Reinvenção Do Planej IPEA

A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
Volume 4
Desenvolvimento
Organizador Jos Celso Cardoso Jr.
Dilogos para o
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Braslia, 2011
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Dilogos para o Desenvolvimento Volume 4 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil Organizador Jos Celso Cardoso Jr.
Equipe Tcnica Jos Celso Cardoso Jr. Jos Carlos dos Santos Denis Maracci Gimenez Franco de Matos Valdir Melo
A reinveno do planejamento governamental no Brasil / organizador: Jos Celso Cardoso Jr. Braslia : Ipea, 2011. v.4 (517 p.) : tabs. (Dilogos para o Desenvolvimento) Inclui bibliograa. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-103-8 1.Planejamento Econmico. 2.Crescimento Econmico. 3.Planos de Desenvolvimento. 4.Brasil. 5.Amrica Latina. I. Cardoso Jnior, Jos Celso. II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. III. Srie. CDD 338.981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
DA CONSTITUIO FEDERAL BRASILEIRA DE 1988:
ART. 21. COMPETE
UNIO: IX -
ELABORAR
E ExECUTAR PLANOS NACIONAIS E REGIONAIS DE ORDENAO DO TERRITRIO E DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL
(...).
ART. 174. COMO AGENTE NORMATIVO E REGULADOR DA ATIVIDADE ECONMICA, O ESTADO ExERCER, NA FORMA DA LEI, AS FUNES DE FISCALIZAO, INCENTIVO E PLANEJAMENTO, SENDO ESTE
DETERMINANTE PARA O SETOR PBLICO E INDICATIVO PARA O SETOR PRIVADO.
1 - A
LEI ESTABELECER AS DIRETRIZES E
BASES DO PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL EQUILIBRADO, O QUAL INCORPORAR E COMPATIBILIZAR OS PLANOS NACIONAIS E REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO.
SUMRIO
APRESENTAO .................................................................................................................................7 IntRODUO....................................................................................................................................9 PaRte I: DIMENSO HISTRICA E APRENDIZADO INSTITUCIONAL CAPTULO 1 I NstitucioNes e iNstrumeNtos para el plaNeamieNto guberNameNtal eN Amrica LatiNa Jorge Leiva Lavalle...............................................................................................................33 CAPTULO 2 P laNejameNto No Brasil: auge, declNio e camiNHos para a recoNstruo Fernando Rezende............................................................................................................177 CAPTULO 3 P LANOS NACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO: EXPERINCIA BRASILEIRA E LIES PARA O FUTURO Valdir Melo .....................................................................................................................239 CAPTULO 4 E stado-Nao e coNstruo do futuro Alfredo Costa-Filho...........................................................................................................287 PARTE II: CONTEMPORANEIDADE, PROMESSAS E POSSIBILIDADES PARA O FUTURO CAPTULO 5 O CONFRONTO ENTRE O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E O PPA Eugnio Andrade Vilela dos Santos......................................................................................307 CAPTULO 6 C RESCIMENTO ECONMICO E PLANEJAMENTO NO BRASIL (2003-2010): EVIDNCIAS E POSSIBILIDADES DO CICLO RECENTE Jos Celso Cardoso Jr. Denis Maracci Gimenez ...................................................................................................337 CAPTULO 7 E LEMENTOS PARA A ORGANIZAO DE UM SISTEMA FEDERAL DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E GESTO PBLICA NO BRASIL: REFLEXES PRELIMINARES A PARTIR DE ENTREVISTAS COM DIRIGENTES DO ALTO ESCALO DO GOVERNO FEDERAL EM 2009 Jos Celso Cardoso Jr. Franco de Matos ........................................................................................................429 CAPTULO 8 O ESTADO BRASILEIRO E O DESENVOLVIMENTO NACIONAL: NOVOS APONTAMENTOS PARA VELHAS QUESTES Jos Celso Cardoso Jr. ......................................................................................................487 nOtas bIOGRfIcas .......................................................................................................................515
ApResentaO
Em outras oportunidades j se afirmou que a srie Dilogos para o Desenvolvimento nasceu da necessidade de registrar as atividades cotidianas do Ipea no campo do assessoramento governamental direto, alm dos usuais e mais conhecidos trabalhos de pesquisa aplicada. Este quarto volume da srie dedicado integralmente s problemticas histricas e questes contemporneas da atividade governamental de planejamento no Brasil representa bem o esprito geral dos dilogos para o desenvolvimento, na medida em que traz baila resultados recentes de pesquisas aplicadas e de assessoramento governamental em temas to vastos quanto complexos. Alm dos captulos que compem a parte I do livro, destinados a pensar a dimenso histrica e o aprendizado institucional oriundo das experincias latinoamericana e brasileira de planejamento, o livro traz tambm, na parte II, que trata das questes contemporneas, trabalhos inditos acerca das atuais disjuntivas e vicissitudes desta atividade governamental no pas. No esprito geral dos Dilogos para o Desenvolvimento, portanto, importa o registro de que todos os captulos se valeram tanto de anos de vivncia profissional com o tema (captulos 1 a 5) quanto da experincia do prprio Ipea com o assessoramento direto a instncias e rgos vrios do governo federal (captulos 6, 7 e 8). Tem-se, assim, que o captulo 6, por exemplo, utiliza-se de um grande arsenal de documentos oficiais no campo do planejamento setorial, enquanto o captulo subsequente recorre a entrevistas com dirigentes de alto escalo da administrao pblica federal. Em ambos os casos, no desprezvel o conjunto de conhecimentos tcitos agregados formao tcnicoprofissional dos pesquisadores do Ipea envolvidos em atividades desta natureza, assim como dos respectivos coautores contratados que assinam os captulos. Este volume da srie Dilogos para o Desenvolvimento, que procura resgatar, histrica e analiticamente, a trajetria algo particular do planejamento governamental na Amrica Latina, devota especial nfase ao caso brasileiro. Assim, considerado este livro em conjunto com os volumes anteriores e vindouros, conclui-se que esta coleo objetiva constituir entendimento amplo e qualificado acerca das temticas da retomada do desenvolvimento como ideia-fora da nao (volumes 1, 2 e 3), do planejamento governamental e da burocracia pblica (volumes 4 e 5), da gesto e dos mecanismos de controle do Estado e de participao da sociedade em diferentes estgios das polticas pblicas brasileiras (volumes 6, 7 e 8). No agregado, busca-se instaurar, a partir da nova diretoria do Ipea destinada s atividades de pesquisa e assessoramento governamental nos campos de estudo
do Estado, das instituies e da democracia (Diest), uma dinmica de investigao sistematizada em torno destes temas, notadamente: desenvolvimento, planejamento, gesto, controle e participao. Espera-se que a srie venha subsidiar processos concretos de tomada de decises estratgicas no mbito do Estado, assim como qualificar o trabalho de assessoria tcnica realizado pelo instituto, sobretudo nestas matrias. , pois, nesse nvel de desafio que se coloca a tarefa de requalificar o protagonismo da ao estatal para a construo de novas condies e possibilidades de planejamento para o desenvolvimento da sociedade brasileira hoje.
Boa leitura e reflexo a todos! Marcio Pochmann Presidente do Ipea Jos Celso Cardoso Jr. Diretor da Diest/Ipea e Coordenador do Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro (2008/2010)
INTRODUO
1 Papel e IMpORtncIa De planOs nacIOnaIs De DesenVOlVIMentO
A sociedade brasileira j se habituou aos planos de governo, que so, mais precisamente, planos de um perodo administrativo. Cada administrao federal que se inicia apresenta, divulga e adota um deles, a ser cumprido durante curtos perodos governamentais. Estados e grandes municpios tambm costumam ter seus planos. Com a nalidade de tecer consideraes sobre planejamento, tomem-se como referncia os planos federais quadrienais. s vezes, eles se chamam modestamente de programas de governo, e s vezes mais grandiosamente de planos de desenvolvimento. No ltimo caso, talvez para realar o volume de investimentos previstos, que pode ser grande ou julgado expressivo pela administrao no poder; ou talvez para honrar o objetivo de desenvolver o pas, que sempre tido como o mais importante mesmo em perodos administrativos nos quais de fato o combate inao ou alguma crise no balano de pagamentos acaba por concentrar os principais esforos da administrao. Sabe-se que um plano responsabilidade da administrao que se inicia, e o seguinte ser concebido pela equipe de um futuro presidente da Repblica ainda ignorado. Anal, resultados de eleies so imprevisveis, e tambm so cheias de idas e voltas as alianas partidrias que permitiro a futura escolha de candidatos. Ao longo de dcadas, sucedem-se administraes de partidos polticos diferentes, com losoas sociopolticas diversas, com presidentes e ministros diferentes. At pessoas de um mesmo partido, ou que partilham uma losoa sociopoltica semelhante, costumam ter diferenas de viso quanto a prioridades administrativas e nfases em diferentes aes polticas, sociais e econmicas. No entanto, certas atividades de importncia para o pas exigem sequncias de aes que continuem ao longo de vrias administraes. Grandes obras, em virtude de sua escala e complexidade, requerem longo perodo de atividade desde a implantao at o incio das operaes. A prpria confeco de projetos, sem falar das licitaes em todas as fases, demanda meses de preparao, avaliaes e decises preliminares. No caso da energia eltrica, por exemplo, antes mesmo da eleio presidencial de 2010 j se preparava a implantao de projetos de fornecimento relativos a anos posteriores ao perodo administrativo federal recm-iniciado em 2011. O exemplo sugere que, mesmo em um pas improvisador como o Brasil, a natureza de certos investimentos obriga alguns segmentos do governo e do setor privado a se comprometer com horizonte mais amplo que um ou mais perodos administrativos. Sabe-se que grandes desaos ambientais de nossos tempos, de carter global, precisam ser enfrentados mirando-se 2050 ou mesmo 2100. Aparentemente menos desaadora, a restaurao de certos ambientes ecolgicos pode demorar de trs a cinco dcadas.
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Mas no s as atividades de investimento podem se estender por vrias dcadas. Nos regimes democrticos, havendo continuidade dos procedimentos normais de funcionamento (ou seja, excludas revolues, assembleias constituintes etc.), algumas grandes mudanas polticas e sociais, sobretudo de reformas de instituies, requerem passos e fases que se sucedem por dcadas. A razo que h necessidade de conseguir composio de interesses fortes, vitais e divergentes. preciso, lenta e persistentemente, convencer segmentos sociais de que seus interesses no esto ameaados; ou de que eles sero feridos apenas parcialmente; ou de que vale a pena fazer certos sacrifcios em prol de importantes bens coletivos. Como ilustrao disso, consultem-se os anais das casas legislativas de pases democrticos. Veja-se quanto duraram os debates, como houve alteraes de projetos de lei, multiplicao de substitutivos, retiradas e reapresentaes de projetos anos depois. No caso brasileiro, a proposta de criao de um banco central levou algo como duas dcadas para completar-se, e a reformulao do sistema nanceiro, cerca de uma dzia de anos. Em vez da explicao maldosa da demora, a de que nosso Congresso era inoperante (ignorando-se que ele estava provavelmente em seu pico de atividade e poder nos anos 1950), melhor explicao que os mais diversos interesses de segmentos sociais estavam l representados. A imposio pela fora bruta pode ser rpida, mas demorada a busca da concordncia. Em suma, o pas precisa de investimentos de longa implantao e maturao, bem como de mudanas sociais e polticas que atravessam alguns quadrinios. So aes a desenvolver em extensos lapsos de tempo, e que necessariamente so orientadas por uma viso de horizonte distante para os rumos do pas. A construo da Unio Europeia um exemplo de perspectiva de longo prazo. Outra ilustrao, no que diz respeito a um programa individual, porm complexo, o desao enfrentado pela National Aeronautics and Space Administration (Nasa) nos anos 1950 e 1960. Em maio de 1961, o presidente John Kennedy anunciou, em sesso do Congresso dos EUA, que, at o nal da dcada, se daria a descida de um ser humano na lua e seu retorno Terra. Isto foi conseguido em julho de 1969. A relevncia da ilustrao est em que se planejou uma ao inovadora, em um campo de grandes riscos, como o da tecnologia. Todavia, as administraes, por mais que se deixem mover por grandes e nobres propsitos, por mais que faam esforos pensando no que vai alm de seus perodos administrativos, precisam se concentrar em realizaes que possam ser vistas entre o incio e o nal de tais perodos. A imagem de uma administrao em grande parte produzida pela mdia, que focaliza preferencialmente notcias e eventos do momento, e no intenes, planos e promessas para o futuro. A mdia se alimenta do cotidiano. Os presidentes da Repblica querem ser reeleitos, ou precisam elevar as chances de que seus partidos continuem no poder no quadrinio seguinte. A combinao da miopia da mdia com os prazos polticos de renovao
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das administraes faz com que os dirigentes do pas se voltem menos para o longo prazo. A esperana de car na histria , sem dvida, tambm um motivo, mas a avaliao no presente e no ano eleitoral muito mais forte. H necessidade, portanto, de instituies que estimulem as aes voltadas para o longo prazo. Uma delas um plano de desenvolvimento, no sentido rigoroso, no qual se entenda longo prazo por algumas dcadas. Este perodo precisa ser extenso porque o grande processo de desenvolvimento econmico, poltico e social, no qual ocorrem importantes transformaes de um pas, desenrola-se ao longo de vrias dcadas; a rigor, um processo secular. Chamemo-lo, portanto, de plano plurianual de desenvolvimento ou, alternativamente, poltica plurianual de desenvolvimento, para contrast-lo com os planos ou programas quadrienais de desenvolvimento.
2 PlanO VeRsUs pOltIca De DesenVOlVIMentO
Um plano de desenvolvimento consiste em um esquema coerente e fundamentado de objetivos, de metas quantitativas e qualitativas, bem como de aes com carter econmico, social e poltico. Ele contm objetivos, metas e aes escolhidas, avaliadas e implementadas de acordo com certos critrios, a serem cumpridas, atingidas e executadas dentro de determinado nmero de anos. Deve haver instrumentos que permitam ao plano ser implementado, alm de monitorado para as devidas aes de controle, revises e correes de rumos. O que se pode dizer de um plano de desenvolvimento pode-se dizer tambm de uma poltica de desenvolvimento, e vice-versa. Esta se constitui em um esquema coerente e fundamentado de diversas polticas setoriais e regionais, como as polticas de crescimento econmico, de investimentos, de desenvolvimento regional, de meio ambiente, educacional, social, de sade pblica, e tantas outras. Todas elas so formadas de objetivos e metas, e escolhidas, avaliadas e implementadas de acordo com certos critrios, a serem cumpridas e atingidas dentro de perodos especcos. Ambos, plano de longo prazo ou poltica de desenvolvimento, partem de diagnstico, objetivos e metas, instrumentos e atividades ou aes. So resultados de atividades de pesquisa aplicada e de planejamento de problemas e solues, de seleo de critrios, de anlise de alternativas e de meios. Quando no se est se referindo a uma economia de comando (socialismo de Estado, socialismo real ou socialismo do tipo sovitico); quando no se trata de planejamento central; ou seja, quando o plano exvel (alm de, na maior parte, indicativo e incentivador), no h muita diferena entre falar-se de plano ou de poltica de longo prazo. Assim, a escolha entre as expresses plano plurianual de desenvolvimento e poltica plurianual de desenvolvimento tecnicamente irrelevante depende somente de possvel falta de simpatia pelo termo plano, devido a certas conotaes negativas com razes histricas.
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Naturalmente, o plano cobre poucas dcadas no global, uma vez que certos investimentos em infraestrutura nacional, energia, tecnologia, cidades, proteo de meio ambiente, entre outros, requerem especicao de prazo longo at o nvel de projetos, ao passo que outras polticas admitem compromissos mais vagos medida que avana o tempo do plano. Ou seja, ele no precisa especicar rumos para muitos anos em uma boa parte dos projetos ou mesmo das polticas pblicas. Por exemplo, talvez no se precise indicar quantas escolas de nvel fundamental sero construdas 30 anos depois (note-se que, de qualquer modo, na maioria dos casos se mencionariam intervalos, no nmeros precisos). O termo pluridecenal talvez fosse mais preciso, mas tambm tem conotaes que podem ser evitadas usando-se plurianual ou o vago e suave, mas batido, longo prazo.
3 O pRObleMa DO fUtURO IMpReVIsVel
Um princpio fundamental do planejamento de longo prazo que as previses, em sua grande maioria, erram. A experincia histrica serve para examinar perodos que se sucederam a outros e, assim, ensejar a anlise do que foi o futuro de muitas experincias passadas. Por exemplo, no Brasil, a Revoluo de 30 foi o futuro da Proclamao da Repblica em 1899. A Constituio da Repblica, a prtica da sucesso de presidentes, os partidos constitudos, a liberdade de expresso, os polticos e lderes ento existentes foram destrudos ou derrubados a partir da Revoluo de 30. As acusaes de corrupo e de poder oligrquico que se tinham feito no sculo anterior, visando acabar com a monarquia e instalar a Repblica, foram aproximadamente as mesmas que se zeram para derrubar a Repblica em 1930. Os revolucionrios de 1930 acusaram a Repblica de ser pouco democrtica, pois com certa frequncia ocorriam fraudes nas eleies. No entanto, a revoluo instalou uma ditadura de uma s pessoa, que cou 15 anos no posto mximo do poder e suprimiu boa parte das eleies. Para cada pas e poca passada que se escolherem, se vericar o mesmo: houve mudanas radicais no futuro, isto , mudanas que no eram previstas, s vezes sequer vislumbradas; mudanas que, embora ocasionalmente consideradas por uns poucos, os mais sensatos dicilmente teriam razes para levar a srio; bem como mudanas que sequer foram consideradas pelos mais lcidos. A histria est repleta delas. No h nenhum fundamento para esperar que o nosso futuro venha a ser diferente. A grande lio que o porvir traz sempre grandes surpresas, alterando imensamente muitos rumos, e to drasticamente que sequer possvel imaginar as consequncias de muitas delas, apesar da extraordinria capacidade e criatividade da mente humana. Previses podem ser vistas como perguntas sobre o que acontecer,
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acompanhadas de respostas. O problema no somente que muitas vezes as respostas sejam erradas, mas tambm que nem mesmo ocorram as perguntas que deveriam ser feitas, isto , de que tipo seriam as coisas que poderiam acontecer. Outra ilustrao: nos prximos 30 anos, no Brasil, haver algum grande desastre, de natureza climtica, ou ambiental, ou acidente industrial ou militar, que destruir importante parcela de infraestrutura, possivelmente de cidades, com mortes e grande prejuzo para o pas? Sim. Ou melhor, provavelmente sim. A previso se baseia racionalmente no que se conhece da experincia histrica e no que se conhece da experincia humana com acidentes. Ou seja, baseia-se no que se conhece da prpria imprevisibilidade dos acidentes, isto , do comportamento irregular. Quanto mais longo for o tempo e o espao considerados (e o Brasil grande), maior ser a probabilidade de ocorrncia de um desastre. Todavia, no se sabe quando, nem em que regio (muito menos, localidade especca), setor da vida social ou econmica, e nem sequer que tipo de acidente ocorrer.
4 NecessIDaDe De aRRIscaR e apOstaR
Fica faltando, ento, uma explicao de por que se insistir em fazer um plano de longo prazo, tendo plena conscincia de que dicilmente as previses se realizam. Em primeiro lugar, porque as previses incorretas que constituem a maioria das previses so especcas, e sua especicidade se revela nas mais diversas dimenses: so mais concretas do que abstratas; dizem respeito a lugares, a tempos ou a pessoas particulares, mais do que a vastas regies, a longos perodos ou a grandes segmentos da sociedade. Erra-se menos em prever um acidente; erra-se mais em prever quem, onde e como ser atingido. Por isso, tem-se razovel sucesso em tomar precaues contra imprevistos, mais sucesso que fracasso. Porm, o fracasso tanto mais frequente quanto mais bem particularizadas forem as caractersticas do evento imprevisto. Por conseguinte, h esperana de se cumprirem diversas previses: algumas entre as de mbito mais geral, que englobam ou transcendem diversas previses particulares, bem como parcela daquelas que tm carter probabilstico. Em segundo lugar, porque boa parte do futuro acaba sendo o resultado de aes humanas deliberadas. As sociedades humanas no subsistiriam por sculos se algumas de suas aes no tivessem o resultado pretendido alm da simples subsistncia, as prprias civilizaes e o seu progresso se devem ao sucesso de certas previses. Conando nestas, a humanidade privou-se de conforto imediato em troca de rduos esforos, durante anos, e semeou os primeiros campos, construiu as primeiras cidades, as primeiras obras de irrigao, pirmides, caravelas, faris, estradas, aquedutos, palcios, bibliotecas, complexas organizaes administrativas, sistemas de leis, imprios.
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Essas, assim como muitas das realizaes humanas, foram arriscadas. Mas uma sociedade no tem alternativa a no ser arriscar, ainda que at certo ponto e, na medida do possvel, em bases racionais. Todo investimento em infraestrutura, que geralmente formado de obras de longa durao e de grande escala, corre o risco de tornar-se prematuramente obsoleto por causa de uma nova inveno. Por exemplo: para tornar possvel aos habitantes das cidades brasileiras telefonar de um canto a outro do pas (as ligaes com discagem direta a distncia, ou DDD), o Brasil investiu, entre os anos 1960 e 1970, em redes de micro-ondas. Estas consistiam em receptores-transmissores de rdio, que eram instalados de serra a serra do pas, ao longo do territrio inteiro. Cada um captava os sinais enviados desde a distante serra de trs e reenviava-os para a distante serra seguinte, onde havia outro rdio. Instalados comumente em locais inspitos e de difcil acesso, os rdios eram visitados periodicamente para inspeo e recarga de bateria. Foi uma obra engenhosa, ambiciosa e gigantesca. Todavia, em consequncia de inesperada mudana tecnolgica, surgiram as transmisses a longa distncia por satlite e por cabos de bra tica. Para quaisquer obras de infraestrutura, h pelo menos o risco de que grandes contingentes da populao decidam morar em outros lugares, ou consumir ou produzir outros tipos de bens. Se o custo do transporte areo de carga cair muito fortemente, estradas e portos sero pouco utilizados. Se massas de brasileiros descobrirem os renados prazeres da leitura de livros, o que ser dos investimentos em televiso de alta denio? Contudo, no existe outro caminho, para manter e melhorar o bem-estar da sociedade, seno realizar obras de vulto construes, aeroportos, hospitais, fbricas , bem como produzir mquinas pesadas, navios, submarinos, e tantos outros objetos que nos obrigam a escolher opes de futuro, e que exigem recursos vultosos, renunciando-se a diversas possveis alternativas. Em vista do futuro incerto, o ser humano busca permanncias. Por isso, elabora vises de sua cidade, de sua regio, de seu pas, e se compromete com elas. Como em obras de infraestrutura, preciso arriscar em instituies polticas e sociais, bem como nas transformaes sociais que se desejam para o pas. Algumas delas so de grande escala e se desenrolam por muitos anos. Uma constituio, um cdigo civil, um cdigo penal, a lei de sociedades annimas, e tantas outras, precisam permanecer fundamentalmente as mesmas por dcadas (ainda que sofram certos retoques). Como algum pode poupar em ttulos de crdito, visando sua aposentadoria ou aos estudos do lho, se no tiver esperana de que os ttulos tenham valor dcadas depois? Para que os cidados faam apostas em seus futuros individuais, preciso que o pas faa as suas. A nao corre riscos, mas preciso acreditar nos resultados posteriores das obras de infraestrutura e dos investimentos
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em preservao ambiental, nas instituies polticas e sociais, nas almejadas transformaes sociais, e em outros grandes objetivos nacionais. Entretanto, a partir do momento em que se decide fazer algumas apostas de longo prazo, obrigatrio prever e planejar tambm uma srie de outras atividades. Para realizar alguns grandes investimentos, de dcadas de durao, em redes de transporte, energia ou tecnologia avanada, preciso prever a formao de engenheiros, bilogos, ecologistas, tcnicos, ainda que a formao de um deles dure apenas quatro ou cinco anos. As diferenas so de grau, uma vez que estas previses admitem mais exibilidade que aquelas referentes s grandes obras, grandes instituies e polticas sociais.
5 O QUe UM planO
Um plano ou poltica de longo prazo diz respeito evoluo, no decurso de extenso horizonte de tempo, de vrios aspectos centrais da economia e da sociedade. Visa especicar uma famlia de rotas possveis e desejveis; no escolhe apenas um rumo. D orientaes gerais para as escolhas e decises quanto s diversas polticas pblicas, assim como para todos os investimentos e empreendimentos privados que dependam de qual direo tome o pas no decorrer de vrios anos. O objetivo tornar menos vagas, tanto quanto possvel, aquelas rotas e orientaes, conforme o permitam o conhecimento existente e as informaes coletadas e analisadas pelos especialistas. Dois eixos de um plano so uma viso abrangente da sociedade e uma formulao interligada das diversas polticas pblicas e atividades de governo. Um papel importante do plano conseguir coerncia entre os objetivos e os meios das polticas pblicas e mais do que coerncia, integrao das vrias aes do setor pblico, tanto dentro do mbito de cada poltica, como nas conexes entre elas. No somente entre ministrios e entre rgos, mas tambm entre poderes independentes e entre esferas de governo. Outro papel diminuir a incerteza com que lidam os agentes econmicos, na medida em que sua causa o leque, que de outro modo estaria muito aberto, de possveis aes do Estado. O plano traa rumos para o pas, interligando projees, projetos e pretenses: projees de aspectos e fatores que independem da vontade coletiva, projetos de aes a serem empreendidas pelos diversos atores sociais, e pretenses de resultados a serem deliberadamente conseguidos. O que previsto como estando fora do impacto do plano (ou alm de seu alcance por pelo menos algum tempo) forma as condies sob as quais se tem que implementar o roteiro de aes. Uma nalidade importante do plano manter os grandes objetivos nacionais de longo prazo sempre em vista, como guia s mais altas decises e tarefas do
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Estado, ainda que polticas setoriais, departamentais, regionais ou locais tenham que se amoldar s mudanas de conjuntura e de administraes. Cumpre o papel de nortear, o que signica servir de referncia, de coordenadas das quais as polticas pblicas se afastam apenas a contragosto ou temporariamente. Serve de comparao e de ponto de atrao, no sentido de que a comparao suscita apelos a que se volte aos rumos traados. Um plano plurianual, antes de tudo, descortina uma perspectiva de futuro para planos de perodos de governo (quadrienais). , no mnimo, um aconselhamento multidisciplinar ao presidente da Repblica e aos seus ministros, bem como aos outros poderes e esferas de governo, preparado em conjunto por prossionais dos mais diversos campos, debatido e assimilado na sociedade em geral. Obviamente, os governantes no tm obrigao de subordinar seus planos de governo a um plano plurianual, uma vez que pessoas e partidos que ascendem ao poder tm suas prprias vises loscas, que podem divergir daquela orientadora do plano de longo prazo. Contudo, a existncia deste plano serve para indicar a distncia que pode existir entre as vises quadrienal e plurianual, gerando transparncia, debate e certo grau de aceitao ou rejeio daquela distncia pela sociedade. Isto cria, portanto, uma oportunidade para aprendizagem, tanto do governo quanto das foras sociais de apoio ao plano de desenvolvimento. Eventualmente, um dos segmentos pode mudar de posio, e no se deve descartar a possibilidade de que o plano plurianual venha a ser posteriormente reformulado, se assim o indicarem as lies do debate. No entanto, mais cedo ou mais tarde, possivelmente aps mais aprendizado, o plano de longo prazo estar reetindo melhor valores centrais e anseios de futuro da sociedade. O plano de desenvolvimento um mapa de rumos para o futuro, que pretende servir de marco de orientao para o pas, e , por isso mesmo, tambm marco de discusso. Uma vez formulado, ser obviamente contestado por alguns segmentos dos formadores de opinio. Contudo, quanto mais bem elaborado estiver, mais difcil o desao tcnico que representa criao, pelos crticos, de alguma proposta alternativa. Sendo exvel ou ajustvel em funo do progresso do conhecimento, dos debates e dos acordos, tem a capacidade de incorporar partes de qualquer proposta sucientemente slida e lcida que se apresente.
6 O planO na InteRaO setOR pblIcO setOR pRIVaDO
No que diz respeito ao Estado, o plano concentra de forma coerente os esforos dos diversos departamentos de governo, nos vrios nveis e esferas, em torno de metas comuns. Tece trajetrias para o desenvolvimento do pas nas quais se integram aes voltadas para as grandes facetas da sociedade brasileira, como as dimenses econmica, social, poltica, ambiental, tecnolgica, institucional e
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cultural. Ademais, estabelece as bases de interao entre setor pblico e privado, de modo que institui metas para investimento pblico e outros gastos de governo, ao mesmo tempo que prev decises de produo, investimento e emprego de recursos pelas unidades do setor privado. As bases tornam compatveis as aes do setor pblico e as decises (livres ou induzidas) do setor privado. No que se refere ao setor privado, o plano informa, orienta e estimula. Desta maneira, visa guiar o setor privado em suas decises, proporcionando-lhe um quadro global dos rumos da economia e da sociedade. E, em consequncia, habilita os formuladores e os revisores do plano a preverem decises do setor privado. Assim, o plano serve de coordenao de aes coletivas executadas por ambos os setores, pblico e privado. Algumas dessas aes so realizaes de partes complementares de obras especcas, como no caso de alguns grandes empreendimentos (o governo constri uma represa, as empresas privadas fabricam as mquinas e os materiais e fornecem o transporte; o governo estimula a instalao de um distrito industrial, as empresas se instalam). Todavia, a gigantesca ao coletiva a ser executada pelos setores pblico e privado visa dar forma prpria face futura do pas. Um aspecto de suma importncia que o plano descreve uma tarefa coletiva de construo do futuro da sociedade, uma sociedade melhor tarefa que a sociedade persuadiu-se a aceitar como uma aspirao coletiva. Um plano pode cumprir o papel de encorajar a populao e os empresrios a apostarem no futuro, dando nimo assim a um movimento social favorvel ao crescimento econmico, melhoria das condies sociais e dos demais aspectos do desenvolvimento. Bem poucas empresas querem correr o risco de ser as primeiras a investir pesadamente em um segmento de mercado ainda inexistente, ou de apostar em grande crescimento da demanda. Se ningum corre este risco e todas as rmas so seguidoras umas das outras, o segmento continua inexistente e o crescimento da demanda no se materializa. Todavia, se o plano indica que certos investimentos sero feitos por algumas delas, porque outras tambm faro investimentos complementares, ento o crescimento da demanda se materializa. Quando cria incentivos para que algumas tomem a iniciativa, o plano induz algumas rmas a investir, e em consequncia induz todas elas. Desta maneira, o plano cria uma profecia autorrealizadora. uma forma de coordenar as expectativas do pas. Paralelamente, do lado dos cidados ou famlias, o plano tem a funo de despertar o empenho de enfrentar os desaos do futuro e a expectativa de rpida renovao da vida do pas. Ele cumpre o papel de instigar um esprito otimista de que se constri um futuro melhor para a sociedade e de que este no inalcanvel nem remoto.
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7 ORGanIzaO DO lIVRO
Este volume da srie Dilogos para o Desenvolvimento procurou resgatar, histrica e analiticamente, a trajetria algo particular do planejamento governamental na Amrica Latina, mas devotando grande nfase ao caso brasileiro. Alm disso, em especial na parte II, destinada s questes contemporneas, buscou-se tambm situar a problemtica do planejamento desde a Constituio Federal de 1988 (CF/88) particularmente frente ao que se chamou, no captulo 6, de a primazia da gesto pblica gerencialista sobre a dimenso poltica e estratgica do planejamento , com vistas tanto a se compreender e melhor qualicar o debate em curso, como para sugerir caminhos para a reinveno do Estado, rumo ao desenvolvimento. Assim, ao considerar este livro em conjunto com os volumes anteriores, e tambm em sintonia com volumes vindouros j programados da mesma srie, busca-se constituir entendimento amplo e qualicado acerca das temticas da retomada do desenvolvimento como ideia-fora da nao (volumes 1, 2 e 3 da srie), do planejamento governamental e da burocracia pblica (este volume 4 e o volume 5), da gesto e dos mecanismos de controle do Estado e de participao da sociedade em diferentes estgios das polticas pblicas brasileiras (volumes 6, 7 e 8). No agregado, portanto, busca-se instaurar, a partir desta nova diretoria do Ipea destinada s atividades de pesquisa e assessoramento governamental nos campos de estudo do Estado, das instituies e da democracia (Diest/Ipea), uma dinmica de investigao mais sistemtica e organizada em torno dos temas apontados notadamente desenvolvimento, planejamento, gesto, controle e participao , com vistas a subsidiar processos concretos de tomada de decises estratgicas no mbito do Estado, e a mais bem qualicar o trabalho de assessoria tcnica praticada pelo instituto, principalmente nas temticas supracitadas. Para tanto, ao longo do livro, especicamente, buscou-se cotejar aspectos crticos da dimenso histrica e do aprendizado institucional derivado, sobretudo, da experincia brasileira de planejamento parte I do livro; e aspectos mais diretamente conectados com a histria recente (dcada de 1990) e a contemporaneidade (primeira dcada de 2000) desta problemtica parte II do livro. Uma rpida descrio dos oito captulos d mostras dos esforos realizados. O eixo da parte I, composta pelos captulos 1 a 4, est constitudo, como j dito, pelo resgate histrico (passado, presente e futuro) e analtico (auge, declnio e condies para a reconstruo) acerca do papel do Estado, em especial sobre sua funo de organizador e impulsionador do desenvolvimento, destacando-se de forma mais contundente a experincia brasileira. O captulo 1, Instituies e desenvolvimento no contexto latino-americano: trajetrias do planejamento governamental na Amrica Latina, escrito e aqui
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publicado na ntegra, como no original em espanhol, produzido sob encomenda do convnio Ipea/Cepal pelo economista chileno Jorge Leiva Lavalle, busca compreender em perspectiva histrica a trajetria do planejamento na Amrica Latina desde a dcada de 1950 at os dias atuais. Partindo de uma caracterizao contextual da regio, a anlise avana para o interior do prprio Estado, observando os principais traos das organizaes criadas em diferentes pases para realizar a tarefa de conceber o planejamento. Neste captulo, diz-se que ao m da Segunda Guerra Mundial as economias latino-americanas se caracterizavam pelo atraso tecnolgico e pela dependncia de alguns poucos produtos de exportao, o que limitava as possibilidades de crescimento econmico da regio. A planicao, protagonizada pelos diversos governos, passava a ser vista como o meio capaz de ultrapassar as barreiras de realidades complexas e adversas. Para realiz-la, os pases latinoamericanos criaram, em diferentes momentos nos anos 1950 e 1960, instituies especializadas no nvel mais alto dos governos, destinadas fundamentalmente a desenhar e denir planos nacionais de desenvolvimento econmico e social. O captulo segue argumentando que, apesar do consenso quanto necessidade do planejamento, este enfrentou grandes dificuldades de implementao, em boa parte fruto da fragilidade das instituies democrticas, seno da sua completa ausncia em alguns casos. Isto facilitava a captura das agncias do Estado, includas as encarregadas do planejamento, por grupos poderosos, tornando o alcance das propostas, frequentemente, aqum das necessidades sociais. Nesse sentido, a instabilidade poltica decorrente da baixa institucionalizao da competio pelo poder, prpria do dcit democrtico, implicava forte incerteza quanto efetiva execuo dos planos elaborados, reduzindo sua eccia, mesmo quando nalmente efetivados. A despeito dessas diculdades, bem como das promessas no cumpridas do planejamento, novas e poderosas conjugaes de fatores iriam ser ainda mais decisivas para o reuxo do planejamento na Amrica Latina a partir das dcadas de 1980 e 1990. Nesse perodo, uma varivel revelou-se crtica: a diculdade de nanciamento dos governos nacionais, em especial pela forte restrio dos crditos externos, em um quadro de elevado endividamento pblico, interno e externo. O chamado Consenso de Washington e os programas de reformas por ele recomendados conferiram conotao de obsolescncia a conceitos e instrumentos que sustentavam os escritrios de planejamento. Assim, com baixo apoio poltico, muitas destas organizaes foram fechadas, e as que se mantiveram perderam boa parte de sua importncia estratgica. O captulo 2, Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo, escrito igualmente sob encomenda do convnio Ipea/Cepal, pelo economista e ex-presidente do Ipea, Fernando Rezende, enseja, especicamente,
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estabelecer uma ponte entre a trajetria passada do planejamento no pas, reconstituindo seus principais passos, e o desao de reabilitar esta funo estatal, mas agora em novas bases. A anlise histrica empreendida no captulo reconstitui a trajetria de estruturao das organizaes dedicadas ao planejamento no Brasil e enfatiza que esta atividade teria sido equivocadamente associada aos regimes autoritrios que a utilizaram de forma centralizada e impositiva. Portanto, o grande desao que se coloca para a construo de um novo modelo de planejamento estaria em combinar os elementos positivos da tradio brasileira com as exigncias e as vantagens que o ambiente democrtico oferece. A busca da reconstruo do planejamento e do prprio protagonismo do Estado como organizador e impulsionador do desenvolvimento estaria a derivar, no presente, do fracasso decorrente das estratgias implementadas pelos pases latinoamericanos ao longo da dcada de 1990, tendo por base o Consenso de Washington. Descrentes do dogma neoliberal que reduzia o Estado a funes mnimas, mas, ao mesmo tempo, atentos aos erros e desvios nas estratgias desenvolvimentistas passadas, os pases latino-americanos em geral, e o Brasil em particular, estariam a empreender esforos de concepo de novos arranjos institucionais e instrumentos orientadores da ao estatal, na atual quadra de desenvolvimento destes pases. Cabe observar que os novos modelos de planejamento em construo no presente contexto no apenas devem se distanciar das experincias latinoamericanas anteriores, como tambm pouco se assemelham ao que foi o planejamento sovitico. Em outras palavras, no se tenta substituir o mercado pelo Estado, nem supor que este ltimo seja capaz, de forma autnoma, de identicar e materializar a vontade coletiva. Nesse sentido, o captulo 3, Planos Nacionais de Desenvolvimento: experincia brasileira e lies para o futuro, escrito pelo economista e Tcnico de Planejamento e Pesquisa (TPP) do Ipea Valdir Melo, busca extrair e organizar algumas lies de cunho geral com vistas ao contexto atual, de possvel retomada das aes de planejamento governamental do Estado brasileiro. Para tanto, foram consultados documentos ociais do governo brasileiro, produzidos ao longo do chamado perodo ureo do planejamento no pas, entre as dcadas de 1950 e 1970, sobretudo as Diretrizes Gerais do Plano Nacional de Desenvolvimento da administrao Kubitschek, o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social 1963-1965 da administrao Goulart, o Programa Estratgico de Desenvolvimento da administrao Costa e Silva e o II Plano Nacional de Desenvolvimento da administrao Geisel. Estes textos foram escolhidos porque so bastante representativos de uma era da histria brasileira em que se valorizava o planejamento e em que se dedicavam a esta atividade prossionais de alto nvel com conhecimentos especcos nestes assuntos.
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Aps percorrer diversas caractersticas especcas, pontos positivos e lacunas evidentes em cada plano investigado, o captulo lista de forma organizada e propositiva uma srie de itens que considera aperfeioamentos necessrios na preparao de planos nacionais de desenvolvimento, ou lies derivadas da experincia histrica com vistas a futuras formulaes de longo prazo no pas. Em particular, enfatiza-se que a preparao de planos de desenvolvimento no se realiza em poucos meses. tarefa longa, ambiciosa, que deve comear com passos modestos. Necessita de estudos prvios tericos e empricos das mais diversas disciplinas, tanto aquelas que se ocupam do processo de desenvolvimento de forma ampla, como aquelas que se ocupam das diversas facetas da sociedade que interessam ao desenvolvimento da economia do crescimento sociologia das transformaes sociais, sem se descuidar de aspectos hoje considerados vitais, como o estudo das instituies e da cultura nacional , para se garantir maior aderncia e chances de sucesso a empreitadas desta natureza. Finaliza a parte I do livro o captulo 4, Estado-Nao e construo do futuro, escrito pelo economista e ex-diretor do Ilpes Alfredo Costa-Filho, tambm sob encomenda do convnio Ipea/Cepal. Trata-se de uma tentativa ousada de ampliar a discusso precedente sobre o planejamento, olhando para o futuro desta atividade, cada vez mais situada em ambiente e contexto multifacetados e complexos. Em outras palavras: para o futuro, vislumbram-se novos desaos decorrentes do mix de incertezas resultante das mudanas no padro produtivo-tecnolgico, no qual o insumo crtico o conhecimento codicado em unidades de informao passa a dominar o ato produtivo. Impulsionado pelas possibilidades deste novo padro tcnico-produtivo, o planejamento deve ser capaz de lidar com sociedades crescente e aceleradamente mais complexas. Por sua vez, a acelerao das inovaes insere descontinuidades radicais, rompendo as simetrias histricas e impedindo que o futuro possa ser esboado como reexo linear do passado. Assim, perlados em conjunto, os captulos desta parte I do livro sugerem que o planejamento governamental, instrumento do Estado necessrio ao estabelecimento de estratgias para a promoo do desenvolvimento, confronta-se hoje com desaos que exigem uma nova abordagem em seu processo de concepo, implementao e, at mesmo, avaliao. No toa, portanto, nesta direo que se movem os quatro captulos da parte II do livro, a seguir rapidamente sintetizados, todos destinados a explorar algumas das condies e novas apostas para o futuro do planejamento governamental no Brasil. No captulo 5, O confronto entre o planejamento governamental e o PPA, escrito pelo bacharel em direito e servidor do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) na carreira de analista de planejamento e oramento (APO), Eugnio Vilela dos Santos, tem-se uma rica e bem-informada crtica ao modelo
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de planejamento governamental estruturado, primeiro, base dos dispositivos constitucionais de 1988, e depois, consubstanciado sob inuncia tanto da reforma gerencialista do Estado na dcada de 1990 como da primazia do ajuste scal e da busca, sobretudo, de ecincia econmica desde ento. Como arma o autor, preciso reetir sobre esse movimento a m de esclarecer que a perseguio da ecincia na ao pblica no pode prescindir da equidade e da qualidade da ao do Estado. Reorganizar as funes pblicas apenas reduzindo custos e diminuindo sua capacidade de implementao algo sem sentido, uma vez que o resultado a perda de capacidade de garantir a fruio dos direitos pela e para a sociedade. Ou seja, o discurso do choque de gesto pelo choque de gesto no garante, necessariamente, melhoria da qualidade de vida da populao. E esta armao no contradiz a necessidade que o Estado tem de perseguir, sempre, a melhoria da ecincia da ao pblica. No obstante, a consequncia do arranjo vigente foi que o PPA passou a apresentar um detalhamento praticamente igual ao do oramento, de tal sorte que ele tem mais natureza de oramento plurianual do que propriamente de plano. Como a associao entre os instrumentos praticamente no diferenciou os nveis de agregao entre ambos e tampouco respeitou a natureza de ambas as dimenses (a fsica e a nanceira), o plano perdeu o sentido e a funo de orientar as aes de governo, assumindo na prtica a forma de um oramento plurianual. Por isso, o PPA no consegue estar alm de um instrumento formal de planejamento que no capaz de informar adequadamente as metas estratgicas do governo e tampouco criar as condies para a viabilidade da ao pblica. Agrava a situao o fato de que todo o processo de monitoramento e avaliao do PPA est concentrado nas unidades do oramento, motivo pelo qual se advoga que o ciclo de gesto do plano mais adequado ao ciclo de gesto do oramento. Tais fatos corroboram o argumento de que a aplicao das regras previstas na Constituio no conseguiu conferir materialidade ao PPA, instrumento que deveria resgatar a funo planejamento governamental, como processo contnuo da ao do Estado. No mesmo captulo, h espao tambm para a construo de proposies e sugestes quanto a diretrizes e melhorias do modelo atual de planejamento, e isto particularmente relevante neste livro, entre outros motivos, porquanto elas esto registradas no captulo 5, escrito por servidor da carreira criada justamente para comandar, monitorar e operacionalizar o PPA a partir do MP. Sintomtica desta parte propositiva do texto a armao de que a misso do planejamento tornar o PPA capaz de expressar as escolhas do governo e viabilizlas a partir da orientao da ao do Estado para o desenvolvimento das polticas pblicas. Uma tarefa que requer, inicialmente, conhecimento aprofundado das razes do atual estgio de desenvolvimento nacional, das possibilidades e limites
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em cada poltica pblica. Em outras palavras, um novo modelo dever ser intensivo, antes de tudo, em conhecimento sobre as polticas pblicas. Enquanto o modelo em vigor intensivo na formalizao e vulnervel na formulao, o ideal seria construir um PPA intensivo em formulao, porm simples. Em sintonia com o captulo anterior, no captulo 6, Crescimento econmico e planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias e possibilidades do ciclo recente, escrito por Jos Celso Cardoso Jr., economista e TPP do Ipea, e por Denis Maracci Gimenez, professor da Faculdades Campinas (FACAMP), pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e do Trabalho do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Cesit/IE/Unicamp) e consultor do convnio Ipea/Cepal para este estudo, procede-se a um primeiro e indito esforo de organizao, sntese e avaliao de documentos ociais do governo brasileiro, representativos de uma fase de retomada do planejamento no Brasil entre 2003 e 2010. Busca-se averiguar em que medida os documentos seriam tributrios deste ciclo recente de crescimento, bem como em que medida eles prprios poderiam induzir, uma vez implementadas suas diretrizes principais, a sustentao de um ciclo temporalmente ampliado, mais robusto e orgnico de desenvolvimento. Para tanto, foram selecionados 30 documentos de alto escalo de governo federal, os quais, metodologicamente, foram agrupados em funo de dois grandes recortes analticos. No primeiro, de natureza temtica ou setorial, buscou-se organiz-los estritamente para ns didticos em algumas reas especcas da atuao estatal no perodo recente, a saber: i) polticas micro/macroeconmicas; ii) polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo, infraestrutura, territrio e logstica; iii) polticas de defesa nacional, energia e meio ambiente; iv) polticas de desenvolvimento habitacional; e v) polticas de desenvolvimento social. No segundo recorte, de natureza temporal ou transversal ao critrio anterior, procurou-se diferenciar os documentos em funo do momento ou ambiente mais geral dentro do qual foram produzidos, isto , o ambiente relativo ao Plano Plurianual (PPA) 2004/2007, e aquele relativo ao PPA 2008/2011. Como concluses preliminares do estudo, arma-se que os documentos produzidos no ambiente do PPA 2004-2007 tm um carter mais genrico, diagnstico, com um grau de abstrao incompatvel com as necessidades concretas do planejamento. Neste sentido, o PPA 2004-2007 seria identicado menos como instrumento amplo de planejamento e mais enquanto uma caracterizao dos problemas do pas no incio dos anos 2000, incorporando crticas s dcadas de 1980 e de 1990. Em contrapartida, os documentos produzidos no ambiente do PPA 2008-2011, incluindo o prprio PPA, so visivelmente elaborados com um grau de concretude maior, um pragmatismo declarado que busca responder, em geral, a demandas e elaboraes setoriais ou de grandes empresas estatais.
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A anlise dos planos e programas em vrias reas da atuao estatal revela tal evoluo entre o primeiro e o segundo perodo. Tomando como exemplo o setor produtivo industrial, o perl mais genrico da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior, de 2003, teria dado lugar ao pragmatismo da Poltica de Desenvolvimento Produtivo: inovar e investir para sustentar o crescimento, de 2008; o carter diagnstico do Plano Nacional de Habitao, de 2004, teria dado lugar s aes diretas do Programa Minha Casa Minha Vida, de 2009, e assim sucessivamente. A anlise destes e de outros documentos mostra que, de fato, o planejamento teria avanado no Brasil nos marcos do PPA 2008-2011, tendo isto acontecido em dupla chave explicativa: primeiro, em quase todos os casos analisados, percebe-se uma tentativa das iniciativas setoriais de planejamento de romper com o incrementalismo inerente lgica de organizao e implementao dos programas e aes tais quais contidos no PPA; em segundo lugar, tambm na maioria dos casos, percebe-se uma tentativa do planejamento setorial de romper com a precedncia e a primazia do oramento (vale dizer: do conceito de poupana prvia) sobre o investimento e sobre a prpria noo de planejamento em sentido mais amplo e estratgico. Neste sentido, a retomada do crescimento, ao abrir espaos polticos e econmicos, teria propiciado maior envergadura aos esforos de planejamento a partir de 2007-2008, e no o contrrio. Como se arma no captulo: no foi o planejamento que criou condies para a retomada do crescimento, mas o crescimento que impulsionou o planejamento. Como consequncia, pode-se dizer que a importncia recente das iniciativas de planejamento sintetizadas neste captulo, vindo concretamente dos setores e buscando destravar constrangimentos econmico-nanceiros de grande porte, imps a necessidade de o governo avanar em sua capacidade global de coordenao setorial. Para tanto, naliza o captulo, seria especialmente importante contar com uma poltica econmica favorvel ao invs de hostil ao planejamento do desenvolvimento, assim como uma coordenao bem mais intensa de todas as estruturas internas de nanciamento disponveis. Talvez isto seja expresso do que parece premente em termos mais gerais no pas depois do perodo recente de crescimento: avanar no desenvolvimento das estruturas centrais de planejamento, por meio de um profundo reaparelhamento do Estado. Ainda em linha de continuidade com os captulos desta parte do livro, no captulo 7, Elementos para a montagem de um sistema federal de planejamento governamental e gesto pblica no Brasil: reexes preliminares a partir de entrevistas com dirigentes de alto escalo do governo federal em 2009, escrito por Jos Celso em coautoria com Franco de Matos, economista, consultor e pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea para
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ns deste trabalho, buscou-se oferecer uma pequena mas indita contribuio ao debate em curso, sobretudo ao debate que se realiza dentro do prprio governo, em nvel federal, acerca de algumas disjuntivas postas ao Estado brasileiro em termos das condies e possibilidades de (re)organizao do seu sistema de planejamento e gesto de polticas pblicas. Isto foi feito a partir de um acervo de 21 entrevistas realizadas no segundo semestre de 2009 junto a dirigentes de alto escalo do governo federal. Apesar de poucas, as entrevistas reetem opinies e conhecimentos de dirigentes posicionados, quele momento, em postos elevados e estratgicos da alta administrao pblica brasileira, todos eles pertencentes a ministrios, secretarias e rgos do Estado envolvidos com uma ou mais das funes consideradas tpicas do que se convencionou chamar de ciclo de gesto das polticas pblicas federais brasileiras. Trata-se, portanto, de relatos bastante representativos dos respectivos rgos, secretarias e ministrios aos quais estavam at ento vinculados os entrevistados, notadamente: i) da Presidncia da Repblica: Subchefia de Articulao e Monitoramento (SAM) da Casa Civil; ii) do MPOG: Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI), Secretaria de Oramento Federal (SOF), Secretaria de Gesto (Seges), Secretaria de Recursos Humanos (SRH), Escola Nacional de Educao Pblica (ENAP) e Secretaria Executiva; iii) do Ministrio da Fazenda: Secreataria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria de Poltica Econmica (SPE) e Secretaria Executiva; iv) da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE): SAE e Ipea; v) da Controladoria Geral da Unio (CGU): CGU e Secretaria Federal de Controle Interno (SFC); e vi) outros: Conselho Nacional dos Secretrios de Estado da Administrao (CONSAD), Ministrio da Educao e Cultura (MEC), Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Como primeira aproximao ao objeto, o conjunto de entrevistas realizadas foi organizado em torno de trs grandes agregados temticos, a saber: i) vises dos dirigentes sobre o signicado prtico referente ao ciclo de gesto; ii) vises dos dirigentes sobre a estrutura organizacional ou a estrutura de governana de um suposto ciclo de gesto; e iii) vises dos dirigentes sobre as carreiras e as possibilidades de integrao deste suposto ciclo de gesto. Por meio de leitura e interpretao conjunta das entrevistas, o captulo arma no ser exagero haver certo nvel de consenso, entre os dirigentes, a respeito de duas ordens gerais de questes, ambas referenciadas a um balano geral das polticas pblicas de corte federal. No plano dos avanos nacionais, destaquem-se a ampliao e a complexicao da atuao estatal por meio de seu arco de polticas pblicas sobre dimenses cruciais da vida social e econmica do pas. Especialmente interessante constatar a relativa rapidez em termos histrico-comparativos com que processos de natureza contnua, cumulativa e coletiva de aparelhamento e sosticao institucional do Estado tm ocorrido no pas.
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No plano dos problemas e desaos contemporneos, o captulo destaca ser necessria a mobilizao de esforos de compreenso e de atuao governamental em torno, em linhas gerais, de trs conjuntos de questes, a saber: qualidade dos bens e servios pblicos disponibilizados sociedade; equacionamento dos esquemas de nanciamento tributrio para diversas polticas pblicas de orientao federal; e aperfeioamentos institucionais-legais no espectro amplo das funes de planejamento, gesto, execuo e controle das diversas polticas pblicas em ao. Com relao, especicamente, ao ltimo ponto, tratar-se-ia no s de promover aperfeioamentos legais relativos aos diversos marcos institucionais que regulam a operacionalizao cotidiana das polticas pblicas, mas tambm de estimular e difundir novas tcnicas, instrumentos e prticas de planejamento, gesto, implementao e controle de polticas, programas e aes governamentais. Em todos os casos, salientase a necessidade de se buscar mais equilbrio entre os mecanismos de controle das polticas e dos gastos pblicos, de um lado, e os mecanismos propriamente ditos de planejamento, gesto e implementao destas polticas, de outro. Por m, fechando o livro, sistematiza-se no captulo 8, O Estado brasileiro e o desenvolvimento nacional: novos apontamentos para velhas questes, uma discusso a respeito das capacidades e dos instrumentos que o Estado brasileiro tem, ou precisa construir, para planejar e coordenar o seu desenvolvimento em sentido multifacetado e complexo.1 Em linhas gerais, a tese principal deste captulo que o Estado brasileiro teria conseguido constituir e institucionalizar, historicamente, capacidades estatais e instrumentos de atuao no desprezveis, as quais, esto na base da explicao acerca da trajetria e do tipo de desenvolvimento que se plasma no pas desde, grosso modo, o advento da Repblica. Por capacidades estatais pretende-se designar um conjunto de determinadas funes contemporneas de Estado, consideradas indelegveis ao setor privado quais sejam, entre outras, as de especicao e enforcement e, consequentemente, de regulao dos direitos de propriedade em territrio nacional, de arrecadao tributria, e as funes de criao e gesto da moeda e de gerenciamento da dvida pblica as quais, uma vez regulamentadas pelas instituies polticas no mbito do Estado, geram determinadas capacidades e condies de atuao estatal em seu espao de inuncia, mormente no campo econmico domstico. De tais capacidades decorrem instrumentos governamentais para o exerccio de aes algo planejadas pelo Estado. Ao longo do captulo 8, tais instrumentos esto identicados, de forma ampla, pelo conjunto de empresas estatais, bancos
1. Foi este, em sntese, o objetivo maior do livro Estado, Instituies e Democracia: volume 3 Desenvolvimento, coordenado e editado por Jos Celso Cardoso Jr., Eduardo Pinto e Paulo de Tarso Linhares. Publicado em 2010 pelo Ipea, no mbito de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, foi este livro que se buscou resumir neste captulo 8. A presente verso, no entanto, de inteira responsabilidade de Jos Celso Cardoso Jr., que agradece a seus colegas pelo direito de uso de partes daquele texto introdutrio, ao mesmo tempo que os isenta de responsabilidade pelos erros e omisses aqui cometidos.
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pblicos, fundos pblicos e fundos de penso, os quais podem ser e efetivamente so acionados (de forma direta ou indireta) pelo Estado para dar concretude a decises de gasto e de investimento (ou de forma mais geral, decises de alocao de parte da riqueza geral da sociedade), cujo poder extraordinrio para induzir ou at mesmo moldar determinadas configuraes de polticas pblicas e, consequentemente, determinadas dinmicas produtivas e sociais. Em outras palavras, arma-se que a estruturao histrica e institucional do Estado brasileiro abriu possibilidades para projetar o pas rumo ao desenvolvimento. As formas que o Estado nacional foi assumindo e pelas quais foi estruturando funes consideradas indelegveis ao setor privado (sobretudo no campo da regulao da propriedade, da tributao e da gerao e controle da moeda e da dvida pblica) mostram que ele ainda possui capacidades no desprezveis para operar determinados vetores do planejamento governamental, em prol do desenvolvimento. Argumenta-se tambm que o Estado brasileiro, nesta entrada de sculo XXI, ainda preserva capacidades e instrumentos para planejar e induzir a dinmica econmica, haja vista a manuteno de importantes empresas estatais, bancos pblicos, fundos pblicos e fundos de penso, entre outros ativos importantes, os quais enfatiza-se no captulo poderiam ser mais bem articulados para operar de forma ativa como instrumentos do planejamento na atual quadra histrica, de boas possibilidades para o desenvolvimento brasileiro. Em suma, pode-se dizer que os captulos desta publicao anunciam, em conjunto, a necessidade no contexto presente, marcado pela complexicao das dinmicas sociais e econmicas de novas institucionalidades capazes de projetar o Estado e a prpria funo planejamento governamental em direo ao desenvolvimento nacional. , pois, neste nvel de desao que se coloca a tarefa de requalicar o protagonismo da ao estatal na construo de novas condies e possibilidades de planejamento para o desenvolvimento da sociedade brasileira.
Jos Celso Cardoso Jr. Valdir Melo
PARTE I
DIMENSO HISTRICA E APRENDIZADO INSTITUCIONAL
Captulo 1
InstItUcIOnes e InstRUMentOs paRa el planeaMIentO GUbeRnaMental en AMRIca LatIna*

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Jorge Leiva Lavalle**
PRIMeRa PaRte
1 El DesplIeGUe De la PlanIfIcacIn NacIOnal DespUs De la II GUeRRa MUnDIal Una VIsIn De cOnJUntO
La planicacin gubernamental experiment un amplio despliegue en las tres dcadas que siguieron a la II Guerra Mundial. Los pases latinoamericanos generaron, en distintos momentos durante los aos 1950 y 1960, instituciones especializadas al ms alto nivel de los gobiernos destinadas fundamentalmente a disear y denir planes nacionales de desarrollo econmico y social.1
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Estas instituciones, junto a las agencias encargadas de implementar y monitorear la ejecucin de dichos planes, alteraron la estructura de los sectores pblicos. Tambin incidieron en su modo de funcionamiento, pues estaban llamados a reorientar, en mayor o menor medida, el accionar de las distintas unidades administrativas de los gobiernos a nivel nacional, sectorial y regional. Las innovaciones institucionales y la implementacin de los planes, programas y polticas a que dieron origen respondieron a las responsabilidades crecientes que se le asignaron al Estado en los mbitos econmico y social, particularmente a partir de los aos 1930.25 La gran depresin mundial de comienzos de esa dcada desarticul de las corrientes comerciales y de las actividades productivas de los pases, generando
* Este artigo, publicado originalmente na srie Texto para Discusso Ipea/Cepal, no foi objeto de reviso pela equipe do Editorial do Ipea. ** Jorge Leiva, ex-ministro da Economia do Chile e consultor do Convnio Ipea/Cepal para este estudo. 1.CIBOTTI et al., 1972. 2. Las nuevas responsabilidades pblicas fueron consagradas en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948), en la cual los estados miembros de la Organizacin de la Naciones Unidas (ONU) se comprometieron a asegurar el respeto efectivo de los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas (art. 22).
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severas consecuencias econmicas y sociales. Esos hechos contribuyeron al abandono progresivo de las concepciones liberales, predominantes hasta entonces, que reducan el rol de los gobiernos a ciertas funciones bsicas. Los gobiernos latinoamericanos, en la dcada siguiente, debieron enfrentar las distorsiones creadas por la II Guerra Mundial con sus efectos en el comercio externo, las economas internas y condiciones sociales de los pases. El despliegue de la planicacin en los pases de la regin tiene races profundas que se extienden hasta esos dos grandes fenmenos globales. Ambos interrumpieron la dinmica de las economas capitalistas desarrolladas y desarticularon el sistema de relaciones econmicas internacionales preexistente. Ello signic, para las economas latinoamericanas, una profunda transformacin del tipo de insercin dependiente que se haba desarrollado durante el siglo XIX y las tres primeras dcadas del siglo XX. Las consecuencias en el funcionamiento de las economas y sociedades de la regin fueron tan poderosas que generaron tambin pronunciados cambios en el conjunto de las instituciones pblicas y en el rol que desempeaban. Es en ese contexto que se produce la fase de despliegue de la planicacin.
1.1 Las condiciones econmicas y sociales
Al trmino del conicto blico, las economas de la regin estaban relativamente cerradas en sus relaciones con el resto del mundo, con desequilibrios internos que las hacan muy vulnerables a fenmenos inacionarios y a problemas en las balanzas de pago, sin que las empresas tuvieran acceso a los mercados internacionales de capital. La estructura productiva se caracterizaba por un sector exportador sumamente dependiente de unos pocos productos primarios, el atraso tecnolgico en el resto de la produccin y la presencia de un vasto sector de subsistencia, concentrado principalmente en las actividades agrcolas, pecuarias y forestales. El atraso tecnolgico afectaba especialmente a la industria, la cual se haba desarrollado durante los aos 1930 y en los aos de la Guerra Mundial para sustituir importacin de bienes que no podan ser comprados en los mercados de los pases ms avanzados. Esa industria se haba centrado en aquellas ramas que utilizaban tecnologas ms conocidas y de menor intensidad de capital. La reanudacin de las corrientes de comercio internacional y su rpido crecimiento despus de la guerra representaron un serio desafo competitivo que requiri altos aranceles y diversas polticas de proteccin para superarlo. La dependencia de unos pocos productos de exportacin primarios, sumada a trminos de intercambio voltiles y a menudo decrecientes, ms una industria que haba sustituido importaciones sin dejar de requerir insumos y bienes de capital importados, se traducan en una alta vulnerabilidad de las cuentas externas. Durante los periodos de auge, en que el crecimiento de la produccin y los ingresos aumentaba rpidamente la demanda de importaciones, se creaban dcits
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina
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corrientes en la balanza de pagos cuyo nanciamiento estaba restringido bsicamente a escasas fuentes ociales.3 La deuda pblica de los pases de la regin se elev persistentemente. Al mismo tiempo, los pases experimentaron fenmenos demogrcos de gran magnitud. El aumento de las tasas de fecundidad y la disminucin de las tasas de mortalidad vinculadas a los avances y la difusin de la atencin de salud, gener un marcado crecimiento de la poblacin.4 Este crecimiento fue acompaado de masivas migraciones desde el campo a los ncleos urbanos. La capacidad de las economas urbanas de crear empleos productivos result insuciente para absorber la fuerza de trabajo que creca con el aporte de contingentes cada vez mayores de campesinos llegados a pueblos y ciudades y de jvenes que accedan a los mercados de trabajo. Las tasas de desocupacin abierta crecieron rpidamente. Simultneamente, las necesidades de mejorar la infraestructura urbana se aceleraron, creando dcits en la dotacin de viviendas, provisin de agua potable, electricacin domiciliaria y otros servicios, que slo podan ser encarados con una fuerte intervencin pblica. Los procesos de urbanizacin e industrializacin crearon nuevos grupos sociales e intereses econmicos que demandaron el apoyo de los gobiernos. Estos tuvieron crecientes dicultades para contener dichas demandas. Algunos de ellos no pudieron mantener la disciplina scal y experimentaron severos procesos inacionarios. Durante los aos 1950, Argentina y Brasil registraron por varios aos inaciones superiores al 35%, Chile y Uruguay superiores al 25%, Colombia y Bolivia mayores que el 15%.
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La dinmica del crecimiento econmico de los distintos pases de la regin era muy dispar en el periodo del surgimiento de la planicacin. Pero, en su conjunto era insuciente para proveer los empleos necesarios en las ciudades, superar el atraso en el campo y para satisfacer las aspiraciones de los nuevos grupos sociales. La tasa anual de incremento del producto interno bruto (PIB) por habitante fue de 2,2% entre 1950 y 1960.6 Las tensiones generadas por los cambios econmicos y sociales tambin alcanzaron a los procesos polticos. Ellas no fueron ajenas a los golpes militares que se produjeron en la mayora de los pases de la regin en las dcadas que siguieron al trmino de la II Guerra Mundial. Un caso particular es el de la revolucin cubana que se impone precisamente a un gobierno que no era capaz de responder a
3. El conjunto de pases de Amrica Latina registr dcit en la cuenta corriente de la balanza de pagos en cada uno de los aos, sin ninguna excepcin, a partir de 1954. Datos de la Divisin de Estadstica de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). 4. Entre 1950 y 1965 la tasa de crecimiento promedio anual de la poblacin de Amrica Latina alcanz a 2,8%, en los quinquenios siguientes baj a 2,6% y 2,5%. Entre 1975 y 1980 fue de 2,3% (CELADE, 2007). 5. Entre estos grupos ganaron progresiva importancia los sectores medios urbanos. 6. CEPAL, 2001, p. 3.
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los desafos planteados por los procesos econmico, sociales y polticos que haba experimentado el pas.
1.2 Protagonismo del Estado
La superacin de los problemas, conictos y carencias que planteaba este conjunto de condiciones econmicas y sociales requera acciones y ajustes de gran alcance. La opcin poltica adoptada por los gobiernos de la regin entreg al Estado un papel protagnico. El Estado era la nica llave para el acceso a recursos externos y para la movilizacin de los recursos internos en la escala que demandaban polticas de desarrollo llamadas a cambiar la situacin. Por otra parte, los mecanismos de mercado tenan serias dicultades para funcionar ecientemente.7 Se vean afectados por la volatilidad de los precios de los productos de exportacin, la inestabilidad cambiaria y de los precios internos, la irregularidad del abastecimiento de insumos y bienes de capital, a lo que a menudo se sumaba la inestabilidad poltica. Estas condiciones impedan que la accin independiente de los agentes econmicos compitiendo en los mercados resultara en la asignacin de recursos ms adecuada. El ambiente econmico induca la iniciativa privada a concentrarse en actividades de muy corto plazo, incluida la especulacin y era inapropiado para que la iniciativa privada produjera los cambios necesarios, particularmente en infraestructura. El Estado reemplaz a los inversionistas privados, inhibidos por la incertidumbre y por el alto riesgo de realizar inversiones cuantiosas, cuya maduracin requera plazos medianos o largos. De all que la industria pesada fuera desarrollada por empresas pblicas y que el Estado asumiera un rol productor. Al mismo tiempo, se ampliaba su rol en el logro de los equilibrios globales del sistema econmico. La implementacin de las polticas de desarrollo descansara, adems, en un conjunto de instrumentos de carcter arancelario, tributario, cambiario, crediticio y de incentivos scales, junto a polticas especcas para impulsar el desarrollo industrial y atender a las crecientes demandas sociales. La ampliacin y el fortalecimiento del aparato del Estado para administrar estos instrumentos y polticas fue un requisito bsico para su implementacin. Se crearon ministerios especializados para asumir las nuevas responsabilidades. Nuevos bancos e instituciones movilizaron y canalizaron recursos nancieros. El protagonismo del Estado puso en evidencia naturalmente sus fallas cuando interviene en la economa. La captura de rentas, las inconsistencias dinmicas, y los problemas de agencia se hicieron presentes. Las tendencias a la poca transparencia
7. Los mecanismos de mercado no operaban en sectores claves para el desarrollo como en el caso de la innovacin tecnolgica.
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de los procesos de toma de decisiones y la interferencia de intereses particulares en ellas tambin hicieron parte del proceso. Los sistemas de planicacin surgen en este contexto, buscando incidir en el desarrollo econmico y social de los pases, dar mayor racionalidad y eciencia a esta variada intervencin del Estado e incluso, en algunos casos, contrarrestar las fallas propias de la accin estatal en la economa sin estar necesariamente ajenos a ellas.
1.3 El surgimiento de la planicacin nacional
Los gobiernos desarrollaron planes y disearon polticas sectoriales explcitas, durante la dcada de los aos 1940, como respuesta a diversos problemas: como el suministro de energa, la infraestructura de transporte y las condiciones sanitarias. Pero es en los aos 1950 que comienzan a elaborarse informes que reunan las caractersticas de planes nacionales de desarrollo, es decir, contenan diagnsticos y proposiciones de poltica con objetivos y opciones denidas para el conjunto de la economa del pas, con el objeto de guiar las decisiones de asignacin de recursos pblicos y uso de instrumentos para inuir en las decisiones privadas.8 Durante esa dcada se crean, en varios pases, organismos tcnicos para elaborar ese tipo de estudios e instituciones para decidir sobre las propuestas que contenan. La Carta de Punta del Este, aprobada por los pases pertenecientes a la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), en agosto de 1961, constituy un hito particularmente importante en el despliegue de la planicacin durante los aos 1960. Los gobiernos se comprometieron en dicha Carta a llevar adelante la Alianza para el Progreso, un esfuerzo de cooperacin econmica sin precedentes hasta ese momento entre los Estados Unidos (EE.UU.), los organismos nancieros internacionales y los gobiernos de Amrica Latina. Su objetivo era lograr ambiciosas metas de crecimiento econmico, redistribucin del ingreso, modernizacin productiva, bienestar social, estabilidad de precios e integracin regional.9 La ambicin de los objetivos llev, incluso, a plantear metas cuantitativas de crecimiento que slo haban sido registradas en algunos periodos por los pases signatarios. El texto seala que [] la tasa de crecimiento econmico en cualquier pas de Amrica Latina no debe ser inferior al 2,5 por ciento anual por habitante [].10 Dos factores parecen haber inuido en el establecimiento de metas ambiciosas. Uno es la inuencia de las ideas de Rostov, quien planteaba la necesidad
8. Un buen ejemplo es el informe de la misin del Banco Mundial que trabaj en Colombia en 1949 y 1950, bajo la direccin de Lauchlin Currie (1952). 9. OEA,1961, p. 622. 10. dem, p. 622.
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de la aceleracin del crecimiento para lograr el despegue hacia el crecimiento autosostenido. El otro factor fue poltico, se trataba de plantear una perspectiva de mejoramiento de las condiciones econmicas y sociales que redujera el atractivo de la opcin revolucionaria seguida por Cuba. Los gobiernos se hicieron ocialmente responsables, en el marco de la Alianza para el Progreso, del desarrollo econmico y social de sus pases, comprometindose a metas concretas en una diversidad de reas que no haban sido abordadas anteriormente. La variedad de aspectos incluidos en los compromisos reconoci la complejidad de la situacin que deba superarse mediante este esfuerzo especial para lograr un desarrollo econmico y social sostenido. La planicacin nacional fue consagrada como el instrumento bsico y fundamental para lograr tales objetivos. Inmediatamente despus del ttulo primero que establece los objetivos, el ttulo segundo de la Carta comienza con la siguiente armacin:
[] para alcanzar los objetivos antes expuestos se requerirn las siguientes condiciones: Que se ejecuten, de acuerdo a los principios democrticos, programas nacionales de desarrollo econmico y social, amplios y bien concebidos, encaminados a lograr un crecimiento autosuciente.11.
El compromiso no se reduce a ejecutar planes, sino que se extiende tambin, en forma explcita, a la institucionalidad necesaria para elaborarlos y reactualizarlos.
Los pases latinoamericanos participantes convienen en implantar o en fortalecer sistemas para la preparacin, ejecucin y revisin peridica de los programas nacionales de desarrollo econmico y social [] Los pases latinoamericanos participantes debern formular, dentro de los prximos dieciocho meses, si fuere posible, programas de desarrollo a largo plazo.12
Este compromiso dio un gran impulso al fortalecimiento de la institucionalidad y a la actividad misma de planicacin en los aos posteriores. Se trataba de un proyecto que prometa soluciones al problema crucial del acceso a recursos de nanciamiento externo, los cuales seran proporcionados por los organismos nancieros internacionales ociales y del gobierno de los Estados Unidos (EE.UU.).13 A pesar del lugar de privilegio que se haba otorgado a los sistemas de planicacin, stos no estaban en capacidad de responder a tareas tan vastas como las que se les encomendaba. La experiencia demostr que eran imposibles de cumplir, al menos en los plazos sealados. Se trataba de lograr objetivos de exagerada ambicin a partir de situaciones que a veces se arrastraban por siglos, como es el caso de la
11. dem, p. 624. 12. dem. 13. Se comprometieron 20 mil millones de dlares en diez aos.
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eliminacin del analfabetismo de los adultos para 1970 y la efectiva transformacin de las estructuras e injustos sistemas de tenencia y de explotacin de la tierra .14 Los sistemas de planicacin debieron enfrentar, durante los aos 1960, el desafo de elaborar planes que orientaran la accin de los gobiernos al logro de esos variados objetivos con una institucionalidad nueva o incipiente y, en la mayora de los casos, sin personal entrenado ni sistemas de informacin indispensables.
1.4 Los procesos de planicacin y sus obstculos
Los planes recogieron el pensamiento vigente en ese entonces sobre el desarrollo econmico y social y, en general, se inscribieron en los conceptos desarrollados por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal) para las relaciones centro periferia, privilegiando el desarrollo hacia adentro, el papel de la tecnologa y la industrializacin sustitutiva. Adems de la preocupacin por el desarrollo de la industria manufacturera y las exportaciones de ese origen, los planes otorgaron especial importancia a la elevacin de la productividad y la produccin agrcola, la provisin de energa, la ampliacin y mejoramiento de los servicios de transporte y comunicaciones. En el mbito social, educacin, vivienda y salud recibieron atencin preferente. En algunos casos, la mala distribucin del ingreso y las polticas tributarias fueron temas relevantes. La estabilidad de precios aparece como un objetivo recurrente, pero las polticas nancieras no fueron el centro de las propuestas. En la primera mitad de los aos 1970, los planes hacan hincapi en la consistencia macroeconmica, utilizaban proyecciones economtricas, estimaban coecientes capital-producto, pero el corazn de los modelos apuntaba al impacto de las inversiones en las tasas de crecimiento y de stas sobre los balances ahorroinversin y de transacciones corrientes con el exterior. El predominio de los enfoques macroeconmicos en la planicacin no fue exitoso, en la medida que no incidieron determinantemente en las polticas de desarrollo que efectivamente aplicaron los gobiernos, ni parecen haber orientado sucientemente a los agentes privados. Varios planes terminaron siendo ms manifestacin de intenciones que herramientas de gobierno. En los pases donde las normas constitucionales para los cambios de gobierno fueron respetadas, como Colombia, Venezuela y Mxico, los planes se adecuaron a los ciclos electorales. Cada gobierno elabor planes que explicitaron objetivos econmicos y sociales de cada administracin. Sin embargo, surgieron problemas para su implementacin desde varios frentes. El primero fue el del cambio de los parmetros sobre los que se basaban las
14. dem.
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proyecciones y metas del plan. Este elemento fue especialmente fuerte en Venezuela, por la fuerte oscilacin de los precios del petrleo. Pero la inestabilidad de los precios de los productos primarios, que constituan y an constituyen una proporcin tan importante de sus exportaciones, afect en mayor o menor medida a todos los pases latinoamericanos. A ello se agregaron otros factores. Uno de ellos fue la aleatoriedad de las corrientes de nanciamiento externo. Las condicionalidades de las instituciones nancieras internacionales15 siguieron siendo fuertes y el nanciamiento sigui estando ligado bsicamente a proyectos. Tambin conspiraron contra las proyecciones y metas de los planes las debilidades de las polticas scales, la precariedad de los mercados nancieros privados y la inestabilidad de precios. Un segundo frente de dicultades para la ejecucin de los planes proceda de las reacciones de los distintos agentes involucrados por los efectos de las medidas requeridas para implementarlos. Se haca presente la reaccin negativa de aquellos que se vean afectados por ellas y de aquellos que no vean cumplidas sus expectativas de recibir benecios por su aplicacin. Estas respuestas negativas se planteaban en torno a medidas especcas, pero, a menudo, se estructuraban como oposicin a las orientaciones generales. La ausencia de las complejas dimensiones de economa poltica que involucra ejecutar un plan o, en general, cualquier medida de poltica econmica, fue una debilidad que ha dado lugar a una serie de reformulaciones conceptuales y metodolgicas de la planicacin.16 Un tercer orden de factores que obstaculizaron la implementacin de los planes surgi de las prcticas administrativas de los gobiernos. Estas se caracterizaron por la independencia de los ministerios y las instituciones pblicas que defendan celosamente su autonoma. Las parcelas de poder burocrtico reaccionaban negativamente ante los intentos de modicar objetivos, racionalidades y prcticas que pudieran amenazar su capacidad de decidir sobre los asuntos que estaban a su cargo, particularmente cuando se trataba de los recursos nancieros o humanos. Para contrarrestar este factor, en muchos pases se le otorg la ms alta jerarqua a la cabeza del sistema de planicacin en el pas. Esta dependa directamente de la Presidencia de la Repblica. Fue el caso del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) en Colombia, de la Ocina Central de Coordinacin y Planicacin de la Presidencia de la Repblica (Cordiplan) en Venezuela, de la Ocina de Planicacin Nacional (Odeplan) en Chile, del Consejo Nacional de Desarrollo (Conade) en Argentina y de la Ocina de Planicacin Nacional y Poltica Econmica (Oplan) en Costa Rica. Los titulares de estas instituciones eran asesores directos de los jefes
15. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI). 16. LIRA, 2006.
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de Estado. El problema subsisti, y la preponderancia de las ocinas y organismos rectores de la planicacin logr ser mayor en aquellos casos en que los presidentes dieron personalmente respaldo a la planicacin, como en el caso de Carlos Lleras en Colombia y Luis Echeverra en Mxico. Dentro de este tercer conjunto de factores negativos deben destacarse las prcticas presupuestarias. La elaboracin y las decisiones de presupuestos tienen de por s suciente complejidad y siguen procedimientos normalmente avalados por larga tradicin. No era fcil que las instituciones pblicas admitieran la aplicacin de nuevos criterios, particularmente si estos redundaban en menores recursos asignados. Estos criterios se fundamentaban en la consistencia global y la proyeccin nacional de las distintas actividades y podan entrar en colisin con intereses particulares de sectores sociales, regionales y productivos. En tal caso, se argumentaba para demostrar su legitimidad aunque contradijeran los propsitos del plan. El resultado ms frecuente fue que la elaboracin de los presupuestos se mantuvo alejada de los sistemas de planicacin a pesar de las leyes y normas que establecan que deba haber coordinacin y consistencia entre presupuestos y planes. Una debilidad general de los planes de este periodo fue el tratamiento del largo plazo. An en los casos en que se elaboraron planes ms largos (diez aos), la visin objetivo fue tratada fundamentalmente como un conjunto de objetivos y resultados de proyecciones, sin que se construyera una visin integrada de las aspiraciones de los ciudadanos de un pas en las distintas dimensiones del desarrollo econmico y social. Estas aspiraciones slo fueron convocadas para dar sustento social y legitimidad a los planes. Es cierto que los estudios de previsin y prospectiva no estaban desarrollados, como lo fueron en las ltimas tres dcadas.17 Pero, independientemente de la explicacin que tenga, fue sin duda una debilidad o una potencialidad no explotada de los procesos de planicacin de esa poca.
2 La planIfIcacIn en COlOMbIa PRIMeRa PaRte 1958-1978
Colombia es un pas con antiguos antecedentes de planicacin gubernamental. En 1945 una reforma constitucional estableci que el Congreso deba contar con planes y programas para orientar las decisiones sobre inversin pblica y medidas para promover actividades econmicas. En 1950, el Banco Mundial public un informe titulado The basis of a development programme for Colombia, que contena un estudio de la economa en su conjunto y recomendaba medidas de poltica econmica en distintas reas las cuales inuyeron en decisiones scales y administrativas del gobierno.18
17. MEDINA VSQUEZ, 2000. 18. URRUTIA, 1986, p. 60.
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Sin embargo, el sistema de planificacin nacional de Colombia se institucionaliza y comienza a operar en 1958, una vez superada la intervencin militar en el gobierno y establecido el Frente Nacional.19 Durante las dos dcadas siguientes y hasta 1980, el crecimiento econmico colombiano fue dinmico, con una tasa superior al 5,5% promedio anual.20 Las tasas anuales uctuaron de acuerdo con el estado de la demanda de los pocos productos primarios que dominaban las exportaciones y particularmente con los precios del caf. La industria creci persistentemente por encima del PIB hasta mediados de los aos 1970. La inacin fue relativamente alta durante todo este periodo. Con excepcin de algunos aos a nes de los 1970, el ndice de precios al consumidor registr habitualmente variaciones anuales superiores al 15%, llegando hasta el 29,8% en 1979.
2.1 El marco institucional y el Plan de 1962
El marco institucional del sistema de planicacin estaba encabezado por dos organismos. El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Planeacin, presidido por el Presidente de la Repblica y compuesto por ministros y altas autoridades econmicas, adoptaba decisiones a propuesta del Departamento Nacional de Planeacin, organismo asesor del presidente y dependiente directamente de l. Ambas instituciones se han mantenido vigentes desde 1958 hasta ahora, con pocas alteraciones, entre las que se destacan las contenidas en las reformas constitucionales de 1966 y 1991 que elevaron el estatus poltico de la planicacin nacional. Una vez organizado, el DNP se aboc a elaborar un plan con la asesora de la Cepal. En enero de 1962, fue presentado al Comit de Expertos de la Alianza para el Progreso, organismo que lo aprob abriendo las puertas al nanciamiento internacional. El plan contena un modelo formal de planicacin macroeconmica, con proyecciones economtricas para las principales variables agregadas de la contabilidad nacional y coecientes claves como la relacin capital-producto. De acuerdo a las metas de alto crecimiento planteadas, se calcularan las brechas de ahorro y divisas. El plan, sin embargo, no fue utilizado en el diseo de la poltica econmica. Al poco tiempo de su publicacin, se generaliz la opinin que sus metas eran poco realistas. Sin embargo, en el contexto internacional de entonces, tuvo un papel clave para la obtencin de nanciamiento externo. Una de las razones de que el plan tuviera poca inuencia en las decisiones econmicas ociales fue el conicto de atribuciones entre el Consejo Nacional de Poltica Econmica y el propio DNP, el cual no quedara denitivamente zanjado hasta el cambio de Administracin en 1966.
19. Se denomin Frente Nacional el acuerdo entre los dos principales partidos polticos mediante el cual compartieron el poder durante 16 aos evitando la violencia entre sus partidarios. 20. (GONZLEZ, 1990, p. 61). De acuerdo a las cifras del Celade, la poblacin creci a tasas cercanas al 3% entre 1955 y 1965, bajando a 2,3% entre 1970 y 1980 (CELADE, 2007).
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2.2 El despliegue del Sistema de Planicacin Nacional y el enfoque de proyectos
El presidente Carlos Lleras dio mucha importancia a la planicacin y durante su mandato se produjo el verdadero despegue del sistema de planicacin en Colombia. Introdujo el concepto de planicacin en la Constitucin estableciendo que el gobierno deba presentar un plan al Congreso y que el presupuesto anual deba asumir las prioridades contenidas en dicho plan. El jefe del DNP tiene rango de ministro y participa del gabinete, pero sin grandes responsabilidades en la ejecucin de los programas. Es el asesor econmico del presidente, funcin que ejerci frecuentemente en la prctica, reunindose con l para decidir sobre los temas por tratar en el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Compes). Este era presidido por el presidente, participaban los ministros encargados de materias econmicas y las mximas autoridades del rea y tomaba decisiones basadas en los documentos presentados por el DNP. A partir del gobierno de Carlos Lleras, sus reuniones fueron normalmente semanales. El DNP asumi tambin la responsabilidad de la elaboracin del presupuesto de inversin del gobierno central, de aprobar las solicitudes de endeudamiento externo de las entidades del sector pblico, de regular los precios de los servicios pblicos y manejar un fondo para estudios de factibilidad de proyectos de inversin pblicos y privados. El jefe del DNP era miembro de las principales instancias de poltica econmica, incluyendo la Junta Monetaria, el Consejo Directivo de Comercio Exterior y numerosas juntas directivas de entidades pblicas. El gobierno de Carlos Lleras, sin embargo, no produjo un plan macroeconmico. El plan presentado al n de su administracin era ms bien un conjunto de proyectos prioritarios que haba elaborado el DNP. Siguiendo las recomendaciones de Albert Waterston, funcionario del Banco Mundial21, se pas de un enfoque que enfatizaba la coherencia macroeconmica, mediante el uso de modelos que compatibilizaban las variaciones de las variables agregadas, a un enfoque ms macroeconmico, que enfatizaba la planicacin de la inversin pblica sobre la base de elaboracin de proyectos de inversin.22 Este enfoque cumpla mucho mejor los requisitos del Banco Mundial y otras instituciones de crdito internacional, lo cual adquiri especial importancia a raz de la crisis cambiaria que se registr a nes de 1966. Sin reservas, el Banco de la Repblica no poda obtener nanciamiento externo pues ste estaba condicionado a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) que exiga una devaluacin del peso del 50%. En su lugar, el presidente Lleras estableci un estricto control cambiario, un ajustado presupuesto para la concesin de licencias
21. WATERSTON, 1966. 22. URRUTIA, 1986, p. 68.
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de importacin e inici un sistema de devaluacin gradual. Cuando el FMI, el Banco Mundial y la Agencia para el Desarrollo Internacional (Usaid) del gobierno norteamericano aceptaron la devaluacin gradual, el objetivo central del DNP consisti en la elaboracin de proyectos que generaran divisas. El crdito externo represent una parte importante de la inversin pblica durante los aos 1960 y 1970 en Colombia (URRUTIA, 1986, p. 84-85).23 Como las instituciones nancieras internacionales exigan una contraparte de fondos nacionales para los proyectos que respaldaban, en la asignacin de estos fondos se otorgaba prioridad a los proyectos atractivos para las entidades nanciadoras, inuyendo en el proceso de planicacin del sector pblico. Los proyectos que eran ms atractivos para estas entidades eran los de gran magnitud y correspondan a sectores con metodologas de anlisis costo-benecio bien desarrolladas. Por ello, existi un sesgo a favor de grandes proyectos de ingeniera, como el sector elctrico, las carreteras, los aeropuertos, los grandes sistemas de riego. En cambio, el sesgo era contrario para inversiones ms dispersas en reas como la salud, nutricin o mejoras rurales. El DNP deba aprobar caso a caso, junto con el Ministerio de Hacienda, cada solicitud de endeudamiento externo. El control de cambios aseguraba que ningn prestamista pasara por alto esa aprobacin. El control sobre la inversin pblica fue lo sucientemente fuerte como para evitar el endeudamiento excesivo, cuando a nes de los aos 1970 la banca privada prest indiscriminadamente a otros pases de Amrica Latina.
2.3 Planicacin enfocada en las polticas econmicas
El cambio de administracin en 1970 dio origen a un nuevo plan, centrado en los problemas urbanos y en polticas destinadas a reducir el desempleo. Este enfoque era distinto al del gobierno anterior, que haba impulsado la reforma agraria y la inversin pblica en proyectos rurales. Se denomin el Plan de las Cuatro Estrategias pues, a la estrategia bsica centrada en las inversiones masivas en la construccin de vivienda urbana, se le sum una destinada a la promocin de las exportaciones, otra para el aumento de la productividad agrcola y una cuarta orientada a redistribuir el ingreso mediante la tributacin progresiva y el gasto social. La segunda estrategia intentaba evitar el estrangulamiento externo, la tercera el excesivo sesgo urbano del plan y la cuarta la concentracin del ingreso.24 Las polticas para dinamizar la construccin de viviendas urbanas incluyeron una innovacin nanciera que tuvo gran impacto. Se cre un instrumento reajustable, la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (Upac), que gozaba de correccin
23. Idem, p. 84 y 85. 24. Vase el Prlogo de Roberto Arenas, jefe del Departamento Nacional de Planeacin, al texto del Plan en DNP (1972).
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monetaria exenta de impuestos, benecio que no disponan otros instrumentos de captacin de ahorros. En el mbito de la promocin de exportaciones, se us la devaluacin gradual para producir una devaluacin efectiva del peso, beneciando al conjunto de la produccin exportable. Entre 1970 y 1974, el nmero de metros cuadrados construidos por el sector privado aument en 40%, la tasa de desocupacin en las ciudades registr una baja y el crecimiento del PIB se aceler promedi 6,5% en el cuatrienio 19711974. Sin embargo, la tasa de inacin se increment, el dcit scal se acentu y la oferta monetaria tambin se expandi, por facilidades crediticias a sectores distintos de la construccin que no aceptaron que se asignara la mayor parte de los ahorros a la vivienda. El cambio de administracin en 1974 adopt un nuevo plan, denominado Para Cerrar la Brecha, que estableca de forma clara las polticas que seguira el gobierno. El presidente Lpez Michelsen era crtico del proteccionismo industrial y propona una estrategia de desarrollo que favoreciera al sector agrcola y a los pobres de zonas urbanas y rurales. El plan se propuso realizar una reforma tributaria para lograr una mayor equidad y eliminar el dcit scal inacionario, reorientar el gasto pblico hacia proyectos que beneciaran al 50% de los ms pobres de la poblacin, continuar la promocin de las exportaciones, limitar el endeudamiento externo en pocas de bonanza y liberalizar el sector nanciero para crear incentivos al ahorro y disminuir la demanda de crdito del Banco de la Repblica. Las decisiones de poltica econmica siguieron los lineamientos contenidos en el plan. El DNP jug un rol central en la elaboracin de polticas desde el mbito nanciero hasta las sectoriales. Particip tambin con el Ministerio de Desarrollo en la negociacin con el sector privado de planes de industrias especcas en que se acordaban los niveles de inversin requerida, la autorizacin para la importacin de maquinaria y la contratacin de crdito externo, estructura arancelaria y polticas de precios. En poltica energtica, propici medidas para disminuir barreras a la inversin extranjera en la explotacin de los recursos petroleros y del carbn. A menudo sus propuestas polticas fueron impopulares, como los ajustes en los precios de la energa o los lmites a elevacin del salario mnimo.
2.4 Virtudes y defectos
En la experiencia colombiana de ese periodo, el jefe del DNP no era visto como un ministro ms, sino como el encargado de los asuntos econmicos del presidente. Sus recomendaciones deban estar siempre en el contexto de las prioridades establecidas por el jefe de Estado. Eso le permiti dar coherencia a las polticas de gobiernos caracterizados por la independencia de los ministerios y entidades pblicas celosas de su autonoma.
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Al revisar la experiencia de esos aos, Miguel Urrutia (jefe del DNP en 1974 y ministro de Minas y Energa en 1978) plantea la siguiente reexin:
La experiencia colombiana de planicacin econmica parece indicar que el tipo de planicacin macroeconmica que recomiendan las comisiones regionales de Naciones Unidas, no tiene una inuencia real en la poltica econmica de los gobiernos. Por el contrario, parecera que una entidad planicadora dedicada a formular una serie consistente de polticas econmicas para el logro de los objetivos polticos de un gobierno podra mejorar el desempeo de la economa. Un plan nacional que especique el manejo de las distintas polticas (monetaria, cambiaria, scal, de gasto pblico, de precios y tarifas) para el logro de una serie de objetivos para los cuales existe un consenso poltico en el gobierno garantizara un manejo coherente de la economa, eliminando as la mala asignacin de recursos y proporcionndole al sector privado directrices claras en cuanto a lo que puede esperar del gobierno.25
El mismo autor reconoce que el enfoque adoptado por el DNP en esos aos, centrado en las polticas econmicas y en los proyectos de inversin, tuvo como precio la ausencia del anlisis de largo plazo. Ninguna entidad pblica se ocup del largo plazo. El hecho de que los gobiernos duraran cuatro aos y cada gobierno formulara un nuevo plan hizo ms crtico este hecho. La carencia de una perspectiva ms larga afect tambin los consensos necesarios en torno a las polticas adoptadas. La impresin que la poltica del gobierno era muy inestable y cambiante era bastante comn, aunque diversos estudios sealan que hubo bastante continuidad. Las polticas monetaria, scal y de comercio exterior slo cambiaron marginalmente y principalmente para adaptarlas a circunstancias internacionales. Los cambios de plan no signicaron cambios en las concepciones del desarrollo de los distintos gobiernos. Sin embargo, tales concepciones tampoco fueron contrastadas con el anlisis de los problemas y oportunidades de la economa al largo plazo, ni con los fenmenos sociales que se fueron registrando y que incidiran tan fuertemente en dcadas posteriores.
3 La planIfIcacIn en ChIle PRIMeRa PaRte 1950-1973 3.1 Los orgenes de la planicacin en Chile
La planicacin econmica y social aparece en Chile como una aspiracin de amplios sectores intelectuales y polticos hacia nes de los aos 1930. La crisis internacional, iniciada en 1929, tuvo efectos negativos de tal magnitud que
25. URRUTIA, 1986, p. 80 y 81.
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desarticularon el modelo primario exportador que haba imperado desde hacia un siglo, permitindole al pas etapas de rpido crecimiento, particularmente en los periodos de auge del salitre. Se produjo un verdadero colapso en el comercio exterior26 con consecuencias devastadoras para la ocupacin, la produccin y las nanzas, generndose un periodo de intensa inestabilidad social y poltica.27 A pesar de la recuperacin de la produccin y de la actividad econmica interna entre 1933 y 1938, en ese ao se impuso en las elecciones una fuerza poltica, el Frente Popular, que representaba a sectores de centro y de izquierda que buscaban nuevas alternativas para el desarrollo del pas. Persista una fuerte restriccin en la disponibilidad de divisas y en la capacidad para importar y cobraron creciente importancia en las polticas destinadas a expandir la produccin industrial, agrcola, energtica y en la construccin de infraestructura de transporte y telecomunicaciones. En marzo de 1939, el gobierno del Frente Popular propone al Congreso una ley, aprobada un mes ms tarde, que crea la Corporacin de Fomento de la Produccin Nacional (Corfo) cuya tarea fundamental era:
Formular un plan general de fomento de la produccin, destinado a elevar el nivel de vida de la poblacin, mediante el aprovechamiento de las condiciones naturales del pas y la disminucin de los costos de produccin, y a mejorar la situacin de la balanza de pagos internacionales.28
La Corfo asumira un papel de liderazgo en la transformacin de la estructura y funcionamiento de la economa chilena. Sus actividades otorgaran al Estado chileno un rol muy activo en el desarrollo econmico y social del pas. Corfo, en sus primeros aos, impuls planes, realiz estudios, cre empresas y estableci formas de nanciamiento que contribuyeron, decisivamente, al desarrollo de la industria manufacturera, al sector agropecuario y a la produccin de energa, sin descuidar del fomento al comercio, del transporte, del turismo, de la construccin de viviendas y de la forestacin. En forma paralela, pero particularmente a partir de los aos 1950, la Corfo desarroll el instrumental que le permitiera pasar de la formulacin de planes sectoriales a la elaboracin de planes integrales de desarrollo de mediano y largo plazo. Se cre el Departamento de Planicacin y Estudios para integrar las distintas iniciativas de planicacin sectorial y las investigaciones emprendidas hasta entonces y responder as a las demandas de las instituciones nancieras internacionales. El Plan de Desarrollo Agrcola y de Transportes, aprobado para el periodo 1954-1961, es el primer plan con una visin ms sistmica de la economa nacional.
26. Las exportaciones cayeron un 88% entre 1929 y 1932 (desde 2.294 hasta 282 millones de pesos oro). Las importaciones lo hicieron en un 87% (desde 1.620 hasta 214 millones) entre los mismos aos (ORTEGA MARTNEZ, 1989, p. 13). 27. Entre julio de 1931 y diciembre de 1932 se sucedieron siete gobiernos distintos. 28. ORTEGA MARTNEZ, 1989.
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Su propsito fue enfrentar el atraso de la agricultura, que representaba un factor regresivo para el desarrollo econmico del pas, deniendo cuatro metas bsicas. 1. El crecimiento de la produccin (4,5% promedio anual) deba casi triplicar la tasa del decenio anterior (1,6%) mejorando el consumo alimenticio de la poblacin. 2. La sustitucin de las importaciones de alimentos (trigo, aceite, carne, leche, azcar) y el incremento de las exportaciones (frutas, hortalizas, legumbres, madera) equilibrara la balanza de pagos del sector. 3. El aumento de la productividad proporcionara mayor ingreso y elevara el nivel de vida de los campesinos. 4. La mayor demanda de bienes y servicios del mundo rural contribuira a un desarrollo econmico ms dinmico y equilibrado. La denicin de estas metas muestra que la accin de la Corfo pretenda ir ms all de objetivos meramente sectoriales. El alivio de la balanza de pagos incidira en reducir la escasez de divisas, factor que estaba inhibiendo el crecimiento de la produccin en general y particularmente de la industria manufacturera. La elevacin de los ingresos y el consumo de la poblacin agrcola ampliara el mercado interno favoreciendo a la manufactura nacional. Una agricultura ms productiva y eciente aliviara el fenmeno de la migracin a las ciudades y los problemas creados por el rpido crecimiento de la poblacin urbana. La ejecucin de este plan se vio frustrada fundamentalmente por la aceleracin inacionaria que se produjo entre 1952 y 1955. Este ltimo ao, alcanz a 86% y el gobierno decidi aplicar un programa ortodoxo de estabilizacin con recortes scales que dejaron sin nanciamiento las iniciativas que requera el plan. Los recursos externos tampoco estuvieron disponibles porque el Banco Mundial, aunque aprob el plan, lo condicion a metas presupuestarias y de inacin que no se cumplieron. El Departamento de Planicacin de la Corfo sigui trabajando en los estudios necesarios para elaborar el Plan Nacional que se le haba encomendado en su fundacin. En 1957, estuvo en condiciones de editar un primer compendio de cuentas nacionales de Chile que abarc el periodo 1940-1954. Tres aos ms tarde aparecera un nuevo clculo para las cuentas del periodo 1950-1960, esta vez de acuerdo a la metodologa recomendada por la Ocina de Estadstica de Naciones Unidas.
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3.2 El Programa Nacional de Desarrollo Econmico 1961-1970 y la Ocina de Planicacin Nacional
Las capacidades de anlisis, diagnstico y proyecciones desarrollados en este mbito posibilitaron la elaboracin del Programa Nacional de Desarrollo Econmico para el periodo 1961-1970, aprobado por el consejo de la Corfo y a principios de 1961. El gobierno del presidente Alessandri (1958-1964) atribuy gran importancia a la estabilizacin de precios como condicin bsica para estimular la inversin privada. El programa de estabilizacin se propuso eliminar el nanciamiento inacionario del dcit scal, j el tipo cambio nominal, relaj algunas restricciones a las importaciones cuyo aumento fue nanciado con crditos externos al gobierno.29 Este Programa Nacional de Desarrollo Econmico se funda en un diagnstico que atribuye a la economa chilena dos caractersticas bsicas: lento crecimiento e inestabilidad. El lento crecimiento aparece asociado a bajas tasas de ahorro e inversin y la inestabilidad a la naturaleza de su comercio exterior, a las rigideces de la poltica scal y a la debilidad de la poltica monetaria. El texto no aborda estas dos ltimas polticas y slo seala su importancia y la necesidad de ampliar la base tributaria. En relacin al comercio exterior, seala que el proceso de sustitucin de importaciones se encuentra virtualmente agotado y que debe privilegiarse una poltica de exportacin de productos agropecuarios e industriales, tema que retoma en los programas sectoriales agrcolas e industriales que integran el Programa Nacional. Superar el lento crecimiento y las bajas tasa de inversin aparece como las preocupaciones centrales del programa. Las metas implican duplicar el crecimiento anual del producto per cpita, desde 1,5%, en las dos dcadas anteriores a 3% en el periodo del programa. Con un crecimiento de la poblacin estimado en 2,5% anual, el incremento promedio de la actividad econmica en su conjunto alcanza a 5,5% por ao. La inversin, por su parte, debera crecer a una tasa promedio anual de 9%, de manera que la tasa en relacin al producto se elevara del 13% al 18%. El incremento anual del consumo coherente con esas metas es de 2% per cpita y 4,4% total. Establecidas las metas de crecimiento, produccin, consumo e inversin, el Programa Nacional incluye programas sectoriales para la agricultura, industria, viviendas y transporte, luego estima necesidades de inversin en la minera, energa, edicacin no habitacional, comunicaciones y servicios urbanos, proyecta la balanza de pagos, analiza los requerimientos nancieros y enumera una serie de polticas econmicas necesarias para ejecutarlo. Trabajos posteriores abundaron en explicitar los programas sectoriales.
29. FFRENCH-DAVIS, 1999, p. 21.
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Llama la atencin que no abordara temas sociales de tal importancia como la educacin y la salud. La Carta de Punta del Este incluira compromisos explcitos en estas reas slo meses despus de su aprobacin. Sin embargo, no hubo ningn nuevo programa o plan nacional para incluir estas dimensiones sociales. Este hecho parece estar ligado a la suerte que sigui la ejecucin del programa. Durante los primeros dos aos, 1961-1962, se lograron resultados cercanos a los propuestos. El producto, el consumo y la inversin crecieron de forma muy cercana a lo programado. No ocurri lo mismo con el ahorro interno y las exportaciones mientras las importaciones excedan largamente lo presupuestado. Los desequilibrios crecientes en la balanza de pagos alcanzaron tal magnitud que superaron las posibilidades de nanciamiento externo y las reservas internacionales se agotaron. En medio de una crisis cambiaria, fue necesario devaluar el tipo de cambio nominal haba estado jo por ms de tres aos , se incrementaron las restricciones a las importaciones y la inacin volvi a acelerarse. El Programa Nacional de Desarrollo Econmico se vio atrapado en una dinmica de crisis de la cual no consigui salir. El gobierno del presidente Frei Montalva, que se inici a nes de 1964, cre una Ocina de Planicacin que dependa de la Presidencia de la Repblica que prestaba asesora econmica al presidente y funcionaba con el apoyo del Departamento de Planicacin y Estudios de la Corfo. Dise un exitoso programa de poltica econmica que logr disminuir la inacin y elevar el crecimiento en 1965 y 1966. Este programa utiliz diversos instrumentos de poltica monetaria y cambiaria y un control de precios dirigido a una reduccin gradual de la inacin de acuerdo a estimaciones de las presiones de costos. En 1967, se promulg la ley que transform esta ocina de planicacin de la presidencia en la Odeplan, un organismo de servicio pblico descentralizado, con patrimonio propio y dependencia directa del Presidente de la Repblica a quien asesora. Su responsabilidad central era la planicacin a nivel nacional y regional; como tambin la formulacin de programas, evaluacin de proyectos y la coordinacin de las polticas pblicas. La ley, adems, facult a su director crear Ocinas Regionales de Planicacin y la Corfo traspas a la Odeplan su Subdireccin de Planicacin Regional. Este traspaso institucional le permiti a Odeplan avanzar en la formulacin de polticas pblicas de desarrollo regional y contribuir al reordenamiento y homogeneizacin, dentro del sector pblico, de la organizacin territorial del pas y su divisin en regiones. Los planes de desarrollo regional eran de carcter indicativo, identicaban objetivos para el desarrollo de cada regin y establecan prioridades regionales, a travs de la denicin de sus polos de crecimiento. Propona los organismos regionales que desarrollaran las tareas de coordinacin y de ejecucin, como
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tambin estatutos especiales para ciertas regiones. Este periodo estuvo marcado por un esfuerzo por regionalizar el desarrollo productivo a nivel sectorial que haba impulsado Corfo desde las dcadas anteriores. Estos planes indicativos lograron instalar un debate sobre el desarrollo nacional y, muy particularmente, sobre el papel que le caba a las regiones en ese desarrollo. Se cre una institucionalidad regional, integrada al sistema nacional de planicacin, con Secretaras Regionales de Planicacin y Coordinacin (Serplac) dependientes del intendente regional.
3.3 La planicacin en los aos 1970
La planicacin econmica y social adquiri un rol ms relevante y comprensivo, en 1970, con el gobierno de la Unidad Popular. Era concebida como un instrumento privilegiado para la realizacin del programa de transformacin poltica, econmica y social que impulsaba la Unidad Popular. Pretenda dar coherencia y racionalidad al quehacer gubernamental, el cual ampliara su rol como productor y regulador reemplazando, en ciertos mbitos, las funciones que cumpla el mercado y la iniciativa privada. El plan sexenal para el periodo 1971-1976 se propona cambiar el modelo de desarrollo dependiente y concentrador que caracterizaba el desarrollo del pas. La visin de futuro implcita era el de una sociedad dinmica que satisface equitativamente las necesidades de toda la poblacin, cuyo crecimiento econmico se basa en el uso cada vez ms pleno de su capacidad productiva y ha excluido factores que concentran la riqueza y restan independencia frente al capital extranjero. Sus objetivos se centraban en lograr mayor independencia econmica nacional, mejor distribucin de ingreso, reestructurar el aparato productivo, incrementar la tasa de empleo de la poblacin, elevar la inversin, ampliar el rea de propiedad social y mantener un crecimiento sostenido. El plan incorporaba objetivos polticos de gran impacto como la nacionalizacin del cobre, del salitre y del hierro y la formacin de un rea de propiedad social que inclua no slo las empresas que ya eran pblicas, sino tambin media centena de empresas que en ese momento eran monopolios privados o gozaban de un poder casi monoplico en sus respectivos mercados. Las metas eran ambiciosas pues se postula una tasa de crecimiento promedio del 7% anual, y para el sexenio, un aumento de la poblacin activa del 30% al 36% de la poblacin, e incrementos de 92% de la construccin, 60% de la minera, 52% de la industria de alimentos y 57% de los servicios pblicos de educacin y salud. 30 Este diseo global fue acompaado con planes anuales estos se llegan a publicar en 1971 y 1972 y con una planicacin sectorial de aquellas actividades que se consideran estratgicas especialmente en la minera y la agricultura.
30. MARTNER, 1972, p. 225.
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Simultneamente se elaboran 12 planes regionales de desarrollo, segn la divisin territorial, tanto de mediano como de corto plazo. Los planes regionales consideraron algunas proyecciones, pero por sobre todo son paquetes de proyectos de inversin pblica para cada regin. Adems, el Odeplan de la poca, prepar una reforma global en la estructura y operacin del sector pblico. En este periodo se introdujo la tcnica de presupuesto por programas que vinculaba el proceso presupuestario al sistema de planicacin, pasando este ltimo a ser parte de la asignacin de recursos pblicos y de la evaluacin de su implementacin.31 Existiendo una tradicin de control scal y nanciero del presupuesto por parte de la direccin de presupuestos y otro de control de las empresas pblicas por parte de Corfo, Odeplan pas a ser parte de este sistema, fortaleciendo as su capacidad para ejercer un estilo de planicacin pblica que considerara ms efectivamente la etapa de monitoreo y evaluacin. El rol de coordinacin de Odeplan era ejercido a travs de la red de ocinas sectoriales de planicacin que se crearon en la mayora de los ministerios. Estas actuaban como contraparte en la denicin, seguimiento y evaluacin de los planes sectoriales. A su vez, cada ministerio tena adscritas empresas y entidades descentralizadas que ejecutaban los planes y tambin formaban parte del sistema de planicacin. Entendiendo que las reformas que se buscaba impulsar no se impondran por decreto, sino requeran el concurso de los actores que en ella participaban, se busc tambin dar un carcter ms participativo a la planicacin. Por lo mismo, adems de la red pblica, se busc incorporar a la comunidad organizada en los procesos de planicacin de las actividades en que estaba involucrada. Entre otras se forma una comisin Odeplan Central nica de Trabajadores (CUT), que adquiri especial importancia en la planicacin de las empresas pblicas. Aunque exista la voluntad de consolidar un sistema de planicacin gubernamental fuerte y complejo que se transformara en una efectiva herramienta de gobierno y potenciara los cambios econmicos y sociales que se impulsaban, ese propsito se vio frustrado por los conictos polticos y los desequilibrios econmicos que surgieron en 1972. El esfuerzo por lograrlo encuentra un rpido y abrupto trmino el ao 1973 con el golpe de Estado que termina con la experiencia de la va chilena al socialismo e impone la lgica del mercado como anttesis a la de la planicacin. Si bien durante el rgimen militar persiste Odeplan y no pierde relevancia poltica, este cambia de orientacin y se especializa en el diseo de, especialmente, nuevos programas pblicos y en la administracin de lo que se denomin el Sistema Nacional de Inversiones.
31. dem, 1967.
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4 La planIfIcacIn en VenezUela PRIMeRa PaRte 1960-198032 4.1 Entorno socio-econmico prevaleciente el periodo 1960-1980
El inicio de la planicacin en Venezuela coincide con el comienzo de una nueva fase histrica del pas, marcada por el n de una dcada de dictadura militar que concluyera en 1958. El nuevo gobierno, elegido democrticamente, dio inicio a lo que posteriormente se conocera como la IV Repblica. Surge como producto de un proceso de concertacin en el cual participaron activamente las fuerzas polticas mayoritarias (queda fuera el Partido Comunista), que rman el llamado Pacto de Punto Fijo y cuentan con el pleno respaldo del sector empresarial, el cual acta en representacin de la sociedad civil. En ese entonces, Venezuela enfrentaba una seria contraccin de la actividad productiva y una elevada tasa de desempleo, acompaadas por una crtica situacin scal que impactaba negativamente el desarrollo de las principales polticas sociales: salud, educacin y vivienda. Simultneamente, se haba acelerado el movimiento migratorio interno que provocara un abandono del sector rural y situara el nivel de urbanizacin del pas muy por encima del promedio regional. En el contexto de una gran inestabilidad poltica originado por tres golpes militares, la situacin econmica del pas continu deteriorndose, a tal punto, que en 1961 el gobierno se vio precisado a devaluar signicativamente el signo monetario y a disminuir los sueldos y salarios devengados por los funcionarios al servicio del Estado, principal fuente generadora de empleo. Este quiebre econmico abon el camino para diversas situaciones de alteracin del orden pblico y de violacin del estado de derecho consagrado en la nueva Constitucin adoptada ese ao. En ese clima, se cre la Cordiplan. Comenz a ejercer sus funciones y elabor un primer plan de desarrollo con polticas concertadas con el sector empresarial. Este plan se enmarc en una estrategia de desarrollo fundamentada en la sustitucin de importaciones, matizada por la extrema dependencia del pas de la actividad petrolera. El desarrollo de este primer plan indicativo fue permanentemente interrumpido por la inestabilidad prevaleciente en el mbito poltico, la cual se extendera a lo largo de la dcada de los aos 1960 hasta el inicio de la de los 1970. La economa venezolana pone en evidencia, durante esa dcada, su carcter dicotmico de la economa: la petrolera y la otra. Dentro de la economa no petrolera comienza a observarse la aparicin de un incipiente sector industrial y un crecimiento ms que proporcional del sector de los servicios. Con la inesperada elevacin de los precios del petrleo, vericada hacia nes de 1973 y el ao siguiente, la dicotoma econmica se potencia y el sector ter32. Colaboracin de Juan Francisco Rojas Penso.
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ciario se hipertroa. El incremento del gasto scal estimula el consumo a niveles insospechados e, incluso, orecen actividades servicios generadoras de empleo desconocidas hasta entonces. Las cuentas externas del pas comienzan a registrar cifras nunca imaginadas. No obstante la prosperidad que aparentemente imperaba en pas, germinaba la simiente de una crisis. Esta estallara en 1982 y sera ocasionada no slo por la cada experimentada por los precios del petrleo ese ao, sino tambin por el desmesurado incremento de la deuda externa contrada en el quinquenio 1974-1979.
4.2 Institucionalidad responsable de la planicacin
Casi con tres aos de anticipacin a que se alcanzara el acuerdo panamericano sobre la materia, mediante el Decreto Ley no 492, del 30 de diciembre de 1958, el gobierno venezolano crea la Cordiplan. La ocina es concebida como una entidad auxiliar del Poder Ejecutivo, con la nalidad de adelantar todas aquellas tareas relacionadas con la planicacin del desarrollo nacional, por lo que el decreto mencionado contempla, igualmente, las normas para el establecimiento para la creacin de ocinas sectoriales y regionales de planicacin y prestar asesora en el diseo, ejecucin y evolucin de las polticas puestas en prctica para la consecucin de los objetivos globales de desarrollo. De la misma manera, le conere autoridad para ejercer todas aquellas acciones requeridas para lograr la articulacin y convergencia de planes y programas nacionales, regionales, estatales y municipales con lo cual, desde el comienzo, introduce los conceptos de la desconcentracin y descentralizacin como elementos fundamentales para la actividad planicadora en el pas. Por ello, la habilita a formular y proponer la creacin de instituciones especializadas para la ejecucin de planes en los distintos niveles en que se expresara la planicacin en Venezuela. En torno a Cordiplan se conform un sistema de planicacin nacional encabezado por el Presidente de la Repblica actuando en Consejo de Ministros. Al responsable de Cordiplan le corresponde participar como asesor de esta mxima instancia gubernamental. En el seno del consejo, su actuacin tiene como propsito la de coordinar, promover y orientar los planes adoptados para ser ejecutados en los corto, mediano y largo plazos. Desde 1960, comienzan a crearse rganos gubernamentales para el desarrollo regional, no obstante que en el decreto de creacin de Cordiplan en 1958 se introducan los conceptos relativos a la desconcentracin y a la descentralizacin. Slo en 1969 se dicta el Decreto no 72, mediante el cual se determina el primer sistema de regiones en el pas. En ese instrumento legal se contemplan los organismos e instrumentos de planicacin regional que tambin de hecho, comienza a formar parte del sistema nacional de planicacin. Para ese entonces se encontraban en
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funcionamiento desde 1960, la Corporacin Venezolana de Guayana (CVG); en 1963, el Consejo Zuliano de Planicacin (Conzuplan) que ms tarde, dara paso a la Corporacin de Desarrollo de la Regin Zuliana (Corpozulia); en 1964, es creada la Corporacin de Desarrollo de Los Andes (Corpoandes); un ao despus surge la Fundacin para el Desarrollo Centro Occidental (Fudeco); posteriormente, son creadas las Corporaciones para la Regin Central (Corpocentro) y para la Regin Nororiental (Corporiente). El estrato sectorial de sistema de planicacin se formaliza en 1971, cuando en el marco del entonces vigente Reglamento del Estatuto Orgnico de los Ministerios es creado en cada despacho ejecutivo las ocinas o direcciones de planicacin y presupuesto. Si bien las mismas no tenan vinculacin funcional con Cordiplan, contaban, entre sus funciones, la de ejercer como rganos sectoriales de planicacin en concordancia con los lineamientos emanados de esa instancia central. Con base en la estructura basada en los estratos antes descritos se fueron estableciendo las interrelaciones entre las distintas dependencias ociales, con miras a concederle viabilidad a los planes de desarrollo elaborados bajo la direccin de Cordiplan. A esos efectos, se fueron congurando distintas instancias a nivel de los gobiernos central y estadual que involucraban a representantes de las instituciones desde el nivel ministerial hasta el de direcciones de planicacin y presupuesto tanto de los organismos centralizados como descentralizados de la administracin pblica. Las decisiones adoptadas a esos niveles eran complementadas con las prohijadas en las corporaciones de desarrollo. Los sectores empresariales participaban en distintas instancias del sistema. Estos sectores haban sido privilegiados por la propia Constitucin de la Repblica adoptada en 1961, en cuyo artculo 98 contemplaba la proteccin de [...] la iniciativa privada, sin perjuicio de la facultad de dictar medida para planicar, racionalizar y fomentar la produccin [], a n de impulsar el desarrollo del pas. Quedaba, entonces, claramente determinado el rol protagnico que desempeara el sector empresarial en la economa nacional al colocar en un segundo plano la accin planicadora del Estado.
4.3 Descripcin de los planes aprobados
La Cordiplan inici sus actividades cuando el pas se encontraba inmerso en un contexto convulsionado derivado, por un lado, los acontecimientos polticos que recin daban paso a la reinstalacin del sistema democrtico representativo y, por el otro, la profunda crisis econmica cuyas mayores manifestaciones de hacan notorias en los ndices de desempleo prevalecientes y en el mbito scal. Ante la necesidad de generar las condiciones propicias para la recuperacin econmica que permitiese gestar una base de sustentacin social al sistema emergente, el gobierno convoc no slo a las organizaciones polticas actuantes, sino que tambin a los sectores privados de la economa, empresarios y trabajadores.
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De los cuatro planes de desarrollo diseados en el lapso 1959-1974. Es en el primero que cada uno de ellos respondi, en la prctica, a programas de gobierno correspondientes a los periodos gubernamentales que se sucedieron en esos primeros 15 aos de vigencia de la democracia representativa, afectando su continuidad en el tiempo. Por atraparte los planes, respondieron al modelo de planicacin indicativa, aunque sesgados como resultado de la consolidacin de la concertacin pblica-privada. Como ocurra desde comienzos del siglo XX, el gran dinamizador de la economa era la actividad petrolera. Por tanto, el modelo de desarrollo fundamentado en la sustitucin de importaciones estaba profundamente condicionado por la evolucin de los precios de exportacin del petrleo crudo y la limitada cantidad de derivados que entonces se colocaban en los mercados forneos. Ante la imposibilidad de prever las uctuaciones de esos precios, el proceso planicador adquiri un alto contenido de incertidumbre. La viabilidad del modelo de desarrollo requera de una creciente cantidad de recursos nancieros cuyo origen radicaba con exclusividad en los excedentes que podan generarse con la explotacin y comercializacin de los hidrocarburos. Los lmites que impona la concertacin pblico-privada y la incertidumbre que afectaba variables nancieras claves para las estimaciones de los planes le conri a stos y a todo el sistema de planicacin una gran fragilidad. Los supuestos quedaban, a menudo, desfasados frente a las uctuaciones inesperadas de los precios del petrleo y de sus derivados. Esto contribuy a restar capacidad de constituirse en un ecaz instrumento de gobierno y reducir la inuencia que la planicacin estaba llamada a jugar en las decisiones de polticas de desarrollo.
4.4 Cambios institucionales
Durante el lapso 1960-1980 son pocos los cambios que se operan en materia de planicacin, no as en la estructura funcional del Estado, en especial, en el mbito de la administracin central. En efecto, a partir de 1974, y como consecuencia del sbito incremento de recursos originados por la escalada de los precios petroleros, surgieron diversas entidades destinadas a canalizar los excedentes generados por esa va. Entre las entidades creadas, la que rigurosamente debi haber inuido en el sistema de planicacin debi haber sido el Fondo de Inversiones de Venezuela (FIV), cuyo objetivo era, como su nombre lo indicaba, orientar los recursos nancieros hacia los proyectos determinados como prioritarios en el Plan de la Nacin, vigente para la poca. Adicionalmente, como producto de las nacionalizaciones de las actividades petroleras y mineras acaecidas, en su orden, en 1976 y 1977, emerge la empresa Petrleos de Venezuela S.A. (entonces Petroven hoy PDVSA) y se refuerzan las actividades de la CVG, la cual asume la coordinacin de la totalidad de las actividades relacionadas con la minera.
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El surgimiento de estas instituciones vinieron a introducir un sesgo adicional al proceso de planicacin nacional en detrimento de las facultades de Cordiplan, sobre todo, cuando comenz a hacerse ms que evidente el desarrollo de un sistema propio de planicacin de naturaleza corporativo que progresivamente se distanciaba, y cada vez ms, de los grandes lineamientos contenidos en el Plan de la Nacin. De esta manera, emergi no uno, sino dos sistemas que actuaban en paralelo al sistema central. Inicialmente, en 1974, la Cordiplan haba comenzado a administrar el denominado V Plan de la Nacin marcando una pauta indita en el pas, al serle conferido a su entonces jefe con el rango de Ministro de Estado, hecho que lo situ en la cabeza de la conduccin econmica del pas. Sin embargo, esta situacin apenas si se sostendra por poco menos de tres aos, cuando se produce la sustitucin del titular de la ocina, cuya capacidad de liderazgo se mostr como muy limitada. Poco tiempo despus es designado un nuevo jefe, quien recupera la signicacin del cargo, situacin que se modicara de nuevo una vez que fue sustituido. Ello pondra en evidencia que la trascendencia de la institucin se jugaba en funcin de la impronta que le imprimiera el titular de la jefatura. La insignicancia de Cordiplan se prolongara hasta 1989, cuando recuperara su papel estelar, paradjicamente, en momentos que se pone en marcha un plan de desarrollo de neto corte neoliberal. Mientras ello suceda con Cordiplan, las tareas ms signicativas en materia de planicacin eran llevadas a cabo por el FIV, PDVSA y la CVG, poniendo en evidencia una gran descoordinacin entre el resto de las dependencias pblicas y, an ms, se pudieron vericar muchas de contradicciones entre las polticas instrumentadas por cada una de ellas. La institucionalidad de la planicacin fue superada por la dinmica propia de la coyuntura que atraves el pas.
5 La planIfIcacIn en ARGentIna PRIMeRa PaRte 1960-198033 5.1 Planicacin e industrializacin
Los inicios de la planicacin en Argentina coincidieron con la expansin de la intervencin estatal orientada al impulso del proceso de industrializacin. Fue cuando la II Guerra Mundial llegaba a su n que se adopt una estrategia de desarrollo vinculada de forma ms o menos orgnica a la promocin industrial. Las medidas de fomento industrial utilizadas abarcaron la intervencin cambiaria, impositiva y crediticia del Estado, e iran consolidando un modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones impulsado por la ampliacin del mercado interno.
33. Colaboracin de Martn Fiszbein.
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En una mirada retrospectiva de largo plazo sobre la planicacin econmica, resaltan elementos de continuidad a pesar de la gran conictividad e inestabilidad poltica de la sociedad argentina en la posguerra. Las polticas de gobiernos de distinto signo poltico tenan marcadas diferencias en el alcance, en los instrumentos de la intervencin del Estado, en la posicin con respecto a las demandas salariales, el rol del capital extranjero, pero todas las estrategias de desarrollo eran estrategias de desarrollo industrial. El modelo industrial permiti algunos avances importantes a lo largo del tiempo. La economa haba mostrado un patrn de uctuaciones marcado por episodios de freno y aceleracin. El crecimiento haba sido persistentemente restringido por el balance de pagos, entre 1950 y 1963 slo hubo dos aos con supervit comercial y la tasa de crecimiento promedio fue inferior al 2,5%. En las fases de expansin aumentaban rpidamente las importaciones impulsadas por la demanda del pujante sector industrial y se generaban dcit en el balance comercial. La oferta de divisas dependa fundamentalmente de las exportaciones agropecuarias, y la produccin del sector estaba relativamente estancada. En contraste, entre 1964 y 1974 la economa experiment altas tasas de crecimiento (en promedio 4%) y saldos superavitarios en el sector externo (slo hubo tres aos en los que se registr dcit comercial). En esos aos, las fases contractivas del ciclo estuvieron marcadas por desaceleraciones del ritmo de crecimiento pero no por reducciones del nivel de actividad. La suavizacin de los ciclos coincidi con un proceso de transformacin de la estructura productiva. Tanto la produccin agropecuaria como la produccin industrial crecieron de forma ms acelerada: la primera, que haba crecido a una tasa promedio inferior al 1,5% entre 1950 y 1963, creci a ms de 3% entre 1964 y 1974; y la segunda paso de una tasa de crecimiento promedio del 3% a una tasa de casi 7% en esos mismos periodos. Como armaron Katz y Kosacoff, se trat sin duda la etapa ms exitosa del proceso de industrializacin .34 Argentina empezaba a dejar atrs los ciclos de freno y aceleracin como consecuencia de la maduracin de inversiones desarrolladas durante el periodo sustitutivo. Sin embargo, justo cuando el proceso de cambio estructural empezaba a dar sus frutos, el golpe militar de 1976 emprendi un viaje en la poltica econmica que cambiara el rumbo del desarrollo econmico.
5.2 Los comienzos de la planicacin y el Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969
Los primeros ensayos de planicacin fueron los Planes Quinquenales durante los gobiernos de Pern. Luego de su derrocamiento la planicacin estuvo en suspenso por algunos aos, pero en 1958 se puso en funcionamiento la Junta de Planicacin de la Provincia de Buenos Aires, conducida por Aldo Ferrer, y en 1959 fue creado el
34. KATZ; KOSACOFF, 1989.
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Consejo Federal de Inversiones (CFI), con la misin de asesorar a las provincias para la realizacin de proyectos de inversin y preparar planes regionales y sectoriales. El Consejo Nacional de Desarrollo (Conade), primer organismo pblico nacional dedicado formal e ntegramente a la planicacin en Argentina, fue creado en agosto de 1961, siguiendo las recomendaciones de la Carta de Punta del Este, el documento fundacional de la Alianza para el Progreso. En el decreto de su creacin se estableca que el Conade dependera directamente de la Presidencia de la Nacin y se encargara de coordinar los estudios necesarios para la elaboracin de los programas de desarrollo y brindar asesoramiento para la accin de gobierno. Su estructura orgnica estableca como presidente el Ministro de Economa y se completaba con un vicepresidente, un secretario ejecutivo y siete consejeros. En esos primeros aos, la falta de un horizonte de largo plazo en la poltica econmica, debida en buena medida a los condicionamientos que los militares impusieron a Arturo Frondizi y luego de derrocar al presidente electo al gobierno provisional de Jos Mara Guido, acot las perspectivas de la planicacin e hizo que las actividades del Conade se centraran en el asesoramiento en materia de inversiones pblicas y polticas de corto-mediano plazo. La situacin cambi desde octubre de 1963, cuando asumi la presidencia Arturo Illa. El nuevo presidente electo encomend la elaboracin de un Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969 al equipo de trabajo del Conade. Hasta entonces, el Conade haba preparado algunos informes y trabajos en el rea de planicacin, especialmente a nivel sectorial y regional, pero sta era la primera vez que se haca cargo de preparar un plan de desarrollo a nivel nacional. En la elaboracin del plan se incorporaron algunos avances metodolgicos bastante importantes, que fueron posibles gracias a la cooperacin de los organismos de planicacin con otras instituciones y al fortalecimiento de los cuadros tcnicos y de investigacin.35 Desde sus primeros aos, el Conade tuvo un perl tecnocrtico que marcaba un fuerte contraste con la experiencia de planicacin de los Planes Quinquenales en la etapa peronista. A travs de un convenio del Conade con la Cepal se form un equipo de estudio sobre distribucin del ingreso y cuentas nacionales (enfocado en el periodo 1950-1963).36 Los documentos del plan de Conade (1965) tenan como punto de partida un diagnstico sobre la evolucin de la economa argentina entre 1950 y 1963. El estudio registraba una rpida expansin del sector industrial, un relativo estan35. CARRANZA, 1965; BERLINSKI; GONZLEZ; PANZONE; RAVINOVICH, 1965. 36. Adems del equipo de estudio sobre distribucin y cuentas nacionales se form un equipo sobre Tributacin, dirigido por Federico Herschel, a travs de un programa conjunto de la Cepal, la OEA, y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Ambos equipos quedaron luego en el Conade. Entre 1963 y 1966 tambin se estableci un Servicio de Asesoramiento sobre Desarrollo de la Universidad de Harvard, dirigido por Richard D. Mallon.
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camiento del sector agropecuario, y crisis peridicas en el balance de pagos que implicaban abruptas reversiones de las fases de crecimiento. Esa dinmica de la economa era explicada por la baja elasticidad de la oferta que caracterizaba a la produccin agropecuaria y el predominio de la produccin primaria en la composicin de las exportaciones (en contraste con la de las importaciones). El diagnstico sugera las polticas que deban implementarse. Por un lado, se consideraba imperioso exibilizar la oferta del sector agropecuario y diversicar las exportaciones. Por otro lado se propona consolidar los proyectos de infraestructura y acelerar la industrializacin en los sectores estratgicos (entre ellos siderurgia, petroqumica, qumica pesada, bienes de capital, papel y celulosa, automotores y tractores, energa elctrica y combustibles y transportes). La nueva estrategia de desarrollo apuntaba a concentrar la inversin en sectores bsicos para generar mayor dinamismo va eslabonamientos e integracin vertical de la industria, prestando especial atencin a los ingresos y egresos de divisas generados por cada actividad. En la segunda parte del plan se trazaban metas para el crecimiento del producto, el empleo y la distribucin del ingreso, y se propona impulsar mejora en los niveles de educacin, salud pblica y vivienda. Tambin se discutan los instrumentos de poltica que deban utilizarse para alcanzar esos objetivos. Se contemplaba la promocin de distintos sectores a travs del sistema crediticio, y se analizaba la relevancia de la poltica scal para alentar la inversin y la necesidad de austeridad para contener la inacin. La poltica cambiaria era vista como una herramienta fundamental para alentar las exportaciones, en particular, las no tradicionales y promover la radicacin de capitales extranjeros. A nes de 1965 fue presentada la versin nal de ese primer Plan Nacional de Desarrollo, que sera considerado el intento ms serio y sistemtico realizado en materia de planicacin en el pas segn una expresin de Montuschi y Vazquez-Presedo.37 Su aprobacin estaba an pendiente cuando Illa fue derrocado por la autoproclamada Revolucin Argentina y las autoridades del Conade fueron removidas de sus cargos.
5.3 La poltica econmica a partir de 1966 y el Plan 1970-1974
Con la instauracin del nuevo rgimen militar en 1966 el Estado argentino adopt rasgos fuertemente autoritarios. Por primera vez en la historia de argentina las Fuerzas Armadas haban decidido tomar el poder poltico por un periodo de tiempo indeterminado, con un alto grado de cohesin interna. En esta nueva etapa la intervencin del Estado estuvo marcada por la obsesin por la Seguridad
37. MONTUSCHI; VAZQUEZ-PRESEDO, 1970, p. 94.
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Nacional. La planicacin econmica, que sufri ese condicionamiento como todas las reas de la poltica estatal, estuvo enmarcada en el despliegue de un complicado sistema burocrtico en la administracin pblica. A nes de 1966 se estableci un Sistema Nacional de Planeamiento, integrado por un Sistema de Planeamiento y Accin para el Desarrollo (Seconade), y un Sistema de Planeamiento y Accin para la Seguridad (Seconase), que tendran que coordinar sus actividades. El Seconade sera dirigido por el Conade. Para tutelar al Seconase se cre el Consejo Nacional de Seguridad (Conase), que tendra como miembros permanentes a los tres comandantes jefes de las Fuerzas Armadas. Ambas secretaras dependeran directamente del Poder Ejecutivo.38 La formulacin de un plan de largo plazo para modernizar el pas, tarea principal asignada al Conade, se demor varios aos. Esto se debi en parte al esfuerzo administrativo insumido en el establecimiento del agigantado sistema burocrtico, as como a las desinteligencias polticas en la conduccin del consejo y los conictos para articular su actividad con la orientacin general de la intervencin estatal que se evidenciaron en los primeros aos. Hacia nes de 1968 lleg a la direccin del Conade Jos Mara Dagnino Pastore, quien coordin un periodo de intensa actividad en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo 1970-1974. Por entonces an estaba en marcha el programa econmico de Adalberto Krieger Vasena, con respecto al cual Dagnino Pastore y los funcionarios de los organismos de planicacin marcaran un cambio de orientacin. El programa de Krieger apuntaba a desarrollar la produccin local de bienes intermedios y de capital y a diversicar las exportaciones industriales para lograr un crecimiento sostenido. Mantena la orientacin industrial, pero pretenda racionalizar la estructura productiva, esto es, hacerla integrada y abierta apostando a la expansin de grandes empresas de capital nacional y extranjero. En esa estrategia de desarrollo industrial, la poltica cambiaria era una herramienta fundamental, como haba anticipado difusamente el Plan Nacional de Desarrollo previo.39 El aliento al sector industrial se basaba en una devaluacin compensada con retenciones, subsidios cambiarios a las exportaciones industriales y a las importaciones estratgicas, medidas que equivalan al establecimiento de un sistema de tipos de cambio diferenciales.
38. Otros organismos pblicos, como Consejo Federal de Inversiones (Indec), creado en 1968, la Comisin Nacional de la Cuenca del Plata, creada en el marco del proceso de integracin regional en 1969, y el Fondo Permanente para Estudio de Preinversin, que se ocupaba de los proyectos de inversin ms importantes, fueron luego integrados al sistema. Se prevea la realizacin de tres planes diferentes, uno de largo, otro de mediano y un otro de corto plazo. El Plan General de Desarrollo y Seguridad deba abarcar la dcada 1968-1977 y tendra por nalidad concretar los objetivos polticos enunciados por el Poder Ejecutivo. El Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad comprendera el quinquenio 1968-1972 y tendra como objetivo establecer metas anuales cuantitativas e instrumentos para su ejecucin tanto a nivel nacional como regional. Por ltimo, el Plan Anual Operativo jara metas anuales e instrumentos de poltica de corto plazo, adecundose a las disposiciones de los planes de mediano y largo plazo. 39. CONADE, 1965.
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La ideologa ecientista fue de la mano de una apuesta a la modernizacin tutelada por el capital extranjero. La represin salarial se entenda como condicin necesaria para contener de la inflacin, que a su vez fue asumida como una condicin para impulsar una profundizacin de la industrializacin asociada al capital extranjero. En los primeros aos del rgimen militar la represin de las demandas de los trabajadores logr mantener cierta estabilidad de precios y salarios nominales. Pero la incapacidad del autoritarismo para llevar la tregua de precios y salarios orquestada por Krieger a un acuerdo social con mayor horizonte marc los lmites del proyecto que encarnaba y precipit su renuncia a mediados de 1969. Fue reemplazado en el Ministerio de Economa por Dagnino Pastore, de orientacin ms nacionalista. Poco despus, en los primeros meses de 1970, cuando el general Ongana se encontraba debilitado y prximo a abandonar el poder, comenz a darse a conocer el Plan Nacional de Desarrollo 1970-1974. Los contenidos del Plan reejaban el cambio en la orientacin de poltica con respecto a Ongaa y Krieger. El plan inclua un anlisis de la economa y las polticas de desarrollo desde los aos 1940. All se enfatizaba los resultados decepcionantes de la estrategia de asociacin al capital extranjero para la integracin vertical industrial llevada adelante entre 1959 y 1962, entre ellos la persistencia del desempleo, del dcit crnico en el balance de pagos y del dualismo en la estructura productiva tanto en la industria como en el agro. Aunque en el plan no se adoptaba una actitud xenfoba hacia el capital extranjero, la estrategia inclua explcitamente el apoyo al capital nacional.40 En consonancia con el diagnstico realizado, las principales medidas impulsadas para superar los problemas estructurales de la economa eran un programa de reconversin industrial para elevar la eciencia en las empresas nacionales y un plan de inversin pblica nacional que conceda prioridad a las inversiones en acero, energa, transportes y comunicaciones. Adems de impulsar de esa forma la ampliacin de la participacin nacional en los sectores ms dinmicos de la industria, se propona desarrollar programas de capacitacin y mejoras en educacin, salud y vivienda que contribuiran a la formacin de recursos humanos , no acrecentar el endeudamiento externo y fomentar el progreso cientco-tecnolgico.41 Los tres objetivos principales enunciados eran un crecimiento rpido y sostenido de la economa (5,5%) anual promedio, una distribucin del ingreso ms equitativa, y la defensa y extensin de la soberana nacional en el campo
40. dem, 1970, p. 22. 41. En enero de 1969 el Dr. Alberto Taquini haba sido designado secretario del recientemente creado (Ley no 18.020) Consejo Nacional de Ciencia y Tcnica (Conacyt), encargado de formular y coordinar la poltica cientca y tecnolgica del Estado. Dos aos despus se publicara el Plan Nacional de Ciencia y Tcnica 1971-1975.
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econmico. Ese demorado Plan de Desarrollo42 fue el primero en reconocer y analizar una contradiccin fundamental que apareca entre dos de sus objetivos, la mejora relativa de las remuneraciones de los asalariados y la elevacin del ahorro, y de la inversin, necesaria para el crecimiento sostenido. En estos aos, el Conase encargado de elaborar planes para garantizar la Seguridad Nacional luchando contra la inltracin de ideologas forneas present pblicamente dos documentos. El primero, titulado Reordenamiento Metodolgico de Polticas, constitua un ajuste y puesta al da de los objetivos polticos y polticas generales del nuevo gobierno. El segundo, dedicado a las Orientaciones Nacionales de Seguridad, sirvi de base para el documento Polticas Nacionales, que el Conade public junto con el Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad a mediados de 1970. A mediados de 1970, desplazado del poder, el general Ongaa, y un da antes de delegar el Poder Ejecutivo al general Roberto Levingston, la Junta de Comandantes aprob el documento Polticas Nacionales con modicaciones menores.43 A diferencia de ese documento elaborado conjuntamente por el Conade y el Conase el Plan Nacional de Desarrollo 1970-1974 y los Lineamientos para un nuevo Proyecto Nacional no fueron tratados.
5.4 El Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975
A nes de 1970 Aldo Ferrer fue designado al frente del Ministerio de Economa, y Javier Villanueva se hizo cargo de la conduccin del Conade. Durante su activa gestin en el Conade, Villanueva abri la discusin sobre el proyecto del plan, en que participaron representantes de distintos sectores, entre ellos importantes empresarios y dirigentes sindicales, y coordin el equipo que prepar la versin denitiva del Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975. El 14 de mayo de 1971 el plan fue aprobado por ley, hecho que no ocurra desde la promulgacin del Segundo Plan Quinquenal en 1953. Las tareas de planicacin tuvieron una gran sintona con las deniciones de poltica econmica, que sigui una concepcin desarrollista nacionalista. El eje del programa de Ferrer fue el impulso del capital nacional, la integracin de la economa y las exportaciones industriales. En esa lnea, el plan destacaba la necesidad de aumentar el poder de decisin soberano en el campo econmico, la integracin
42. CONADE, 1970. 43. El documento se divida en dos partes; en la primera se jaban los objetivos polticos para el mediano y largo plazo en los planos poltico, cultural, social, econmico y de seguridad, generales y abstractos; en la segunda en la que se enunciaban 160 pautas para cumplir con los objetivos (MORENO, 1978).
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nacional para un desarrollo regional ms equilibrado y justo, la promocin del crecimiento de las empresas de capital nacional, el desarrollo cientco-tecnolgico y la integracin regional.44 El plan inclua metas proyectadas para las tasas de crecimiento del producto (7% anual), del sector agropecuario (44%) e industrial (8,6%), del sector externo (10% tanto para las exportaciones como las importaciones), el consumo privado, la inversin, el gasto pblico, el empleo y la distribucin del ingreso. Tambin incorporaba los proyectos concretos y de ms largo plazo que se estaban impulsando, como la creacin del Banco Nacional de Desarrollo, la Ley de Compre Argentino, programas de reconversin industrial, modernizacin agropecuaria y desarrollo cientco-tecnolgico, y reformas en el sistema educativo, la estructura administrativa y la tributaria.45 Una nueva crisis de la coyuntura econmica (inacin y desequilibrio externo), y el estancamiento econmico profundizaba la grave crisis social y poltica. El desenlace estuvo a cargo del nuevo hombre fuerte de la Junta de Comandantes, el general Agustn Lanusse, que se puso al frente de la presidencia en marzo de 1971 para negociar la salida del rgimen adoptando una estrategia defensiva, que consisti iniciar un proceso de apertura democrtica intentando imponer algunas condiciones. En esa etapa de crisis econmica y poltica, la poltica econmica del gobierno fue eclctica y no mantuvo un rumbo denido. A mediados de 1971 fue disuelto el Ministerio de Economa, y sustituido en sus funciones por el Ministerio de Hacienda y Finanzas. Tambin se disolvi la personera de las Secretaras del Conade, del Conase y del Conacyt, que pasaron a denominarse Subsecretaras de Desarrollo, Seguridad y Ciencia y Tcnica, respectivamente. En septiembre se cre la Secretara de Planeamiento y Accin de Gobierno que absorbera a las tres subsecretaras. Aunque se continuaron e iniciaron algunas obras, la crisis de la coyuntura restringi las tareas de planeamiento a la actualizacin peridica del plan 1971-1975, de modo que sirviera de base para el nuevo gobierno que asumira en mayo de 1973. En 1972, con miras a la campaa electoral, Lanusse le encomend a la nueva secretara la elaboracin de un documento para presentar el programa del gobierno, que sera publicado en 1973 bajo el ttulo Proyecto Nacional Documento de Trabajo.
44. CONADE, 1971. 45. Formalmente el Sistema Nacional de Planeamiento segua vigente, y uno de los objetivos de la revisin del plan, para el cual el Conase colabor con el Conade, era redisear la metas y objetivos general para asegurar su conformidad con el documento de Polticas Nacionales aprobado por la Junta de Comandantes. De esas tareas result un documento titulado Necesidades de Seguridad, que no fue publicado con el Plan.
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5.5 El Pacto Social y la nueva irrupcin militar
En 1973 fue elegido como presidente Hctor Cmpora y el peronismo volvi al poder.46 En octubre, luego del triunfo electoral de Pern, la ley de ministerios le dio a Jos B. Gelbard el rango de Ministro de Economa, elev las subsecretaras a secretaras, y cre la Secretara de Planicacin, Programacin y Coordinacin Econmica. Aludiendo a la necesidad de coordinacin entre las visiones de corto y de largo plazo, la direccin del rgano de planicacin fue puesta bajo la misma rbita que controlaba la poltica econmica: el Consejo Nacional de Desarrollo fue reemplazado por el Instituto Nacional de Planicacin Econmica, dependiente del Ministerio de Economa, que sera conducido por Benjamn Hopenhayn. La poltica econmica de Gelbard se sustent en el Acta de Compromiso Nacional para la Reconstruccin, la Liberacin Nacional y la Justicia Social (ACN). Su promulgacin en el parlamento, con el apoyo de la Confederacin General del Trabajo (CGT), sell el Pacto Social que apuntaba a dar legitimidad al proyecto econmico y social del peronismo. La poltica de concertacin tena como objetivo primario la contencin de la inacin, que se consideraba condicin necesaria para el crecimiento y la redistribucin del ingreso que se buscaba impulsar. El horizonte de los acuerdos fue denido a nes de 1973 con la presentacin del Plan Trienal para la Reconstruccin y la Liberacin Nacional, en el que se enfatizaban algunos objetivos prioritarios: la puesta en marcha de un proceso gradual y acelerado de distribucin del ingreso nacional que restituyera a los asalariados una participacin justa en el ingreso nacional; una modicacin de las estructuras productivas y distributivas, a n de conformar un nuevo modelo de produccin, consumo, organizacin y desarrollo tecnolgico; y la recuperacin de la independencia econmica47 a travs del impulso de la empresa de capital nacional y la reversin del proceso de desnacionalizacin. Con el fallecimiento de Pern y las renuncias de Gelbard y Hopenhayn hacia nes de 1974, el Pacto Social fue abandonado, y con l qued atrs el Plan Trienal, el ltimo intento formal de planicacin indicativa realizado en Argentina. En 1975 el pas atraves una grave crisis econmica y poltica, y en 1976 se produjo un golpe de Estado que llev el general Videla a la presidencia. Algunos elementos asociados a la planicacin que mantuvieron cierto lugar en la estructura del gobierno militar. En septiembre de 1976 se cre un Ministerio de Planeamiento, al frente del cual estuvo el general Daz Bessone. Se propuso realizar un Proyecto Nacional, y un documento preliminar fue aprobado por la junta militar en agosto de 1977. Sin embargo, el ministro renunci a nes de ao.
46. Jos Ber Gelbard fue designado Secretario de Hacienda y Finanzas, Obras Pblicas y Comercio, por expresa indicacin de Pern. 47. Poder Ejecutivo Nacional (1973, tomo I, p. 13).
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Los intentos ms relevantes de planicacin del periodo, que estuvieron a cargo del Secretario Tcnico Alberto Solanet, se referan a proyecciones de corto plazo para evaluar la consistencia del presupuesto nacional, las proyecciones macroeconmicas, y en particular, los proyectos de inversin del sector pblico. Sin embargo, los intentos de planicacin iban a contramano de la orientacin de la poltica econmica. Durante la dictadura militar, que comenz en 1976, se realizaron reformas liberalizantes y la intervencin del Estado en la economa se redujo fuertemente. Las reformas tendientes a la apertura comercial y nanciera llevaran a un proceso de desindustrializacin. La planicacin econmica, cuya necesidad haba surgido cuando se adopt una estrategia de desarrollo industrial, fue desmantelada rpidamente junto con los resortes principales de la accin estatal cuando el modelo industrial fue abortado.
6 La planIfIcacIn en MXIcO PRIMeRa PaRte 1950-198048 6.1 Contexto poltico y desarrollo
Durante este periodo Mxico goz de bastante estabilidad poltica y social, lo que le permiti consolidar los avances institucionales logrados en las dcadas de los aos 1930 y 1940. Segn un informe del Banco Nacional de Comercio Exterior,49 entre los logros de la institucionalidad pueden destacarse la formacin de partidos polticos estables y la consolidacin de los sectores sociales como actores polticos. En este contexto sociopoltico favorable, Mxico vivi un periodo de gran prosperidad, que se prolong por varias dcadas. Ya a mediados de los aos 1950 se estableci un programa econmico, destinado a superar la inestabilidad del crecimiento, marcada por el exceso de gasto sobre el ahorro y por la inacin. Los puntos centrales de ese programa fueron los siguientes: tipo de cambio jo; dcit pblico bajo, como proporcin del PIB; deuda pblica limitada, como proporcin del PIB; subsidios y exenciones de impuestos para reinversin de utilidades; fomento de la sustitucin de importaciones, mediante tarifas y permisos selectivos; rendimiento real positivo para los ahorrantes. El ms relevante de estos puntos fue la sustitucin de importaciones, que permiti un proceso de rpida industrializacin, de tal manera que entre 1950 y 1970 el PIB industrial se multiplic por seis, en trminos reales. Gracias a esta estrategia, se logr un crecimiento econmico sostenido, con estabilidad de precios. Entre 1955 y 1970 el PIB aument a una tasa anual promedio de 6,7%, con una inacin de slo 3,8%. Las inversiones anuales subieron de un 14,3% a un 22,3% del PIB. Crecieron el empleo y los salarios reales. En slo 20 aos, entre 1950 y 1970, el ingreso per capita se duplic.
48. Colaboracin de Jaime Ruiz Tagle. 49. BANCO NACIONAL DE COMERCIO EXTERIOR, 1990.
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Al cabo de 30 aos, de 1950 a 1980, Mxico haba dejado de ser un pas predominantemente agrario: la poblacin econmicamente activa del sector primario haba disminuido de un 60,9% a un 37%; en cambio, la del sector secundario creci de un 16,7% a un 29% en el mismo periodo. Sin embargo, paulatinamente empezaron a aparecer los problemas que dicultaron la prolongacin de esta estrategia de desarrollo econmico y social. El empleo del proteccionismo y de la intervencin estatal para apoyar a la industria se haba exagerado; el tipo de cambio sobrevaluado haba dicultado el crecimiento de las exportaciones y la competitividad de las manufacturas mexicanas; el bajo precio de los bienes de capital y los incentivos otorgados a la compra de maquinarias y equipos haban limitado el crecimiento del empleo. Como las inversiones del gobierno se orientaron prioritariamente a la industria, se produjo un retraso relativo de la agricultura, acentuando la fuerte migracin del campo a las ciudades. Adems, se produjo un fuerte crecimiento demogrco50 y un desarrollo desigual, en las regiones, en los sectores productivos y entre los diversos estratos de ingreso de la poblacin. Las exportaciones no crecan al ritmo necesario para nanciar la creciente demanda por importaciones y la diferencia se cubra con endeudamiento externo. Los desequilibrios en la balanza de pagos comenzaron a acumularse. Paralelamente, se registraron tasas anuales de inacin de dos dgitos, luego de dcadas de relativa estabilidad de precios. En 1976 se produjo una devaluacin, que termin con dos dcadas de paridad ja. Se rm un acuerdo con el FMI y se puso en marcha un paquete de medidas estabilizadores, que implic restringir el gasto pblico para reducir el dcit scal y la inacin, limitar el crdito, y devaluar la moneda para estimular las exportaciones y reconstruir las reservas internacionales. Sin embargo, el descubrimiento de enormes depsitos de petrleo en el sureste del pas, en un contexto de altos precio, mejor enormemente la disponibilidad de recursos externos. Los capitales privados comenzaron a retornar. Las inversiones pblicas y privadas crecieron fuertemente, alcanzando en 1981 un 30% del PIB. Las importaciones de bienes intermedios y de capital crecieron a una tasa anual superior al 40%, en promedio, de 1978 a 1981. Pero, como el tipo de cambio estaba sobrevaluado, los empresarios no tenan incentivos para exportar, lo que gener un fuerte aumento de la participacin del petrleo en las exportaciones totales, de un 15% en 1976 a un 66% en 1983. Ante la riqueza petrolera, que se supuso creciente, Mxico tuvo un amplio acceso al crdito externo. Pero a partir de 1981 el precio del petrleo se desplom al tiempo que se produca una brusca alza de las tasas de inters internacionales. El acceso al
50. La poblacin mexicana creci a tasas an mayores que el resto de la Amrica Latina. En la dcada de los aos 1950 llegaron al 3,2 % anual, en la dcada siguiente se mantuvieron esas tasas y slo en los aos 1970 comenzaron a bajar alcanzando un promedio de 2,65% anual en el quinquenio 1975-1980 (CELADE, 2007).
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crdito se redujo drsticamente. El crecimiento de la produccin se detuvo. La tasa de desempleo se duplic. La inacin se dispar. La deuda externa se multiplic, de tal manera que a nes de 1982 era tres veces ms alta que en 1977. Frente a la escasez de divisas, en agosto de 1982, el gobierno debi solicitar una prrroga de los pagos a los bancos extranjeros y ces el pago de la deuda externa, desatando una crisis que causara la dcada perdida para el desarrollo de la regin. As termin, dramticamente, el largo periodo de industrializacin basado en el crecimiento hacia adentro.
6.2 Las instituciones y los planes 1953-1969
La prehistoria de la planicacin econmica en Mxico puede situarse en 1930 cuando, frente a la crisis internacional, se dict la ley sobre Planeacin General. Luego, en 1933, se elabor el Primer Plan Sexenal. En 1940 se dise el Segundo Plan Sexenal, cuya ejecucin se vio impedida por el estallido de la II Guerra Mundial.51 Pero la planicacin recin se institucionaliz en 1953, cuando la Secretara de Hacienda cre el Comit de Inversiones, que deba elaborar un programa de inversiones pblicas, para ser sometido al Presidente de la Repblica. Fue as como se elabor el Plan Nacional de Inversiones para el sexenio 1953-1958. Por primera vez se establecieron claramente los objetivos generales que se buscaba alcanzar.52 Ellos fueron los siguientes: mejorar el nivel de vida de la poblacin; lograr una tasa satisfactoria de crecimiento econmico; alcanzar un desarrollo econmico ms coordinado; obtener cierta estabilidad de precios; nanciar las inversiones sin incurrir en dcit; conseguir una mayor participacin del capital nacional en las inversiones; canalizar los recursos nancieros de preferencia hacia los sectores ms necesitados o hacia la resolucin de los mayores problemas econmicos. La Comisin de Inversiones era la institucin encargada de evaluar la implementacin del Plan Nacional. Como puede observarse, ms que de un plan muy riguroso, se trataba, en un contexto de expansin econmica, de lograr un crecimiento ms equilibrado, que permitiera superar las consecuencias de la inestabilidad de precios y del dcit scal. Desde el 1 de enero de 1959, las tareas de la Comisin de Inversiones pasaron a formar parte de la Direccin de Inversiones, situada en la Secretara de la Presidencia. Ese nuevo ministerio debera ser el rgano central de la planicacin. Se le asign la funcin de enlace entre la Presidencia de la Repblica y otros organismos del Gobierno Federal relacionados con la economa y con la poltica. Por eso, muchos consideran que la creacin de este ministerio constituye el verdadero inicio de la planicacin econmica en Mxico. Sin embargo, adems de
51. ILPES, 1984, p. 53. 52. CECEA, 1983.
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la Direccin de Inversiones Pblicas, se cre la Direccin de Planeacin, con igual nivel jerrquico, lo que constituy un grave problema, ya que no exista una clara distincin de sus funciones. Luego de los Acuerdos de Punta del Este de 1961, que establecan que los pases rmantes deban formular programas nacionales amplios para el desarrollo de sus economas, como contribucin a la Alianza para el Progreso, en Mxico se decidi elaborar un Plan de Accin Inmediata 1962-1964 (de corto plazo), que se deba encuadrar en las proyecciones de largo plazo de la economa mexicana. Se trataba de aprovechar parte de los 20.000 millones de dlares que los Estados Unidos pondran a disposicin de los pases latinoamericanos por medio de la alianza. De manera que la institucionalidad pblica se adapt a la disponibilidad de recursos internacionales, bajo el impacto de la revolucin cubana. En 1963 se inici un nuevo avance institucional, al discutirse un Proyecto de Ley Federal de Planeacin. Pero ste no lleg a aprobarse, debido a las circunstancias electorales. La dimensin electoral aparece con frecuencia en la trayectoria de la planicacin econmica mexicana. Ms adelante, en 1965, la Comisin Intersecretarial Hacienda-Presidencia fue la encargada de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1966-1970. En l se establecieron directrices especcas para la accin pblica y estmulos para la iniciativa privada, buscando un equilibrio dinmico entre los sectores pblico y privado. Uno de los objetivos especcos era lograr una tasa de crecimiento econmico de 6% anual, como promedio. Como puede constatarse, los objetivos de la planicacin eran predominantemente econmicos y slo secundariamente sociales. Tambin en 1965, junto al Plan Nacional de Desarrollo, se dio otro paso adelante al incluir un estudio de la Secretara de la Presidencia acerca de la divisin de Mxico en zonas y regiones, para la planicacin econmica.
6.3 Planicacin en Mxico de los aos 1970
Se ha sostenido que fue el gobierno de Luis Echeverra (1970-1976) el que descubri la urgencia de planicar. De hecho, ya en 1970 se cre un Consejo Nacional de Planicacin, con el objetivo de disminuir el desequilibrio en el crecimiento de las distintas zonas del territorio nacional, coordinar ms ecazmente la accin de las distintas dependencias del Poder Ejecutivo Federal entre s y con los sectores pblico y privado.53 No puede sorprender este objetivo en un pas tan extenso, diverso y desigual como Mxico. De manera que las caractersticas del pas y de su desarrollo desigual inuyeron en las modalidades de las instituciones de planicacin.
53. CECEA, 1983, p. 149.
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En ese ao se lleg a elaborar un documento llamado Programa de Inversin y Financiamiento del Sector Pblico Federal, 1971-1976, en el que se propona una poltica nanciera que permitiese que el ahorro del sector pblico cubriera dos tercios de las inversiones. Se asuma una perspectiva claramente estatista, sin descartar el aporte del sector privado. Junto al esfuerzo por desarrollar equilibradamente las diversas zonas geogrcas, se avanz en los planes sectoriales. Fue as que en 1970 se cre el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa. En 1972 se elabor el Plan Nacional Hidrulico. En 1975 se constituy la Comisin Coordinadora de Poltica Industrial del Sector Pblico. En 1976 se termin el Plan Nacional Indicativo de Ciencia y Tecnologa, que se haba comenzado a concebir desde 1970. De manera que, gracias al rol de consejos y de comisiones especializadas, se pudo avanzar seriamente hacia la planicacin sectorial de largo plazo. Al terminar el sexenio del presidente Echeverra, los Ministerios de la Presidencia, de la Hacienda y del Patrimonio Nacional, con la colaboracin de los organismos descentralizados de la Cepal, elaboraron un plan econmico denominado Lineamiento para el Programa de Desarrollo Econmico y Social 1974-1980. Sus cuatro objetivos principales fueron los siguientes: absorber la mano de obra desocupada; distribuir mejor el producto nacional; acelerar el crecimiento econmico; y aanzar la independencia tcnica y econmica del exterior. Se sostena que la inversin privada tiene un amplio campo de accin... pero si los empresarios privados no adoptan las decisiones de inversin, el Estado asumir la responsabilidad y tomar la iniciativa.54 Antes que terminara el periodo presidencial, en 1975, se celebr la sesin constitutiva de la Conferencia Nacional del Plan Bsico de Gobierno (futuro). Se integraron las comisiones de carcter nacional, regional y sectorial. De manera que la llegada de un nuevo equipo poltico a la administracin del Estado generaba la necesidad de crear instituciones de planicacin especializadas. Durante el gobierno del presidente Lpez Portillo (1976-1982) se establecieron tres niveles de planicacin, que llevaron los siguientes nombres: concertada, si se trataba de buscar un entendimiento con los sectores sociales y privados de Mxico; convenida, entre el gobierno federal y los estados; y obligatoria, cuando se trataba del sector pblico. Frente al sector privado, las instituciones del Estado deban convertirse en el motor econmico nacional; pero sus logros fueron muy limitados. En cuanto a la planicacin convenida, se trataba de que los 32 estados del pas jaran sus necesidades de inversin para cada ao, asegurndose los recursos necesarios. En cuanto a la planicacin obligatoria para el sector
54. Segn Cecea (1983, p. 195), esta armacin fue innitamente repetida, pero no cumplida.
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pblico, el principal logro consisti en una reforma administrativa, que reasign las funciones de los ministerios. As, en lo que concierne a las tareas relacionadas con la planicacin, hasta diciembre de 1976 haba tres ministerios encargados: la Secretara de la Presidencia, se ocupaba de la planeacin del gasto pblico y de las inversiones; la Secretara de Hacienda, de la presupuestacin del gasto corriente; la Secretara del Patrimonio Nacional, de la programacin y control de las entidades paraestatales. Por eso, se cre la Secretara de Programacin y Presupuesto, que deba encargarse de elaborar los planes nacionales y regionales de desarrollo econmico y social, as como de evaluar su nanciamiento tanto por lo que toca a la inversin como al gasto corriente y de evaluar los resultados de su gestin.55 La Secretara de Programacin y Presupuesto actuaba como secretariado tcnico de los agentes responsables de las tareas de planicacin. Ella se encarg de la planicacin econmica sectorial, para lo cual se distinguieron ocho sectores bsicos: agropecuario, forestal y pesquero; industrial (manufacturero, minero, energtico); comunicaciones y transporte; turismo; salud y seguridad social; educacin y cultura; ciencia y tecnologa. Por otra parte, en enero de 1978 el presidente Lpez Portillo instal el Sistema Nacional de Evaluacin, independiente de la Secretara de Programacin y Presupuesto, cuya coordinacin general qued adscrita a la Presidencia de la Repblica. Para concluir, sealemos que la crtica a la planicacin econmica en Mxico durante los decenios posteriores a la II Guerra Mundial se centra en no haber construido un sistema integral de planicacin. La responsabilidad de la planicacin se mantuvo dispersa y no se cont con un rgano central de planicacin. Otra de sus debilidades consisti en el horizonte temporal, en los cuales fueron de mediano plazo (cinco a seis aos) y no incursionaron al largo plazo (15 a 20 aos). El hecho que la mayora de los medios de produccin era privada, de tal manera que las decisiones dependan de los propietarios de estos medios no fue abordado adecuadamente por los planes. Con todo, se reconoce que hubo algunos planes sectoriales especcos que tuvieron un relativo buen xito, como en los casos del Plan Nacional Hidrulico y del Plan Nacional de Ciencia y Tecnologa.
55. CECEA, 1983, p. 207.
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SeGUnDa PaRte
1 El ReplIeGUe De la planIfIcacIn nacIOnal DURante el ltIMO cUaRtO Del sIGlO XX VIsIn De cOnJUntO
El repliegue de la planicacin en Amrica Latina comenz a producirse en algunos pases a mediados de la dcada de los aos 1970 y se generaliz durante los aos 1980 a raz de las crisis de la deuda externa. Durante los aos 1990, en que predomin el Consenso de Washington y se implementaron programas de reforma estructural en distintos pases, los organismos de planicacin tanto a nivel regional como nacional vieron reducidas su actividad e inuencia al mnimo. Incluso, en algunos casos, la estructura institucional fue desmontada y dejaron de existir como tales mientras algunas de sus funciones bsicas, como la coordinacin y la evaluacin, emigraban parcialmente a otros organismos pblicos que las llevaban a cabo en la medida que eran necesarias para sus propios objetivos. Este repliegue de la planicacin es parte de un cambio ms general y profundo. Se produjo en los distintos pases de Amrica Latina el abandono del tipo de estrategia y de polticas de desarrollo que haba prevalecido desde la II Guerra Mundial para ser sustituida por otra muy diferente. La revisin ms drstica involucr a dos aspectos claves de la estrategia anterior: el rol del Estado en la economa y el papel de la industria manufacturera en el proceso de crecimiento. A diferencia de lo que ocurri en los pases asiticos que haban adoptado estrategias similares (Corea y los llamados tigres), el Estado dej de ser, en la regin, la autoridad que deba asegurar, mediante polticas adecuadas, la correcta asignacin de recursos y mejoras progresivas en la distribucin del ingreso. La industria manufacturera, por su parte, ya no deba ser apoyada para que se desempeara como motor fundamental de la ampliacin y modernizacin tecnolgica de los sectores productivos, posibilitando la elevacin de la productividad y la competitividad de las distintas actividades productivas y la reduccin de la heterogeneidad estructural con sus negativos efectos sociales.
1.1 El rol del Estado
Diversos autores han planteado que este cambio de estrategia y de polticas de desarrollo fue producto de su agotamiento causado por factores muy diversos.56 En relacin al Estado, estuvo ausente en Amrica Latina la construccin de un slido Estado democrtico que permitiera asegurar su autonoma frente a los intereses particulares, el respeto de los derechos ciudadanos y la vigencia del imperio de la ley. Por el contrario, las polticas pblicas fueron a menudo capturadas para benecio de grupos econmicos, sectores sociales, crculos militares, corporaciones religiosas o agrupaciones profesionales (incluso, a veces, de caudillos y dictadores individuales) los cuales acumularon poder poltico y econmico a costa del inters general.
56. IGLESIAS, 2006.
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De all que las polticas no respondieran a las necesidades y demandas de la mayora de los ciudadanos y contribuyeran, en cambio, a la exclusin de los benecios del crecimiento de amplios sectores de la poblacin. El predominio de intereses privados condujo adems a intervenciones estatales que entorpecieron el funcionamiento de los mercados y promovieron el rentismo, la especulacin y la corrupcin. La accin del Estado en materias econmicas y sociales perdi legitimidad. Los dcits democrticos de los Estados durante el periodo de despliegue de la planicacin en la regin, incidieron tambin en la inexistencia de acuerdos de polticos que pudieran jugar el papel de un pacto social distributivo. El Estado se vio muy a menudo imposibilitado de dirimir entre demandas conictivas de los distintos sectores, comprometiendo la solidez de su posicin scal. Esta debilidad repercuti muy negativamente en algunos casos dramticamente en la conduccin de las nanzas pblicas, conduciendo a la inestabilidad de precios, el endeudamiento excesivo, la vulnerabilidad externa y a la incertidumbre respecto a los efectos de las polticas. Todo ello conspir contra la eciencia, la ecacia y el respaldo necesario para el xito de la actividad estatal destinada a impulsar el desarrollo.
1.2 La industrializacin
La industrializacin, por su parte, ya en los aos 1950 dej de ser una necesidad determinada por la cada de la capacidad para importar durante los aos 1930 y por la imposibilidad de obtener abastecimiento adecuado y oportuno desde las potencias industriales comprometidas en el esfuerzo blico de la II Guerra Mundial. Por el contrario, durante los aos 1960 y 1970, la industrializacin fue dirigida por el Estado.57 La industria y su expansin debieron ser protegidas de la competencia externa que provena de los pases desarrollados. La poltica de proteccin tuvo costos crecientes, a menudo adoleci de inconsistencias e, incluso agudiz sesgos antiexportadores. Los intentos de crear una zonas de libre comercio a nivel regional (Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio) o subregional (Comunidades Andina y Centroamericana) no tuvieron xito, perdindose la oportunidad de proveer a las empresas un espacio competitivo intermedio donde las principales polticas se generaran en niveles ms alejados de los intereses locales, ganando en consistencia y continuidad. La dinmica de la economa y del comercio mundial conspir tambin contra las polticas proteccionistas. El ritmo de crecimiento de la produccin y particularmente del comercio durante las tres dcadas que siguieron a la II Guerra Mundial alcanz niveles sin precedentes en la experiencia histrica.58 El comercio
57. CRDENAS; OCAMPO; THORP, 2003. 58. Entre 1950 y 1973, el PIB mundial creci a tasas promedios anuales del orden del 4,8% (3% en trminos per capita) y el comercio lo hizo a un ritmo 50% superior (CEPAL, 2001, p. 3).
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internacional de manufacturas registr una expansin particularmente rpida, sin embargo, los pases latinoamericanos, excepto Brasil, no lograron insertar sus exportaciones industriales en la dinmica de esas corrientes comerciales.59 Las exportaciones de productos primarios, por su parte, no languidecieron y, a pesar de la volatilidad de los precios y de los ciclos de la demanda, representaron una alternativa para el crecimiento econmico de los pases de la regin.60
1.3 La globalizacin nanciera
La globalizacin nanciera es otro fenmeno internacional que repercutira muy ostensiblemente en las estrategias y polticas de desarrollo, a partir de nes de los aos 1970. El abandono del sistema de tipos de cambio jos que rega desde los acuerdos de Bretton Woods a principios de la dcada y los desequilibrios comerciales generados por el aumento abrupto de los precios del petrleo en 1973 estimularon el desarrollo de los mercados de cambio y de los eurodlares, los cuales gozaron de abundante liquidez provista por los excedentes de los pases exportadores de petrleo. El creciente volumen de transacciones nancieras internacionales fue acompaado por reformas institucionales para liberalizar y desregular los movimientos internacionales de capital y los sistemas nancieros nacionales.61 La integracin nanciera involucr principalmente a los pases desarrollados. Pero no excluy a las mayores economas de Amrica Latina. Brasil primero y luego Mxico, Argentina, Venezuela y Chile participaron en el proceso de globalizacin desde sus etapas iniciales y fueron importantes receptores de capital antes de 1980. Argentina y Chile, junto con Uruguay, fueron los primeros pases en realizar drsticas reformas liberalizantes que se generalizaran con mayor o menor intensidad en los aos 1990. La globalizacin nanciera y las reformas liberalizadoras cambiaran la naturaleza de los ujos nancieros externos que requeran las economas de nuestros pases para nanciar sus programas de desarrollo. El papel crucial que desempeaba el Estado y los sistemas de planicacin en el periodo de su despliegue cambiara sustantivamente. Las fuentes de recursos externos para los proyectos de inversin y programas de desarrollo ya no estaban reducidas a las instituciones ociales de crdito, el Estado dej de ser la nica va para obtenerlos y los sistemas de planicacin pasaron a ser el instrumento necesario para generar y evaluar los proyectos que se requeran para acceder a tales recursos.
59. Hacia 1980, los pases en desarrollo exportaban un 9% del total mundial de exportaciones de manufacturas. De esa corriente de exportaciones de los pases en desarrollo, un 14% provena de los pases miembros de la Asociacin Latino-Americana de Integracin (Aladi), siendo Brasil el origen de la mitad de ellas (CEPAL, 1987, p. 50, 55 y 57). 60. El crecimiento de los volmenes de exportaciones anuales de metales y minerales superaron el 6% promedio anual entre 1965 y 1980 (CEPAL, 1987, p. 52). 61. FRENKEL, 2003.
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Durante el periodo de la crisis de la deuda, a partir de 1982 y especialmente despus de las nacionalizaciones de las deudas privadas, los gobiernos volvieron a ser actores indispensables para el nanciamiento externo. ste estaba racionado, y deba pasar necesariamente por negociaciones que estos conducan con los bancos acreedores y el FMI. Pero el balance nanciero era negativo,62 las negociaciones tenan un carcter estrictamente nanciero y tenan por objeto exclusivo estructurar el servicio de la deuda acumulada. Slo a partir de 1990, despus de las negociaciones concluidas en los trminos del Plan Brady, se renovara el acceso a los mercados internacionales de capital.
1.4 Las nuevas concepciones
Las nuevas concepciones sobre estrategias y polticas econmicas de crecimiento y desarrollo, que presidieron el repliegue de los sistemas de planicacin durante las dos ltimas dcadas del siglo XX, apuntaron a cuatro mbitos de las polticas econmicas: i) la adopcin de las reglas de juego del mercado y del sistema de precios como principal mecanismo de asignacin de recursos; ii) la apertura al comercio y a las corrientes nancieras y de inversiones privadas internacionales; iii) la privatizacin generalizada de empresas y actividades del Estado; y iv) la implementacin de duras polticas scales; y monetarias de estabilizacin. Un cambio tan drstico y sustantivo de orientacin en las polticas pblicas no poda darse de un da para otro y sin grandes rupturas. No es casual que las primeras experiencias de aplicacin de este tipo de polticas en la segunda mitad de los aos 1970 fueran realizadas por gobiernos militares dictatoriales en Chile, Argentina y Uruguay. La crisis de la deuda externa de los aos 1980 con toda la dureza de las polticas de ajuste y la inuencia decisiva que adquirieron sobre los gobiernos, el FMI y el BM impulsaron esta orientacin liberalizadora, antiestatista y desindustrializadora. En los aos 1990, estas instituciones negociaron con los gobiernos programas de ajuste estructural inspirados en el pensamiento neoliberal y cuyas principales recetas integraran lo que John Williamson denomin el Consenso de Washington.63
1.5 La crisis de la deuda externa
La crisis de la deuda externa fue el hecho dominante de los aos 1980 en toda Amrica Latina. A partir de mediados de la dcada anterior, el comercio exterior de los pases se expandi rpidamente. Tambin lo hicieron y ms rpidamente los ingresos de capital a la regin, sobre toda bajo la forma de crditos externos.
62. Balance nanciero: diferencia entre la auencia neta de capital y el pago de servicios de capital (EYZAGUIRRE; VALDIVIA, 1989). 63. WILLIAMSON, 1990b.
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La deuda externa creci aceleradamente, triplicndose entre 1978 y 1982. Este ltimo ao, alcanz un volumen ms de tres veces superior al valor exportado anualmente por Amrica Latina. Como la tasa de inters internacional super el 10% a partir de 1979, los intereses de la deuda, en especial desde 1981, gravitaron muy pesadamente en la cuenta corriente de la balanza de pagos, superando el 30% del valor de las exportaciones.64 En 1982 disminuyeron las exportaciones de la regin, cayeron los trminos de intercambio debido al deterioro de las economas centrales y las tasas de inters internacionales aumentaron. En agosto de ese ao, Mxico se vio obligado a suspender el servicio de la deuda externa y se produjo un corte brusco de los prstamos de los bancos comerciales a todos los pases de la regin. Sin esos prstamos, ningn pas estuvo en condiciones de mantener el servicio de la deuda en los trminos originalmente pactados, excepto Colombia. El balance entre auencia neta de capital y servicio de la deuda se hizo negativo. Los movimientos nancieros provocaron una gran sangra de recursos que arras con las reservas de divisas de la regin y forz a reducir fuertemente el gasto interno de los pases. Se produjeron severas contracciones del gasto pblico, devaluaciones, contraccin de la inversin con un violento impacto en la actividad econmica, en el ingreso y consumo per cpita, el desempleo y la inacin.65 El resultado fue la peor crisis desde la gran depresin de los aos 1930 y, luego, la dcada perdida para el desarrollo de la regin. Los ejercicios de renegociacin de la deuda externa, recurrentes en cada pas durante el resto de la dcada, pasaron a ser determinantes de las polticas econmicas y sociales de los gobiernos de la regin. Los objetivos del desarrollo econmico y social quedaron subordinados a las restricciones nancieras que el servicio de la deuda externa impona. Los planes de ajuste que cada gobierno present para reequilibrar sus cuentas externas se constituyeron en la denicin bsica que enmarcaba las polticas pblicas.
1.6 La condicionalidad del FMI
Los bancos acreedores establecieron como requisito la aprobacin del Fondo Monetario Internacional a estos planes de ajuste. Esta fue la oportunidad para que esta institucin introdujera condicionalidades que restringan an ms el margen de maniobra de los gobiernos. Ms an, estas condicionalidades fueron ampliando su alcance desde los temas de manejo macroeconmico a otros temas propios de las estrategias de desarrollo.
64. (EYZAGUIRRE; VALDIVIA, 1989). Los intereses pagados al exterior por los pases latinoamericanos se quintuplicaron entre 1977 y 1981 (cifras de la Cepal). 65. Entre 1980 y 1983, el ingreso bruto cay ao tras ao en la regin, acumulando una disminucin de 14%, mientras que el desempleo se duplic y la inacin se elev de un 56% a un 131% (SCHMIDT-HEBBEL; MONTT, 1989).
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Despus de un par de aos, se pudo constatar que el penoso esfuerzo de ajuste interno recesivo para re-equilibrar las cuentas externas no haba bastado para compensar el pago de intereses, la cuenta corriente se mantena decitaria y la deuda segua creciendo. El gobierno de los EE.UU. impuls entonces, en 1985, el Plan Baker para reprogramar el pago de las deudas y reciclar parcialmente los intereses. Lo ms signicativo de esta propuesta fue que incluy condicionalidades que no se limitaron a los instrumentos de poltica macro, scal, monetario o cambiario. Se comenz a introducir polticas de corte neoliberal, orientacin entusiastamente promovida por el presidente norteamericano del momento, Ronald Reagan. La obligacin de privatizar empresas o instituciones que anteriormente eran del Estado o desregular actividades que el Estado se haba reservado o reglamentado obedeca a enfoques de polticas pblicas y polticas de desarrollo que contradecan directamente las concepciones que haban predominado en Amrica Latina en dcadas anteriores.66 Slo las dictaduras militares del cono sur se haban apartado del patrn anterior y haban impuesto, sin ninguna consulta democrtica, polticas neoliberales del tipo de las propiciadas por la Administracin de Reagan. Las crisis sufridas en la dcada de 1980, cuya mxima expresin estuvo en la deuda externa, aceler los procesos inacionarios, acentu la prdida de competitividad de las economas y aument las desigualdades sociales. Las perspectivas de las polticas pblicas se redujeron. Las consideraciones de mediano y largo plazo cedieron el lugar a los problemas sobrevivencia de corto plazo y las restricciones nancieras se impusieron sobre las perspectivas del desarrollo econmico y social ms generales. En el plano institucional, desaparecieron instituciones nancieras y de fomento. Los sistemas de planicacin, por su parte, se debilitaron, quedaron daados, se volvieron irrelevantes o fueron destruidos.
1.7 Las polticas del Consenso de Washington
En 1989, una nueva administracin norteamericana decidira cambiar el Plan Baker. En su lugar, el Plan Brady comenzara a presidir las negociaciones. Este cambi la estrategia de nanciamiento para incorporar reduccin de la deuda y del servicio de esa deuda, permitiendo a los pases de la regin recuperar progresivamente el acceso a los mercados internacionales de capital. Pero la condicionalidad que obligaba a cambios de las polticas econmicas se mantuvo en los trminos del plan anterior y se impuso un conjunto de recetas de polticas que se conocera como el Consenso de Washington. El Consenso de Washington es el nombre que le dio, en 1989, el economista John Williamson a una lista de diez reformas que, en su opinin, compartan
66. WILLIAMSON, 1990a.
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casi todos los tcnicos de las instituciones nancieras internacionales con sede en Washington, los organismos econmicos del gobierno de los EE.UU., el Consejo de la Reserva Federal y los think tanks, junto a las personalidades polticas del Congreso y el gobierno federal que intervenan en estas materias. Las diez reformas eran: i) disciplina scal; ii) reorientacin de las prioridades del gasto pblico hacia reas con altos retornos econmicos y potencial para mejorar la distribucin del ingreso, tales como salud bsica, educacin primaria, e infraestructura; iii) reforma tributaria (para reducir las tasas marginales y ampliar la base impositiva); iv) liberalizacin de la tasa de inters; v) tasa de cambio competitiva; vi) liberalizacin comercial; vii) liberalizacin de las corrientes de inversin extranjera directa; viii) privatizacin; ix) desregulacin (para abolir las barreras al ingreso y la salida); y x) seguridad de los derechos de propiedad.67 Aunque el mismo autor seala que el fundamentalismo de mercado del primer periodo de Reagan ya haba sido superado, tambin precisa que la lista reeje tres grandes ideas: disciplina macroeconmica, economa de mercado y apertura al mundo. Las tres corresponden a la esencia del enfoque neoliberal. En este enfoque el papel del Estado en la economa es mnimo. Se le descalica como mecanismo corrector de la asignacin de recursos que realiza el mercado. Se le atribuye ineciencia, corrupcin y clientelismo. El Estado minimizado no necesita sistemas de planicacin para orientar el desarrollo econmico y social. Se cerraron instituciones y se eliminaron instrumentos de poltica hasta hacer desaparecer las polticas de desarrollo productivo sectorial, incluyendo las polticas agrcolas e industriales que haban tenido tanta importancia en el pasado. Las polticas sociales se focalizaron en la reduccin de la pobreza. Las reformas impulsadas por el Consenso de Washington prescindieron del Estado como agente de desarrollo. En el mbito institucional pblico, se limitaron a promover la modernizacin de las nanzas pblicas, la ecacia de los instrumentos scales y tributarios y la capacidad de los sistemas de informacin para facilitar las decisiones nancieras. Y an en este sentido, los avances fueron escasos. Se registr una baja y decreciente inversin pblica en infraestructura. La expansin del rol de los mercados se realiz en ausencia o insuciencia de marcos normativos que promovieran la competencia y protegieran el inters de los consumidores.
1.8 Avances y cuestionamientos de las reformas
Sin embargo, las reformas del Consenso de Washington se vieron respaldadas por una importante consolidacin del proceso de globalizacin. Avanz el grado de integracin
67. WILLIAMSON, 1990b.
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de los mercados nancieros, se aceleraron los ujos de comercio e inversin, al tiempo que las innovaciones tecnolgicas se diseminaban ms rpidamente.68 Pero sin duda que la mayor fuerza, tras los procesos internos de los pases para realizar las reformas, radic en las empresas privadas (nacionales y extranjeras) que adquirieron un papel protagnico en el mbito de la produccin de bienes, la inversin, la innovacin y, cada vez ms, en la provisin de servicios pblicos y prestaciones sociales. Adems, durante los primeros aos de la dcada se produjo la sensacin clara que la dcada perdida haba quedado atrs y se reiniciaba una nueva etapa de desarrollo. Se reanudaron los ujos de capitales a la regin, bajaron las tasas de inters internacionales, en varios pases se reestructur la deuda externa, disminuy la inacin y se recuperaron tasas de crecimiento del producto.69 Sin embargo, en 1994 se produjo una nueva crisis nanciera en Mxico que contagi seriamente a Argentina, aunque afect menos a otros pases. La crisis iniciada en los pases asiticos en 1997 tuvo efectos mucho ms generalizados. Hacia el n del decenio, se registr un clima bastante generalizado de desconcierto, frustracin y fatiga debido a la insuciencia del progreso y la dureza de los sacricios realizados en la aplicacin de las reformas del Consenso de Washington.70 stas quedaron cuestionadas por sus resultados y se inici tambin la crtica de sus bases tericas y empricas. Comenz a crearse un espacio para el replanteamiento de una visin de mediano y largo plazo que permitiese orientar los esfuerzos para la construccin del futuro de los pases, deniendo respuestas en distintos escenarios. Es decir, comenz a abrirse un espacio para plantearse nuevamente los temas bsicos de la planicacin, sus objetivos, mtodos y requerimientos institucionales.
2 La planIfIcacIn en COlOMbIa 1978-2000
El sistema de planicacin colombiano experiment, durante las dos ltimas dcadas del siglo XX, pocas modicaciones sustantivas en su estructura y un alto grado de protagonismo en el diseo de polticas de desarrollo econmico y social. A diferencia de pases como Argentina, Per o Chile, las modicaciones en los instrumentos utilizados y en sus actividades se fueron produciendo paulatina y naturalmente en funcin de las tareas que le eran asignadas y el tipo de objetivos y programas que impulsaban los distintos gobiernos.
68. En los aos 1990, se produjo tambin una generalizacin gradual, en el plano internacional y en muchos pases, de ideas y valores en torno a los derechos humanos, la democracia poltica y la proteccin del medio ambiente. 69. Brasil y Per que haban tenido tasas negativas en 1888, 1990 y 1992, slo retomaran el crecimiento en 1993. 70. Entre 1990 y 1999, Amrica Latina increment el producto per cpita a una tasa anual promedio inferior a la mitad de la tasa de incremento registrada entre 1960 y 1979.
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La planicacin no lleg a ser considerada en el debate pblico como la anttesis del mercado. El cambio de modelo de desarrollo fue paulatino y no se produjo una ruptura abrupta destinada a reducir la accin del Estado al mnimo sin considerar seriamente los costos. De hecho, el tamao del Estado creci durante este periodo.71 Junto a la apertura de la economa al comercio y capitales internacionales y a la participacin privada en reas anteriormente reservadas al sector pblico, realizada durante los aos 1990, se plante la necesidad del Estado de fortaler su accin en las reas en que era insustituible, particularmente en aquellas actividades que podan mejorar la equidad. El sistema de planicacin mantuvo vivo, durante todo este periodo, el debate en torno a propuestas y polticas de desarrollo que permitieron la bsqueda continua de oportunidades para lograr una economa ms eciente y una sociedad con mayor sentido de justicia y solidaridad. El Departamento Nacional de Planeacin (DNP) estuvo a la cabeza de este esfuerzo, an en los aos 1980 cuando las restricciones nancieras volcaron la atencin sobre los problemas de corto plazo y las decisiones del Ministerio de Hacienda y del Banco de la Repblica elevaron su gravitacin en las polticas pblicas. An ms, en 1991, la nueva Constitucin Poltica consagr al Plan Nacional de Desarrollo y al DNP como instrumento y actor central de un sistema de planicacin que cumple un rol protagnico en la orientacin y diseo de polticas econmicas y sociales ms responsabilidades muy especcas respecto a los proyectos de inversin pblica.72 Dos factores parecen estar asociados a esta peculiaridad de la planicacin en Colombia en relacin a la mayora de los pases de la regin. Uno de ellos es la continuidad de las instituciones democrticas que ha gozado el pas desde 1958 y el otro es la forma en que enfrent la crisis de la deuda que golpeara tan fuertemente al desarrollo econmico y social de nuestros pases a partir de 1982 despus que Mxico suspendiera el pago del servicio de su deuda externa.
2.1 La crisis de la deuda externa
La economa colombiana fue afectada por los fenmenos internacionales que desataron la crisis y la interrupcin de los ujos de capital en 1982, pero en menor grado que la mayora de los otros pases de Amrica Latina. El nivel y perl de la deuda externa, cuyo servicio no fue interrumpido, le permitieron negociar la deuda con el Fondo Monetario y el resto de los acreedores de manera muy diferente a los pases que estaban en situaciones ms crticas.
71. Para el periodo1987-1995, vase Cordi, Angela (1998). 72. La norma constitucional institucionaliz el Consejo Nacional de Planeacin, una nueva instancia de participacin con representantes de la sociedad civil y los gobiernos regionales, previa al debate parlamentario en ambas cmaras del Congreso Nacional.
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Colombia es el pas que registr menores uctuaciones y cambios traumticos derivados de la crisis de la deuda, menos que en los otros seis pases que se han analizado en este estudio. El crecimiento se desaceler, desde ms de 5% anual en el quinquenio 1975-1979 hasta 2,4% entre 1980 y 1984 pero las tasas anuales fueron positivas y en el ao ms crtico, 1982, lleg al 1%.73 El desempleo se elev y lleg a 14% en 1985, pero no lleg a las cifras extremas de otros pases. No se produjeron desbordes inacionarios. A comienzos de los aos 1980, Colombia registraba niveles relativamente bajos de endeudamiento externo, producto de un manejo prudente de la bonanza de la segunda mitad de la dcada de los 1970. La deuda, por su parte, haba sido contrada mayoritariamente con fuentes ociales de crdito. De la deuda registrada en 1982 y 1983, ms de 30% corresponda a organismos multilaterales y cerca del 20% a entidades bilaterales.74 La deuda con prestamistas privados slo lleg en esos aos a un 50% del total, mientras que en el conjunto de Amrica Latina esa proporcin sobrepas el 70%. El crdito externo se haba orientado en buena medida a nanciar proyectos de infraestructura fsica y se haba evitado la carrera armamentista. La recesin internacional y el cierre del mercado internacional de capitales privados obligaron a la administracin del presidente Betancur a compatibilizar las polticas y objetivos de su Plan Nacional de Desarrollo75 con un proceso de ajuste que se inici en 1982 y se reforz a mediados de 1984. El aumento de aranceles, el subsidio a las exportaciones, la aceleracin de las devaluaciones, la restriccin del gasto pblico y el incremento de los impuestos no fueron sucientes para detener la cada de las reservas internacionales del Banco de la Repblica. En septiembre de 1984, la banca comercial comunic su decisin de no prestar recursos adicionales si el gobierno no entraba en un proceso de negociacin con el FMI. En febrero de 1985, el gobierno inici formalmente tales negociaciones, pero como no se requeran recursos de la balanza de pagos ni se buscaba una reestructuracin de la deuda pblica, se monitore y analiz el programa econmico que implementaba el gobierno. En abril, se logr el apoyo del fondo y se avanz rpidamente con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para la utilizacin de los crditos ya contratados y la consecucin de crditos adicionales. Posteriormente, el comit consultivo de la banca comercial acogi la solicitud de recursos frescos presentada por el gobierno.76 Las polticas de ajuste permitieron reducir los desequilibrios externos e internos a niveles razonables y la bonanza cafetera de 1986, aunque breve,
73. Cifras del Banco Mundial. 74. OSPINA, 1985. 75. Denominado Cambio con Equidad (DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, 1983). 76. OSPINA, 1985.
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permiti recuperar ritmos de crecimiento dinmicos, superiores al 5% ese ao y el siguiente. La poltica macroeconmica contemplada en el Plan Nacional de Desarrollo 1987-1990 77contribuy a este resultado. El mantenimiento de una tasa de cambio real competitiva y la reduccin del dcit del sector pblico se redujo a un par de puntos del PIB dieron paso a una diversicacin de las exportaciones, una disminucin de la tasa de inters y a una recuperacin del crdito interno. Por dos aos consecutivos, 1988 y 1989, se lograron supervits en cuenta corriente y se redujo el desempleo.78 Sin embargo, durante ese mismo bienio se debilit el ritmo de crecimiento, tambin los hizo la inversin privada a partir de 1989 y la inacin se elev sobre el 25% anual a partir de 1988. Fueron argumentos para impulsar las reformas estructurales de comienzos de los aos 1990.
2.2 Las reformas estructurales de los aos 1990
Las reformas estructurales comenzaron a plantearse durante la Administracin Barco (1986-1990), recibieron su mayor impulso durante la Administracin Gaviria (1990-1994) y se mantuvieron, con algunos matices, durante la Administracin Samper (1994-1998). Por una parte, en el mbito de las relaciones econmicas internacionales, se inici un acelerado proceso de desgravacin arancelaria que redujo el arancel promedio desde 44% a comienzos de 1990 hasta 11,8% en marzo de 1992. Este proceso fue complementado con la eliminacin de prcticamente todos los controles directos a las importaciones y la reduccin de los incentivos directos a las exportaciones. Por otra parte, se liberalizaron las normas para la entrada y salida de la inversin extranjera y se permiti a los intermediarios manejar directamente transacciones en divisas dentro del mercado regulado y el control de ujos de capitales de corto plazo. Las polticas monetarias y cambiarias pasaron a ser decididas por el Banco de la Repblica gracias a la autonoma que le otorg la Constitucin de 1991. Sucesivas medidas tendieron a ampliar los mbitos de operacin de los intermediarios nancieros y a regular su competencia. El rgimen laboral tambin fue exibilizado y el sistema de seguridad social fue profundamente reformado establecindose un rgimen de competencia entre empresas pblicas y privadas. Estas reformas estructurales combinaron, en contra del patrn regional, liberalizacin con un crecimiento relativo al tamao del Estado. La estructura del Estado experiment importantes cambios debido a las reformas mismas, a los
77. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, 1987. Vase Plan de Economa Social. 78. OCAMPO, PREZ, TOVAR Y LASSO, 1998.
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procesos de privatizacin, a la ampliacin de los espacios de participacin privada, particularmente en infraestructura fsica y seguridad social, y al proceso de descentralizacin que fue acelerado por la Constitucin de 1991. Se asignaron importantes transferencias a las entidades territoriales destinadas a inversin social, las cuales se sumaron a gastos crecientes en justicia y seguridad. El gasto pblico aument rpidamente y debi ser nanciado con aumentos de la carga tributaria en tres reformas tributarias sucesivas (1990, 1992 y 1995). En la segunda mitad de la dcada, sin embargo, se generaran desequilibrios en las nanzas pblicas.79 En contra de las expectativas que se generaron al inicio de las reformas, el crecimiento promedio ha registrado tasas similares a las de la segunda mitad de la dcada anterior. Adems, ha estado sujeto a fuertes uctuaciones derivadas de fuertes ciclos de polticas macroeconmicas; expansivas en unos periodos y contractivas en otros. Estos ltimos pusieron a prueba el compromiso, explcito y destacado, de los Planes Nacionales de Desarrollo (La Revolucin Pacca 1990-1994 y El Salto Social 1994-1998) con la estabilidad macroeconmica. Por otra parte, la liberacin comercial y la apertura parcial de la cuenta de capitales contribuyeron a una ampliacin del dcit en la cuenta corriente de la balanza de pagos cuya contrapartida domstica fue el deterioro de las cuentas nancieras del sector privado. Hacia 1998, cuando el contagio de la crisis asitica se hizo sentir en Colombia, el dcit en cuenta corriente superaba el 6% del PIB, el del gobierno central era cercano al 5% del PIB y el del sector pblico no nanciero algo menos del 4%.80 Las negativas condiciones externas y las polticas de ajuste del nuevo gobierno determinaron una cada del PIB superior al 4% del PIB en 1999, nico ao con una tasa de crecimiento negativa desde que se calculan cuentas nacionales.
2.3 El Departamento Nacional de Planeacin y los Planes Nacionales de Desarrollo
La caracterstica del sistema de planicacin en Colombia es la articulacin en torno a un actor principal, el DNP, y un instrumento central, el Plan Nacional de Desarrollo. A diferencia de lo ocurrido en otros pases de la regin, el DNP jug un papel central en las polticas para enfrentar, en 1982 y 1983, el impacto de la recensin internacional y la detencin de los ujos de nanciamiento privado a nuestros pases y luego, en 1985, en las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y los bancos acreedores privados para regularizar el servicio de la deuda externa. En los aos 1990, el DNP y los Planes Nacionales de Desarrollo fueron nuevamente actor e instrumentos centrales para el cambio de modelo de desarrollo y la aplicacin de las polticas preconizadas por el Consenso de Washington.
79. dem. 80. Cifras de DNP (DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, 1999, p. 69).
84
Las reformas liberalizadoras no signicaron una prdida de importancia del Estado, sino un cambio de roles, sin que se redujera su tamao. En la denicin de esos nuevos roles, el DNP y los planes siguieron jugando un papel central. El Estado y la planicacin se han hecho responsables de mantener los equilibrios macroeconmicos bsicamente con polticas scales prudentes y proporcionando un marco a las polticas monetarias y cambiarias que son decididas por el Banco de la Repblica. La proteccin a la industria y las polticas sectoriales productivas han sido reemplazadas por el nfasis en polticas horizontales como la innovacin tecnolgica y el desarrollo del capital humano. Se ha fortalecido el papel del Estado en polticas destinadas a favorecer a grupos vulnerables. Y ya en los aos 1990 empezaron a cobrar creciente importancia los esfuerzos por mejorar la administracin de justicia y la seguridad e intensicar la lucha contra el narcotrco y las guerrillas. Un rasgo distintivo en las funciones del DNP es que ha mantenido durante toda su historia la tuicin sobre la inversin pblica. La Constitucin del 1991 le entrega la responsabilidad de elaborar un plan de inversiones de las entidades pblicas de orden nacional, indicando que deber establecer los presupuestos plurianuales de de gasto y fuentes de nanciamiento de los principales programas y proyectos de inversin pblica. Es decir, el DNP est a cargo del componente de inversin del Presupuesto Nacional. Desde 1970 hasta la actualidad se ha elaborado y aprobado diez planes cuatrienales, uno para cada periodo presidencial. El cuadro siguiente resume alguna de sus principales caractersticas.
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PLANES NACIONALES DE DESARROLLO81 (1970-2010)

Plan de Desarrollo
Las Cuatro Estrategias 1970-1974 Para Cerrar la Brecha 19751978
Objetivos
Estrategias
Polticas
Construccin. Exportaciones. Productividad agrcola. Distribucin del Ingreso.
Instrumentos
Sistema de ahorro y prstamo. Fomento a exportaciones. Seguridad Social. DRI - Desarrollo rural integrado.Desarrollo social urbano.
Crecimiento acelerado. Distribucin del Sectores lderes. ingreso. Reduccin de la desigualdad y de la pobreza.
Estabilidad macroeconmica. Poltica social rural y Revolucin verde. urbana. Plan vial comunicaciones. Desarrollo mineroenergtico.
Plan de Desarrollo de la Integracin infraestructura bsica Nacional 1979nacional. 1982
Contrapartida Financiamiento internacional por el Banco Presupuesto Nacional. Mundial. Autoconstruccin. Asistencia social. Educacin a distancia.
Vivienda popular, generacin Crecimiento con Subsidios para vivienda, Expansin econmica y empleo. Equidad 1982educacin y salud. polticas redistributivas. Cobertura educativa. 1986 Lucha contra la pobreza absoluta. Programa de reconciliacin Economa social de Plan de y rehabilitacin. Estabilidad mercado. Economa Social. Eciencia econmica y macro y creacin de empleo 1986-1990 Infraestructura vial, mineroequidad social. energtica y equipamiento comunitario. La Revolucin Pacca 19901994 Modernizacin del Estado. Apertura econmica. Constitucin del 1991. Privatizaciones. Proteccin y Seguridad Social. Descentralizacin.
Modernizacin de la Administracin Pblica. Erradicacin de la pobreza absoluta. Poltica de fronteras.
Reconciliacin, normalizacin, rehabilitacin. Ciudades alternas.
Flexibilizacin FiReforma sistema de salud. nanciera. Reduccin Seguridad jurdica. aranceles. Inversin extranjera. Legislacin bsica Transferencias regionales. Servicios pblicos. Salud, educacin, nutricin, seguridad y asistencia social. Desarrollo Energtico. Contraccin Monetaria y scal. Sisben. Red de Solidaridad Social. Vivienda de Inters Social. Plan Nacional de Gasoductos. Creacin nuevo sistema de crdito U.V.R.
El Salto Social 1994-1998
Poltica Social. Apertura con rostro Internacionalizacin de la humano. economa. Estabilidad. Econmica Poltica macroeconmica y y equidad social. comercial. Estabilizacin macroeconmica. Dilogos con Insurgencia. Programa de Reinsercin. Atencin desplazados.
Logro de la paz para Cambio para Construir la Paz progreso econmico y social. 1998-2002 Fortalecimiento fuerza Hacia un Estado pblica. Comunitario Participacin comu2002 - 2006 nitaria. Estado Comunitario: Desarrollo para Todos 20062010
Empleo Rural. Familias en Efectivos campesinos. accin. Plan guardabosques.
Continuacin del plan de seguridad ciudadana Inteligencia militar. Incentivos a la inversin. y crecimiento empresarial.
Reinversin utilidades.
Exenciones tributarias.
El plan Las Cuatro Estrategias 1970-1974 se fundament en un diagnstico que se alej de las concepciones estructuralistas cepalinas que haban predominado
81. El Cuadro ha sido tomado de Florez, Luis Bernardo y Rodrigo Manrique (2008, p. 29).
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con anterioridad. Sin abandonar los programas para elevar la productividad agrcola, resultaba necesario impulsar la demanda de empleo en sectores con alta potencialidad de crecimiento, como la construccin y las exportaciones. En el primero se concentraron las polticas y programas.82 Desde mediados de los aos 1970 adquirieron mayor importancia los temas del ajuste macroeconmico, en particular tras la crisis internacional de la deuda de comienzos de los 1980. El Plan Economa Social 1986-1990 representa una reaccin frente a los altos costos que haban generado las polticas de ajuste sobre la produccin y el empleo. Por ello, se propuso una reorientacin de la inversin pblica hacia la infraestructura fsica y hacia programas sociales enfocados en la lucha contra la pobreza.83 El programa de apertura el cambio del rol del Estado pasaron a constituir el eje de La Revolucin Pacca 1990-1994. Las reformas para los mercados de bienes, laborales y de capitales, fueron enunciadas. Su sello distintivo fue la desregulacin y la liberacin de los mercados, inspiradas en el criterio de que el exceso de controles e intervenciones por parte del Estado haba ocasionado un funcionamiento ineciente y poco competitivo del sistema econmico. Bajo esta visin se modicaron en forma sustancial los instrumentos de regulacin de los mercados nanciero, laboral y cambiario y se denieron nuevos regmenes en diversas materias: tributaria, de inversin extranjera, de endeudamiento, de comercio exterior y, ms adelante, de seguridad social. El plan recoge las disposiciones de la nueva Constitucin para realizar un vigoroso proceso de descentralizacin de la administracin del Estado.84 Los tres ltimos planes han debido incorporar los temas relacionados con los conictos armados internos de Colombia. La desarticulacin de la vida social y la economa de vastos sectores del territorio nacional han requerido la atencin y la movilizacin de recursos crecientes para atender al esfuerzo blico y a las necesidades de las poblaciones afectadas por los conictos armados. El DNP ha mantenido importantes vnculos con las instituciones nancieras internacionales, particularmente con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. La tuicin sobre los proyectos de inversin pblica incluyendo los estudios de preinversin, los criterios de seleccin y las decisiones sobre su nanciamiento lo convirtieron en un interlocutor privilegiado dentro del sector pblico. Pero, la vinculacin ha signicado mucho ms. A partir de mediados de los aos 1970, los planes han reejado en buena medida el pensamiento sobre el desarrollo econmico y social que ha prevalecido en esas instituciones.
82. (DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, 1972), las Cuatro Estrategias. 83. dem (1987), Plan de Economa Social. 84. dem (1991), La Revolucin Pacca.
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La inuencia del Banco Mundial se puede observar con claridad en La Revolucin Pacca 1990-1994, el cual recoge elmente los lineamientos del Consenso de Washington y particularmente, en el campo de las privatizaciones, apertura y exibilizacin nanciera. Pero tambin se encuentra esa inuencia en planes ms antiguos. Para Cerrar la Brecha 1974-1978 pone nfasis en el sector agropecuario en tiempos de xito de la revolucin verde y en el Plan de Integracin Nacional 1978-1982 el sello del Banco Mundial se observa en el nanciamiento de grandes proyectos de infraestructura principalmente en las reas de transporte, comunicaciones y minero-energtica.85 El progresivo nfasis en las polticas sociales dentro de estos diez planes se torna preponderante en las metas, las inversiones y los programas contenidos El Plan de Economa Social 1987-1990 y en El Salto Social 1994-1998.86 Este nfasis no es ajeno a esta inuencia internacional el Banco Mundial viene destacando la importancia de los temas relacionados con la pobreza desde los aos 1960. Pero, responde tambin a la frustracin social con la inequidad en el reparto de los frutos del crecimiento econmico. Las instituciones democrticas colombianas han canalizado esa frustracin incorporando en forma cada vez ms explcita y gravitante las metas sociales en sus planes y polticas y particularmente en el Plan Nacional de Desarrollo, el instrumento de mayor jerarqua poltica en la elaboracin de polticas en este mbito.
3 La planIfIcacIn en ChIle 1973-2000
El golpe militar del 11 de septiembre de 1973 puso abrupto trmino a la experiencia de la va chilena al socialismo y al esfuerzo de conformacin de un sistema de planicacin gubernamental fuerte y complejo a nivel nacional, regional y sectorial. Durante los siguientes nueve aos, hasta 1982, se aplica en Chile un modelo de polticas econmicas y sociales de tipo neoliberal extremo, que desarticula el sistema de planicacin anterior, pero utiliza la Ocina de Planicacin Nacional para impulsar reformas institucionales y programas sociales destinados a la poblacin ms pobre. Entre 1982 y 1990 las polticas pblicas del rgimen militar adquieren cierto pragmatismo, pero mantienen su carcter ortodoxo y un fuerte sesgo regresivo en la distribucin del ingreso. Tras la recuperacin de la democracia, cambia la orientacin de las polticas econmicas y sociales, que buscan el crecimiento con equidad, pero no se recupera el antiguo rol del Estado en la economa ni se reconstruye un sistema de planicacin nacional.
85. dem, 1975 y 1979. 86. dem, 1987 y 1995.
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3.1 El entorno poltico y econmico
Mientras el rgimen arrasaba con las instituciones democrticas y aplastaba violentamente a la oposicin, la poltica econmica se inspiraba en las concepciones neoliberales extremas que consideran al mercado como la anttesis de la planicacin. Se impone el fundamentalismo del mercado en que la intervencin del Estado en la economa debe ser restringida el mnimo.87 Se implementaron numerosas reformas, en las cuales incluyeron la eliminacin de los controles de precios, la apertura indiscriminada de las importaciones, la liberalizacin del mercado nanciero interno a nes de la dcada se extendera a los ujos internacionales de capital , reduccin del tamao del sector pblico, devolucin a sus antiguos propietarios de empresas y tierras expropiadas, supresin de la mayora de los derechos sindicales vigentes antes del golpe militar y una reforma tributaria que redujo fuertemente la participacin de los tributos directos y de mayor progresividad. Por tres aos (1974-1976), la inacin se mantuvo a niveles de tres dgitos mientras se traba de controlarla con medidas monetarias. Se redujo en 1977, despus que se aplicaron otros mecanismos y no slo el control monetario. La violenta cada del PIB en 197588 y la lenta recuperacin posterior signic un desempleo muy elevado, salarios deprimidos, numerosas quiebras y cada de la inversin. Pero, la profunda recesin inicial cre grandes brechas de capacidad productiva no utilizada que permitieron sostener una recuperacin con baja inversin por varios aos, la cual gener una imagen de xito econmico y nanciero. En 1979, habiendo logrado un supervit scal y un rgimen de libre importacin con arancel uniforme de 10%, se adopt plenamente el enfoque monetario de balanza de pagos y se congel el tipo de cambio. Esta poltica fue apoyada por un intenso endeudamiento externo, que cubri en exceso la brecha externa en expansin. La deuda externa se duplic, el aumento de las exportaciones se detuvo y, en 1981, el dcit en cuenta corriente se empin al 21% del PIB. En 1982, la economa colaps y por segunda vez, en menos de una dcada, la economa chilena se vio afectada por una recesin de magnitud inusitada, la mayor de toda Amrica Latina. En 1982 y 1983, el PIB cay en ms de 14%, seguido por una generalizada crisis bancaria, desempleo generalizado y masivas quiebras en la agricultura, industria y construccin. El colapso econmico y el clima de descontento debilitaron al rgimen militar y se hicieron, con cierto pragmatismo, varios ajustes en las polticas econmicas. Se realizaron sucesivas devaluaciones, se introdujeron bandas de precios para la
87. FFRENCH-DAVIS, 2008, p. 32 a 39. 88. EL PIB se redujo en 4,9% en 1973, creci en 2,5% en 1974 y volvi a caer en 11,4% en 1975 (cifras del Banco Mundial).
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importacin de productos agrcolas, se regul al sistema nanciero y se entregaron ayudas masivas al sector privado. A partir de 1986, se inici una recuperacin sostenida de la actividad econmica que se vio estimulada por un alza notable de los precios del cobre en 1988 y 1989 que, incluso provocaron un recalentamiento de la economa este ltimo ao. Los gobiernos democrticos de la dcada de los aos 199089 presidieron uno de los periodos ms prsperos de la historia econmica de Chile. Entre 1990 y 1998 la tasa de crecimiento promedio del PIB super el 7% anual y el producto por habitante lo hizo a tasas superiores al 5%. Este dinamismo del crecimiento econmico estuvo asociado a la expansin de las exportaciones con tasas de crecimiento del 10% anual y de la inversin en formacin de capital productivo junto a un ambiente generalizado de estabilidad. Al mismo tiempo, los indicadores de pobreza y desigualdad mostraron claros progresos, particularmente en los primeros cuatro aos. En 1998, sin embargo, la crisis asitica impact seriamente los trminos de intercambio. Un tipo de cambio apreciado y un dcit externo nanciado y estimulado por el endeudamiento del sector privado agravaron la situacin. Una errada poltica del Banco Central en la crisis provoc una interrupcin del sostenido crecimiento econmico de la dcada. En 1999, se produjo una recesin y el PIB registr una cada de 0,8%.
3.2 La Ocina de Planicacin Nacional bajo el rgimen militar
El neoliberalismo extremo imperante en el diseo de las polticas pblicas no signic la desaparicin de la Odeplan. Dej de ser el rgano que planica el desarrollo econmico y social del pas, pero, mantuvo una alta relevancia poltica hasta el trmino de la dictadura militar en 1990. Se constituy en un rgano del nivel superior del gobierno que desarrollaba importantes iniciativas en el mbito institucional, en el diseo de polticas pblicas al tiempo que administraba el sistema de evaluacin de los proyectos de inversin del sector pblico. Odeplan tuvo un rol importante en las reformas que realiz el rgimen militar para reducir la intervencin del Estado en la economa y la sociedad y entregar al mercado la asignacin de recursos y la distribucin del ingreso. Era necesario sustituir la institucionalidad que haba permitido al Estado dominar casi sin contrapeso la escena econmica y social interviniendo tanto al nivel macro como microeconmico, incluyendo desde la jacin de miles de precios de bienes y servicios de consumo y de inversin, hasta el racionamiento del crdito de los bancos privados y la aprobacin de cada operacin de importacin o que involucrara cualquier uso de divisas.
89. La administracin de Patricio Aylwin se extendi desde marzo de 1990 hasta marzo 1994 y la de Eduardo Frei Ruiz-Tagle los seis aos siguientes, hasta marzo de 2000.
90
Las autoridades econmicas designadas por rgimen militar se empearon en crear una nueva institucionalidad que otorgara al mercado el rol prominente que estimaba que deba jugar. Sin la necesidad de conciliar los intereses de los sectores ciudadanos que impone un rgimen democrtico fueron implementndose mltiples reformas en algunos casos con un alto grado de radicalidad que slo deban cumplir la condicin de responder a cnones neoliberales que esas autoridades sustentaban.
3.3 Las reformas institucionales
En el mbito econmico, debe mencionarse la rpida y radical apertura al comercio internacional y a los movimientos de capital.90 La privatizacin de empresas estatales fue otro mbito muy destacado de las reformas en el mbito econmico. Lo primero en privatizarse fueron los bancos que haban sido nacionalizados en el gobierno socialista anterior.91 Pero, tambin se privatizaron empresas estatales tradicionales que dominaban en sus mercados con razonable rentabilidad en distintas actividades como la produccin de acero, productos farmacuticos, azcar, energa elctrica, servicios telefnicos y de telecomunicaciones. De gran importancia fue la reforma laboral que reemplaz la legislacin vigente desde 1931 para el mercado de trabajo. En virtud de esta reforma la negociacin colectiva se hace al interior de cada empresa excluyndose cualquier negociacin por rama o grupo de empresas y el derecho a huelga queda limitado de acuerdo a estrictas normas que, incluso permiten a las empresas contratar trabajadores ajenos para reemplazar a los huelguistas. Adems, la libertad de sindicalizacin termin con la aliacin obligatoria y la libertad para formar confederaciones de trabajadores elimin el esquema de central nica que haba imperado hasta el golpe militar.92 Una de las reformas estrellas fue la realizada en el mbito de la seguridad social. En 1981, se cre el sistema de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) que introdujo un cambio radical al sistema de pensiones. Los trabajadores debieron elegir una de estas empresas administradoras privadas para que maneje la parte de su remuneracin que est obligado por ley a transferir a una cuenta de ahorro que slo tiene como destino una pensin cuando alcance su edad de retiro. Estas empresas administradoras invierten los recursos de las cuentas de los trabajadores en el mercado de capitales y acumulan la rentabilidad de esas inversiones en la cuenta de cada trabajador. Es un sistema totalmente privado que funciona
90. La desindustrializacin y el sobreendeudamiento en divisas de los bancos y las empresas privadas provenientes de estas liberalizaciones habran de agravar la recesin de 1982 y 1983, la ms grande que haba afectado al pas desde comienzos de los aos 1930. Esto hara reconsiderar algunas de estas medidas a la salida de esa crisis. 91. Tuvieron que volver a ser intervenidos por el gobierno en la crisis de 1982 y luego seran nuevamente reprivatizados despus que sus deudas fueran asumidas por el Fisco. 92. Las reformas econmicas y laborales fueron sin duda determinantes en la redistribucin regresiva del ingreso nacional producida durante la dictadura. La participacin de los salarios en el ingreso nacional disminuy de 58% a 41% entre 1970 y 1989. Las encuestas de presupuestos familiares muestran que el quintil ms pobre redujo su participacin en el gasto desde 7,6% en 1969 hasta 5,2% en 1978 y a 4,4% en 1988.
91
con total independencia del presupuesto pblico y provee de fondos al mercado de capitales donde pueden nanciar su expansin otras empresas privadas. En el mbito de la salud destaca la reforma, tambin de 1981, que cre las Instituciones de Salud Previsional (Isapres), empresas privadas que ofrecen seguros de salud captando una buena parte de las cotizaciones obligatorias para la salud que hasta ese momento iban al Fondo Nacional de Salud, entidad pblica que nancia las prestaciones de salud de toda la poblacin, incluso los indigentes o que estn fuera de la fuerza de trabajo. La reforma a la educacin bsica y media cre, en 1980, un nuevo esquema de subsidios a la demanda en funcin del servicio prestado. Este esquema dio un fuerte impulso a la educacin privada subvencionada por el Estado, sector que se vio fortalecido adicionalmente por la transferencia de la administracin de las escuelas a las municipalidades. La matrcula en el sector particular subvencionado mostr desde entonces un crecimiento mayor que el sector municipalizado al que ha ido reemplazando. En el mbito universitario, en enero de 1981, se promulg la nueva ley de Universidades, que permiti la creacin y funcionamiento de nuevas casas de estudio autnomas y de propiedad privada.
3.4 Polticas sociales
Aparte de las reformas institucionales, Odeplan particip en el diseo de diversos programas referidos principalmente al mbito social. Estos programas adquirieron especial importancia por el fuerte deterioro en la distribucin del ingreso y el impacto de las crisis econmicas de 1975 y 1982. Destacan entre ellos: la confeccin del mapa de la extrema pobreza, el diseo de programas en salud y en desnutricin infantil, el sistema de subsidios habitacionales, el rgimen de pensiones asistenciales para invlidos y ancianos marginados de la previsin, la creacin del subsidio nico familiar (SUF) y los subsidios de cesanta y programas especiales de empleo que se disearon en los periodos de crisis econmica. Todos estos programas tenan por objeto focalizar el gasto social slo en los grupos ms pobres y hacerlo ms eciente. Dos instrumentos tuvieron especial relevancia entre los mecanismos para mejorar la focalizacin del gasto. Las encuestas de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (Casen) permitieron medir la distribucin de ingresos entre las familias, orientar las polticas sociales hacia los ms pobres y medir su impacto. Las Fichas de Clasicacin Social (CAS) de aplicada en los barrios pobres determinaban si la situacin de pobreza de la familia encuestada reuna los requisitos para acceder al acceso a los subsidios pblicos.93
93. Correspondi tambin a Odeplan administrar el sistema de aprobacin de proyectos de inversin pblica. Esta aprobacin requera la evaluacin de rentabilidad social de cada proyecto y que la tasa de retorno social no fuera inferior al 12% anual.
92
Odeplan durante el rgimen militar no fue la cabeza de un sistema de planicacin nacional, pero su accin correspondi a un ejercicio de planicacin para avanzar hacia una visin neoliberal del desarrollo econmico y social del pas. De esta visin derivaron planes de accin en mbitos especcos que incluyeron el diseo de reformas para abrir la economa nacional al dinamismo de las corrientes internacionales de comercio y capitales y entregaran la asignacin de los recursos al mercado con la menor interferencia posible del Estado. Odeplan tambin particip en las tareas de monitoreo y evaluacin de tales reformas, as como en el diseo y aplicacin de polticas sociales que deban acompaar ese modelo buscando focalizar el gasto pblico social en los sectores ms pobres.
3.5 La creacin del Ministerio de Planicacin
Tras la recuperacin de la democracia, en 1990, se crearon el Ministerio de Planicacin (Mideplan) el Ministerio de la Secretara General de la Presidencia (Segpres). El primero sustituy a Odeplan y es el continuador de sus tareas en el rea social y en la evaluacin de proyectos de inversin pblica. La ley le otorg a Mideplan funciones muy amplias que incluyen, por cierto, las de planicacin. Sin embargo, de hecho, se ha abocado a la tarea de planicacin social y al desarrollo de programas orientados a la superacin de la pobreza y al fortalecimiento de la inclusin social de grupos discriminados (mujeres, jvenes, indgenas, discapacitados), incluyendo la ejecucin de varios de ellos. Adems, mantuvo la administracin del sistema de evaluacin de los proyectos de inversin pblica y ha colaborado con los gobiernos regionales en el diseo de estrategias y polticas de desarrollo regional y gestin territorial. En 1994, se design a Mideplan como el ente coordinador del rea de Proteccin Social que incorporaba a los Ministerios de Salud, Educacin, Vivienda, Trabajo, Cultura y de la Mujer. Mideplan mantuvo tareas propias de un ente planicador sin llegar a serlo. En el mbito social, ha realizado tareas claves de informacin, pero no es el ente articulador de un sistema de planicacin estratgica. Slo cumple esas funciones en el mbito de la inclusin social, en que, sin embargo, tiene importantes funciones ejecutivas, alejndose de las caractersticas propias de un ente planicador.94
3.6 El rol del Ministerio de la Secretara General de la Presidencia
El Ministerio de la Secretara General de la Presidencia (Segpres) no tena precedentes en la administracin pblica chilena y se le asigno el propsito de lograr mayor coordinacin y coherencia de la accin del gobierno en funcin de sus objetivos programticos y estratgicos. Las tareas de planicacin gubernamental que se realizan en Chile pasaron, de manera gradual y sin denominarlo planicacin,
94. GARCA HURTADO, 2009.
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a ser responsabilidad de la Segpres. Sin tener la responsabilidad formal de llevar adelante el proceso de planicacin estratgica que el pas ha ejercido y, en la prctica, las principales funciones de ese proceso que an se realizan en Chile. La ley que cre este ministerio le asign tareas de asesora al presidente y a los ministros; mantener las relaciones del gobierno con el Congreso, los partidos polticos y otras organizaciones sociales y la de propender al logro de una efectiva coordinacin programtica general de la gestin del gobierno. Su tarea central ha sido la de brindar eciencia, coordinacin y coherencia estratgica al quehacer gubernamental, contribuyendo a asegurar complementariedad y evitando inconsistencias entre las polticas pblicas y a que sus impactos sean coherentes con los objetivos estratgicos que persiguen. Tambin se le encarg fortalecer la gobernabilidad, sumando voluntades y compromisos de los actores relevantes para prevenir conictos y asegurar continuidad en la consecucin de los objetivos estratgicos del gobierno. Un hito clave para la creacin de esta nueva manera de hacer planicacin en Chile fue la creacin, en 1991, del llamado Sistema de Metas Ministeriales que busc darle seguimiento y cumplimiento a los principales compromisos programticos del gobierno. El seguimiento de las metas ministeriales, compromisos programticos de cada Ministerio, le permitira a la Segpres coordinar y monitorear el logro de las metas estratgicas del gobierno. A diferencia de la mayora de las reparticiones pblicas de alto rango, la Segpres ha realizado tareas de direccin, coordinacin y control estratgico y ninguna de carcter ejecutivo. Es, por lo tanto, propiamente un ente de planicacin estratgica, sin que la ley le haya otorgado esa funcin. Esta falta de atribucin legal para planicar ha sido precisamente una de sus debilidades. La visin estratgica con que trabaja la Segpres ha estado dada por el Programa de Gobierno y por los compromisos que asume el presidente ante la nacin durante su mandato, muy especialmente en su cuenta pblica anual ante el Congreso Nacional. Estos han denido los objetivos estratgicos que se busca concretar y que son objeto del proceso de planicacin. El Programa de Gobierno y las Cuentas Presidenciales han asumido este rol porque no existe una institucin pblica responsable de elaborar una visin estratgica propiamente tal. Tampoco existe un proceso que comprometa a actores distintos al gobierno de turno o de sus mismos electores con la visin expresada en el programa. Dicha visin y su consecuente plan de accin, por tanto, no es objeto de un proceso formal de retroalimentacin. Sin embargo, los programas de gobierno han establecido en Chile una visin general que orienta la marcha del gobierno y su accionar en el pas, como tambin dene los criterios generales que deben orientar las polticas pblicas. Los programas
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de gobierno han comprendido un diagnstico, una visin general de hacia dnde se quiere avanzar y una serie de propuestas especcas respecto de cmo lograrlo. La coordinacin estratgica de acciones la ha desempeado Segpres a travs de los comits interministeriales en los cuales participa como secretara tcnica. Los Comits Interministeriales nacieron para cumplir dos funciones bsicas: seguir la coyuntura en su mbito de trabajo para atender los conictos que pudiesen surgir y monitorear el avance en los objetivos estratgicos de su rea. Dos comits han sido permanentes y cruciales para la operacin del gobierno.95 El Comit Poltico que supervisa la agenda poltica del gobierno y sobre todo evala la coyuntura para decidir las principales acciones de cada semana y el Comit Econmico que cumple funciones similares al poltico en el mbito econmico. La tercera fase de todo proceso de planicacin es el monitoreo y la evaluacin de las acciones orientadas a lograr los objetivos estratgicos, como tambin del contexto en que se desarrollan estas acciones. Se han creado dos sistemas complementarios e interrelacionados de monitoreo y evaluacin: el sistema de seguimiento de la programacin gubernamental que administra Segpres y el sistema de control de la gestin que administra la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (Dipres) que ha orientado su trabajo hacia la gestin presupuestaria por resultados.96
4 La planIfIcacIn en VenezUela 1980-199997 4.1 Entorno econmico y social en el periodo 1980-1999
El periodo analizado estuvo signado por una persistente cada de los precios petroleros que hacia el nal del mismo se situaron en su nivel ms bajo en dos dcadas.98 Producto de esta circunstancia, los distintos gobiernos se vieron en la necesidad de adoptar medidas cuya aplicacin conllevaron a la generalizacin de una serie de conictos polticos y sociales que provocaran el cambio radical que emergiera en el pas a partir de febrero de 1999. A raz de la primera contraccin signicativa de los precios de petrleo entre los aos de 1982-1983, se gener un profundo dcit scal que se nanci mediante endeudamiento externo. Ante la incapacidad de servir la deuda acumulada, se procedi a la devaluacin del signo monetario y a establecer un sistema de control de cambios. Estas primeras medidas fueron acompaadas por el establecimiento de
95. Han funcionado tambin, aunque con cierta irregularidad, los Comits de Infraestructura, el Social y el Desarrollo Productivo. 96. GARCA HURTADO, 2009. 97. Con la colaboracin de Juan Francisco Rojas Penso. 98. El petrleo lleg a cotizarse a un precio cercano a los siete dlares por barril en 1997 y de nuevo en 1998. El promedio de esos dos aos fue inferior, pero cercano a 10 dlares por barril.
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un control del comercio exterior del pas que se hara ms frreo a partir de 1984, cuando estaba en funciones un nuevo gobierno.99 En razn de la continua disminucin de los ingresos petroleros se produjo una nueva devaluacin de la moneda nacional y se simplic el sistema de control cambiario.100 Este nuevo esquema cambiario fue aparejado con la generalizada aplicacin de medidas no arancelarias que desvirtu el papel que poda desempaar el arancel de aduanas para incentivar las actividades que sustituan importaciones. Dado que cada vez ms se hacan visibles los sntomas de desaceleracin de la economa, se puso en marcha el entonces denominado Plan Trienal. Este consista en la ejecucin de un conjunto de obras de infraestructura basado en la inversin pblica y que procuraba estimular la reactivacin del sector industrial estatal y privado y, por efecto multiplicador, dinamizar el sector de los servicios a travs del consumo que contribuyese a la generacin de empleos. Una nueva cada de los precios del crudo hizo inviable este plan y fue denitivamente abandonado por el gobierno que asumi funciones en febrero de 1989. Para atender la emergencia econmica que enfrentaba el pas, el nuevo gobierno101 hizo pblico el VII Plan de la Nacin y aplic un programa ortodoxo de ajuste de la economa que inmediatamente despert el descontento popular poniendo en evidencia la ausencia de respaldo poltico con que contaban las autoridades para instrumentar las polticas liberalizadoras contempladas en ese tipo de programa. La espontnea movilizacin popular del 27 de febrero de 1989, carente de toda orientacin poltica, es el primer producto que cosecha el ajuste en curso. Superado ese primer trance, los ndices macroeconmicos comenzaron a mostrar signos alentadores pero, simultneamente, se produjo un progresivo deterioro del nivel de vida de la mayora de la poblacin. Esta tendencia al deterioro persisti, incluso cuando en 1991 se gener un transitorio incremento de los precios del petrleo, como consecuencia de la Guerra del Golfo. El 4 de febrero de 1992 produce un primer golpe de estado que se repite el 27 de noviembre de ese mismo ao, el cual es encabezado por militares de la ocialidad intermedia que divulgan un discurso nacionalista que otorga prioridad a la problemtica social. Poco tiempo despus, se hace pblico un caso de corrupcin administrativa que desemboca en la destitucin del presidente.
99. La Administracin presidida por Jaime Lusinchi se extendi entre febrero de 1984 y febrero de 1989. 100. Se estableci un tipo de cambio para la importacin de productos considerados indispensables para la satisfaccin de las necesidades inmediatas de la poblacin y para mantener los niveles de produccin de los sectores primario y secundario de la economa. Para el resto de las transacciones en divisas rega un tipo de cambio libre. 101. Carlos Andrs Prez inici su segundo periodo presidencial en febrero de 1989 y fue destituido en mayo de 1993.
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En ese clima de inestabilidad, progresivamente se sigue deteriorando el panorama socio-econmico del pas. Al mismo tiempo, comienza a germinar la peor crisis nanciera que haya enfrentado Venezuela en toda su historia republicana. En ese contexto, el gobierno elegido para el quinquenio 1994-1999102, debe dedicar los dos primeros aos de su gestin a corregir las distorsiones generadas por las polticas puestas en prctica desde 1989 y a atenuar las secuelas dejadas por la quiebra de ms de una docena de bancos, cuya operativa era de signicativa importancia para la economa nacional. Como consecuencia de esa situacin, el gobierno se vio obligado a acudir al Fondo Monetario Internacional, al Banco Mundial y al Banco Interamericano de Desarrollo para obtener recursos frescos que le permitieran superar la crisis, la cual se haba agravado por la recurrente contraccin de los precios del petrleo. El entendimiento con los organismos nancieros multilaterales implic la adopcin de un nuevo programa de ajuste que adems de la tpica aplicacin de las polticas de liberalizacin, debi acometer acciones para la privatizacin de empresas estatales y desregular el mercado laboral. En sntesis, la evolucin del entorno socio-econmico durante las dos dcadas objeto del anlisis estuvo fuertemente determinada por la evolucin de los precios del petrleo complementada por cambios de paradigmas de poltica econmica. Las contradicciones institucionales condujeron al desgaste de un sistema poltico cuyos sntomas no fueron debidamente interpretados por su dirigencia. El clima de inestabilidad poltica contribuy al deterioro de la situacin econmica del pas y de las condiciones de vida de la poblacin.103 Estando la actividad petrolera en manos del Estado, ste mantuvo su inuencia en el desenvolvimiento econmico del pas. Las relaciones entre el gasto pblico y la inversin pblica con el PIB se mantienen relativamente constantes a lo largo del periodo. En el caso del gasto pblico, oscil entre el 21% y el 25%, mientras que en el de la inversin se mantuvo en torno a los diez puntos porcentuales en promedio.
4.2 La institucionalidad responsable de la planicacin
La dcada de los aos 1980 comienza sin que se registren mayores cambios en lo que la institucionalidad de la planicacin se reere. Tal como se indicara en el primer informe, la inuencia de Cordiplan en el ejercicio planicador dependa del acceso que dispusiera su jefe al mandatario de turno. En la medida que continuaba aanzndose la dependencia del pas de la actividad petrolera y en
102. El gobierno presidido por Rafael Caldera, en su segundo mandato, se inici en febrero de 1994 y termin en febrero de 1999. 103. Segn la encuesta de ingresos por hogar del Instituto Nacional de Estadsticas (INE), en 1998 el 49% de la poblacin viva en condiciones de pobreza y alrededor de un 26,4% en pobreza crtica.
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menor cuanta de la minera , segua compartiendo funciones con los sistemas de planicacin corporativa instrumentados por Petrleos de Venezuela (PDVSA) y la Corporacin de Guayana (CVG) para atender sus requerimientos sectoriales.104 Sin embargo, debido a la evolucin de la coyuntura econmica enfrentada por el pas durante el primer lustro de la dcada, la capacidad institucional de Cordiplan se ve nuevamente mermada, al emerger con gran mpetu por la inuencia que comenzaran a ejercer, a partir de 1982, el Ministerio de Hacienda (MH) y el Banco Central de Venezuela (BCV) en el diseo y ejecucin de la poltica econmica. Esta situacin encuentra sus races en la paulatina cada de los precios del petrleo con sus efectos sobre los ingresos pblicos y en la incapacidad de atender el servicio de la deuda externa contrada principalmente durante el quinquenio 1974-1979.105 Inmerso el pas en la profunda crisis iniciada en 1982, se adopt una norma que procuraba rescatar el papel de la planicacin en el proceso poltico nacional. En 1983 el Congreso Nacional aprob la Enmienda no 2 de la Constitucin de la Repblica de 1961, mediante la cual se obliga al Poder Ejecutivo a someter a la consideracin del Legislativo en el transcurso del primer ao de cada periodo constitucional (cinco aos), los lineamientos generales del plan de desarrollo de la Nacin y dispuso la promulgacin de una Ley Orgnica de Planicacin. Ninguno de esos mandatos fue cumplido y los planes quinquenales de cada gobierno siguieron sin sancin parlamentaria. Con el cambio de gobierno que se produce en 1984 y como producto de los cambios metodolgicos que se incorporan en el VII Plan de la Nacin, Cordiplan es sometida a una reestructuracin orgnico-funcional que permitiese atender adecuadamente la problemtica coyuntural en detrimento de la sectorial. Esta modicacin coincide con una nueva crisis coyuntural generada por una drstica cada de los precios petroleros que nuevamente posterga la tarea planicadora. En esta coyuntura, reota el liderazgo del Ministerio de Hacienda y del Banco Central de Venezuela en la conduccin econmica del pas, pero esta vez reforzado por la incorporacin del Ministerio de Fomento (MF) debido a su determinante inuencia en la administracin de las normas reguladoras del comercio exterior de mercaderas. Este, por razones coyunturales, comienza a ser administrado casi en su totalidad por el Estado a travs de la generalizada aplicacin de medidas no arancelarias combinada con el control de cambios establecido en 1983. Mientras tanto, Cordiplan es relegada a la ejecucin de actividades secundarias relacionadas con el desarrollo de proyectos regionales y de cooperacin tcnica internacional.
104. La CVG disminuy su inuencia a medida que avanzaron los planes de privatizacin. En 1997, se concret la privatizacin de Sidor (Siderrgica del Orinoco), empresa emblemtica de la actividad minera a nivel nacional. 105. Este es el quinquenio correspondiente a la primera administracin presidida por Carlos Andrs Prez.
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Paradjicamente, Cordiplan recuperara su papel estelar en el espectro poltico nacional en el periodo gubernamental que se iniciara en 1989, con el ingreso formal del pas al crculo neoliberal. El VIII Plan de la Nacin, bautizado como El gran viraje, en trminos generales, contempla la plena aplicacin del denominado Consenso de Washington estimulando la generacin de una economa de mercado y circunscribiendo la labor del Estado en materia econmica bsicamente a aquellas actividades necesarias para promover la actividad privada. Se registra as la paradoja que una estrategia fundamentada en principios neoliberales sea administrada por una institucin planicadora. Es decir, que un esquema de polticas que postula un rol subsidiario del Estado en la actividad econmica es administrado por una instancia gubernamental que debe su existencia, precisamente, a la activa participacin del Estado en la economa. Cordiplan mantendra inalterado su papel rector en el mbito econmico, durante el quinquenio siguiente (febrero 1994 febrero 1999). Su inuencia respondera, por un lado, a la coalicin de fuerzas polticas que ejercieron el gobierno durante este lapso, a las caractersticas personales del titular de la ocina y al amplio debate entre los principales actores del pas en torno a la elaboracin del IX Plan de la Nacin. Este debate permiti la concertacin de un indito proyecto nacional el que, sin embargo, tambin se vio frustrado por la crisis nanciera y una nueva coyuntura petrolera desfavorable que llev los precios del crudo a los niveles ms bajos en dos dcadas. El gobierno que asumi en febrero de 1999106 impuls la aprobacin de una nueva Constitucin que abri grandes espacios a la accin del Estado y considera a la planicacin el instrumento indispensable para realizarla. Una de sus primeras acciones fue la de crear el Ministerio de Planicacin y Desarrollo ahora el Ministerio del Poder Popular para la Planicacin y el Desarrollo (MPD), el cual sustituy a Cordiplan y dict un decreto con fuerza de ley para orientar las actividades conducentes a la creacin del Sistema Nacional de Planicacin. El titular de ese despacho acta como coordinador del Sistema Nacional de Planicacin y, como tal, ejerce tambin la coordinacin del gabinete econmico del cual forman parte todos los ministerios con funciones vinculadas al rea econmica. Estos estn obligados a enmarcar sus programas en el Plan de la Nacin que es elaborado con base en los lineamientos dictados por el MPD y aprobados por la Asamblea Nacional.
Similar a lo sucedido en las dos dcadas anteriores, los planes elaborados a lo largo del periodo del anlisis no revelaron signos de continuidad. Fueron adoptados al
106. El gobierno presidido por Hugo Chvez asumi en febrero de 1999.
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comienzo de cada gestin gubernamental y desempearon el rol de programas de gobierno, antes de ser considerados como una estrategia de desarrollo, Tal caracterstica les limitaba la capacidad de constituirse ni en marcos de referencia para la conguracin de planes de mediano plazo y menos an para establecer polticas de desarrollo de largo plazo. La vinculacin entre los presupuestos y la actividad planicadora desplegada por Cordiplan no registr avances. Esa coordinacin apenas si comenzara a incorporarse a partir de 1999 cuando se produjo el cambio institucional mencionado en la seccin anterior. El VII Plan de la Nacin (1984-1989) incorpor una variante metodolgica al sustituirse la planicacin puramente normativa por una situacional, lo cual indujo a la ya referida reestructuracin orgnico-funcional de Cordiplan. Sin embargo, la coyuntura desfavorable que enfrent el pas en ese quinquenio, desvirtu los postulados de la estrategia implcita en el plan. Por su parte, el VIII Plan de la Nacin (1989-1994), El gran viraje, hace explcita una estrategia de desarrollo fundamentada en los trminos del Consenso de Washington. La asignacin de recursos queda liberada al juego de las fuerzas de mercado concedindole un rol protagnico al sector privado en detrimento de la participacin del Estado en la actividad econmica. Este reenfoque de la estrategia no cont con un slido apoyo poltico y su aplicacin se vio limitada como consecuencia de los mltiples acontecimientos polticos que se sucedieron a lo largo de su lustro de vigencia.107 Teniendo en cuenta esos antecedentes polticos, el gobierno que asume funciones en 1994 convoca a un dilogo nacional que conduce a la elaboracin del IX Plan de la Nacin que es denominado Agenda Venezuela. Esencialmente, el mismo recupera los postulados de la estrategia implcita en el plan anterior y procura concederle mayor viabilidad a partir de la base de sustentacin poltica generada como producto del dilogo llevado a cabo. Nuevamente la coyuntura del pas impide la plena instrumentacin del plan. Apenas comienza su aplicacin, se produce la crisis nanciera que es agravada por una nueva contraccin de los precios petroleros. Ambos sucesos, conjugados entre s, regeneran el ambiente de conictividad social. La dcada concluye con la convocatoria a una Asamblea Constituyente que propone una nueva Constitucin que considera a la planicacin como funcin fundamental del Estado. La nueva Constitucin fue aprobada en referendo popular celebrado el 15 de diciembre de 1999 y entr en vigencia el a ao 2000 De esa manera, la accin planicadora resurge sustentada en un mandato constitucional.
107. Estos incluyeron continuas movilizaciones populares, dos golpes de estado y, nalmente, la destitucin del Presidente de la Repblica por hechos vinculados con la transparencia en la administracin de recursos pblicos.
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5 La PlanIfIcacIn en ARGentIna 1980-2000108
La dictadura instaurada por el golpe militar de 1976 se propuso establecer un cambio profundo en el modelo econmico en lnea con la ideologa neoliberal que estaba entonces en formacin. Ese cambio fue instrumentado a travs de reformas liberalizantes en lo comercial y lo nanciero as como una fuerte reduccin de la intervencin estatal en la economa, que incluy un fuerte debilitamiento de las actividades de planicacin. La implementacin de esas reformas y la poltica econmica del gobierno militar fueron de la mano de un proceso de destruccin de amplias capas del tejido productivo, que congur una transformacin estructural marcada por la desindustrializacin. Las consecuencias ms inmediatas de la nueva orientacin de la poltica econmica fueron una serie de episodios de crisis. La conguracin macroeconmica de Argentina desde nes de los aos 1970 se caracteriz por una desregulacin casi completa de la cuenta de capital y el establecimiento de un esquema de tipo de cambio prejado (con ajustes pre-establecidos). Ese esquema cambiario (conocido como tablita) conllev, en presencia de una inacin persistente, una apreciacin real del tipo de cambio, en combinacin con el acceso a los mercados de crdito internacional en los que por entonces se inyectaron enormes cantidades de petrodlares, se gener una trayectoria de rpido endeudamiento externo, que increment progresivamente la vulnerabilidad de la economa.
5.1 La crisis de la deuda
Luego de la crisis de la deuda iniciada en Mxico en 1982, el desequilibrio de la cuenta corriente se volvi estructural por la carga de los compromisos nancieros generados en el pasado inmediato, dando origen a la as llamada dcada perdida.109 La reversin del contexto de las nanzas globales forz polticas de ajuste externo, particularmente en los pases con una trayectoria previa de rpido endeudamiento, que tuvieron altsimos costos en trminos de crecimiento. Entre ellos fueron salientes los casos de Argentina, Chile y Uruguay en los que se repitieron algunos elementos, como la apertura nanciera y la apreciacin cambiaria , que fueron referidos como los experimentos del Cono Sur. En un contexto econmico de graves dicultades, en diciembre de 1983 tuvo lugar el retorno de la democracia en Argentina. El presidente electo Ral Alfonsn design como ministro de economa a Bernardo Grinspun, quien impulsara polticas keynesianas y desarrollistas para promover un mercado interno ms dinmico. As, se
108. Colaboracin de Martn Fiszbein. 109. El PIB de Argentina se redujo en 10,6 % en 1981 y 1982, se recuper en 6,1% en 1983 y 1984 para volver a caer en 7,6% en 1985. Le recuperacin de 10,8% en 1986 y 1987 fue seguida de tres aos seguidos de contraccin que sumaron una nueva cada del PIB de 12,41%.
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dispusieron aumento de salarios, controles de precios y aumentos del gasto pblico que incluy un plan alimentario nacional y planes de salud y vivienda. Con el retorno de la democracia y el cambio en la poltica econmica las actividades de planicacin recibieron un nuevo impulso. Juan V. Sourrouille fue designado al frente de la Secretara de Planicacin, organismo dependiente de la Presidencia. Durante su gestin se elabor un documento titulado Lineamientos de una Estrategia de Crecimiento, 1985-1989, que apuntaba a denir una estrategia para superar los problemas crticos de la economa argentina y retomar una senda de crecimiento. En la primera seccin del documento (titulada La Argentina frente a la crisis actual) se ofreca un diagnstico que destacaba los graves efectos del endeudamiento y la cada de la tasa de inversin comparando la situacin de 1984 con la de 1974: la deuda externa haba crecido de 8.100 millones de dlares a 48.400 y el cociente inversin/PIB haba cado desde el 20% al 12%; correlativamente el PIB per capita haba cado un 12%. Adems de identicar a la carga de la deuda externa y el bajo nivel de la inversin eran identicados como restricciones principales al crecimiento, se subrayaban los perniciosos efectos de las medidas de ajuste externo, pero se reconoca que para generar un supervit comercial que permitiera afrontar los pagos de los servicios externos era necesario un tipo de cambio real alto. En base al diagnstico y al anlisis de distintas variantes de ajuste, en la segunda seccin del documento (titulada La estrategia de crecimiento), se propona un esquema con eje en el crecimiento de las exportaciones a travs de incrementos en la competitividad de la industria manufacturera. Esa estrategia permitira obtener ingresos de divisas para pagar las importaciones y los servicios de la deuda. El otro eje de la estrategia era el aumento de la inversin. El documento explicaba la lgica del diseo de esa estrategia:
La clave del ajuste positivo es la expansin simultnea de las exportaciones y de la inversin. La expansin de las exportaciones, al permitir el pago de los intereses de la deuda y el aumento de las importaciones, crea las condiciones que posibilitan el crecimiento econmico. La inversin hace efectivo ese crecimiento (PRESIDENCIA DE LA NACIN, 1985, p. 188).
La estrategia propuesta era denominada de ajuste positivo porque el dinamismo de las exportaciones y la inversin permitira afrontar el peso de la deuda y al mismo tiempo obtener una tasa de crecimiento signicativa:
En la bsqueda de una solucin al estancamiento crnico de la economa argentina y de la restriccin impuesta por la deuda externa se llega al ajuste positivo, como la nica alternativa que compatibiliza los pagos de esa deuda con el crecimiento econmico ((PRESIDENCIA DE LA NACIN, 1985, p. 188).
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El documento enfatizaba la necesidad de controlar la inacin para que los agentes privados y el sector pblico pudieran tener planes adecuados, y adems de ponderar la estabilidad macroeconmica reconoca la necesidad de consenso social, es decir, de incorporar en la estrategia de crecimiento las recomendaciones y demandas de los distintos sectores de la sociedad. Se consideraba que lograr un plan consensuado era la nica forma de garantizar el xito de una estrategia de crecimiento, ya que el crecimiento no vendr por una decisin administrativa y de no contar con un amplio apoyo cualquier iniciativa termina siendo previsiblemente anulada por la reaccin de los sectores afectados y compromete, en denitiva, la estabilidad institucional de pas. La estrategia delineada no lleg a convertirse en un plan de desarrollo con apoyos slidos a travs de la formacin de consensos, tal vez en parte por los condicionantes impuestos con urgencia por la inestabilidad macroeconmica. La deuda externa sigui marcando la agenda de la poltica econmica y las demandas de ajuste expresadas por los organismos multilaterales de crdito, y la persistencia de la inacin y los desequilibrios macroeconmicos llevaron al reemplazo de Grinspun a principios de 1985. El ministro de economa fue reemplazado por el titular de la Secretara de Planicacin, pero no porque hubiera llegado el momento de poner en prctica una estrategia de largo plazo. En contraste con Grinspun, que haba confrontado abiertamente con el FMI durante las negociaciones en torno a la deuda, Sorrouille tena un perl tcnico de mayor solidez, y su tarea inmediata y urgente era disear un plan de estabilizacin.
5.2 Plan Nacional de Desarrollo 1987-1991
Grinspun, que tena una estrecha relacin con el presidente Alfonsn, fue entonces designado al frente de la Secretara de Planicacin. Poco ms de dos aos ms tarde, en abril de 1987, fue publicado el Plan Nacional de Desarrollo 1987-1991. Al igual que sus antecesores, parta de un diagnstico y un anlisis del marco internacional. Luego pasaba a explicitar proyecciones globales y sectoriales, metas cuantitativas para el balance externo y las cuentas del sector pblico, la inversin privada y pblica (detallando los proyectos previstos), y estableca polticas y metas sectoriales. Las dicultades generadas por la deuda externa aparecan nuevamente en primer plano, y se destacaba el perjudicial efecto de la cada en los precios de los granos y oleaginosas productos con fuerte peso en las exportaciones. An previendo un deterioro de los trminos del intercambio, se proyectaban un crecimiento de las exportaciones en torno al 13% anual y saldos superavitarios signicativos en la balanza comercial que permitiran reducir el peso de la deuda (se esperaba que el cociente deuda-exportaciones pasara de un 7,8% en 1986 a un 4,7% en 1991).
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El plan intentaba ir ms all que el documento Lineamientos en la recuperacin de la tradicin de los aos 1960 y 1970 y reconoca los problemas que haban llevado a la frustracin de los planes diseados en el pasado para el mediano y largo plazo. A continuacin de los captulos dedicados al marco de referencia, las perspectivas macroeconmicas, el programa nacional de inversin pblica, los sectores productivos y los sectores de servicio, el plan contena un captulo dedicado a los sectores sociales y otro a las reformas estructurales e institucionales que deban aplicarse para hacer viable la estrategia diseada. El captulo dedicado a los sectores sociales realizaba un diagnstico y estableca objetivos, metas, estrategias, instrumentos y asignaciones de recursos para guiar la actividad del Estado en materia de previsin social y accin social as como los planes de vivienda, educacin y salud. El documento reivindicaba la intervencin del Estado en la economa, y enumeraba una serie de ambiciosos objetivos para el mediano plazo: 1. Recuperar la capacidad de crecimiento. 2. Modernizar el aparato productivo. 3. Reestructurar el Estado para ponerlo en condiciones de servir con eciencia a los nes del desarrollo. 4. Reindustrializar el pas. 5. Asegurar una tendencia moderada y constante hacia una situacin de pleno empleo permanente. 6. Asegurarle al conjunto de la poblacin la cobertura de sus necesidades bsicas. 7. Propender al aumento signicativo de los niveles de vida de la poblacin. 8. Lograr una efectiva preservacin del medio ambiente y mejorar la calidad de vida de la poblacin. 9. Aanzar el sistema de instituciones democrticas. 10. Promover un desarrollo territorial ms equilibrado. 11. Fortalecer los mecanismos de integracin regional. Las ideas vertidas en el diseo del plan reejaban el aprendizaje realizado a travs de experiencias anteriores de los problemas estructurales de Argentina. Pero en contraste con su amplio y ambicioso alcance, el plan tuvo escasa difusin, ningn sustento en el apoyo de distintos sectores sociales, y tampoco fue impulsado orgnicamente por el gobierno. Tal vez fue la crtica coyuntura de la economa, lo que hizo imposible la instrumentacin del plan. Indudablemente, las dicultades para lograr la estabilidad macroeconmica hicieron mella en las posibilidades de poner en prctica los proyectos de largo plazo.
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5.3 El comportamiento de la economa en la segunda mitad de los aos 1980
Para 1987, cuando el Plan Nacional de Desarrollo fue publicado, el Plan Austral lanzado por el equipo econmico de Sourrouille a mediados de 1985 estaba fracasando. Inicialmente se haba logrado contener la tasa de incremento de los precios, pero desde nes de 1985 la inacin recrudeci.110 A principios de 1986 se anunci una segunda etapa del plan que consista en una serie de medidas de ajuste forzadas por las circunstancias, que incluan el control del gasto pblico y la privatizacin de empresas pblicas. En 1987 esas y otras reformas estructurales fueron propuestas al Parlamento, luego de que el congelamiento de precios y salarios y la minidevaluacin aplicadas a principios de ese ao para hacer frente a los desequilibrios macroeconmicos se mostraran impotentes para conseguirlo. Los anuncios encontraban resistencias en distintos sectores sociales que en denitiva llevaron a su fracaso, marcado por la persistencia inacionaria, la recesin y el aumento del desempleo. La elevacin del desempleo coincidi con una fuerte cada de los salarios reales, ya que los ajustes nominales eran sistemticamente menores y ms lentos que el ritmo inacionario. Esos motivos fueron esgrimidos en las repetidas huelgas convocadas por los sindicatos, que adems se oponan a las tentativas de racionalizacin del sector pblico que preanunciaban algunos elementos de las reformas de los 1990. Los conictos sociales contribuan a incrementar las expectativas inacionarias y al deterioro general de la economa. El creciente dcit scal y la necesidad de comprar divisas para realizar los pagos correspondientes a la deuda externa hacan difcil cumplir con el compromiso anunciado de mantener bajo estricto control la emisin de moneda. A comienzos de 1988 el equipo econmico logr llegar a un acuerdo en las negociaciones con los bancos acreedores y conseguir nuevos fondos de asistencia nanciera externa. Sin embargo, muy rpidamente se registr una cada de los saldos comerciales y consecuentemente una prdida de reservas internacionales. Los problemas en el frente externo coincidieron con el deterioro de la situacin scal y la persistencia de la inacin, congurando una situacin de agravamiento crtico que fue agudizado por el retiro del apoyo del FMI y llev a suspender los pagos de servicios de la deuda, entrando en default. A mediados de 1988, en una situacin de crisis maniesta, fue lanzado el Plan Primavera. Adems de realizar ajustes en el tipo de cambio y en las tarifas pblicas, el plan estableca un acuerdo con los sectores empresarios para desindexar los precios y jaba pautas para las negociaciones salariales. Se consigui un cierto alivio en el ritmo inacionario, pero fue efmero. A comienzos de 1989, cuando las
110. La inacin medida por precios al consumidor super los 650% en 1985.
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nuevas medidas se mostraban impotentes para mejorar el cuadro macroeconmico, el Banco Mundial retir su apoyo nanciero al gobierno. A nes de enero de ese ao se produjo una corrida cambiaria. Luego de intentar defender el valor de la moneda nacional vendiendo reservas, el Banco Central se vio obligado a establecer una reforma del mercado cambiario, que implicaba una devaluacin encubierta pero no logr contener la fuga de capitales. La corrida cambiaria continu en el mercado libre, y la aceleracin en el precio de las divisas fue de la mano con un acelerado incremento de los precios, que alcanz la magnitud de una hiperinacin: el ritmo inacionario, que haba sido de 175% anual en 1987 y 388% en 1988, se arrim a un 5.000% en 1989. En una situacin de grave crisis econmica y gran debilidad del gobierno, Alfonsn traspas el mando al vencedor de las elecciones presidenciales, Carlos Menem, seis meses antes del tiempo. El Plan Nacional de Desarrollo 1987-1991 fue el ltimo documento que reej tareas activas de planicacin econmica en Argentina. Todas las proyecciones incorporadas en los documentos elaborados por los organismos gubernamentales dedicados a la planicacin se vieron notoriamente frustrados por la evolucin real de la economa. Tanto el documento titulado Lineamientos... como el Plan Nacional de Desarrollo planteaban una estrategia de impulso y aceleracin de las exportaciones y la inversin que permitiera reducir la carga de los compromisos de la deuda externa y retomar una senda de crecimiento. Sin embargo, la inacin y la restriccin externa mantuvieron una gran persistencia y continuaron afectando negativamente la evolucin de los niveles de actividad y empleo. La economa se mantuvo estancada a lo largo de toda la dcada. Entre 1980 y 1989 la economa tuvo una tasa de variacin promedia negativa de casi -1%. Entre 1985 y 1989, la etapa para la cual se prevea el ajuste positivo, la evolucin de la economa fue an ms decepcionante, con una contraccin promedio de 1,4%. Desde 1982 se obtuvieron saldos siempre positivos en la balanza comercial, pero fueron insucientes como para reducir la carga de la deuda externa. Las exportaciones crecieron de forma sostenida, pero a tasas menores a las esperadas (entre 1980 y 1989 a un poco menos del 3%, entre 1985 y 1989 a un poco menos del 5%). La tasa de inversin, en vez de incrementarse, sigui mostrando una tendencia declinante, ms all de alguna recuperacin efmera.
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5.4 El rgimen de convertibilidad
El gobierno de Menem marcara un nuevo viraje hacia el liberalismo econmico y un abandono de cualquier impulso a la planicacin. A partir de 1990 el gobierno argentino lanz un programa de reformas estructurales rigurosamente alineado con el Consenso de Washington. Ese programa enmarc el plan de estabilizacin que erigi el rgimen de convertibilidad en abril de 1991, por el cual se estableca una caja de conversin. Las reformas incluyeron una veloz y profunda apertura comercial y liberalizacin nanciera, un movimiento general de desregulacin de los mercados de bienes, servicios y activos nancieros, privatizacin descuidada de empresas pblicas, recorte de servicios prestados por el Estado y concesiones al sector privado. Los organismos dedicados a la planicacin dentro de la estructura burocrtica del gobierno se mantuvieron por cierto tiempo, pero con la nueva orientacin de la poltica econmica estaban condenados a perder gravitacin y desaparecer. Con la asuncin del Presidente Menem en 1989 la Secretara de Planicacin qued a cargo de Moiss Ikonicoff. En febrero de 1991 ste fue reemplazado por Vittorio Orsi, cuya gestin fue ms activa pero muy breve. En septiembre de ese mismo ao, la Secretara de Planicacin pas a llamarse Secretara de Programacin Econmica, y dej de depender directamente de la presidencia para incorporarse formalmente al Ministerio de Economa, reducindose as su jerarqua. El cambio en la denominacin de sta dependencia gubernamental estaba cargado de signicacin. Como vimos, los problemas estructurales de la economa argentina llevaron a que los condicionantes del corto plazo dominaran la agenda de la poltica econmica relegando cualquier posibilidad de planicar la poltica econmica. El modelo instalado a principios de los aos 1990 se mantendra a lo largo de toda la dcada, y las actividades de planicacin orientadas al largo plazo no tuvieron ningn lugar en ese esquema. El establecimiento del rgimen de convertibilidad fue en apariencia el plan de estabilizacin ms exitoso en la historia econmica argentina. Logr contener la inacin luego de los estallidos hiperinacionarios que coronaron el rgimen de alta inacin en 1989-1990, y luego aplacarla. Sin embargo, ms all de su aparente efectividad, la utilizacin de la jacin cambiaria para combatir la inacin era un arma de doble lo, especialmente por haberse combinado con libre movilidad del capital. La brusca apertura externa encaradas a principios de los 1990 en conjuncin con un tipo de cambio jo y sobre apreciado favorecieron un aumento mucho mayor de las importaciones que de las exportaciones. En otras palabras, la conguracin macroeconmica de la apertura y la convertibilidad tuvo entre sus rasgos una tendencia decitaria estructural en la balanza comercial. El desequilibrio comercial registrado desde los inicios del rgimen de convertibilidad se agrav persistentemente en todos los periodos de expansin. El ajuste del
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balance comercial slo fue posible en las etapas de recesin, a travs de la contraccin de las importaciones y el incremento de los saldos exportables. Las variaciones positivas registradas en las reservas internacionales fueron posibles porque los supervits en cuenta capital superaron en magnitud a los dcits en cuenta corriente. Los dcits de cuenta corriente registrados en las etapas de expansin conllevaron incrementos en el stock de deuda externa. La nanciacin del dcit en cuenta corriente con deuda, por su parte, gener en los periodos subsiguientes un incremento de los egresos de divisas registrados en la cuenta rentas. La cuenta rentas, crecientemente negativa, estuvo dominada en tendencia y magnitud por la evolucin de los pagos de intereses de deuda. Como el crecimiento de la cuenta rentas no fue contrapesado por un crecimiento en las exportaciones netas el dcit en la cuenta corriente persisti. De esa forma, los ingresos de capitales necesarios para acumular reservas en situacin de dcit en cuenta corriente fueron cada vez mayores y la deuda externa aument a un ritmo creciente, tanto por la persistencia del dcit como por los crecientes pagos de intereses. Los ingresos netos por pagos de rentas de la inversin, crecientemente negativos, tuvieron una incidencia dominante en las variaciones de la cuenta corriente. Esto resulta evidente si se toman los saldos acumulados en los principales componentes de la cuenta corriente entre 1992 y 2001, en que resalta tambin la incidencia de los dcits permanentes a lo largo del periodo en el rubro servicios.
Tabla 1 Saldos anuales y acumulados en el balance de pagos y principales rubros de la cuenta corriente, 1992-2001
(En millones de dlares)
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1992-2001
Cuenta Corriente
-5.558 -8.209 -10.981 -5.104 -6.755 -12.116 -14.465 -11.910 -8.955 -3.780 -87.833
Balanza Comercial
-1.396 -2.364 -4.139 2.357 1.760 -2.123 -3.097 -795 2.452 7.385 40
Servicios
-2.557 -3.326 -3.779 -3.436 -3.547 -4.385 -4.444 -4.111 -4.284 -3.863 -37.732
Rentas
-2.394 -3.072t -3.561 -4.622 -5.450 -6.123 -7.387 -7.457 -7.522 -7.727 -55.315
Fuente: Ministerio de Economa, Direccin Nacional de Cuentas Internacionales.
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Los dcits de cuenta corriente condujeron a una trayectoria de creciente endeudamiento, fragilidad externa y vulnerabilidad nanciera que culmin en el colapso del rgimen en 2001 en medio de la crisis ms grave de la historia argentina. Los organismos nancieros internacionales atribuyeron la crisis argentina a la irresponsabilidad scal identicada como causa del endeudamiento externo. Sus argumentos se centraron en las posibles inconsistencias entre la poltica monetaria y la poltica scal que implicaba el rgimen de convertibilidad. La crisis y el posterior derrumbe del rgimen se atribuyeron a la falta de voluntad poltica para subordinar de la poltica scal al mantenimiento del rgimen cambiario. Sin embargo, cabe destacar que cuando la cuenta corriente es decitaria y los ingresos netos de capitales del sector privado caen, el endeudamiento pblico aparece como condicin necesaria para mantener el rgimen de convertibilidad. En un rgimen de caja de conversin, las variaciones y la base monetaria mantienen una relacin de proporcionalidad directa con las variaciones de reservas internacionales. Ese mecanismo implicaba que la evolucin de la actividad interna estaba estrechamente ligada a la evolucin de las transacciones de la economa nacional con el resto del mundo: la evolucin del balance de pagos, que determina la base monetaria a travs del nivel de reservas, juega un papel singularmente relevante en las uctuaciones de la economa. La retraccin de los ingresos netos de capitales del sector privado a nes de los 1990 agudiz la dependencia del rgimen cambiario respecto del nanciamiento externo al sector pblico. El gobierno nacional increment su ritmo de endeudamiento, no slo para nanciar su propio desequilibrio scal, sino tambin porque para lograr la provisin de divisas era necesario compensar la retraccin del nanciamiento externo al sector privado. La crisis de las nanzas pblicas fue una constante a lo largo de las ltimas dcadas del siglo XX. El dcit estructural se increment fuertemente a lo largo de la dcada del 1970, y a principios de los 1980 alcanz valores cercanos al 10% del PIB debido al enorme peso adquirido por la deuda externa, con las ya mencionadas consecuencias para la economa real. A principios de los 1990 el peso del dcit sobre el PIB logr reducirse signicativamente, gracias a la reestructuracin de la deuda establecida por el Plan Brady y el crecimiento acelerado de los primeros aos de la convertibilidad.111 El dcit pblico, sin embargo, volvi a incrementarse a lo largo de esa dcada. Aunque no tom las dimensiones que haba alcanzado en el pasado reciente, el recurso al nanciamiento externo condujo a una trayectoria insustentable y a la grave crisis de 2001.
111. Durante 1991 y 1992, la economa argentina creci a tasa reales cercanas al 12% por ao, mientras que en los dos aos siguientes lo hizo a tasas cercanas al 6%. Pero en 1995, el contagio de la crisis mexicana incidi en una reduccin del PIB de 2,9% (cifras del Banco Mundial).
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Tabla 2 Finanzas del sector pblico

(En % del PIB)
Periodo 1966-1970 25,5 27,6 -2,1 1971-1795 22,2 28,7 -6,6 1976-1980 27,1 33,3 -6,1 1981-1985 26,6 36,0 -9,3 1986-1990 28,8 35,1 -6,3 1991-1995 26,2 27,5 -1,3 1996- 2000 23,9 26,8 -2,8
Ingresos Totales Gastos Totales Resultado Financiero
Fuente: Ferreres et al. (2005).
Por una parte, tambin puede notarse en la evolucin de las cuentas pblicas en los aos 1990 la reduccin de la participacin del Estado en la economa, en lnea con las reformas neoliberales implementadas por entonces. Por otra parte, en una visin de largo plazo la persistencia de las crisis scales puede verse como una manifestacin saliente de la frustracin del paradigma de la planicacin econmica, ya que implicaban una limitacin estructural para la accin del gobierno, el agente que deba impulsar el proceso de desarrollo.
6 La PlanIfIcacIn en MXIcO 1982-2000112
Durante este periodo los esfuerzos de planicacin econmica fueron avasallados por las crisis, por la necesidad de realizar ajustes y por el cambio de la estrategia de desarrollo. Podra sostenerse que los instrumentos de planeacin econmica, social y cultural del pas se limitaron a la formulacin del presupuesto, a su aprobacin, a la ejecucin del gasto y a la revisin de las cuentas. El presupuesto expresaba las prioridades y objetivos concretos del gobierno. La programacin presupuestaria anual qued desligada del Plan Nacional de Desarrollo, que tiene carcter sexenal. Este plan, elaborado por el Ejecutivo, no tuvo objetivos especcos, planes sectoriales, indicadores de desempeo o metas cuantitativas. La ley de planeacin, aprobada en 1981, carece de reglamento.113 El sistema constitucional de Mxico establece contrapesos entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. En el caso del presupuesto, durante varias dcadas, en las que el Partido Revolucionario Institucional (PRI) tena mayora legislativa, el Congreso no modic sustancialmente la propuesta del Ejecutivo. Slo a partir de 1997, con la llegada al poder del primer gobierno sin mayora legislativa, el Congreso asumi efectivamente el papel que le conere la Constitucin y la Cmara de Diputados modic sistemticamente la propuesta del presidente.
112. Colaboracin de Jaime Ruiz-Tagle. 113. SOUR, 2007, p. 16 y 17.
110
6.1 La crisis de 1982 y la nueva estrategia de desarrollo
En 1982, se produjo un cambio de gobierno y fue elegido el Presidente Miguel de la Madrid. Con l se inici una nueva etapa en la estrategia de desarrollo. Ante la crisis, se elabor un plan donde se denan dos grandes lneas estratgicas: una de reordenacin econmica, de ajuste, y otra de cambio estructural. El programa de ajuste result exitoso durante los primeros dos aos: se avanz en el control de la inacin, en la reduccin del dcit scal, en la acumulacin de reservas internacionales y en la regularizacin de los pagos al exterior.114 Pero a comienzos de 1985, la situacin volvi a ser crtica: la incipiente reactivacin deterior de nuevo las reservas internacionales, en un contexto de bajos precios del petrleo, lo que oblig a nuevos ajustes y a nuevas negociaciones con el Fondo Monetario Internacional. Paralelamente, se dieron los primeros pasos del cambio estructural, iniciando la apertura del comercio exterior: se sustituy una parte importante de los permisos de importacin por aranceles y stos se redujeron a un programa gradual de reduccin. Cuando se super el nuevo choque petrolero y se logr reducir gradualmente la inacin, lo que no era fcil, ya que la economa estaba fuertemente indexada, la actividad comenz a repuntar. Pero el servicio de la deuda constitua una carga pesada. Pese a los avances en la apertura comercial y en la racionalizacin del sector pblico, a nes de 1987 se plante la necesidad de un cambio estructural ms profundo. Para reducir la inacin, a nes de 1987 los representantes del Gobierno, de los empresarios y de los trabajadores rmaron un Pacto de Solidaridad Econmica (PSE), en el que los rmantes se comprometan a mantener estables los precios y los salarios. Este pacto cumpli el rol de un plan concertado ante la crisis inacionaria. Pero se propuso tambin un nuevo paso en los cambios estructurales: dar mayor apertura a la economa, para que la competencia de los precios internacionales permitiera limitar las alzas de los precios internos. De manera que la alta inacin fue uno de los factores que incidi en el cambio de estrategia econmica. Paralelamente, se procedi a bajar los aranceles, de 40% a un mximo de 20%. Adems, desaparecieron los precios ociales de importacin. Slo sectores como el automovilstico, el farmacutico, el petrolero y parte del agrcola quedaron sujetos a permiso.
114. BANCO NACIONAL DE COMERCIO EXTERIOR, 1990.
111
6.2 Desregulacin econmica
A nes de 1988, al asumir como presidente el economista Carlos Salinas de Gortari, convoc a los principales sectores sociales para rmar el Pacto Para la Estabilidad y el Crecimiento (Pece). En lugar de los antiguos planes de desarrollo, se aprob poner en marcha un programa nacional de desregulacin econmica, que deba fomentar la competitividad y hacer ms eciente la asignacin de recursos. En denitiva, se plante un cambio fundamental en el modelo de desarrollo del pas, basado en lo que se llam la modernizacin, econmica, cultural, poltica y social. En lo econmico, se trataba de adaptar lo ms posible la estructura econmica del pas a las nuevas modalidades de competencia e integracin internacionales. Ms concretamente, se plantearon las siguientes medidas: Ampliar la participacin de los capitales privados, tanto nacionales como extranjeros. Acelerar la privatizacin de las empresas estatales. Fomentar la participacin de empresas privadas en obras de infraestructura, antes reservadas al sector pblico. Liberar recursos pblicos para que el Estado sea menos empresario, pero acte con mayor eciencia en reas como la salud, la educacin, la seguridad social, la vivienda, la justicia, el apoyo a los sectores marginados y la infraestructura. Liberalizar el comercio exterior, para erradicar los obstculos a las exportaciones y aprovechar mejor las ventajas comparativas del pas se estableci una poltica de devaluaciones graduales. Impulsar la liberalizacin del sistema nanciero. Reducir la carga de impuestos, tanto para las empresas como para las personas, a niveles comparables con los existentes en los principales socios internacionales del pas. Modernizar la regulacin en materia de servicios, transporte, comercio e industria. Como puede observarse, se trata fundamentalmente de un viraje desde un modelo fundado en un Estado empresario, a otro fundado en la empresa privada, en el que el Estado se reduce a roles sociales y de regulacin. Se trataba de dar la mayor relevancia a las empresas privadas, impulsndolas a modernizarse mediante la competencia internacional, y reduciendo la carga tributaria. En este contexto, la planicacin econmica jugaba un rol menor, quedando limitada bsicamente a los trabajos de infraestructura y al desarrollo de las polticas sociales.
112
Al cabo de dos aos, en 1989, se logr reducir la inacin anual a 19,7% (desde un 159% en 1987). La inversin creci a una tasa de 5% anual, en trminos reales. Las exportaciones no petroleras aumentaron un 26% en el bienio. En el caso de las manufacturas, que en 1982 representaban apenas un 14% de las exportaciones, en 1989 alcanzaron a un 55% del total. Uno de los ejes de la poltica estabilizadora fue el ajuste presupuestario. Esto se logr, en parte, mediante la reduccin de los subsidios estatales a las empresas pblicas. De hecho, estas empresas, que eran 1.155 en 1982, se redujeron a slo 390 en 1989. Por otra parte, en el plano nanciero, se mantuvo la libertad cambiaria y en 1989 se liberaron las tasas de inters. En el mercado de valores, se crearon mecanismos para promover la participacin de inversionistas extranjeros en acciones que antes estaban limitadas a los ahorrantes nacionales. En mayo de 1990, el Congreso aprob la iniciativa constitucional para la reprivatizacin de la banca. No se consideraba necesaria ni conveniente la propiedad estatal exclusiva de la banca. El Estado slo deba conservar una participacin en la banca comercial y fortalecer las instituciones de fomento orientadas a actividades prioritarias especcas. El Estado deba ejercer la conduccin econmica por medio de la banca de desarrollo, por medio de los bancos comerciales que conservara, y a travs de los organismos encargados de establecer las normas, regulaciones y supervisin del sistema nanciero. En consecuencia, slo las instituciones de fomento, orientadas a ciertas actividades que se establecan como prioritarias, cumplan un rol de planicacin; las dems funciones del Estado correspondan ms bien a tareas de regulacin del mercado. La renegociacin de la deuda externa fue exitosa. La transferencia neta de recursos al exterior disminuy signicativamente: de un promedio de 6% del producto nacional en el periodo 1983-1988, a un 2% en el periodo 1989-1994. En 1988 el servicio de la deuda representaba un 38,9% de las exportaciones; en 1995, se haba reducido al 21,6%.115 Este saneamiento de las cuentas con el exterior constitua un requisito indispensable para implementar la nueva estrategia de desarrollo. Los impulsores de la nueva estrategia reconocan que el crecimiento hacia adentro, experimentado desde los aos 1950 a inicios de los 1980, haba permitido un importante desarrollo industrial, apoyado por el proteccionismo y por la fuerte participacin del Estado en el aparato productivo. Sin embargo, criticaban la falta de eciencia de los procesos de produccin y la baja calidad de los productos, que dicultaban la competencia internacional. Por eso, se crearon nuevas
115. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, 1996.
113
oportunidades para facilitar las inversiones privadas, as como para el inicio y la operacin de nuevas empresas. Frente a la necesidad de destinar cuantiosos recursos a la infraestructura bsica, se promovieron las coinversiones y las concesiones en el rea de las obras pblicas. Como ya lo hemos sealado, se avanz en la reduccin gradual de los aranceles. Se estableci una tasa mxima de 20%, con slo cinco niveles tarifarios, para reducir la dispersin. De 8.458 fracciones arancelarias sujetas a permiso, slo quedaron 329. Esta liberacin del comercio exterior formaba parte esencial de la nueva estrategia. La crtica al rol del Estado empresario fue expresada con mucho nfasis en el Primer Informe de Gobierno del Presidente Carlos Salinas de Gortari (1989):
La realidad es que, en Mxico, ms Estado signic menos capacidad para responder a los reclamos sociales de nuestros compatriotas y, a la postre, ms debilidad del propio Estado. Mientras aumentaba la actividad productiva del sector pblico, decreca la atencin a los problemas de agua potable, de salud, de inversin en el campo y de alimentacin, de vivienda, de medio ambiente y de justicia. El tamao del Estado se extenda mientras el bienestar del pueblo se vena abajo. Este alejamiento del reclamo social se dio no slo porque las empresas paraestatales acapararon los recursos nancieros, sino porque distrajeron la atencin poltica del Gobierno. En los hechos, el Estado se ocup ms en administrar sus propiedades que en atender las necesidades sociales apremiantes. Por eso, estamos llevando a cabo la reforma del Estado, para volver al Estado que se plante originalmente la Revolucin mexicana; capaz al mismo tiempo de garantizar la soberana de nuestra nacin y de dar justicia a nuestros compatriotas. Esta dcada de crisis lastim el nivel de vida de la poblacin de manera sin precedente y destruy los mitos celosamente guardados por una minora beneciaria del gigantismo estatal, sin importarle la suerte de millones de compatriotas, la asxia de la iniciativa social y la burocratizacin del quehacer poltico. La tesis que asocia estatismo con progreso surgi en el mundo ante el fracasado ultraindividualismo, de los aos veinte, por la autorregulacin fallida del mercado y la gran depresin que le sigui. Fue en su tiempo una justa bandera. Pero hoy slo deende los privilegios de viejas capas aferradas al statu quo .
El nfasis en el rol social del Estado qued de maniesto en las cifras. El gasto social, que en 1980 representaba el 30% de los recursos pblicos y que en 1988 slo haba subido al 33%, alcanz en 1999 a un 61%.116
116. PREZ GALIDO, 2001.
114
Por otra parte, luego de la dcada perdida de los 1980, se logr un progreso, limitado, en el plano econmico y social, que permiti legitimar la estrategia de desarrollo fundada en la apertura al exterior. El PIB por habitante de Mxico aument en un 16,5% en el periodo 1989-1998. A nes de los 1990, en 1999, la tasa de inacin anual se haba reducido a 12,3%, en lnea con lo que aconteci en el conjunto de Amrica Latina. Tambin continuaron su mejora algunos importantes indicadores sociales de desarrollo: la esperanza de vida al nacer aument de 69,8 a 72,4 aos, entre los quinquenios 1985-1990 y 1995-2000. En ese mismo periodo, la mortalidad infantil se redujo de 39,5 por mil nacidos vivos a 31,0 y la tasa de analfabetismo, para las personas de 15 aos y ms, se redujo de 12,7% a 8,8%.117
6.3 El Tratado de Libre Comercio con EE.UU
Dentro de la estrategia de liberalizacin econmica, se aprob el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA, por sus siglas en ingls), que concierne a Mxico, Canad y los Estados Unidos. Entr en vigor el 1 de enero de 1994. Sus principales objetivos son los siguientes: Eliminar las barreras para el comercio y para los servicios entre los pases. Promover la libre competencia internacional. Proteger los derechos intelectuales de cada pas. Aumentar las oportunidades de inversin en los diversos pases. Desde que existe este tratado, en la medida en que se han liberalizado el comercio, los servicios y las inversiones en Amrica del Norte, esto condiciona el desarrollo econmico de Mxico, ms all de cualquiera planicacin interna que, como dijimos, est limitada a la elaboracin y ejecucin del presupuesto pblico. Segn cifras de la Cepal, en el quinquenio 1995-2000 el producto interno bruto de Mxico aument en un 30,4%, a precios constantes. Estimando un crecimiento demogrco de 10% en este periodo, se tiene un aumento de aproximadamente un 20% del producto por habitante. De manera que resulta difcil sostener que la participacin en el Nafta haya constituido un obstculo para el crecimiento econmico de Mxico, al menos en los primeros aos de su vigencia, ms all de las crticas vlidas sobre el desarrollo desigual y los excluidos del progreso. Por lo dems, la poltica de liberalizacin comercial no se limit al NAFTA, sino que se extendi a una red de tratados de libre comercio que abarca 31 pases, en tres continentes.
117. Cifras de Cepal.
115
Desde la rma del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, las maquiladoras, que existan desde los aos 1960, cobraron un nuevo impulso y se convirtieron en la principal fuente de impulso econmico en Mxico. El empleo en dichas fbricas creci en un 11% anual de 1995 a 2001. Los especialistas sealan que cada puesto de trabajo en las maquiladoras en Mxico tena un efecto multiplicador y permita crear empleos para tres mexicanos ms. De manera que las facilidades establecidas para la instalacin de empresas maquiladoras, ms que la elaboracin de planes o programas econmicos regionales o sectoriales, cumplieron un rol de estmulo al desarrollo, sobre todo en las zonas fronterizas.118
6.4 La ley de competencia y la Secretara de Programacin y Presupuesto
Por otra parte, en 1993 se dict la Ley Federal de Competencia Econmica y se cre la Comisin Nacional de Competencia, para su aplicacin. Dicha ley abrog la Ley de Atribuciones del Ejecutivo en Materia Econmica, despojando al Ejecutivo de la facultad de intervenir en la organizacin de las empresas, la que permita establecer lneas de produccin e imponer controles de precios. Esto limit an ms la capacidad del Estado de planicar el desarrollo. Conviene destacar que durante este periodo de cambio del rol del Estado y de desmontaje institucional, el presidente Salinas de Gortari hizo desaparecer en 1992 la Secretara de Programacin y Presupuesto, incorporndola con todas sus atribuciones a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. En 1958, el presidente Lpez Mateos la haba creado con el nombre de Secretara de la Presidencia, para concentrar la planicacin de todas las dependencias de la Administracin Pblica Federal. En 1976, el presidente Lpez Portillo modic sus atribuciones, concentrndolas en la elaboracin de los Planes Nacionales de Desarrollo. Su incorporacin a Hacienda en 1992 fue un signo de que se haba cerrado un ciclo y se iniciaba otro en el que la planicacin se remita bsicamente a la poltica scal y sus instrumentos se limitaban a la elaboracin y aprobacin del presupuesto nacional.
118. PREZ GALIDO, 2001.
116
TeRceRa PaRte
1 La planIfIcacIn nacIOnal DURante el ltIMO DecenIO Y sUs peRpectIVas - VIsIn De cOnJUntO
La Planicacin Nacional ha vuelto a cobrar relevancia en el anlisis de los estudiosos del desarrollo econmico y social de Amrica Latina durante el ltimo decenio. Este inters no slo se limita a los pases que mantuvieron en actividad las instituciones encargadas de la planicacin creadas en los aos 1950 o 1960, como Colombia, Venezuela o Costa Rica, sino tambin en aquellos pases donde los sistemas de planicacin sufrieron un fuerte repliegue o desaparecieron como Argentina, Mxico, Per o Chile. Una vez que se restablecieron los equilibrios scales, la inacin retrocedi y los precios mostraron relativa estabilidad, comenz a reconsiderarse la necesidad que los agentes econmicos pudieran contar con seales que respondieran a un horizonte temporal ms largo. Abrirse al largo plazo implic tambin incorporar al anlisis una serie de factores que son determinantes del desarrollo econmico y social de los pases, entre las cuales destacan la insercin internacional de las economas, la cohesin social, la sustentabilidad ambiental, el desarrollo productivo, la innovacin tecnolgica y la institucionalidad democrtica de los pases. La tarea de integrar los desafos que se plantean en cada una de esas reas en una visin de largo plazo, la traduccin de esa visin en polticas de mediano plazo, la coordinacin de esas polticas de acuerdo a los objetivos de estos planes y la evaluacin del esfuerzo en todos estos planos, aparece como la nueva agenda de las ocinas de planicacin nacional. Este tipo de consideraciones implic apartarse de las ideas centrales del Consenso de Washington, que predomin con tanto vigor en los primeros aos de la dcada de los aos 1990 y que despert muchas esperanzas en las autoridades polticas y econmicas de la poca. Esas esperanzas se vieron frustradas por los resultados de la aplicacin de las reformas y polticas de inspiracin neoliberal. El entusiasmo por las reformas amain, comenzaron a destacarse las limitaciones que tenan para impulsar el desarrollo en la regin y se produjeron cambios signicativos en la percepcin de los actores relevantes en el diseo de polticas.
1.1 Los resultados de las reformas
En primer lugar, se vieron frustradas las esperanzas de retomar un ritmo dinmico de crecimiento despus de la dcada perdida. El crecimiento fue bajo y decepcionante si se le compara con periodos anteriores a la crisis de la deuda y a las reformas neoliberales. La tasa de crecimiento promedio entre 1990 y 2003
117
fue de 2,6% anual (1% por habitante); es decir, la mitad del 5,3% (2,6% por habitante) correspondiente al periodo de industrializacin dirigida por el Estado, entre 1950 y 1980. Entre 1990 y 1997, cuando el nuevo modelo funcion mejor, el ritmo de crecimiento fue de 3,7% anual signicativamente inferior al de la edad de oro de Amrica Latina, 1950-1980.119 La crisis asitica provocara una nueva media dcada perdida entre 1998 y 2003, con tasas de crecimiento promedio inferiores a los de la dcada de los aos 1980. Slo en el quinquenio 2004-2008 se retomara el dinamismo del crecimiento, 5,3% promedio anual, impulsado por un aumento de los precios internacionales de los recursos naturales desconocido desde que se dispone de estadsticas conables.120 Las tasas de inversin, entre 1990 y 1997, se mantuvieron por debajo de los niveles logrados durante los aos 1970 y cayeron pronunciadamente despus de la crisis asitica. La evolucin de la productividad total de factores mostr contrastes anlogos. El ndice ponderado de las diez economas latinoamericanas de mayor tamao se elev apenas 0,2% por ao entre 1990 y 2002 (1,1% en el periodo 1990-1997), mientras que en el lapso 1950-1980 lo hizo en 2,1%.121 Las exportaciones de mercancas mostraron una expansin muy importante, entre 1990 y 2003. Su volumen creci a una tasa promedio anual de 7,8%, no conocida anteriormente por la regin en su conjunto. Tambin se expandieron notablemente los ujos de inversin extranjera directa hasta 2001; se quintuplicaron entre 1990-1994 y 1997-2001. Pero, las externalidades tecnolgicas y los efectos multiplicadores que estos ujos debieron haber originado, fueron dbiles y no indujeron un rpido crecimiento del PIB. Los sectores internacionalizados de alta productividad funcionaron como enclaves de redes globales de produccin, no se integraron plenamente a las economas locales, aportaron menos de lo esperado en la generacin de valor agregado interno y absorbieron en muy escasa medida el trabajo, el capital y la capacidad tecnolgica de las empresas desplazadas por la restructuracin productiva. Aument la subutilizacin de estos factores, el subempleo y la desocupacin abierta, agudizndose la heterogeneidad estructural de las economas de la regin. En segundo lugar, las reformas neoliberales resultaron en un fuerte incremento de la sensibilidad de las economas a las uctuaciones del nanciamiento externo
119. El trmino edad de oro para calicar el periodo 1950-1980 lo emplea John Williamson, un decidido partidario y defensor de las reformas neoliberales promovidas por las instituciones nancieras internacionales ( KUCYZNSKI; WILLIAMSON, 2003, p. 305). 120. Cifras de Cepal (2008) y (2009). 121. OCAMPO, 2005.
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sin dejar de responder tambin a las variaciones del comercio internacional y de los trminos del intercambio. La liberalizacin nanciera y la naturaleza procclica de los sistemas nancieros se han sumado a polticas monetarias y scales igualmente procclicas. La liberalizacin cambiaria ha incidido en una tendencia a la sobrevaluacin de los tipos de cambio en los periodos de abundante nanciamiento externo. Bruscas restricciones en la cuenta de capital y otros factores externos interrumpieron el crecimiento en cuatro ocasiones en menos de 15 aos: 1995, 1998-1999, 2001-2003 y 2008-2009. Exceptuando el episodio de 1995 que tuvo un efecto ms focalizado, se pueden distinguir tres periodos durante las ltimas dos dcadas. El primero es de crecimiento con abundantes ujos de capital entre 1990 y 1997. Un segundo periodo cubre la media dcada perdida para el crecimiento, desde 1998 hasta 2003, con la restriccin de esos ujos que sigui a la crisis asitica. El tercero va de 2004 a 2008, cuando los precios de los recursos naturales experimentan un aumento sin precedentes, vuelve la abundancia de los ujos de capital y el crecimiento retoma un dinamismo. La crisis nanciera mundial de septiembre 2008 pone abrupto trmino a este tercer periodo. En tercer lugar, los resultados de la aplicacin de las reformas desde el punto de vista social tambin fueron frustrantes, cuando no derechamente adversos. El crecimiento econmico lento e inestable afect la creacin de empleo, aumentando la informalidad y el desempleo. La mayor heterogeneidad estructural ampli las brechas de ingresos entre trabajadores calicados y no calicados. Estas tendencias negativas contrarrestaron el incremento del gasto pblico social y su mayor focalizacin.122 A pesar del aumento del ingreso per cpita durante los aos 1990, el porcentaje de la poblacin bajo la lnea de la pobreza en el conjunto de la regin era mayor en 2002 que en 1980. De acuerdo a las cifras de la Cepal, la mitad de los pases sufrieron un deterioro en la distribucin del ingreso y slo muy pocos experimentaron una mejora durante esa dcada.
1.2 La crtica al Consenso de Washington
La crtica a las reformas neoliberales y al Consenso de Washington animaron un vvido debate acadmico sobre esta materia. Involucr a las ms importantes guras de la profesin econmica de los EE.UU. y puso a prueba desde los supuestos y mtodos en que se fundamentaban hasta sus recomendaciones ms bsicas, como la apertura comercial y la estabilidad macroeconmica. El dogmatismo, la confusin de medios y nes, el reduccionismo, las recetas nicas para economas y sociedades que tienen diferencias importantes, la ausencia de la valoracin del papel de las instituciones democrticas, han sido severamente criticados.123
122. El gasto pblico social aument desde el 10,1 % del PIB en 1990-1991 a 13,8% del PIB en 20002001, un incremento inuido por el retorno a la democracia en la regin (OCAMPO, 2005). 123. FORTN, 2009; STIGLTZ, 2008.
119
En cualquier caso, la mirada en conjunto sobre la experiencia de desarrollo de los 30 aos anteriores a 1980 y lo que ha sucedido despus ha desmentido a quienes calicaron como un fracaso histrico la industrializacin dirigida por el Estado. La fe en que la liberacin de las fuerzas del mercado y los vnculos con las corrientes internacionales de comercio y capital aceleraran el crecimiento econmico tambin se ha visto desacreditada. Esto no signica, por cierto, que se requiera volver a las polticas tpicas del tercer cuarto del siglo XX en Amrica Latina. La economa mundial ha tenido cambios profundos, tambin lo ha hecho nuestra insercin en l y hay desafos totalmente nuevos que atender, como el advenimiento de la sociedad del conocimiento y el cambio climtico. Sin embargo, se ha abierto la bsqueda de nuevas frmulas para el desarrollo econmico y social de nuestros pases que la visin neoliberal haba excluido del debate sobre polticas pblicas.
1.3 Nuevas propuestas
Las propuestas que han surgido de esa bsqueda abordan distintos planos que van desde lo estrictamente econmico a lo netamente poltico. Rescatan la necesidad del Estado asumir tareas de importancia all donde el mercado maniesta fallas, no puede funcionar ecientemente por diversas circunstancias, o simplemente no puede existir.124 Pero no adoptan posiciones radicales en esta materia. Conviene destacar las propuestas planteadas por Jos Antonio Ocampo en 2004, que se reeren especcamente al papel de las estrategias de desarrollo productivo, las polticas macroeconmicas y a la relacin entre polticas econmicas y sociales.125 La explicacin del lento crecimiento de las economas de la regin se relaciona sobre todo con caractersticas especcas del desarrollo del sector productivo y su vnculo con el proceso de inversin y del cambio tcnico. Los casos exitosos como los de Asia Oriental, China, India, e incluso los periodos de crecimiento rpido de Brasil y Mxico, no fueron precedidos de fases de liberalizacin econmica extensa. Grandes transformaciones de sus sectores productivos se asocian ms fcilmente a sus logros. La eciencia de los mercados libres requiere, por cierto, marcos regulatorios que aseguren la competencia y la correccin de fallas en los mercados de factores, principalmente de capital de largo plazo, tecnologa, capacitacin de mano de obra y tierra. La propuesta de Ocampo, sin embargo, apunta al establecimiento de estrategias que promuevan la eciencia dinmica de las estructuras productivas. Se trata de lograr dinmicas estructurales exitosas; aquellas que son impulsadas por
124. Joseph Stiglitz, quien ha estado en la vanguardia de la crtica al Consenso de Washington, remonta sus argumentos a sus trabajos de los aos 1960 sobre el funcionamiento de los mercados con informacin imperfecta. 125. OCAMPO, 2005.
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innovaciones con capacidad de transformar la estructura econmica y reducir la heterogeneidad estructural, que caracteriza a los pases en desarrollo. Las sucesivas crisis recesivas y los intensos ciclos que han experimentado las economas latinoamericanas en los ltimos 15 aos obligan a replantearse el concepto de estabilidad macroeconmica. Este, a partir de los aos 1980, se centr en la estabilidad de precios y el equilibrio scal, reduciendo la amplitud que tena anteriormente cuando combinaba equilibrio interno y externo. Durante los aos de posguerra, la estabilidad macroeconmica signicaba nfasis en la actividad econmica real y apuntaba al crecimiento econmico estable y al pleno empleo, junto a la baja inacin y la sostenibilidad de las cuentas externas. Este nfasis keynesiano en la economa real se fue perdiendo. Pas a segundo trmino la inestabilidad macroeconmica real y se le rest importancia a las prdidas irreversibles en el capital humano (de los desempleados y subempleados) y de activos tangibles como intangibles (capital social, reputacin, conocimiento tecnolgico aplicado) que acarrean las crisis recesivas. El concepto de estabilidad macro, enfatizando baja inacin y equilibrio scal, en sus versiones ms radicales, indujo a desconocer el papel anticclico de la poltica macroeconmica. La estabilidad macroeconmica posee mltiples dimensiones. Implica lgicamente la estabilidad de precios y polticas scales sostenibles, pero incluye tambin ciclos econmicos ms suaves, tasas de cambio competitivas, sistemas nancieros nacionales slidos, junto a carteras de deuda externa y balances del sector privado sanos. El rescate del papel anticclico de las polticas dentro de este criterio amplio de estabilidad macroeconmica supone un diseo en el que los objetivos mltiples, las disyuntivas de poltica y las soluciones de compromiso son intrnsecos. Implica combinar, en cada caso, dos conjuntos de polticas anticclicas. El primero, en los mbitos scal y monetario, con regmenes intermedios de tipo de cambio y regulaciones de la cuenta de capital; el otro dirigido a garantizar balances sanos en el sector privado.126 La persistencia de los agudos problemas sociales, a pesar del incremento del gasto social observado, ha hecho que el limitado nfasis otorgado inicialmente en la formulacin inicial del Consenso de Washington haya dado lugar a una preocupacin creciente por cuestiones centrales en este mbito, como la distribucin del ingreso y la riqueza y la ampliacin de los sistemas de proteccin social. Ocampo plantea ir ms all, sealando la necesidad de superar la subordinacin de la poltica social a la poltica econmica. Se requiere disear marcos integrados de poltica que tomen en cuenta los vnculos que se establecen entre las polticas y objetivos de ambos mbitos. Las prioridades sociales deben estar incorporadas en el diseo de las polticas
126. dem, 2008.
121
econmicas y deben existir mecanismos que faciliten la visibilidad de los efectos sociales de las polticas econmicas, como el empleo, el ingreso de los trabajadores y los efectos distributivos de las polticas tributarias y presupuestarias.
1.4 Enfoque de las polticas para fortalecer los mercados
Este tipo de propuesta implica polticas proactivas del Estado en que la planicacin nacional resulta particularmente til para procesar mltiples demandas, objetivos, polticas, programas e intervenciones, todos alternativos. Sin embargo, siguen coexistiendo posiciones distintas respecto al alcance del rol del Estado en el desarrollo. Aunque en la prctica el diseo de las polticas y las estrategias de conjunto en los pases de la regin mezclen criterios, se puede simplicar en dos posiciones ms puras. Un enfoque plantea intervenciones pblicas destinadas a fortalecer la accin autnoma de los mercados. Entre ellas se destacan las polticas scal y monetaria, para lograr la estabilidad de precios, de manera que stos puedan signicar seales adecuadas para las decisiones de los agentes econmicos. Para lograr este mismo objetivo, son importantes las polticas que abren la economa al exterior, de manera que los precios de los mercados internacionales estn presentes para orientar las decisiones de productores y consumidores. Ciertos bienes pblicos bsicos, como la educacin y la infraestructura, son necesarios para al funcionamiento eciente de los mercados, e igualmente lo son la proteccin de los derechos de propiedad y la institucionalidad legal. En esta concepcin, el mercado resuelve adecuadamente los problemas econmicos y las polticas macroeconmicas correctas permiten que las ventajas comparativas generen los incentivos necesarios para que los empresarios impulsen la transformacin productiva requerida por una insercin internacional exitosa. En consecuencia, las polticas pblicas incluidas las sociales tienen un alcance limitado y evitan alejarse de la lgica del mercado para evitar distorsiones. El espacio que puede tener la planicacin nacional, en un esquema de este tipo, es consecuentemente limitado. Aparte de la coordinacin de polticas sectoriales y regionales, su aporte ms importante estara en el mbito del diseo de las polticas macroeconmicas ms convenientes. En pases donde este enfoque ha tenido mayor vigencia, sin embargo, ha existido la tendencia a dejar las polticas monetarias y cambiarias exclusivamente en manos de bancos centrales autnomos y las polticas presupuestarias en los Ministerios de Hacienda. Donde las polticas macro se centran en estos instrumentos y en estos actores, el espacio de la planicacin nacional se ha reducido.
122
1.5 Enfoque de polticas para la transformacin productiva
Un segundo enfoque plantea intervenciones pblicas destinadas a incentivar a las empresas a crear, a plazo mediano y largo, nuevas ventajas comparativas, basadas en procesos productivos de mayor valor agregado y contenido tecnolgico. Las polticas pblicas deben orientarse a corregir fallas importantes en materia de asignacin de recursos, que se derivan de las seales de corto plazo que emite el mercado, impidiendo el pleno aprovechamiento de las oportunidades de transformacin. Entre estas fallas, las ms mencionadas son las externalidades, la incertidumbre, la falta de acceso a la informacin y la descoordinacin entre distintos actores del mercado. Si el primer enfoque est basado en la conanza en el funcionamiento de los mercados domsticos e internacionales y en que la intervenciones pblicas slo crean distorsiones , el segundo enfoque se apoya en la conviccin que el crecimiento econmico y la dinmica del desarrollo pasan por una transformacin productiva que el mercado no va a impulsar. Las fallas de mercado que subrayan las polticas de desarrollo productivo (tambin llamada poltica industrial por los economistas) afectan a los mercados de factores (capital, nanciamiento, mano de obra, capacitacin, conocimiento) y tambin a los de productos. Estas fallas son tericamente muy claras y han sido tradicionalmente temas centrales de los estudios del desarrollo econmico y los temas sociales ligados a ellos. Pero, en la prctica, las polticas para corregirlas han dado pie, en muchos casos, para fundadas crticas. Los estudios empricos que tratan de dilucidar si este enfoque de polticas de desarrollo es ms adecuado que el de fortalecimiento de los mercados presentan serios problemas metodolgicos.127 Pero existen dos hechos que le dan gran fuerza a las polticas proactivas para la transformacin productiva. Por una parte, son pocos los pases que se han industrializado sin el impulso de polticas pblicas activas. Por otra parte, de los pases que han logrado acotar la brecha de ingresos con los pases ms ricos durante el ltimo medio siglo, un nmero mayoritario acudieron a polticas proactivas para impulsar la transformacin productiva y una insercin internacional exitosa. La planicacin nacional tiene mucho que ofrecer, por cierto, en un enfoque de este tipo para las polticas de desarrollo. Su mbito se ampla a las polticas de desarrollo productivo y a las sociales que se cruzan con ellas. En este contexto, tres temas adquieren mucha relevancia: el rol del Estado, las alianzas pblico privadas y la visin objetivo de largo plazo.
1.6 El rol del Estado
El rescate del papel del Estado en el desarrollo econmico y social no signica, en la generalidad de los planteamientos, una posicin radical opuesta al mercado ni siquiera que pretenda subsanar todas las fallas del mercado. La experiencia
127. RODRIK, 2008.
123
muestra que esa pretensin tiende a sobredimensionarlo y hacerlo ineciente, presentando las fallas propias de la accin del sector pblico. Sin embargo, son mltiples los mbitos en que aparece necesaria la accin del Estado. Una enumeracin no exhaustiva de ellos est contenida en la presentacin de Enrique Iglesias en la Cepal en 2006, en la que plantea un nuevo concepto de Estado al cual corresponden diez objetivos y requiere cuatro condiciones para lograrlos.128 En su planteamiento, destaca la accin del Estado en cinco reas ms propiamente econmicas: el impulso a la capacidad productiva del pas, la formulacin de polticas de insercin internacional y de integracin regional, los marcos legales y regulatorios que hacen viable la eciencia del mercado, la relacin cooperativa con la empresa privada y la promocin de la innovacin tecnolgica. En un mbito ms propiamente social, el Estado debe disminuir las desigualdades sociales, defender activamente la cohesin social y luchar contra la pobreza. En un plano ms institucional, el Estado est llamado a fortalecer la sociedad civil y promover los grandes consensos nacionales impulsando los consejos econmicos y sociales que permitan lograr la concertacin a distintos niveles entre el gobierno, la empresa privada, los sindicatos y la sociedad civil. Este nuevo concepto de Estado requiere ocinas de planicacin en los ms altos niveles de las administraciones pblicas que desarrollen sus capacidades para el anlisis de las grandes tendencias econmicas, sociales y polticas, en el mbito nacional e internacional, que afectan las polticas de desarrollo de manera cada vez ms signicativa. Igualmente, es necesario que recuperen la reexin sobre el futuro; el pensamiento de largo plazo debe volver a ser un objetivo importante del Estado contemporneo. Para que el Estado pueda cumplir todas estas tareas,129 se requieren cuatro condiciones en este planteamiento. La primera es la existencia de un sistema democrtico slido, que permita someter al juicio ciudadano las principales opciones de poltica para el desarrollo y pueda minimizar las fallas de la accin pblica, particularmente la corrupcin y la captura de rentas por grupos de inters. La segunda condicin es la creacin de un servicio pblico profesional, con un marco normativo e institucional apropiado, cuya misin sea el servicio a los ciudadanos y que evite el clientelismo y la inuencia de intereses de grupo. La tercera condicin para que el Estado tenga xito, asumiendo las mltiples tareas que se le demandan, es satisfacer la necesidad de dotarlo de la capacidad scal para obtener los recursos necesarios y la capacidad de gestin para gastarlo en los planes y programas destinados a cumplir los objetivos de bien pblico.
128. IGLESIAS, 2006. 129. La lista no es exhaustiva, omite, por ejemplo, los temas relacionados con el medio ambiente y el cambio climtico.
124
Finalmente, la cuarta condicin en este planteamiento hace mencin a la superacin de las hipotecas ideolgicas, incluso aquellas que pretenden reducir las opciones polticas a meros problemas tcnicos. Es preciso acomodar armnicamente la racionalidad tcnica con la racionalidad poltica. Los cambios que se pueden esperar son graduales, normalmente transversales, que requieren grandes consensos y apoyos de la sociedad en su conjunto.
1.7 Estrategias de promocin de la transformacin productiva
Los estudios realizados en la Cepal sobre las estrategias de desarrollo de los pases que han logrado disminuir las brechas de ingreso con los pases desarrollados entregan una visin particularmente importante sobre las polticas de transformacin productiva y los determinantes de xito en su aplicacin.130 Se estudiaron cinco de los diez pases, en un universo de 206, que cerraron su brecha de ingreso con los Estados Unidos en ms de diez puntos entre 1960 y 2005. Cuatro de estos cinco (Corea, Finlandia, Irlanda y Singapur) han seguido un estrategia de transformacin productiva.131 Los tres primeros han impulsado su estrategia mediante planes formales de alcance nacional con un horizonte multianual. El estudio tambin incluye otros dos casos, Malasia y Repblica Checa, que han acortado la brecha de ingresos, han seguido una estrategia de transformacin productiva, apoyada en la planicacin multianual nacional. Los pases con esta estrategia comparten el empeo en lograr la estabilidad macroeconmica, la solidez scal, altas tasas de inversin y una insercin internacional dinmica. La importancia creciente de la innovacin ha hecho priorizar el desarrollo humano, la escolaridad y la ampliacin de la educacin superior. Las ventajas comparativas estticas han sido punto de partida para el desarrollo exportador, pero el mayor esfuerzo se ha puesto en la creacin de nuevas ventajas comparativas para dar continuidad a la expansin de las exportaciones. Las estrategias concretas con este enfoque surgen a partir de un diagnstico, una evaluacin de oportunidades claves en los mercados internacionales en una perspectiva de mediano y largo plazo y la identicacin de las dicultades que se deben superar para aprovechar tales oportunidades.
1.8 Alianzas pblico-privadas, visin estratgica y largo plazo
Dado que el aparato productivo de la mayora de los pases se encuentra en manos de empresas privadas, a stas les corresponde aportar la informacin necesaria para identicar oportunidades y restricciones. Sin embargo, las externalidades
130. CEPAL, 2008; DEVLIN; MOUGUILLANSKY, 2009. 131. Espaa es un caso intermedio, pues aunque la estrategia nacional es bastante liberal, las comunidades autnomas impulsaron estrategias de transformacin productiva.
125
y fallas del mercado inducen a estas empresas actuar sin la perspectiva necesaria para aprovechar plenamente tales oportunidades o superar tales restricciones. Los gobiernos pueden estimular un pensamiento estratgico y proactivo con visin de futuro y coordinar las acciones colectivas en el marco del bien pblico. Ambas partes actuando juntas pueden impulsar programas que permitan identicar y superar fallas del mercado y de las propias polticas pblicas. Por una parte, para que estas alianzas pblico-privadas sean ecaces, se requiere que el Estado mantenga su autonoma, evitando ser capturado por intereses particulares. Al mismo tiempo, es indispensable el diseo institucional de un proceso social de colaboracin pblico-privada que permita obtener toda la informacin necesaria para identicar oportunidades y restricciones para las nuevas actividades productivas. Parte de esa informacin se encuentra en manos de otros agentes no empresariales, como las universidades y los sindicatos. Por otra parte, una estrategia de largo plazo necesita desarrollar consensos o entendimientos polticos que perduren en diversos sectores de la sociedad. Por ello, la incorporacin al proceso social institucionalizado de actores ajenos a las empresas comprometidas, directa o indirectamente, en la internacionalizacin contribuyen a mantener la estrategia de desarrollo ms all de los ciclos polticos. La construccin de consensos y compromisos amplios respecto a objetivos de largo plazo se vuelve un requisito indispensable. Surge as la necesidad de formular, a partir del diagnstico compartido, una visin estratgica del futuro que reeje y reconcilie la multiplicidad de intereses de los distintos sectores de la sociedad. La construccin de la visin compartida es un proceso en que se forjan las conanzas para garantizar que la colaboracin sea el sostn principal para la transformacin del pas. Un proceso que tiene facetas mltiples en que cada actor es capaz de trascender sus propios intereses, sin dejarlos de lado, con el n de satisfacer el inters colectivo necesario para construir la nacin. No se trata de rmar un documento. Sin el compromiso activo de todos, tal documento no tendr fuerza transformadora requerida.132
1.9 Nuevas tareas para la Planicacin Nacional
La planicacin gubernamental y los sistemas institucionales para realizarla son tiles para cualquier gobierno que no se limite meramente a labores de administracin de la institucionalidad pblica y a jugar un papel pasivo ante los procesos econmicos y sociales del pas. Entendemos aqu la planicacin gubernamental a la manera que lo hace lvaro Garca en su trabajo sobre Chile, es decir, como un proceso que articula de manera sistemtica tres actividades: i) construccin de una visin estratgica y un plan de accin para transitar desde una
132. BANCO MUNDIAL; IDEA; CEPAL, 2005.
126
situacin actual a un escenario deseable; ii) coordinacin de acciones y orientacin de actores en la implementacin del plan; y iii) monitoreo y evaluacin para retroalimentar el proceso (visin, planes e implementacin).133 De hecho y aunque no tengan sistemas formales de planicacin, los gobiernos realizan, a travs de diversas instituciones y sectores, estas actividades de manera parcial, incompleta o no sistemtica. Particularmente, los sistemas presupuestarios las requieren reemplazando la visin estratgica por conjuntos de objetivos parciales y sectoriales para alcanzar estndares mnimos de eciencia. En las sociedades democrticas, los gobiernos se elijen entre alternativas polticas que se distinguen por las promesas de transformacin para resolver los problemas que la ciudadana estima relevantes. En nuestros pases, los gobiernos han planteado propuestas de desarrollo econmico y social que implican cambios profundos a las instituciones sociales, econmicas y polticas. Los sistemas de planicacin han denido los objetivos estratgicos derivados de tales propuestas de acuerdo a las realidades y problemas que deben enfrentar, han elaborado los planes y programas para alcanzarlos, coordinando la accin de ministerios, agencias e institutos pblicos y evaluando programas para retroalimentar el proceso con la experiencia. A partir de los aos 1970, se cuestion el tipo de desarrollo que los gobiernos haban impulsado y particularmente el impulso a la industrializacin y el tipo de intervencin del Estado en la economa. El cuestionamiento al rol jugado por el Estado y el predominio de visiones minimizadoras del Estado llevaron al desmantelamiento de los sistemas de planicacin nacional en varios pases. Durante los ltimos diez aos, sin embargo, los resultados negativos de las propuestas neoliberales para el desarrollo han llevado a plantear la necesidad de que los sistemas de planicacin vuelvan a acometer diversas tareas destinadas a estimular el desarrollo. Como se ha expuesto en las secciones anteriores, estas tareas van desde el diseo de polticas macroeconmicas contracclicas hasta la construccin de visiones estratgicas de largo plazo compartidas por los diversos sectores de la sociedad. El mismo concepto de desarrollo se ha complejizado. Los fenmenos sociales ligados al desarrollo fueron adquiriendo cada vez ms relevancia no slo como problemas a resolver, sino como parte de los procesos que estimulan o detienen el desarrollo. La institucionalidad poltica y los procesos democrticos tambin mostraron ser ingredientes indispensables de los procesos de desarrollo. La explotacin de los recursos naturales, que pareca ser un recurso ilimitado para el desarrollo, se ha transformado en una restriccin inescapable en un contexto internacional en que el cambio climtico ya ha comenzado a reducir la capacidad del planeta para sustentar
133. GARCA, 2009, p. 9 y 10.
127
asentamientos humanos. Los propios problemas econmicos resultan mucho ms complejos en el contexto de la globalizacin y la inuencia creciente en nuestras economas de ujos comerciales y nancieros internacionales, dependientes de mercados internacionales. En n, la aceleracin del progreso tcnico va alterando las estructuras de los aparatos productivos a una velocidad impensable hace tres dcadas. Los Estados, por otra parte, enfrentan poderes mucho mayores e intereses mucho ms diversicados. Los centros de poder econmico de origen nacional o internacional han concentrado una capacidad que no se conoca anteriormente en nuestros pases. La sociedad civil es mucho menos pasiva y mucho ms consciente de los derechos que le otorgan las instituciones democrticas. Los gobiernos pueden aspirar a hacer transformaciones slo en la medida que su liderazgo poltico les permita contar con amplias mayoras nacionales. De all que las tareas que se plantean a los sistemas de planicacin presentan mayor complejidad tcnica, pero tambin mayor exigencia poltica. El proceso de construccin de una visin estratgica de largo plazo, por ejemplo, tiene una gran complejidad tcnica pues se deben abordar las mltiples dimensiones del desarrollo. Pero tiene tambin un gran componente de desarrollo institucional para el proceso de colaboracin social y otro componente an ms grande de liderazgo poltico para conseguir acuerdos de la amplitud y profundidad necesarias para que perduren en el tiempo.134 La capacidad de los sistemas de planicacin de nuestros pases de abordar este tipo de tareas no es inmediata. Sin embargo, los estudios sealan que estos caminos son promisorios y la profundizacin de los procesos democrticos debera permitir el surgimiento de liderazgos polticos que se empeen en estas tareas.
2 La PlanIfIcacIn en COlOMbIa
El sistema de planicacin en Colombia ha mantenido, durante la presente dcada, un alto grado de protagonismo en el diseo de polticas pblicas, un rasgo que ha marcado su trayectoria desde la dcada de los aos 1960. Se destaca en Amrica Latina como el sistema que ms gravita en la elaboracin y las decisiones gubernamentales de polticas econmicas y sociales. La continuidad de la institucionalidad democrtica de Colombia ha permitido que se consolidara, hace cuatro dcadas, y se mantuviera una institucionalidad en que las ms importantes estratgicas de estas polticas se decidan en el Consejo de Poltica Econmica y Social (Compes), la ms alta autoridad nacional de planeacin. Este Consejo acta bajo la direccin del Presidente de la Repblica
134. Otro ejemplo lo constituye la funcin bsica de coordinacin, la cual, como subrayaba Garnier, tiene bsicamente una naturaleza poltica (GARNIER, 2000).
128
y est integrado por los ministros y las mximas autoridades de las principales instituciones del rea econmica y social.135 El Compes coordina y orienta a los organismos encargados de la direccin econmica y social en el gobierno, a travs del estudio y aprobacin de documentos sobre el desarrollo de polticas generales. El DNP desempea las funciones de Secretara Ejecutiva del Consejo y es la entidad encargada de coordinar y presentar todos los documentos para discutir en cada sesin. En calidad de Secretara Tcnica del Compes, el DNP tiene, entre otras, las funciones de la presentacin de: i) el Plan Nacional de Desarrollo; ii) la programacin macroeconmica anual; iii) el plan nanciero del sector pblico; iv) el plan operativo anual de inversiones; v) el programa de desembolsos de crdito externo del sector pblico; vi) los conceptos relacionados con la celebracin de los contratos de emprstito de la Nacin o de las entidades pblicas; y vii) en general, las polticas, estrategias, planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional. Esta institucionalidad diere de la de la mayora de los otros gobiernos de la regin en que el Departamento Nacional de Planeacin tiene la responsabilidad de elaborar la programacin macroeconmica econmica anual y el plan nanciero del sector pblico. Es tambin muy caracterstico de la institucionalidad del DNP su tuicin sobre la inversin pblica, desde los estudios de factibilidad, el proceso de evaluacin de los proyectos que se aprueban y el presupuesto para su nanciamiento. Se trata de un sistema de planicacin que no perdi importancia con las reformas liberalizadoras y ha podido contribuir a la racionalizacin, disciplina y armonizacin del manejo de la poltica macroeconmica y la asignacin de los recursos pblicos. Ha tenido tambin un papel importante en transparentar los objetivos e instrumentos de las polticas pblicas nacionales y mostrar su coherencia, permitiendo a los agentes privados mejores decisiones de inversin, ahorro o consumo.136 Un equipo profesional altamente calicado le ha permitido cumplir adecuadamente estas funciones. El hecho que el DNP est adscrito a la Presidencia de la Repblica parece haber sido un factor de su capacidad de mantenerse en el centro de las decisiones de polticas pblicas pues le ha conferido fuerza poltica y jerarqua administrativa. Sin embargo, su articulacin regional y sectorial le ha permitido tambin establecer vnculos importantes para sus labores como para inuir distintos niveles de la sociedad colombiana.
135. Para las materias sociales ha funcionado el Compes Social. 136. Esta contribucin es reconocida por quienes han tenido conocimiento del trabajo del DNP. Vase la encuesta contenida en Florez, Luis Bernardo y Rodrigo Manrique (2008, p. 56).
129
Durante los ltimos aos, al DNP le ha sido asignadas funciones operativas, tareas micro y hasta labores de auditora en la asignacin de recursos por parte de los entes territoriales que corresponden a instituciones pblicas de carcter ejecutivo. Esta dispersin en tareas que no son propias de un ente planicador puede afectar su papel en el diseo y formulacin de polticas macro donde radica su mayor contribucin al gobierno y su fuente legtima de poder.
2.1 Los Planes Recientes
Los Planes Nacionales de Desarrollo que deben presentarse cada cuatro aos por mandato constitucional y ser aprobados por el Congreso son los documentos ociales mediante el cual cada gobierno hace pblico sus objetivos de desarrollo, las estrategias para alcanzarlos y las principales polticas que los implementarn. Una de las particularidades de los planes colombianos es que debe contener, junto a objetivos y estrategias de mediano y largo plazo, los presupuestos plurianuales de inversiones de las entidades pblicas de orden nacional. La Constitucin de 1991 consagr la tuicin sobre la inversin pblica, incluyendo la formulacin, evaluacin y nanciamiento de los proyectos que el DNP ha tenido desde su creacin. Es interesante observar la progresiva amplitud y complejidad de los temas que han ido abordando los planes. Durante los aos 1970, los temas centrales fueron el crecimiento econmico, las polticas macroeconmicas, el desarrollo productivo particularmente la industria y la agricultura, pero tambin la construccin y la minera y la energa , el comercio exterior, el nanciamiento externo e interno de las actividades contenidas en el plan. Las consideraciones sobre distribucin del ingreso y la gravitacin de la pobreza se destacan y no llegan a tener la preponderancia de los temas econmicos. En los aos 1980 y 1990, las polticas sociales ganan creciente importancia junto a las polticas macro y las reformas neoliberales en desmedro de las polticas de desarrollo productivo. Los temas relacionados con el medio ambiente y el desarrollo sustentable comienzan a parecer en los aos 1990, pero no es sino hasta el ltimo plan (aprobado en 2007 para el periodo 2006-2010) que aparece en el mismo rango que el crecimiento, la equidad y la violencia armada.137 Este ltimo tema, la violencia y el conicto armado, incorporado como central y prioritario en los planes de desarrollo constituye una particularidad de Colombia y una muestra de la capacidad de su sistema de planicacin de asumir los temas cruciales para la poltica, la sociedad y la economa del pas. Hacia mediados de los aos 1990, la violencia ejercida por organizaciones armadas ilegales de diversa ndole pas a ser considerado el principal desafo del pas por las autoridades colombianas apoyadas por amplias mayoras ciudadanas.
137. DNP, 2007.
130
El objetivo de construir la paz fue reconocido como indispensable para el desarrollo del pas y un rea de accin del Estado en el Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002, Cambio para Construir la Paz. En el Plan 2002-2006, el objetivo de brindar seguridad democrtica aparece muy explcitamente como primera prioridad resaltndose su carcter de condicin necesaria para avanzar en el crecimiento, expandir el empleo y lograr mayor equidad. En el plan ms reciente, 2006-2010, la defensa y la seguridad democrtica vuelven a ocupar esa primera prioridad.138
2.2 La Poltica de Seguridad Democrtica
La economa colombiana se haba distinguido en la regin por haber experimentado, durante la segunda mitad del siglo XX, ciclos ms suaves que el resto de los pases en su desarrollo. Las tasas de crecimiento econmicos fueron positivas incluso durante la crisis de la deuda (la tasa ms baja fue + 1% en 1982). Pero el desempeo de la economa cambi drsticamente en 1998. El crecimiento se desplom en el segundo semestre, fue negativo en 1999 (con una tasa de - 4,2%) y los siguientes tres aos fueron decepcionantes sin que los indicadores mostraran recuperacin slida (tasas de crecimiento del PIB apenas superiores al 2%). Colombia no se escap de la media dcada perdida posterior a crisis asitica que afect a la regin. Pero aparte de los efectos nancieros y comerciales de esa crisis internacional, Colombia estaba afectada por factores domsticos econmicos y no econmicos. El anlisis del DNP hacia nes de 2002139, consideraba que el creciente dcit scal por aumento del gasto pblico sin el correspondiente incremento de los ingresos scales era un factor de importancia. Pero, la intensicacin del conicto armado en particular, el aumento de los secuestros, las extorsiones y atentados de toda ndole era la primera causa del magro desempeo de la economa. Sus estimaciones sealaban que esta causa haba estado restando la economa dos puntos porcentuales de crecimiento cada ao. Hacia el ao 2001, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) contaba con ms de 16 mil hombres en 62 frentes, habiendo duplicado su contingente en una dcada, el Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN) haba crecido en una proporcin semejante superando los cuatro mil integrantes en 41 frentes y los grupos ilegales de autodefensa, que no llegaban a dos mil hombres armados diez aos antes, contaban con ms de diez mil distribuidos en diez bloques. El crecimiento de los cultivos ilcitos, especialmente de coca, fue la principal causa de la expansin de los grupos al margen de la ley. Ambos fenmenos se aceleraron a partir de 1998.
138. DNP, 1999, 2003 y 2007. 139. DNP, 2003.
131
El resultado no poda ser ms negativo. Ms de 50 mil personas murieron durante los aos 1990 como consecuencia de los enfrentamientos, crmenes y masacres; cientos de miles de campesinos tuvieron que abandonar sus tierras el nmero total de desplazados se estimaba, en el ao 2000, en casi 1 milln de personas y cientos de millones de dlares se perdieron en ataques terroristas a la infraestructura, particularmente oleoductos. De acuerdo a los dos ltimos planes, esta es la situacin, que requera ser corregida segn el plan para recuperar la conanza, aumentar la inversin privada y lograr los otros objetivos del plan, crecimiento, empleo y equidad. La poltica de Seguridad Democrtica fue integrada plenamente a los dos ltimos Planes Nacionales de Desarrollo correspondientes a las dos administraciones del presidente Uribe. Han sido parte de sus objetivos el control del territorio (a travs del fortalecimiento de la fuerza pblica, la inteligencia, la proteccin de la infraestructura econmica y la seguridad urbana), el combate a las drogas ilcitas, el fortalecimiento del servicio de justicia, el desarrollo en zonas deprimidas y de conicto.
2.3 El largo plazo
Los Planes Nacionales de Desarrollo se extienden slo los cuatro aos de los periodos presidenciales. El sistema de planicacin funciona muy enfocado en la asesora al Presidente y sus ministros en el diseo de polticas gubernamentales econmicas y sociales, la gran mayora de ellas de corto y mediano plazo. Otra preocupacin permanente han sido los proyectos y la inversin pblica en general. Se le critica ltimamente que haya asumido tareas operativas, particularmente las ligadas al Fondo Nacional de Regala y al Sistema General de Participaciones, instrumentos de descentralizacin establecidos en la Constitucin de 1991. Pero, una antigua crtica a la planicacin colombiana ha sido su insuciente atencin al largo plazo. Ya encontramos esta crtica en el artculo de Miguel Urrutia, publicado en 1986, que revisramos en la primera parte de este informe.140 Se repite como recomendacin en la encuesta realizada por Florez y Manrique en 2008. 141 Para varias de las personalidades consultadas sobre las actividades del DNP a futuro, ste debera concentrase en la denicin de polticas de largo plazo en distintos temas: globalizacin, competitividad internacional, la ciencia y la tecnologa, el capital humano, exclusin y cohesin social, transformaciones productiva y social, la estructura de edades de la poblacin, eciencia del Estado, la visin del pas para el 2019 (bicentenario de la independencia).
140. URRUTIA, 1986. 141. FLOREZ; MANRIQUE, 2008.
132
El DNP ha realizado, sin embargo, dos ejercicios para el logro de metas a largo plazo. Uno de ellos se plante los Objetivos de Desarrollo del Milenio, recogiendo los acuerdos de Naciones Unidas que el gobierno colombiano ha apoyado. El otro, titulado Visin Colombia, II Bicentenario 2019, es una propuesta del Gobierno que contiene metas en el campo poltico, econmico, social y de mejoras del Estado para el segundo centenario de la repblica. Es un ejercicio de prospectiva a partir de tendencias y polticas actuales. En el terreno poltico, plantea como objetivos la profundizacin del modelo de seguridad democrtica que ha impulsado desde 2002 y un Estado ms eciente en muy distintos planos (desde los trmites en lnea hasta un desarrollado sistema de justicia) y que logra ms presencia internacional. Crecimiento econmico y equidad social ordenan los objetivos econmicos y sociales. Se contempla una economa que habra duplicado su tamao hacia 2019, suponiendo una tasa de crecimiento implcita superior al 5% anual. Aumentara fuertemente el gasto en ciencia y tecnologa. Las inversiones y las exportaciones incrementaran su participacin en el PIB. Se expande el rea sembrada y la infraestructura vial. En el plano social, la pobreza se reducira de 45% a 15% y la tasa de desempleo de 13,3% en 2006 a 5%. El documento no discute escenarios alternativos con diversas tasas de crecimiento ni las fuentes de nanciamiento para los programas y proyectos necesarios para alcanzar las ambiciosas metas.
2.4 Desafos
Visin Colombia, II Bicentenario 2019, es un primer intento de dar una perspectiva de un horizonte ms largo a objetivos y polticas. Un ejercicio necesario para empezar a otorgar a la planeacin nacional una dimensin de largo plazo tan necesaria para los desafos que enfrentar el pas. El sistema de planicacin colombiano es el ms dotado del existente en los siete pases comprendidos en este estudio para avanzar en esa direccin y abordar las complejas problemticas que plantea el desarrollo econmico y social para las prximas dcadas que van desde la aceleracin del progreso tcnico y de la globalizacin, pasan la equidad y cohesin social e incluyen hasta el cambio climtico y el deterioro del medio ambiente. Debe reconocerse, sin embargo, que un avance en este sentido signicara un cambio profundo en la tradicin de trabajo del DNP. Una perspectiva de largo plazo requerira desarrollar una visin estratgica de futuro muy compartida de distintos sectores de la sociedad que deben contribuir a la construccin de esa visin y de las decisiones de poltica para llevarla a la prctica. El DNP, en cambio, es y ha sido una institucin tcnica muy centrada en las decisiones de poltica econmica y social del gobierno y en la inversin pblica. Ha desarrollado importantes lazos
133
con sectores empresariales privados, pero bsicamente como contraparte de decisiones que los afectan en sus intereses sectoriales. Y tales vnculos han sido menos importantes con otros sectores. Por otra parte, la prioridad que ha dado el gobierno desde 2002 a su poltica de seguridad democrtica implica un compromiso del Estado en un esfuerzo militar de gran envergadura, que tiene incluso importantes implicaciones internacionales. Un esfuerzo que tiene gran respaldo de la ciudadana y que no parece ser de resolucin muy cercana, a pesar de los avances que ha podido mostrar el gobierno. Es poco probable que el liderazgo poltico se empee en iniciativas que no estn estrechamente vinculadas con este esfuerzo prioritario, aunque el DNP desarrolle ejercicios ilustrativos de proyecciones al futuro.
3 La PlanIfIcacIn en ChIle
Durante la ltima dcada, el sistema poltico chileno no ha tenido alteraciones mayores. Los dos gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia han podido dar continuidad a sus polticas econmicas y sociales, pero no han podido realizar los cambios institucionales que carecan del apoyo de la oposicin de derecha, pues la Constitucin de 1981 requiere qurum especial para su aprobacin.142 Los roles y las funciones de las instituciones pblicas que tiene que ver con el desarrollo econmico y social del pas se han mantenido, a pesar que se han presentado serios problemas que han derivado en verdaderas crisis en varios mbitos.
3.1 Carencias institucionales
En el plano de las polticas macroeconmicas, la respuesta de las autoridades frente la crisis asitica evidenci serios problemas de coordinacin entre las polticas scal y monetaria. El Banco Central adopt polticas rgidas en materia cambiaria y extremadamente contractivas en materia monetaria que causaron efectos negativos innecesarios: una duplicacin de las tasas de desempleo un grave deterioro a la situacin de las empresas medianas y pequeas y una recesin productiva y de las actividades econmicas en su conjunto. No se hicieron esperar las crticas a la institucionalidad del Banco Central que le otorga autonoma a un directorio tcnico y le asigna como nico propsito mantener baja la inacin. Pero tales crticas no llegaran a remecer el inmovilismo institucional. Otro frente donde la institucionalidad mostr fallas con graves consecuencias fue el de la energa. El pas sufri una seria vulnerabilidad elctrica en el periodo 2004-2009, despus que Argentina disminuyera el suministro de gas natural. Algunos
142. Ricardo Lagos presidi el gobierno en el sexenio 2000-2006 y Michelle lo ha hecho a partir de marzo 2006-2006.
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estudios han estimado el impacto negativo de este factor sobre el crecimiento del PIB de, al menos, un punto porcentual anual. La generacin elctrica debi reconvertirse rpidamente a petrleo diesel en proporciones muy altas, con fuertes aumentos de costos para el resto de las actividades productivas y a los consumidores. (Lluvias favorables evitaron dicultades an mayores porque elevaron el suministro hidroelctrico haciendo innecesario el racionamiento). Qued claro que el Estado careca de institucionalidad para orientar al mercado ante la aparicin de fenmenos exgenos que afectaban a los fundamentos de su operacin.143 Una tercera crisis se present al iniciarse la operacin de un nuevo sistema de transporte pblico urbano de personas en Santiago, llamado Transantiago. Se inaugur sin que se dieran las condiciones mnimas para su funcionamiento. Cre serios problemas de traslado a cerca de dos millones de santiaguinos. Ha costado tres aos lograr que el sistema ofrezca un servicio con estndares aceptables aunque de baja calidad. El costo nanciero para el gobierno ha sido inesperado (cercano a los dos mil millones de dlares). Existiendo un comit de ministros que report a la propia presidenta, no hubo en el gobierno quien se percatara de la improvisacin, la falta de prolijidad, las inconsistencias que representaba cumplir las exigencias nancieras impuestas por el Ministerio de Hacienda, y la falta de instituciones formales en que se sustentara este gigantesco proyecto. Varias otras reas ms han mostrado carencias graves. El desarrollo productivo sigue con una institucionalidad forjada cuando la poltica industrial estaba excluida. La crisis de la industria del salmn, las dicultades para impulsar la innovacin tecnolgica y las apuestas innovadoras en sectores con vocacin exportadora han destacado la drstica insuciencia institucional. El mismo defecto se ha podido observar en los esfuerzos de regionalizacin y de colaboracin pblico-privada. La institucionalidad slo ha tenido cambios importantes en el mbito de la seguridad social a raz de una reforma al sistema de pensiones que introdujo un pilar solidario de cargo del Estado que funcionar para quienes no tienen acceso adecuado al sistema de capitalizacin individual.
3.2 Visin estratgica implcita
En este marco de inmovilidad institucional las funciones propias de un sistema de planicacin gubernamental han seguido siendo realizadas de la manera descrita en el informe anterior. Se distinguen tres funciones necesarias: i) la visin estratgica que ja los objetivos de la accin del Estado y la manera de alcanzarlos; ii) coordinacin y orientacin de los actores y de la secuencia de acciones por realizar; y iii) monitoreo y evaluacin de tales acciones para retroalimentar el proceso.
143. RIVERA, 2009.
135
El Ministerio de la Secretara General de la Presidencia (Segpres) contina ejerciendo un rol clave en el desarrollo de estas funciones. No existiendo en Chile una institucin responsable de elaborar una visin estratgica propiamente tal, la Segpres trabaja con los programas de gobierno y los compromisos que asume el presidente. Estos contienen una visin implcita pues establece objetivos que se relacionan unos a otros de manera coherente y propuestas de accin para lograrlos. El debate presidencial y parlamentario agrega normalmente un elemento de anlisis de alternativas tanto de objetivos como de polticas y planes de accin. Los programas de gobierno de los candidatos a la presidencia de Chile han comprendido habitualmente un diagnstico, una visin general hacia donde se quiere avanzar y una serie de propuestas especcas respecto de cmo lograrlo, aunque no llegan a constituir formalmente un plan de accin. Estas propuestas especcas, una vez asumido el gobierno, son objeto de un proceso ms completo de estudio y planicacin. En aquellas propuestas que han signicado importantes reformas han participado actores pblicos y privados. No existe un sistema estructurado de planicacin, pero se realizan procesos que forman parte de las actividades bsicas de la planicacin estratgica, aunque adolezcan de una serie de defectos y carencias.144
3.3 Las comisiones asesoras presidenciales
Un rasgo distinto de los gobiernos chilenos en los ltimos 20 aos ha sido la bsqueda de consensos nacionales en torno a la visin que deben sustentar los procesos de reforma sectorial que se han impulsado. Ello ha otorgado mayor viabilidad a la consecucin de los objetivos estratgicos. El mecanismo para lograr estos consensos ha sido, en prcticamente la totalidad de las reformas impulsadas, las Comisiones Asesoras Presidenciales. Estas comisiones han estado compuestas por personas representativas del mundo poltico y, tambin, de los principales actores sociales envueltos o afectado con el proceso de reforma. Sus posiciones son personales y no de los grupos a los que pertenecen, pero es lo que escoge por su capacidad de transmitir las posiciones bsicas de su sector en relacin al tema de la comisin. De hecho, han colaborado para lograr acuerdos polticos amplios. Las Comisiones Asesoras han sido convocadas para estudiar diversos temas. Varias han estado dedicadas al a educacin, identicada por todos los sectores sociales y polticos como un elemento clave del crecimiento con equidad. En 1990, se form la primera Comisin Nacional para la Reforma Educacional. Posteriormente, en 1994, se form una segunda comisin para proponer una reforma global de la educacin de tal manera que esta asegurar mayores niveles de calidad y equidad
144. GARCA, 2009.
136
a los educandos. En el ao 2006, se form otra comisin de iguales caractersticas para hacer propuestas que llenaran los vacos que aun permanecan en la consecucin de estos objetivos. Sin embargo, subsisten grandes diferencias respecto de cmo fortalecerla y, particularmente, respecto del rol del Estado. La incapacidad para construir acuerdos ha planteado la necesidad de continuar el dilogo. La misma prctica orient las reformas que se hicieron en el sistema de justicia, en el sector de salud, en el sistema de pensiones, en polticas de infancia y en otros temas ms amplios como los de Trabajo y Equidad. Todas las comisiones concluyeron con un amplio informe. En ciertos aspectos puntuales se reconocan posiciones de mayora y minora. Todos los informes consideraban un diagnstico del tema en cuestin, la identicacin de las prioridades a ser atendidas, propuestas de cambios institucionales, como tambin de las polticas y programas requeridos para lograr los objetivos que se buscaban alcanzar. Se identicaban los costos y restricciones en general de implementar las propuestas y, por lo tanto, la temporalidad o gradualidad en que estas se deban implementar. La mayora de las reformas se toparon con dicultades al tramitarse modicaciones legales en el Congreso. Estas provinieron de las diferencias centrales que separan a las dos grandes coaliciones polticas chilenas. Esta divisin pasa muy centralmente por el rol y tamao del Estado, tema siempre presente en el tipo de reformas que se implementaron. De all que las reformas logradas hayan representado siempre un punto intermedio entre lo que quera el gobierno y lo que planteaba la oposicin. La poltica de los acuerdos ha trado consigo importantes benecios en trminos de darle viabilidad y gobernabilidad a las reformas. Pero tambin ha implicado que el gobierno no cumpla estrictamente su programa inicial. Quizs una poltica ms confrontacional hubiese transparentado mejor las diferencias entre gobierno y oposicin, pero tambin hubiera implicado menores avances en los objetivos estratgicos.145
3.4 Coordinacin estratgica de acciones
En 1990, por decreto presidencial, se crearon Comits Interministeriales que tenan como funcin asegurar la coherencia y complementariedad en la operacin del gobierno, especialmente en la consecucin de sus objetivos estratgicos. Los comits han sido un espacios de resolucin de los problemas que enfrentaba la consecucin de los objetivos estratgicos del gobierno y/o se anticipaba la atencin a conictos previsibles. Inicialmente se formaron cinco Comits: Poltico, Econmico, Social, Infraestructura y de Desarrollo Productivo. En todos ellos participaba la Secretara
145. dem.
137
General de la Presidencia y operaba como secretara tcnica, impulsando las labores de coordinacin que se requiriesen para lograr los objetivos estratgicos del gobierno. El Comit Poltico ha sido el ms importante y habitualmente ha sido presidido por el Presidente de la Repblica, al menos, una vez a la semana. Este comit supervisa la agenda poltica del gobierno y sobretodo evala la coyuntura para decidir las principales acciones de cada semana. El Comit Econmico tambin fue inicialmente muy importante, pero la preponderancia cada vez mayor del Ministerio de Hacienda ha ido concentrando las decisiones en este ministerio. Con el tiempo esta prctica de coordinacin interministerial fue extendindose al tratamiento de problemas que requiriesen de la accin coordinada de muchas instituciones. Las principales reformas que se impulsaron durante este periodo tuvieron Comits Interministeriales responsables de denirlas, impulsarlas y supervisarlas. La reforma de la salud, por ejemplo, tuvo un comit que lo presida el Ministerio de Salud. Lo mismo se hizo para atender problemas especcos que requeran coordinacin de manera permanente, como la Seguridad Ciudadana. Tambin este tipo de estructura se utiliza, de manera temporal, para enfrentar problemas puntuales y transitorios en un territorio o en una actividad determinada. Los Comits Interministeriales han sido ampliamente utilizados y constituyen un instrumento clave para el desarrollo de la funcin de coordinacin que realiza Segpres como responsable de tareas de planicacin estratgica gubernamental. Sin embargo, al igual que las metas ministeriales, los comits se crearon y han funcionado por decisin presidencial sin que ninguna ley les haya constituido como instancias ms permanentes lo cual ha debilitado el alcance de sus trabajos, acuerdos y decisiones.146
Monitoreo, evaluacin y retroalimentacin
En Chile existen dos sistemas complementarios e interrelacionados de monitoreo y evaluacin. El Sistema de Seguimiento de la Programacin Gubernamental que administra la (Segpres) y el Sistema de Control de la Gestin que administra el Ministerio de Hacienda a travs de la Direccin de Presupuestos (Dipres). El Sistema de Seguimiento de la Programacin Gubernamental tiene como funcin seguir la implementacin de la Agenda Programtica del Gobierno la cual se constituye a partir de las prioridades denidas en el programa de gobierno y las adiciones que el Presidente de la Repblica hace a lo largo de su mandato, muy especialmente en su mensaje a la Nacin los 21 de mayo de cada ao. A partir del ao 2000, la Dipres cre el Sistema de Control de la Gestin que evala cuantitativamente la gestin presupuestaria en base a indicadores de resultados construidos a partir de las metas presidenciales.
146. dem.
138
Los sistemas de monitoreo y evaluacin constituyen el pilar ms fuerte del proceso de planicacin gubernamental en Chile. Sin embargo, su institucionalizacin no ha llegado al reconocimiento legal, lo que puede debilitar su supervivencia en el tiempo. De hecho, durante los distintos gobiernos este ha operado con algunas diferencias, perdiendo la necesaria continuidad para el aprendizaje institucional. Ello es particularmente cierto para las tareas que realiza la Segpres, ya que el sistema de control de la Dipres ha sido objeto de protocolos de acuerdo entre el Ejecutivo y Legislativo y sus acciones quedan establecidas en las leyes de presupuesto de cada ao.147
La necesidad de la planicacin
La planicacin estratgica ocupa un espacio importante en la operacin de la empresa privada. Sin embargo, la inclinacin hacia las polticas de libre mercado que han predominado en Chile en las ltimas dcadas, especialmente en el medio empresarial, fue entendida como contradictoria con el rol planicador del Estado. Existen indicios que esta concepcin habra cambiado, incluso en medios empresariales. Por otra parte, es bastante generalizada la opinin de que el pas requiere contar con una visin compartida de los desafos que plantea el futuro. Sin embargo, el cmo se genera esa visin es muy importante. Las Comisiones Asesoras Presidenciales para temas sectoriales han tenido una positiva experiencia al gozar de cierto grado de autonoma respecto del gobierno y de pluralidad en su composicin, de manera que han representado y dado conanza a una pluralidad de actores. Un institucin con estas caractersticas para construir la visin podra generar la informacin que le permita a sus participantes elaborar una visin compartida de los desafos que debe enfrentar el pas, los posibles escenarios en que estos se desenvolvern, las prioridades que deben ser atendidas y las implicancias especialmente en materia de recursos y nanciamiento que plantea enfrentar estas prioridades.148 La institucionalidad que ha ido generando el pas en materia de coordinacin, monitoreo y evaluacin de los programas pblicos, como las prcticas de transparencia en la difusin de esa informacin ya constituyen un importante avance para el funcionamiento de una institucin responsable de mantener una visin estratgica de los desafos del pas. Sin embargo, institucionalizar la construccin de la visin estratgica para el pas requerir un fuerte liderazgo poltico comprometido con ese propsito, el cual no parece estar disponible por el momento.
147. dem. 148. dem.
139
4 La PlanIfIcacIn en VenezUela 2000-2009149 4.1 Entorno econmico y social en el periodo 2000-2009
Durante la primera parte del periodo considerado, Venezuela fue escenario de una serie de sucesos polticos que inuyeron sobre la evolucin econmica y social del pas. El paro empresarial de diciembre de 2001, el golpe de estado de abril de 2002 y el paro petrolero entre diciembre de 2002 y marzo de 2003, provocaron una crisis de magnitud. La parlisis de la industria petrolera inuy en forma determinante sobre el crecimiento; el PIB experimento una cada de -8,9% en 2002 y de 7,8% en 2003.150 La tasa de desempleo que alcanz en ambos aos, en su orden, al 18% y al 15,3%. En el bienio se experiment una contraccin de las inversiones del 34% y del 35,6%; del consumo privado de 7,1 y de 4,3%; y del 4% y 10,4% de las exportaciones de bienes y servicios. La agitacin poltica comenz a amainar apenas durante el segundo semestre del ao 2004, luego de efectuado el referendo revocatorio del presidente. Y es partir de entonces cuando el pas comienza a recuperar su ritmo de actividad, a lo cual contribuye el repunte de los precios del petrleo que haba pasado de US$ 10.12 (promedio de enero de 1999) a un promedio de 37 dlares que alcanza a lo largo de 2004. Este incremento le permiti al gobierno una primera expansin del gasto pblico, en el cual comenz a cobrar relevancia el gasto social. Lo que no se poda vislumbrar es que el ao 2004 sera el punto de partida de una escalada de precios de los hidrocarburos que apenas se detuvo en el segundo semestre de 2008. En ese lapso, el precio promedio mximo alcanz a los 106 dlares y despus se produjo la contraccin, llegando a caer a 41,40 dlares a comienzos del presente ao. Slo a partir de abril de este ao, comenz a experimentar un incremento que en la actualidad sita el precio promedio de la cesta venezolana entorno a los 66 dlares por barril. Como tambin es tradicional, el crecimiento de los precios petroleros inuy sustancialmente a la rpida recuperacin de los ritmos de crecimiento. La variacin del PIB marc +18,3% en 2004, inmediatamente despus de la cada de 2002-2003. En el periodo 2005-2007 se situ en un promedio anual de alrededor del 9,5%, vericndose un incremento del PIB del 4,8% en 2008 y una cada del 1% en el primer semestre del presente ao. Obviamente, que esos dos ltimos registros tambin estn fuertemente inuidos por la contraccin de la economa mundial que no slo impact los precios del petrleo, sino que se reej sobre la demanda y la produccin internas.
149. Con la colaboracin de Juan Francisco Rojas Penso. 150. La crisis asitica tambin afect a la economa veneozolana. El PIB casi no creci en 1998 (tasa de variacin 0,3%) y se contrajo en -6% en 1999. Pero en 2000 creci 3,7% y en 2001 lo hizo en 3,4%.
140
Durante el cuatrienio 2005-2008, el incremento del PIB vino acompaado, de un fuerte crecimiento de las inversiones pblicas y las importaciones para atender la expansin de la demanda interna, mientras que el desempleo experiment un descenso signicativo. Por su parte, las exportaciones alcanzaron cifras rcord, aunque debe subrayarse la fuerte contraccin de las exportaciones no petroleras, producto del reacomodo productivo que viene dndose en el pas resultante de las medidas adoptadas por el gobierno nacional, en especial, en los sectores estratgicos petrolero y minero que han repercutido sobre las actividades manufactureras. La recuperacin econmica contribuy a un mejoramiento de los ndices sociales situndose el nivel promedio del desempleo en torno al 8,3% durante los ltimos cinco aos y medio. Ha incidido en la mejora social es el alza registrada en el ndice general de remuneraciones y los esfuerzos desplegados por la autoridades en las materias de salud, de educacin y, con menor ecacia, en la vivienda. Se observ un crecimiento sostenido con ndice de precios a nivel del consumidor durante los ltimos cinco aos. En 2006 cuando se elev en 17%, pasando al 22,5% el ao siguiente y situndose en el 32% el ao pasado, tendencia que parece conrmarse durante el presente. La expansin del consumo que se veric en el pas como consecuencia del aumento de los precios del petrleo oblig a incrementar las importaciones, especialmente de alimentos, cuyos precios internacionales se han elevado.
4.2 La institucionalidad responsable de la planicacin
El nuevo gobierno que asumi en febrero de 1999, consider a la planicacin como elemento central de la poltica estatal y transform Cordiplan en el Ministerio de Planicacin y Desarrollo. Le concedi al titular del despacho un asiento permanente en el gabinete Ejecutivo, con los mismos deberes y derechos de los dems secretarios de estado. Superadas las etapas correspondientes a la puesta en vigor de la nueva Constitucin, el presidente dicta el Decreto no 1528, el 6 de noviembre de 2001, mediante el cual se establece la Ley Orgnica de Planicacin, la cual entra en vigencia seis meses despus. El Decreto Ley
[] tiene por objeto establecer las bases y lineamientos para la construccin, la viabilidad, el perfeccionamiento y la organizacin de la planicacin en los diferentes niveles territoriales de gobierno, as como el fortalecimiento de los mecanismos de consulta y participacin democrtica en la misma.
A tal efecto, a lo largo de sus 60 artculos contempla las instancias organizativas y las pautas que regirn la elaboracin y ejecucin de los planes nacionales, regionales, estadales, municipales y sectoriales de desarrollo, as como con la
141
ejecucin de los presupuestos correspondientes y, como elemento complementario, la participacin social. Del texto del decreto se desprende que la planicacin es concebida como un sistema que permite conjugar los esfuerzos del Estado y de la sociedad para promover su cambio estructural. En la prctica, pasa a desempear el rol de instrumento para transformar y construir nuevas realidades con la capacidad de determinar y, eventualmente, alcanzar propsitos en el corto, mediano y largo plazo. De esta manera, se establece un sistema institucional que permitir concederle continuidad en el tiempo a los planes, programas y proyectos pblicos relacionados con el desarrollo del pas, sin los virajes que suponan nuevos planes en cada mandato presidencial. La concepcin que fundamenta el Decreto Ley implica una alta participacin del Estado en el proceso productivo nacional y la conformacin de canales de participacin social. Se persigue alcanzar una planicacin estratgica, democrtica y participativa acorde con las nuevas realidades que se esperan generar con la instrumentacin de las nuevas polticas. En materia institucional, el Decreto Ley concede el papel coordinador de la actividad planicadora al Ministerio de Planicacin y Desarrollo (MPD) que a partir de 1997 adquiere la denominacin de Ministerio del Poder Popular para la Planicacin y el Desarrollo en consonancia con la conformacin del poder popular en el pas.
4.3 Cambios institucionales
La planicacin comenz a desempear un papel protagnico en el desarrollo de las polticas del estado venezolano, respondiendo directamente a lo previsto en la Constitucin y se reeja, en consecuencia, en la Ley Orgnica de Planicacin dictada en noviembre de 2001, puesta en vigor en mayo del ao siguiente. Adicionalmente, esa ley establece la relaciones interinstitucionales para asegurar la participacin de las entidades nacionales, regionales, estadales y municipales, as como de la sociedad organizada, en el diseo de los planes de desarrollo de distinta cobertura territorial que deben converger en el plan nacional de desarrollo. Se han ido gradualmente articulando los mecanismos institucionales del Estado con la nalidad de lograr que los recursos pblicos asociados con el desarrollo nacional sean asignados en forma planicada hacia la consecucin de los objetivos polticos, econmicos y sociales pautados en la nueva Constitucin. Esa articulacin est permitiendo la interaccin entre las instancias gubernamentales a diferentes niveles: nacional, regional, estadal y municipal, son el propsito que la elaboracin y ejecucin de los planes nacionales resulten de la alimentacin y retroalimentacin de las distintas entidades involucradas con la activa participacin de la sociedad organizada en el mbito del poder comunal. Se avanza tambin en la articulacin entre los planes y la asignacin de los recursos
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presupuestales, la cual es acometida mediante la modalidad de presupuesto por proyectos combinada con la de por programas. La nueva estructura institucional que orienta la accin planicadora est favoreciendo la ampliacin del horizonte temporal de vigencia de los planes nacionales al concederle continuidad a los distintos programas y proyectos. Al enmarcar la accin pblica en esos planes, se ha fortalecido el papel rector del Estado, dejando de lado una concertacin entre el Estado y un sector privado que, en la prctica, slo se circunscriba al segmento empresarial. El funcionamiento del nuevo sistema es coordinado por el Ministerio de Planicacin y Desarrollo (MPD), y quedan bajo su adscripcin la totalidad de las corporaciones de desarrollo regional, as como el Instituto Nacional de Estadsticas (INE), el Instituto Venezolano de Planicacin (Iveplan) y la Fundacin Escuela Venezolana de Planicacin (actualmente paralizada). La excepcin la constituyen Petrleos de Venezuela (PDVSA) y la Corporacin Venezolana de Guayana (CVG). Sin embargo, la coordinacin de la planicacin regional corresponde al MPD y dirige todas las acciones relacionadas con este campo. Los efectos prcticos de la vinculacin de la CVG al Ministerio de Industrias Bsicas y Minera (Mibam) se reeren a las funciones operativas de las empresas de la corporacin. Similar es la situacin de PDVSA. Las actividades que quedan fuera del mbito de la planicacin que coordina el MPD estn centradas en la industria petrolera. La conformacin del sistema de planicacin es parte de un proceso que comenz a formalizarse en el ao 2003, luego de los sucesos polticos acaecidos en el pas entre diciembre de 2001 y abril de 2003. No obstante que en el ao 2001 emergi el primer Plan Nacional de Desarrollo de la nueva administracin y siete aos despus un segundo plan, todava no puede armarse que est funcionando en su plenitud. An son notorias algunas falencias institucionales, a las cuales se han agregado algunos factores de ndole coyuntural que han obstaculizado el desarrollo del sistema. A pesar de ello, s son palpables los cambios con respecto al pasado reciente. El papel de la planicacin ha sido sustancialmente revalorizado durante la ltima dcada, no slo desde el punto de vista legislativo, sino que son patentes las actividades desplegadas por el MPD en sus labores de diseo, coordinacin y ejecucin de las polticas pblicas. En otras palabras, los cambios jurdicos que estn determinando el accionar del Estado venezolano en el campo de la planicacin, no se limitaron a cubrir aspectos formales como sucediera con la Enmienda n 2, de la Constitucin de 1961, sino que han causado efectos de mucha signicacin para el desarrollo del pas.
Se han adoptado dos planes nacionales, el primero de ellos en septiembre de 2001 denominado como Lneas Generales del Plan Nacional de Desarrollo Econmico y
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Social de la Nacin 2001-2007. Este tiene como antecedentes tres documentos programticos, el Programa Econmico de Transicin 1999-2000 de junio de 1999, el Programa Econmico 2000 de marzo de 2000 y el Programa de Gobierno la Propuesta de Hugo Chvez para continuar la Revolucin, de mayo de 2000. No podra catalogarse a esas lneas generales como un plan de desarrollo, sino ms bien como un programa de transicin para avanzar hacia la estructuracin de un sistema socialista sui gneris, razn por la cual carecera de sentido intentar enmarcarlo dentro de una concepcin terica de la planicacin. En virtud de su carcter transitorio, al igual que en el pasado, su contenido hara explcitas las pautas que orientaran la accin gubernamental durante su primer sexenio de gestin. Las lneas generales contemplan el desarrollo de acciones muy puntuales en cinco grandes reas que convergen hacia la conformacin del nuevo modelo de desarrollo de la sociedad venezolana, cuyos elementos fundamentales son concebidos con base en los principios contenidos en la Constitucin aprobada en 1999. El marco de un sistema democrtico y participativo se traduce en la apertura y ampliacin de los canales de participacin de la sociedad en el diseo, ejecucin, evaluacin y control de las polticas pblicas. Las cinco reas son denominadas equilibrios: Poltico. Econmico. Social. Territorial. Internacional. A partir de esa categorizacin se van sealando las polticas a ser instrumentadas en un contexto en el cual prima, como se indic, una concepcin transicional, combinando aspectos estructurales y coyunturales para ir allanando el camino de un cambio estructural en el pas. Como pareciera ser tradicin en el pas, al poco tiempo de aprobado el plan, su desarrollo se vio truncado por la huelga patronal, el golpe de Estado y el paro petrolero ocurridos entre diciembre de 2001 y marzo de 2003. Estos hechos obligaron al abandono parcial de las lneas generales del plan y a la adopcin de polticas para atender la emergencia econmica causada por la parlisis que vivi el pas a lo largo de casi tres aos de inestabilidad poltica. Superados en buena medida los efectos econmicos derivados de los acontecimientos polticos, en diciembre de 2007, la Asamblea Nacional sanciona el plan nacional de desarrollo titulado Proyecto Nacional Simn Bolvar Primer Plan Socialista PPS, con vigencia para el lapso 2007-2013.
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El PPS se orienta hacia la construccin del Socialismo de Siglo XXI, para lo cual hacen explcitas 7 directrices: Nueva tica socialista. La Suprema Felicidad Social. Democracia Protagnica Revolucionaria. Modelo Productivo Socialista. Nueva Geopoltica Nacional. Venezuela: Potencia Energtica Mundial. Nueva Geopoltica Internacional. El PPS carece de una conceptualizacin precisa del llamado socialismo del siglo XXI, pero del texto de su presentacin as como del enfoque que orienta las acciones comprendidas en cada una de las directrices, se concluye que propone conformar un modelo de desarrollo a partir de las peculiaridades socio-econmicas del pas para promover la mejora del bienestar de la poblacin a travs de un proceso basado en la inclusin y la solidaridad. Bajo esas orientaciones se van presentando los objetivos, estrategias y polticas a ser alcanzados y llevadas a la prctica para la construccin del modelo propuesto. No obstante, reconocer el nfasis que se hace en el desarrollo de las polticas sociales, en el plano econmico se notan algunas contradicciones que bien podran atribuirse al necesario cambio de una economa rentista a una productiva, en que, necesariamente, debern coexistir elementos propios de una economa capitalista con los de una socialista, entendido esta ltima en su acepcin tradicional. El PPS propone un arquetipo propio, muy apegado a los rasgos que perlan la realidad nacional, en el cual el sector de los hidrocarburos seguir gravitando con gran fuerza sobre el resto de la estructura econmica del pas.
5 PlanIfIcacIn ecOnMIca en ARGentIna151 5.1 Planicacin y poltica econmica en perspectiva (1960-2000)
Los inicios de la planicacin econmica en Argentina coincidieron con la expansin de la intervencin estatal orientada al impulso del proceso de industrializacin. La orientacin industrial de las estrategias de crecimiento y la preocupacin por la planicacin del desarrollo econmico fue un punto de continuidad entre gobiernos de muy distinto signo poltico desde mediados de los aos 1940 hasta mediados de los 1970. En ese periodo, las discusiones en torno a los lineamientos
151. Colaboracin de Martn Fiszbein.
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de las polticas econmicas y a la orientacin estratgica de la intervencin estatal en la economa ponan en cuestin el alcance y los instrumentos de la intervencin as como su sesgo distributivo, pero todas las estrategias de desarrollo que se proponan tenan en comn que eran estrategias de desarrollo industrial. La evolucin de la planicacin tuvo una estrecha y compleja vinculacin con la historia de las polticas econmicas. En una primera etapa, el crecimiento industrial liderado por ramas livianas, en las que predominaba una alta intensidad de mano de obra se retroaliment con la ampliacin del mercado interno. Hubo transformaciones signicativas en la estructura productiva y la economa creci a tasas elevadas. Sin embargo, el modelo industrial comenz tempranamente a exhibir una debilidad marcada: la dinmica de las uctuaciones cclicas de la economa argentina estuvo marcada por crisis crnicas del balance de pagos. Esas crisis conguraron una trayectoria marcada por episodios de freno y aceleracin del crecimiento del producto. La persistencia de la insuciencia de divisas implicaba fuertes condicionantes para la poltica econmica y haca muy difcil la articulacin de sta con la planicacin, ya que en situaciones de crisis los objetivos de corto plazo se hacan urgentes. La conictividad social y la inestabilidad poltica tambin conspiraron contra las posibilidades de articular y llevar adelante una estrategia de desarrollo de mediano y largo plazo. Pese a esas dicultades, entre 1964 y 1974 la economa experiment crecimiento econmico sostenido y (con pocas excepciones) saldos superavitarios en el sector externo. Argentina empezaba y daba seales de superar los ciclos de freno y aceleracin como consecuencia de la maduracin de inversiones previas que completaron un proceso de cambio estructural. La economa haba avanzado en el desarrollo de las industrias pesadas y de insumos bsicos y en la elaboracin de manufacturas ms complejas y maquinarias. Varias empresas que haban podido desarrollar capacidades tecnolgicas comenzaban a exportar productos industriales y algunas de ellas llegaron a instalar liales en el exterior. La planicacin econmica, surgida cuando la intervencin estatal ampli su alcance y se orient al desarrollo industrial fue desmantelada rpidamente junto con los resortes principales de la accin estatal cuando el modelo industrial fue abortado. La dictadura instaurada por el golpe militar de 1976 se propuso establecer un cambio profundo en el modelo econmico en lnea con la ideologa neoliberal. Ese cambio fue instrumentado a travs de reformas de apertura comercial y nanciera y una fuerte reduccin de la intervencin estatal en la economa, que incluy un fuerte debilitamiento de las actividades de planicacin. La implementacin de esas reformas y la poltica econmica del gobierno militar fueron de la mano de un proceso de destruccin de amplias capas del tejido productivo, que congur patrn de cambio marcado por la desindustrializacin.
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Desde mediados de los aos 1970 la economa experiment nuevos episodios de crisis. Estos tambin estuvieron vinculados a la restriccin externa, pero a diferencia de lo que ocurra en la etapa del modelo industrial, la evolucin del balance de pagos estuvo dominada por el creciente peso de los ujos de capital. La libre entrada de capitales permiti inicialmente nanciar dcits de la balanza comercial, pero esa forma de nanciamiento genera egresos de divisas en periodos subsiguientes en concepto de intereses y de amortizaciones. A medida que creci el stock de deuda aumentaron los pagos por intereses que crecieron con las primas de riesgo y empeoraron los dcits de cuenta corriente, subiendo a su vez las necesidades de nanciamiento externo a costos incrementados. Esos crculos viciosos de endeudamiento externo dieron forma a un nuevo tipo de ciclos econmicos marcados por los conocidos episodios de crisis nanciera, cambiaria y default de la deuda externa pblica en 1982, 1988-1989 y 2001-2002. En los aos 1980 hubo intentos de formular planes de largo plazo que pudieran contribuir a superar los problemas estructurales de la economa. Sin embargo, las consecuencias urgentes de esos problemas, agravadas por la dinmica de la deuda y la inacin, hicieron imposible que aquellos planes de largo plazo llegaran a concretarse. Este hecho puede verse como una manifestacin ms aguda del fenmeno observado en las dcadas anteriores, en las que los condicionantes de la poltica macroeconmica en el corto plazo dicultaban la articulacin de estrategias de largo alcance. Esos condicionantes se haban agudizado por efecto del endeudamiento generado por las polticas liberales de apertura comercial y nanciera que caracterizaron el abandono del modelo industrial. Los modelos neoliberales de mediados de los aos 1970 y los aos 1990, que combinaron las medidas de apertura con esquemas de tipo de cambio apreciado y endeudamiento externo acelerado, favorecieron un ingreso masivo de importaciones que desarticul el aparato productivo local. Junto con la desindustrializacin y la destruccin de extensas capas del tejido productivo, la quiebra y liquidacin de empresas que podran haber sido ecientes en otros escenarios, las graves consecuencias sociales de la lgica neoliberal se manifestaron en el aumento del desempleo y los niveles de desigualdad. Con la orientacin de la poltica econmica denida a principios de los aos 1990, los organismos dedicados a la planicacin dentro de la estructura burocrtica del gobierno estaban condenados a perder gravitacin y desaparecer. El modelo instalado se mantendra a lo largo de toda esa dcada y las actividades de planicacin orientadas al largo plazo no tuvieron ningn lugar en ese esquema. Adems de impulsar un movimiento general hacia la desregulacin, las reformas econmicas neoliberales incluyeron procesos de privatizacin y descentralizacin que redujeron no slo la intervencin del Estado, sino su dimensin y la cantidad y calidad de sus cuadros tcnicos. En 1991 la Secretara
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de Planicacin pas a llamarse Secretara de Programacin Econmica, y dej de depender directamente de la presidencia para incorporarse formalmente al Ministerio de Economa. Dicho cambio institucional no slo reduca la jerarqua de esa dependencia gubernamental, sino que reflejaba el hecho de que los condicionantes del corto plazo dominaban la agenda de la poltica econmica relegando cualquier posibilidad de planicacin de largo plazo.
5.2 La crisis de 2001-2002 y el cambio de rgimen
En los aos de la Convertibilidad muestra que el tipo de cambio apreciado estuvo acompaado por una tendencia estructural al dcit comercial. El casi permanente dcit en cuenta corriente tuvo como contrapartida un ingreso sostenido de capitales extranjeros. Durante los primeros aos de la convertibilidad, una parte importante del supervit en la cuenta capital y nanciera del balance de pagos correspondi a las privatizaciones y a otras inversiones extranjeras directas. Sin embargo, desde mediados de la dcada, se aceler la tendencia al endeudamiento pblico. El gobierno nacional se endeud en el exterior no slo para nanciar su propio desequilibrio nanciero, sino para acumular reservas y compensar la retraccin del nanciamiento externo al sector privado. Durante 1999 la economa argentina sufri una serie de shocks externos. La devaluacin del real en enero y la apreciacin del dlar (y consecuentemente del peso argentino) frente al resto de las principales monedas mundiales agravaron el desequilibrio estructural de la economa argentina, reejado en los crecientes dcits comerciales con el exterior. Por otro lado, la retraccin de capitales de los mercados emergentes luego de las crisis del Sudeste Asitico y de Rusia, y con el aumento de las tasas de inters norteamericanas empeor las condiciones para nanciar esa brecha decitaria y aceler el crecimiento del endeudamiento externo. A partir de entonces las fuentes de nanciamiento del dcit en cuenta corriente quedaron reducidas al endeudamiento pblico, que se hizo progresivamente insostenible. En un clima que preanunciaba la crisis nanciera, la contencin del dcit scal adquiri centralidad en la poltica econmica, y la tasa de riesgo pas, medida de la disponibilidad de los mercados nancieros a suscribir nuevas emisiones de deuda pblica, comenz a marcar el ritmo de la evolucin poltica y econmica de Argentina. En 2000 y 2001, la poltica econmica apunt desesperadamente a obtener nanciamiento externo mientras se implementaban medidas ortodoxas (reducciones del gasto pblico, recortes de jubilaciones y salarios de estatales, exibilizacin laboral, etc) que buscaban conseguir un ajuste de las cuentas scales (que no se consigui) y las cuentas externas (que se logr en 2001 a travs de una fuerte recesin). La crisis nanciera se retroaliment endgenamente, agravada por los shocks externos, y fue la manifestacin ms clara de la contradiccin interna del modelo econmico. La rigidez de las normas establecidas por la convertibilidad determinaba
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que, agotadas las otras fuentes de nanciamiento del dcit en cuenta corriente, el endeudamiento pblico apareciese como nica va para el mantenimiento del rgimen, al tiempo que se lo atacaba como su principal problema. La deuda externa se acumulaba a un ritmo creciente y se incrementaba en paralelo la vulnerabilidad externa de la economa, encareciendo adicionalmente el nanciamiento externo. Los incrementos de la prima de riesgo pas tenan efectos negativos y acumulativos sobre la dinmica de la deuda externa, la evolucin de las necesidades de nanciamiento del pas y la sostenibilidad. En denitiva, los dcits de cuenta corriente condujeron a una trayectoria de creciente endeudamiento, fragilidad externa y vulnerabilidad nanciera que culmin en el colapso del rgimen en 2001 en medio de la crisis ms grave de la historia argentina. El saldo inmediato del derrumbe del rgimen de la convertibilidad fue el default de la deuda externa pblica, el n del rgimen cambiario, un riesgo considerable de colapso del sistema bancario y la aceleracin de la contraccin de la actividad econmica por la ruptura de la cadena de pagos. El ao 2001 se cerr con una cada de la produccin de casi el 10%, y la crisis continu al ao siguiente, que complet una secuencia de cuatro aos consecutivos de recesin (1999-2002) que implicaron una contraccin acumulada cercana al 20%. Los primeros meses de 2002 estuvieron dominados por la redenicin del rgimen cambiario en un contexto de crisis. El abandono de la paridad ja fue seguido por una depreciacin acelerada de la moneda, acompaada por un proceso inacionario de menor magnitud, que contrajo los salarios reales en un marco de demanda deprimida y desempleo. Tanto la inversin como el consumo mostraban un retroceso acelerado, y las perspectivas de la actividad continuaron empeorando hasta que a mediados de ao se logr estabilizar la cotizacin de la moneda nacional, que fue el paso fundamental para la estabilizacin de los precios y de la economa real.
5.3 Recuperacin del crecimiento
A partir de mediados de 2002 comenz un proceso acelerado de recuperacin que tuvo continuidad en un proceso acelerado de crecimiento sostenido hasta 2008. El esquema de otacin cambiaria administrada con relativa estabilidad de la cotizacin en un nivel competitivo permiti mantener alejado por varios aos el problema de la restriccin externa, y el establecimiento de retenciones a las exportaciones primarias consigui un incremento sustancial en la recaudacin scal. El tipo de cambio competitivo estimul las exportaciones, que crecieron principalmente tanto por el aumento de cantidades como por el alza de los precios internacionales, y promovi la sustitucin de importaciones en las ramas de bienes de consumo no durable (indumentaria, calzado y alimentos). La expansin del sector transable (agropecuario, industrial y servicios exportables), favorecido por la poltica cambiaria, y tambin del sector no transable (construccin, comercio, servicios personales y nancieros no
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exportables), estimulado indirectamente por la reactivacin de la demanda interna, se retroalimentaron en el impulso de un proceso de crecimiento acelerado. En sntesis, el establecimiento del tipo de cambio real competitivo y estable y el establecimiento de retenciones a las exportaciones favorecieron la obtencin de supervits gemelos externo y scal y un proceso de crecimiento rpido y sostenido, una conguracin macroeconmica sin precedentes en las ltimas dcadas. El antecedente ms cercano en la historia econmica nacional de un proceso de crecimiento sostenido coincide con la fase nal del modelo industrial entre 1964 y 1974 , cuando se registraron tasas anuales de crecimiento del 4% en promedio (en esos aos hubo periodos de desaceleracin, pero no de contraccin; en 1971-1972 se registraron dcits comerciales, pero fueron de magnitud relativamente pequea). No slo el buen desempeo macroeconmico marca un punto de continuidad de los ltimos aos con aquella poca, sino que tambin hay un elemento en comn de gran importancia en la poltica econmica, que es la adopcin de un sistema de tipos de cambio diferenciales a travs de la devaluacin compensada con retenciones. En la etapa del modelo industrial ese esquema se combinaba adems con subsidios cambiarios a las exportaciones industriales y a las importaciones estratgicas, mientras que la etapa reciente las exportaciones no tradicionales se alentaron mediante el alto nivel del tipo de cambio (con retenciones a las exportaciones agropecuarias). Ms all de las mltiples diferencias, en ambos casos se trata de esquemas de poltica cambiaria diseada con vistas a orientar el diseo y la aplicacin de instrumentos de poltica econmica hacia la profundizacin del desarrollo industrial. Entre 2003 y 2007 hubo una tasa de crecimiento estable promediando un 8,5% anual, un proceso de rpida expansin casi sin precedentes. Las exportaciones crecieron en lnea con el PIB, aunque de forma ms inestable (en el rasgo 6% -13,5%, acelerndose hasta alcanzar esa tasa anual mxima en 2005 y luego desacelerando), y el supervit externo se mantuvo alto. El gasto pblico creci signicativamente pero menos que el PIB, y se mantuvo el supervit scal. La inversin fue el componente ms dinmico de la demanda agregada, alcanzando una tasa de variacin anual de casi 40% en 2003 para luego desacelerarse ao a ao hasta 2007, an mantenindose por encima del crecimiento del PIB a una tasa de variacin anual de 13%. A partir de 2007 se presentaron algunas sombras en el escenario econmico, empezando por la amplicacin de la inacin (alimentada por la suba de los precios internacionales de los commodities) y el conicto con el sector agropecuario desatado por el intento del gobierno de profundizar el rgimen de tipo de cambio alto con retenciones mviles para los productos agropecuarios. La frustracin de la implementacin de una suba de retenciones y un esquema de movilidad, que tal vez hubiera podido contribuir a evitar el fracaso de la poltica de control de
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la inacin ensayada por el gobierno, se combin con la desconanza sobre las estadsticas pblicas y la crisis internacional estallada en 2008 para generar un cambio negativo sustancial en las expectativas. La desaceleracin del crecimiento se combin con la inacin y el desmejoramiento de las cuentas externas y scales, alentando temores sobre factores de crisis pasadas y cuestionamientos sobre el rumbo de las polticas macroeconmicas.
5.4 Cambio de rumbo
El escenario macroeconmico en los ltimos aos marc un cambio de rumbo con respecto al modelo neoliberal aplicado en la ltima dictadura militar y consolidado en los aos 1990, principalmente por la poltica cambiaria, que no slo permiti conseguir supervits externo y scal, sino que tambin recongur el perl productivo hacia la reindustrializacin y, en conjuncin con lo anterior, motoriz un proceso de crecimiento caracterizado por una rpida expansin del nivel de empleo. El Estado promovi ese proceso a travs de la poltica cambiaria, pero tambin a travs de la expansin del gasto y la inversin pblica y de intervenciones directas en el mercado de trabajo para coadyuvar a la recuperacin de los salarios reales. En trminos ms generales, el modelo econmico de los ltimos aos marc un cambio de rumbo con respecto a los aos 1990 por la reapertura de las perspectivas de impulso a un modelo nacional de desarrollo. La crisis de 2001-2002 forz un reconocimiento del fracaso del modelo neoliberal, que permiti la rehabilitacin de un rol activo del Estado en la economa. Como fue reconocido, la posibilidad de profundizar el proceso de crecimiento y encauzarlo hacia un sendero de desarrollo econmico sostenible al largo plazo y poner en marcha una intervencin planicada del Estado capaz de coordinar las polticas macroeconmicas con polticas especcas de fomento productivo. La historia reciente replante la posibilidad y la necesidad de disear polticas sectoriales de mediano y largo plazo para orientar y promover el crecimiento econmico y la equidad distributiva. La ampliacin de la intervencin del Estado volvi a plantearse como necesaria para el desarrollo productivo a travs de polticas sectoriales especcas, diseo de programas de promocin de exportaciones e incentivos a la innovacin que orienten los incentivos del mercado en pos de una estrategia nacional de desarrollo. En aos recientes esos lineamientos se tradujeron en algunas medidas de poltica que fueron aplicados de forma descentralizada por distintos organismos del gobierno, como la Subsecretaria de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional del Ministerio de Economa y Produccin, y el Banco de la Nacin Argentina, que establecieron distintos programas de fomento. El resurgimiento del inters en la formulacin de estrategias de largo alcance y de la necesidad de planicar la articulacin de las polticas macroeconmicas con medidas de promocin sectorial requera cambios institucionales para darle impulso
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a las polticas de desarrollo e instancias de anlisis centralizado para disearlas y articularlas. El reconocimiento de esa necesidad tuvo varias manifestaciones. En mayo de 2005 se dispuso la creacin de la Unidad de Apoyo al Desarrollo de Estrategias, Planicacin y Diseo de Polticas Econmicas (Ueppe)152, con el propsito de disear, coordinar y desarrollar polticas econmicas y sociales que promovieran el desarrollo econmico en el mediano y largo plazo. La Ueppe se abocara a asistir al Secretario de Poltica Econmica en la formulacin de lineamientos estratgicos para la planicacin de polticas econmicas y sociales, y estimular la formulacin de propuestas de polticas de desarrollo de mediano-largo plazo y promover el diseo de los instrumentos necesarios.
5.5 Lineamientos estratgicos
En el ao 2007, el Ministerio de Economa y Produccin present el documento Lineamientos Estratgicos para el Desarrollo Productivo de la Argentina. En la primera parte, dedicada a plantear una estrategia macroeconmica, se presentaban los logros macroeconmicos de los aos recientes y los ejes de la poltica econmica, focalizados en el crecimiento, el equilibrio macroeconmico y la mejora de los indicadores sociales. La segunda parte planteaba las perspectivas y Desafos de una estrategia productiva, sus ejes rectores y sus lineamientos estratgicos: la transformacin de la estructura productiva, el nuevo rol del Estado en el desarrollo productivo y los lineamientos sectoriales. Finalmente, la tercera parte repasaba las acciones en marcha en las dimensiones provincial y sectorial, las experiencias de impacto local, la coordinacin interministerial, etc. El primer lineamiento estratgico, la transformacin estructural, era el articulador de la estrategia de desarrollo expresada en el documento:
El reto de la poltica productiva para la Argentina es [] promover un cambio que transforme la estructura productiva a favor de actividades que incorporen ms innovacin y que contribuyan al desarrollo de un tejido productivo ms denso, en forma consistente con los ejes rectores de aumento de las exportaciones, la inversin y la competitividad.153
Tambin en 2007 fue creado el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, reduciendo a Educacin al hasta entonces Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, que a nes de 2006 public un Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Bicentenario (2006-2010). El nuevo ministerio puso en marcha varios programas, entre ellos un grupo de gestin en polticas de Estado en ciencia y tecnologa, el Concurso Nacional de Innovaciones,
152. Resolucin n 105. 153. MINISTERIO DE ECONOMA Y PRODUCCIN, 2007, p. 33.
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y el programa Red de Argentinos Investigadores y Cientcos en el Exterior (Races). Hubo otros cambios institucionales con resonancias alentadoras para la planicacin del desarrollo que iniciaron experiencias menos afortunados en trminos de contenido, como la creacin del Ministerio de Planicacin en 2002, y el desdoblamiento del Ministerio de Economa y Produccin (que recibi ese nombre en 2002) en 2008 (creando un Ministerio de Economa y un Ministerio de Produccin). Cuando el documento Lineamientos... fue presentado, haba logros notables para mencionar. Pero a partir de las dicultades que aparecieron desde 2007, la coyuntura macroeconmica ha reaparecido como un condicionante persistente del horizonte de las polticas de largo plazo. Adems de esas imposiciones del corto plazo sobre las alternativas de poltica, las capacidades del Estado para impulsar a una estrategia de desarrollo estuvieron condicionadas por el desmantelamiento de la estructura institucional orientada a la intervencin durante las dcadas de polticas neoliberales. En el caso argentino, la experiencia reciente puso de maniesto tanto el potencial como los obstculos de la concertacin de los distintos sectores productivos y sociales para apoyar procesos de transformacin productiva e inclusin social. El modelo de tipo de cambio alto con retenciones mostr una extraordinaria capacidad para promover un rpido crecimiento con relativa estabilidad de precios. Durante algunos aos, los intereses de distintos sectores parecieron ser convergentes. La posibilidad de profundizar ese modelo fue planteada por el gobierno al lanzar el proyecto de un Acuerdo del Bicentenario, en el que se llegara a travs del dilogo a la concertacin multisectorial de una estrategia de desarrollo compatible con las aspiraciones de todos los sectores econmicos y sociales. Sin embargo, el conicto con el sector agropecuario desatado por el intento del gobierno de profundizar el rgimen de tipo de cambio alto con retenciones mviles para los productos agropecuarios marc los lmites del gobierno para articular una estrategia de crecimiento concertada.
5.6 Intervencin concertada
La experiencia argentina ms reciente sugiere que adems del reconocimiento de la importancia de tener un horizonte de largo plazo en la formulacin de polticas pblicas y de coordinar las polticas macroeconmicas con polticas especcas de fomento productivo, una estrategia de desarrollo exitosa requiere tambin tener en cuenta las problemticas de los distintos sectores productivos y sociales, ya que slo una intervencin concertada es capaz de mediar entre intereses de distintos sectores para articular consensos sociales. El sector agropecuario se opuso ferozmente al establecimiento de retenciones mviles, iniciando un proceso de protesta social que fue minando la legitimidad y autoridad del gobierno, y con ello su capacidad para desplegar una estrategia de
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desarrollo estableciendo polticas especcas. El defecto fundamental de la poltica del gobierno fue su incapacidad para exponer y difundir la racionalidad de un rgimen de tipo de cambio alto con retenciones mviles y persuadir a todos los sectores en particular al agro de su conveniencia. Adicionalmente, el gobierno se enfrasc en una disputa bilateral contra el campo, en vez de convocar al resto de los sectores en particular a los trabajadores y los empresarios industriales para discutir de forma conjunta y abierta la accin de gobierno. El atractivo de las retenciones mviles no era nicamente su efectividad desde el punto de vista de la poltica anti-inacionaria, en tanto permitiran aislar los precios internos de las variaciones en los precios internacionales de forma permanente. Su forma de funcionamiento implica tambin que eliminan la incertidumbre sobre los precios que sufren los productores agropecuarios, lo cual les permitira desarrollar sus actividades productivas en un marco de mayor previsibilidad. Esto no fue percibido por el sector agropecuario cuando el esquema fue anunciado por el gobierno, sino que como consecuencia la unilateralidad del gobierno al anunciar el esquema resaltaron los elementos de discrecionalidad y voracidad scal de su parte. El sector agropecuario adopt una retrica liberal y gener un movimiento en contra de la intervencin estatal. Entre los estudios contemporneos que revalorizan la planicacin y sealan la complementariedad entre el Estado y el mercado en regmenes democrticos, Lira (2006) enfatiza la importancia de los procesos decisorios y al involucramiento de los actores del proceso, ya que si la planicacin est fuera del proceso decisorio es un ejercicio tcnico interesante pero irrelevante desde el punto de vista social (Lira, 2006, p. 66). Segn Martin:
sera una insensatez intentar reemplazar los sistemas de representacin poltica por mecanismos de participacin directa de la ciudadana. Ms bien de lo que se trata es de perfeccionar cada una de esas modalidades y, sobre todo, buscar las sinergias entre ambas (2005, p. 17).
Estos elementos tienen resonancia en el anlisis del caso argentino, donde la racionalidad del esquema de tipo de cambio alto con retenciones mviles no fue explicada de forma amplia. Adems del dilogo con el sector agropecuario, falt difusin de las motivaciones de tal gobierno para la implementacin de tal esquema. Si la racionalidad de ste hubiera sido comprendida por los trabajadores y la sociedad civil en general que se hubieran beneciado directamente por sus efectos sobre los precios e indirectamente por sus efectos sobre el desarrollo , estos podran haber participado haciendo escuchar su voz, y el resultado en el Congreso podra haber sido otro. Paradjicamente, un ao despus de la frustracin de la implementacin de las retenciones mviles (rechazada en el Congreso), la evolucin de los precios internacionales mostr que ese sistema hubiera sido conveniente tambin para los
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productores agropecuarios. Ese hecho marca contundentemente la importancia y en el caso argentino la falta de capacidad para entablar un dilogo social constructivo. Un proceso de dilogo constructivo para arribar a una estrategia de crecimiento concertada podra haber conducido a un esquema de retenciones mviles escalonadas, en el que se aplicaran mayores imposiciones a las exportaciones de productos ubicados en las primeras etapas de la produccin (agricultura, extraccin de petrleo y gas) que a aquellos ubicados en las etapas siguientes (manufacturas de origen agropecuario o industrial), conformando de esa manera una herramienta de poltica industrial que orientada a inducir cambios estructurales en el patrn de insercin internacional, mejorando el perl de las exportaciones. Nada de eso ocurri, sino ms bien lo contrario. La falta de un dilogo social constructivo impidi la profundizacin del modelo de desarrollo y puso en peligro el que se haba establecido en 2003. Para sustituir los criterios polticos y de corto plazo por criterios de eciencia econmica y social de largo plazo orientados a promover la estabilidad y el desarrollo hubiera sido necesario que el esquema de retenciones y su evolucin respondiera a la institucionalizacin de una poltica creble y previsible, en la que las nuevas organizaciones del complejo agroalimentario debieran tener participacin. El dilogo social era necesario para constituir una alianza que involucre no slo al gobierno, al sector industrial y a los trabajadores, sino tambin al sector agropecuario. Esa alianza era a su vez condicin necesaria para sustentar una estrategia de desarrollo.154
6 La PlanIfIcacIn en MXIcO155 6.1 La situacin a inicios del siglo XXI
El Estado mantiene en Mxico el control de dos grandes empresas pblicas en el mbito directamente productivo: Petrleos Mexicanos (Pemex) y la Comisin Federal de Electricidad (CFE). Conforme a la ley general de entidades paraestatales, estas empresas constituyen organismos descentralizados, en cuya administracin participa un Director General, designado por el Presidente de la Repblica, as como una Junta de Gobierno, presidida por la Secretara del Sector. Entre las responsabilidades de la Junta de Gobierno est la de aprobar los programas institucionales, conforme a lo establecido en el Programa Nacional de Desarrollo y en los programas sectoriales derivados del mismo. Debe aprobar los presupuestos anuales y los programas nancieros, conforme a los lineamientos establecidos por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP). Se ha sostenido que Pemex y CFE pueden considerarse el paradigma de empresa pblica
154. DEVLIN; MOUGUILLANSKY, 2009. 155. Colaboracin de Jaime Ruiz-Tagle.
155
en Mxico (ILPES, 2001) y en ellas se realiza una planicacin de largo plazo, de tipo corporativo, bajo la propiedad y el control del Gobierno Federal. En tipo similar de planicacin se encuentra en el sector energtico. Hasta los aos 1990, el Estado segua siendo no slo regulador, sino tambin propietario y operador. En 1995 reserv para s ciertas actividades consideradas estratgicas, como la exploracin y produccin de gas natural, retirndose de las actividades no estratgicas, como el almacenamiento y la distribucin. La Banca de Desarrollo es una de las instituciones que sobrevivi al periodo de privatizaciones y desmontaje de la planicacin. Pasada la crisis de 1995, se propuso una reestructuracin de ella, para reposicionarla en sectores que no son atendidos por el sistema nanciero internacional, pero estableciendo mecanismos para que se retire de esos sectores a medida que vayan accediendo al sistema nanciero. Se ha considerado que los sectores prioritarios, los que ms requieren el apoyo de la Banca de Desarrollo, son el campo, la vivienda de inters social y la pequea empresa. Por otra parte, en 2001 se cre el Banco de Ahorro Nacional y Servicios Financieros, destinado a apoyar el fortalecimiento y desarrollo de los intermediarios nancieros que atienden a los sectores populares, no cubiertos por el sistema nanciero tradicional. Adems, se fortalecieron las capacidades de regulacin del Estado en el mbito nanciero, que siempre incluyen algn grado de prioridades polticas. En 1996, se cre la Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, con atribuciones de regulacin y de supervisin. Durante el periodo 1997-2000, la Comisin Nacional Bancaria y de Valores, que tiene por nalidad supervisar y regular a las instituciones nancieras, aplic un programa de fortalecimiento institucional, que incluy una planeacin integral. En 1998 fue reestructurada la Comisin Nacional de Seguros y Finanzas, para garantizar una supervisin ms especializada. En 1999 se cre la Comisin Nacional para la Proteccin y Defensa de los Servicios Financieros. En n, tambin en 1999 se cre el Instituto para la Proteccin del Ahorro Bancario, con el objeto de mantener la conanza y la estabilidad del sistema. En otro plano, la profundizacin de las desigualdades regionales en Mxico, particularmente a partir del Nafta, han llevado a plantear como desafo prioritario del Estado el avance hacia la convergencia de las regiones. De hecho, despus de 1995, las regiones del norte del pas crecieron a tasas anuales del 6%, mientras que las del sur slo lo hicieron a una tasa del 0,4% anual. En vista de este desequilibrio, se dise un Plan Puebla-Panam, destinado a lograr una mayor integracin de los Estados del sur y sureste con los pases de Amrica Central. Se previ la participacin de los sectores pblico, privado y social, adems de la contribucin de los organismos nancieros internacionales
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correspondientes (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Centroamericano de Integracin Econmica). La estrategia se basa en el supuesto que el desarrollo econmico y social de la regin slo ser posible en la medida que las polticas de Gobierno estimulen la inversin privada en proyectos productivos. Por eso, el Plan prioriza las inversiones productivas, las obras de infraestructura y aspectos institucionales, como la seguridad jurdica. Otro de los grandes desafos de Mxico lo constituye el apoyo a las Pequeas y Medianas Empresas (Pymes), porque se ha constatado que los benecios de la apertura al comercio internacional han llegado relativamente poco a las Pymes. Ya nos hemos referido al rol de la Banca de Desarrollo. Pero como, adems, se constat que los programas de apoyo existentes no estaban sucientemente coordinados, se cre, en 2001, la Subsecretara de Apoyo a la Pequea y Mediana Empresa, destinada a promover a este sector. Sin embargo, el apoyo del Estado a las regiones atrasadas y a las Pymes ha entrado en competencia con las crecientes demandas sociales de la poblacin ms pobre. Esta competencia resulta ms conictiva cuando los recursos pblicos son ms escasos, como sucede cuando los precios del petrleo y sus derivados tienden a bajar en los mercados internacionales, ya que esos productos constituyen una de las fuentes ms importantes de los recursos pblicos. Es cierto que los mayores recursos pblicos pueden generarse tambin gracias al crecimiento econmico global. Sin embargo, el desempeo de la economa mexicana ha sido muy deciente despus del ao 2000. Entre 2001 y 2008 el crecimiento promedio anual fue de 2,4%, de tal manera que el crecimiento por habitante no super el 1%. En estas circunstancias, la disponibilidad de fondos estatales para promover planicadamente a las regiones atrasadas y a las Pymes queda muy limitada. Esta limitacin se agudizar con la cada del producto en 2009, que se estima que podra llegar hasta un 7%.
6.2 Regulacin y presupuesto
Con todo, existe un mbito en el que las instituciones pblicas pueden seguir fortalecindose; se trata de las ligadas a la reforma regulatoria. Segn la OCDE, Mxico ha hecho progresos considerables en esta materia desde 1999. Entre ellas destaca la instalacin de una entidad regulatoria nacional (Cofemer) y la reduccin del tiempo necesario para iniciar un nuevo negocio (de 57 das en 2003 a slo 1 da en 2009). An ms, la OCDE ha sealado recientemente que, para lograr una mayor competitividad econmica, Mxico debe seguir impulsando la reforma regulatoria en sectores bsicos como la electricidad, las telecomunicaciones, el agua y los servicios nancieros: Una regulacin ms adecuada se opone a la libertad total de las fuerzas del mercado y supone ms presencia del Estado.
157
En la poltica presupuestaria, Mxico no es excepcin, estn incorporadas funciones bsicas de la planicacin. Autoridades de distintos niveles intervienen en la formulacin y aprobacin de la ley de presupuesto, as como con la ejecucin del gasto y con su evaluacin en funcin de objetivos determinados por instancias del Estado. El marco legal que el proceso presupuestario reere explcitamente las decisiones de gasto al Plan Nacional de Desarrollo. Pero ste tiene una periodicidad sexenal y no establece objetivos ni programas especcos que permitan cumplir esa disposicin legal.156 La formulacin del proyecto de ley de presupuesto es responsabilidad del Poder Ejecutivo, que elabora presupuestos preliminares, basndose en sus previsiones de ingresos y en sus criterios de poltica econmica.A continuacin, cada dependencia elabora sus proyecciones de gastos, atenindose a los techos establecidos por la Secretara de Hacienda. Luego esta Secretara integra el presupuesto global y el presidente enva el proyecto a la Cmara de Diputados, para que sta proponga sus comentarios, modicaciones y reasignaciones. El mayor pluralismo poltico de la Cmara desde 1997 ha permitido que el Poder Legislativo intervenga activamente en la negociacin y en la aprobacin de los gastos pblicos. De hecho, desde ese ao la propuesta presupuestaria del presidente ha sido modicada sistemticamente por los diputados tanto en las materias como en los montos. Respecto a los cambios en materia de gastos, se ha planteado que los diputados podran tener incentivos perversos a favor de sus agendas polticas de corto plazo, las que pueden no coincidir con las polticas de largo plazo establecidas por el Ejecutivo en el Plan Nacional de Desarrollo. Segn la ley, el presupuesto debe prever los recursos plurianuales de gasto (como los contratos de obras pblicas, adquisiciones, etc.), lo que permite ejecutar polticas de ms largo plazo. Sin embargo, la ley de presupuesto no garantiza que el presupuesto contenga los recursos para cumplir con la totalidad de los compromisos adquiridos por el Estado. Adems, el hecho de que las ocinas responsables de los proyectos estn autorizadas para aumentar los presupuestos originales diculta que exista una mayor certeza en el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el gobierno. En la etapa de evaluacin del gasto tambin participan conjuntamente el Poder Legislativo, a travs de la Auditora Superior de la Federacin, y el Poder Ejecutivo, a travs de las actividades de control ejercidas por la Secretara de Hacienda y por la Secretara de la Funcin Pblica. Sin embargo, se ha sostenido157 que la supervisin del gasto por los diputados es escasa, esto se debera a que tienen pocos incentivos para ejercer este rol, ya que no est permitida la reeleccin.
156. SOUR, 2007. 157. dem.
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Por otra parte, tambin se ha sostenido que falta informacin para evaluar el Plan Nacional de Desarrollo del Ejecutivo con base en las cifras de la cuenta pblica. Esto, porque no se pueden establecer equivalencias entre las prioridades establecidas en el Plan de Nacional de Desarrollo y la contabilidad gubernamental. De hecho, en Mxico el Plan Nacional de Desarrollo est desligado de la programacin presupuestaria. Por lo tanto, la evaluacin del gasto se enfoca ms a un control que a una evaluacin de los resultados obtenidos mediante los recursos que se han utilizado. En sntesis, ms all de las crisis de los aos 1980 y de los aos 1990, han sobrevivido o se han creado en Mxico empresas pblicas e instituciones que realizan de diferentes maneras actividades de planicacin o de programacin. Se han fortalecido tambin las instituciones regulatorias. Pero la actividad ms importante en esta materia se realiza en torno a la ley de presupuesto y a su relacin con el Plan Nacional de Desarrollo. Ah se disean las grandes lneas de poltica. Luego, cuando se ejecutan los gastos, se realizan las actividades necesarias para la coordinacin entre sectores o entre regiones. Por ltimo, a travs de la interaccin entre los poderes del Estado, se evala el desempeo y, en cierta medida, el cumplimiento de las metas.
6.3 El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Este plan se elabor en cumplimiento del artculo 26 de la Constitucin y de acuerdo a lo establecido por la ley de planeacin. Tiene como nalidad establecer los objetivos nacionales, las estrategias y las prioridades que deben regir la accin del gobierno. Representa el compromiso del Gobierno Federal con los ciudadanos y debe ser sometido a la rendicin de cuentas. Constituye la base para elaborar los programas institucionales, sectoriales y regionales. La elaboracin del plan contempl la consulta a diversos grupos sociales. En este proceso participaron ciudadanos, legisladores, partidos polticos, organizaciones de la sociedad civil y comunidades indgenas, as como representantes de los gobiernos estatales y municipales. Se establecieron mesas de dilogo con diferentes Comisiones de la Cmara de Diputados y del Senado. Adems, se realizaron foros de consulta popular a cargo de las secretaras de estado y de diversas entidades del Gobierno Federal. Se realiz una consulta ciudadana, a cargo de la Ocina de la Presidencia de la Repblica. A travs de las diversas formas de consulta participaron ms de 130 mil personas. Las ideas, expectativas y propuestas de los ciudadanos fueron fundamentales para la elaboracin del Plan. El contenido de este Plan est centrado en cinco ejes de poltica pblica: 1. Estado de Derecho y seguridad. 2. Economa competitiva y generadora de empleos.
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3. Igualdad de oportunidades. 4. Sustentabilidad ambiental. 5. Democracia efectiva y poltica exterior responsable. Para cada uno de estos ejes se reuni informacin relevante y a partir de ellas se establecieron los respectivos objetivos y estrategias. Sin embargo, se trata de un plan integral, en el que los cinco ejes estn estrechamente relacionados, asumiendo como premisa bsica el Desarrollo Humano Sustentable. En lo fundamental, se trata de ampliar de manera permanente las capacidades y libertades para que todos los mexicanos puedan tener una vida digna, sin comprometer el patrimonio de las generaciones futuras. Aunque se trata de un plan sexenal, se inscribe en una perspectiva de largo plazo, que ha sido establecida en el proyecto Visin Mxico 2030. En este sentido, la realizacin del plan constituir no slo un punto de llegada, sino tambin un punto de partida para alcanzar el desarrollo integral de la nacin.
7 LA PLANIFICACIN EN EL PER SINTESIS DE SU TRAYECTORIA
Firmada la Carta de Punta del Este, se constituy en el Ministerio de Hacienda y Comercio del Per, la Ocina Nacional de Planes y Programas. Es el primer antecedente de la institucionalizacin de la planicacin en el pas. Un ao despus, en octubre de 1962, el gobierno surgido del golpe militar para evitar la proclamacin como presidente de Vctor Ral Hay de la Torre, cre el Instituto Nacional de Planicacin (INP) y el Sistema Nacional de Planicacin con el apoyo tcnico de la Cepal. La mxima instancia del Sistema lo constitua un Consejo Nacional de Desarrollo Econmico y Social, presidido por el Presidente de la Repblica e integrado por los ministros de de asuntos econmicos y sociales ms el jefe del INP. Se dispuso la creacin de ocinas regionales de planicacin y sectoriales en cada uno de los ministerios que participaban en el Consejo Nacional de Desarrollo. Complementaba el sistema un Consejo Consultivo de Planicacin en que estaban representadas universidades y gremios de empresarios, trabajadores y profesionales. El sistema de planicacin comienza a desplegarse a travs de ocinas sectoriales y regionales durante el gobierno de Fernando Belande (1963-1968). Sin embargo, el entusiasmo inicial se vio frustrado pues la mayora opositora en el Congreso no aprueba los presupuestos para los planes de inversin para 1964 y el bienio 1965-1966. La misma suerte corri el Plan Nacional de Desarrollo 1967-1970, aprobado por el gobierno a principios de 1968.
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7.1 El despliegue del Sistema Nacional de Planicacin en los aos 1970
En octubre de ese ao, se produjo el golpe que estableci el rgimen militar que gobernara el pas hasta 1980. Este se distingui de la mayora de los otros regmenes militares de la regin por su orientacin progresista y reformista en lo econmico y social. Entre 1968 y 1975, fue presidido por el general Juan Velasco. La planicacin adquiri importancia como instrumento de gobierno y el INP como organismo tcnico dotado de profesionales calicados del mundo civil. Estos eran muy necesarios para un rgimen que careca de un partido poltico del cual reclutar a los cuadros directivos del Estado. Las actividades de planicacin se concentraron principalmente en la preparacin de la Estrategia Nacional de Desarrollo de Largo Plazo y los planes anuales para 1969 y 1970, estos dos ltimos orientados bsicamente a la estabilizacin econmica. Luego se elabor el Plan Nacional de Desarrollo para 1971-1975. Este plan comprende un plan global, planes sectoriales (agricultura, pesquera, minera, industria, electricidad, hidrocarburos, turismo, transporte, comunicaciones, vivienda, salud y educacin), orientaciones de poltica regional (Norte, Centro, Sur y Oriente) y el plan de desarrollo para la zona afectada por el sismo de 1970.158 El INP tena cuatro reas tcnicas: planicacin econmica, planicacin social, programacin de inversiones, y cooperacin tcnica internacional. Adems, contaba con una Ocina de Investigaciones que realizaba algunos estudios especcos. Para dar operatividad al plan de mediano plazo, se elaboraron planes anuales. Estos se elaboraban de manera coordinada entre el plan global y los planes sectoriales en un proceso interactivo. El INP emita la directiva para la formulacin del plan y luego segua la formulacin simultnea del plan nacional y los planes sectoriales. La formulacin de los presupuestos anuales deba guardar relacin con los planes anuales, lo cual se buscaba mediante una norma que requera la opinin favorable del INP para la aprobacin de los planes y presupuestos de los sectores. Para cumplir esta tarea, exista la unidad de Planeamiento del Sector Pblico en el rea de Planicacin Econmica del INP, la cual se encargaba de coordinar todo el proceso para que las reas de planicacin social y planicacin econmica emitieran sus respectivas opiniones. Esta funcin presupuestal del INP lleg a otorgarle un peso signicativo en las decisiones de asignacin presupuestal y posteriormente le fue retirada. Otro instrumento importante fue el Programa Nacional de Inversin Pblica. Cada ocina sectorial efectuaba una priorizacin de los proyectos en su sector en base a un anlisis costo-benecio, y luego la Direccin de Programacin de Inversiones efectuaba una priorizacin intersectorial. En base a esta priorizacin se determinaba la asignacin presupuestal correspondiente a los proyectos pblicos.
158. VELASCO, 1972.
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Otro instrumento de cierta importancia fue el manejo de la cooperacin tcnica internacional que posibilitaba canalizar la cooperacin hacia los sectores y proyectos priorizados en el Plan Nacional. Sin embargo, se trabaj poco en modelos de planicacin, pero elaboraron tablas de insumo-producto para 1973 y 1979. A mediados de 1976 se desat una profunda crisis econmica que signic una reduccin importante de las remuneraciones de los funcionarios de gobierno. El INP se vio afectado porque se gener una gran diferencia entre los sueldos de sus profesionales y los del Banco Central de Reserva, motivando una salida importante de tcnicos calicados del INP hacia las empresas pblicas y el sector privado. Este fue uno de los aspectos del debilitamiento general que sufri el sector pblico y que se prolong durante los aos 1980.
7.2 Debilitamiento y desaparicin del Sistema Nacional de Planicacin
La crisis de la deuda tambin afect intensamente al Per, particularmente en 1982 y 1983 cuando el PIB registr tasas de crecimiento negativas de -0,6% y -11,8%, respectivamente y la inacin se elev a 64,4% y 111,2%. Durante el segundo gobierno de Fernando Belande (1980-1985), el INP cre el rea de Planicacin Regional. All se trabaj un modelo de acondicionamiento del territorio y se avanz los temas de planicacin regional. El programa reformista del partido aprista (la primera presidencia de Alan Garca se extendi de 1985 a 1990) requera el fortalecimiento del sector pblico. El INP se reforz con profesionales calicados y se increment sustantivamente el personal de la entidad. Se dividi la Direccin de Planicacin Econmica crendose la Direccin de Planicacin de la Produccin en base a la unidad de planicacin intersectorial. En ese periodo se formul un plan de mediano plazo para el periodo 1986-1990 y se trabaj con modelos matemticos. Desafortunadamente, despus de dos aos iniciales de recuperacin, sobrevino la peor crisis econmica en medio siglo y estall la hiperinacin159 y se revirti el intento de fortalecimiento del Estado. El INP perdi nuevamente personal y la presencia inicial de la institucin en los procesos de toma de decisiones se diluy. El gobierno de Fujimori (1990-2000, elegido en medio de la crisis y la hiperinacin) se caracteriz por un predominio del enfoque neoliberal en materia econmica y rasgos autoritarios en lo poltico. El INP fue eliminado en abril de 1992, lo que condujo a la desactivacin del INP, en ese momento ya bastante debilitado. Desapareci el Sistema Nacional de Planicacin, incluyendo muchas de las ocinas sectoriales de planicacin en los ministerios.
159. Las tasas de contraccin del PIB fueron -8,7%, -11,7% y -5,1% en 1988,1989 y 1990, respectivamente. Durante esos mismos aos, el IPC aument en 670%, 3.400% y 7480%.
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A pesar de ello, resultaba difcil desterrar la idea de planicar de la administracin pblica, por lo que a mediados de los 1990 se empez a trabajar planes estratgicos para las instituciones del Estado. En este caso la visin de la planicacin era estrictamente institucional y se cambi hasta su nombre a planeamiento para distinguirla de la planicacin ahora denominada tradicional. Durante ese gobierno, el planeamiento se realizaba nicamente a nivel de cada entidad pblica y como parte del proceso de asignacin de los recursos presupuestales de la entidad. Hacia el ao 2000,160 las entidades pblicas contaban con ocinas de planeamiento y presupuesto pero no haba un plan nacional ni planes sectoriales, salvo casos muy especcos. Durante el gobierno del presidente Alejandro Toledo (2001-2006), diversas entidades pblicas empezaron a formular planes sectoriales de desarrollo e incluso el Ministerio de Economa estableci directivas para la formulacin de los denominados Pesem Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales. Paradjicamente, al no existir una ocina central de planicacin surgi una profusin de planes formulados con diferentes mtodos y enfoques. En este contexto, el Ministerio de Economa y Finanzas formul un Plan Nacional para el periodo 2002-2006 que contena polticas en lo econmico y social, y adjuntaba una matriz de resumen de los planes estratgicos sectoriales. Este plan se formul despus que se formularan los planes sectoriales, de tal forma que slo pudo articular dichos planes sin poder orientar su elaboracin con una perspectiva de desarrollo nacional.
7.3 Creacin y trabajos del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
En el ao 2005, hacia el nal del gobierno del Presidente Toledo, se emiti la Ley de creacin del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (Ceplan) y el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico. Poco tiempo despus se design a los miembros del consejo directivo, pero recin se le asign un presupuesto para el ao 2009. El Ceplan empez a operar en enero de 2009 pero recin se implement con personal en el segundo trimestre de este ao. Actualmente el Ceplan se encuentra en proceso de formulacin del Plades Plan estratgico de Desarrollo Nacional 20102021 (por el bicentenario de la independencia nacional), y se ha establecido como plazo diciembre de este ao para tener un primer plan de largo plazo. Como parte del proceso de formulacin del Plades se ha emitido unos Lineamientos Estratgicos, los cuales tienden a confundirse con el Plades, en algunos casos esta confusin posiblemente es deliberada para criticar las supuestas limitaciones del plan. A pesar de las fuertes limitaciones en materia de personal y recursos, la institucin est empeada en contar a n de ao con un primer instrumento de planicacin de largo plazo, para despus enfrentar la tarea mayor de formular un
160. Fujimori huy del pas en esta fecha y en julio de 2001 fue elegido presidente Alejandro Toledo.
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plan de mediano plazo. Esta vez, como parte de un proceso integrado con todo el sistema de planeamiento, de tal manera que el plan nacional y los planes sectoriales y regionales resulten de un proceso nico e integrado.161 Cabe sealar dos diferencias importantes entre la planicacin realizada por el INP en el siglo XX y el planeamiento propuesto para Ceplan para el siglo XXI. En primer lugar, destaca el elemento de participacin y concertacin que se ha remarcado fuertemente en el decreto de creacin del Ceplan. Los planes en el antiguo sistema de planicacin eran resultado de un proceso esencialmente tecnocrtico y sin mayor participacin de los actores econmicos y sociales; mientras que en la actualidad existe un mandato muy claro para incorporar procesos de participacin ciudadana. Como en todo proceso participativo, el variable tiempo resulta clave y es una dicultad que, en compensacin, le otorga legitimidad y potencia a los planes. Una segunda diferencia es el nfasis actual en el planeamiento regional, frente al nfasis sectorial del planeamiento antiguo. Esto se explica porque actualmente el Estado peruano se encuentra en un avanzado proceso de descentralizacin poltica, con gobiernos regionales elegidos directamente por la poblacin cada cuatro aos. En este contexto, las autoridades sectoriales vienen asumiendo un rol principalmente rector de cada sector, encargndose de la emisin de normas, la coordinacin y algunos proyectos importantes, mientras que las autoridades regionales asumen un rol ejecutor que cada vez absorbe una proporcin mayor y determinante de la ejecucin de la gestin pblica. Por tanto, el planeamiento actual se ha propuesto recoger esta caracterstica asignndole un mayor nfasis a la coordinacin con los planes regionales.162
8. LA PLANIFICACIN EN COSTA RICA SINTESIS DE SU TRAYECTORIA 8.1 La etapa del despliegue
El sistema de planicacin de Costa Rica tiene su origen el ao 1963 cuando el presidente Francisco Olrich promulg la ley que cre la Ocina de Planicacin Nacional (Oplan). Haban transcurrido dos aos desde la rma de la Carta de Punta del Este. Esta ocina dependa directamente del Presidente de la Repblica y era el rgano rector de la Planicacin en el pas tanto a nivel nacional como sectorial y territorial. Sus principales objetivos, de acuerdo a la ley, eran crear e impulsar programas econmicos generales y mejorar la eciencia de los servicios en la administracin pblica.
161. Informacin del Seor William Postigo, Director Nacional de Coordinacin y Planeamiento Estratgico en el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (Ceplan). 162. dem.
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Costa Rica haba iniciado ya el periodo de rpido crecimiento econmico que experiment entre 1962 y 1979.163 Este fue tambin un periodo de despliegue y consolidacin del sistema de planicacin. Lleg a tener direcciones regionales en todo el pas, direcciones sectoriales y Oplan manejaba el tema de las inversiones pblicas. Se elaboraron cuatro Planes Nacionales de Desarrollo (PND) para los periodos 1965-1968, 1969-1972, 1974-1978 y 1979-1982. Contaba con recursos abundantes provenientes de 1% de los gastos corrientes de las instituciones pblicas, lo que le permita remunerar de mejor manera que el gobierno central a sus funcionarios. En 1974, hacia nes de tercer gobierno de Jos Figueres, se dict una nueva ley, an vigente en la actualidad, que formalizaba la gura legal del Sistema Nacional de Planicacin y precisaba sus facultades y tareas. Esta ley j como sus objetivos intensicar el crecimiento econmico, promover la mejor distribucin del ingreso y propiciar la participacin ciudadana en la solucin de los problemas nacionales. A la Ocina de Planicacin Nacional y Poltica Econmica le asign la responsabilidad principal de la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo (PND) de acuerdo a las orientaciones iniciales del Presidente de la Repblica y con la facultad de implantar normas de asesora informacin y coordinacin que fueran necesarias con el Sistema Nacional de Planicacin, ministerios y entes autnomos nacionales. Correspondi tambin a esta ocina, de acuerdo a la nueva ley, velar porque los programas de inversin pblica (incluidos los de las instituciones descentralizadas) fueran compatibles con las prioridades del PND y dar la aprobacin nal a los proyectos que requirieran nanciamiento externo. Las funciones del Sistema Nacional de Planicacin incluyeron la evaluacin sistemtica y permanente de los resultados que se obtengan de la ejecucin de planes y polticas. El Director de Oplan ocina de planicacin pas a integrar los conejos de ministros con derecho a voz y voto. Los objetivos de los cuatro PND aprobados durante este periodo muestran las preocupaciones de los gobiernos respecto al dinmico proceso de desarrollo que estaba viviendo el pas y los intereses por orientarlo para resolver problemas, superar deciencias y mejorar resultados. El PND 1965-1968 plante tres objetivos principales: a) crecimiento de la produccin y cambio de la estructura productiva; b) disminucin de la vulnerabilidad de la economa a las uctuaciones de los mercados internacionales; y c) aumento de la eciencia y productividad del sector pblico. Los objetivos sectoriales incluyeron: diversicacin de los cultivos y de los productos de exportacin, descentralizacin geogrca de la industria, participacin ms intensa en la integracin centroamericana, ampliacin de la red vial terrestre, martima y area y la realizacin de proyectos especcos en telecomunicaciones, vivienda y establecimientos hospitalarios.
163. La tasa promedio de crecimiento anual del PIB en Costa Rica, entre 1962 y 1979 fue de 6,5%. La misma tasa entre1965 y 1974 fue de 7,3%.
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El PND 1969-1972 analiz lo acontecido con el plan anterior para corregir desviaciones, sin proponer nuevos objetivos generales. Los objetivos sectoriales propuestos privilegiaron la educacin, el sector transporte, la generacin y distribucin de energa hidroelctrica y las telecomunicaciones. Estos dos planes no coincidieron con los periodos presidenciales lo cual constituy una dicultad ms para llevar a la prctica sus programas y proyectos. El PND 1974-1978 puso nfasis en la necesidad diversicar la produccin expandindola hacia otros productos diferentes del caf. La accin del Estado deba, por los tanto, dirigirse a apoyar la reorganizacin de la estructura productiva; impulsar la penetracin de nuevos mercados para las exportaciones asumir responsabilidades en la adecuada explotacin de los recursos naturales. En el plano social, el Estado deba garantizar una mayor integracin, democratizando la base econmica. El PND 1979-1982, en cambio puso el acento en los aspectos sociales y polticos del desarrollo sin dejar de reconocer sus estrechas relaciones con los econmicos y productivos. El enunciado de su objetivo fundamental incluy la armonizacin de los intereses de todos los sectores sociales, as como el desarrollo de un sistema poltico orientado al logro de una democracia ms participativa. Contena programas en educacin, cultura, promocin humana, familia, regionalizacin, proteccin ecolgica, ciencia y tecnologa, reforma administrativa. No excluy, por cierto, programas en sectores productivos (agricultura, ganadera, pesca, industria) y de infraestructura. Si el PND anterior tuvo dicultades en su aplicacin por razones polticas, este las tuvo por el pronunciado deterioro de la situacin econmica, a partir del segundo ao del periodo del plan.
8.2 El repliegue de la planicacin
Como en el resto de la regin, el sistema de planicacin en Costa Rica se debilitara durante los aos 1980, por efecto de los profundos y prolongados efectos de la violenta crisis de comienzos de la dcada, provocada por el deterioro de la situacin econmica en los pases industrializados y la abrupta interrupcin de los ujos de nanciamiento externo hacia Amrica Latina despus de la suspensin de pagos de la deuda externa por parte de Mxico en agosto de 1982. La prosperidad y el alto crecimiento de las dos dcadas anteriores se vieron interrumpidos en Costa Rica.164 Los efectos sociales profundamente negativos remecieron el aparato del Estado que debi atender a nuevas necesidades con restricciones que desconocidas hasta entonces. Estas restricciones fueron esencialmente de nancieras. El protagonismo
164. La tasa de crecimiento del PIB se redujo a 0,8% en 1980. Luego, el PIB se contraera y las tasas de variacin registrara valores negativos en ambos aos -2,3% en 1981 y -7,3% en 1982. La inacin sobrepas la barrera de los dos dgitos en 1980, cuando el IPC se increment en 18,1% pero seguira acelerndose en los dos aos siguiente esta registrar 90,1% en 1982.
166
pas a las polticas scales y al sector nanciero. Las necesidades apremiantes alejaron la atencin de los temas del desarrollo a mediano plazo. Desde el punto de vista institucional el primer cambio se produjo en 1982 cuando la Ocina de Planicacin Nacional y Poltica Econmica se transform en Ministerio de Planicacin Nacional y Poltica Econmica (Mideplan) para darle el rango de ministro pleno a su titular y as pudiera rmar decretos ejecutivos. Anteriormente, el Director de Oplan tena el rango de ministro sin cartera. Las funciones del ministerio no cambiaron mayormente en relacin a las que tena la ocina. En 1986, sin embargo, se modica la forma de nanciarse del ministerio. Hasta entonces lo haca como una institucin descentralizada, con recursos que aportaban todas las instituciones pblicas y poda contratar sus propios funcionarios, pagando salarios diferenciados, Pero, a partir de ese ao, debi presentar su presupuesto al Ministerio de Hacienda y a la Asamblea Legislativa como parte del Gobierno Central, pudo gastar solamente lo que la ley le autorizaba, sus funcionarios tuvieron que ser contratados mediante concurso por medio de la Direccin General del Servicio Civil y tuvo que pagar los mismos salarios que paga el Gobierno Central (los cuales son inferiores a los de las instituciones descentralizadas). Durante los aos 1990, en que predominan las ideas neoliberales que sostienen el predominio del mercado, se eliminaron las ocinas regionales, cuya funcin fundamental era articular y coordinar propuestas de desarrollo en los territorios con las instituciones del gobierno que tenan presencia en los territorios y otros actores sociales, pblicos y privados. Tambin desapareci la Direccin Sectorial. Las ocinas sectoriales se encargaban de articular las propuestas sectoriales en educacin, salud y vivienda, infraestructura en el nivel nacional, pero tambin procurando su desagregacin en los territorios. Durante esa dcada, hubo periodos en que Mideplan no tuvo ministros y la institucin qued encargada al ministro de la Presidencia e, incluso, a la vicepresidente. El texto del PND 2006-2010 hace un esbozo de diagnstico de la situacin en los aos anteriores sealando que la mayora de los PND anteriores no presentaba lineamientos estratgicos que permitieran orientar al conjunto de la accin pblica y que consistan en minuciosos listados de acciones operativas. Las decisiones de inversin estaban supeditadas a la urgencia scal de corto plazo debilitando la participacin de Mideplan y desdibujando la visin de largo plazo y la capacidad de evaluar proyectos segn su contribucin al desarrollo. El PND arma tambin que existan graves carencias en los sistemas de informacin contable del sector pblico que impeda a la mayora de las instituciones establecer costos unitarios. El resultado era la irrelevancia del PND como instrumento orientador de la accin de gobierno; la debilidad de los mecanismos de evaluacin
167
y seguimiento del plan; y el abandono de las instituciones pblicas de la funcin de elaborar planes de inversin de mediano y largo plazo.165
8.3 La planicacin en la actualidad
La situacin ha ido cambiando en los ltimos aos. Un hecho que fortaleci el trabajo de Mideplan fue la promulgacin de la ley de Administracin Financiera de la Repblica en 2001. En ella se establece que el Plan Nacional de Desarrollo constituye el marco global que debe orientar los planes anuales operativos institucionales y que los presupuestos pblicos deben responder a esos planes operativos. Adems, Mideplan deber remitir a la Contralora General de la Repblica, el 1 de marzo de cada ao, el informe nal con los resultados de la ejecucin del presupuesto, el cumplimiento de las metas, los objetivos, las prioridades y acciones estratgicas del PND y su aporte al desarrollo econmico y social del pas. Este informe debe incluir los elementos explicativos necesarios para medir la efectividad de los programas, el costo unitario de los servicios y la eciencia en el uso de los recursos pblicos.166 Otro hecho de gran signicacin ha sido la importancia que ha atribuido a la planicacin el presidente Oscar Arias, elegido en febrero de 2006. En su programa de gobierno haba armado que necesitamos un Estado fuerte, eciente, bien nanciado, capaz de regular el funcionamiento del mercado, y sometido al escrutinio permanente de los ciudadanos. En la presentacin del DNP 2006-2010 expres que el Gobierno de la Repblica est decidido a recuperar las funciones de planicacin del Estado costarricense tras muchos aos de abandono.167 El PND 2006-2010 est basado en el programa de gobierno del presidente, anunciado en la campaa electoral. Articula las metas nacionales all planteadas en torno a cinco grades ejes de poltica pblica: 1) poltica social, 2) poltica productiva, 3) poltica ambiental, energtica y de telecomunicaciones, 4) reforma institucional y 5) poltica exterior. Cada uno de estos ejes es tratado en el texto del PND en un captulo que consta de un breve diagnstico, seguido de los grandes desafos que surgen de l. Luego se enuncia la visin objetivo que se espera alcanzar en relacin a ese eje, acompaado de las metas para hacer realidad esa visin. Finalmente, se presentan las acciones que ejecutar cada institucin para alcanzar las metas. Una particularidad de las normas legales sobre planicacin son las funciones de evaluacin que debe ejercer Mideplan bajo la supervisin de la contralora. El PND no ha estado cumpliendo en aos recientes el papel de pivote del sistema de evaluacin de la gestin pblica, que previ el legislador. La elaboracin del plan combinaba la
165. MIDEPLAN,2006, p. 26. 166. dem, p. 25. 167. dem, Prefacio.
168
compilacin de algunas metas generales con la enunciacin de acciones institucionales totalmente operativas y desprovistas de sentido estratgico. Todo ello contribuy a limitar el valor de los mecanismos existentes para evaluar la gestin pblica. Para corregir esta situacin, la elaboracin del PND 2006-2010 se realiz siguiendo un procedimiento muy preciso. En junio de 2006 se dict una directriz del Poder Ejecutivo que estableci las orientaciones generales para el PND. All se pidi a cada sector que deniera un conjunto reducido de metas y polticas sectoriales y no ms de diez acciones o programas estratgicos. Despus del proceso de denicin de prioridades, pasaron a ser parte del PND 135 acciones estratgicas, las cuales son perfectamente evaluables. Los indicadores de cumplimiento para cada una de las acciones fueron establecidos para dar un seguimiento pormenorizado al plan. Mideplan realiz un intenso dilogo con cada sector, de manera que el personal de cada sector contribuyera activamente a la puesta en prctica del plan. Su aspiracin fue evitar que el PND se convirtiera en un documento acadmico y que, en cambio, llegara a ser un documento polticamente viable, realista, dirigido a la accin, evaluable, capaz de orientar la elaboracin del Presupuesto y de mostrar las prioridades del gobierno de la Repblica.168
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captulo 2
PlaneJaMentO nO BRasIl: aUGe, DeclnIO e caMInhOs paRa a RecOnstRUO*

1
Fernando Rezende**
IntRODUO
O sistema de planejamento implantado no Brasil durante o regime militar beneciou-se de diversas experincias anteriores, nas quais o Estado brasileiro, ainda que sem um projeto estruturado de interveno, adotou medidas importantes para promover a industrializao da economia brasileira como resposta s crises que expunham sua forte dependncia do exterior. Sob essa perspectiva, possvel armar que as medidas adotadas pelo governo revolucionrio, liderado por Getlio Vargas, na dcada de 1930, constituem um marco no processo de interveno do Estado na economia com a nalidade de promover seu desenvolvimento. Sob o efeito do impacto da crise internacional e amparado nos poderes que o novo regime conferia ao Executivo federal, a administrao Vargas promoveu uma reforma administrativa e adotou medidas protecionistas para promover mudanas na estrutura produtiva at ento dominada pelo setor agrrio exportador e, com isso, alterar tambm a relao das foras que controlavam o poder poltico nacional. A criao do Conselho Federal de Comrcio Exterior, em 1934, que abrigava a competncia tcnica existente para estudar os problemas e propor solues, tinha como atribuio principal formular polticas econmicas voltadas para a reduo da dependncia externa, podendo, portanto, ser considerado como o primeiro organismo governamental com funes tpicas de um rgo de planejamento. Sua composio reunia funcionrios pblicos, empresrios e tcnicos que, familiariza* Este artigo, publicado originalmente na srie Texto para Discusso Ipea/Cepal, no foi objeto de reviso pela equipe do Editorial do Ipea. ** Fernando Rezende, ex-presidente do Ipea, atual professor da Fundao Getulio Vargas (FGV) e consultor do Convnio Ipea/Cepal para este estudo.
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dos com as tcnicas de planejamento aplicadas durante a guerra, contribuam para introduzir novo carter s decises governamentais. Marcos importantes das medidas adotadas nesse perodo foram a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), de vrios rgos pblicos com funes de regulao das principais atividades do setor agrrio exportador e das duas empresas voltadas para o processamento de matrias-primas nacionais, a Companhia Siderrgica Nacional e a Companhia Nacional de lcalis. Coube ao Dasp a tarefa de elaborao do primeiro plano quinquenal da histria do planejamento brasileiro o Plano Especial de Obras Pblicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional (1939-1943), que teve vida curta, tendo sido revisto e ampliado logo em seguida, assumindo o nome de Plano de Obras e Equipamentos (POE). Na verdade, como foi assinalado por alguns autores, 1 esses planos no passavam de um rearranjo oramentrio, com o reforo de verbas e de controles sobre a execuo dos projetos ali includos. 2 A proximidade do m da guerra e a aproximao da vitria americana traziam de volta o iderio liberal e acirravam os debates que contrapunham os defensores de uma poltica nacionalista apoiada no protecionismo e os adeptos de um Estado no intervencionista. O epicentro desses debates localizou-se no I Congresso Brasileiro de Economia, realizado no Rio de Janeiro, em 1943, que reuniu comerciantes, banqueiros, industriais, agricultores, economistas, funcionrios e professores e ganhou corpo durante os trabalhos da Comisso de Planejamento Econmico, em 1944 e 1945. O debate, que marcou poca, centrou-se na defesa enftica do planejamento e da interveno do Estado em prol da industrializao, feita por Roberto Simonsen, e da rejeio de Eugnio Gudin s teses esposadas por Simonsen (IPEA; INPES, 1977). Embora a posio de Gudin tenha prevalecido no imediato ps-guerra, a infraestrutura tcnica necessria para a tarefa de planejamento no foi inteiramente desmontada. O foco das preocupaes governamentais voltou-se para a identicao dos pontos de estrangulamento ao desenvolvimento da economia brasileira, tarefa da qual se incumbiu a Comisso Mista BrasilEstados Unidos (a chamada Comisso Abink), que, do lado brasileiro, contou com a participao do professor Otvio Gouveia de Bulhes. O retorno de Vargas ao poder foi acompanhado de novo surto de interveno do Estado na economia, mais uma vez como reao ao retorno da dependncia externa decorrente da dilapidao das divisas acumuladas durante a guerra. O Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico (conhecido como o Plano
1. Monteiro e Cunha (1974). 2. Nesse sentido, no diferem de iniciativas adotadas no governo Fernando Henrique, com os Programas Brasil em Ao e Avana Brasil e, tambm, com o atual Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo
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Lafer) direcionava o foco de suas atenes para a melhoria da infraestrutura e o fortalecimento das indstrias de base, que seriam alvo de investimentos com recursos do Fundo Nacional de Reaparelhamento Econmico entregue administrao do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (BNDE), criado em 1952. A elaborao desse plano beneciou-se dos estudos desenvolvidos pela Comisso Abink e dos trabalhos desenvolvidas pelo Grupo Misto do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico/Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe BNDE/Cepal. Nesse perodo, a criao da Petrobras (1954) marcou o retorno a uma poltica de industrializao de cunho notadamente nacionalista. Um novo impulso industrializao foi dado com a ascenso de Juscelino Kubitschek ao poder e o Plano de Metas por ele adotado. Aprofunda-se a interveno do Estado na economia, com duas diferenas importantes em relao s experincias anteriores: a motivao principal j no o combate dependncia externa e a defesa da interveno no se apoia no nacionalismo. Ao contrrio, a importncia do capital estrangeiro para o nanciamento da industrializao brasileira explicitamente reconhecida. Em mais uma rodada de avano no reforo das bases tcnicas indispensveis ao planejamento governamental, o Programa de Metas tirou proveito dos trabalhos conduzidos pelo Grupo Misto BNDE/Cepal e manteve o foco de suas atenes na remoo dos pontos de estrangulamento da economia, mediante investimentos na melhoria da infraestrutura e no fortalecimento das indstrias de base, expandindo o alcance da poltica industrial para promover o desenvolvimento das indstrias produtoras de mquinas e equipamentos e da indstria automobilstica. Ao reforar a complementaridade dos setores que compunham o parque produtivo brasileiro, o Plano de Metas promoveu a diversicao da indstria brasileira, completando um ciclo de industrializao iniciado na dcada de 1930. Entretanto, ao apoiar essa nova etapa de industrializao no estreitamento das relaes do capital privado nacional com o internacional, ele alterou o padro de dependncia externa, revertendo a posio nacionalista da Era Vargas. Nas palavras de Otvio Ianni (1979): Vargas superou a dependncia por intermdio da nacionalizao das decises sobre poltica econmica. JK realizou o desenvolvimento por meio da reelaborao das condies de dependncia. Um dado comum s experincias de industrializao anteriormente resumidas refere-se ao fato de que a hegemonia do Poder Executivo com respeito s decises de poltica econmica foi fator preponderante para os resultados obtidos. Nos breves interregnos em que o Poder Legislativo assumiu maior participao nessas decises, a coordenao da poltica econmica torna-se mais difcil, especialmente quando divergncias polticas e posies ideolgicas distintas so exacerbadas. Essa situao manifesta-se com clareza durante a sucesso de crises que se seguiu posse e posterior renncia de Jnio Quadros e tumultuada ascenso de
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Joo Goulart ao poder. A instabilidade poltico-administrativa desse perodo e a decorrente ausncia de uma clara diretriz de poltica econmica no permitiram que a tentativa de adoo de um novo passo adiante, no sentido do aperfeioamento do planejamento governamental, tivesse consequncia. diferena da maneira como se deu a interveno do Estado nas experincias anteriores de industrializao, essa tentativa, consubstanciada na elaborao do Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social conduzida por Celso Furtado, apoiou-se em um diagnstico abrangente da situao econmica do pas, visando a desenvolver polticas e programas voltados para conciliar a estabilizao macroeconmica com a preservao do crescimento. Contudo, face diculdade do Executivo para impor sua agenda ao Legislativo, cujos poderes foram reforados pela Constituio de 1946, esse plano foi logo abandonado. A histria do planejamento econmico no Brasil ganha novos contornos com a tomada do poder pelos militares em 1964. Como veremos em seguida, as linhas gerais da poltica de industrializao adotada nas dcadas anteriores no foram substancialmente alteradas e a capacidade tcnica acumulada durante esse perodo contribuiu para o aprofundamento do planejamento governamental que ganhou nova fora com a hegemonia absoluta que o Poder Executivo adquiriu a partir de meados dos anos 1960 e, em especial, durante a dcada de 1970.3
1 DcaDa De 1970 e aUGe DO planeJaMentO
Assim como na natimorta proposta do Plano Trienal, os primeiros anos do governo militar buscaram conciliar a estabilizao macroeconmica com a preservao do crescimento. De acordo com as diretrizes adotadas pelo plano do novo governo Plano de Ao e Bases do Governo (Paeg) , a administrao Castelo Branco propunha-se a corrigir as distores acumuladas no perodo anterior para conter a acelerao do processo inacionrio, de modo que promovesse a estabilizao monetria sem comprometer a sustentao do crescimento da economia e a reduo das disparidades regionais e sociais. A implementao desses propsitos apoiava-se em um conjunto de reformas que se voltava para a modernizao do Estado e a recuperao da sua capacidade de intervir direta e indiretamente na economia, para consolidar a estabilidade monetria e construir uma economia competitiva. As reformas promovidas logo no incio da nova administrao tinham esses objetivos em mente. Alm da reforma monetria, que aperfeioava os controles do governo sobre a moeda e recuperava a capacidade de endividamento pblico,4
3. Para maiores detalhes sobre a experincia brasileira de planejamento, consultar a sntese apresentada no anexo 1 e as referncias ali contidas. 4. A criao do Banco Central do Brasil (Bacen) e a criao da instituio da correo monetria foram algumas das medidas adotadas com essa nalidade.
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o governo deu especial ateno recuperao da capacidade de o setor pblico mobilizar recursos para nanciar o desenvolvimento. Assim, a reforma tributria cumpria o papel de gerar os recursos necessrios ao nanciamento das aes a cargo do Estado, ao passo que a adoo de novos mecanismos de poupana compulsria, materializados na criao do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), abria espao para o nanciamento de investimentos na infraestrutura urbana (habitao e saneamento), que contribuam para melhorar a competitividade das cidades e reduzir as carncias sociais. De particular importncia para o aprofundamento do projeto de modernizao da infraestrutura econmica que vinha sendo perseguido desde a dcada de 1930, foi a criao, promovida pela reforma do sistema tributrio, de fundos scais vinculados a investimentos em transporte, energia e telecomunicaes e alimentados com a cobrana de impostos nicos federais incidentes sobre as operaes com combustveis e a prestao de servios de transporte e comunicaes. Esses fundos criaram as condies para que o setor pblico assumisse o total controle sobre o projeto de expanso e melhoria da infraestrutura, a partir da reunio das atividades desenvolvidas pelo governo federal, pelos estados e pelos municpios nessas reas em sistemas integrados de planejamento e gesto dos investimentos voltados para modernizar a infraestrutura e apoiar a industrializao. Em outros segmentos importantes para o projeto de desenvolvimento, os instrumentos nanceiros criados na segunda metade dos anos 1960 tiveram papel importante para a estratgia governamental. Duas iniciativas merecem ser destacadas a esse respeito: a reformulao do crdito rural e o apoio ao desenvolvimento cientco e tecnolgico. Neste ltimo caso, a criao da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) reetia a preocupao do governo em desenvolver e incorporar tcnicas modernas de produo para que a industrializao brasileira evolusse no sentido de manter padres de competitividade compatveis com o alcanado nas regies mais desenvolvidas do planeta. Apesar da nfase inicialmente atribuda ao projeto de estabilizao macroeconmica, as autoridades que comandavam a economia nesse perodo tinham conscincia da necessidade de reforar o arcabouo do planejamento e desenvolver estratgias de longo prazo para o desenvolvimento nacional. Assim, logo em seguida tomada do poder pelos militares, o governo deu incio a uma ampla mobilizao de recursos tcnicos para elaborar um plano de longo prazo para o desenvolvimento nacional. Como relata o ex-ministro Reis Velloso em seu depoimento,5 coube ao recmcriado Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada (Epea) a tarefa de coordenar e elaborar um Plano Decenal de Desenvolvimento para o perodo 1967-1976, tarefa
5. Para maiores detalhes, ver DArajo e Castro (2004).
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essa que contribuiu para reforar a base de conhecimento tcnico disposio do Estado brasileiro, que vinha sendo construda durante as etapas anteriores do processo de industrializao, e que ampliava em muito a capacidade de planejar e implementar as polticas de desenvolvimento. O Plano Decenal pode ser visto como a primeira experincia concreta de desenvolver uma viso estratgica dos interesses e das prioridades nacionais e expor as medidas necessrias para fazer que eles fossem respeitados. Ele continha propostas detalhadas para os primeiros quatro anos que abrangia (1967-1971) e indicaes mais gerais para o perodo seguinte. Apesar de representar a mais abrangente proposta de planejamento econmico jamais feita no Brasil,e do rigor tcnico com que foi elaborado, importantes mudanas nas relaes de fora que controlavam o poder poltico nessa ocasio contriburam para que ele no tivesse a oportunidade de ser executado. Apesar de abandonado pelo governo Costa e Silva, a experincia de elaborao do Plano Decenal deu mais um passo adiante na consolidao de uma burocracia pblica composta por prossionais altamente qualicados e comprometidos com a causa do planejamento. Esse mesmo grupo encarregou-se da elaborao do Programa Estratgico de Desenvolvimento para o perodo 1967-1970, encomendado pela nova administrao, que aproveitava os ganhos alcanados na frente da estabilizao monetria para concentrar seu foco na promoo do crescimento. Para assegurar o alcance de seus objetivos, o governo cria a Comisso de Coordenao do Planejamento e Oramento, presidida pelo ministro do Planejamento e Coordenao-Geral e integrada pelos secretrios-gerais de todos os ministrios, e elabora o primeiro Oramento Plurianual de Investimentos.6 Essa comisso foi a primeira tentativa de organizar um sistema de planejamento, que ser ocialmente criado no incio dos anos 1970. O endurecimento do regime poltico e o reforo da hegemonia absoluta do Poder Executivo sobre as decises de poltica econmica na segunda metade da dcada de 1960 permitiram que o governo desse continuidade ao projeto de modernizao econmica mediante o estabelecimento de metas para os dois ltimos anos dessa dcada. No documento Metas e Bases para a Ao do Governo (19701972), a Junta Militar, que assumiu o poder aps a morte do presidente Costa e Silva, manteve o compromisso com o projeto de transformar a economia brasileira e ampliar a posio desfrutada pelo Brasil no concerto das naes. A concentrao do poder nas mos de um Executivo dotado de uma tecnoburocracia competente contribuiu para que a interveno do Estado, apoiada na continuidade de um processo de planejamento, alcanasse praticamente todos os
6. Para maiores detalhes a respeito consultar Areal (1990).
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setores da economia. A despeito da troca de governantes, o I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), 1972-1974, preservava as diretrizes e as linhas gerais dos programas que vinham sendo seguidos na dcada anterior, de modo que a continuidade das aes contribua para reforar o papel da burocracia envolvida nas atividades de planejamento, no obstante mudanas no grau do poder exercido por segmentos dela. O primeiro PND iniciou uma srie de planos de governo feitos em obedincia ao estabelecido no Ato Complementar no 43/1969, que obrigava a elaborao de Planos Nacionais de Desenvolvimento de durao igual ao mandato do Presidente da Repblica, que deveriam ser submetidos aprovao do Congresso Nacional no primeiro ano de cada administrao e ser complementados por Oramentos Plurianuais de Investimento (OPIs) para os trs anos seguintes do respectivo mandato. A obrigatoriedade de elaborao do OPI denota a preocupao com a execuo do plano, cujo acompanhamento concorre para ampliar o papel do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) na esfera do planejamento. O Programa de Acompanhamento da Execuo das Metas e Bases para a Ao do Governo, institudo no perodo anterior, estende-se ao acompanhamento dos planos nacionais de desenvolvimento e ganha o reforo de um novo instrumento o Plano Geral de Aplicaes (PGA), que consolida os oramentos da Unio e das demais entidades da administrao indireta, inclusive as empresas estatais. A criao do Sistema Federal de Planejamento, em 1972 (Decreto no 71.353), d um carter formal a um processo de planejamento que alcana todas as suas fases. De acordo com o disposto nesse decreto, so objetivos do SFP: i) coordenar a elaborao de planos e programas e acompanhar sua execuo; ii) assegurar a aplicao de critrios tcnicos na escolha de prioridades; iii) modernizar a administrao pblica; e iv) estabelecer um uxo permanente de informaes. O SFP abrange a totalidade dos rgos que compem a administrao pblica direta e indireta e tem no Ministrio do Planejamento e Coordenao-Geral seu rgo central, ao qual se reportam os rgos setoriais de cada ministrio, bem como as seccionais existentes nas entidades supervisionadas. Cabem, ainda, ao rgo central do sistema articular as aes a cargo de estados e municpios, diretamente por meio dos respectivos rgos centrais de planejamento e indiretamente mediante o relacionamento dos rgos setoriais federais com seus congneres estaduais e municipais. Os organogramas apresentados no anexo 4, extrados do Ipea (1979), identicam os rgos que compunham o sistema e o seu relacionamento.7
7. A articulao federativa ca a cargo da Secretaria de Assistncia a Estados e Municpios (Sarem), criada em 1972, para executar essa atribuio. Sarem competia compatibilizar planos federal e estaduais, prestar assistncia tcnica a estados e municpios, elaborar normas e instrues para a aplicao dos recursos do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM); coordenar a aplicao dos recursos desses fundos em consonncia com as prioridades federais; e desenvolver sistemas de informao.
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Nos primeiros quatro anos da dcada, a concentrao do poder decisrio em matria de poltica econmica no Conselho Monetrio Nacional, durante a administrao do presidente Mdici (GUIMARES; VIANNA, 1987) transferiu para o Ministrio da Fazenda (MF), ocupado por Delm Neto, a tarefa de liderar o processo de coordenao das decises de poltica econmica, tarefa essa que foi posteriormente absorvida pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico, criado pelo governo Geisel. A despeito de mudanas de estilo Geisel no gostava da ideia de ter um superministro , nessa poca que o sistema de planejamento e oramento consolida-se e ganha fora como elemento estruturador de estudos, anlises e propostas de utilizao dos instrumentos disposio do governo para conduzir a economia. verdade que o sistema organizado durante o governo Geisel era mais formalizado, e nele o rgo de planejamento tinha uma posio central como SecretariaGeral do Conselho de Desenvolvimento. A transformao do Ministrio do Planejamento em uma Secretaria, diretamente vinculada Presidncia da Repblica, reforava sua posio como instituio encarregada de coordenar o processo de planejamento e acompanhar sua implementao. Por isso, o perodo abarcado pelo II PND (1975-1979) pode ser visto como aquele em que o planejamento governamental atingiu o auge de sua inuncia na formulao e na implementao das polticas de desenvolvimento econmico e social. De acordo com as normas vigentes poca, cabia Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica: 1. Coordenao do sistema de planejamento, oramento e modernizao administrativa, inclusive acompanhamento da execuo dos planos de desenvolvimento. 2. Coordenao das polticas de desenvolvimento econmico e social. Coordenao da poltica nacional de desenvolvimento cientco e tecnolgico, principalmente no aspecto econmico-nanceiro. 3. Coordenao de assuntos ans e interdependentes de interesse de mais de um ministrio. O Sistema de Planejamento em vigor, na dcada de 1970, alcanava todas as dimenses relevantes da ao governamental. A atuao direta, por meio do oramento pblico e do controle sobre as atividades a cargo das instituies nanceiras e das empresas estatais; e a atuao indireta, por meio de rgos colegiados que tratavam de questes relacionadas s polticas monetria (Conselho Monetrio Nacional CMN), industrial (Conselho de Desenvolvimento Industrial CDI), de preos (Conselho Interministerial de Preos CIP) e de comrcio exterior (Conselho de Comrcio Exterior Concex). Estes colegiados, cuja composio e caractersticas so apresentadas no anexo 2, desempenhavam papel relevante na administrao federal, exercendo no apenas as funes de rgos deliberativos, mas tambm funes executivas relevantes para a conduo da poltica de desenvolvimento.
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Nesse sistema, o plano estabelecia as diretrizes e as prioridades a serem obedecidas, o oramento atribua os recursos em conformidade com tais prioridades e cabia aos ministrios de cada rea supervisionar as aes situadas na respectiva esfera de competncia. A existncia em cada ministrio de um rgo setorial de planejamento e oramento, composto por uma equipe tcnica qualicada, encarregava-se de manter a articulao dos componentes desse sistema. A hierarquia do sistema era bem denida, concentrando as decises estratgicas no Presidente da Repblica, que era assistido por dois colegiados: o Conselho de Desenvolvimento Econmico e o Conselho de Desenvolvimento Social, cabendo Secretaria de Planejamento coordenar as aes a cargo dos rgos setoriais, bem como a dos rgos seccionais (toda a administrao indireta federal). Para tanto, a secretaria dispunha de uma organizao complexa que reunia competncia tcnica, capacidade de gesto, sistemas de informao e apoio em pesquisa e capacitao prossional. Como rgo integrante deste sistema, o Ipea, principalmente por meio de seu Instituto de Planejamento, exercia um papel relevante no apoio s tarefas de formulao, acompanhamento e avaliao das polticas e dos programas contemplados no planejamento governamental os quadros do anexo 2 resumem a organizao desse sistema. Em um contexto em que, apesar das diculdades criadas pela primeira crise do petrleo, o governo dispunha de grande capacidade de investimento, reforada pelo acesso a recursos externos, a execuo oramentria no sofria maiores restries e a efetivao dos investimentos programados dependia essencialmente da capacidade de gesto pblica, que contava com uma burocracia razoavelmente bem capacitada. A superviso ministerial funcionava a contento no caso dos rgos da administrao direta, mas no no caso das empresas estatais, principalmente nas estatais mais poderosas. Nesses casos, a exigncia de as estatais submeterem seus oramentos de aplicao de recursos ao rgo central de planejamento, que, por meio da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (Sest), buscava assegurar a congruncia desses oramentos com as prioridades do governo, contribua para reforar o papel do planejamento na coordenao dos investimentos pblicos e no acompanhamento da execuo das polticas e das prioridades nacionais. Na dcada de 1980, o funcionamento do sistema de planejamento sofreu duros golpes. A segunda crise do petrleo (1979-1980) e o esgotamento das possibilidades de o Estado sustentar o ritmo de investimentos registrado no perodo anterior, em face do agravamento dos desequilbrios externos e internos, associado ao enfraquecimento do Poder Executivo durante o perodo de transio para a democracia, contriburam para reduzir sua capacidade de articulao das decises governamentais. O III PND (1980-1985) cumpriu a formalidade exigida pelo supracitado dispositivo legal, mas a falta de unidade no comando da poltica econmica, com vises diferentes esposadas pelos Ministrios da Fazenda e do Planejamento a respeito de como enfrentar a crise contribuiu para que ele fosse, na prtica, abandonado.
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A situao no mudou signicativamente com o advento da Nova Repblica em 1985. As divergncias entre Planejamento e Fazenda, que se manifestaram no governo anterior, se reproduziram ao longo das sucessivas trocas de ministros, promovidas durante o governo Sarney (quatro ao todo) e embora a formalidade tenha sido mantida, com o chamado I PND da Nova Repblica (1985-1989) inaugurando um discurso que enfatizava as preocupaes sociais do planejamento, a segunda metade dos 1980 deu continuidade ao processo de esvaziamento do planejamento como lugar central das decises de poltica econmica e de coordenao das aes empreendidas pelo governo. O enfraquecimento do Ipea, que coincide com o perodo de esvaziamento do planejamento, desmontou toda uma estrutura tcnica que se encarregava de dar suporte ao funcionamento do sistema de planejamento.8 Todavia, apesar de enfraquecido e desmotivado, o aparato tcnico que sustentou as iniciativas de interveno estatal para prover a industrializao brasileira, e que se expandiu consideravelmente na dcada anterior, foi razoavelmente preservado, mas a instabilidade poltica e econmica, somada com a perda de hegemonia do Executivo nas decises de poltica econmica, que se manifestou com particular intensidade aps a redemocratizao, reduziu em muito sua efetividade. O avento da Constituio Federal de 1988 abalou os alicerces do sistema e contribuiu para o que veio a ocorrer na dcada seguinte. O abandono, nos ltimos momentos dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte (ANC) do projeto de instaurar um regime parlamentarista no Brasil, amarrou as mos do Poder Executivo, ao mesmo tempo em que redefiniu as regras aplicadas ao processo eleitoral, gerando uma fragmentao poltico-partidria que cria embaraos coordenao das decises de poltica econmica. Assim, apesar de o sistema ter sobrevivido formalmente, sua capacidade operacional foi severamente abalada. O golpe mortal, como veremos em seguida, foi proferido no incio da dcada de 1990, com a desmoralizao do servio pblico e o desmonte da tecnoburocracia to arduamente construda durante as trs dcadas precedentes.
2 DescOnstRUO DO planeJaMentO
Na segunda metade da dcada de 1980, a insatisfao com a situao a que havia chegado o planejamento governamental no Brasil deu origem a alguns seminrios que buscavam discutir as causas da crise em que o planejamento se encontrava e explorar sugestes para a sua recuperao. No mais importante desses seminrios, promovido por ocasio da comemorao dos 25 anos do Ipea, em 1989, o ex-diretor do Instituto de Planejamento
8. Para uma interessante descrio do papel do Ipea no funcionamento do sistema de planejamento, consultar Areal (1990).
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do Ipea (Iplan), Roberto Cavalcanti de Albuquerque, apresentou uma agenda a ser cumprida para a recuperao do planejamento nos anos 1990, que continha os seguintes pontos: 1. Formular um projeto nacional de desenvolvimento, apoiado em uma discusso com a sociedade. 2. Denir o papel do Estado na implementao desse projeto, buscando equilibrar as aes a cargo do poder pblico e do setor privado. 3. Rever e modernizar a organizao da Administrao Pblica, dando menos nfase simetria e adotando tcnicas modernas de gesto para melhorar a ecincia e a eccia do governo. 4. Conceber novos relacionamentos federativos. 5. Ampliar o controle da sociedade sobre o Estado, mediante representao dos interesses sociais no planejamento. 6. Estabelecer uma convivncia harmnica entre os Poderes Executivo e Legislativo, que cou prejudicada com a instituio de um regime poltico hbrido, parlamentaristapresidencialista, em 1988, no qual o Executivo governa, mas no decide, e o Legislativo decide, mas no governa. Essa agenda, que buscava conciliar a recuperao do planejamento com a nova realidade de uma sociedade plural e democrtica, incorporava tambm elementos importantes para o sucesso dessa empreitada, como a participao da sociedade na denio das prioridades nacionais, o estabelecimento de um novo modelo de relaes federativas adaptado autonomia dos governos subnacionais, a regulamentao dos novos dispositivos constitucionais que tratam de matrias correlatas e a preocupao com a ecincia e a eccia da gesto pblica. Ademais, chamava ateno para um ponto de fundamental importncia: uma convivncia harmnica entre os Poderes da Repblica como condio indispensvel para a coordenao das decises de polticas pblicas, da qual, como vimos, depende a eccia do planejamento. Em alguma medida, a agenda anteriormente descrita reetia o desconforto gerado pelo insucesso de mais uma tentativa de reorganizar a ao governamental, com vista sustentao do crescimento, em torno de um novo Programa de Metas elaborado no calor do entusiasmo gerado pelos primeiros resultados obtidos na batalha pela estabilizao monetria com a adoo do Plano Cruzado. Em essncia, o Plano de Metas 1986-1989, elaborado na gesto do presidente Sarney, renovava o intento de repetir o ritmo de crescimento alcanado na dcada de 1970 a meta para o crescimento era de 7% ao ano no perodo , o que deveria ser alcanado mediante a adoo de uma poltica agressiva de investimentos na infraestrutura (nfase na reduo da dependncia energtica), na expanso e modernizao da
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indstria e da agricultura, bem como na promoo de novas iniciativas nas reas de educao e alimentao voltadas universalizao do ensino fundamental e reduo das carncias nutricionais, nesse caso com a distribuio gratuita de leite a crianas carentes e o reforo do programa de alimentao escolar. Mais uma vez, no entanto, o efmero sucesso do Plano Cruzado no permitiu que as expectativas dos formuladores desse plano fossem conrmadas, contribuindo para que, na prtica, ele fosse abandonado, enquanto o agravamento da crise econmica e poltica nos derradeiros anos da dcada de 1980 atropelou o debate sobre a reconstruo do planejamento. Assim, aps o breve encantamento com os primeiros resultados do Plano Cruzado, o sucessivo fracasso dos programas de estabilizao aplicados no governo Sarney azedaram a situao reinante e abriram espao para aventuras que, ao invs de reconstruir, desconstruram o que ainda restava do sistema de planejamento gradativamente implantado nas dcadas anteriores. A histria dessa desconstruo desenrola-se ao longo de quatro atos, cujos personagens e contedo so apresentados a seguir.
2.1 Primeiro Ato Desmonte do Estado e da administrao pblica
Os ltimos anos do governo Sarney foram marcados pelo recrudescimento da inao e por forte campanha de desmoralizao do Estado, apoiada em denncias de malversao dos recursos pblicos e desenfreada corrupo. A insatisfao da sociedade com os governantes crescia, medida que a economia se desorganizava e a inao corroa os salrios da classe mdia e jogava uma quantidade crescente de brasileiros para baixo da linha de pobreza. No m do governo da Nova Repblica, a inao superava 80% ao ms, o que equivalia a um ndice acumulado de 6.000% nos 12 meses precedentes posse do novo presidente, em maro de 1990. A taxa mdia de crescimento de 2,2%, registrada na dcada de 1980, contribua para expressivo aumento do desemprego, e queda de 30% no poder de compra do salrio-mnimo correspondia um aumento na desigualdade da distribuio da renda o coeciente de Gini subiu para 0,636 em 1989 (era 0,575 no incio da dcada). Esses e outros indicadores levaram muitos analistas a classicar a dcada de 1980 como uma dcada perdida em matria de desenvolvimento. Em um cenrio de deteriorao da autoridade vicejavam as denncias de que Braslia era responsvel por boa parte dos males da Nao. Os marajs da Repblica, encastelados no planalto central, passavam a ser alvo de repulsa e indignao. A gura do funcionrio pblico, injustamente associada ao usufruto de altos rendimentos obtidos com baixo esforo, foi sendo desqualicada. A pecha de corruptos alcanava todo o estabelecimento poltico, abrindo espao para o surgimento de falsos paladinos da moralidade que se propunham a caar os marajs e a oferecer suas cabeas ao povo.
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Montado nessa onda de revolta popular contra os desmandos e excessos reinantes na Versailles tropical, a gura desse paladino, encarnada na pessoa de Fernando Collor de Mello, apareceu no horizonte e atropelou a corrida eleitoral para, sem maior diculdade, obter o aval popular para transformar-se no segundo presidente eleito diretamente nas urnas aps a redemocratizao do pas. Amparado nas urnas, o presidente Collor de Mello no teve maior diculdade para superar os problemas decorrentes do regime hbrido parlamentaristapresidencialista, que obstou a ao da administrao anterior, e impor a vontade do Executivo a um Congresso enfraquecido pela baixa estima a ele devotada pela opinio pblica. Assim, el bandeira que empunhou de estancar a sangria que um excesso de ministrios e demais entidades controladas pelo Estado provocava nos cofres pblicos, promoveu, logo nos primeiros meses de seu governo, uma medida de grande impacto na mdia, mas de resultados desastrosos para a administrao pblica: a reduo do nmero de ministrios; a extino de autarquias e empresas pblicas; o incio de um processo de privatizao de estatais federais; e o aviltamento dos salrios dos servidores associado ao corte de alguns benefcios herdados da poca da fundao de Braslia, como a venda dos apartamentos funcionais.9 A essa varredura na administrao pblica, seguiu-se um amplo programa de reduo, ou extino, de medidas protecionistas, amparadas na onda liberalizante que tomou conta das economias ocidentais e que tinha como propsito sacudir os empresrios brasileiros e estimul-los a melhorar a qualidade dos produtos oferecidos ao consumidor nacional. Para tanto, o governo adotou uma poltica de reduo progressiva dos nveis de proteo tarifria as tarifas aduaneiras aplicadas importao caram, entre o incio e o m da dcada de 1990, de 105% para 35%, a mxima, e de 32% para 14%, a mdia e de eliminao de incentivos e subsdios internos ao desenvolvimento da capacidade produtiva. O smbolo desse atraso tecnolgico eram as carroas produzidas pela nossa indstria automobilstica em comparao com os modernos automveis produzidos no exterior. Adotadas em um contexto no qual as mudanas promovidas pela Constituio de 1988 no campo do federalismo, com a devoluo da autonomia poltica a estados e municpios, reforada pela descentralizao do poder tributrio e a ampliao das transferncias de recursos federais, comeavam a se fazer sentir com maior intensidade a reduo das barreiras alfandegrias e o corte nos incentivos federais agravava a situao. que os novos dispositivos constitucionais retiraram do governo federal no apenas o controle sobre uma parcela signicativa dos recursos nanceiros, mas tambm a capacidade que ele detinha para denir as polticas e os
9. O nmero de ministrios foi reduzido a 12, com a extino de 11 cargos dessa natureza, nmero igual ao das entidades estatais extintas, entre elas holding setoriais que desempenharam importante papel nas dcadas anteriores na coordenao e na implementao de investimentos na infraestrutura e nas indstrias de base, como a Siderbras, a Portobras e a EBTU.
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programas e articular as aes que cavam a cargo de estados e municpios, uma vez que a descentralizao ento promovida no foi acompanhada da criao de instituies e instrumentos necessrios para assegurar a cooperao na Federao. Com isso, as iniciativas isoladas de estados e municpios no campo do planejamento e da formulao de polticas setoriais abandonavam uma viso integrada e, ao focalizar o interesse local, fomentavam a competio e o antagonismo na Federao. Complementava o desmonte da capacidade do Estado para promover e conduzir o processo de desenvolvimento a adoo do Programa Nacional de Desestatizao (PND), que tinha por objetivo transferir iniciativa privada atividades controladas pelo Estado que exerceram papel central nas experincias de planejamento dos anos 1970. A execuo do PND contaria com recursos do Fundo Nacional de Desestatizao, criado com esta nalidade. No entanto, apesar das metas ambiciosas xadas nesse plano, as diculdades legais e a crise poltica limitaram o alcance das privatizaes promovidas nessa gesto, que no alcanaram os monoplios estatais, tendo se restringido a alguns setores produtores de insumos bsicos, como a siderurgia, a petroqumica e os fertilizantes. Promovida de forma atabalhoada e na ausncia de uma viso estratgica, com respeito ao papel do Estado em uma economia que se abria para o exterior no contexto de uma sociedade democrtica, as mudanas na estrutura administrativa no passavam, na prtica, de transformao de vrios ministrios em um s com base em uma vaga noo de anidade de suas atribuies. Com isso, o nmero de ministros diminua, o que vendia sociedade a imagem de austeridade prometida, mas a Administrao Pblica no encolhia e sim perdia qualidade. Na reforma administrativa, duas mudanas em particular contriburam para o desmonte do aparato que suportava o planejamento governamental: a reunio de Fazenda, Planejamento e Indstria e Comrcio no Ministrio da Economia, e a de Transportes, Energia e Comunicaes no Ministrio da Infraestrutura. Como sucede em fuses e aquisies de empresas privadas com culturas distintas, a fuso ministerial trouxe prejuzo para todas as atividades que at ento viviam em universos distintos. No Ministrio da Economia, o planejamento, relegado a uma secretaria de menor importncia, limitava-se s atividades rotineiras de elaborao e acompanhamento dos oramentos, uma vez que o controle da execuo oramentria j estava concentrado na Secretaria da Fazenda Nacional, que abrigava o Departamento do Tesouro; enquanto a Secretaria Especial de Poltica Econmica, qual se vinculavam rgos relevantes para a atividade de planejamento, como o Ipea (que readquiriu a identidade original de um Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada) e o Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), concentrava as decises relevantes nessa rea. A poltica industrial foi abandonada e os rgos que integravam o antigo Ministrio da Indstria e do Comrcio foram incorporados Secretaria Nacional de Economia, que tambm tinha pouca visibilidade.
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Outra mudana que contribuiu para a destruio do sistema de planejamento foi a absoro pelas secretarias de administrao dos ministrios setoriais das respectivas atividades de planejamento e oramento que, assim, perdiam importncia na hierarquia da organizao pblica e evolviam-se mais em atividades burocrticas do que em funes tpicas de planejamento. Essa mudana marcou o incio do processo de esvaziamento dos rgos setoriais de planejamento, cuja importncia para o desempenho do planejamento governamental, na dcada de 1970, foi olvidado. Da mesma forma que em experincias anteriores, o sucesso do planejamento dependia de ganhos duradouros com respeito conteno do processo inacionrio e estabilizao da moeda, o que no se efetivou. Assim, com o fracasso de mais um plano de estabilizao e a crescente insatisfao da classe mdia com o congelamento dos depsitos bancrios, a conduo da poltica econmica perdeu o rumo e resumiuse a administrar o dia a dia de um governo que, logo em seguida, se enredou em uma sucesso de escndalos e corrupo. Para marcar denitivamente seu descaso com o planejamento, o governo no deu importncia tarefa de elaborao do Plano Plurianual (PPA), que, conforme o disposto na Constituio de 1988, passava a substituir os planos nacionais de desenvolvimento e deveria cobrir o perodo 19911995, limitando-se a cumprir a exigncia constitucional.10 Vale a pena notar que a troca de nome o PPA reproduzia a exigncia de elaborao de planos quinquenais que se estendiam at o primeiro ano de uma prxima administrao, mas assumia o carter de um plano do governo federal tinha o efeito adicional de limitar o alcance da proposta de elaborao de Planos Nacionais de Desenvolvimento. O desmonte do planejamento foi raticado pela perda de importncia do oramento, traduzida na posio subalterna do rgo encarregado dessa funo na estrutura do Ministrio da Economia e na sua irrelevncia como instrumento de decises estratgicas relacionadas ao uso dos recursos pblicos. A extino da Sest, promovida em nome da reduo do tamanho do Estado, retirava do governo mais um importante instrumento de controle sobre investimentos de fundamental importncia para o desenvolvimento nacional e regional. O desmonte do oramento abriu espao para a captura do controle sobre o processo de elaborao e aprovao do oramento por polticos que h algum tempo dominavam a Comisso de Oramento do Congresso, contribuindo para os desmandos que levaram ecloso do caso que veio a ser conhecido como o escndalo dos anes do oramento. Com a vinda tona das ilegalidades cometidas durante a campanha presidencial, as quais vieram a ser conhecidas como o Caso PC Farias, a mesma fora da opinio pblica que levou Collor de Mello Presidncia virou-se contra ele e conduziu o processo de impeachment que o Congresso aprovou em uma sesso memorvel em setembro de 1992.
10. O descaso com a proposta do PPA revelou-se no fato de que logo em seguida sua aprovao foi promovida uma reviso, concluda em meados de 1992.
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Em menos de dois anos, as mudanas administrativas empreendidas no alvorecer dos anos 1990 destruram uma estrutura de planejamento que embora j estivesse fragilizada em face de uma espria associao entre autoritarismo e planejamento, que vicejou na transio do regime militar para a democracia, ainda preservava elementos bsicos que poderiam permitir uma mais fcil recuperao. Uma mudana que parecia de menor importncia, a substituio da gura do secretrio-geral dos ministrios pela do secretrio-executivo, teve consequncias que repercutem at hoje. O cargo de secretrio-geral, concebido na reforma administrativa de 1967, deveria ser exercido por prossionais de carreira, ou tcnicos de reconhecida competncia nas reas comandadas pelos diversos ministrios, para preservar a estabilidade da burocracia governamental e a continuidade das aes, independentemente da alternncia do poder inerente a um regime democrtico. Acompanhada da destruio da memria administrativa que se seguiu ao processo atabalhoado da fuso dos ministrios, essa mudana deslanchou um processo de terceirizao do servio pblico, que foi se agravando ao longo da dcada, medida que o quadro de funcionrios ia envelhecendo e o aviltamento dos salrios estimulava a aposentadoria dos mais velhos e o abandono dos mais jovens.
2.2 Segundo Ato Prudncia e moralizao
A ascenso ao poder do vice-presidente Itamar Franco, aps o impeachment de Collor de Mello, deu-se em um ambiente conturbado. O novo presidente tinha inclinaes nacionalistas e uma maior disposio para aceitar a tese da importncia da presena do Estado em um projeto de desenvolvimento. No entanto, a situao poltica e econmica vigente poca de sua posse no favorecia grandes mudanas. No plano poltico, o episdio do impeachment devolveu ao Congresso o poder que havia momentaneamente perdido durante os primeiros anos da administrao anterior, o que obrigou o novo presidente a negociar o apoio necessrio para poder governar. No plano econmico, a instabilidade domstica e a crise externa restringiam o grau de liberdade do setor pblico para promover investimentos e alavancar o desenvolvimento. Apesar de uma das primeiras providncias do governo Itamar Franco ter se voltado para desmanchar as mudanas administrativas implantadas na gesto anterior, revertendo a fuso de ministrios e recriando a Secretaria do Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica, o impacto dessas providncias passou despercebido. A Secretaria de Planejamento ressurgiu enfraquecida tanto na sua capacidade tcnica quanto no seu poder de inuncia nas decises governamentais. A breve passagem pelo planejamento de um tcnico de conana do presidente, que logo em seguida foi removido para a pasta da Fazenda, revelou a diculdade dessa Secretaria para assumir a coordenao das decises de poltica econmica sem dispor de instrumentos e de equipe para faz-lo.
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Em pouco tempo, a tentativa de recompor o espao do planejamento no centro das decises governamentais foi abandonada, e o governo rendeu-se realidade de ter de negociar com o Congresso a composio da equipe ministerial para construir uma base de apoio poltico que lhe desse condies de governar. Em uma repetio do que j havia ocorrido no governo Sarney, as Pastas do Planejamento e da Fazenda trocaram de mos trs vezes em menos de trs anos. Uma mudana importante promovida nesse perodo continua, at hoje, comprometendo a tarefa de reconstruo do planejamento e da capacidade do Estado para implementar os planos de governo. Trata-se da criao da Secretaria Federal de Controle, em 1992 (Lei no 8.490) que, em resposta aos escndalos da era Collor, centralizou as atividades de controle interno, retirando essa responsabilidade da rbita de cada ministrio e da inuncia dos respectivos ministros. Como veremos adiante, este foi o primeiro passo na direo de um processo de progressivo fortalecimento do aparato de controle das aes do governo federal, movido pelo esforo de combater a corrupo e moralizar a administrao pblica que, ao ser posteriormente exacerbado, foi inibindo a atuao dos gestores e criando embaraos ecincia da gesto pblica. Na ausncia de condies para recuperar a importncia do planejamento11 e premido pelo carter transitrio de sua administrao, o novo governo saiu em busca de uma bandeira para marcar sua gesto. Com a expanso econmica sufocada pelas restries externas, os problemas sociais ocupavam maior espao na agenda governamental e o combate pobreza apresentava-se como importante bandeira a ser empunhada. Apoiado na mobilizao da sociedade em torno do tema, o governo levou adiante um programa de combate fome que deixou uma marca indelvel no conjunto das aes governamentais desse perodo. Embora avesso s teses de privatizao, o governo do presidente Itamar Franco manteve o programa iniciado na administrao anterior, mas no lhe deu maior prioridade. No obstante, a retirada do Estado das funes de produtor de matrias-primas e de insumos bsicos entre 1991 e 1994, cuja importncia para o desenvolvimento econmico nas fases ureas do planejamento governamental j foi destacada, signicou a perda de um instrumento importante para a implementao dos planos de desenvolvimento implementados no passado, que desde ento no encontrou um substituto. Escaldado pelos fracassos de todas as tentativas heterodoxas de estabilizao monetria adotadas desde meados dos anos 1980, a administrao Itamar Franco evitou esse caminho. Medidas ortodoxas para segurar o crescimento dos preos (juros elevados e aperto scal) mantinham a economia adormecida, mas no evitavam
11. Uma proposta de reviso do PPA, elaborada nesse perodo, no chegou a ser votada no Congresso (GARCIA, 2000), forando o governo a promover mudanas pontuais para cumprir as formalidades do ciclo oramentrio.
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que os preos continuassem subindo. Em um gesto de grande ousadia, o presidente bancou a elaborao de uma estratgia inovadora de estabilizao monetria, cujo sucesso abriu as portas para a eleio de seu sucessor. A preocupao com a moralizao da administrao pblica, que marcou esse perodo, estendeu-se ao domnio do oramento. A concluso, em abril de 1994, dos trabalhos da Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), instituda para tratar dessa questo, recomendou a cassao dos mandatos dos anes do oramento e apresentou vrias recomendaes de mudanas no processo oramentrio voltadas para sua moralizao. Essas recomendaes vieram a ser objeto de uma Resoluo do Poder Legislativo (a Resoluo no 2, de 1995), que reduziu o poder dos relatores para interferir no oramento e adotou novas regras para disciplinar as emendas parlamentares proposta enviada pelo Poder Executivo. Um objetivo importante das mudanas promovidas por essa resoluo era o de impor uma nova ordem ao processo de tramitao e aprovao do oramento, para dar-lhe maior transparncia. Maior transparncia no signicava, entretanto, que o governo recuperava condies para usar o oramento como instrumento importante para levar a cabo um projeto de desenvolvimento. O desmonte promovido durante o governo Collor, que esvaziou o rgo central de oramento e destruiu os rgos setoriais de planejamento e oramento, continuou cobrando seu preo.
2.3 Terceiro Ato Esperana e frustrao
A inaugurao do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso gerou esperanas de que o planejamento viesse a ocupar um lugar de destaque na administrao pblica. Com o sucesso do plano de estabilizao monetria e a nomeao de prossionais competentes para dirigirem a Pasta do Planejamento que com a reforma administrativa ento promovida readquiria o status de um Ministrio encarregado do Planejamento e do Oramento (MPO) , o clima cava propcio para elaborao de uma nova estratgia de desenvolvimento e denio do papel a ser desempenhado pelo Estado com vista sua implementao. Com efeito, a nova administrao tomou a srio a tarefa de elaborao do Plano Plurianual para o perodo 1996-1999, o qual se apoiou em estudos e projees macroeconmicas e propunha implementar as seguintes estratgias: construo de um Estado moderno e eciente; reduo dos desequilbrios espaciais e sociais; e insero competitiva e modernizao produtiva. Mais uma vez, no entanto, a implementao do PPA cava condicionada ao sucesso do plano de estabilizao monetria, cujos primeiros acordes soaram em meados de 1993 quando o ento presidente ocupava a pasta da Fazenda no governo que o precedeu. Produto de um cuidadoso processo de preparao, o novo plano de estabilizao, que recebeu o nome de Plano Real, o mesmo dado nova moeda que criou, foi lanado em julho de 1994, seis meses antes da posse do novo presi-
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dente. O sucesso alcanado pelo Plano Real no que toca inao amplamente reconhecido, mas a sequncia de eventos que a ele se sucederam deixou claro que a recuperao do planejamento no dependia apenas da estabilidade da moeda. A rigor, a sequncia de crises que assolaram os primeiros anos desse mandato presidencial contribuiu para que o foco das atenes permanecesse dirigido ao curto prazo, com a centralizao do comando sobre as decises de poltica econmica no Ministrio da Fazenda, de modo que a fugaz tentativa de implementar o ciclo oramentrio tal como previsto na Constituio Federal de 1988 foi logo abandonada e as reformas estruturais assumiram prioridade na agenda governamental. Alm da retomada do processo de privatizao das estatais, que ganhou forte impulso nesse perodo e estendeu-se aos monoplios do Estado nos setores de energia eltrica e telecomunicaes e venda da Companhia Vale do Rio Doce, e das aes da Petrobras que excedessem o mnimo necessrio para manter o controle acionrio da empresa, o governo empenhou-se em promover outras mudanas sintonizadas com o propsito de reduo do desequilbrio scal que, desde os primeiros momentos de elaborao do Plano Real, havia sido identicado como o calcanhar de Aquiles do plano. Com todos os diagnsticos apontando para o crescimento dos gastos previdencirios como uma causa importante de expanso do gasto pblico, a reforma previdenciria foi elevada ao topo da lista. Todavia, como o efeito de mudanas nas regras previdencirias no se verica com a intensidade desejada a curto prazo e dada a grande rigidez dos principais componentes do gasto, a reduo do desequilbrio scal dependia do crescimento da arrecadao, o que deixava em plano secundrio a preocupao com a reforma tributria. Apesar da demora em aprovar uma reforma do regime previdencirio, que cou muito aqum da proposta original, uma consequncia indesejvel do longo e acalorado debate a respeito foi aprofundar o processo deagrado no incio da dcada de desmonte da mquina pblica, em face da acelerao de aposentadorias de funcionrios qualicados e da sua substituio por pessoal terceirizado, cuja contratao ocorria por meio de recursos repassados a organismos internacionais. Esse processo tambm teria sido estimulado pela rigidez introduzida pelas novas regras adotadas pela Constituio de 1988 no campo do funcionalismo, que extinguiu a possibilidade de contratao de servidores pblicos pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e tornou obrigatria a realizao de concursos pblicos, o que no apenas dicultou o recrutamento, mas, principalmente, aumentou o custo do funcionalismo em face de regimes previdencirios mais generosos e de outras vantagens concedidas pelo estatuto dos servidores pblicos. Ademais, com a manuteno de uma poltica salarial altamente restritiva, o recrutamento de pessoal para o segundo, e at mesmo o terceiro escalo da Administrao Pblica, apoiava-se em graticaes que contribuam para uma alta rotatividade dessas posies. O esforo empreendido pelo ministro Bresser Pereira
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durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique de reconstruir as carreiras de Estado amenizou a situao no que diz respeito aos rgos centrais do chamado ciclo de gesto pblica, mas no evitou que os ministrios setoriais continuassem dependendo de pessoal terceirizado sem qualquer compromisso com a funo pblica. medida que a sustentao do apoio poltico ao governo passava a depender da formao de uma frgil coalizo de partidos, que se formava em funo do tema do momento, o que se manifestou com intensidade durante o encaminhamento da proposta de reeleio e durante o segundo mandato presidencial, o loteamento poltico dos principais cargos de direo nos vrios ministrios alcanando inclusive a gura do secretrio-executivo , cujo nmero cresceu para acomodar distintos interesses, acentuou a diculdade de coordenao das decises e, principalmente, de gesto das polticas e programas setoriais. O ncleo da equipe econmica que se encarregava de sustentar a poltica de estabilizao foi preservado desse loteamento, mas o foco a curto prazo ps de lado qualquer preocupao com o planejamento. Assim, o Ministrio do Planejamento deixou de lado as intenes e as recomendaes do PPA e voltou-se para uma tarefa de eleio de projetos prioritrios e a busca de meios para assegurar os recursos necessrios para sua implementao. Surgiu, ento, a primeira de uma sequncia de iniciativas cujo modelo remonta aos primrdios do planejamento das dcadas de 1930 e 1940: a construo de um regime oramentrio especial para garantir a execuo de investimentos aos quais determinado governo atribui prioridade. O Brasil em Ao, lanado em 1997, enquadra-se nessa categoria. Como tal, representava mais um esforo de criar um modelo paralelo de gesto de prioridades governamentais que ressaltava a incapacidade da mquina pblica para tocar as aes do governo. medida que o planejamento retrocedia aos primrdios de sua histria, a proposta do PPA mais se aproximava de um oramento plurianual, com o agravante de tentar abarcar todo o espectro das aes governamentais e no apenas o programa de investimentos. Isso ca claro nas mudanas introduzidas por ocasio da elaborao do PPA para o perodo 2000-2003, por meio do Decreto no 2.829, de outubro de 1998, que estabelece regras comuns a serem aplicadas elaborao e gesto dos Planos Plurianuais e dos oramentos da Unio e determina a reviso da classicao funcional programtica para estimular a adoo de um gerenciamento por programas. Embora o citado decreto mencione que a seleo dos programas deveria levar em conta os objetivos estratgicos propostos para o perodo do plano, a nfase na gesto dos projetos reete a postura adotada a partir do lanamento do programa Brasil em Ao. Com efeito, o PPA 2000 -2003, que assumia marca de fantasia de Avana Brasil, destacava entre seus objetivos a necessidade de racionalizar e melhorar a qualidade do gasto pblico, tendo em conta um cenrio de restries ao seu nanciamento, mediante a implantao de um sistema de gesto pblica orientada para
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resultados que contribusse para aumentar a ecincia e a eccia na aplicao de recursos e a legitimidade das aes do governo perante a sociedade civil. Destaca-se, na proposta do PPA 2000 -2003, a preocupao com a avaliao dos resultados das aes nele contempladas. Na anlise que fazem da experincia de avaliao conduzida nesse perodo, Calmon e Gusso reconhecem alguns aspectos positivos, como a gerao de informaes teis para as revises anuais desses planos, a contribuio que deram para melhorar a transparncia das aes do governo e o destaque que concederam importncia da atividade de avaliao. Reconhecem, entretanto, que sua contribuio para a melhoria da gesto pblica deixou muito a desejar. A incapacidade de a proposta do PPA contribuir para a recuperao de um planejamento ancorado em uma viso estratgica de longo prazo dos desaos do desenvolvimento brasileiro deve-se ao perodo de anos por ele abrangido quatro anos um prazo muito curto e a uma rgida interpretao da regra constitucional que acaba invertendo a lgica do planejamento. Ao estipular que nenhum projeto que ultrapasse o perodo de um ano seja includo no oramento sem estar contemplado no PPA, essa regra leva a que o plano seja elaborado para abrigar qualquer demanda surgida por ocasio da elaborao dos oramentos anuais e, isso no ocorrendo, ele seja revisado, a m de acomodar novas prioridades oramentrias. Com isso, a viso estratgica se perde e o plano que se ajusta ao oramento em vez do que seria de se esperar.12 O endurecimento do controle sobre a execuo oramentria, adotado aps a crise de 1998 ter forado o abandono da ncora cambial, que sustentava a estabilidade do real, e levado adoo de metas de gerao de elevados supervits primrios para atender ao mesmo objetivo, demoliu o pouco que ainda restava de p no campo da racionalidade oramentria. O contingenciamento das verbas oramentrias introduziu um jogo de faz de conta nas relaes do Executivo com o Legislativo que azedou as relaes entre ambos e causou srios danos qualidade da gesto pblica. Para aumentar o controle sobre o gasto, o Executivo passou a encaminhar propostas oramentrias com receitas subestimadas e sem espao para interveno do Congresso, o que levava este a reavaliar as receitas para acomodar as emendas parlamentares ao oramento. Aprovado o oramento, o Executivo, por decreto e em obedincia Lei de Responsabilidade Fiscal, impunha forte contingenciamento de despesas, reforando a prtica de transferir a gesto oramentria para o mbito do Ministrio da Fazenda. Destitudo de seu principal instrumento, o Ministrio do Planejamento mantinha-se margem do centro do poder. Cabialhe manter o ritual para cumprir as exigncias constitucionais de elaborao do
12. A relao dos macro-objetivos do PPA 2000-2003 espelha essa realidade. Eles so em nmero de 23, comeando com criar um ambiente favorvel ao crescimento sustentvel e terminando com mobilizar o governo e a sociedade para a reduo da violncia.
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PPA, da LDO e da proposta oramentria, mas esses instrumentos apenas serviam para adornar as prateleiras dos gabinetes ociais. Em um regime que os cientistas polticos qualicaram como um presidencialismo de coalizo, o controle sobre a execuo oramentria passou a ser no apenas um instrumento de sustentao da disciplina scal, mas tambm um instrumento til para a negociao de apoio aprovao pelo Congresso de medidas de interesse do governo, mediante o controle sobre a liberao de emendas parlamentares ao oramento.
2.4 Quarto Ato Duro aprendizado e forte cautela
Eleito, aps duas derrotas que representaram um duro aprendizado, o presidente Lula no quis correr o risco de afrouxar os controles sobre os instrumentos que sustentavam a estabilidade do real, uma vez reconhecido o valor que a maioria do eleitorado que sofria com a inao atribua estabilidade da moeda. O duo juros elevados e aperto scal continuou, portanto, no epicentro das decises econmicas, preservando o ritual do planejamento sem avanar na sua reconstruo. Assim, apesar de grande mobilizao de esforos para elaborar os dois Planos Plurianuais de sua gesto, que se esmeraram em propor um novo modelo de desenvolvimento comprometido com a questo social, tais planos continuaram carecendo de condies concretas para serem efetivamente implementados. A ausncia de condies efetivas para a implementao desses planos, em face no apenas das limitaes nanceiras, mas tambm do desmantelamento de todo o aparato que sustentava o planejamento do passado, contrasta com a ambio que eles expressam e a profuso de objetivos, programas e aes neles contemplados. Conforme assinala Mussi (2005), repetindo a estrutura de modelos anteriores, o PPA 2004-2007 contemplava cinco macro-objetivos ou estratgias, 30 desaos, 374 programas e aproximadamente 4.300 aes. Todo esse conjunto deveria contribuir para a gerao de um crculo virtuoso de crescimento que, a mdio e longo prazos, seria alimentado por uma sequncia de eventos, reforados pela implementao de reformas institucionais e programas sociais, que convergiriam para reconciliar a expanso econmica com a distribuio de renda e a incluso social.13 A lgica que presidiu a elaborao desse plano cristalina, mas ao ignorar a realidade sob a qual deveria se dar sua execuo, ele no fugiu ao destino dado aos PPAs que o antecederam.14 Em boa medida, a mesma lgica adotada na confeco do plano anterior, com respeito ao circulo virtuoso de um crescimento comprometido com a incluso social e a reduo das desigualdades, foi mantida na elaborao do PPA 2008-2011,
13. Para detalhes sobre a dinmica de crescimento e as reformas e os programas, consultar Mussi (2005). 14. Outra inovao importante introduzida no processo e na elaborao desse plano foi o espao que concedeu participao de representantes e organizaes da sociedade, mediante a realizao de 26 reunies, uma em cada estado, que contaram com a 4.738 pessoas representando 2.170 entidades.
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que enfatizava duas outras preocupaes importantes da agenda governamental: a preservao ambiental e a integrao territorial. Um maior rigor aplicado ao desenho dos programas permitiu que o total de programas contemplados nesse plano se reduzisse a 306, uma queda de cerca de 20% em relao ao plano anterior, mas ainda assim um nmero que evidencia a diculdade que o modelo dos Planos Plurianuais enfrenta para eleger prioridades. Um marco importante no processo de elaborao desse plano foi a preocupao em agregar a dimenso espacial ao planejamento governamental, mediante a promoo de amplo diagnstico das disparidades inter e intrarregionais e da preocupao em criar condies para articular as aes a cargo dos distintos entes federados para aumentar a eccia da interveno do Estado no processo de desenvolvimento. Com essa importante inovao, o PPA 2008-2011 reala a limitao de uma abordagem limitada esfera de atuao do governo federal e chama ateno para a necessidade de o esforo de reconstruo do planejamento nacional dar a devida ateno criao de instituies e instrumentos capazes de promover a cooperao federativa na formulao e na implementao das polticas pblicas prioritrias para os objetivos nacionais de desenvolvimento. Merece meno a preocupao em retomar a capacidade de planejamento setorial, com destaque para o setor de energia, em que a criao de uma empresa pblica voltada para o planejamento do setor eltrico passa a preencher um vazio gerado pela privatizao do setor e soma-se capacidade de a Petrobras elaborar planos estratgicos para o desenvolvimento das atividades relacionadas extrao do petrleo e promoo de fontes alternativas de energia. Tambm ajuda o processo de retomada da capacidade de o Estado intervir na promoo do desenvolvimento, a iniciativa adotada no primeiro mandato do presidente Lula de elaborar a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce) e sua sucednea, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo, que buscam recompor os tradicionais instrumentos de incentivo scal e nanceiro consolidao e modernizao do parque produtivo existente, bem como promoo de novos setores em reas estratgicas para o futuro do pas. Nesse perodo, a poltica de recuperao dos salrios dos servidores pblicos e a ampliao dos concursos pblicos para as carreiras de Estado tambm contriburam positivamente para melhorar as condies de operao da mquina pblica, mas a concentrao desse pessoal nos rgos centrais do ncleo econmico do governo, associada ao loteamento poltico dos principais cargos de direo nos ministrios setoriais, continuaram exercendo um efeito negativo sobre a capacidade de gesto pblica, que tambm se manteve prisioneira das prticas oramentrias herdadas da administrao anterior. Um dado novo agravou o problema anteriormente apontado: a multiplicao dos rgos encarregados do controle dos gastos pblicos e a exacerbao das funes por eles exercidas. Turbinados por novos escndalos que atingiram
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personagens importantes no primeiro mandato deste governo, os rgos de controle sufocaram a administrao e instauraram um clima de medo que exerce um efeito paralisante sobre a operao da mquina pblica, emperrando a execuo dos investimentos e dos projetos governamentais e afetando inclusive a execuo dos projetos contemplados no Programa de Acelerao do Crescimento, que repete a prtica antiga de selecionar projetos prioritrios e assegurar os recursos necessrios sua implementao.15 O tempo que resta para o encerramento deste ato no antev grandes perspectivas de mudana, ainda mais agora com a reverso do ciclo econmico favorvel que predominou em boa parte desta dcada. Todavia, exatamente em momentos de incerteza que cresce a importncia do planejamento e a necessidade de construir estratgias para lidar com os desaos do desenvolvimento. Embora as condies no estejam postas para dar incio a um processo de reconstruo do planejamento, importante provocar o debate a esse respeito para que uma nova administrao esteja preparada para essa empreitada.
3 RecOnstRUO DO planeJaMentO
Na reconstruo do planejamento, a agenda proposta por Roberto Cavalcanti na segunda metade dos anos 1980 continua vlida. Nessa agenda, tem posio de destaque a necessidade de um novo estilo de planejamento governamental ter como referncia um projeto de nacional de desenvolvimento, construdo mediante ampla discusso com a sociedade, no qual o papel do Estado na execuo desse projeto esteja claramente denido e a cooperao dos entes federados na sua implementao esteja devidamente contemplada, e que dele faam parte mudanas que concorram para a ecincia da gesto pblica, uma convivncia harmnica entre os Poderes da Repblica e uma adequada representao dos interesses sociais no processo de formulao e execuo. Do modelo do passado, importante recuperar a necessidade de o planejamento estar apoiado em amplo diagnstico da realidade socioeconmica do pas, que desse diagnstico derivem as estratgias e as prioridades a serem contempladas no plano, que o comando sobre a implementao do plano esteja sob as ordens diretas do primeiro mandatrio do pas e concentrado em um rgo central de planejamento e oramento dotado de condies efetivas para exerc-lo, e que os instrumentos necessrios para executar, acompanhar e avaliar o planejamento sejam devidamente reforados.
15. De acordo com matria publicada no jornal Valor Econmico, de 18 maro de 2009, que cita o Relatrio de Acompanhamento do PAC feito pela Advocacia-Geral da Unio (AGU), existem 1.026 contestaes judiciais que emperram a execuo das obras desse programa. Dessas, pouco mais da metade (52%) questionam licitaes para obras em rodovias, cerca de 20% tratam de obras de gerao de energia eltrica e aproximadamente 15% de construo de ferrovias. A maioria das aes concentra-se na Regio Sul e trata de desapropriaes que foram movidas pelo Ministrio Pblico sob o argumento de que afetam o meio ambiente e prejudicam comunidades de quilombolas.
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A recomposio das condies necessrias para a elaborao do plano uma tarefa mais fcil de ser executada. Ela depende apenas do reforo da capacidade tcnica necessria, o que vem sendo feito ao longo das experincias recentes de elaborao dos Planos Plurianuais, especialmente nesta primeira dcada do sculo XXI. Mais difcil recompor as instituies requeridas para o efetivo exerccio da atividade de planejamento, o que demanda no apenas mudanas de ordem administrativa, mas sim uma nova atitude da parte das autoridades governamentais. Enquanto o planejamento praticado nos anos 1970 tinha um carter eminentemente impositivo, em razo do regime poltico vigente, o de hoje no pode ignorar a pluralidade da representao poltica e a intensa mobilizao que ocorre na sociedade brasileira com vista promoo e defesa de seus particulares interesses. Essa nova realidade impe alguns desaos importantes ao exerccio da atividade de planejamento. A maneira como as demandas e as reivindicaes desses grupos de interesse so conduzidas reete-se no grau de aderncia s prioridades e aos objetivos estabelecidos em um projeto nacional de desenvolvimento e, portanto, na sua execuo. Se a participao se d de forma ad-hoc, sem a observncia de normas e procedimentos que organizem esse processo e na ausncia de condies para avaliar a exequibilidade dessas reivindicaes, o plano da resultante tende a assumir a feio de um documento genrico, com um extenso rol de supostas prioridades que, na realidade, indicam a perda de foco naquilo que realmente prioritrio, perdendo credibilidade. Em uma sociedade democrtica, a participao da sociedade na construo de um projeto de desenvolvimento deve ser intermediada pelos rgos que a representam na vida poltica nacional, isto , o Congresso Nacional. Por isso a exigncia de que o plano seja submetido deliberao do Congresso, o qual deve dispor do tempo necessrio para apreciar a proposta e preparar-se para exercer esse papel, mediante instalao de comisses especiais, s quais devem ser dadas condies para ouvir os diversos segmentos da sociedade, avaliar tecnicamente as distintas posies luz do interesse nacional e das restries impostas pela disponibilidade de recursos e oferecer os elementos necessrios aprovao de um plano que equilibre as demandas particulares com os interesses maiores da nao. No entanto, um planejamento participativo no pode ignorar as limitaes impostas pela disponibilidade de recursos para execut-lo, sob pena de perder credibilidade. Por isso, a participao no pode se dar no detalhe dos programas e dos projetos contemplados no plano. As escolhas bsicas devem se dar nas questes que dizem respeito ao estilo de desenvolvimento, vale dizer a contribuio que determinado plano pode dar para sustentar o crescimento, reduzir disparidades (sociais e regionais), preservar o meio ambiente e reduzir a vulnerabilidade a mudanas no cenrio internacional. Cabe ao governo denir a maneira como isso pode ser feito, isto , escolher os programas e projetos a serem tocados e distribuir
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os recursos disponveis entre eles, cabendo sociedade cobrar do governo os resultados decorrentes dessa escolha. Por isso, um atributo fundamental para a recuperao da credibilidade do planejamento em uma sociedade democrtica a transparncia que o planejamento e, principalmente, a execuo do plano precisam exibir. Isso signica que uma condio importante para a reconstruo do planejamento a existncia de mecanismos e instrumentos voltados para o acompanhamento da execuo dos programas e dos projetos contidos no plano, a avaliao recorrente dos resultados que vo sendo obtidos durante o perodo do plano e, quando necessrio, a indicao de ajustes e correes para mant-los no rumo originalmente traado. Esse acompanhamento deve ser objeto de relatrios detalhados e apresentados em sesses do Congresso Nacional a serem especialmente organizadas para apreciarem esses relatrios e emitirem apreciaes a respeito. Em uma Federao, como a brasileira, um projeto nacional no pode se confundir com um plano do governo federal. Ele deve ter propsitos mais amplos, voltados para a construo de uma viso estratgica dos interesses nacionais de longo prazo, que contemple as aes requeridas para a promoo desses interesses e as medidas necessrias para sua defesa no contexto das relaes internacionais. Caberia sociedade scalizar para que o plano de cada administrao no se desviasse dos rumos traados no plano estratgico. Para isso, as responsabilidades de cada ente federado com respeito s aes ali contempladas precisariam estar bem denidas. Como o plano estratgico no deve entrar em detalhes com respeito a programas e projetos a serem executados em cada perodo de governo, a autonomia federativa no caria comprometida, mas os governantes, na Unio, nos estados e nos municpios, cariam obrigados a informar nos respectivos planos de governo as razes subjacentes s escolhas feitas, acompanhadas das respectivas justicativas, bem como abrir o espao necessrio a que essas escolhas levem em conta as preferncias temporais das respectivas sociedades. luz do anterior, duas caractersticas importantes do planejamento praticada na dcada de 1970 merecem ser consideradas no processo de reconstruo do planejamento do governo federal: a liderana do processo de elaborao e execuo do plano, sob a superviso direta do Presidente da Repblica, e a instituio de um sistema eciente de coordenao, execuo, acompanhamento e avaliao dos programas e projetos contemplados no plano. Com exceo da experincia de elaborao do Plano Decenal, que pretendia construir uma viso estratgica de longo prazo para o desenvolvimento nacional, essa no era uma preocupao dominante na experincia de planejamento do passado, talvez porque ela estivesse implcita na renovao dos mesmos propsitos adotados nos planos elaborados durante o regime militar, e tambm porque em uma economia fechada isso ainda no era to importante. Com o acrscimo desse atributo, a reconstruo do planejamento
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deve ter em conta trs pilares: viso estratgica, capacidade de gesto e sistema eciente de coordenao.
3.1 Construo de uma viso estratgica
A ausncia de uma viso estratgica pode ter vrias explicaes, mas, fora de dvida, a mais importante delas no Brasil de hoje deve-se ao longo predomnio das preocupaes com a estabilidade macroeconmica e o consequente direcionamento do foco das atenes governamentais para o curto prazo, desprezando as consequncias desse fato para a qualidade das polticas pblicas e os respectivos resultados. Tal situao tambm contribuiu para que os bem-intencionados esforos de traar uma estratgia de desenvolvimento comprometida com a questo social, a qual deveria orientar os Planos Plurianuais elaborados para os quadrinios 2003-2007 (que enfocava um crescimento voltado para o estmulo ao consumo de massa) e 2008-2011 (que assumia essa mesma estratgia sob a capa de um crescimento voltado para a incluso social e a reduo das desigualdades) no passassem de documentos preparados com seriedade, mas despidos de quaisquer chances de execuo, exibindo forte contraste entre as respectivas ambies, espelhadas na multiplicidade de macro-objetivos, desafios, programas e aes e as limitaes sob as quais foram concebidos. Convm assinalar que a construo de uma viso estratgica no pode ignorar as limitaes que a realidade nanceira e institucional impem sua implementao sob pena de perda de credibilidade do esforo de planejamento. Tampouco se resume necessidade de integrar planejamento e oramento, tal como o previsto nos dispositivos constitucionais. Primeiro, o prazo de quatro anos abrangido pelo PPA , obviamente, muito curto para um horizonte adequado de planejamento. Ademais, alm de curto, nem esse prazo obedecido, pois o PPA desmontado a partir do segundo ano de sua vigncia, uma vez que os oramentos posteriores no obedecem s prioridades nele contempladas, o que leva a sucessivas revises. Uma viso estratgica requer olhar mais adiante (mais de uma dcada) e revises peridicas para incorporar mudanas provocadas por transformaes no cenrio sob o qual ela foi construda. Segundo, ainda que quatro anos fosse um prazo razovel, os procedimentos adotados tornam esse prazo ainda mais estreito. O tempo disponvel para elaborao, discusso e aprovao do PPA limitado, alm de coincidir com a discusso do prprio oramento no primeiro ano de um novo mandato presidencial. Terceiro, o horizonte temporal reduz-se ao longo de cada mandato, de tal forma que, na sua metade, ele de apenas um ano. Quarto, com o esvaziamento do PPA, arranjos especiais so criados para garantir a implementao das prioridades de cada administrao, o que refora sua irrelevncia.
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Embora a inteno dos constituintes estivesse razoavelmente anada com o propsito de inserir as decises oramentrias no mbito de um planejamento de mdio prazo e promover a integrao entre o plano e o oramento, as condies reinantes no perodo imediatamente posterior promulgao da Constituio e a necessidade, alguns anos aps, de adotar regras e procedimentos para promover o ajuste das contas pblicas e assegurar o cumprimento das metas scais contriburam para que a prtica oramentria se afastasse totalmente das intenes. Ademais, novas garantias institudas para o nanciamento dos direitos sociais e a no reviso do modelo de federalismo scal, aumentaram a rigidez oramentria, reduzindo a muito pouco a parcela dos recursos oramentrios sobre a qual possvel exercer alguma discricionariedade. Nesse contexto, as decises estratgicas foram cristalizadas de tal forma que as negociaes sobre a alocao dos recursos pblicos acabam se reduzindo a aspectos de menor importncia para o futuro da Nao. Dado o estreitamento do espao para uma negociao de alto nvel que concentre a interveno poltica nos grandes agregados e assegure que essas decises estejam em sintonia com as prioridades estratgicas nacionais, a consequncia inevitvel que a ateno do Legislativo se volte para os detalhes e a busca de maior inuncia por meio de imposio de exigncias legais que aumentam a rigidez na repartio dos recursos pblicos. Outra questo importante na construo de uma viso estratgica o territrio, cuja ocupao sofre o impacto de mudanas na economia e na demograa que acentuam disparidades e conitos e ameaam a sustentao da unio econmica do pas. Na ausncia de uma estratgia espacial, conitos e antagonismos criam um ambiente desfavorvel cooperao federativa e, portanto, aumentam as diculdades para a reconstruo do planejamento. Tambm importante nessa viso estratgica a identicao de riscos, que necessitam ser devidamente avaliados para que o governo se antecipe sua ecloso as crises recentes relacionadas escassez da oferta de energia e ao descalabro do transporte areo so exemplos da ausncia de mecanismos adequados para avaliar riscos e inclua as providncias necessrias entre as prioridades a serem atendidas. O nvel em que o planejamento estratgico exercido tambm precisa ser levado na devida conta. A responsabilidade pelo planejamento estratgico no deve estar concentrada apenas nos rgos centrais de planejamento. importante que os rgos setoriais estejam tambm habilitados a elaborar seus planos estratgicos, a traduzir esses planos em objetivos, metas e aes plurianuais e a defender suas reivindicaes nas instncias decisrias do Poder Executivo e do Parlamento. Por seu turno, o planejamento estratgico no nvel central deve contemplar os elementos necessrios para avaliar os trade-offs entre distintas opes de alocao dos recursos disponveis, tendo em conta os objetivos e as prioridades nacionais.
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A insero de uma viso estratgica no planejamento governamental depende do estabelecimento de uma sequncia de procedimentos que se inicia com a identicao das prioridades nacionais, a traduo dessas prioridades em objetivos a serem perseguidos em um dado horizonte de tempo, a denio do que precisa ser feito para alcanar esses objetivos, o estabelecimento de etapas e das respectivas metas a serem atingidas para esse m e a seleo de indicadores a serem utilizados para monitorar os resultados obtidos e propor os ajustes devidos, quando necessrio. Tal concepo requer mudanas na forma como a Constituio de 1988 tratou da questo da integrao entr-e o plano e o oramento. A limitao do horizonte temporal do planejamento durao de um mandato presidencial, alm de ser inconsistente com a noo de um plano estratgico gerou um resultado inverso ao pretendido ao invs de integrar oramento e planejamento acarretou seu divrcio. Outro vcio do modelo vigente refere-se concentrao das tarefas de planejamento no nvel do rgo central. importante, conforme j mencionado, dotar os rgos setoriais da capacidade para elaborar seus planos estratgicos, identicar as aes necessrias para que essas estratgias sejam implementadas, estabelecer as metas a serem alcanadas em um dado prazo (pelo menos quatro anos) e identicar os recursos necessrios para cumpri-las. Ao rgo central de planejamento caberia analisar as propostas encaminhadas pelos organismos setoriais, avaliar as escolhas possveis luz das prioridades nacionais e denir como os recursos disponveis deveriam ser distribudos entre elas para obter melhores resultados com respeito alocao dos recursos pblicos. Em um novo modelo de planejamento, o PPA assumiria o carter de um plano de governo que, tendo em conta as prioridades estratgicas nacionais, conteria as polticas e os programas que cada administrao adotaria durante o respectivo mandato, bem como os recursos a serem mobilizados com essa nalidade, que seriam contemplados em um oramento plurianual. O oramento plurianual conteria um nmero reduzido de programas, associados aos objetivos estratgicos do plano, e buscaria assegurar a continuidade na sua execuo mediante garantias de incluso dos recursos necessrios para isso nos respectivos oramentos anuais. Um complemento importante da proposta de adoo de uma viso estratgica no planejamento governamental a seleo de indicadores que permitam monitorar o desempenho de cada programa e avaliar seus resultados. Dadas as conhecidas diculdades para aferir os resultados associados implementao de determinado programa, em face da multiplicidade de causas intervenientes, importante que essa atividade no que restrita a um exerccio de avaliao conduzido pelo rgo central de planejamento e oramento. A avaliao deve contemplar tambm a exigncia de que os rgos setoriais estejam equipados para exercer essa funo e que os mtodos aplicados realizao dessa
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tarefa contemplem procedimentos alternativos, a exemplo do levantamento de informaes junto aos benecirios, ou usurios, de cada programa.
3.2 Planejamento e gesto
claro que a denio das estratgias e a sua traduo em um plano produzem pouco efeito se as condies efetivas para sua implementao no forem adequadas. Essas condies dependem das capacidades que as organizaes pblicas detm para exercer suas responsabilidades, tendo em conta, inclusive, as limitaes impostas pelas normas vigentes. A excessiva rigidez das normas um obstculo que precisa ser removido. Ela se manifesta sob a forma da vinculao de receitas, da ausncia de graus de liberdade dos rgos setoriais para administrar os recursos e do excesso de controles burocrticos que asxiam o gestor. Com isso, a reao excessiva rigidez leva deturpao de conceitos e incentiva a imaginao para interpretar as normas de modo que atenda a interesses particulares (contabilidade criativa). A diferena de capacidades administrativas outro problema que merece ateno. Esforos recentes de melhoria da administrao pblica voltaram-se com prioridade para os rgos centrais, ampliando a diferena entre estes e os rgos setoriais. No entanto, a predominncia das preocupaes macroeconmicas no permitiu que a modernizao dos rgos centrais desse prioridade a aspectos relacionados coordenao das aes de governo, com o que a gesto pbica padece de inecincias dos rgos encarregados da gesto dos programas setoriais e de um dcit de coordenao. Em decorrncia, a implementao dos programas no depende apenas da disponibilidade nanceira, carecendo ainda de capacidade de gesto e de mecanismos ecazes de coordenao. Decincias na gesto manifestam-se nas diculdades enfrentadas na execuo de investimentos, em face da inuncia de outros elementos que interferem ao longo do processo e que no so devidamente considerados, como as normas ambientais e as que se referem proteo de populaes indgenas. Em consequncia, a implementao de um grande projeto de investimento arrasta-se por anos a o e est sujeita a inmeras interrupes, em grande parte explicadas pela ausncia de um adequado planejamento. As diculdades interpostas gesto pblica cresceram em razo do rgido controle sobre a execuo oramentria direcionado para o cumprimento de metas de gerao de elevados supervits primrios, retirando do rgo de planejamento o controle sobre um instrumento de fundamental importncia para o exerccio de suas atribuies. Entrementes, a reao a essa mudana acarretou novas distores que agravaram a situao.
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A mencionada reao ocorreu mediante a outorga ao rgo de planejamento da atribuio de selecionar um conjunto de projetos prioritrios e instituir procedimentos especiais para viabilizar sua execuo, ampliando, com isso, a perda de importncia do planejamento. A gesto desses projetos, entregue a uma nova secretaria criada nessa pasta Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) , apoia-se na criao de um modelo especial de gesto, imune ao contingenciamento aplicado a todos os demais programas e atividades contemplados no oramento, no qual cabe a gestores especialmente designados assumir a responsabilidade exclusiva de acompanhar sua implementao, avaliar os resultados, sendo responsabilizados pela identicao de problemas que possam obstar a execuo dos projetos e indicar as medidas necessrias para solucion-los. A rigor, conforme mencionado anteriormente, esse regime, que foi introduzido em 1998 e reproduzido sob nomes distintos desde ento, retrocede ao modelo de planejamento adotado nas dcadas de 1930 e 1940, que tratava exatamente de criar regimes oramentrios e mtodos de gesto voltados para a execuo de um conjunto de projetos aos quais o governo atribua prioridade. A reativao desse modelo teria sido a maneira encontrada para conciliar o rgido controle das nanas federais, a cargo da Secretaria do Tesouro Nacional, com a entrega ao rgo de planejamento da responsabilidade pelo gerenciamento de projetos prioritrios, que passavam a ter um tratamento privilegiado no regime de programao nanceira. Com o passar do tempo, as atividades da SPI passaram a concentrar a ateno das autoridades responsveis pela Pasta do Planejamento, contribuindo para ampliar o enfraquecimento do rgo central do sistema de planejamento e oramento. Ademais, como a gesto dos projetos includos nesse regime especial atribuda a gestores escolhidos e controlados pelo rgo central de planejamento, tambm os rgos setoriais de planejamento e oramento viram-se diminudos em importncia e tambm se enfraqueceram. O enfraquecimento dos rgos setoriais foi acompanhado de um processo de multiplicao de ministrios a includas as secretarias especiais com status ministerial , o que tambm concorre para dicultar qualquer proposta de reconstruo do planejamento que reconhea a necessidade de concentrar nos rgos setoriais a capacidade tcnica para conduzir as anlises, elaborar as propostas e desenvolver os projetos que devem ser encaminhados ao rgo central de planejamento e oramento para a escolha de prioridades e a denio dos recursos necessrios sua implementao. Ao invs de corrigir o problema apontado, a concentrao de especialistas setoriais nos rgos centrais acaba por agravar o problema. A multiplicao de ministrios, impulsionada pela necessidade de construir uma base de apoio poltico para melhorar as condies de governabilidade, face fragmentao de partidos e ausncia de delidade partidria, tambm cria diculdades para recompor uma estrutura habilitada a desenvolver um planejamento setorial
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que considere a complementaridade dos programas e dos projetos de cada rea. A criao de ministrios, devida segregao de reas especcas de um mesmo setor portos (transporte), pesca e reforma agrria (agricultura), por exemplo , amplica a diculdade que as mudanas processadas na organizao da administrao pblica ao longo das ltimas dcadas acarretam para a recuperao do planejamento. As incertezas e a instabilidade reinantes com respeito ao atendimento das demandas da sociedade que no esto protegidas por algum regime especial por serem consideradas despesas obrigatrias, ou por estarem includas em um regime especial de execuo de projetos prioritrios geram outras reaes que concorrem para desgurar o oramento. Um exemplo dessa reao dado pela prtica que vem se alastrando, nos ltimos anos, de setores que se sentem prejudicados a recorrerem ao Judicirio para defenderem o que consideram seus legtimos direitos. Essa prtica, que se manifesta com especial intensidade na rea da sade, contribui para que o governo perca o controle sobre a alocao dos recursos pblicos, ao mesmo tempo que leva a um aumento da rigidez do oramento. No menos importantes so os obstculos criados pelas condies vigentes no que diz respeito ao ambiente que permeia as relaes polticas e institucionais. O clima generalizado de desconanas e antagonismos sob o qual se processam as relaes polticas e institucionais contamina as negociaes em torno das escolhas pblicas e cria srios embaraos a um debate franco e aberto em torno da importncia e da necessidade de promover uma reforma institucional que recupere a importncia do planejamento. Esse mesmo clima contribui para o ativismo dos rgos encarregados de controlar a conformidade dos atos praticados pelos gestores pblicos s normas legais e administrativas, o que, em um ambiente marcado por recorrentes denncias de corrupo e malversao dos recursos pblicos, leva a que a execuo de projetos importantes para o desenvolvimento nacional se submeta a inmeros questionamentos e requeira uma tortuosa tramitao pelos departamentos jurdicos dos distintos ministrios, em face do medo que os administradores tm de assinar qualquer ato que envolva a liberao de dinheiro pblico sem estar respaldado em longos pareceres que os livre de futuras interpelaes judiciais. Outra decorrncia desse ambiente de conitos e desconanas a ausncia de condies efetivas para o surgimento de uma liderana capaz de conduzir um processo de reconstruo do planejamento. Dado o tamanho do desao, o surgimento dessa liderana requer amplo entendimento com respeito necessidade de recuperar a importncia do planejamento para o desenvolvimento nacional. Em vista da insatisfao generalizada da sociedade brasileira com a qualidade das polticas pblicas e da gesto dos servios pblicos, o momento parece propcio para que esse tema seja apresentado.
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3.3 Coordenao
O sistema de coordenao das aes governamentais implementado na dcada de 1970 desempenhava papel de fundamental importncia para tornar efetiva a atividade de planejamento. Como a administrao pblica organiza-se por setores, mas os problemas tm dimenso multissetorial, o sucesso do planejamento depende de uma boa sintonia das iniciativas a cargo dos rgos setoriais, inclusive entidades da administrao indireta, relacionadas a determinado objetivo do plano, bem como da sincronia com que tais iniciativas so implementadas. Nesse sentido, a criao de conselhos interministeriais, com a atribuio de articular as aes relacionadas s principais reas de concentrao das polticas pblicas, constitui suporte relevante para o bom funcionamento de um sistema de planejamento. Com a fragmentao institucional que se seguiu mencionada multiplicao de ministrios e secretarias com status ministerial, a existncia de colegiados interministeriais assume ainda maior importncia para a retomada do planejamento na atualidade. Importa assinalar que essa coordenao no se resume articulao das decises adotadas em cada ministrio para pr as iniciativas a seu cargo em sintonia com os objetivos do plano, mas tambm requer que ela se estenda implementao dos programas tendo em vista assegurar a sincronia j mencionada. Nesse sentido, destaca-se a necessidade de fortalecer os rgos setoriais de planejamento e oramento e recriar as condies para que as atividades desses rgos faam parte de um sistema de coordenao, acompanhamento e avaliao das polticas e dos programas contidos no planejamento governamental comandado pelo rgo central de planejamento e oramento. Outra dimenso da coordenao trata da questo federativa. Com a descentralizao da gesto das principais responsabilidades do Estado no campo da promoo do desenvolvimento, uma gesto pblica eciente depende tambm de boa coordenao das aes executadas por governo federal, estados e municpios. A esse respeito, o esforo recente de introduzir a questo espacial nos trabalhos de elaborao do PPA 2008-2011 um bom comeo e demanda continuidade. A construo de instncias de coordenao federativa , todavia, uma tarefa complexa e delicada, pois requer a instituio de mecanismos e instrumentos que induzam a cooperao dos entes federados na execuo de polticas e programas relacionados s prioridades estratgicas nacionais. Em decorrncia do descompasso entre a descentralizao da gesto e a centralizao do nanciamento, grande parte dos recursos federais repassada a estados e municpios, que assumem a responsabilidade pelo seu gerenciamento. Como inexistem mecanismos ecientes, formais ou informais, que operem no sentido de promover a cooperao federativa na formulao e na implementao das polticas pblicas, a gesto de programas importantes para o pas, como os que se inserem
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nas reas urbanas e sociais, ca prejudicada.16 Dada a autonomia de que gozam os entes federados, a questo federativa afeta em particular a implementao de mudanas que tenham como propsito implantar normas e procedimentos voltados introduo de compromissos com resultados e responsabilizao dos gestores, na ausncia de uma profunda reforma no modelo de federalismo scal. Enquanto uma reforma dessa envergadura no encontra condies de ser empreendida, uma possibilidade a ser explorada promover algumas mudanas no regime de transferncias intergovernamentais de recursos para reduzir as grandes disparidades de capacidade nanceira que caracterizam a realidade das nanas estaduais e municipais e para gerar incentivos cooperao. Mudanas pontuais nos critrios de rateio dos fundos de participao de estados e municpios na Receita Federal atenderiam necessidade de reduzir as disparidades apontadas, ao passo que a adoo de um regime de contrapartidas aplicado s demais transferncias poderia constituir forte incentivo cooperao no caso de investimentos pblicos e de polticas nacionais de desenvolvimento. Ademais, se essas contrapartidas contemplassem uma perspectiva espacial elas poderiam contribuir para atenuar as diculdades de coordenao das aes setoriais no plano federativo. Um regime de contrapartidas funciona da seguinte maneira: o governo federal estipula as prioridades que ele adotar no repasse de recursos a estados e municpios e estabelece, por exemplo, que ir aportar X reais para cada real aplicado por estes nos programas contemplados nessas prioridades. O tamanho da contrapartida federal pode variar em funo da prioridade de cada programa e tambm em face da capacidade nanceira dos benecirios, para evitar que os municpios de menor capacidade nanceira sejam prejudicados. A esse mecanismo associa-se o compromisso dos benecirios com a gerao de resultados, compromisso esse que objeto de auditagem para melhorar a ecincia e a eccia dos recursos aplicados.17 A adoo de um regime de contrapartidas federais diferenciadas em funo das capacidades nanceiras de estados e municpios e associadas a compromissos com a gerao de resultados contribuiria para atender aos objetivos de ecincia e de cooperao. Para isso, as contrapartidas federais deveriam observar tambm as prioridades do plano estratgico e serem revistas periodicamente em funo do impacto da dinmica socioeconmica sobre o processo de ocupao do territrio nacional.
16. Mesmo no caso da sade, em que existe uma experincia antiga de coordenao, notria a diculdade para articular as aes a cargo de estados e municpios, em particular nas regies metropolitanas. 17. Para evitar riscos scais, o governo federal pode estipular um limite global para as contrapartidas. Para apreciao das diferentes modalidades de transferncias e suas caractersticas, consultar Rezende (2007).
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4 SUGestes e caMInhOs paRa a RecOnstRUO DO planeJaMentO
Algumas mudanas importantes para a reconstruo do planejamento requerem alteraes em normas constitucionais ou leis complementares que dispem sobre a natureza do ciclo oramentrio, estipulam procedimentos que devem ser adotados na sua conduo, regulam as transferncias intergovernamentais de recursos e denem a maneira como se estruturam os Poderes da Repblica e suas relaes. Por isso, tais mudanas no devem estar contempladas no incio de um processo de reconstruo do planejamento. Elas devem fazer parte de uma etapa posterior desse processo, quando as condies para promov-las encontrar um ambiente mais favorvel. Ademais, to importante quanto mudar as estruturas administrativas para a reconstruo do planejamento a forma como as organizaes atuam, isto , os processos, formalizados ou no, que estipulam os procedimentos adotados na conduo das atividades internas de cada organizao, assim como as relaes entre elas. Em alguns casos, esses processos resultam de condutas arraigadas que reetem a histria e a cultura das organizaes, bem como a tradio jurdica do pas, o que primeira vista pode parecer mais simples de serem modicados, mas que s vezes tambm exigem um enorme esforo para serem alterados. Um requisito fundamental para a reconstruo do planejamento, conforme foi j lembrado, a construo de uma slida liderana que assuma essa tarefa, disponha de condies para congregar os distintos interesses envolvidos, seja dotada da responsabilidade e de capacidade para conduzir o processo, formar alianas, superar divergncias e pavimentar o caminho a ser percorrido. A essa liderana cabe construir o compromisso poltico com a recuperao do planejamento que, a despeito de diculdades suscitadas pela crise scal e por antagonismos polticos, pode se beneciar da crescente insatisfao da sociedade brasileira, em todos os nveis, com a qualidade da gesto pblica e dos servios que o Estado oferece populao brasileira. Outro requisito importante tem a ver com a capacidade das instituies e dos seus componentes para conduzir o processo em tela. A capacidade institucional prejudicada quando a demarcao das competncias no clara, as relaes entre elas forem conituosas, e sistemas e procedimentos estiverem ultrapassados. Nesse caso, a adoo de medidas que ataquem esses e outros problemas necessria. No se trata apenas de dar ateno s instituies que congregam o seleto grupo das que compem os rgos centrais do sistema de planejamento, oramento e nanas, mas tambm aquelas que esto na rbita dos rgos setoriais, cujo fortalecimento, como vimos, tambm essencial para os objetivos de reconstruo do planejamento. Fator importante para promover uma mudana de atitudes e de comportamentos a organizao de um calendrio de eventos voltados para a promoo de amplo debate sobre o tema, envolvendo as elites polticas e administrativas,
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bem como a instituio de um amplo e exigente programa de capacitao dos tcnicos governamentais. Por motivos que j foram expostos, importante que tais atividades estendam-se ao nvel dos estados e dos municpios, tendo em vista a uniformizao da linguagem e do conhecimento e a exigncia da cooperao intergovernamental. Na perspectiva federativa, seria ainda importante avanar na uniformizao de diretrizes e normas gerais aplicadas elaborao de planos e oramentos, cuja ausncia aumenta a diculdade para que os entes federados atuem em sintonia com respeito implementao das polticas pblicas de interesse nacional e adotem mtodos e procedimentos semelhantes, que permitam a homogeneidade na avaliao dos resultados e a possibilidade de atribuir com mais clareza as respectivas responsabilidades. Em consonncia com o anterior e tendo em vista a prioridade que a construo de uma viso estratgica com respeito s prioridades do desenvolvimento nacional deve ter no processo de reconstruo do planejamento governamental, um passo inicial importante nessa direo seria dado com a organizao de um trabalho sistemtico de realizao de estudos e promoo de debates voltado para essa nalidade. Esse trabalho se beneciaria de estudos e iniciativas adotadas pelo Ipea e pelo Ncleo de Estudos Estratgicos da Presidncia da Repblica no passado recente, bem como dos trabalhos que vm sendo conduzidos pela Secretaria de Assuntos Estratgicos aps sua criao. A organizao de um programa de atividades que congregue os esforos de pensar o futuro conduzidos no mbito do governo, da academia e de instituies privadas com o propsito de promover amplo debate a respeito e apresentar os resultados desse trabalho no segundo semestre de 2010 forneceria elementos importantes para reforar a necessidade de reconstruir o planejamento e, portanto, para abrir espao promoo de mudanas constitucionais no incio do prximo mandato presidencial. Em paralelo, algumas medidas que independam de alteraes em dispositivos constitucionais poderiam ser adotadas para modicar procedimentos atualmente adotados que vo de encontro ao esprito do planejamento. Fariam parte deste conjunto de medidas as relacionadas a seguir. 1. Rever a composio e o contedo do PPA, para dar a ele o carter de um plano de governo. Nessa reviso, o PPA deveria conter um nmero reduzido de programas, que de fato reetissem as prioridades de cada administrao para o respectivo mandato, especicar as metas previstas e apresentar, de forma resumida, os recursos a serem empregados para que seus propsitos sejam atingidos. Para maior clareza, seria interessante que esse plano permitisse diferenciar os programas voltados para expanso ou modernizao das polticas e dos programas nele contemplados daqueles que se referem manuteno das demais aes conduzidas pelos diferentes organismos que compem a administrao pblica. Isso permitiria que o
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foco das discusses se concentrasse no que de novo est sendo proposto e nas razes para isso. Nesse formato, a programao de aplicao dos recursos alocados ao primeiro grupo de programas para os trs anos seguintes do mandato poderia assumir a feio de um oramento trienal de aplicaes, incorporando as modernas propostas de reforma oramentria que advogam a elaborao de um quadro de referncia de mdio prazo para o gasto pblico Medium Termo Expenditure Framework (MTEF). 2. A reviso do PPA na linha do acima sugerido daria ensejo realizao de mudanas no oramento, buscando aproxim-lo dos modelos conhecidos como oramento de resultados. A essncia desses modelos a adoo de compromissos com resultados, que as organizaes pblicas assumem em contrapartida aos recursos que recebem do oramento, compromissos esses que passam a ser objeto de avaliao e que sujeitam os gestores a penalidades no caso de inexistirem justicativas aceitveis para seu no cumprimento. 3. No plano institucional, uma primeira medida a ser tomada deveria estar voltada para a recomposio de um rgo central de planejamento e oramento. Nesse sentido, a reunio da SPI e da Secretaria do Oramento Federal (SOF) em uma s secretaria uma providncia importante para rever uma equivocada separao que remonta primeira metade dos anos 1980. Tambm importante devolver ao rgo central de planejamento e oramento o controle sobre o processo de execuo oramentria perdido ao longo dos anos em que tem predominado preocupaes de curto prazo na gesto scal. 4. Conforme j foi enfatizado, a recomposio do rgo central de planejamento e oramento precisa ser acompanhada da recriao e do fortalecimento dos rgos setoriais com idnticas atribuies, para o que necessrio recompor o papel desses rgos nos diversos ministrios, retirando-os da rbita das secretarias de administrao para onde foram deslocados na desastrada reforma administrativa de incio dos anos 1990. Paralelamente a essa mudana, importante instituir amplo programa de capacitao dos servidores envolvidos nessa atividade tendo em vista o esvaziamento a que os rgos setoriais de planejamento foram submetidos. 5. Uma tarefa complicada, mas que precisa ser empreendida nesse esforo de reconstruo do planejamento, trata da reviso do papel dos organismos de controle no exerccio da gesto pblica. A hiperatividade atual dos vrios rgos que exercem essa funo, estimulada por sucessivos escndalos de malversao de recursos pblicos, cria embaraos e obstculos gesto pblica, com prejuzos para implementao do planejamen-
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to e execuo do oramento. Sem prejuzo da necessidade de combater a corrupo e os descaminhos, necessrio por esse tema em posio de destaque no processo de reconstruo do planejamento. As medidas anteriormente sugeridas inserem-se no mbito de um projeto de grande envergadura que, se for bem-sucedido, ir desembocar em propostas de mudanas no texto constitucional para recompor o equilbrio das vrias etapas de um ciclo que integra as atividades de planejamento e oramento, contribuir para uma gesto pblica eciente, aumentar a transparncia das aes governamentais e criar condies para a necessria responsabilizao dos governantes perante seus cidados. A elaborao dessas propostas no precisa esperar que as mudanas j sugeridas sejam implementadas para se iniciar. Ao contrrio, na medida em que forem sendo formuladas e discutidas, tais propostas podero, inclusive, reforar os argumentos em prol de uma ao mais decidida para avanar rapidamente na reconstruo do planejamento.
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AneXO 1 Sntese Das pRIncIpaIs eXpeRIncIas De planeJaMentO nO BRasIl18 O Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional Plano Especial
Institudo pelo Decreto-Lei no 1.058, de 19 de janeiro de 1939, o Plano Especial foi o primeiro plano com um alcance quinquenal (1939-1943). Os objetivos desse plano eram implantar indstrias voltadas para o aproveitamento da riqueza natural do pas, expandir, melhorar a infraestrutura de transportes e comunicaes e prover os recursos materiais necessrios defesa nacional e ordem interna. Uma preocupao importante durante o processo de elaborao desse plano foi a instituio de garantias nanceiras para sua execuo. Para tanto, foram destacados recursos prprios, mediante a vinculao de recursos oramentrios, que passavam a compor um oramento paralelo, cuja execuo submetia-se a um sistema contbil exvel, para favorecer sua execuo. Esses recursos eram mantidos em uma conta especial no Banco do Brasil (BB), cuja movimentao cava sob a responsabilidade do ministro da Fazenda, que cava obrigado a apresentar ao Tribunal de Contas (TC) um relatrio circunstanciado das operaes realizadas no exerccio antecedente at 30 de junho de cada ano. Ento, como agora, o encerramento do exerccio nanceiro em 31 de dezembro causava diculdades execuo de obras de longo prazo. Para contornar a limitao derivada desse fato, o governo exibilizou o critrio adotado para a inscrio de despesas em Restos a pagar, que passavam a incluir tambm os crditos abertos no Banco do Brasil para a execuo do plano, alm dos critrios previstos no Cdigo de Contabilidade. Importante fonte de nanciamento do plano foi a criao de um imposto de 3% sobre as operaes cambiais, logo em seguida aumentado para 6% e, posteriormente, diferenciado conforme a natureza da operao (5% sobre as operaes de importao de mercadorias e 10% sobre as demais operaes). Essa taxa fornecia 60% dos recursos do plano. O balano nanceiro da execuo desse plano mostrou que 95% dos recursos previstos foram efetivamente aplicados durante os cinco anos de sua vigncia. Com respeito ao destino dos recursos, os Ministrios Militares (60%) e as obras de infraestrutura (20%) foram os principais beneciados. Esse plano impulsionou a
18. Esta sntese extrada de estudos e anlises sobre a experincia de planejamento governamental no Brasil em especial os estudos de Jorge Monteiro da Costa (1971) e Otvio Ianni (1979) e os trabalhos contidos nas coletneas organizadas por Betty Lafer (1973) e Anita Kohn (1999), citados na referncia.
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criao da Companhia Siderrgica Nacional e da Fbrica Nacional de Motores, a prospeco de petrleo, a expanso de ferrovias e a melhoria do controle do transporte areo, entre outras realizaes. Na avaliao de Costa (1971), seus resultados podem ser considerados satisfatrios. A rigor, este, assim como outros planos que a ele se seguiram, tratavam mais de um regime oramentrio prprio voltado para a execuo de projetos e investimentos selecionados com base em prioridades denidas em determinado perodo de governo, do que um exerccio sistemtico de planejamento. A experincia do Plano Especial seria prorrogada no quinqunio seguinte para tratar exclusivamente de empreendimentos de natureza civil, sob a forma do Plano de Obras e Equipamentos, que propunha importante inovao de adotar um oramento por projeto ao invs de um oramento por exerccio nanceiro, de tal forma que, uma vez aprovado, os oramentos seguintes automaticamente incluiriam as verbas previstas para serem aplicadas nos prximos anos em que o projeto seria executado. Embora formalmente institudo em dezembro de 1943, esse plano foi logo em seguida abandonado, com a extino, pelo novo governo que assumiu o poder em 1946, da sua principal fonte de nanciamento o imposto sobre as operaes cambiais.
O Plano Salte
O governo do presidente Dutra, que assumiu o poder em 1946, sob inspirao liberal, adotou um rumo diferente na conduo do planejamento, dando menor nfase interveno direta do Estado na economia e buscando estimular um maior envolvimento do setor privado na promoo do desenvolvimento. No seu governo, foi elaborado o chamado Plano Salte que, conforme indica a sigla, concentrava suas atenes em quatro setores: sade, alimentao, transportes e energia. A ordem em que os setores eram relacionados indicava a preocupao de ampliar o foco das atenes governamentais que, no plano anterior, concentrava-se nas questes de natureza econmica. A mudana de orientao revelava-se tambm na maneira como o processo foi conduzido. Em vez de um plano concebido exclusivamente nos gabinetes do Poder Executivo, ele foi objeto de uma proposta submetida apreciao do Legislativo em maio de 1948 que demorou dois anos para ser aprovado, tendo sido sancionado pelo presidente em maio de 1950 e formalmente institudo pela Lei no 1.102 do mesmo ms e ano. Coordenado pelo antigo Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), o Plano Salte reunia um conjunto de sugestes encaminhadas pelos diversos ministrios sob a forma de um programa de investimentos pblicos para o perodo 1949-1953. Para sua execuo, o governo pretendia ressuscitar o esquema
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nanceiro-contbil adotado no Plano Especial, mas tendo perdido a fonte cativa de nanciamento com a extino do imposto sobre operaes cambiais e, em face das alteraes no sistema oramentrio promovidas pela Constituio de 1946, que vedaram a existncia de oramentos paralelos, a execuo do plano cou severamente prejudicada. Ademais, como a instituio do plano j se deu no ltimo ano da administrao Dutra e no marco da campanha pela sucesso presidencial, na prtica ele no chegou a ser executado.
O Plano de Reaparelhamento e Fomento da Economia Nacional
Aps o fracasso de curta tentativa de ressuscitar o planejamento no marco de uma nova Constituio elaborada sob a inspirao liberal, o retorno de Vargas ao poder, em 1950, deu ensejo a uma retomada do estilo de planejamento por ele implantado na gesto anterior, marcado por maior interveno estatal. Esse novo plano repetia a experincia anterior de criar uma fonte de recursos especicamente destinada ao seu nanciamento, desta vez sob a forma de um adicional do Imposto de Renda, cuja administrao foi entregue ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico, criado em 1952. Esse plano, anunciado em 1951, repetia o formato anterior de um programa quinquenal de investimentos na infraestrutura e na promoo de indstrias de base, a ser nanciado pelo Fundo de Reaparelhamento Econmico criado com o produto da arrecadao do adicional ao Imposto de Renda j referido. Em grande medida, a elaborao desse plano apoiou-se nos estudos conduzidos pela Comisso Mista BrasilEstados Unidos, ocialmente instituda em julho de 1951 e coordenada, no lado brasileiro, pelo professor Otvio Gouveia de Bulhes. Os trabalhos dessa comisso privilegiaram os setores de transporte e energia, alm de abordarem, tambm, um estudo em profundidade da conjuntura econmica brasileira da poca. Alm de estudos, a comisso preocupou-se em desenvolver projetos que: i) contribussem para eliminao dos pontos de estrangulamento ao crescimento da economia; ii) complementassem, ao invs de substituir, investimentos privados; iii) fossem passveis de serem rapidamente executados; e iv) utilizassem meios no inacionrios para seu nanciamento. Ao m de suas atividades, concludas em dezembro de 1953, esta comisso deixou um vasto acervo de estudos, reunidos em 17 volumes, que foram de grande importncia para os governos que se sucederam, alm de terem contribudo para a formao de quadros tcnicos especializados em questes relacionadas ao planejamento. A criao do BNDE foi de grande importncia para a implementao desse plano e para o fortalecimento da capacidade de planejamento do governo. Logo em seguida sua criao, foi institudo o Grupo Misto Cepal/BNDE, que aproveitava a experincia desenvolvida pela Comisso Mista BrasilEstados Unidos, mas dava nova
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orientao aos estudos e s proposies, incorporando as ideias desenvolvidas na Cepal que preconizavam um papel mais atuante do Estado em prol da industrializao.
O Programa de Metas
A experincia anterior e os trabalhos desenvolvidos pelo Grupo Misto Cepal/ BNDE, foram de grande importncia para o processo de elaborao e execuo do Plano de Metas concebido para o perodo 1956-1961. As 30 metas contempladas nesse plano estavam reunidas em cinco grupos, segundo os setores a que pertenciam: energia, transportes, agricultura e alimentao, indstrias de base e educao. A elaborao do Programa de Metas contou com a participao do Conselho de Desenvolvimento Econmico criado no incio do governo Kubitschek e por ele presidido. Uma diferena importante do Programa de Metas em relao aos planos anteriores estava no fato de que o governo federal no assumia a responsabilidade exclusiva pela sua implementao. De acordo com os nmeros compilados por Costa (1971), o governo era responsvel direto pela execuo de cerca de 60% dos empreendimentos previstos (40% com recursos do oramento da Unio e o restante de responsabilidade da administrao indireta, inclusive sociedades de economia mista). Trinta porcento (30%) dos projetos seriam de responsabilidade de empresas privadas, que poderiam se valer do nanciamento de entidades pblicas (BNDE e Banco do Brasil, principalmente, que controlavam 15% das fontes de recursos do programa), e, detalhe importante, 10% das aplicaes dependiam de recursos dos oramentos de governos estaduais. Tambm importante o fato de que da parte do programa cuja execuo cabia ao governo federal a quase totalidade estava a cargo das sociedades de economia mista (71%) e das autarquias (20%). Isso signicava que a capacidade de execuo do projeto independia de diculdades que a burocracia administrativa e oramentria impunha atuao dos rgos da administrao direta. Alm disso, grupos executivos especialmente criados para coordenar as relaes do governo com o setor privado, dos quais o mais notvel foi o Grupo Executivo da Indstria Automobilstica (Geia), formavam uma estrutura paralela com maior agilidade na tomada de decises. Com isso, a inuncia do Congresso na implementao do Programa de Metas era limitada a uma parcela pequena dos recursos mobilizados para seu nanciamento. Assim como no plano anterior, o BNDE desempenhou uma funo importante na implementao do Programa de Metas, no apenas como nanciador, mas tambm como rgo encarregado de exercer a Secretaria-Geral do Conselho de Desenvolvimento Econmico, que cuidava da coordenao do programa. Uma diferena importante do Programa de Metas em relao s experincias anteriores de planejamento foi que ele no se resumiu a projees nanceiras, tendo
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avanado na indicao de metas fsicas a serem alcanadas. O ndice mdio de execuo das metas contempladas nos cinco setores que as agrupavam, compilado por Costa (1971), aponta para razovel grau de sucesso: cerca de 70% de alcance das metas propostas, com ndices mais elevados para os setores de transporte e indstrias de base, e menores para alimentao e educao, exatamente aqueles setores que mais dependiam da administrao direta e da colaborao dos governos estaduais para avanarem no cumprimento das metas estipuladas.
O Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social
A criao do Ministrio Extraordinrio do Planejamento em 1961, cujo comando foi entregue a Celso Furtado, deu ensejo elaborao do Plano Trienal, que foi entregue ocialmente Nao em dezembro de 1962. O Plano Trienal compunha-se de dois volumes e tinha como objetivo principal buscar soluo para os problemas estruturais da economia brasileira, visando a conciliar o crescimento com a preservao da estabilidade econmica e a reduo das disparidades regionais e sociais. Para tanto, propugnava a realizao de reformas institucionais as chamadas reformas de base , de cujo encaminhamento dependia o alcance desse objetivo. O conjunto das reformas sugeridas tocava em pontos essenciais, como a racionalizao da Administrao Pblica, objeto da reforma administrativa, o controle e o aperfeioamento da gesto monetria, a ser alcanado por meio de uma reforma bancria, a reforma do sistema tributrio, para imprimir-lhe racionalidade econmica e justia scal, e a reforma agrria, que se voltava, principalmente, para a melhoria das condies do trabalhador rural e o acesso a terras consideradas improdutivas. Os formuladores do plano tinham conscincia do fato de que o plano s poderia ter xito se fossem obtidos resultados rpidos com respeito conteno do processo inacionrio e de reduo dos desequilbrios externos que haviam se agravado, em decorrncia da execuo do Programa de Metas e da turbulncia poltica deagrada pela renncia do presidente Jnio Quadros seis meses aps haver sido empossado no cargo em 31 de janeiro de 1961. Para tanto, o receiturio apresentado no fugia do convencional: correo do desequilbrio scal, mediante aumento de impostos, reduo nos gastos e adoo de mecanismos no inacionrios para o nanciamento do dcit pblico, simultaneamente com providncias para conter a expanso do crdito, equacionar o nanciamento da dvida externa e corrigir a defasagem cambial. Mas essa conscincia no se traduzia em condies efetivas para implementao das medidas propostas. A inteno de entregar a execuo do plano ao Ministrio do Planejamento foi abandonada, tendo o Ministrio da Fazenda assumido essa funo. Com o fracasso de algumas medidas importantes para a estabilizao da economia, como a conteno do aumento do funcionalismo, do crdito ao setor privado e dos preos dos insumos bsicos, em decorrncia de presses dos
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setores interessados e da falta de condies polticas para impor as medidas nele contempladas, o Plano Trienal no teve condies de prosperar, tendo sido abandonado aps o afastamento de Celso Furtado do cargo que ocupava. No entanto, o esforo desenvolvido durante o trabalho de elaborao desse plano contribuiu para dar mais um passo importante no sentido da criao de condies propcias ao fortalecimento da atividade de planejamento no Brasil.
O Plano de Ao Econmica do Governo (PaeG)
A chegada dos militares ao poder coincidia com o recrudescimento das mesmas restries que no passado impediam o alcance de um ritmo sustentado de crescimento: o agravamento da inao e o desequilbrio nas contas externas. O reconhecimento de que superao dessas restries era condio sine qua non para a retomada do crescimento presidiu a elaborao do Paeg, cuja vigncia deveria abranger o perodo 1964-1966. A prioridade concedida ao combate inao signicava que esse era o principal objetivo a ser alcanado, mas isso deveria ser feito de forma gradual para evitar danos maiores recuperao do crescimento econmico, que em 1963 havia recuado para uma taxa (1,6%) inferior ao crescimento populacional. Por isso, o objetivo de estancar o processo hiperinacionrio propunha reduzir a inao para 80% em 1964 e fazer que ela convergisse para uma taxa anual de 10%, em 1966. Dessa forma, o plano pretendia conciliar o combate inao com a recuperao de uma taxa mdia de crescimento da ordem de 6% no trinio 1964-1966, e com a reduo do hiato entre a demanda por trabalho estimava-se que o Brasil precisava criar 1 milho e 100 mil novos empregos por ano para absorver o crescimento da fora de trabalho e a oferta de empregos. A estratgia de combate inao concentrava-se em trs frentes: o nanciamento do setor pblico, o crdito ao setor privado e a poltica salarial. No primeiro caso, o governo optou por manter os gastos, para evitar cortes nos investimentos, concentrando suas iniciativas no aumento da carga tributria e na criao de mecanismos no inacionrios para o nanciamento do dcit. Uma poltica salarial inovadora propunha-se a manter os salrios constantes em termos reais em comparao com a mdia dos dois anos anteriores ao reajuste. Quanto ao crdito ao setor privado, a opo foi a de manter a liquidez real do sistema produtivo e evitar que a expanso dos meios de pagamento fugisse ao controle. O primeiro impacto das medidas de combate inao produziu o efeito esperado, com a taxa de inao de 1965 praticamente atingindo a meta xada para esse ano (28% para uma meta de 25%), mas custa de um resultado pouco favorvel luz dos objetivos de crescimento. Segundo Martone (1973), isso se deveu a um erro no diagnstico sobre as causas da inao, que teria privilegiado o corte
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na demanda agregada e ignorado as presses de custo que vinham se acumulando durante o processo de substituio de importaes e que se agravaram em virtude da prpria retrao da demanda gerada pela poltica anti-inacionria. Com o aumento da capacidade ociosa decorrente do encolhimento do mercado interno, o pas pde conter o desequilbrio externo mediante incentivo s exportaes, que levaram gerao de elevados supervits comerciais, mas a no recuperao dos investimentos abortou as expectativas com respeito retomada do crescimento. Apesar de no haver atingido as metas propostas, o Paeg marcou uma experincia importante de combate inao que teve implicaes positivas para os planos que o sucederam.
O Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social Plano Decenal
O Plano Decenal, que deveria cobrir o perodo 1967-1976, foi a primeira tentativa de implementar um planejamento de longo prazo na economia brasileira. Sua divulgao foi precedida de longo perodo em que se aprofundaram diagnsticos e sugestes sobre todas as dimenses relevantes do desenvolvimento brasileiro. Seu objetivo era estabelecer as diretrizes da poltica de desenvolvimento para a dcada e denir as responsabilidades do governo federal na sua implementao, seja diretamente por meio da ao dos rgos do governo, inclusive os integrantes da administrao indireta, seja indiretamente, mediante incentivos e regulao. O plano detalhava as aes diretas que deveriam ser executadas no quinqunio 1967-1971 e indicava, de forma mais genrica, o que deveria ser observado no quinqunio seguinte, tendo em vista a continuidade de investimentos que requerem longos prazos de maturao. Quanto ao indireta, o plano limitava-se a estabelecer os critrios a serem obedecidos, evitando estabelecer metas quantitativas mais sensveis a mudanas na conjuntura. Uma caracterstica importante desse plano foi a utilizao de modelos macroeconmicos, apoiados em tcnicas economtricas, para identicar os principais fatores determinantes do crescimento e avaliar a consistncia das medidas nele contempladas luz dos limites impostos pela capacidade de investimento, a tecnologia disponvel, as possibilidades de endividamento e a qualicao da fora de trabalho. Com a instalao dos Grupos de Coordenao do Plano Decenal de Desenvolvimento, em maro de 1966, o governo pretendia garantir a continuidade de uma poltica de desenvolvimento compatvel com a necessidade de sincronizar o crescimento da economia com o encaminhamento de solues para os problemas sociais do pas, e apoiada no mais completo diagnstico das limitaes enfrentadas para atingir esse desiderato. Todavia, com a morte do marechal Castelo Branco e a posse do presidente Arthur da Costa e Silva, que esposava posio divergente do governo anterior, o Plano Decenal foi deixado de lado.
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Apesar de no ter sido seguido, o Plano Decenal deixou um legado importante de conhecimento sobre a economia brasileira e de reforo da competncia tcnica do governo para planejar que foi de grande valia para as experincias de planejamento que o sucederam.
O Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED)
Preparado para cobrir o perodo 1968-1970, o Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) buscava enfrentar os problemas acumulados em decorrncia dos efeitos da poltica anti-inacionria adotada no perodo anterior, sobre a atividade econmica que, segundo o diagnstico feito poca, havia debilitado o setor privado, face queda na demanda e falta de liquidez, efeitos esses que se agravavam, em decorrncia da presso do setor pblico, via aumento da carga tributria e formao de poupana compulsria, que drenavam recursos das empresas e dos consumidores e dicultavam a reativao da economia. Consolidava-se, assim, a percepo de que era necessrio mudar a orientao da poltica de estabilizao econmica e dar especial ateno questo dos custos. Para isso, o PED propunha-se a atuar direta e indiretamente para aumentar a liquidez, reduzir a presso de custos e aumentar a demanda, mediante reduo da presso que o setor pblico exercia sobre a atividade produtiva. Com isso, o governo pretendia alcanar os dois objetivos bsicos desse plano: acelerao do crescimento e conteno da inao. O PED reconhecia que, com o esgotamento de um processo de crescimento apoiado na substituio de importaes, o estreitamento do mercado interno decorrente de uma expanso industrial com baixo ndice de absoro de mo de obra criava importante limite continuidade do crescimento. A isso se somavam as implicaes de um rpido aumento da participao do setor pblico na economia que no teria sido acompanhado de maiores esforos para aumentar a ecincia da ao governamental. A implementao desse plano contemplava duas etapas: uma estratgia de transio e outra de longo prazo. Na primeira etapa, o PED buscava criar um impulso retomada do crescimento, mediante estmulos ocupao da capacidade ociosa exibida pela indstria brasileira, e expanso dos investimentos que, na viso por ele esposada, no carecia de aumento na poupana e sim na ausncia de mecanismos ecientes de intermediao nanceira. Para contrabalanar os efeitos de uma poltica de estmulo ao setor privado, o governo se props reduzir o crescimento do gasto pblico e tomar medidas para aumentar a ecincia desses gastos. Na estratgia de longo prazo, o objetivo era promover a convergncia das taxas de crescimento da produo e da capacidade produtiva, de modo a alcanar uma taxa equilibrada de crescimento de longo prazo, que segundo as estimativas da poca, poderia se situar na faixa dos 6%. Para tanto, propunha adotar uma poltica
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de investimentos seletiva e diversicada, fortemente voltada para a expanso e a modernizao da infraestrutura e a diversicao das fontes de dinamismo da economia. A par disso, deveriam ser adotadas medidas para ampliar o mercado interno mediante estmulos gerao de emprego e reduo da concentrao da renda. Na avaliao do Ipea/Iplan (1979), pode-se creditar ao PED os bons resultados obtidos no perodo com respeito aos objetivos de controle da inao e de reativao do crescimento.
O Plano de Metas e Bases para a Ao do Governo
Apresentado em setembro de 1970, o Plano de Metas enunciava o propsito grandioso de transformar o Brasil em grande potncia econmica mundial no ndar do sculo passado. O objetivo-sntese de promover o ingresso do Brasil no mundo desenvolvido durante as trs dcadas seguintes sua apresentao contemplava trs perspectivas: o mdio prazo, que coincidia com o mandato presidencial (19701973), e o longo prazo, que deveria ser objeto de um projeto nacional. O mdio prazo apresentava-se sob a forma de um programa operativo, com metas detalhadas para as principais variveis econmicas, acompanhadas da elaborao do Oramento Plurianual de Investimentos para o perodo 1971-1973. O longo prazo seria objeto de um projeto nacional a ser executado por etapas inseridas no sistema de planos nacionais de desenvolvimento institudo pelos Atos Complementares nos 43 e 76, de 1969. O primeiro desses planos seria elaborado logo em seguida apresentao do Plano de Metas para ser encaminhado ao Congresso em 1971. As metas contempladas nesse plano estipulavam um crescimento mnimo do PIB na faixa de 7% a 9% ao ano, evoluindo para 10% e contribuindo para um crescimento de 25% da renda per capita no perodo, alm de ganhos expressivos na gerao de empregos e no crescimento industrial. O alcance dessas metas deveria lanar as bases da o nome do programa para imprimir autossustentao ao processo de desenvolvimento e conduzi-lo ao objetivo colimado. Para tanto, esse plano propunha uma estratgia global integrada e caracterizada por um desenvolvimento menos dependente de um s setor a indstria e de um s fator dinmico a substituio de importaes , que se traduzia em dar igual ateno indstria e agricultura, construo de uma slida estrutura educacional e tecnolgica, continuidade do esforo de modernizao da infraestrutura e ao equilbrio regional, inclusive mediante expanso da fronteira agrcola.
O I Plano Nacional de Desenvolvimento I PND (1971-1974)
Primeiro de uma srie de planos quinquenais elaborados em obedincia a mandamentos legais, o I PND ecoava a bandeira erguida pelo Plano de Metas de elevar o Brasil condio de potncia econmica mundial em cerca de trs dcadas. Para
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isso, o objetivo-sntese de duplicar a renda per capita nacional em dez anos (19691979) dependia de taxas mdias anuais de crescimento econmico na faixa de 8% a 10%, a serem alcanadas mediante polticas nanceiras e tecnolgicas, apoiadas nas instituies de crdito controladas pelo governo federal (BNDE, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal) e por incentivos scais do Imposto de Renda e voltadas para aumentar a competitividade do parque produtivo brasileiro. Reproduzindo as prioridades que j vinham sendo adotadas em planos anteriores, o programa de investimentos do I PND, para o perodo 1971-1974, destacava os setores de educao, energia, transportes e indstria, neste ltimo caso reforando a atuao do Estado na rea de insumos bsicos, a exemplo da siderurgia e da petroqumica. A integrao regional e a ocupao das fronteiras internacionais, que reetiam preocupao com a segurana nacional, tambm faziam parte das prioridades contempladas neste plano, para o que foram criados dois programas especcos: o Programa de Integrao Nacional (PIN) e o Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do Norte e do Nordeste (Proterra). Amparado em forte apoio estatal e beneciado por uma conjuntura econmica internacional favorvel, o I PND pode ultrapassar as metas estabelecidas para o crescimento da economia, que apresentou um crescimento mdio anual de 11,4% no perodo, aumentando em 60% a renda per capita nacional. No entanto, apesar da inteno de reduzir o hiato entre os ritmos de expanso da indstria e da agricultura, o resultado alcanado deveu-se essencialmente expanso da atividade industrial.
O II Plano Nacional de Desenvolvimento II PND (1975-1979)
Embora a elaborao do II PND tivesse reconhecido as diculdades para manter na segunda metade da dcada de 1970 as altas taxas de crescimento alcanadas no perodo anterior, em virtude da crise energtica deagrada com o primeiro choque do petrleo e das suas repercusses na economia mundial, ele optou por ignorar tais restries e manter a economia em marcha acelerada. Assim, alm da preservao das altas taxas de crescimento registradas nos anos anteriores, estava entre seus objetivos conciliar essa opo com a manuteno de um relativo equilbrio no balano de pagamentos, a melhoria nos ndices de gerao de emprego, a conteno da inao e a melhoria na distribuio da renda pessoal e regional. O objetivo de duplicar a renda per capita na dcada de 1970 foi renovado e associado inteno de que o Brasil alcanasse a posio de oitava economia mundial no m daquela dcada. Desprezando diagnsticos que sugeriam o esgotamento de uma poltica de crescimento apoiada na substituio de importaes, o II PND renovou a aposta nessa estratgia de crescimento, a qual deveria ser complementada por medidas adicionais para estimular as exportaes e ampliar o mercado interno.
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A nova etapa do processo de substituio de importaes estava voltada para estmulo indstria domstica de bens de capital e produo interna de matriasprimas e insumos bsicos utilizados na produo agrcola e industrial. A expanso do mercado interno, favorecida pelo rpido processo de urbanizao do pas (em 1980, a populao urbana j deveria representar mais de 60% da populao nacional), e a manuteno de estmulos exportao deveriam cuidar do outro lado da moeda, isto , a gerao da demanda necessria para absorver o aumento de produo. Assim como no plano anterior, a atuao direta do Estado, com forte presena das empresas estatais, exercia uma posio central na sua implementao, com o setor pblico sendo responsvel por mais da metade dos investimentos na economia. A criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDE), em 1974, cumpria a funo de promover a coordenao das aes a cargo dos distintos rgos governamentais que se encarregavam da execuo dos investimentos e das demais aes a cargo do poder pblico. Na avaliao dos resultados desse plano, Gremaud e Pires (1999) apontam que a estratgia do II PND teria permitido que o Brasil sustentasse taxas elevadas de crescimento, em um contexto adverso, sem o resvalo da economia para o estrangulamento externo por causa do ajuste estrutural do Balano de Pagamentos que teria promovido. No entanto, em funo de o Estado ter assumido a responsabilidade pela expanso do endividamento externo, ele teria contribudo para a deteriorao da situao scal que acarretou srias diculdades frente.
O III Plano Nacional de Desenvolvimento III PND (1980-1985)
Mais uma vez e ignorando a dura realidade em que a economia brasileira se encontrava no incio dos anos 1980 com diculdades para administrar a dvida externa e conter as presses inacionrias, o III PND batia p no objetivo de sustentar um ritmo acelerado de crescimento. Evitava, entretanto, evidenciando certa esquizofrenia, estabelecer metas quantitativas a serem alcanadas no perodo, limitando-se a enunci-las de forma genrica e em termos qualitativos. No destoando dos seus antecessores com respeito ao que deveria ser feito, as quatro estratgias desse plano apontavam para a necessidade de aumentar a competitividade da indstria e da agricultura brasileira, mediante estmulos e incentivos governamentais, melhorar a qualidade da educao e das demais polticas sociais, para reduzir as disparidades de renda, e, no caso da infraestrutura, concentrar esforos na rea de energia, tendo em vista reduzir a dependncia do petrleo importado e estimular o uso de fontes alternativas, como o lcool combustvel. O foco das preocupaes na rea da infraestrutura com a dependncia energtica reetia as diculdades que o governo enfrentava para administrar a dvida externa em uma conjuntura internacional extremamente desfavorvel.
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A rigor, o II PND no chegou a ser executado, pois o agravamento da crise externa jogou o pas em uma depresso da qual s comeou a sair em 1984 em funo da recuperao da economia mundial.
O I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica (1986-1990)
Com a redemocratizao do pas, o que seria o quarto da srie de planos nacionais de desenvolvimento, iniciada em 1971, foi batizado de I PND da Nova Repblica, supostamente para marcar a diferena de um planejamento conduzido sob a gide de um Estado democrtico em comparao com os planos elaborados durante o regime autoritrio. Para marcar essa diferena, o plano enfatizava a necessidade de viabilizar mudanas sociais, de modo que preparasse o Brasil para associar o crescimento econmico, para o qual se estabelecia uma mdia anual de 7% no perodo, distribuio da renda e da riqueza e erradicao da pobreza. Para nanciar as aes previstas nesse plano, que incluam os tradicionais investimentos na infraestrutura e um inovador programa de distribuio gratuita de leite a crianas carentes, o governo criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND), constitudo por recursos oriundos de emprstimos compulsrios sobre o consumo de combustveis, a venda de automveis e as viagens ao exterior, alm de outras fontes. No entanto, a preocupao dominante do governo durante o perodo abrangido por esse plano foi o combate inao, que no primeiro ano da Nova Repblica havia atingido o patamar de 12% a 13% ao ms, com o pas caminhando para a hiperinao. Assim, com o fracasso da primeira tentativa do governo do presidente Sarney de conter a inao com medidas heterodoxas, consubstanciadas no chamado Plano Cruzado, de fevereiro de 1986, que instituiu amplo congelamento de preos e adotou novo padro monetrio (o cruzado, que substitua o antigo cruzeiro razo de 1 por mil), o I PND da Nova Repblica foi atropelado por duas outras propostas de conteno do processo inacionrio igualmente malsucedidas nos seus objetivos de conter a inao os Planos Bresser (1987) e Vero (1989), no tendo tido condies de avanar nos seus propsitos mais amplos de promover o crescimento com maior justia social.
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AneXO 2 Os RGOs COleGIaDOs nO SIsteMa De PlaneJaMentO19 O Conselho Monetrio Nacional (CMN)
Criado em 1965 para coordenar a poltica monetria, as atribuies desse conselho foram posteriormente ampliadas de tal modo que em 1972 ele havia se transformado em um rgo normativo encarregado da formulao, da execuo e do controle de toda a poltica econmica do governo e de acompanhamento dos efeitos dessa poltica. Suas atribuies foram reduzidas em 1974, durante o governo Geisel, que concentrou na Presidncia da Repblica o ncleo das decises principais no campo da economia. Mudanas na composio desse Conselho reetiam a referida ampliao de atribuies. Por ocasio de sua criao, compunham o CMN os ministros da Fazenda, que o presidia, os presidentes do Banco do Brasil e do BNDE, o presidente e trs diretores do Banco Central e dois representantes do setor privado. Os ministros do Planejamento e da Indstria e Comrcio participavam eventualmente das suas reunies e no tinham direito a voto. Em 1972, esses dois ministrios tornaram-se membros efetivos do CMN e a ele foram ainda incorporados os Ministrios do Interior e da Agricultura, e os presidentes do Banco Nacional de Habitao (BNH) e da Caixa Econmica Federal. Em 1974, esses quatro ltimos representantes perderam assento no conselho.
O Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI)
O Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) foi constitudo em 1971 para administrar a poltica de incentivos scais e nanceiros indstria nacional, tendo em vista o aumento da capacidade produtiva, a promoo de exportaes e a modernizao do parque produtivo. Cabia-lhe selecionar os setores prioritrios e aprovar os projetos a ele submetidos, tendo em conta critrios como a compatibilidade com programas setoriais, o desenvolvimento tecnolgico e o coeciente de nacionalizao. Compunha o CDI, os ministros da Indstria e Comrcio, seu presidente, da Fazenda, do Planejamento, do Interior e das Minas e Energia, e os presidentes do Banco do Brasil, do BNDE e do Banco Central.
O Conselho Interministerial de Preos (CIP)
Criado em 1969, a atuao do Conselho Interministerial de Preos (CIP) voltava-se para um rgido e amplo controle sobre os preos praticados na economia, que
19. Para maiores informaes sobre a atuao desses conselhos, consultar Guimares e Vianna (1987), Diniz e Boschi (1987), Lima Jr. e Lima (1987) e Monteiro e Cunha (1974).
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se beneciava de ligaes com o CMN, no caso dos produtos agrcolas, com o CDI, quando se tratava de produtos industriais, e com outros conselhos existentes poca que cuidavam de setores especcos, como o Consider, que cuidava da siderurgia. Institudo inicialmente na esfera do Ministrio da Indstria e Comrcio, contando com a participao dos Ministros da Fazenda, Planejamento e Agricultura, o CIP foi logo em seguida transferido para a rbita do Ministrio da Fazenda, assumindo papel central no sistema de controle de preos.
O Conselho de Comrcio Exterior (Concex)
O Conselho de Comrcio Exterior (Concex) foi criado em 1966 com as atribuies de formular a poltica de comrcio exterior, coordenar a implementao dessa poltica e adotar medidas para estimular, controlar e scalizar as operaes comerciais do Brasil com o resto do mundo. Presidia o Concex o ministro da Indstria e Comrcio e dele participavam os Ministros da Fazenda, Planejamento, Agricultura e Relaes Exteriores, os presidentes do Banco do Brasil e do Banco Central, o diretor da Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil (Cacex), o presidente da Comisso de Poltica Aduaneira (CPA) e trs representantes da iniciativa privada indicados pelas Confederaes da Indstria, Comrcio e Agricultura e designados pelo presidente do Concex. Segundo Monteiro e Cunha (1974), uma caracterstica importante dos colegiados brasileiros que eles tinham atribuies normativas e no estavam diretamente relacionados com o rgo central de planejamento, o que contribua para a no correspondncia entre a organizao formal do planejamento e a efetiva organizao da poltica econmica.
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AneXO 3 A PROpOsta e as EXpeRIncIas De ElabORaO DOs PlanOs PlURIanUaIs (PPAs)
O modelo de planejamento e oramento institudo pela Constituio de 1988 no representou grande inovao. Em essncia, o PPA adotou a mesma regra instituda pelo Ato Complementar no 43, de 1969, que mandava cada nova Administrao elaborar um Plano Nacional de Desenvolvimento para o respectivo mandato presidencial. A rigor, a mudana acarretou uma perda para o planejamento, pois em vez de tratar de um plano nacional, o PPA, reetindo a descentralizao do poder poltico que se seguiu redemocratizao do pas, reduziu-se a um plano do governo federal, com cada estado e tambm os municpios cuidando da elaborao e da execuo dos prprios PPAs, sem que houvesse sido institudo qualquer mecanismo para buscar uma maior articulao dos planos de cada ente da Federao. Isso no signica que a reconstruo do planejamento depende de maior grau de centralizao do poder, mas sim de instrumentos que promovam a cooperao dos entes federados na implementao de estratgias nacionais de desenvolvimento. Na ausncia de um projeto nacional, amparado em uma viso estratgica dos desaos que o pas enfrenta para promover um desenvolvimento econmico equilibrado, na tripla perspectiva sob a qual esse equilbrio deve ser observado o social, o regional e o setorial , alm de ambientalmente sustentvel, est a raiz dos problemas que afetam a qualidade do planejamento. Nesse sentido, o horizonte do PPA demasiadamente curto. Um novo Plano Nacional de Desenvolvimento deveria ser elaborado para um horizonte temporal de no mnimo 12 anos, alcanando trs ou quatro mandatos presidenciais. Mantido o foco do planejamento no perodo de um governo, a cooperao entre distintos entes da Federao ca dicultada pela diversidade de situaes com respeito ao grupo poltico que, naquele particular momento, controla o poder em cada Unidade da Federao. Ademais, um plano de governo precisa ter um carter executivo, estabelecendo metas fsicas a serem alcanadas e identicando os recursos com os quais essas metas podero ser atingidas. O carter operativo de um plano de governo acaba fazendo que ele se aproxime da proposta de um oramento de mdio prazo e distancie-se de um plano estratgico que focalize o longo prazo. Isso ocorreu na experincia dos Planos Plurianuais elaborados desde que este instrumento foi criado, com um agravante e por motivos vrios. O agravante refere-se ao fato de que diferena das experincias bem-sucedidas de elaborao de oramentos para trs ou quatro anos, o PPA brasileiro no deixou de ser um instrumento elaborado apenas para cumprir a exigncia constitucional, tendo
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se transformado em um oramento, cujo detalhamento lhe retira qualquer possibilidade de ser efetivamente cumprido e requer frequentes revises, de tal modo que no o oramento que se ajusta ao PPA e sim o PPA que se ajusta ao oramento. Entre outros motivos para tal fato podem ser citados: a prioridade concedida ao combate inao nos planos elaborados para a dcada de 1990, o formato que ele foi assumindo ao longo dos anos e as decincias na capacidade de gesto pblica decorrentes do desmonte da mquina estatal. Assim, mesmo alcanada a estabilidade monetria, a proposta do PPA no pde se consolidar. Em um contexto de fortes restries oramentrias, a amplitude das aes e dos programas contemplados nos planos recentes (1996-1999 e 2000-2003) mantinha a falta de verdade das previses e conduziam necessidade de eleger prioridades. Isso se deu mediante retorno ao primrdio das prticas de planejamento adotadas nas dcadas de 1930 e 1940, com a eleio de um conjunto de projetos prioritrios e a adoo de um regime especial aplicado gesto operacional e nanceira desses projetos. O Brasil em Ao, implantado em 1996, foi o primeiro dessa srie, ao qual se seguiu o Avana Brasil, adotado em 2000, e o Programa de Acelerao do Crescimento, que est em curso. No obstante o j exposto, o esforo aplicado elaborao dos PPAs, especialmente os elaborados nesta dcada, contribuiu para a recuperao da capacidade do Estado brasileiro para planejar. Isso se traduziu na formulao de diretrizes estratgicas e na seleo dos programas a elas associados no PPA 2000-2003 e no que o sucedeu (2004-2007), mas a ambio desses planos frente aos limitados instrumentos disposio do governo para lev-los adiante, juntamente aos demais aspectos anteriormente mencionados (falta de efetivo comprometimento dos governos com o planejamento, ausncia de seletividade e decincias de gesto), no permitiram que a melhoria na capacidade de planejar fosse acompanhada do retorno a uma efetiva prtica do planejamento governamental.
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AneXO 4 ORGanOGRaMas DO sIsteMa De planeJaMentO Da DcaDa De 1970

Quadro 1 Poder Executivo federal Estrutura bsica
Elaborao do autor.
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Quadro 2 Sistema de Planejamento Federal rgos de deciso superior
Elaborao do autor.
Quadro 3 Sistema de Planejamento Federal Estrutura bsica
Elaborao do autor.
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Quadro 4 Sistema de Planejamento Federal Estrutura bsica da Secretaria de Planejamento
Elaborao do autor.
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Quadro 5 Sistema de Planejamento Federal Estrutura bsica do Instituto de Planejamento do Ipea
Elaborao do autor.
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Quadro 6 Sistema Financeiro Nacional Estrutura bsica
Elaborao do autor.
CAPTULO 3
PLANOS NACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO: EXPERINCIA BRASILEIRA E LIES PARA O FUTURO
Valdir Melo*
1 INTRODUO
A durao de instituies de Estado, em sua maioria, de vrias vezes um perodo de tempo administrativo ou legislativo federal (seja quadrinio ou quinqunio), ainda que, com certa frequncia, modiquem-se algumas, criem-se ou extingam-se outras. Como exemplo, cite-se o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), que existe desde junho de 1952 (ento BNDE, sem e social no nome), criado em consequncia dos estudos e propostas da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos para o Desenvolvimento Econmico (CMBEU), atuante entre julho de 1951 e julho de 1953. Outro exemplo o convncio BNDE-Cepal, rmado em 1953, como resultado do contato de Roberto Campos, em nome do banco, com Raul Prebisch e Celso Furtado, da Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal). Desde ento, a Cepal tem tido estreita ligao com o Brasil, tendo trabalhado nos ltimos anos tambm em cooperao com o Ipea. Alm destes exemplos, h as polticas concernentes ao servidor pblico no pas (seleo pblica, princpio do mrito), que remontam pelo menos ao Conselho Federal do Servio Pblico Civil de 1936, renomeado, em 1938, de Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP); o compromisso ocial com a instalao da Capital Federal no Planalto Central do pas, que data de 1891; e, entre 1892 e 1893, a Comisso Exploradora do Planalto Central, sob direo do eminente astrnomo Luiz Cruls (brasileiro de origem belga), que realizou explorao climatolgica, hidrogrca, topogrca e de recursos da regio. razovel se esperar que, ao passarem os anos, talvez ao longo de dcadas, haja um feixe de continuidade na atuao das instituies pblicas quer sejam ministrios, rgos subministeriais ou polticas pblicas , ao lado das mudanas
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
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e nfases que cada administrao promove, em uma atuao mais experimental. Tambm razovel julgar que, em alguma extenso, a continuidade seja importante para a eccia da ao pblica, conforme ilustrado pelo exemplo a seguir. Tendemos a pensar que a construo de usinas nucleares no Brasil resulta simplesmente do Programa Nuclear Brasileiro, tal como previsto no II Plano Nacional de Desenvolvimento, de 1974, sob administrao do general Ernesto Geisel, que, em virtude de certa desavena com os Estados Unidos, estabeleceu com a Alemanha um tratado de transferncia de tecnologia. De fato, o relatrio Realizaes do Governo Geisel menciona como tendo sido um dos objetivos desta administrao realizar o estabelecimento do Programa Nuclear Brasileiro (IPEA,1979c, p. 299). instrutivo notar, a propsito, que, de acordo com aquele plano, o programa visava preparar o Brasil para os anos 1980 (op. cit., p. 132). No entanto, quase duas dcadas antes, o recm-eleito presidente Juscelino Kubitschek (o sexto presidente antes de Geisel) j havia includo uma seo intitulada Energia atmica em sua obra Diretrizes gerais do Plano Nacional de Desenvolvimento (OLIVEIRA, 1955, p. 79-81). Neste texto, mencionava que, dentro de cinco anos, seria possvel humanidade fabricar usinas atmicas comerciais, e que, por isso, o Brasil deveria preparar suas prprias equipes de cientistas e engenheiros para ter domnio da tecnologia nuclear. Conforme acrescentava, Os centros de estudos atmicos de So Paulo e do Rio de Janeiro devem ser prestigiados e apoiados materialmente (op. cit., p. 81). O quarto presidente anterior ao general Geisel, Joo Goulart, inclui, no seu Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social 1963-1965, lanado em dezembro de 1962, uma seo intitulada Energia nuclear (BRASIL, 1962, p. 113118). Nela, consta que o Brasil deveria recorrer nova fonte de energia na futura dcada de 1980, compensando um previsto esgotamento do potencial hidroeltrico; assim, o referido plano prope a construo de centrais nucleares no pas, visando a sua utilizao para produo de energia eltrica a partir de 1975. Ainda de acordo com o plano, haveria duas grandes centrais nucleares do Centro-Sul, e outras duas de menor porte, uma situada no Rio Grande do Sul e outra no Nordeste. A primeira das que viriam a ser localizadas no Centro-Sul, com capacidade geradora de 300 MW, passaria por concorrncia internacional em 1963 e entraria em operao em 1969; por sua vez, as duas menores deveriam ser instaladas at 1975. Tambm at 1975 seria instalada a segunda no Centro-Sul, com capacidade geradora de 300 MW a 500 MW. Anos depois, o Programa Estratgico de Desenvolvimento (BRASIL, 1968c), da administrao do general Arthur da Costa e Silva, dizia que:
Planos Nacionais de Desenvolvimento: experincia brasileira e lies para o futuro
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Constitui, j, deciso do Governo a construo da primeira central nuclear do Brasil. (...) Essa central ser localizada na Regio Centro-Sul e sua capacidade geradora ser de, aproximadamente, 500 MW. Sua localizao e capacidade exatas sero denidas por estudos a serem realizados. (...) As obras devero ser iniciadas em 1970 ou 1971; o incio da operao efetiva est previsto para 1976, no mais tardar, para 1977 (p. II-4, e p. xiv-18 a xiv-19).
De acordo com as competncias atribudas ao Conselho Nacional de Energia Nuclear (CNEN) e Eletrobrs pelo Programa Estratgico de Desenvolvimento, infere-se que ainda no havia denio acerca de linhas e tipos apropriados de reatores, contratos de rmas consultoras, anteprojetos, estudos de viabilidade, seleo de engenheiros projetistas, fornecedores de equipamentos, construtores e montadores, bem como de nanciadores. Tambm no so mencionadas outras possveis centrais nucleares. Semelhante exemplo de continuidade o das reformas do sistema nanceiro, consideradas marcos da administrao do general Humberto Castello Branco, que j eram estudadas e analisadas por equipes de tcnicos em anos anteriores a seu governo. A lio, portanto, que boa parte do que se faz ou se promove em um perodo governamental advm de estudos e propostas que o antecedem, porque no fcil criar e construir; propostas e projetos no surgem subitamente da mera aplicao de tcnicas e frmulas. A lio se aplica, em particular, construo de uma poltica ou plano de desenvolvimento, que, a rigor, deve mirar dcadas em direo ao futuro de um pas. A continuidade nas polticas pblicas e na atuao de rgos governamentais, ao longo de sucessivas administraes, pode ser alcanada mediante orientao proveniente de uma poltica de desenvolvimento de longo prazo ou um plano de desenvolvimento. Aqui deveria ser redundante a expresso longo prazo, no fosse o fato de, com certa frequncia, o termo desenvolvimento ser usado em referncia a acontecimentos e mudanas de curto prazo. Como modesto passo inicial, em busca de lies amplas para futura preparao de semelhante poltica, foram consultados, para este trabalho, alguns dos grandes documentos de planejamento na histria brasileira. Dentro do prazo e limites denidos, no se pretende ter obtido mais do que pequena parte do que se tem para aprender, analisando e reetindo sobre o contedo dos documentos. Em particular, no se resenhou a literatura sobre os planos, nem se examinou a experincia histrica de sua implementao. Foram consultadas, sobretudo, as diretrizes gerais do Plano Nacional de Desenvolvimento, elaborada pela administrao Kubitschek; o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social 1963-1965, da administrao Goulart; o Programa Estratgico de Desenvolvimento, da administrao Costa e Silva; e o II Plano Nacional de Desenvolvimento, da administrao Geisel. Estes textos foram escolhidos porque
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so bastante representativos de uma era da histria brasileira em que se valorizava o planejamento e em que se dedicavam a esta atividade prossionais de alto nvel com conhecimento especco no assunto. Quanto a essa escolha, cabem algumas qualicaes. Apesar do seu impacto histrico, esses planos foram, em grande parte, talvez principalmente, programas de governo, como o indicam os perodos curtos a que se referem (por exemplo, 1956-1960, 1963-1965, 1968-1970, 1975-1979). O que justica classicar como planos de desenvolvimento o Programa Estratgico de Desenvolvimento e o II Plano Nacional de Desenvolvimento o fato de terem orientado perodos administrativos dedicados a grandes esforos de investimento. Alm disso, o Programa Estratgico de Desenvolvimento incorporou muito do Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social, nica tentativa abrangente de desenhar um rumo de longo prazo para o pas. Agendas de pesquisa de planejamento e de poltica de longo prazo devem incluir o estudo deste documento, sendo a diculdade maior localizar exemplares de seus diversos volumes e tomos, devido a sua raridade. As Diretrizes Gerais do Plano Nacional de Desenvolvimento so relevantes como documento preparatrio de outro programa de governo para um quinqunio com vultosos investimentos. Notam-se, nesse documento, caractersticas dos planos que foram posteriormente feitos no pas. O Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social 1963-1965, por sua vez, parece ter sido modelo para planos seguintes, e no apenas para o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG, de 1964), como o reconheceram os autores deste. H uma tradio na confeco dos planos brasileiros, de tal modo que cada um aprendeu com os precedentes, a julgar por semelhanas de estruturas e temas. Depois do II Plano Nacional de Desenvolvimento, seguiu-se a era de inao exacerbada e o longo perodo de prioridade dada a este problema, perodo que ultrapassou a instalao do Plano Real. Por causa da evidente concentrao de esforos governamentais em questes conjunturais, costuma-se considerar de pouca importncia os planos redigidos desde os anos 1980. Contudo, na ausncia de um estudo sobre esses planos, prudente no excluir a possibilidade de que estejam sendo subestimados. Anal, o fato de que foram planos de governo no os diferencia inteiramente dos planos valorizados na histria do planejamento no pas; e o fato de que a prioridade dada inao e restrio scal tenha impedido a execuo de macio e inovador programa de investimentos no signica que esses documentos falhem em termos de propostas. Por conseguinte, possvel que certas lies apresentadas aqui, com relao ao desenho de poltica de desenvolvimento, tenham sido consideradas em planos de governo posteriores administrao do general Joo Figueiredo. Todavia, este trabalho no examinou tal possibilidade.
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2 A EXPERINCIA DE PLANEJAMENTO 2.1 A falta de uma poltica de desenvolvimento
A partir de 1979, ou at antes, a estabilizao macroeconmica de curto prazo passou a ser a prioridade da poltica econmica do pas por cerca de duas dcadas. Por isso, at recentemente, as sucessivas administraes federais no tinham tempo para se dedicar a uma poltica de desenvolvimento, entendida como uma viso de rumo de longo prazo a ser seguido pelo pas. Alm dos planos quadrienais de governo, ministrios e rgos federais no deixaram de elaborar programas de aes ou de investimentos de mdio ou longo prazo; porm, eles no se inseriam em um plano, poltica ou cenrio para o Brasil que abarcasse alguns quadrinios e norteasse a atuao governamental como um todo. Isto no de surpreender, uma vez que pouqussimo se pensou desde os anos 1980 sobre rumos do pas em termos de opes para horizontes extensos. Talvez tenha sido de 1 para 100 a razo de artigos que se tenham dedicado ao tema em revistas de pesquisa, em comparao com artigos sobre inao. Que rgos poderiam transcender o quadrinio e formular uma poltica de desenvolvimento? pouco provvel que ministrios ou suas secretarias possam faz-lo, uma vez que dedicam suas rotinas aos eventos da semana, do ms, do trimestre aqueles conexos implementao das aes em curso e ao cumprimento do programa de governo no poder. Para o governo como um todo, a rotina do imediato tende a levar improvisao quanto ao futuro. Possvel exceo o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), que tem a caracterstica de atuar globalmente no governo federal; no entanto, este ministrio volta-se, em grande parte, para oramento, pessoal e temas que o prendem a um horizonte de um a dois anos. O MPOG tambm cuida do Plano Plurianual de Investimentos (PPA), que lhe d um horizonte um pouco maior, mas somente no que se refere a investimentos. Outra possvel exceo a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) da Presidncia da Repblica, que inclui entre seus objetivos promover e coordenar a formulao de polticas de longo prazo e tratar do desenvolvimento do pas. De fato, esta secretaria trabalhou para estabelecer uma viso de Brasil por meio da montagem de cenrios e metas para 2022. Embora esta atividade remonte a 1996, a experincia de atuao do rgo ainda curta; suas atividades so limitadas pelo tamanho diminuto de seu quadro tcnico, bem como por sua funo de assessorar a tomada de deciso pelo presidente da Repblica. A SAE no uma instituio de pesquisa; por isso, alis, frequentemente atua sistematizando consultas a altos executivos da administrao do Estado e a tcnicos pertencentes a outras instituies, bem como articulando grupos de discusso formados por eles.
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Comparado a esses dois possveis candidatos, encontra-se, em posio privilegiada, o Ipea, rgo voltado exclusivamente para o planejamento e para a pesquisa aplicada s reas de interesse das polticas governamentais, possuindo quadro de pesquisadores de alto nvel e com dedicao exclusiva, e com o potencial de ser a instituio mais bem ajustada tarefa. Como instituio de pesquisa, pode se dedicar menos a anlises, avaliaes e formulaes de aes e polticas correntes de governo, bem como a solicitaes imediatas de consultoria ou assessoramento a respeito de detalhes de atividades de governo ou a respeito de eventos com impacto pouco abrangente ou de curta durao. Em anos recentes, as diretorias e a Presidncia do Ipea, em conjunto com os servidores da instituio, preocuparam-se em traar rumos para o futuro do rgo e em analisar sua misso, formulando o que chamaram de direcionamento estratgico. Na parte em que estabelece valores e princpios, listam-se oito, dos quais quatro so particularmente relevantes para as tarefas de desenhar cenrios de desenvolvimento e planos de longo prazo: estmulo diversidade de ideias; perspectiva crtica e independente na produo de conhecimento; interdisciplinaridade na produo de conhecimento; busca permanente por metodologias e interpretaes inovadoras. Esses valores so relevantes, porque o desenho de uma poltica de longo prazo, especialmente por implicar pensar sobre o futuro, requer estudo aprofundado, imaginao, ousadia criativa. Nada lhe poderia ser to prejudicial quanto o vcio do pensamento grupal (groupthink), estudado por Irving Janis (1972), em que a necessidade psquica de agradar a colegas de trabalho e a superiores inibe a atividade criadora e torna estreitos os ngulos de viso dos problemas. Ora, uma instituio de pesquisa, por estar mais distante das necessidades do dia a dia de governo, tem mais chances de se livrar deste vcio e colocar em prtica aqueles valores. Condio prvia para formular poltica de desenvolvimento construir snteses do conhecimento que temos sobre o processo de desenvolvimento nos seus diversos aspectos e sobre o Brasil; no que concerne a este, trata-se de formular, examinar, avaliar e propor vises abrangentes. Tudo isto requer, por um lado, anlise de concepes tericas e investigao de experincias ambos com a nalidade de retirar lies e inspirar propostas de aes governamentais ; por outro lado, requer reaprendizado das tcnicas de planejamento e recriao, no Ipea, de uma cultura de lidar com planejamento dos rumos do pas. As teorias, primeiramente, orientam os rumos e oferecem inspiraes; as lies da experincia propiciam outras ideias, permitindo-nos julgar quais teorias nos servem mais e quais servem menos. Depois, resta extrair lies sobre o que e como fazer.
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2.2 Base da experincia
Quanto a dados, o nmero de sries de trajetrias de desenvolvimento (denidas como dcadas) pequeno e heterogneo, no sendo suciente para permitir anlises estatsticas conveis. No entanto, h muito a aprender com as experincias de pases diferentes e as de subperodos de histria de um mesmo pas. As comparaes entre pases devem ser feitas sob duas ticas. Uma de semelhanas; por exemplo, interessa investigar possveis correspondncias entre as tentativas de desenvolvimentos da ndia e do Brasil, porque ambos so pases de dimenses continentais, de grande populao e, particularmente, com grande contingente de pobreza. A comparao entre as trajetrias do Brasil e dos Estados Unidos deve ser realizada considerando-se o que estes dois pases tm de semelhante: dimenses continentais; grande populao; formao de mescla europeia, negra e indgena, com posterior imigrao; uniformidades de lngua e cultura, entre outros. Outro elemento de aproximao o fato de que a vizinhana e a penetrao cultural americana est associada, entre ns, a uma tradio de indagar por que o Brasil no se tornou to desenvolvido quanto os Estados Unidos. Como se sabe, este o tema unicador do livro de Vianna Moog, Bandeirantes e pioneiros, lanado em 1954 e de larga inuncia at nal dos anos 1960. Contudo, a comparao com os Estado Unidos mais antiga e j se reetia no livro de Eduardo Prado, A iluso americana, de 1891, ou at mesmo em outras obras anteriores a esta. Para ilustrao da irresistvel atrao de comparar os dois pases, tome-se livro, de 1899, Nos Estados Unidos: impresses politicas e sociaes (na graa da poca), do escritor e diplomata pernambucano Manoel de Oliveira Lima. O autor comenta que (atualizando-se a graa),
no Brasil fala-se ou muito bem ou muito mal dos Estados Unidos. Apontam-nos os seus admiradores como o nico modelo a seguir sem discrepncias, o melhor gurino a copiar nos mais ligeiros pormenores, sem cogitarem da diferena dos meios, das respectivas tradies nacionais e dos costumes de cada povo. Os seus detratores culpam-nos de todos os crimes, desde a ambio devoradora de terras e de nacionalidades, at corrupo poltica e social mais desbragada. parte os exageros do fanatismo, a verdade est incomparavelmente mais com os primeiros. pelo menos o que me ensinou uma estada de trs anos no grande pas americano, que eu tanto desejaria ver imitado pelo meu no ingente progresso material, sem o qual a verdadeira cultura hoje um sonho, e ao mesmo tempo no so discernimento dos males da demagogia, na tolerncia, na paixo pelo estudo, na energia individual, na vontade perseverante de atingir a perfeio (p. 1).
A outra tica a das diferenas. Ela necessria, em parte, para colocar em exame a validade das lies que se venha a tirar das comparaes anteriores; e, em parte, porque as experincias de desenvolvimento desses outros pases tambm
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sugerem suas prprias lies, as quais no devemos, por antecipao, julgar que no poderiam ser adaptadas ao nosso caso ou que no seriam capazes de inspirar solues para nossas questes. Tais comparaes poderiam ser feitas, por exemplo, com a Blgica, a Alemanha, o Japo, a Frana. Ademais, h muito a aprender com as diversas experincias de nosso prprio pas: os perodos de industrializao, os grandes planos de investimento em infraestrutura e os planos de desenvolvimento. Sem descartar posterior estudo de experincias mais recentes, interessam particularmente:1 o perodo da ditadura Getulio Vargas (1930-1945). Em especial, a experincia de instalao e de atuao modernizadora do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), o Plano Quinquenal de Obras Pblicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional (de 1942), o diagnstico da Misso Cooke (de 1943) e o Plano de Obras e Equipamentos (de 1943); o diagnstico da Misso Abbink (de 1948) e o Plano Salte (sade, alimentao, transportes e energia), elaborado em 1946-1947 e proposto em 1948, na administrao constitucional Eurico Gaspar Dutra (1946-1950); a experincia e as recomendaes da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos para Desenvolvimento Econmico (de 1951-1953), o Plano de Reaparelhamento e Fomento da Economia Nacional ou Plano Lafer (de 1951) e os trabalhos do Grupo de Estudo Cepal/BNDE (iniciado em 1953), no perodo da presidncia constitucional Vargas, no perodo de 1951-1954; o Programa de Metas (de 1956) para os anos 1957-1960 e a experincia da presidncia Juscelino Kubitschek, na segunda metade dos anos 1950; o Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) para os anos 19681970, bem como o Plano Decenal de Desenvolvimento (1967) para os anos 1967-1976 e o perodo de alto crescimento (milagre) da ditadura militar durante as administraes do general Arthur da Costa e Silva (1967-1969), da Junta Militar (1969) e do general Emlio Garrastazu Mdici (1970-1973); e o ambicioso II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) para os anos 1974-1979, da administrao do general Ernesto Geisel. Esses so casos de experincias de aes de poltica governamental, inclusive com grandes investimentos de infraestrutura, quase sempre associadas a importantes programas ou planos. Do ponto de vista de conhecer e aperfeioar a tcnica de planejamento, tambm proveitoso analisar certos documentos programticos
1. Ver Daland (1967), Campos (1969) e Holanda (1975).
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que inspiraram planos ou aes governamentais posteriores embora ou no tenham sido colocados em prtica ou tenham sido prioritariamente programas de estabilizao macroeconmica. Entre eles, cabe citar: o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, para 19631965, elaborado na administrao Joo Goulart, que contudo no chegou a ser executado; o Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG), para 1964-1966, proposto na administrao do general Castello Branco; o Programa de Metas e Bases para a Ao de Governo, para 1970-1973, proposto na administrao do general Emlio Garrastazu Mdici; e o Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (I PND), para 1972-1974, elaborado na administrao do general Garrastazu Mdici.
3 APERFEIOAMENTOS NA PREPARAO DE UM PLANO NACIONAL
Os documentos de planejamento examinados neste trabalho inspiram algumas lies para a futura formulao de um plano de desenvolvimento de longo prazo: 1. Para ganhar experincia sobre tcnicas de planejamento, importante estudar experincias de governos implementadores de planos, porque seus relatrios e documentos revelam aes que no estavam previstas nos planos e, desse modo, servem para orientar o aperfeioamento das tcnicas. Por exemplo, no II Plano Nacional de Desenvolvimento, o captulo VI (Estratgia de desenvolvimento social) no menciona gastos nem aes relativas Sade e Previdncia, mas apenas objetivos imprecisos (de reformar e dar clara denio institucional). Sobre estas reas, no captulo XV (Ao administrativa), fala-se de implantar mtodos modernos de gesto empresarial. No captulo que se dedica s perspectivas, so apresentadas, nos quadros II e III, projees acerca da populao atendida, do nmero de segurados da Previdncia, dos gastos com benefcios pagos pelo INPS, entre outras. Em comparao, o relatrio Realizaes do Governo Geisel (IPEA, 1979) especica programas e aes, alm de dar informaes concretas sobre eles. So os casos, por exemplo, do Programa Nacional de Sade Materno-Infantil, do Programa Nacional de Alimentao e Nutrio do Instituto Nacional de Alimentao (Inan), das aes de erradicao da malria, de controle da doena de Chagas, da instituio do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (Sinpas) e outros. H aqui tambm lio de como os documentos sobre os planos devem ser organizados: devem incluir, em cada captulo, os programas, aes e dados
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relativos poltica descrita no captulo, a m de que se tenha uma viso integral da poltica. Naturalmente, devido s interligaes com outras polticas, tem-se que aceitar duplicao de dados e informaes ao longo do documento como um todo; o que no adequado que, para conhecer uma poltica particular, o usurio tenha de examinar o documento inteiro, recolhendo pargrafos sobre esta dispersos em diferentes captulos. 2. Diferentemente dos planos tradicionais, um novo plano no deve consistir em uma trajetria linear de futuro, supondo que haja um nico e melhor futuro vivel; deve, sim, reconhecer que h muitos rumos possveis para o futuro, e que somos incapazes sequer de imaginar todas as possibilidades. preciso que o plano comporte uma viso indeterminista da histria. Esse ponto j foi enfatizado por Carlos Matus (apud HUERTAS, 1995), que, alis, cita Karl Popper, lsofo que dedicou grande parte de seus estudos ao indeterminismo. Como bem sugere Matus, a elaborao do plano deve recorrer a ferramentas para lidar com incerteza, alm de aprender com as tcnicas de cenrios. Isto signica que o plano deve contemplar um grupo de alternativas de rumos e deve possuir considervel exibilidade. Cientistas sociais, particularmente economistas, costumam ter uma viso determinstica do mundo e da sociedade. Observe-se que o problema no simplesmente uma visualizao do futuro por meio de extrapolao da situao presente ou de tendncias observadas, visto que existem tcnicas economtricas e outros procedimentos de projeo que permitem mais do que mera extrapolao. O problema que os grandes planos do passado eram montados em torno de um s rumo possvel para o futuro, sem considerar que h mltiplos rumos possveis, visto que importantes eventos inesperados so passveis de ocorrer, e eventos conhecidos ou previsveis so capazes de produzir consequncias surpreendentes. A breve histria da poltica nuclear brasileira, desde as diretrizes gerais da estreante administrao Kubitschek ao II Plano Nacional de Desenvolvimento, ilustra no s como ocorre a persistncia de objetivos ou metas ao longo de dcadas, mas tambm que ocorrem reviravoltas nos rumos de execuo dos mesmos. A nfase na expanso da indstria automobilstica e na construo de Braslia, os obstculos para obter do estrangeiro conhecimento tcnico e equipamentos sosticados, as diculdades nanceiras do Estado brasileiro em anos de inao alta e crescente, as perturbaes polticas e a derrubada do regime democrtico, o aperto scal em anos de combate inao, provavelmente contriburam para que subsequentes governos dessem pouca prioridade poltica nuclear ou simplesmente adiassem sua implementao.
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Tambm instrutivo notar que, no mundo como um todo, as expectativas gerais sobre a energia nuclear no se concretizaram. Como qualquer coisa feita de tomos e, em princpio, fonte de enorme quantidade de energia que pode ser liberada com a quebra destes, parecia que a humanidade entraria em breve em uma era de energia abundante e muito barata em relao maioria de outros bens e servios. Porm, essa expectativa no se concretizou e tampouco a energia atmica se tornou barata em relao a outras formas de energia, nisto contrariando a usual tendncia de que os aperfeioamentos de uma nova tcnica vo progressivamente tornando mais baratos e mais acessveis os novos produtos (como aconteceu, por exemplo, com os computadores). Em vez disso, agora, a maior escassez das outras formas de energia, seu esgotamento parcial ou seu impacto ambiental, que vem intensicando o interesse em se produzir energia nuclear. 3. Ao mesmo tempo, o plano tambm no deve ser meramente um quadro de cenrios, pois precisa propor comprometimento com objetivos, instrumentos de ao e polticas pblicas. Em geral, relatrios derivados daquela tcnica propem vrios cenrios alternativos de futuro, apresentando-os como possibilidades sem armar quais tero maior ou menor chance de ocorrer; em consequncia, difcil para o usurio, especialmente o elaborador de polticas pblicas, decidir o que fazer. Alm disso, parece costume, como se nota em diversos trabalhos, que o nmero de cenrios seja pequeno (por volta de quatro ou cinco), o que no reete bem a grande possibilidade de rumos que o futuro pode tomar. Ademais, s vezes, desenham-se estes cenrios de modo que um deles concentre uma combinao de diculdades e fatores desfavorveis, enquanto outro combine tudo o que favorvel, o que tambm um quadro simplista de como a realidade evolui. Ressalte-se tambm que, com certa frequncia, esses cenrios, no conjunto, costumam embutir todas as alternativas lgicas de uma situao ou evento (por exemplo: em um, o governo tem pouco ou nenhum apoio poltico; em outro, tem apoio mdio; e, em outro, tem apoio vigoroso); por isso, quando as autoavaliaes posteriores dos elaboradores de cenrios declaram que um dos cenrios aproximou-se bastante de como de fato as coisas se passaram, isto no deve ser tomado como indicativo irrefutvel de que a tcnica tenha sido bem utilizada ou bem-sucedida. Tambm pouco confortante ouvir deles, como justicativa para o alegado sucesso da tcnica, que, do grupo de cenrios propostos, o futuro se concretizou combinando eventos de um e de outro cenrio.
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Este fundamento s poderia ser considerado slido caso se houvesse antecipadamente desenhado um cenrio em que estas combinaes estavam explcitas. 4. Na medida do possvel, o plano deve incorporar probabilidades e anlise dos riscos associadas s trajetrias possveis, aprendendo com a nova disciplina de anlise de risco (risk analysis). Diferentemente de certos trabalhos prospectivos apresentando cenrios, no se deve basear simplesmente em um feixe de alternativas do que pode acontecer, todos simplesmente vistos como possveis ou provveis, em que pese a incerteza sobre qual deles vai se realizar. Conforme lembra Matus, o plano deve incluir medidas contingentes para enfrentar situaes de desastres e grandes acidentes. 5. O plano documento multidisciplinar, que precisa ser o resultado do trabalho conjunto de uma equipe igualmente multidisciplinar. No processo de desenvolvimento, h bastante interdependncia e complementaridade entre as aes que precisam ser tomadas. O aumento da produtividade em um ramo industrial depende de melhores condies de sade pblica na cidade de onde os empregados vm, assim como de que estes empregados tenham tido maior oportunidade de acesso escola. Por sua vez, o crescimento industrial, aumentando a arrecadao do municpio, pode permitir que a prefeitura gaste mais em sade pblica e em educao. No h novidade em chamar a ateno para as interligaes, porque a cultura moderna assimilou o economicismo a viso de que os fenmenos polticos, institucionais, culturais e sociais em geral so determinados pelos fenmenos econmicos , bem como o determinismo, segundo o qual tudo determinado inteiramente por certos elementos cruciais. A tendncia de muitos cientistas sociais, sobretudo economistas, entender o dinamismo de uma sociedade como tendo quase inteiramente uma direo de determinao, aquela dos fenmenos econmicos em relao aos demais. No entanto, a equipe multidisciplinar necessria, porque h, igualmente, fenmenos econmicos que so determinados pelos demais e, sobretudo, porque h considervel grau de autonomia entre fenmenos dos diferentes nveis, o econmico, o poltico, o institucional, o cultural, o social. O determinismo e o economicismo so losoas pobres para se compreender a complexa realidade humana e a tortuosa e vastamente diversicada experincia histrica. Assim, algumas mudanas culturais, sociais ou polticas no resultam de mudanas econmicas. Portanto, o plano no pode se ater a medidas econmicas nem colocar medidas polticas e sociais como parcela menor e
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subordinada. O plano precisa de uma combinao de medidas em vrios campos da atividade humana ou campos das polticas pblicas, com base em ensinamentos de mltiplas disciplinas hospedadas em p de igualdade. Em particular, o diagnstico, parte inicial do documento do plano que oferece uma viso panormica e abrangente do pas e que orienta as atividades e aes elencadas nos captulos seguintes, no deve ser apenas econmico, mas tambm social e poltico. Por exemplo, deve-se fazer um quadro e uma anlise da estrutura de poder na sociedade. Com frequncia, camadas sociais ou seus representantes aferram-se a instituies desatualizadas, prejudiciais ao desenvolvimento; s vezes, adquirem o controle de cargos pblicos e de formas de distribuio de verbas pblicas. Com certos procedimentos de ao poltica por exemplo, em editoriais, colunas ou entrevistas na mdia , grupos de interesse pressionam o governo federal, visando dele extrair recursos (digamos, divulgando alegaes de que certo estado da Federao recebe tratamento imerecido da presente administrao, referindo-se ao estado onde se localiza o grupo de interesse). Nos grandes planos do passado, nota-se insuciente considerao das mudanas estruturais na distribuio da populao por faixas etrias e por localidades; na composio setorial e de ramos do produto e do emprego; na distribuio urbana-rural; na distribuio regional; na composio da indstria, que vai da tradicional para a mais sosticada tecnicamente; na distribuio de renda entre classes e entre localidades. Estas informaes so importantes para prever e planejar as diferentes necessidades educacionais, de sade, de transporte etc. Surpreendentemente, planos do passado omitiram-se at mesmo quanto distribuio locacional da populao. 6. O plano deve incorporar cronogramas e informaes de escalonamento no tempo das tarefas e aes previstas. Elas praticamente inexistem nos grandes planos do passado, em que, com algumas excees, todo o futuro contemplado no documento visto como um perodo s, sem etapas. 7. Um plano deve ser formado de projetos (por exemplo, construo de uma fbrica de motores de avio); de macroprojetos (por exemplo, instalao de um distrito industrial de materiais elaborados, peas e componentes de motores de avio); de programas microrregionais (por exemplo, provimento de estradas, terminal rodovirio, escolas, cursos de mecnica, centro de sade especializado em acidentes de fbrica, fornecimento de energia eltrica ao distrito industrial, conjunto habitacional para empregados deste distrito, servios de telefonia ao municpio) que tornam apto o municpio a viabilizar o funcionamento do distrito
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industrial em sua rea; e de programas mesorregionais (provimento de ligao a tronco nacional de transportes, de ligao a tronco nacional de comunicaes, instalao de agncias de rgos pblicos) que viabilizem a integrao da microrregio economia nacional e a manuteno de seu impulso de expanso econmica. Esquema semelhante deve organizar uma hierarquia de aes em projetos de atividades e em programas de atividades de vrios nveis de abrangncia setorial e locacional. Em contraste, os grandes planos do passado, em boa parte, so formados por declaraes de intenes (objetivos amplos e vagos), no de propostas de aes pblicas. Documentos mais recentes, planos de governo, tendem a conter mais detalhes e a mostrar com maior concretude as partes mais duras do plano (investimentos em infraestrutura e seleo de prioridades tecnolgicas); porm, ainda so substancialmente compilaes organizadas de bons propsitos. 8. Deve haver integrao entre polticas setoriais e regionais; ou seja, elas devem ser formuladas de acordo com suas ligaes com as demais. Frequentemente, ao se examinar a exposio de tais polticas nos documentos dos planos tradicionais, verica-se que esto apenas justapostas em um mesmo documento, em um captulo ao lado do outro, sem que seja evidenciado o impacto que uma provoca sobre a outra. Por exemplo, as projees de populao so utilizadas para se calcular renda per capita e nmero de empregos, contudo no levam em conta que grandes investimentos alteram a composio regional e local da populao, nem que estas alteraes modicam o perl da demanda e da estrutura produtiva, tanto setorialmente como regionalmente; portanto, no consideram a necessidade de medidas relativas a cidades, a apoio social, a necessidades de escolas e de sade pblica, e assim por diante. Entre outros instrumentos, matrizes insumo-produto so importantes para obter coerncia entre setores e entre regies; mas deve-se ter o cuidado de no se tomar os coecientes como constantes no tempo nem como escalares nicos em um dado perodo. 9. Deve haver espacializao das polticas setoriais e regionais; ou seja, elas devem ser formuladas de acordo com suas associaes a pontos da congurao do espao brasileiro. A espacializao da produo e da distribuio a mercados mostra onde as atividades esto localizadas; que tipos de recursos, atividades (seus setores, ramos e linhas de bens) e agentes socioeconmicos esto vinculados a cada lugar; os uxos de bens e servios,
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por origem e destino; as formas e graus de movimentao de produtos enviados e recebidos. Em particular, deve-se considerar a localizao das atividades dos rgos de Estado. Nos planos passados, foram usados poucos dados de interconexes setoriais e locacionais (inclusive regionais) das atividades produtivas e comerciais. Deve-se identicar polos, com a nalidade de neles instalar ou expandir atividades, instituies e investimentos que criem um clima favorvel atividade econmica e que facilitem a interligao entre as empresas, aproveitando-se estas de economias de aglomerao e economias de rede. Os polos devem ser organizados em uma hierarquia segundo nveis de importncia. Sobretudo, deve-se considerar o espao dinamicamente, estudando como se modicam as localizaes ao longo do tempo. 10. Etapa preliminar e essencial que se tenha um banco de dados de estudos de oportunidades de investimento, pois o plano precisa se basear em um nmero grande desses estudos. Ademais, preciso que os estudos selecionados cubram todas as principais microrregies e setores do pas. Por essa razo, faz-se necessrio padronizar o documento para esse tipo de estudo com formato simples, curto e prtico , para, em seguida, em uma campanha especca, distribu-lo por secretarias estaduais e municipais de planejamento, secretarias de indstrias e outros rgos aptos, de todos os estados e da maioria dos municpios. Para viabilizar uma campanha assim, o Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) e o Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) parecem ser os rgos mais indicados. Por meio dos estudos de oportunidades de investimento, junto a outras informaes retiradas do sistema estatstico nacional, possvel montar matrizes de interdependncias setoriais. Semelhantes a matrizes de insumo-produto, elas no so suscetveis a operaes matemticas tpicas destas, por terem muitas clulas incompletas (vazias) e muitas clulas preenchidas com informaes ordinais ou mesmo categricas (qualitativas). Ainda que incompletas e parciais, auxiliam a tarefa de encontrar os ramos-chave na cadeia produtiva, os que tm forte impacto de encadeamento para frente e para trs. 11. O plano, assim como o desenho de qualquer das diversas polticas pblicas, necessita de indicadores e estatsticas para o desenvolvimento; no h planejamento adequado sem informaes abundantes e conveis a digerir previamente.
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Portanto, outra etapa preliminar e essencial confeco do plano construir e revisar levantamentos de estatsticas e indicadores; descentraliz-los, espalhando estes levantamentos pelas diversas esferas e nveis de governo e pelo maior nmero possvel de microrregies ou municpios; uniformizar sua qualidade, evitando impactos da precariedade de levantamentos atuais (dados de crime, por exemplo) e da qualidade das administraes e servidores em certos rgos. So necessrios dados no s de valores e montantes de produo de bens e servios, sobretudo por microrregies e municpios, mas tambm de sade (frequncia de sintomas, doenas, durao e tipos de tratamento), educao (indicadores de aprendizado e de qualidade do ensino), infraestrutura, condies econmicas (nmero de estabelecimentos bancrios, comerciais, industriais, hotis e penses) e justia (nmero de processos, pginas de processos, durao dos processos). 12. O plano precisa conter sistema de monitoramento de problemas, de execuo como um todo e de prestao de contas. As responsabilidades por operaes, atividades e programas devem estar especicadas, sendo assinaladas a rgos do governo e tambm a pessoas. A administrao e o controle da execuo devem estar associados a revises anuais, para acomodar mudanas imprevistas e devidos ajustes de rumos. 13. A elaborao do plano depende da contribuio de centros de pesquisa que faam inmeros relatrios sobre os tpicos abordados, sugerindo formas e mecanismos de enfrentar os problemas a serem tratados nas diversas sees do plano. Assim, outra etapa preliminar e preparatria fortalecer uma rede de pesquisa multidisciplinar, congregando universidades, institutos e centros de pesquisa do pas, para que possam servir de provedores de anlises, propostas e avaliaes. Da formulao at a aprovao formal, o plano deve passar por vrias etapas. No entanto, por mais competente e diversicada que seja a equipe do rgo responsvel, no possvel abraar todo o conhecimento existente e relevante sobre os temas tratados, assim como no possvel ter segurana de que se fez seleo apropriada do conhecimento disponvel. Por isso, as diversas partes do documento (polticas pblicas especcas, propostas de atividades, medidas e aes de governo) devem ser discutidas com consultores de fora do rgo responsvel, com membros de institutos e centros de pesquisa, bem como servidores de ministrios e departamentos de governo. A realizao de seminrios e encontros outra forma de obter comentrios e sugestes, de modo a avaliar criticamente e aperfeioar as propostas do documento. Naturalmente, verses
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sucessivas do documento inteiro tambm devem ser submetidas apreciao de consultores e a comentrios em encontros e seminrios. 14. O plano precisa ser antecipado pelo planejamento de sua prpria viabilizao poltica. Precisa obter razovel aprovao ou simpatia de parcelas dos segmentos da sociedade que inuenciam a opinio pblica e o debate poltico. H necessidade de mobilizar apoio poltico de segmentos da populao, de polticos e governantes, associaes de classe, lderes regionais e locais. Nisso difere de um plano de governo, que reete as vises dos grupos que j ascenderam aos mais altos cargos da nao sobre como pretendem governar. Uma poltica de desenvolvimento pretende orientar sucessivas administraes, pretende inuenci-las a fazer suas opes dentro de um rumo de longo prazo. Um plano de governo adotado porque os que o propem esto no poder, querendo e podendo execut-lo; uma poltica de desenvolvimento adotada porque adquire na nao simpatia e prestgio suciente, obtendo apoio de parcelas ponderveis de diferentes segmentos sociais, associaes e partidos. O plano deve ser objeto de rodadas de discusso coletiva, no Congresso, em rgos do Executivo e do Judicirio, nos partidos, nas associaes de classe, nos sindicatos e na mdia como forma de pr prova sua capacidade de reetir: i) aspiraes coletivas da sociedade, a autoimagem do pas; e ii) a solidez dos procedimentos tcnicos adotados na construo do plano. O debate deve proceder em todas as instncias da sociedade interessadas em fazer propostas de aes pblicas, corrigi-las e sugerir acrscimos. A orientao que deve prevalecer que se atente para as diferenas entre propostas visando interesses coletivos e propostas que visem ao autobenefcio de grupos setoriais ou locais ou seja, redistribuio de renda para o prprio grupo sem contribuir com aumento de bens e servios para o pas (rent-seeking). 15. No se deve esquecer que, ao entrar em operao, o plano deve ter o suporte prvio de amplo debate e da busca de consenso entre as diferentes esferas e nveis de governo que nele participam. Muita coisa na operao do plano depende do estabelecimento de acordos de cooperao entre entes federativos para, digamos, uniformizao de procedimentos, tanto de coleta e de processamento de dados, como de ao, seja em projetos de interesse comum, seja em formas de melhorar o clima para investimentos, seja em formas de apoio mtuo implementao do plano. Um plano de longo prazo tem o papel de uma orientao geral ou mesmo de uma restrio sobre as atividades dos governos, sobretudo do
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governo federal. Ainda que vistas como orientao, as diretrizes do plano precisam ser seguidas em um razovel nmero de vezes na sequncia de perodos de tempo administrativos , do contrrio, o plano no existiria efetivamente, sendo somente um documento ccional ou de aparncia. Por conseguinte, uma atividade que precisa ser estudada, planejada, precisa obter suciente apoio poltico para que o plano cumpra seu papel de nortear as aes dos governantes. Mas, como conciliar a existncia de orientao geral e de restries s aes de governo com os interesses partidrios e pessoais dos governantes que se mantm no poder e em volta do poder? Por causa destes interesses, os governantes preferem eventos e aes que se originem no seu perodo administrativo e deem resultados dentro de um perodo administrativo. H necessidade de dispositivos institucionais que incentivem os governadores e prefeitos a levar mais em conta interesses regionais e nacionais do que quase somente interesses do estado ou do municpio. Para isso, preciso repensar as formas de atuao dos rgos regionais, dos departamentos dos rgos federais localizados nos estados, dos fundos de participao de estados e de municpios, bem como das verbas federais transferidas a instncias federais por conta de programas de interesse do governo federal. Estes so alguns dos instrumentos com os quais o governo federal pode inuenciar estados e municpios para que sigam linhas de interesses nacionais, sem que se quebre a autonomia poltica e administrativa estadual e municipal. Pelo que se depreende de experincias passadas, importante assegurar que as direes dos departamentos dos rgos federais localizados nos estados no quem sob a responsabilidade de representantes de interesses socioeconmicos e polticos locais. claro que os dirigentes tero que negociar com os lderes locais para consecuo dos objetivos dos rgos; mas estaro em posies de fora poltica para negociar, em virtude de sua independncia de ligaes locais. Naturalmente, como as direes dos departamentos dos rgos federais localizados nos estados so escolhidas como parte da barganha poltica na composio partidria das administraes federais, h necessidade de criar critrios e restries sobre estas indicaes partidrias. A diculdade aqui de desenhar e viabilizar aperfeioamentos nos mecanismos da democracia. No h dvida de que pensar no pas a longo prazo requer tambm projetar aperfeioamentos na democracia; a julgar pela experincia histrica, quer se os projetem ou no, pouco provvel que os mecanismos permaneam tal como esto agora ao longo de dcadas. Sendo assim, melhor se prevenir em relao s mudanas, estudando
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cuidadosamente as necessidades como j aparecem hoje, do que se entregar a mudanas apressadas por crises sbitas. 16. Devem-se introduzir diversos subplanos setoriais, que no existiam nos planos tradicionais ou que apareciam apenas nominalmente sendo tratados quase somente com enunciados de intenes (objetivos amplos e vagos), sem propostas de aes pblicas. So campos setoriais insucientemente tratados, ou inexistentes: cincia e tecnologia; meio ambiente; pobreza e desigualdade de renda; desigualdades sociais; bemestar social; relaes com o exterior; defesa. Em geral, nos grandes planos do passado, mesmo certos campos tradicionais, como tecnologia, eram insucientemente tratados; mencionavam-se verbas globais para os devidos rgos (CNPq, por exemplo), sem que fossem denidas as prioridades de ramos de tecnologia, a previso de etapas e os resultados a alcanar nesta rea, alm da no especicao de projetos (nas poucas excees neste tratamento omissivo, encontram-se energia nuclear e lcool). Na poca, apesar de assertivas sobre a importncia da tecnologia, as polticas de crescimento davam excessiva nfase formao de capital como determinante, em detrimento da tecnologia. Por seu pioneirismo e pelas circunstncias de crise em que foi montado, o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social compreensivelmente mais modesto do que os posteriores. No contempla uma poltica de nanciamento de investimento, embora tenha uma poltica de crdito agrcola (BRASIL, 1962, p. 163-165). Tampouco contempla polticas de populao, de habitao, de cidades, de meio ambiente, de trabalho, nem de previdncia social. Curiosamente, na seo Correo dos desequilbrios regionais (BRASIL, 1962, p. 81-87), a poltica regional para o Nordeste o plano especco para essa regio, p. 87) mencionada apenas como estando fora do Plano Trienal. A seo se limita ao diagnstico e a diretrizes gerais qualitativas, sem metas ou aes para o futuro. No h, para a regio, uma projeo correspondente existente projeo dos investimentos para o pas, sendo esta apresentada apenas por setor (p. 52). No que se refere a dados quantitativos para o futuro, o nome da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) aparece somente em um quadro de gastos governamentais com pesquisa e fomento da agricultura, em outra seo (p. 163). A cincia tambm uma rea omitida no Plano Trienal, de Joo Goulart. No pouco que trata da tecnologia, menciona a implantao de uma indstria nuclear no pas, sendo, com frequncia, citadas pesquisas, tec-
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nologia, ou termos derivados, e formao de especialistas neste campo (BRASIL, 1962, p. 116-117, passim). Uma seo sobre rgos federais de pesquisa agrcola (p. 163-165) no especica prioridades nem diz sobre o que estas pesquisas so feitas. Apesar de sua conciso, o Plano Trienal deu um passo frente na experincia brasileira de planejamento. Por isso, serviu de inspirao ou modelo para o Plano de Ao Econmica do governo de 1964. Diferentemente dos planos anteriores, o II Plano Nacional de Desenvolvimento cita ramos prioritrios em tecnologia: energia nuclear, atividades espaciais e indstria aeronutica, recursos do mar, formas no convencionais de energia, produo de mquinas e equipamentos e de insumos bsicos (metalrgicos, metlicos, no metlicos, qumicos, petroqumicos, farmacuticos, cimento, papel e celulose). Contudo, d poucos detalhes sobre como estas prioridades se concretizariam em termos de aes pblicas. No caso da cincia, os planos tradicionais nem sequer estabelecem prioridades de campos de pesquisa. Todavia, o documento de um futuro plano de desenvolvimento deve dedicar considervel espao cincia e tecnologia, bem como pesquisa de recursos minerais. H necessidade de levantamentos cartogrcos, aerofotogramtricos e estudos geolgicos em geral, bem como geogrcos. Para estimular o setor privado a investir, importante divulgar informaes sobre a superfcie territorial brasileira, plancies, serras e montanhas, vales, matas e orestas, rios, lagos e costas. O tema meio ambiente aparece no II Plano Nacional de Desenvolvimento, no captulo IX (Desenvolvimento urbano: controle da poluio e preservao do meio ambiente). Contudo, limita-se praticamente a objetivos gerais e imprecisos, como combater a poluio e preservar os recursos naturais do pas. Os grandes planos do passado j incluam nos objetivos a disseminao do progresso econmico por todas as classes de renda e regies e a transformao social. Reconheciam que desenvolvimento no apenas crescimento econmico, mas tambm melhoria poltica e social, combate pobreza, melhor distribuio de renda. Contudo, em termos de aes no campo social, as tradicionais preocupaes eram com educao e mo de obra, sade e saneamento, habitao, trabalho e previdncia social. Uma ilustrao o Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social: Diagnstico Preliminar, de 1966, que tem oito volumes, em 12 tomos. O volume 5 intitula-se Desenvolvimento Social e est dividido em dois tomos. O tomo 1 intitula-se Sade e Saneamento, e o tomo 2, Previdncia Social. O volume 6, em um nico tomo, intitula-se Desenvolvimento Social: educao.
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Um futuro plano poderia, em um captulo sobre pobreza e desigualdade de renda, distinguir medidas econmicas. E, em dois outros captulos, tratar de aes institucionais e sociais. Um trataria das desigualdades sociais, abordando polticas relativas condio social das mulheres, a diferenas de origem racial, regional, nacional ou tnica, de camada social, de religio, de orientao sexual, bem como relativas infncia, juventude, aos idosos e aos decientes fsicos. Outro trataria do bemestar social. Nele entrariam medidas relativas a condies de trabalho, risco de acidentes, crime e violncia, qualidade de servios tais como os da polcia, das ouvidorias, do aparato de justia, dos postos do INSS e dos hospitais, dos nibus, dos aeroportos, de guas e esgotos, limpeza pblica , e condies de conforto dos espaos pblicos, como ruas e praas. E, ainda, das concesses como as de telefones, eletricidade e transportes pblicos, alm da scalizao de servios pblicos, proteo ao consumidor, desburocratizao. O captulo de relaes com o exterior diz respeito insero internacional do pas e a cooperao com outros pases. Nele, no devem entrar apenas os tpicos de uxos totais de comrcio e de capitais, mas tambm os elos culturais e institucionais entre o Brasil e outros pases, a troca de tecnologia e a penetrao de empresas brasileiras no exterior, para que se tenha uma ideia de at que ponto integrar o desenvolvimento de dois pases em parceria, bem como at que ponto uma aliana para atuao conjunta nos fruns internacionais pode auxiliar este desenvolvimento. A este respeito, deve levar em conta a trajetria futura de evoluo dos conitos e alianas entre pases ou regies do planeta, os mercados mundiais de recursos naturais e de mercadorias, os papis das instituies multilaterais internacionais. bvio que acordos e outros arranjos de cooperao entre o Brasil e outros pases podem reduzir o campo de opes de certas polticas internas, ao mesmo tempo em que o ampliam em outras, e isto deve ser levado em conta na formulao das demais polticas. Outro aspecto importante que formas de cooperao (Mercosul, por exemplo) podem criar mercado complementar ao mercado interno do Brasil e dos pases envolvidos, sendo, assim, uma maneira adicional de se obter os benefcios da ampliao do mercado interno. Os grandes planos do passado exploraram pouco a capacidade de o planejamento da defesa interagir com as demais polticas pblicas. Alm de equipamentos e treinamento militar, interessam tambm defesa a disposio territorial da infraestrutura de vias de transportes e vias de
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comunicaes, bem como dos suprimentos de energia; a localizao de recursos naturais; a distribuio da populao pelo pas; certas caractersticas das reas metropolitanas; sem falar da capacidade industrial do pas e dos seus programas de absoro e criao de tecnologia. 17. A viabilidade do plano depende de cuidadoso planejamento do nanciamento de longo prazo. Duas questes esto inter-relacionadas: como aumentar a taxa de poupana da economia brasileira e como ampliar a oferta de nanciamento de longo prazo, ainda hoje quase limitada ao BNDES e ao inuxo de capitais externos diretos. No incio dos anos 1970, havia dois grupos de instituies nanceiras dedicadas a esse tipo de nanciamento, os bancos de investimento e os bancos de desenvolvimento. Ambos cobriam emprstimos oferecidos com captaes em depsitos a prazo xo (depsitos de prazo mais longo, mnimo de 180 dias), com tomada de emprstimos no exterior e com repasses de linhas de nanciamentos do BNDES. Os primeiros, que eram instituies privadas, davam nfase a emprstimos empresa privada e, na captao externa, a nanciadores privados. Entre os segundos, que eram instituies pertencentes a esferas de governo (sobretudo estados, mas tambm bancos regionais), sobressaam-se nanciamento a obras pblicas, como saneamento ou eletricao, e, na captao externa, acesso a instituies multilaterais ou governamentais. No nal da dcada, aquelas instituies comearam a desaparecer em consequncia da combinao de inao cada vez mais alta, mutilao do instituto de correo monetria e crise no balano de pagamentos. Os dois primeiros fatores empurraram os poupadores assustados para aplicaes nanceiras de prazo curto, e o segundo inviabilizou a tomada de emprstimos externos, ao elevar muito os riscos de grande desvalorizao cambial, de calote ou suspenso de pagamentos ao exterior. Bancos de desenvolvimento foram sabotados por governos estaduais que os transformaram em nanciadores das suas despesas e de suas dvidas. Posteriormente, as diculdades nanceiras dos estados levaramnos a entregar seus bancos ao Banco Central, como parte de pacotes de saneamento nanceiro arranjados com o governo federal, aps o m da grande acelerao inacionria dos anos 1970 a 1990. Agncias daqueles bancos foram fechadas ou adquiridas por bancos privados (que so predominantemente bancos comerciais).
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Nas ltimas dcadas, o sistema nanceiro brasileiro ampliou-se e diversicou-se, modernizando-se com emprego intensivo da informtica, bem como montando departamentos econmicos e tcnicos com equipes de prossionais de boa formao. O conhecimento de nanas e de economia hoje mais sosticado e mais espalhado do que o que possuam os funcionrios das instituies nanceiras h poucas dcadas. Nestas circunstncias, existe a oportunidade de se tentar mais uma vez, possivelmente com melhor chance de sucesso, a criao de mecanismos ou instituies nanceiras privadas de nanciamento de longo prazo, de modo a complementar a atuao do BNDES. Talvez alguns desses mecanismos possam ser os mesmos dos anos 1960, tais como a obteno de emprstimos externos (agora, acoplados a seguros e outras formas de proteo contra riscos inerentes a transaes com o exterior), o lanamento de ttulos de longo prazo destinados ao poupador interno (protegidos do risco inacionrio com garantia de indexao e da iliquidez com um mercado secundrio em bolsa de valores) e os repasses de linhas de emprstimos do BNDES.
4 INSTITUIES: LEMBRADAS, ESQUECIDAS E DEPOIS RELEMBRADAS
Referindo-se a um pas, a expresso desenvolvimento econmico bastante antiga na literatura econmica, sobretudo em livros de histria econmica. Por exemplo, no incio do sculo XX, ela aparece em ttulos como The German Great Banks and their Concentration in Connection with the Economic Development of Germany, de J. Riesser (1911); The Economic Development of Modern Europe, de Frederic Ogg (1917); An Outline of the Economic Development of the United States, de Edward Earle (1921); The Economic Development of France and Germany 18151914, de J. Clapham (1921); The Economic Development of the United States, de Isaac Lippincott (1922), entre outros. O ponto importante que vrios livros da poca, com ttulos semelhantes, no se limitam a narrar mudanas econmicas e tecnolgicas, abordando tambm mudanas sociais, institucionais e culturais. Ainda mais frequentemente, estas mudanas eram tema central de livros que levam a palavra progresso nos ttulos. De qualquer forma, na literatura de histria econmica, as instituies sempre foram objeto de interesse. O exemplo mais elementar dado quando quem inicia seus estudos de histria econmica dos ltimos dois sculos depara-se com narraes de mudanas das instituies medievais do feudalismo para as instituies modernas do capitalismo. Por um lado, consideram-se os papis do senhor feudal, do servo da terra, das relaes de poder entre nobres e reis, das corporaes de artesos; por outro, o nascimento e a crescente importncia da contabilidade,
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dos bancos, companhias de seguros, bolsas de valores, dos contratos, dos ttulos de propriedade e de crdito e da taxao estabelecida em leis (em vez da taxao conforme caprichos do soberano). Em um fenmeno algo curioso, embora no indito na histria intelectual, a ateno s instituies e s transformaes sociais perdeu espao entre economistas para, recentemente, em uma reviravolta, aparecer em grande nmero de livros e artigos. Tudo indica que a perda de espao resultou do nascimento e da expanso do campo de estudos sobre crescimento econmico paralelamente ao rpido progresso na construo de teorias dentro da disciplina econmica , e que a renovao do interesse est associada a diculdades empricas apresentadas pelas principais teorias do crescimento desenvolvidas desde os anos 1950. As teorias do crescimento econmico surgiram depois da revoluo keynesiana na disciplina econmica. Naturalmente, no incio, elas diziam respeito ao fenmeno da acumulao de capital, enfatizando a relao entre poupana e investimento, bem como entre acumulao de capital e emprego de mo de obra. Todavia, em princpio dos anos 1950, dicilmente um prossional maduro diria que estas teorias seriam sucientes para explicar todas as principais facetas do desenvolvimento econmico. Ilustrao disso o inuente livro The Theory of Economic Growth, de 1955, assinado por William Arthur Lewis (lanado em portugus, em 1960, sob o ttulo A teoria do desenvolvimento econmico). Este texto atribui considervel importncia s instituies e cultura. Outro exemplo a segunda edio, de 1965, do livro de Charles Kindleberger, Economic Development, que dedica seu segundo captulo a aspectos institucionais e culturais. Provavelmente, os economistas da poca interessados em desenvolvimento ouviriam de seus mestres que deveriam estudar tambm histria econmica de diversos pases e, na medida do possvel, envolverse com histria das civilizaes e com antropologia econmica. Entre outros economistas dos anos 1950 e 1960, Everett E. Hagen, Walt W. Rostow e Irma Adelman procuraram levar em conta o fato de que o desenvolvimento econmico condicionado por certos aspectos sociais e culturais. A ateno a aspectos sociais, institucionais e culturais manteve-se como uma caracterstica geral dos livros sobre desenvolvimento (de Michael Todaro, por exemplo), enquanto, paralelamente, as teorias do crescimento buscavam explicar a trajetria do crescimento de longo prazo de um pas em funo de variveis exclusivamente macroeconmicas. Contudo, natural que o grande progresso terico ocorrido na disciplina econmica desde os anos 1950 tenha levado os economistas a depositar grandes esperanas nas teorias em formao, sobretudo devido ao grande aperfeioamento matemtico e lgico delas.
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Como resultado, os livros e os cursos de economia comearam a se concentrar nessas teorias, ao mesmo tempo que a formao do economista passou a dar grande nfase a sua preparao terica. Tratou-se com o relapso o ensino da histria econmica e da geograa; no s praticamente se abandonou o ensino de instituies legais e polticas, como at mesmo o de instituies econmicas. Isto ocorreu, sobretudo, nas escolas dedicadas economia convencional ou corrente principal. Inverteu-se inteiramente a nfase que se originava, at os anos 1950, das escolas de economia dominadas por professores formados em direito, na tradio francesa, escolas que rapidamente desapareceram. A importncia quase exclusiva dada teoria econmica, em uma formao prossional marcada por expectativas ambiciosas com relao ao papel das teorias, ajudou a espalhar a impresso de que as transformaes econmicas, sociais e polticas que caracterizam a trajetria de uma sociedade ao longo do tempo seriam meras consequncias dos mecanismos de crescimento econmico. Ou seja, a viso losca da sociedade que os economistas tenderam a abraar era fundamentalmente economicista. Por um lado, isto no era de surpreender, pois afagava a vaidade prossional, ao valorizar os conhecimentos especcos; mas, por outro, sim, era surpreendente, pois o economicismo um vcio comum entre marxistas, por ser uma das possveis e mais simples interpretaes de certas armaes de Marx, enquanto as escolas dedicadas economia convencional ou corrente principal, em verdade, nada tinham a ver com Marx. De qualquer forma, em princpio, as teorias poderiam ter acertado; contudo, para frustrao dos economistas, aquelas ambies no se concretizaram at agora. Cabe notar que os trabalhos econmicos com nfase histrica, caractersticos dos estudos de pases nos anos anteriores a 1940 ou 1950, bem como os livros de histria econmica, davam grande ateno s inovaes tcnicas que tinham modicado radicalmente os processos de produo na Europa desde meados do sculo XVIII. Todavia, de modo semelhante s instituies, a tecnologia passou a despertar menos interesse, em virtude de no caber nas teorias da poca, por causa da diculdade de se representar as mudanas tecnolgicas em um modelo matemtico. Sem dvida, compreensivelmente, esperava-se que o impacto da tecnologia no sistema econmico pudesse ser indicado indiretamente pelo montante de bens de capital acumulado. No entanto, durante o processo de exame emprico das teorias do crescimento, quando se constataram as primeiras discrepncias entre implicaes tericas e dados empricos, a reao foi lembrar a importncia da tecnologia. Alguns trabalhos que tentaram medir o crescimento econmico e a produtividade na economia americana, entre eles Abramovitz (1956), culminaram no artigo de Solow (1957). Este decomps as variaes a longo prazo do PIB per capita entre mudanas devidas ao capital per capita e variaes devidas a mudanas tcnicas. Solow concluiu que, nos Estados
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Unidos, em um perodo de 40 anos (de 1909 a 1949), o produto por pessoa/hora dobrou, atribuindo 12% do aumento ao crescimento do capital por pessoa/hora e 87% mudana tcnica (SOLOW, 1957, p. 320). O papel que a constante multiplicativa representa na teoria de Solow, de aumentar o montante de produto para dadas quantidades de capital e de mo de obra, no diferencia o impacto da tecnologia da atuao de diversos outros fatores. Consciente disso desde o incio, ele deixou claro que, pela expresso mudanas tcnicas, entendia quaisquer mudanas que fossem representveis por deslocamentos na funo de produo agregada, inclusive mudanas de qualicao da mo de obra (SOLOW, 1957, p. 312). Em outras palavras, a constante representa todos os outros possveis determinantes do produto, excetuando-se capital e trabalho. Por isso, a literatura posterior adotou a expresso resduo de Solow para indicar esta diferena, pois, em princpio, nada na teoria do crescimento indica que represente impacto da tecnologia. Depois, passou-se a falar de produtividade total de fatores para designar o crescimento do produto que supera o crescimento dos estoques de fatores de produo. Em anos posteriores, trabalhos empricos com dados de diferentes pases mostraram que as diferenas de produto per capita entre pases devem-se muito mais a diferenas no resduo de Solow do que a diferenas nas disponibilidades de capital e mo de obra. Tambm as diferenas de taxas de crescimento ao longo do tempo e entre pases devem-se, em sua maior parte, produtividade total de fatores, no acumulao de fatores. Todavia, bvio que grande parte desse crescimento no atribudo ao capital resulta de mudanas de tecnologia; sabe-se disso, no por causa da teoria de crescimento de Solow, que fracassa em representar algo que seja distintamente a atuao da tecnologia, mas porque a experincia histrica mostrou o impacto gigantesco das novas mquinas e tcnicas nas economias europeias desde meados do sculo XVIII. Isto, e no sua teoria, justica por que Solow tendeu imediatamente a explicar seu resduo como indicando o impacto da tecnologia. Porm, mais ou menos na mesma poca, Theodore Schultz chamava a ateno para o papel do capital humano, o que fez Solow ser mais prudente na interpretao do resduo de suas regresses. Assim, admitiu-se prontamente que existiam outros mecanismos importantes para o crescimento econmico, alm da acumulao de bens de capital, do crescimento populacional e da inovao tcnica. Relevante aqui, contudo, que o artigo de Solow, por vias transversas, contribuiu para a redescoberta da importncia da tecnologia; colocou dentro da discusso especca das teorias do crescimento econmico o que antes era tpico dos trabalhos com material histrico: a meno tecnologia e a conscincia da decincia de nosso conhecimento terico a respeito dela.
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Naturalmente, acontece com certa frequncia entre economistas e cientistas sociais haver certo exagero na importncia dada a um ou outro fenmeno. Em certos momentos, o impacto da tecnologia foi considerado como o nico responsvel pela frao de crescimento econmico que no atribuda aos aumentos dos estoques de capital e de mo de obra. Este exagero ainda aparece recentemente em Easterly (2001, p. 47), que interpreta o artigo de Solow como mostrando que a mudana tecnolgica seria a nica possvel fonte de crescimento a longo prazo. Easterly parece atribuir a maioria das diferenas de produto per capita entre pases a diferenas tecnolgicas (2001, p. 176). Em suma, quando surgiram as diculdades empricas iniciais das teorias do crescimento, a primeira reao foi lembrar-se da tecnologia. Posteriormente, com a constatao de outras diculdades, ocorreram, dos anos 1990 para c, outras saudveis redescobertas, relativas importncia das instituies e da cultura. A teoria neoclssica do crescimento permite a seguinte viso da relao entre pases avanados e pases pobres ou subdesenvolvidos (LUCAS, 1990; EASTERLY, 2001): sendo os bens de capital escassos ou inexistentes nos pases pobres, teriam eles alta produtividade marginal e alta taxa de retorno e, por isso, gerariam forte incentivo para crescimento econmico mais rpido nestes pases do que nos pases ricos. Logo, os pases pobres cresceriam mais rapidamente que os pases ricos, havendo uma tendncia de convergncia das rendas per capita entre pases. Todavia, o fato que as divergncias de renda entre pases pobres e ricos no diminuiu (EASTERLY, 2001, p. 56), embora tenham se reduzido um pouco antes dos anos 1980. Portanto, nem os empresrios nacionais nem os capitalistas externos investiram o suciente para aproveitar a suposta oportunidade de lucratividade alta e superior dos pases avanados. Parece haver discrepncia entre o que se espera a partir da teoria neoclssica do crescimento e a experincia de fracasso da ajuda internacional aos pases subdesenvolvidos, o esgotamento do crescimento pela substituio de importaes, o contraste entre os sucessos do Japo, da Coreia e de outros pases asiticos, e o po crescimento dos pases latino-americanos e africanos. Ademais, a teoria diz pouco sobre crescimento, de modo que, no caso dos sucessos asiticos, em nada ajuda a vencer uma importante diculdade: distinguir os impactos e atribu-los a polticas de atuao de mercados em contraposio s polticas de atuao do Estado, uma vez que ambos os tipos de poltica foram adotados. Sendo assim, com o objetivo de explicar as diferenas de renda per capita entre pases, desta vez olhando para elementos ignorados na funo agregada de produo do modelo de Solow, uma parte dos pesquisadores recorreu a instituies como fator explicativo. Robert E. Hall e Charles I. Jones (1999), por exemplo, encontraram alta correlao entre qualidade das instituies e resduo de Solow.
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Entre vrios outros nomes, destacam-se Daron Acemoglu, Simon Johnson, James A. Robinson, Dani Rodrik, Edward Glaeser, Janine Aron. O artigo The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation, de Acemoglu, Johnson e Robinson (2001), examina pases que foram colnias europeias, associando diferenas de qualidade institucional a diferentes formas de colonizao passada. Por isso, eles usam diferenas entre taxas de mortalidade dos antigos colonos nestes pases como indicadores das diferenas de formas de colonizao, supondo que os colonos preferiram se estabelecer, investir e produzir em pases onde as ameaas de doenas eram menores e nelas instalar as instituies europeias. Nas reas de mortalidade alta, eles no se estabeleciam; comportando-se de forma predadora, dedicavam-se a pilhar os recursos, explorar os moradores locais e rapidamente voltar Europa. No artigo seguinte, Reversal of Fortune: Geography and Institutions in the Making of the Modern World Income Distribution, Acemoglu, Johnson e Robinson (2002) constatam o fenmeno da existncia de reas que, antes da colonizao, eram mais ricas que hoje. Eles mostram correlao negativa entre a renda destas reas no presente e a densidade da populao e o grau de urbanizao no passado, tomando densidade da populao e o grau de urbanizao como indicadores de renda. Concluem que isso forte evidncia emprica contrria explicao geogrca, pois o meio ambiente o mesmo nas duas pocas de comparao destas reas. Se a explicao geogrca fosse correta, no entender deles, as reas prsperas no passado deveriam ser as mesmas de hoje. Esses autores preferem a seguinte explicao para o que chamam de inverso da sorte (ACEMOGLU, JOHNSON e ROBINSON, 2002). As reas de maior concentrao populacional e urbana tinham organizao social complexa, que facilitava o controle pelos conquistadores; estes aproveitaram-se delas para atuao predatria nestas sociedades. Ou seja, a os europeus instalaram instituies de empobrecimento, cujo impacto perdura at hoje. As reas de baixa densidade populacional foram usadas para colonizao e instalao de instituies trazidas da Europa, instituies que incentivavam a produo e o investimento. Parte do debate sobre a importncia das instituies para o desenvolvimento econmico aparece na forma de disputa intelectual com uma viso alternativa, a de que o ambiente fsico ou natural (a geograa) dos pases seria fator determinante das diferenas de renda entre eles. O mais conhecido proponente da hiptese geogrca Jeffrey Sachs. Em texto para discusso publicado em 2003, Institutions Dont Rule: Direct Effects of Geography on Per Capita Income, Sachs conclui que o maior impacto sobre o crescimento econmico resulta, sobretudo, do ambiente, em vez das instituies (SACHS, 2003a). Isto no signica negar que as instituies tenham tambm impacto, mas apenas negar que sua importncia seja to grande que exclua o papel da natureza (SACHS, 2003b).
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Trabalhos que empregam econometria para examinar efeitos do ambiente fsico frequentemente utilizam como indicadores o clima, a existncia de doenas de massa, o acesso ao mar, a distncia da linha do equador. Sachs (2003a), por exemplo, utiliza em suas regresses uma medida da existncia de malria, o ndice malaria ecology, como varivel representativa do clima e, por extenso, do meio natural. Sua concluso que, quanto mais o clima facilita a transmisso de malria, menor a taxa de crescimento econmico. Outro importante proponente Jared Diamond. Possivelmente por no ser economista e no estar amarrado s necessidades das tcnicas economtricas , apresenta uma viso mais ampla do impacto do ambiente. Seu livro de 1997, Guns, Germs, and Steel, utiliza, de forma fresca e com grande vigor, a hiptese geogrca. Infelizmente, contudo, no claro o que ele traz de contribuio para a questo das diferenas de crescimento econmico entre pases nos dois ltimos sculos, pois o livro focaliza um processo a se desenrolar por milnios e a se ramicar entre continentes. O interesse de Diamond explicar as pocas de colonizao de trs continentes, a Eursia, as Amricas e a frica, olhando para as diferenas de rumo na sua evoluo. O autor considera importante o espalhamento do territrio da Europa no sentido leste-oeste, em contraste com a orientao norte-sul das Amricas. Assim, procura mostrar que, no primeiro caso, a disposio territorial, que proporciona que o clima seja aproximadamente o mesmo ao longo do territrio, ajudou os primeiros colonizadores humanos; medida que avanavam, estes empregavam tcnicas de cultivo e de colonizao que j possuam, e at as aperfeioavam neste processo. Nas Amricas, medida que desciam de norte a sul, os colonizadores encontravam climas diferentes, o que lhes prejudicava o emprego das tcnicas conhecidas. Diamond tambm chama a ateno para o fato de que a Europa e a sia tinham maior diversidade de plantas e de animais, sobretudo de animais domesticveis. Em outro artigo, Disease and Development in Historical Perspective, Acemoglu, Johnson e Robinson (2003) admitem a existncia de impacto sobre o crescimento econmico de certas condies do ambiente fsico, pois estas favorecem ou no a proliferao de doenas. Todavia, armam que o impacto principal somente indireto, por meio das instituies existentes. Um problema dos trabalhos empricos o de como medir as instituies, seus efeitos ou impactos. Muito da literatura sobre o assunto concentra-se em instituies do direito de propriedade e no risco de expropriao, que , mais extensamente, o grau em que possvel se aproveitar de propriedades dos outros, contrariamente vontade dos donos. Como medida deste risco, usam-se os pontos dados aos pases no International Country Risk Guide (ICRG), um servio do Private Risk Service Group, e no Business Environment Risk Intelligence (BERI), obtidos de pesquisas de campo, em geral de opinies de especialistas. O ICRG,
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por exemplo, tem questes sobre qualidade da burocracia, regime de lei, corrupo no governo, risco de expropriao e risco de repdio de contratos com governo. s vezes so consideradas certas instituies polticas como o Judicirio e eleies, vistas como restrio sobre o Executivo. No caso do Judicirio, procura-se medir em que extenso independente e em que extenso supervisiona a interpretao e a aplicao das leis. Em termos prticos, pode ser que se aborde a suprema corte em vez do Judicirio como um todo. Quanto s eleies, v-se at que ponto legisladores so eleitos por quais propores da populao.
4.1 Amplitude da noo de instituio
No surpreendentemente, por ser historiador econmico, Douglass North (1990) foi um dos primeiros a se destacar, nas ltimas duas ou trs dcadas, pela preocupao com impacto das instituies no desenvolvimento econmico. Nesse meio tempo, surgiu a nova economia institucional, com os objetivos de, por um lado, explicar o impacto das instituies sobre as atividades econmicas, sobre escolhas e decises econmicas, e, por outro, explicar o surgimento e a transformao de instituies como consequncia de esforos para atender a necessidades econmicas. Os enfoques so diferentes, mas h bastante em comum entre o novo e o velho institucionalismo quanto aos temas que abordam. Os velhos institucionalistas, na tradio de John Commons, tambm se concentram nos temas de lei, direitos de propriedade e organizaes. Uma questo inicial a se ter em mente no debate sobre instituies como denir o termo, ou pelo menos como caracterizar aqueles entes sociais. O pioneiro Commons (1931) mostrava-se consciente da ambiguidade do termo instituio, ao mesmo tempo que o empregava para aludir tanto s organizaes como aos costumes no formalizados. No recente debate sobre a importncia das instituies para explicar diferenas econmicas entre pases, a inuncia de North aparece, na caracterizao de instituies, quase sempre parafraseada ou abreviada por outros autores. Todavia, esta caracterizao muito abrangente: comea com a expresso metafrica regras do jogo, armando que as instituies so as regras do jogo na sociedade, e acrescenta que so restries inventadas pelos seres humanos que do forma interao humana, que organizam os incentivos polticos, sociais e econmicos na interao humana (NORTH, 1990, p. 1). Se levssemos a srio o que prope North, seriam tambm instituies muitos dos mecanismos econmicos tradicionalmente estudados em economia. Por exemplo, a restrio oramentria uma regra do jogo da sociedade que d forma interao humana. O mesmo se pode dizer de rmas, unidades consumidoras (famlias), preos, mercados e processos de produo; todos estes entes ou fenmenos organizam os
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incentivos econmicos na interao humana. Nesse caso, os livros de microeconomia j estariam h muito tempo estudando instituies, e no seria claro que novidade o novo campo de estudos estaria trazendo. Isto mostra a inadequao da denio de instituies proposta por North. A conceituao de North no ajuda a traar um campo de estudos que tenha um objeto ou uns poucos objetos bem delimitados, de mesma natureza. Particularmente prejudicial pode ser o fato de que, seguindo North, tambm se fala em instituies informais, referindo-se a valores, atitudes, crenas, tradies, convenes, hbitos, e trata-se delas como se tivessem a mesma natureza das instituies formais, como se operassem no mesmo nvel de interao humana. Melhor seria distinguir entre instituies e cultura e admiti-las, ao menos por enquanto (at que estudos empricos mostrem o contrrio), como determinantes de diferentes naturezas. Portanto, para maior clareza, distinguindo dois mecanismos sociais, prefervel caracterizar instituies como sendo organizaes formais (pessoas jurdicas), normas legais e certos costumes centrais na vida da sociedade; incluir no mbito das instituies as prticas sociais que so formalizadas (como casamento, associaes como clubes e times esportivos), isto , que so previstas e delimitadas em normas emitidas ou sancionadas pelo poder pblico. Por conseguinte, como se entende neste trabalho, regularidades de comportamento aceitas ou mantidas de modo habitual por um grupo social, comunidade ou sociedade, no so instituies, a no ser que sejam regidas por normas em princpio scalizadas por autoridades constitudas. Assim, consideram-se elementos culturais, mas no institucionalizados, os costumes e atitudes sociais preservados por fora de rotinas de convivncia social hbitos que geram conana e boa reputao, hbitos que fazem a pessoa ser bem recebida, ser vista como aceitvel ou normal. de se esperar que, na classicao de fenmenos empricos, apaream casos difceis, nos quais no est claro, primeira vista, se so instituies ou traos culturais de um pas. Contudo, a distino parece corrigir parte da ambiguidade presente na conceituao de North. Cabe notar ainda que, frequentemente, usa-se o termo cultura com um sentido muito amplo, de modo a abarcar o de instituies, pois comum se dizer que certas instituies fazem parte da cultura de um pas. Todavia, a conotao formal da palavra instituio tambm frequentemente percebida, tanto que se reconhece como aceitvel armar que certos elementos da cultura no esto institucionalizados; que a eles se adere, e se os preserva, espontaneamente e informalmente. Sobretudo, certos traos de personalidade e certos comportamentos so comuns entre habitantes de um pas, podendo-se dizer que fazem parte de sua cultura, sem que sejam instituies. Dizia-se que os britnicos so eumticos e que os brasileiros so cordiais (isto , emocionais); parece mais claro classicar estas supostas diferenas entre os dois pases como sendo de traos culturais.
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Para melhor clareza da literatura tcnica sobre fatores no econmicos que poderiam explicar diferenas de renda entre pases, seria melhor que no se considerassem instituies como parte da cultura, preservando este termo para os traos culturais no formalizados. Dessa maneira, tornar-se-ia aceitvel tentar explicar, como o fazem alguns, a origem ou permanncia de certas instituies pela inuncia da cultura local. A distino importante, porque h diferentes mecanismos pelos quais se formam ou se destroem instituies, por um lado, e elementos culturais, por outro; para os ltimos, por exemplo, a educao familiar das crianas um mecanismo vital.
4.2 Instituies: a questo de especic-las
Cabe fazer algumas consideraes a respeito dos trabalhos economtricos que procuram mostrar a importncia das instituies como fator determinante das diferenas de renda entre pases. Em primeiro lugar, alguns destes trabalhos, ao menos em certas passagens, tambm se apresentam como buscando a chave ou a inuncia primria sobre a prosperidade de uma sociedade, se seria a geograa ou as instituies. No entanto, improvvel que somente um dos fatores, sobretudo se delimitados to amplamente, possa ser dominante. A melhor lio da literatura sobre crescimento que no existe um s instrumento que seja a chave nica ou principal. No se constata, digamos, que algum pas tenha tido enorme crescimento da renda per capita em trs ou quatro dcadas somente porque gastou muito em ensino fundamental e mdio. Mais razovel esperar, por tudo que se conhece da complexidade humana, que mais de um fator seja to relevante quanto outro: ambiente natural e seus recursos; bens de capital acumulados; fora de trabalho existente, suas habilidades e qualicao; tecnologia; instituies e cultura. Naturalmente, isto torna o trabalho de escolher prioridades em poltica de desenvolvimento mais intrincado e cuidadoso. Em segundo lugar, muitas anlises de regresso (por exemplo, do tipo das exploradas por Acemoglu) tm problemas porque, em grande parte, ambiente, cultura, instituies e tecnologia so complementares, e no apenas fatores alternativos. Esta complementaridade no captada por frmulas lineares ou quase lineares. Alm disso, h causalidade bidirecional, pois o desenvolvimento de uma sociedade leva ao aperfeioamento de instituies e criao ou incorporao de novas instituies. Aqui, como acontece em outras reas (macroeconomia, por exemplo), os economistas caem na tentao de buscar causalidade unidirecional por meio de anlise de regresses, dentro de uma viso simplista de causao. As estimativas de alguns parmetros nesses trabalhos medem a intensidade do impacto das instituies sobre o crescimento econmico. Todavia, duvidoso que elas sejam medidas conveis. Ademais, as instituies a que elas se referem so uma famlia grande de instituies mais especcas, das quais, em princpio, algumas
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seriam mais ecazes do que outras, ou teriam melhor qualidade do que outras. No entanto, estes trabalhos no ajudam a identicar os papis de instituies especcas. Por isso, para aceitao da tese de que instituies so importantes para o desenvolvimento econmico, ainda tem peso a avaliao qualitativa da experincia histrica e o conhecimento emprico informal de como certas instituies atuam na sociedade. Por exemplo, as sociedades modernas, sobretudo de cultura europeia, receberam um legado da civilizao romana clssica, as instituies judiciais: existem leis conhecidas, inteligveis e interpretveis por meio de raciocnios lgicos, e os cidados se comportam em obedincia ou no a elas; os cidados lesados recorrem a instncias ociais de julgamento para obter reparaes ou para que aqueles que no cumpriram leis sejam punidos, em vez de serem julgados pelas supostas vtimas, por vizinhos ou por multides surgidas espontaneamente; estas instncias so funcionalmente distintas de quem controla o Executivo, de quem governa, seja rei, imperador, presidente da Repblica ou primeiro-ministro; e os julgamentos so feitos em termos de raciocnios lgicos, tornando-se acessveis a quem faa o esforo de compreender suas razes. Em contraste, em sociedades do passado, como em certas tribos indgenas da era moderna, adotavam-se procedimentos mgicos ou msticos, em que se consultavam entranhas de animais sacricados para pronunciar sentenas; ou se jogava em um rio o acusado amarrado a uma pedra pesada, esperando-se que os deuses o salvassem se fosse inocente. Mesmo na Europa, na poca da Santa Inquisio, julgava-se uma pessoa culpada quando preferisse confessar culpa a suportar as torturas a que estava sendo submetida. plausvel que, onde haja justia racional, as pessoas possam prever melhor as consequncias de seus atos, e possam se arriscar mais em aes que afetem seu bem-estar ou sua eccia no trabalho; consequentemente, a sociedade tem mais espao para costumes de recompensa por mrito. A justia racional tambm gera um ambiente oportuno fruticao de direitos. Nas atividades econmicas, h incentivos para contratos e para a criao de patrimnio com o qual se montam e se nanciam negcios. Instituies que tm sido tratadas como importantes na histria econmica so sociedades annimas, bancos, aes, ttulos de crdito, cheques e a lei comercial em geral. So tidas como ilustraes de que certas instituies incorporam ou restringem oportunidades e riscos e, assim, afetam a capacidade de os mercados funcionarem melhor ou pior. Exemplos de instituies de origem bem mais recente, que tambm apoiam o funcionamento de mercados, so as que coletam e fornecem informaes sobre hbitos relativos a crdito. Nos EUA, h bastante tempo, elas so mantidas por organizaes
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administradoras de cartes de crdito. No Brasil, como s recentemente se popularizaram os cartes de crdito, so mais antigos os servios de proteo ao crdito que prestam informaes s lojas, e que monitoram as emisses de cheques sem fundos. No Brasil, h um aspecto da instituio da rma que de particular relevncia, o de ter sido, quase sempre, fortemente familiar (os donos so membros ou amigos de uma mesma famlia), em contraste com associao sem laos de sangue, tpica dos pases avanados. Em princpio, isto pode ser at mais importante como fator de retardamento da expanso do capitalismo no Brasil do que a interveno estatal na atividade econmica, to mencionada por liberais e conservadores. A nova economia institucional largamente limitada anlise dos papis cumpridos por custos de transao, direitos de propriedade, teoria dos contratos, rma, mercados e Estado. Apesar da relevncia destas instituies, contudo, no se deve pensar que o interesse do recente campo de pesquisa institucional precise se limitar a elas. Uma instituio bvia qual sempre se atribui inuncia (quer construtiva, quer impeditiva) o Estado. Este, alis, um conglomerado de instituies, em que as numerosas instituies-componentes do Executivo, as do Legislativo e as do Judicirio adotam procedimentos diferentes e cumprem papis distintos. Outra instituio bvia o sindicato de trabalhadores, que tem sido parte da vida das empresas desde o incio da Revoluo Industrial. Certas instituies canalizam e incentivam prticas de cobrar do Estado o cumprimento de deveres, como o caso das ouvidorias, introduzidas no Brasil nos ltimos 20 a 30 anos. As instituies polticas no devem ser esquecidas, pois afetam a capacidade de o governo funcionar melhor ou pior. evidente que, para o desempenho da economia, as instituies de regulamentao tambm so importantes, especialmente as que atuem nos campos de sade pblica, segurana, transporte, defesa contra prticas anticompetitivas e defesa do consumidor. Alm delas, instituies para melhorar as condies de trabalho so to importantes para elevar o padro de vida quanto o nvel da demanda agregada.
4.3 Algumas generalidades sobre instituies
Algumas generalidades sobre instituies podem ser apresentadas de forma esquemtica, conforme relacionado a seguir. 1. Toda instituio uma forma de ao coletiva, conforme lembra John Commons (1931), um dos lderes do velho institucionalismo. Portanto, estudos de ao coletiva ensinam a compreender a estrutura e o funcionamento de uma instituio, e deles precisamos para orientarnos na reforma de instituies e no desenho de outras.
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2. A questo no s existir a instituio que cumpre determinado papel, mas tambm a qualidade institucional, particularmente o grau de fora ou fraqueza institucional, at que ponto funciona bem ou no. Assim, por exemplo, as ouvidorias de rgos pblicos exemplicam a fraqueza institucional quando se apresentam dispostas a ouvir as reclamaes do pblico, mas no tomam providncias ou sequer respondem s comunicaes que recebem. Um difcil problema tcnico a enfrentar na anlise de instituies especcas como estabelecer com preciso sua qualidade. 3. Instituies podem ser formadas por instituies, ramicando-se em instituies de atuao mais limitada e especializada e aglomerando-se em instituies de atuao mais diversicada e mais abrangente. 4. H dois tipos de processos pelos quais as instituies evoluem; por um lado, a evoluo espontnea, isto , de forma no pretendida e, por outro, o desenho e o esforo deliberados de fazer cumprir os procedimentos de que elas so formadas. 5. importante notar que o desempenho de certas instituies afetado por vrias das demais instituies que j existem. H instituies que reforam e tendem a preservar outras, assim como ocasionalmente aparecem instituies que minam o desempenho e a sobrevivncia de outras. 6. Certas instituies podem canalizar e preservar incentivos econmicos, polticos e sociais, bem como podem tornar mais efetivos ou mais aceitveis certos comportamentos econmicos, polticos e sociais, ao incorporar-lhes as restries advindas de mecanismos de escolha social (mecanismos que explicam decises da legislatura, decises das cortes, normas morais adotadas, costumes sociais etc.). 7. Para surgir, ter continuidade, ou ser reformada, uma instituio precisa ser aprovada em algum mecanismo de escolha social. Para cada deciso, um mecanismo de escolha social necessita do apoio de uma parcela signicativa da sociedade, que, s vezes, um segmento social particular. 8. Certos mecanismos de escolha social tomam a forma de instituies; outros, de traos culturais prprios de uma determinada sociedade. Uma vez que nos interessa obter orientao na reforma de instituies e no desenho de outras, de modo que canalizem incentivos econmicos, polticos e sociais a um processo de desenvolvimento do pas, precisamos tambm recorrer a estudos de mecanismos de escolha social.
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Para implementar um plano de desenvolvimento, necessrio adaptar ou criar instituies que promovam melhoramentos econmicos, polticos e sociais. Deve-se encontrar melhorias institucionais viveis, isto , com as quais os recursos parcos dos pases possam arcar. Alm disso, estas melhorias devem resultar de processos de ao coletiva, levantando o problema de quais aes montar e de que maneira. Deparamo-nos, assim, com questes como: quais instituies apoiam o processo de desenvolvimento e permitem-no marchar adequadamente? Quo efetivas so as instituies especcas que temos ou que podemos montar? Infelizmente, a literatura sobre a importncia das instituies para a economia e para o desenvolvimento est ainda em fase inicial; em parte dedica-se a generalidades, em parte aborda instituies delimitando-as de modo muito amplo ou vago, tais como direitos de propriedade; regime de direito; limitaes democrticas sobre o poder; acesso do cidado a educao, crdito e emprego. Ora, para desenhar ou redesenhar instituies, sobretudo visando o desenvolvimento de uma sociedade, h necessidade de se conhecer o impacto de instituies mais especializadas. Mais ainda, a literatura nem sequer rica de informaes prticas sobre quais incentivos so gerados por diferentes formas e arranjos institucionais. Muitos trabalhos dizem respeito a direitos de propriedade; mas no apresentam procedimentos para medir a extenso em que eles existem e seu grau de qualidade. Faltam recomendaes de medidas, ou mesmo orientao sobre como formul-las. No se diz, por exemplo, sob que condies os direitos de propriedade devem ter tais ou quais formatos muito menos, quais devem ser as etapas de implementao. Em concluso, a literatura tem pouca orientao sobre como escolher formas especcas de instituies. Est ainda por ser realizado o trabalho rduo de denir quais instituies devem receber prioridade nos esforos de fortalecimento institucional e qual o desenho adequado para elas.
5 ASPECTOS CULTURAIS
Abstraindo-se de estoques de capital e de mo de obra, de poupana e de investimento; deixando-se de lado tecnologia, instituies, meio ambiente natural; o que falta ainda? Outras sugestes de elementos explicativos das diferenas de desenvolvimento entre pases so raa (ou genes) e cultura. Do ltimo quartel do sculo XIX, se no de antes, at o primeiro quartel do sculo XX, diferena racial ou gentica foi considerada seriamente, por autores de peso, como um dos fatores explicativos das discrepncias de prosperidade entre povos ou pases. Note-se que parte do atrativo desta explicao advinha da
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confuso tpica na poca entre raa e diferena gentica, aliada ao crescente prestgio cientco da teoria da evoluo darwiniana e da gentica. Contudo, traos fsicos raciais esto associados a pouqussimas diferenas genticas. Ademais, estas no so do tipo que pareceria afetar funcionamento mental ou personalidade. E, sobretudo, a explicao gentica ou racial de diferenas de civilizao e prosperidade entre povos contraditada por inmeros casos comparados de mudanas de posio em termos de nvel de civilizao ou de grau de prosperidade; com bastante frequncia, elas transcorreram ao longo de perodos que foram muito curtos para que ocorressem grandes mudanas raciais ou genticas. Descartou-se, assim, a explicao racial ou gentica por evidente falta de respaldo cientco. O renascimento do interesse pela cultura veio junto com aquele por instituies. Contudo, para distinguir as coisas, o que interessa para a discusso sobre desenvolvimento uma concepo estreita de cultura, que no abranja as instituies. Nesse caso, entende-se por cultura certos traos culturais: valores, atitudes, crenas e prticas comumente aceitos ou adotados em uma sociedade. No basta que seja valor, preferncia ou crena individual; preciso que seja adotado por um nmero sucientemente grande de indivduos, de modo a caracterizar pelo menos uma camada da sociedade. Evita-se a expresso norma social por causa do termo norma, que ambiguamente pode ser referir a alguma forma de legislao; para indicar trao cultural, parece melhor empregar costume, prtica social, hbito social. Isso no quer dizer que seja sempre fcil classicar um elemento como instituio ou como trao cultural. Em parte, porque, s vezes, certos elementos culturais esto ligados a formalizaes. Por exemplo, o cinema norte-americano do sculo XX era uma instituio ou um elemento cultural daquele pas? A resposta pode ser que havia uma prtica cultural de ir ao cinema, como forma de diverso individual, com forma de encontro familiar em lazer comum, como forma de convivncia entre namorados. E havia vrias instituies relacionadas, como as instituies empresariais de produo de lmes, as de distribuio e as de exibio (as salas de cinema). Ao se estudar a histria do surgimento e da expanso das civilizaes, assim como da experincia das colonizaes europeias e o posterior desenvolvimento dos pases que foram colnias, difcil entender muito do que aconteceu, a menos que aspectos culturais tenham tido impacto sobre rumos dos pases. Tabellini (2006) faz a pergunta bvia, no contexto da literatura que mostra a importncia das instituies para o desenvolvimento: por que as mesmas instituies tm impactos diferentes no comportamento das pessoas e no desenvolvimento econmico de diferentes pases ou regies? Uma resposta a considerar que, em distintos lugares ou pocas, as pessoas que operam e fazem funcionar as instituies tm diferentes traos culturais. E, em princpio, no haveria porque armar que somente no passado fatores deste tipo
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tenham tido inuncia; plausvel a tese geral segundo a qual eles tambm afetam os rumos dos pases no presente e certamente os afetaro no futuro. Por exemplo, a humanidade teve vrias experincias de povos cujas sociedades eram principalmente dedicadas guerra. Com uma cultura fundamentalmente girando em torno da prtica de guerrear, estes povos nada constroem; ao atacar territrios de outros povos, visam realizar atos de bravura, mostrar-se valentes para si mesmos e melhores lutadores para os vencidos, obter a glria da vitria. Pilham as reas vencidas, incendeiam e matam sem freios pelo prazer do vandalismo. Esse foi o caso dos povos ibricos que, no sculo XIV, faziam cruzadas contra os mouros (CHIROT, 1986, p. 30). Contudo, ocorreu uma mudana cultural no sculo XV; e, em vez de pilhagem, tais povos comearam a construir um imprio, isto , a conquistar terras para plantar e vender, ou seja, para transformar estas terras em colnias. Mudana semelhante havia se dado entre os romanos, quando passaram a conquistar povos para anex-los ao que se tornou o Imprio Romano. Em contraste, a China, poderosa e avanada tecnicamente, foi impedida, por sua prpria burocracia governamental, de criar um imprio (op. cit., 1986, p. 31). Outro exemplo importante da inuncia da mudana cultural o Japo, quando escolheu ser nao forte e aprender com o ocidente; apesar de pobre de recursos e, alm disso, atrasado tecnicamente, conseguiu rapidamente montar um setor industrial com capacidade de competir com pases avanados, ganhando penetrao no comrcio internacional. Entre 1881 e 1910, modicou sua pauta de exportaes, passando de bens predominantemente primrios (ch e seda) para produtos manufaturados. Uma indicao razovel do impacto de diferenas culturais a deteriorao econmica e social que ocorreu na Rssia, entre 1990 e 1994, como sequncia ao m do regime sovitico, e a lentido do crescimento do pas at o nal da dcada. Pelo que se observou, no basta implantar mercados, propriedade privada e fazer outras mudanas institucionais. Mercados e instituies no so, imediatamente e em si mesmos, incentivos sucientes para uma vasta mudana de desempenho econmico e social na proporo do vasto rearranjo institucional que ocorreu em poucos meses. O diagnstico mais plausvel de que a populao russa no tinha conhecimento prtico suciente de como comerciar, de como operar em mercados, de como organizar e coordenar equipes de pessoas para vender e para lucrar, de como atuar em instituies democrticas. Anal, as geraes jovens no tinham sequer pais que lhes pudessem falar de pocas em que tivessem convivido com mercados e empresas privadas. Alis, na Rssia, praticamente no havia sequer descendentes dos antigos empresrios e comerciantes russos das duas ou trs dcadas iniciais do sculo XX. Nesse contexto, tambm indicador da importncia das diferenas culturais o melhor desempenho econmico e social de outros pases ex-soviticos, como a
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Hungria e a Polnia. Estes haviam feito reformas que davam mais liberdade de decises econmicas a suas empresas em relao s comisses centrais de planejamento; haviam preservado considerveis parcelas de setor privado na agricultura e no comrcio; haviam se integrado mais s economias do ocidente por meio de comrcio exterior, turismo e movimentos de capitais. Quando veio a transformao rpida e dramtica de regime e de instituies, tinham j razovel familiaridade com o novo arranjo institucional. Fora a literatura histrica que compara civilizaes e sociedades, outra fonte de ilustraes sobre a importncia da cultura certa literatura sociolgica que estuda pases especcos. No que se refere ao Brasil, h, entre outros, o livro do economista e socilogo pernambucano Limeira Tejo (1950), Retrato sincero do Brasil, e o do jornalista e escritor Vianna Moog (1954), Bandeirantes e pioneiros. Eles exploram mecanismos culturais que podem ser esclarecidos com o seguinte exemplo hipottico: um pequeno fazendeiro do interior no adquirir uma mquina que lhe ajude nas atividades rurais se teme ser ridicularizado pelos colegas como enxerido, metido a besta, como tendo pegado mania da cidade. Ademais, independentemente de como seja tratado, hesitar em adquiri-la se no se sente seguro de que saber manej-la, ou se, no entendendo nada do funcionamento da mquina, no cona nela. As mesmas restries culturais podem desencorajar a adoo de uma nova tcnica de plantio. Por conseguinte, a mentalidade dos colegas e a falta de formao educacional na comunidade podem dicultar a assimilao de inovaes no local. Outro elemento cultural considerado na literatura sociolgica o tipo de moral posta em prtica na sociedade, ou seja, os costumes morais, em contraste com o cdigo moral proclamado e almejado. Se, em sua maioria, os empregados no forem leais rma que os emprega, se os fornecedores e rmas-clientes fraudarem uns aos outros, o capitalismo no sobrevive. Por outro lado, se os patres no tratarem seus empregados com respeito, se no cumprirem o que prometerem, no obtero lealdade destes. E nas sociedades modernas, quanto mais liberdade de ao e movimentos tm as pessoas, quanto menos alcanveis pela scalizao e controle governamentais, mais necessidade h de conar em traos morais de honestidade e lealdade; os costumes precisam levar a srio obrigaes e deveres, promessas e compromissos, bem como traos pessoais de honestidade, responsabilidade, lealdade, conabilidade e verdade. Tcnicas economtricas tambm tm sido empregadas para buscar apoio emprico a teses sobre o impacto de aspectos culturais no desenvolvimento. Um caso importante o trabalho de Tabellini (2006), que menciona como exemplo o sistema judicial na Itlia, que tem se mantido basicamente o mesmo por 150 anos, incluindo o aparato legal e as carreiras de juzes; contudo, o sistema apresenta diferenas
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importantes de funcionamento entre a regio Norte e a Sul. Uma das diferenas que os juzes do Sul levam mais tempo para completar as investigaes e dar sentenas do que os juzes do Norte. Tendo em vista que o tipo de recursos humanos empregados no sistema o mesmo, uma hiptese bvia para explicar o problema a de que certos traos culturais so mais favorveis do que outros ao crescimento econmico. Analisando dados de 69 regies de oito pases europeus, Tabellini conclui que a cultura uma causa do desenvolvimento econmico. Ele isola um componente exgeno dos seus dados de cultura e faz uma anlise de correlao controlando o impacto das variveis educao, taxa de urbanizao e diferena nacional; desta maneira, mostra que o componente exgeno da cultura tem alta correlao com o desenvolvimento econmico das regies enfocadas. Para medir a cultura, ele emprega indicadores de valores e crenas de indivduos, tais como conana em outras pessoas, respeito pelos outros e conana na capacidade da prpria pessoa de determinar seu futuro. Estes indicadores so agregaes de respostas por indivduos de diversos pases a pesquisas de opinio realizadas nos anos 1990, as World Value Surveys. Outros trabalhos recentes visando mostrar o impacto da cultura sobre o desempenho econmico adotam procedimentos de investigao mais convencionais. Em seu livro Divergent Paths, Marc Egnal (1996) compara trs sociedades no sculo XVIII, o Norte dos EUA (atual Nordeste), o sul do pas e o Canad francs. Como indicadores de cultura, Egnal observa religio, alfabetizao, atividade intelectual e esprito empreendedor. Quanto a instituies, enfatiza a existncia de escravido no Sul dos EUA e sua ausncia no Norte, havendo no Canad francs um sistema senhorial de relaes entre donos de terra e inquilinos da terra, sejam moradores ou trabalhadores. Aquelas sociedades tinham aproximadamente o mesmo padro de vida por volta de 1750. No Sul dos EUA e no Canad francs predominavam valores culturais agrrios, isto , que enfatizavam a posse da terra, a vida no campo e a proximidade com a natureza. Nos cem anos seguintes, enquanto o Sul dos EUA e o Canad francs cresceram economicamente em ritmo lento, o Norte passou por crescimento rpido. Egnal descreve o papel da diferena de instituies e cultura na determinao dos caminhos divergentes por que evoluram estas sociedades. Por volta de 1850, o padro de vida no Norte tinha cado bem acima do que se via nas outras duas sociedades, havia maior urbanizao, e o papel do comrcio e da manufatura era importante, em vez de continuar sendo regio inteiramente agrcola. Thomas Sowell publicou dois livros sobre cultura e desempenho econmico. Em sua concepo de cultura, ele inclui atitudes com relao a trabalho, a tomada de riscos, a ambies, a educao, a relaes cooperativas ou conitivas com outras pessoas, a metas de vida pessoal, mas tambm habilidades e experincia de trabalho. Sowell faz um vasto levantamento de evidncia acerca de dois processos de difuso cultural, a conquista e as migraes.
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Na obra Migrations and Cultures, Sowell (1996) traa um panorama das experincias e impactos da migrao de alemes, japoneses, italianos, chineses, judeus e indianos. Boa parte deste impacto tem sido no desenvolvimento de prosses e ocupaes, no desenvolvimento de segmentos de indstrias, de segmentos da agricultura, bem como de servios, alm de desenvolvimento de localidades e regies. No outro livro, Conquests and Cultures, Sowell (1998) estuda as experincias, como conquistadores ou conquistados, do povo britnico, de povos africanos, eslavos e ndios das Amricas. O autor descreve como povos conquistados, ou povos conquistadores, ou ambos, mudam seus modos de vida, inclusive as ocupaes a que se dedicam e suas habilidades, em consequncia de conquistas. Frequentemente tambm se deu o fenmeno de que partes distintas de um mesmo povo foram dominadas por diferentes conquistadores, levando a que, tempos depois, estas partes se diferenciassem em termos de habilidades ocupacionais e sociais. Finalizando esta seo, cabe realar a necessidade de precaues. 1. Uma diculdade a de separar as contribuies de fatores que atuam cooperativamente. Por exemplo, ambiente fsico e cultura interagem em seus efeitos. Na medida em que o ambiente permite ou diculta o contato de um povo com outro, ele gera diferentes graus de oportunidade ao acesso de uma cultura por outra. 2. Cultura algo muito amplo, e para ela no existe um indicador ou medida agregada. Uma cultura formada de muitos elementos ou traos culturais. Adicionalmente, complexa, no sentido de que muitos elementos culturais dependem de outros. Por isso, sempre que se estuda cultura como causa ou efeito, preciso ter em mente um pequeno nmero de traos culturais, de preferncia aqueles que dependam pouco ou nada uns dos outros e estejam fortemente vinculados aos que se considerem elementos bsicos da cultura em foco. Como se v, a tarefa cheia de diculdades. 3. Cabe cautela com relao ao papel da hiptese de que o grau e o tipo de desenvolvimento encontrado em diferentes sociedades sejam atribudos a diferenas de cultura (presumidamente, alm de diferenas institucionais, tecnolgicas e de dotaes de fatores de produo). Em primeiro lugar, a questo no de que certas culturas sejam, como um todo, superiores ou inferiores a outras, mas de que certos traos culturais favoream em maior ou menor medida o desenvolvimento. Em segundo lugar, prticas culturais e outros elementos da cultura no so uma espcie de destino da sociedade especca, pois muitos so mutveis no intervalo de tempo de uma gerao, ainda que no se possa mudar a cultura inteira em pouco tempo. Quanto a isto, engana-se Tabellini (2006, p. 32) quando, ao concluir que
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a cultura tem forte impacto sobre o desenvolvimento econmico, diz que: Estes achados sugerem que a baixa produtividade do trabalho de regies economicamente mais atrasadas no desaparece logo.2 Mudanas culturais podem advir inteiramente de criao interna a uma sociedade, ou de imitao ou assimilao de elementos provenientes de outras culturas. Conforme mostra a experincia histrica, de outras sociedades, podem ser absorvidos os mais diversos elementos, como novos bens, habilidades, processos de produo, ideias, hbitos e tambm doenas. O que se absorve de outras culturas pode satisfazer a gostos e interesses privados, mas tambm pode servir a interesses coletivos (digamos, forticar a capacidade militar e a defesa nacional). 4. Boa parte do interesse pela cultura na literatura recente do desenvolvimento concentra-se no impacto de traos culturais sobre o desempenho econmico. Todavia, preciso levar mais em conta outro aspecto das instituies e da cultura, o de que elas promovem diretamente o desenvolvimento social, cultural e poltico; de que elas podem por si mesmas gerar bem-estar, independentemente de afetarem ou no a produtividade ou outras caractersticas econmicas. Por exemplo, cidados, mesmo vivendo em favelas, tm a capacidade de colocar o lixo na lixeira que a prefeitura deixa na entrada da favela; os que assim contribuem para tornar o pas mais desenvolvido do que outros cidados, tambm favelados, ainda que de mesmo nvel de renda, que jogam o lixo nas encostas ou no rio ao lado de suas casas. A cidade cuja prefeitura scaliza os servios de nibus urbanos, e cuja ouvidoria de fato investiga as reclamaes feitas pelos usurios, em vez de ngir que os atende, mais desenvolvida do que aquela que registra as reclamaes e no toma providncias. A prefeitura que retira os obstculos passagem dos pedestres nos seus calamentos torna mais desenvolvida a cidade, o oposto daquela que, pelo contrrio, coloca obstculos, ou que tolera que particulares o faam em seu prprio benefcio. 5. Tendo em vista que os economistas, como muitos cientistas sociais, tm o vcio de adeso ao determinismo, ainda que frequentemente inadvertida, bom ressaltar que nem instituies, nem cultura, nem tecnologia, nem outros fatores por si s garantem resultados e desempenhos. Uma notvel diculdade do desenvolvimento que requer mudanas em diversas frentes, no h a chave nica.
2. No original: these ndings suggest that the low labor productivity of economically backward regions will not go away soon.
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Uma posio culturalista radical a respeito da importncia da cultura como determinante do desenvolvimento parece ser a de David Landes (1998), ao armar, a certa altura, que a cultura faz toda a diferena, que o fator-chave, a fora diretora na histria do desenvolvimento econmico. Contudo, a ambiguidade com que ele emprega o termo cultura acaba por gerar dvidas acerca da radicalizao de sua armao. Para ele, cultura tem sentido amplo, abarcando, por exemplo, conhecimento, tcnicas, ideias sociais e polticas. Tabellini (2006), em reao ao tom exagerado de certas armaes dos institucionalistas, conclui em seu trabalho que no existe primazia das instituies sobre a cultura (p. 32); todavia, com prudncia, acrescenta que, provavelmente, ambas, instituies e cultura, interagem e inuenciam o comportamento das pessoas nos campos econmico e poltico. 6. A literatura mostra, em geral, a importncia da cultura, mas pouco tem de identicao de traos especcos que deveriam ser cultivados, ou seja, no faz recomendaes teis sobre como se deveria proceder no campo cultural visando promoo do desenvolvimento. Quanto a isto, preciso investigar mais, sobretudo, desenvolvendo-se estudos voltados para a cultura brasileira.
6 CONSIDERAES FINAIS
A preparao de um plano de desenvolvimento no se realiza em poucos meses. tarefa longa, ambiciosa, que deve comear com passos modestos. Necessita ser precedida de estudos tericos e de estudos empricos nas mais diversas disciplinas aquelas que se ocupam do processo de desenvolvimento de forma ampla, bem como aquelas que se ocupam das diversas facetas da sociedade que interessam ao desenvolvimento, da economia do crescimento sociologia das transformaes sociais. Entre os estudos empricos relevantes, cabe citar o exame das experincias de trajetrias de desenvolvimento, quer de pases diferentes, quer de subperodos da histria de um mesmo pas. Comparaes entre pases podem ser feitas sob duas ticas, a das semelhanas e a das diferenas, cada uma sugerindo seu prprio tipo de lies. Ademais, h muito a aprender com as diversas experincias de nosso prprio pas. A seguir, relacionamos alguns pontos que, colhidos a partir das lies expostas neste trabalho, em nosso entender, devem ser observados na elaborao de um plano de desenvolvimento eciente. Diferentemente dos planos tradicionais, um novo plano no deve consistir em uma trajetria linear de futuro, supondo que h s um melhor futuro vivel; deve reconhecer que h muitos rumos possveis para o
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futuro, e que somos incapazes sequer de imaginar todas as possibilidades. preciso ter uma viso indeterminista da histria. Na medida do possvel, o plano deve incorporar probabilidades e anlise de risco associadas s trajetrias possveis, aprendendo com a nova disciplina de anlise de risco (risk analysis). O plano um documento multidisciplinar; por isso, precisa ser o resultado do trabalho conjunto de uma equipe igualmente multidisciplinar. O plano deve incorporar cronogramas e informaes de escalonamento no tempo das tarefas e aes previstas. Um plano deve ser formado de projetos, macroprojetos, programas microrregionais e programas mesorregionais. Deve haver integrao entre as polticas setoriais e regionais; ou seja, elas devem ser formuladas de acordo com suas ligaes com as demais. Deve haver espacializao das polticas setoriais e regionais; ou seja, elas devem ser formuladas de acordo com suas associaes a pontos da congurao do espao brasileiro. Uma etapa preliminar e essencial confeco do plano que se tenha um banco de dados de estudos de oportunidades de investimento. O plano precisa conter um sistema de monitoramento de problemas, de execuo como um todo e de prestao de contas. A execuo do plano precisa ser antecipada pelo planejamento de sua prpria viabilizao poltica. No se deve esquecer que, ao entrar em operao, o plano deve ter o suporte prvio de amplo debate e da busca de consenso entre as diferentes esferas e nveis de governo que dele participam. Deve-se introduzir no plano diversos subplanos setoriais, que no existiam nos planos tradicionais, ou que apareciam apenas nominalmente. Para implementar um plano de desenvolvimento, necessrio adaptar ou criar instituies que promovam melhoramentos econmicos, polticos e sociais. Deve-se encontrar melhorias institucionais viveis, isto , com as quais os recursos parcos do pas possam arcar. Infelizmente, a literatura sobre a importncia das instituies para a economia e para o desenvolvimento est ainda em fase inicial; traz poucas orientaes sobre como escolher formas especcas de instituies. Faz-se necessrio pesquisar mais para realizar o trabalho rduo de denir quais
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instituies devem ser priorizadas nos esforos de fortalecimento institucional, bem como qual o desenho adequado para elas. A literatura mostra, em geral, a importncia da cultura, mas pouco tem de identicao de traos especcos que deveriam ser cultivados, ou seja, no faz recomendaes teis sobre como se deveria proceder no campo cultural visando promoo do desenvolvimento. Quanto a isto, preciso investigar mais, sobretudo desenvolvendo-se estudos voltados para a cultura brasileira. Diferentemente dos grandes planos do passado, o diagnstico do pas no deve ser apenas no mbito econmico. Como se sabe, um plano tradicional se baseia em diagnstico amplo da economia; agora, seu fundamento deve ser um diagnstico amplo da sociedade, que abarque as diversas facetas de interesse (fsica, vital e populacional, cultural, econmica, ambiental, social, institucional e poltica). No apenas a indstria blica que deve fazer parte do plano no que tange defesa nacional; muito do que considerado, primeira vista, apenas de interesse civil (como infraestrutura, energia, indstria, tecnologia) tem grande impacto sobre a atuao de defesa e, por isso, deve tambm ser analisado sob a tica de defesa nacional. Como forma de levar em considerao a interdependncia entre polticas pblicas ou entre seus componentes, pode-se ajust-las por meio de um processo de tentativas em iterao. necessrio repensar o aparato estatstico do pas, tendo em vista o levantamento das estatsticas que permitam acompanhar detalhadamente e tempestivamente os principais aspectos da vida do pas. A montagem de uma poltica nacional de dados e indicadores deve contemplar a disseminao, por estados e municpios, do conhecimento de pesquisa de campo e de tcnicas estatsticas. Do mesmo modo, requer a formao de pessoas nestes campos e sua valorizao prossional, baseada em cooperao entre as diversas esferas e nveis de governo.
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captulo 4
EstaDO-NaO e cOnstRUO DO fUtURO*
Alfredo Costa-Filho**
IntRODUO
A partir dos anos 1930, a natureza do planejamento nacional no Brasil exibe duas constantes: ser de natureza governamental e, com poucas excees, ser reativa. Este artigo explora um enfoque que contrasta com essa tradio. Advoga que sobram razes para que hoje se busque pr em marcha uma racionalizao das polticas pblicas elevada ao Estado-Nao e que ela se estenda em uma perspectiva de longo prazo. Apontada, voluntariamente, construo de um futuro desejvel. Na parte inicial, toca-se a evoluo do planejamento governamental, cujos detalhes so objeto de outros textos, j em publicao por Cepal/Ipea. Destaca-se seu carter reativo, especialmente at o comeo dos anos 1960. Recapitulam-se certos atributos-chave do padro atual de desenvolvimento e alguns de seus impactos nas trs instncias da vida coletiva: econmica, social e poltica. Argumenta-se que as inexes que esse padro produz na histria atual afetam o cerne das tarefas dos rgos nacionais de planejamento. A segunda e ltima parte prossegue com o tema da prospectiva, mas concentra-se no da estratgia. Recorda-se que esse conceito, como uma cunha, quebra a continuidade da teoria e da prtica do planejamento. Resumem-se diculdades na formulao das estratgias de desenvolvimento. Sublinha-se uma delas frequentemente omitida: a de que a estratgia adotada precisa ter legitimidade social. Conclui-se com uma pauta parcial e no hierarquizada de desaos atuais, merecedores de ateno para o desenvolvimento futuro.
* Este artigo, publicado originalmente na srie Texto para Discusso Ipea/Cepal, no foi objeto de reviso pela equipe do Editorial do Ipea. ** Alfredo Costa-Filho, ex-diretor-geral do Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (Ilpes) e consultor do Convnio Ipea/Cepal para este estudo.
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1 PlaneJaMentO, InfleXes atUaIs e lOnGO pRazO
No Brasil, no restante da Amrica Latina e do Caribe e em outros pases de menor desenvolvimento relativo, experincias de planejamento mais sistemtico iniciaram-se pelos anos 1930 na esteira de polticas pblicas concebidas para enfrentar consequncias da Crise de 1929.1 Na prtica, elas incorporavam alguns objetivos do New Deal (1933), na teoria, inspiravam-se nas propostas inovadoras de Keynes (1936). Limitavam-se, em geral, a alguns setores considerados prioritrios em cada pas com destaque de energia, transporte, saneamento bsico. Na dcada seguinte, em numerosos casos, tais esforos de racionalizao das aes governamentais passaram a responder s exigncias da Segunda Guerra, condicionados ao lado da conagrao pelo qual cada pas optara. Aps 1945, a reconstruo e o desenvolvimento orientariam novas experincias e fortaleceriam rgos governamentais encarregados de planejar. A prpria postulao de recursos multilaterais para um ou outro desses propsitos reconstruir ou desenvolver implicava meticulosas programaes, ao mbito de planos, quando no apenas de projetos. Opta-se, a seguir, por focalizar mais os anos 1960.2 Em seu curso, aoram alguns processos econmicos e/ou nanceiros nos quais se enrazam atributos essenciais da histria contempornea. Nem sempre receberam a ateno que merecem, inclusive na elaborao dos planos. No lado real da economia, com destaque inicial do sudeste asitico, deu-se um crescimento indito dos gastos em Cincia e Tecnologia (C&T) e Pesquisa e Desenvolvimento (P&D); ali se congurava o atual padro produtivo, fundamentado em conhecimento. Convertido em unidades de informao, este invade as funes de produo e reduz o papel relativo dos demais insumos: recursos naturais, mo de obra e energia, entre outros. Na Amrica Latina, sente-se a reduo de suas vantagens comparativas e enfrenta-se maior diculdade para uma reinsero externa dinmica. Muitos governos buscam nova racionalidade para formular suas polticas de interveno na ordem econmica e tendem a fortalecer o que se convencionaria designar como organismos nacionais de planejamento (ONPs), alguns previamente existentes. A Aliana para o Progresso (OEA, 1961) seria a um estmulo decisivo. No outro lado, no dos uxos internacionais de capital, os de propriedade privada superaram os multilaterais, que vinham respaldando pases de menor crescimento. Na segunda metade da dcada, j se esboava essa contradio que iria se agravar nos quinqunios seguintes: o lado real exigia gastos crescentes para C&T
1. Como se sabe, outras modalidades de planejamento comearam antes. Algumas, meio embrionrias, logo aps a Primeira Guerra, na reconstruo de alguns pases afetados (DROR, 1990). Outras fortemente centralizadas j nos anos 1920, no despontar da rea socialista. 2. Anlises das experincias brasileiras no campo do planejamento esto, entre outras mltiplas fontes, em Mindlin (1970), Ianni (1971), Costa-Filho (1982) e Kon (1999); sobre o nico plano de longo prazo (Decenal, 1967-1976), vejase: Campos (1974). O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) est lanando anlises amplas e atualizadas da experincia brasileira (REZENDE, 2010) e da latino-americana (LEIVA, 2010).
Estado-Nao e Construo do Futuro
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e expanso da capacidade produtiva, enquanto pelo lado nanceiro cresciam as diculdades de acesso a recursos para funding. A atividade de planejamento nacional terminaria a dcada reetindo essa discrepncia: em teoria era recomendada; na prtica, comeava a trilhar uma rota de progressiva diculdade e marginalizao. Pouco a pouco se fortaleceria o reinado do consumidor, esse substituto (comercial e despolitizado) do cidado (AMARAL, 1999, p. 4). De fato, ainda nos anos 1960, onde quer que propostas de reformas mais estruturais ameaassem limitar a mo invisvel dos mercados, mos visveis e uniformizadas suspenderiam o estado de direito e, especialmente no Cone Sul, postergariam as veleidades de incluso social e fortalecimento da democracia. Como refere um texto do ONP argentino: resolvia-se assim a tenso entre um dogma do mercado (cada unidade monetria, um voto) e um fundamento poltico (cada cidado, um voto). Em todo o mundo, os argumentos em prol do mercado ou do planejamento polarizavam-se (CONYERS; HILLS, 1984; URRUTIA; YUKAWA, 1988). Naquela viso, o sistema de preos garantiria amplitude saudvel ao processo decisrio; geraria incentivos ecientes para ampla gama de iniciativas empresariais; brindaria maior exibilidade para enfrentar eventuais mudanas de contexto; e, sobretudo, permitiria manter cada sociedade nacional aberta, politicamente descentralizada. Nessa outra viso, o sistema de planejamento justicava-se pelas carncias acumuladas de capital social; as imperfeies do mercado, principalmente as de carter distributivo, e pela amplitude de outros objetivos nacionais no priorizados pela lgica empresarial privada. No meio, instalou-se alguma viabilidade para programas de desenvolvimento, com objetivos mais especcos e pr-mercado, concordes com o esprito e os propsitos da Aliana para o Progresso. Para acesso aos recursos multilaterais ali previstos embora com escassez crescente ao longo da dcada , haver-se-ia de atender rigorosas condies de polticas pblicas. Em paralelo, no caso da Amrica Latina e do Caribe, suas teorias de desenvolvimento haviam sido tambm decisivas em vrias experincias iniciais de planejamento governamental, desde o m dos anos 1940.3 No entanto, a carncia de projetos nacionais concretos e viveis debilitara sua evoluo desde seus primrdios. O distanciamento entre a universidade e o Estado teria sido uma das causas dessa debilidade (MICHELENA, 1985), uma distncia que se explicava pela perspectiva crtica, peculiar e imprescindvel, do saber universitrio. Outros analistas sublinhavam mais o carter essencialmente utpico do prprio conceito de projeto nacional, embora reconhecendo a generosidade com que alguns enfa3. Embora tais teorias implicassem apostas arriscadas relativas racionalidade tcnica, o Estado formulava e deveria pr em prtica tal racionalidade por meio dos planos de desenvolvimento e dos demais recursos ans dos sistemas nacionais de planejamento. Um dos ex-diretores da Diviso Social da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) ilustrava claramente este fato: Poder-se-ia dizer que o Estado, no pensamento inicial desta Casa, era concebido como um diretor de orquestra, que defendia a autonomia e a liberdade dos msicos que a integravam, porm os induzia a tocarem sempre as partituras que ele prprio havia composto (GURRIERI, 1984, p. 11).
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tizavam as mudanas sociais (WOLFE, 1984; GIORDANI, 1991). Reconhecia-se tambm que, no plano terico, esse conceito favorecera a elaborao de modelos quantitativos, tanto para a anlise, quanto para a programao econmica. Como uma premonio, um dos precursores do planejamento na regio insistira, ao comeo daquela dcada, que para viabilizar um plano nacional era necessria embora no suciente uma de duas situaes: um poder concentrado no Estado ou uma coalizo social favorvel ao plano, sucientemente estvel para poder implement-lo (AHUMADA, 1962), tema que se retomar mais adiante. Onde houve uma concentrao de poder do Estado, conseguiu-se, em geral, um avano expressivo nas atividades de planejamento; nem por isso o balano decenal dos resultados dos planos foi demasiado favorvel ao longo da regio. Vrios analistas testemunham o fracasso majoritrio daquelas experincias (CENDES, 1980; MICHELENA, 1985; CONYERS; HILLS, 1984). Entre as razes predominantes do fracasso, incluam-se a carncia de realismo poltico e os enfoques estratgicos abstratos, sem contrapartida na tomada de decises.4 No presente artigo, no cabe comentar cada decnio aps 1970, nem com o esforo sinttico adotado. Conclui-se este captulo com trs grupos de consideraes, raras nas avaliaes dos planejamentos subsequentes, executados ou no. Um, que ao elabor-los faltou quase sempre uma percepo precisa de que a histria humana mudava de curso e acelerava-se. Sem esse sentido prospectivo, cada plano, com foco no passado, desconsiderava requerimentos do desenvolvimento futuro.5 Dois, que a doutrina que predominaria depois pregava e prega uma reforma do Estado oposta necessria. E trs, que planejar implica hoje enfrentar um mix de incertezas sem paralelo em momentos histricos anteriores. No primeiro grupo de consideraes cabe recordar que o novo padro produtivo-tecnolgico enraizado nos anos 1960, como se viu afeta todos os estratos da realidade: o mundo fsico, a vida individual e, especialmente, a vida coletiva. Nesta instala-se elevada complexidade, cuja plena compreenso imprescindvel para entendimento do futuro. O novo insumo crtico conhecimento codicado
4. Quando o essencial seria prever mudanas, tendo-se em conta a correlao efetiva de foras do contexto nacional e as restries advindas do seu entorno. O reconhecido fracasso do VII Plano da Nao, Venezuela; 1985, embora elaborado com enfoque na proposta moderna de planejamento estratgico situacional, explicar-se-ia quase integralmente por falhas similares s apontadas no texto (IZAGUIRRE, 1986). Contraditoriamente, os planos brasileiros ps-1964 embora normativos alcanaram xitos que se reetiriam no I e II Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND) (respectivamente para os perodos 1972-1974 e 1975-1979). O III PND (1980-1985) j seria mero texto de poltica de desenvolvimento, antecipando-se ao que um autor j mencionado designou como desconstruo do planejamento (REZENDE, 2010). 5. Como se sabe, Gastn Berger em 1941 cunhou o termo prospectiva como investigao sistemtica sobre futuros possveis; sabendo que ele gurara em dicionrio do sculo anterior. Em sete anos mais, a Rand Corporation receberia mandatos especcos para antecipar tendncias futuras, de imediato interesse militar dos Estados Unidos. Passariam mais 12 anos at que a iniciativa dos Futuribles fosse posta adiante por Bertrand de Jouvenel, tornando-o um pioneiro clssico nessa rea. A partir de ento, os estudos sobre o futuro difundem-se e diversicam-se (MASINI, 1992; COSTAFILHO, 1997; MOJICA, 2005; MEDINA; ORTEGN, 2006). Embora a prospectiva continue sendo uma cincia em construo (MOLES, 1995), seno apenas uma indisciplina intelectual (GODET, 2000).
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em unidades de informao domina o ato produtivo e desloca-se em tempo real; logo, dispara exploses de variedade (ASHBY, 1956) nas instncias econmica, social e poltica do mundo real. Em cada uma delas, a complexidade expande-se em trs sentidos: no da estrutura, no da interao entre componentes e nos muitos ritmos internos de mudana (COSTA-FILHO, 1987). A acelerao das transformaes da economia produz duas diculdades adicionais para o planejamento. Um crescimento dspar das quatro esferas do capital: produtivo, comercial, nanceiro e cognitivo. Que se engrenam e moem juntas vrias oportunidades para se reestruturar e sustentar o desenvolvimento da regio, como se armava h 20 anos (COSTA-FILHO, 1989, p. 30). Risco que a crise atual conrma: o stock de capital nanceiro (ativos conveis mais derivativos) dispara alm da sua contrapartida produtiva e escapa do controle de bancos centrais e governos. Em parte, porque a fonte de inovaes mais decisivas instala-se no setor empresarial privado.6 O segundo grupo de consideraes toca o papel do Estado como orientador do desenvolvimento, um ponto de partida das expectativas dos planejamentos nacionais. E um ponto neurlgico para os fundamentalistas do mercado. Por meio de fontes multilaterais de recursos, criou-se uma sucesso de exigncias para formulao de polticas pblicas orientadas, na ponta, ao enfraquecimento paulatino do Estado. Como se sabe, entre os primeiros exemplos deste escalonamento esto o Extended Fund Facilities (1974), do Fundo Monetrio Internacional e o SAL: Structural Adjustment Loan (1980), do Banco Mundial. Antecipavam pautas de aes governamentais que se consolidariam no Consenso de Washington (1993). Entre elas: polticas monetrias e scais restritivas; desregulamentao dos mercados nanceiros e do trabalho; taxas positivas de juro real e prioridade para servios das dvidas externa e pblica. Tais medidas, antes mesmo de debilitarem o Estado, j entorpeciam seu planejamento: o predomnio do horizonte de curto prazo levou Ministrios da Fazenda e homlogos a assumirem, ainda hoje, o controle bsico das polticas pblicas. ONPs, quase todos, seriam seus rgos auxiliares; sob o slogan de planejamento intensivo em gesto passaram a exercer uma gesto econmica com planejamento mope e rarefeito. J se disse que desde os anos 1970, consolidado e expandido o novo padro produtivo-tecnolgico, conformaram-se sociedades nacionais altamente complexas. No estrato econmico: megavariao de produtos, processos, logsticas, organizaes, formas de comrcio e propaganda, esquemas nanceiros. Na realidade social: gigaproliferao de atores, organizaes, necessidades, reivindicaes, conitos, crenas e valores. No mbito institucional: mltiplas e crescentes defasagens entre organizaes
6. Um especialista clarividente sobre isto: a congurao do futuro j no se resolve apenas nos parlamentos ou nos partidos polticos e sim nos laboratrios de pesquisa cientca e tecnolgica ou nos gabinetes executivos das grandes corporaes (BECK, 1998, p. 278).
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e normas disponveis concebidas em etapas menos inovadoras e as que se tornam imprescindveis pela mudana vertiginosa do momento presente. Caberia, pois, ter mais em conta a no revogada Lei da Variedade Requerida: o controle de um sistema tem que ser, pelo menos, to complexo como o prprio sistema (ASHBY, 1956). Porm, nessa conjuntura histrica que exige um Estado mais competente para novas modalidades de controle social, a Amrica Latina associou-se a uma doutrina que preconiza precisamente o oposto: seu debilitamento.7 Por m, o terceiro conjunto de argumentos no qual se toca a questo da incerteza, esse atributo inexorvel do futuro. H quase um quarto de sculo no Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (Ilpes) j se insistia em que a acelerao das inovaes havia rompido certa simetria da histria; cada vez menos o porvir poderia ser esboado pelo reexo do passado no espelho do presente. O novo padro produtivo reduziu ou debilitou demasiadas tendncias que modelos economtricos extraiam das sries de tempo e semeou surpresas em volta delas. As relaes causaefeito constantes ou estocsticas, importadas aquelas da mecnica e essas da biologia, perderam espao na anlise do desenvolvimento contemporneo. Nem sequer os conceitos de entropia e gradiente, emprestados pela termodinmica para interpretar-se alguns sistemas sociais contemporneos, tm bastado para exerccios de prospectiva dirigidos a horizontes de tempo mais dilatados. O predomnio ali o da incerteza no estruturada; da dvida ampla e sem fronteiras. O nal aberto um custo intangvel e implacvel desse modelo de crescimento econmico enraizado em inovaes. Em cujo processo defronta-se hoje com outra clara contradio: a sociedade mais complexa requer mais controle vis--vis um requisito de maior liberdade individual, condio indispensvel para uso da inteligncia e da otimizao da criatividade (COSTA-FILHO, 1988, 1989). Mas, antes de se passar ao captulo nal, cabe qualicar melhor essa expresso que se usou com frequncia: longo prazo. Um autor clssico no tema do planejamento apontava o prazo como um primeiro determinante da poltica governamental. E sugeria para ele uma taxonomia tradicional e minimalista: curto prazo at o ano seguinte; mdio at as vizinhanas do quinto ano; e longo para horizontes de uma dcada e meia para mais (TINBERGEN, 1967, p. 37). Hoje, impe-se relativizar essas categorias e nem sequer tom-las como necessariamente sucessivas; processos de variadas duraes j dispararam juntos, casos em que foram simultneos. demasiado bvio alm de tautolgico admitir que dinmicas de longa durao se apresentem como melhores candidatas classe do longo prazo; como muitos fenmenos de lentssima acumulao. Porm, so menos bvias duas outras situaes, essenciais ao manejo da prospectiva moderna.
7. Um planejador destaca outra questo correlata: a transferncia de atividades do espao pblico para o privado outro fenmeno que aumenta a fragmentao do poder. Na Amrica Latina, acrescenta, raramente o Estado alcanou capacidade gerencial para lidar com essa nova complexidade (VILLAMIL, 1988).
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Uma, as descontinuidades radicais: o dia seguinte ao m de um produto ou de um processo vale como longo prazo, ainda que seja apenas amanh.8 Outra, que a dinmica tecnolgica encurta horizontes temporais e muda a prpria acepo de prazo. oportuna uma ilustrao, ainda que simples: a Universidade Estadual Paulista (Unesp) acaba de instalar novo processamento de dados com capacidade de 33,3 teraops (33,3 trilhes de clculos por segundo). Entre suas pesquisas, uma que duraria 30 anos ser concluda em trs; o novo cluster dividiu o prazo por 10 de longo a curto prazo.9
2 PlaneJaMentO estRatGIcO, leGItIMaO e nOVOs DesafIOs
Previu-se, no incio deste artigo, que nesta parte nal buscar-se-ia dar mais preciso ao conceito de planejamento estratgico e destacar algumas diculdades institucionais na sua formulao. Sublinhar uma delas, geralmente descuidada: a de se garantir legitimidade social s propostas governamentais nessa matria. Por m, elencar alguns desaos imediatos a serem levados em conta na tentativa de racionalizao das aes governamentais, quando projetadas para horizontes temporais longnquos. E caber ainda, em algum momento, aclarar melhor a escolha do ttulo: em vez do que seria mais tradicional Planejamento governamental e prospectiva , a adoo de Estado-Nao e construo do futuro. Planejamento estratgico: os planejamentos governamentais no Brasil ou na Amrica Latina (REZENDE, 2010; LEIVA, 2010) so majoritariamente normativos. O autor que mais trabalhou nesse tema insistiu, desde o incio, em considerar normativo um antnimo de estratgico (MATUS, 1972, 1977). Crticas elaboradas ao longo de sua extensa obra guram em sua lista de atributos (condenveis) do planejamento normativo: i) um nico sujeito planica: o Estado; ii) com foco em um nico objeto: a realidade nacional; iii) decidindo unilateralmente qual era o diagnstico: seu prprio; iv) facilitado pela crena de que seu objeto obedecia a leis relaes constantes ou altamente provveis entre causas e efeitos; v) assim, seguir-se-ia com uidez rumo situao desejada; pois, vi) o poder do sujeito Estado bastaria para assegurar sua plena execuo; e vii) o Plano era autossuciente: uma vez executado seu objetivo seria atingido.
8. Um dos pontces da prospectiva, inspirado em Prigogine, pergunta-se sobre este tema: como reconhecer os pontos de bifurcao? Que inovaes vo car sem consequncias e quais so susceptveis de afetar o sistema global e determinar uma evoluo irreversvel? Os parmetros das bifurcaes no sero variveis-chave da anlise prospectiva? (GODET, 2000). Sem dvida, as descontinuidades so agora indissociveis dos estudos de longo prazo. 9. Em uma sociedade do conhecimento, esse fenmeno crucial na especulao sobre o futuro. Que dizer ento da capacidade de encolher prazos do supercluster do Projeto Galileu (Petrobras), recm-concludo, com capacidade de 160 teraops? E esse est longe da fronteira: o lder mundial da categoria, Jaguar (Departamento de Energia dos EUA), opera com 1,76 petaops (1,76 quatrilhes de clculos por segundo). Se o conhecimento tcito ou codicado chave no desenvolvimento contemporneo, seu ritmo de produo insinua saltos que adviro; associados ou no a inovaes radicais, a bifurcaes. De todo modo, a classicao de medidas em curto, mdio e longo prazos relativizase e perde preciso.
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Contrapondo-se uma a uma as propostas de planejamento estratgico para substituir os sete atributos anteriores, pode-se considerar a seguinte sntese: i) h uma multiplicidade de atores que planificam; ii) buscando influir em partes de uma realidade complexa; iii) sujeita a interpretaes variadas multirreferncia; iv) cujo processo de evoluo de nal aberto indeterminao que decorre de uma mescla de relaes causaefeito: regulares, estocsticas, semiestruturadas e no estruturadas, estas ltimas tendentes a predominar; v) em que o poder governamental confronta resistncias e resilincias no contexto de uma sociedade multiorganizada; vi) em uma dinmica na qual as crises e as inexes so mais frequentes que as continuidades; e vii) a equinalidade do plano normativo impotente ante uma realidade mutante, sem homeostase; alm de ser interdependente com o entorno mundial, este mais complexo e ainda menos governvel.10 Estratgia, como se sabe, hoje termo especialmente polissmico e, no uso mais vulgar, chega a ser mal empregado como algo apenas importante ou prioritrio. No entanto, quando esse termo aplicado como qualicativo do planejamento, arrasta e mescla acepes mais nobres e de distintas origens. Entre outras: i) da arte militar, ao pressupor o emprego de alguma modalidade de poder; ii) da teoria dos jogos, ao se entender que cada deciso governamental deve levar em conta as decises de outros atores; iii) da cincia da organizao, ao postular-se que ao estratgica deve exibilizar-se para adaptar-se a circunstncias ultracambiantes; e iv) dos saberes que tratam da complexidade, ao enfatizar-se que tal ao confronta hoje um misto de incertezas distintas, entre as quais predominam as no estruturadas. Essa combinao de signicados inspirou um especialista no tema a declarar: estratgia no um documento; um processo conversacional que ameniza a tenso entre a continuidade e a mudana (FLORES, 2006, p. 2). Podendo-se acrescentar que uma palavra slida, potente, decisiva, que quando se pospe a planejamento coloca uma ltima lpide sobre sua tradio normativa. Consequentemente, planejamento estratgico dista de ser uma tarefa pblica banal. Dcadas de desconsiderao do longo prazo na produo das polticas governamentais latino-americanas como j se observou entorpeceram a capacidade dos aparatos governamentais para elabor-lo. No Brasil, em particular, prevaleceu amplo e crescente predomnio de administradores e controladores. Desconsiderou-se o que quase um consenso: o pensamento estratgico de longo prazo qualitativamente distinto do pensamento ttico de curto prazo, requerendo
10. Essa sntese estrutura-se com base no autor mencionado (MATUS, 1984, 1987), que melhor consolidou as vrias contribuies sobre pensamento estratgico e desenvolvimento, inclusive da Cepal e, posteriormente, do Ilpes, dois rgos da Organizao das Naes Unidas (ONU) em que mais atuou. Alguns dos aportes de terceiros, l reunidos, esto aqui ampliados. Assim, na verso aqui adotada esto reetidos aportes de Roos Ashby (complexidade, 1956), Pierre Mass (controle social, 1965), Jacques Ardoino (multirreferncia, 1966), Jacques Lesourne (interdependncia, 1985), Yehezkel Dror (governo, 1984), Humberto Maturana (autopoiesis, 1984), Fernando Flores (cognio, 1987) e Samuel Pinheiro Guimares (entorno mundial e governabilidade, 2001).
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personalidades distintas para operar com uma ou outra dessas modalidades de racionalidade (ASCHER; OVERHOLT, 1983; LINSTONE, 1984; DROR, 1990). Portanto, tampouco simples estabelecer regras rgidas e uniformes nessa matria; talvez o diapaso seja prefervel partitura, sendo o tom mais libertrio que a pauta.11 Com tais restries, podem ser enleiradas algumas sugestes de atributos que merecem constar de eventuais tentativas nacionais de planejamento estratgico, tendo-se como referncia a Amrica Latina e o Caribe como um todo. Sem se olvidar que, invariavelmente, a consistncia terica do desenvolvimento dever prevalecer sobre as tcnicas e os procedimentos da elaborao dos prprios planos; ao contrrio do que tantas vezes ocorreu.12 Um declogo mnimo e no hierarquizado serve de ponto de partida: 1. Legitimidade: alm de legal, o plano precisa de razovel consenso social. 2. Gestalt: sua totalidade deve ser compreensvel, capaz de mobilizar os atores sociais. 3. Sntese: privilegiar rumos e aes selecionados; concentrar-se no essencial. 4. Contrato: execuo combinada, tendo em conta uma realidade de poder compartido. 5. Escala: garantir solues de larga escala e sustentveis, conforme o interesse coletivo. 6. Generosidade: combinar racionalidade competitiva com solidariedade social. 7. Coerncia intertemporal: compatibilizar eventuais rupturas com valores nacionais. 8. Harmonia: prioriz-la como regra nas relaes externas, sobretudo regionais. 9. Funding: gastos em C&T, RH e base produtiva sem comprometer a soberania. 10. Nao: a proposta ajuda a constru-la?, deve ser o critrio decisivo de escolha.
11. Como se sabe, o planejamento de longo prazo no Brasil obedece hoje a um dispositivo legal que cumpre dois anos, estando sob a rbita decisria do ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos (Decreto no 6.217, de 4 de outubro de 2007). Quem, entre outras competncias, tem a de articular com o governo e a sociedade a formulao da estratgia nacional e das aes de desenvolvimento de longo prazo (art. 2o, item III). O novo ministro est pondo em marcha o Plano Brasil 2022, abrindo uma perspectiva enriquecedora em relao s experincias anteriores de planejamento nacional. 12. Recorde-se que conforme a doutrina do Consenso de Washington, o processo do desenvolvimento veio sendo interpretado nos moldes da Teoria Moderna do Crescimento, uma base inadequada ao planejamento de longo prazo. No dizer de um dos seus crticos, ela se expressa atravs de um algoritmo de equilbrio no qual esse processo se equipara ao crescimento do produto per capita e pode ser compreendido atravs de modelos formais nos quais esto ausentes as instituies e a incerteza (KATZ, 2008, p. 7).
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Legitimidade social: na abertura deste captulo, previu-se destaque para o primeiro atributo anteriormente mencionado, na impossibilidade de focalizar-se um a um os demais.13 Neste texto e em outros aos quais se fez referncia, h menes variadas a projeto nacional. Expresso com signicados mltiplos e rigor varivel, embora comumente impregnada de boas intenes. Intui-se que se trata ali de algo material papel ou mdia eletrnica , em que se antecipam caractersticas futuras e desejveis de uma Nao. Algumas personalidades, incrdulas de que as foras do mercado possam substitu-lo, tendem a insistir que ele imprescindvel. E a expresso circula com base um tanto duciria; sem que muitos de seus usurios tenham claro qual seu valor intrnseco. O que abre espao a uma indagao-chave: sem mecanismos polticos que permitam assegurar legitimidade social a tal projeto, seu valor intrnseco poder ser distante de zero? Esta questo aparece como crucial em planejamento estratgico de longo prazo e motiva algumas consideraes. Uma, imediata, de que no caso brasileiro a prpria Constituio Federal facilita parte dessa legitimao. Ela rearmou em 1988 que o Estado deve estar organizado de modo que leve adiante um projeto nacional de desenvolvimento, para o qual determinou novas regras de planejamento. A questo que ela no um plano geral, um plano para cada governo.14 Duas, que as dezenas de planos nacionais na regio tiveram pouca transcendncia e continuidade em cada governo subsequente. Ainda que houvesse alguma legitimidade social na origem do plano, provavelmente ela se perdia ao comear o governo seguinte.15 Trs, que o apoio da sociedade civil a um plano de longo prazo no pode ser a cegas; s ser legtimo se consciente. Ademais de entender a essncia do plano, convir que tenha compreenso razovel da realidade na qual vive; o que crescentemente dicultado pela complexidade do mundo contemporneo.16 Desse ponto, ilumina-se outro papel da estratgia de desenvolvimento de longo prazo: ser um instrumento singular de pedagogia social para fortalecimento da cidadania futura.
13. Aqui se emprega legalidade como legitimidade de origem (rgos de poder constitudos na norma constitucional); reservam-se legitimao e legitimidade para o que vrios autores designam como legitimidade de exerccio: emprego do poder em aes reconhecidas como compatveis com interesses, aspiraes e valores majoritrios da comunidade nacional (URZUA, AGERO, 1998). 14. A citao de um dos especialistas convocados pelo Ipea para um debate sobre os Vinte anos de Constituio Federal e encerra uma de suas crticas ao excesso de propostas de emendas (sic): A partir de 6 de outubro de 1988, todo governo da repblica esteve empenhado [...] em modic-la. Em modicar a Constituio sua imagem e semelhana, para ser seu plano de governo (BERCOVICI, 2008, p. 34). 15. A menos de alguns projetos setoriais cujos cronogramas fsicos e nanceiros estendiam-se por vrios anos. Uma vez recuperado o Estado de direito, os governos nacionais foram invariavelmente de coalizo e a repartio dos ministrios entre foras polticas diversas (s vezes, adversas) jamais criou um primeiro escalo homogeneamente dedicado execuo do prprio plano vigente. Alm disso, com predomnio do curto prazo em toda a regio, a poltica scal rgida reduziu a cooperao entre ministrios e exacerbou-lhes a disputa pelos parcos recursos dos oramentos pblicos sempre estressados (URZUA; AGERO, 1998). O planejamento nacional saia, assim, duplamente vitimado. 16. A sociedade da informao estaria provocando uma exploso e diversicao de vises do mundo (westanschauungen) o qu, sem dvida, problematiza ainda mais a construo de consensos mnimos no seio da sociedade civil (VATTIMO, 1989), especialmente em quanto a futuros desejveis.
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Uma quarta percepo merece destaque: h fortes indcios de que, nas ltimas dcadas, os ONPs que mantiveram-se competentes para planejar e conservaram alguma autonomia em relao s autoridades fazendrias foram de pases com as duas seguintes caractersticas polticas. A primeira que, historicamente, se apresentava com matrizes partidrias relativamente estveis classe na qual o Brasil guraria entres as ltimas posies. A segunda, aqueles cujos partidos eram distinguveis uns dos outros, com base em seus programas e em suas aes polticas; assim, mantinham-se como intermedirios razoavelmente efetivos entre cada sociedade civil e seu Estado. Em tais casos, certa legitimao dos planos nacionais seria indireta, pelo fato de partidos hegemnicos sustentarem seus objetivos e instrumentos sobre a sequncia dos perodos governamentais.17 nessa linha de raciocnio que se preferiu substituir o tradicional planejamento governamental por Estado-Nao, no primeiro termo da dicotomia que intitula este artigo. Na vontade de inuir sobre o futuro e no apenas de reagir a ele, cabe ao ser jurdico Estado decidir aes de longo prazo em nome de todos os seus sditos; porm, no apenas como burocracia dominante da esfera pblica (governo); tambm, como espao institucional em que seus sditos convivem, interagem, solidarizam-se, digladiam-se, constituem-se cidados ou marginalizam-se. Caso este em que cabe ao prprio Estado-Nao represent-los e defend-los. Nessa sequncia de argumentao, a concepo axial do planejamento estratgico de longo prazo tarefa para estadista, um recurso humano sempre escasso. As racionalidades de curto e mdio prazos permanecem sob a gide de governantes que se revezam nos mandatos do Executivo nacional recurso humano abundante. No entanto, a qualidade das normas eleitorais e partidrias e a dignidade de todos, inclusive de legisladores e juristas, vo garantir ou no que a edifcio da Nao, esboado no plano de longo prazo, prossiga ou pare. Desaos imediatos: foi este o ltimo tema previsto ao comeo deste captulo e ainda no tratado, cabendo agora precis-lo melhor. As experincias de planejamento nacional na Amrica Latina e no Caribe terminavam por identicar linhas de ao futura, em geral para curto ou mdio prazos. Saam elas de carncias acumuladas no passado ou de urgncias momentneas, ora referidas ao pas como um todo, ora identicadas setorialmente e/ou por critrios territoriais, com vista a algum aspecto do desenvolvimento regional interno. s vezes, decorreram de acordos entre governos e empresas privadas para iniciativas comuns em parcerias (DEVLIN; MOGUILLANSKY, 2009). Alguns planos tiveram apoios mais amplos,
17. Esta percepo merece ser pesquisada. Convm rever, a respeito, as trajetrias de ONPs como o DNP/Colmbia, Cordiplan/Venezuela, Odeplan/Chile, Oplan/Costa Rica e Secretaria da Presidncia/Mxico (LEIVA, 2010), entre alguns mais que se encaixam no comentrio do texto. Em outra ordem de argumentao, h quem sustente que a prpria mudana do Estado diculta tomar o ONP como protagonista maior do planejamento. Seus corpos tcnicos (onde hajam sobrevivido) junto a outros administradores pblicos, empresrios pblicos, alm de legisladores e juzes, tornam o prprio Estado um ator plural (YERO, 1991).
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incluindo membros da comunidade cientca, associaes prossionais, sindicatos e outros grupos sociais, alm de contarem com respaldo de organismos internacionais. Nem a maior base consensual, nem os nanciamentos os salvaram de fracassos, parciais ou no; o normativismo debilitava-lhes a formulao e descontinuava as suas execues. Os prazos, propostos para cuidar dos desaos imediatos, eram xados como se o amanh reproduzisse o hoje; e como se as realidades nacionais os objetos dos planos pudessem ser isoladas, desconsiderando-se parte ou o total das suas interaes externas.18 H 15 anos, 19 personalidades de dez pases acordavam um Informe sobre o estado do mundo cujas concluses respaldavam a necessidade do planejamento nacional, acompanhado de aes coordenadas escala supranacional. Embora no haja alcanado maior repercusso, ressaltou importantes questes. Sobre o futuro, sustentava que a competio pelo lucro agurava-se injusticada como maior objetivo para as escolhas pblicas e privadas. Por um lado, tal competio (sic): no pode, por si s, resolver de forma eciente os problemas mundiais de longo prazo. O mercado no pode prever convenientemente o Futuro; ele naturalmente falho de viso (GRUPO DE LISBOA, 1994, p. 18). Por outro lado, o Informe era taxativo sobre o entorno mundial:
convico profunda do Grupo de Lisboa que o Japo, os Estados Unidos e a Europa Ocidental devem utilizar e desenvolver seu enorme potencial cientco e tecnolgico e a sua riqueza com vista conciliao entre ecincia econmica, justia social, preservao do ambiente e democracia poltica, em vez de colocarem esse potencial e essa riqueza ao servio dos seus prprios interesses utilitaristas e de sua luta pela dominao global (GRUPO DE LISBOA, 1994, p. 18).19
Os dois pargrafos anteriores foram escolhidos como pano de fundo para este ltimo tema desaos imediatos e facilitam aclarar a mudana de perspectiva aqui proposta. No penltimo, sobre Amrica Latina e Caribe, recordou-se como eram denidos no planejamento tradicional: a partir do passado, at o mdio prazo, com foco na realidade local e a esperana quase sempre v de que se concretizassem. Para esses horizontes de tempo curto e mdio , alguns daqueles procedimentos
18. Este conceito de entorno merece ser repensado; mais que o lugar geomtrico do qual advm condicionantes exgenos para o desenvolvimento nacional. No basta t-lo em conta como se fosse outro objeto isolado, apenas adjacente realidade nacional. H analistas que j o advertem com preciso, como o ilustra o argumento seguinte sobre problemas do meio ambiente: no so problemas do entorno e sim, em sua origem e conseqncias so sociais; problemas do ser humano, da sua histria, das suas condies de vida, de suas relaes com o mundo, de seu ordenamento econmico, cultural e poltico (ipsis literis, BECK, 1998, p. 90). 19. So inegveis o valor e a generosidade desse Informe, porm, ambos os destaques tirados do seu captulo introdutrio merecem reparos. O primeiro por obsoleto: quase 60 anos aps Keynes, continuar insistindo nas teclas da oposio mercado-planejamento. H 30 anos, o Ilpes, com vista s economias de mercado, j insistia em que o antnimo de planejamento era negligncia ante o futuro; deixar que ele ocorra; omitir-se em constru-lo. O segundo por inquo e por ingnuo. Um, porque em termos de luta pela dominao global igualar Japo e Europa Ocidental aos Estados Unidos injustia. Dois, porque se inverte a causalidade: este mpeto de dominao que motiva o desenvolvimento do enorme potencial cientco e tecnolgico.
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podem ainda fazer sentido, especialmente em polticas setoriais e de desenvolvimento regional. No pargrafo seguinte, o Grupo de Lisboa revela-se mais pessimista que o cabvel em descrer do mercado como instrumento que ajuda a construir o futuro, embora seja certo que no ajuda prev-lo, e destaca, com tinta forte e senso de oportunidade, o campo de foras do contexto externo.20 Esto ali os elementos essenciais para contrastar com os desaos imediatos, tais como so exemplicados a seguir. Sendo parte das prprias concluses de um planejamento estratgico nacional moderno, uma lista exaustiva deles s faria sentido na elaborao de algum plano especco. Aqui, a maior diferena com o enfoque normativo tradicional est em que as prioridades advm de necessidades e riscos que podero ocorrer no futuro distante, at o ponto em que este possa ser vislumbrado. Recorde-se que, ao nal do primeiro captulo, tratou-se de novos conceitos de longo prazo; o que l se disse facilita uma taxonomia simples para esses desaos. Embora a classicao geral valha para Amrica Latina e Caribe, os exemplos esto inspirados mais na realidade brasileira. Os temas desaantes podem ser exemplicados em quatro classes, propostas a seguir: 1. De condicionamentos histricos de longa durao, entre outros: a dinmica demogrca, que desequilibrar a seguridade social; a sociodiversidade, com todo o espectro das questes indgenas, inclusive da delicada geopoltica fronteiria; o empobrecimento da biodiversidade, por manejo predatrio tradicional de recursos naturais; ou o acmulo de gases estufa na atmosfera, cuja reabsoro varia de 12 anos (metano e hidroclorouorcarboneto) a at 50.000 anos (peruorcarbono). 2. De uma proteo ex ante, entre os quais: as aes urgentssimas de adaptao a aquelas mudanas climticas j denitivas; a pesquisa de pragas em canaviais, que garanta a aposta no etanol, precavendo-se de ocorrncias como as que dizimaram o algodo e o cacau; a conservao de rios e aquferos subterrneos, j que o pas ser a Arbia Saudita da gua em uma dcada mais, quando um de cada quatro ou cinco seres humanos dela carecer; o fortalecimento da capacidade de dissuaso, em particular, pela Amaznia Azul e o pr-sal; ou, ainda, a predenio de alternativas ante um eventual colapso nos diversos sistemas de comunicao do pas.
20. Para o caso do Brasil, grande pas perifrico, a advertncia que encerra um trabalho clssico sobre esse contexto mais precisa: o sculo XXI ser caracterizado por enorme concentrao de poder de toda ordem, e esses Estados da periferia sero atingidos pela poltica de fora e de arbtrio, que cobrar deles a obedincia e a submisso s regras internacionais que aquelas estruturas hegemnicas elaboram e impem ao mundo (GUIMARES, 1999, p. 158).
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3. De inovaes exgenas paradigmticas, como as que provavelmente adviro das centenas de projetos em curso para a convergncia tecnolgica, incluindo-se a toda a gama de pesquisas que se abre sob a sigla NBIC (nano-bio-info-cogno).21 4. De eventos improvveis, mas de efeitos catastrcos ou de descontinuidades crticas como o seriam desastres ambientais de alto impacto; pode slo a guerra terceirizada, que pulveriza certa homeostase da paz mesmo em situaes de inferioridade comprovada, o lado perdedor, que desde tempos longnquos tendia busca de um armistcio, inclina-se agora prolongao dos conitos por presso de corporaes empresariais neles envolvidas ou eminente ecloso de novo padro produtivo-tecnolgico, acarretando nova bifurcao irreversvel na histria da humanidade. H mais duas sugestes, para desaos imediatos em planejamento estratgico de longo prazo, que podem ser tidas como de natureza instrumental: referem-se a fatores que garantem maior viabilidade de execuo s metas que ali sejam estabelecidas. So as seguintes: 1. Rubricas ptreas: aquelas alocaes de recursos que sejam inequivocamente estratgicas, cuja reduo ou eliminao pode comprometer de modo irrecupervel o processo de mudanas programadas, deveriam ser tidas como intocveis. Trata-se de um freio consciente ao poder discricionrio e ilimitado das autoridades fazendrias que, por meio dos contingenciamentos, tm h anos um poder de vida ou morte sobre os cronogramas nanceiros e fsicos das polticas e dos projetos das demais autoridades governamentais, no Brasil e em quase todos os demais pases latino-americanos. Trata-se de elevar a edicao do Estado-Nao a um nvel de prioridade acima da gerao de supervits primrios. 2. Mobilizao de talentos: soa elementar que a sociedade do conhecimento emperre se o processo de aprendizagem mostra-se obstaculizado. Um processo em cujo fulcro est o crebro humano, com um desempenho decisivo, sobretudo se o desao for o de perscrutar o desenvolvimento nacional futuro. A descoberta dos talentos passa pela lei dos grandes nmeros: quanto mais oportunidades haja para que se revelem mais fcil ser arregiment-los; tcnicas de fast track podem agilizar cultiv-los e ser necessrio, alm disso, evitar que se escapem. Nesse mbito atra-los , o mercado tem sido mais eciente que a maior parte dos governos (COSTA-FILHO, 2005).
21. Observe-se que tais pesquisas esto no cerne das estratgias atuais de fortalecimento e perpetuao das estruturas hegemnicas, como as designa um dos autores mencionados (GUIMARES, 1999). Busca-se a convergncia das Nanotecnologias com as Biotecnologias, as da Informao e as Cognitivas, da a sigla NBIC.
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Nessa ordem de consideraes, este o segundo e ltimo dos desaos instrumentais que se enfrenta no planejamento estratgico moderno. Cabe dizer que essa convico est isenta de qualquer viso elitista; ocorre apenas que denir estratgia tarefa de inteligncia intensiva. No entanto, qualquer proposta que queira merecer o qualicativo de nacional precisa legitimar-se. H 20 anos, em um Simpsio Internacional de Iniciativa do Ilpes e do Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (Clad), rgos especializados respectivamente em planejamento e administrao pblica na Amrica Latina e no Caribe, insistia-se na urgncia de um novo planejamento, capaz de mobilizar as energias da regio para recuperar um desenvolvimento com ritmo e qualidade compatveis com o consenso coletivo, que conjugasse a liberdade de iniciativa e as energias da empresa privada com o senso prospectivo e a ecincia de governos dedicados ao bem-estar social. Enfim, que se esta regio pretendesse exercer algum controle sobre suas oportunidades futuras de desenvolvimento, precisaria criar um substrato institucional que combinasse sabiamente mercado, planejamento e democracia (COSTA-FILHO; KLIKSBERG, 1988). Se essas palavras valem hoje, isso poderia signicar que os autores acertaram em sua prospectiva conjunta. Porm mais que isso: se so ainda oportunas e necessrias, aquelas propostas, embora consensuais e generosas, at agora fracassaram.
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PARTE II
CONTEMPORANEIDADE, PROMESSAS E POSSIBILIDADES PARA O FUTURO
captulo 5
O CONFRONTO ENTRE O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E O PPA *

1
Eugnio Andrade Vilela dos Santos**

2
1 IntRODUO
Neste captulo sero abordados alguns dos aspectos que inuenciam o senso comum relativo ao conceito de planejamento, situaes que contriburam para afastar o Plano Plurianual (PPA) da misso para a qual foi concebido. Tambm ser feita uma reexo comparando a atual estrutura do PPA com o planejamento real, apontando-se as principais inconsistncias e algumas possibilidades para se qualicar o plano como instrumento efetivo de planejamento. A comparao ser feita a partir de uma anlise crtica da tentativa de integrao entre plano, oramento e gesto, no mbito da reforma oramentria de 2000, e de consideraes sobre a experincia recente no planejamento federal. Quanto apropriao do conceito de planejamento, as anlises so ancoradas nas reexes de Pierre Bourdieu, particularmente as teorias relacionadas aos conceitos de habitus, campo e doxa. A investigao tem o objetivo de desvelar as razes das diversas apropriaes parciais do termo planejamento governamental, motivos que inuenciaram nas atuais caractersticas do PPA. Os comentrios ao longo do texto tambm fazem referncia a dois dilemas clssicos em polticas pblicas: as relaes entre poltica e tcnica, e entre formulao e implementao. As reexes visam qualicar as crticas ao planejamento de forma a identicar aspectos pouco tratados na literatura. Ao nal do captulo so apresentadas algumas possibilidades para construo de um PPA dotado de maior capacidade para
* O autor agradece os comentrios e a leitura prvia de Carlos Augusto de Godoy Curro, que compartilhou interpretaes indispensveis para a elaborao deste documento, eximindo-o, como de praxe, de quaisquer equvocos contidos no texto. ** Coordenador-Geral de Qualidade do Plano, vinculado Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). As opinies so de exclusiva responsabilidade do autor.
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viabilizar o desenvolvimento, libertando-o dos atuais limites estruturais e simblicos inuenciados pela concepo vigente de planejamento.
2 A DIspUta pelO cOnceItO De planeJaMentO GOVeRnaMental
Os diversos conceitos de planejamento quase sempre fazem referncia ao processo de denio de resultados, ao estabelecimento dos meios para se alcanar os objetivos ou s maneiras de interferir na realidade de modo a transform-la tomando, no presente, decises que afetam o futuro. Entretanto, quando se pensa em planejamento governamental, imperativo associar a esses conceitos o espao pblico, com todas as suas caractersticas. Isto signica dizer que as reexes sobre planejamento governamental no podem estar dissociadas dos conceitos bsicos de cincia poltica relativos ao Estado poder, legitimidade, conito, poltica, hegemonia, ideologia etc. Por isso, reetir sobre planejamento governamental implica ir alm das denies mais simples, conceitos geralmente vinculados s teorias da administrao. O centro do debate sobre planejamento governamental, portanto, deve estar nas relaes entre Estado, sociedade civil e esfera pblica; no papel do Estado; nos dilemas entre poltica e anlise de polticas; e nos assuntos que decorrem destas relaes. certo que diversas reas do conhecimento inuenciaram nas compreenses relativas ao tema. Entre os campos que se ocupam do planejamento governamental, destacam-se a arquitetura e a geograa (planejamento das cidades e do territrio), a economia (em especial o debate entre desenvolvimentistas e scalistas), as cincias sociais (papel do Estado e anlise de polticas) e a administrao (organizao de processos para se atingir objetivos predeterminados). No se pode esquecer, tambm, da contribuio e inuncia das cincias militares (estratgia e disputa territorial). Entre as diversas apropriaes do termo, o senso comum do que seja planejamento governamental hoje est mais relacionado, infelizmente, s interpretaes da administrao. Ou seja, o foco na organizao de processos tem dominado o debate sobre planejamento governamental. Diante dessa diversidade de formas de compreender o conceito, interessante reetir sobre os interesses e as determinaes que motivam as denies e aplicaes existentes para um assunto comum. Ocorre que cada forma de explicar ou conceituar o termo est relacionada a uma maneira particular de criar o prprio objeto e explic-lo luz das convenincias das reas especcas. A partir desta premissa, compreender as motivaes que levam os grupos a defenderem o que se entende por planejamento governamental remete, portanto, ao desvelamento dos interesses destes grupos. Ou seja, argumenta-se que existem razes a explicar por que uma mesma realidade se torna objeto de uma pluralidade de representaes socialmente reconhecidas, mas parcialmente irredutveis umas s outras (Bourdieu, 2007).
O Confronto entre o Planejamento Governamental e o PPA
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Nesses termos, os conceitos e aplicaes, enm, o jogo de linguagem e os esquemas de classicao que as diferentes reas do conhecimento apropriam para conceituar dependem das relaes e estruturas de cada campo. Assim, as relaes, conscientes ou no, que delimitam os conceitos e, portanto, qualicam o que adequado ou inadequado (fato que remete a posies favorecidas e desfavorecidas dos agentes) so motivadas pelo jogo de interesses afetos s formas de apropriao do conceito de planejamento governamental (Bourdieu, 2007). Nessa disputa pela hegemonia do conceito de planejamento, esclarecedor reetir sobre uma dicotomia clssica em polticas pblicas: a relao entre poltica e burocracia. Como o Estado o objeto central das disputas mais ferozes, visto que concentra o poder de normatizar, regular, classicar e, consequentemente, distribuir capital de todas as naturezas, o campo das escolhas presente no planejamento um dos objetos principais envolvendo a tenso pelo controle do Estado. Nesse ambiente de disputa, observa-se, em diversas situaes, que a burocracia se defende dessa tenso no conforto da instrumentalizao do planejamento. Apesar de lutar por suas ideias e, em diversas situaes, defender sua parcialidade poltica nos processos e decises em que esto inseridos, mais cmodo e, portanto, mais usual, que ela lance mo dos processos que coordena para proteger e ampliar seu espao de atuao. Nesse sentido, possveis ameaas institucionalidade que confere sentido burocracia,1 inclusive uma reorientao no conceito de planejamento governamental, podem ser objeto de disputa intensa por segmentos da classe. Nesses termos, argumenta-se que a racionalidade que preside, em regra, o comportamento burocrtico, contribui para que o planejamento governamental seja comumente interpretado enquanto ferramenta para organizar ou como a forma de o governo se organizar para implementar o que foi decidido. Estes conceitos fortalecem a apropriao do planejamento pela administrao. Apesar das demais motivaes da burocracia, inclusive as afetas viabilizao do planejamento governamental em respeito ao Estado democrtico de direito, o ponto aqui relacionar a necessidade de proteo e reproduo da burocracia e a apropriao do conceito de planejamento. Ou seja, defende-se que interessante para parte da burocracia compreender o planejamento principalmente enquanto organizao dos meios. de se destacar que, de certa forma, essa apropriao tambm confortvel para os polticos, que, diante desta preferncia dos burocratas pela organizao,
1. Outro fator que recorrentemente limita a atuao da burocracia a reatividade ao conito. Em vrias situaes, verica-se que mais confortvel evitar o confronto e se proteger de eventuais alteraes futuras na estrutura das organizaes do que criar o constrangimento necessrio para a mudana.
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podem reservar para si com mais facilidade o poder de explicar a realidade e justicar as escolhas. Isto, de certa forma, pelo menos diculta que a burocracia se aproprie da poltica. Por seu turno, ca prejudicada a qualidade do subsdio que os tcnicos do Estado poderiam fornecer, uma vez que o planejamento passa a ser entendido prioritariamente em apenas uma de suas dimenses. Tal situao particularmente grave quando o Estado demanda mais coordenao, especialmente no presidencialismo de coalizo, no qual as disputas internas no governo tendem a ser mais acirradas, o que pressupe, naturalmente, mais subsdio para a coordenao de governo. Enm, so vrias situaes que inuenciam ou determinam o signicado dos conceitos. Cada forma de apropriao, ou cada campo, o resultado da institucionalizao de um ponto de vista nas coisas e nos habitus. O habitus uma forma particular de pensar derivada de uma construo especca da realidade, fundada numa crena pr-reexiva no valor dos instrumentos de construo e dos objetos assim constitudos (Bourdieu, 2007). E este habitus varia dependendo do campo e das crenas que determinado grupo defende. Traduzindo para o caso particular do planejamento, os grupos de militares, cientistas sociais, arquitetos, economistas etc. tm um habitus prprio que inuencia as leituras possveis sobre o conceito de planejamento, fato que impacta na aplicao da palavra e, consequentemente, nas caractersticas do PPA. Para alm das razes que interferem na apropriao do termo, a m de se qualicar o conceito de planejamento governamental, ilustrativo trabalhar com trs dimenses intrnsecas expresso: diagnstico, escolhas e organizao dos meios. A dimenso do diagnstico remete compreenso das dinmicas que foram e so responsveis pela atual congurao da realidade. Resumidamente, a partir da so feitas as escolhas que pretendem conduzir a sociedade a um patamar elevado de desenvolvimento. A m de materializar estas escolhas lastreadas no diagnstico, a dimenso da gesto incorpora-se ao planejamento para organizar e garantir a realizao do que foi previsto. Dessa forma, o planejamento governamental pode ser compreendido como ao que antecede e condiciona a ao do Estado de modo a viabilizar as escolhas polticas. Ateno especial deve ser conferida palavra viabilizar, porque ela remete ao dilogo entre planejamento e implementao, o que obrigar a investigao de outro dilema clssico em polticas pblicas: a relao entre formulao e implementao. Quando o conceito dialoga com diagnstico e escolhas, o planejamento governamental estabelece uma relao com a ideologia, ou com as teses que sustentam uma viso de mundo e, portanto, justicam o vis do diagnstico e da escolha. Tal fato tambm contribui para que a burocracia compreenda o planejamento enquanto mero organizador, visto que enfrentar as escolhas
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expe os agentes e os estigmatiza enquanto pertencentes a este ou quele grupo, situao que pode inviabilizar a manuteno do poder de grupos de burocratas. Nesse sentido, o ambiente termina por condicionar a ideologia de vrios membros do corpo burocrtico, que transitam com relativa tranquilidade em ambientes cujas interpretaes da realidade podem ser consideravelmente distintas. Em outro momento seria interessante investigar como se do os laos entre grupos da burocracia do Estado e segmentos da burocracia dos partidos polticos, interaes que podem criar obstculos implementao da vontade do governo, visto que no desprezvel o capital controlado por segmentos mais organizados da burocracia, informaes e contatos que alimentam uma rede que articula interesses signicativos e diversos. Em um ambiente onde as relaes aliativas determinam as decises, esses fatores tendem a criar obstculos adicionais para que a informao mais adequada com vistas a viabilizar a vontade do governo chegue, efetivamente, alta direo. Alm disso, tambm de se ressaltar outro comportamento clssico nos prossionais do Estado. recorrente a defesa de que os argumentos utilizados em determinado trabalho que envolve o planejamento governamental so exclusivamente tcnicos. Ao emitir tal juzo de valor sobre o assunto, parte da burocracia no se d conta de que est agindo a partir de uma viso ideolgica (pr-reexiva), na maioria dos casos sem ter plena conscincia disso. E, por vezes, esse valor utilizado para contrapor um argumento que demonizado a partir do momento em que interpretado como ideolgico. Ilustra esta falsa conscincia o fato de que todo ato ou processo denunciado como ideolgico tem no seu inverso, por excelncia, uma leitura to ideolgica quanto (Zizek, 1996). Ainda no tocante ideologia, o conceito de doxa utilizado por Bourdieu revela o processo de construo social que inscreve nos corpos dos sujeitos uma interpretao da realidade que confere sentido quilo que protege determinado grupo. Ao defender que todos os sistemas acadmicos e educacionais (por exemplo, a seleo e formao dos burocratas) so mecanismos de distribuio desigual de capital pessoal, e que, a partir desta distribuio seletiva, disseminamse conceitos que conferem mais segurana posio de determinados agentes, Bourdieu advoga que, assim, cria-se um mecanismo de representao. Nesses termos, o conceito de doxa parte do pressuposto de que o mundo social no funciona em termos de conscincia, mas sim a partir de prticas e mecanismos que se retroalimentam de forma a criar um ambiente propcio para proliferao de teses que protegem parte dos agentes, espao no qual as pessoas aceitam e reproduzem diversos valores que elas sequer conhecem, mas que interessam2
2. Sobre a motivao dos atos, ver Bourdieu (1996), particularmente o captulo intitulado possvel um ato desinteressado?.
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posio que ocupam ou ao grupo a que pertencem. Nesses termos, a ideologia, ou doxa,3 apresenta-se como algo invisvel para alguns, o que diculta enormemente a elucidao das razes que motivam o comportamento e a defesa dos interesses, neste caso particular o de parte da burocracia. Nesse contexto, o campo tanto uma estrutura que constrange os agentes nele envolvidos, quanto um espao de lutas onde os agentes atuam conforme suas posies relativas no espectro de foras, conservando ou transformando a estrutura a partir dos diversos interesses. Para alm das determinaes que incidem sobre a apropriao do conceito, toda a lgica presente em qualquer modelo de planejamento que visa organizar a ao do Estado ser vlida se estiver orientada para cumprir os objetivos, ou seja, desde que esta dimenso da organizao no se torne um m em si mesma. Em outros termos, desde que a gesto esteja pautada por diagnsticos e seja orientada para viabilizao das escolhas legtimas. Entretanto, quando a gesto pela gesto sufoca o debate de contedo no planejamento e o modelo no consegue dar vazo s decises, o modelo revela seus limites. Antes de investigar estes limites, porm, faz-se necessrio apresentar brevemente os fundamentos tericos do atual estgio do planejamento governamental formal.
3 A tentatIVa De IMpleMentaO DO ORaMentO-pROGRaMa4
O atual modelo formal de planejamento governamental est ancorado, particularmente, em duas bases: a Constituio Federal (CF), que determinou e conferiu contornos a trs instrumentos de planejamento (PPA, Lei de Diretrizes Oamentrias LDO e Lei Oramentria Anual LOA); e a reforma oramentria de 2000, que buscava a integrao entre plano, oramento e gesto. No tocante Constituio Federal, no cabe aqui detalhar cada instrumento, mas importante enfatizar a inteno do legislador em organizar trs instrumentos de planejamento compatveis, porm distintos, de forma que o PPA perseguisse as diretrizes e os objetivos, traduzidos em metas, a m de ocupar, portanto, a dimenso mais estratgica do planejamento de mdio prazo. Consequentemente, a LDO deveria iluminar a elaborao do oramento, identicando as prioridades
3. O trecho a seguir ilustra a relao entre habitus e doxa de acordo com Bourdieu (2007): Ele [habitus] constitui o lugar de solidariedades durveis, de delidades incoercveis, pelo fato de estarem fundadas em leis e laos incorporados, as do espirit de corps (do qual o esprito de famlia um caso particular), adeso visceral de um corpo socializado ao corpo social que o fez e com o qual ele faz corpo. Por conta disso, ele constitui o fundamento de um conluio implcito entre todos os agentes que so o produto de condies e condicionamentos semelhantes, bem como de uma experincia prtica da transcendncia do grupo, de suas maneiras de ser e de fazer, cada um encontrando na conduta de todos os seus pares a raticao e a legitimao (isso se faz) de sua prpria conduta a qual, por sua vez, ratica e, se for o caso, retica a conduta dos outros. Sendo um acordo imediato quanto s maneiras de julgar e de agir que no supe a comunicao das conscincias, e menos ainda, uma deciso contratual, esse conluio funda uma intercompreenso prtica, cujo paradigma poderia ser o que se estabelece entre os parceiros de uma mesma equipe, mas tambm, a despeito do antagonismo, entre o conjunto de jogadores envolvidos numa partida. 4. Esta seo foi elaborada a partir de fragmentos do artigo O planejamento governamental em temas, elaborado pelo autor (ver Santos, 2010).
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e metas do exerccio subsequente, enquanto o oramento deveria exercer seu papel de perseguir prioritariamente a ecincia do gasto, prevendo as receitas e xando as despesas da melhor forma, respeitadas as diretrizes, objetivos, prioridades e metas anteriormente previstas. Apesar das declaraes constitucionais os trs instrumentos ainda carecem de muita evoluo para cumprirem com os objetivos para os quais foram criados. O Plano 2000-2003 um marco na estrutura dos PPAs porque buscou reorganizar a ao do Estado a m de controlar o gasto pblico, perseguir a ecincia na alocao de recursos e orientar a ao do Estado para resultados. Organizao esta que segue presidindo o atual modelo de planejamento governamental. Antes de detalhar as intenes declaradas poca da reforma, faz-se necessrio contextualizar o cenrio no qual surgiu o movimento de tentativa de institucionalizao do oramento-programa5 e o ento novo modelo de planejamento. Nesses termos, essencial ter claro que o atual modelo de planejamento surgiu na esteira do Plano Diretor da Reforma do Estado, documento elaborado em um contexto de crise scal e dominado por ideias que preconizavam a reduo das funes diretas do Estado. Entre estas inspiraes, destaca-se a inuncia da teoria conhecida como nova administrao pblica, doutrina que buscava adaptar e transferir diversas prticas da administrao privada para o setor pblico. Esse movimento, classicado como reforma do Estado e centrado excessivamente no controle do gasto pblico, na prtica promoveu a reduo da capacidade do Estado por meio de privatizaes, descentralizao e reduo funcional, entre outros mecanismos, que culminaram com a diminuio do poder de prover ou garantir a entrega de bens e servios pblicos. Interessante notar que o discurso de melhoria da gesto foi aplicado a partir da reorganizao de processos e procedimentos com vistas reduo de custos, enxugamento administrativo e remodelagem organizacional, como se isto, associado introduo de indicadores de qualquer natureza, fosse capaz de alar o Estado a um patamar mais elevado de prestao de servios pblicos (Nogueira, 2004). preciso reetir sobre esse movimento a m de esclarecer que a perseguio da ecincia na ao pblica no pode prescindir da equidade e da qualidade da ao do Estado. Reorganizar as funes pblicas apenas reduzindo custos e diminuindo sua capacidade de implementao algo sem sentido, uma vez que o resultado a perda de capacidade de garantir a fruio dos direitos. Ou seja, o discurso
5. A gura do oramento-programa, apesar de expressamente prevista no Decreto-Lei no 200/67, ainda no havia sido efetivamente implementada no Brasil. A aplicao brasileira a partir de 2000 ressurge fortemente inuenciada pela teoria do PPBS, sigla em ingls para o sistema de oramento-programa desenvolvido no Departamento de Defesa dos Estados Unidos nos anos 1960 e posteriormente disseminado pelo Banco Mundial e pelo planejamento estratgico situacional idealizado por Carlos Matus.
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do choque de gesto pelo choque de gesto no garante, necessariamente, melhoria da qualidade de vida da populao. E esta armao no contradiz a necessidade que o Estado tem de perseguir, sempre, a melhoria da ecincia da ao pblica. Interessante notar, tambm, que esse movimento invade o Estado em um momento crucial para a organizao do planejamento governamental, quando necessrio substituir o planejamento normativo. No ambiente democrtico, a fragmentao do poder e a multiplicao de interesses e conitos criam diculdades ainda maiores para a coordenao das aes, exigindo ainda mais capacidade do Estado. Requisito este que, contraditoriamente, diminua medida que o Estado perdia sua capacidade de implementao e coordenao das polticas. Outro elemento sutil presente no processo de reforma foi a disseminao da viso negativa sobre o Estado. Por trs da ideia de reduo das funes h uma condenao do Estado interventor ou indutor do desenvolvimento. Se o bom Estado o leve, social-liberal, reduzido, dominado pela racionalidade tcnica e vazio de disputas polticas,6 a mensagem subliminar contida que a atividade poltica poderia ser contrria ao interesse pblico (NOGUEIRA, 2004). Se diagnstico e escolhas so intrnsecos atividade de planejamento, e estes dois requisitos dependem da viso de mundo das pessoas leia-se: da ideologia , e se o processo eleitoral, garantia da democracia, a forma pela qual a sociedade confere mandato queles que devem fazer as escolhas pblicas, como que se faz planejamento em um ambiente onde a poltica e os polticos so vistos com desconana? Este era o cenrio no qual se buscava institucionalizar o planejamento governamental.7 imprescindvel lidar com planejamento governamental tendo como pressuposto que se trata de uma funo essencialmente poltica. E a questo posta aqui no visa defender que planejamento s pode ser levado a cabo por polticos, absolutamente. A burocracia tem uma funo essencial no planejamento governamental, porm limitada. A questo visa lanar um olhar para a relao entre a inuncia da ideologia liberal presente nos movimentos de reforma do Estado e a reduo da funo planejamento. Ou seja, a discusso assenta-se sobre a inuncia ou neutralidade de qualquer modelo, lembrando que modelos s existem a partir de sua implementao. Julgar um modelo pelo que ele deveria ou poderia ser desconsiderar o que possvel praticar no ambiente que est dado, sem prejuzo de evolues incrementais.
6. Exceo feita a um aspecto relacionado s teorias da nova administrao pblica que inuenciou a Reforma Gerencial de 1995, particularmente a separao entre formulao e implementao justamente para suprimir a contaminao da escolha burocrtica, aspecto que se perdia no mbito de toda a teoria e sua aplicao. 7. Ressalta-se que as inuncias no determinam que todos os agentes ou todos os aspectos do modelo estavam orientados a partir da receita neoliberal. Entretanto, nesse campo de implementao do modelo interagiam habitus e doxa.
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Enm, em linhas gerais era este o ambiente no qual a reforma oramentria prosperou e, com ela, o ento novo modelo de planejamento governamental. O Plano 2000-2003 inovou ao estruturar-se a partir do programa, unidade que deveria ser o elo entre plano, oramento e gesto. A estrutura do plano passa a ser centralizada na gura do programa, construo que deveria derivar de problemas ou oportunidades identicadas na sociedade. A cada programa foram associados objetivos com os respectivos indicadores, na tentativa de avaliar e publicizar os resultados alcanados. Essa construo tinha como premissas a orientao da administrao pblica para resultados, a integrao com o oramento,8 a transparncia da ao governamental e a responsabilizao dos gestores pblicos pelo alcance das metas, ou seja, uma tentativa de implantar uma gesto voltada para resultados todas premissas vlidas para qualquer exerccio de planejamento. A chamada estrutura programtica, portanto, substituiu a antiga classicao funcional que orientava a elaborao do oramento, de forma que estaria garantida, ao menos em termos formais, a relao entre plano e oramento por meio do programa. A dimenso da gesto seria integrada a partir da indicao dos gerentes, os quais deveriam zelar pela implementao do programa. Tais transformaes foraram um alinhamento entre a estrutura do PPA e a LOA. A dimenso ttico-operacional do plano passou a ser muito semelhante do oramento, com diferena apenas nas aes classicadas como no oramentrias, que no fazem parte da LOA, bem como dos programas do tipo operaes especiais que s constavam do oramento sob a justicativa de que absorviam, em regra, apenas os encargos nanceiros da Unio, ou seja, no produziam bens ou servios sociedade. De outra parte, a LOA, apesar de ter sido organizada por programas, apenas cita, sem quanticar, os indicadores que seriam, em tese, o principal elemento a orientar o oramento para o resultado. A dimenso ttico-operacional do plano, portanto, constitui-se nos programas e aes, de forma que o indicador do programa seria o responsvel por orientar o acompanhamento ttico, enquanto os produtos das aes seriam o elemento operacional. A tentativa de integrao com a gesto foi perseguida por meio da criao do modelo de gerenciamento por programas; pela implantao do sistema de monitoramento do plano, operacionalizado por intermdio do Sistema de Informaes Gerenciais para o Planejamento (SIGPlan); e pela necessidade de envio do relatrio
8. A tentativa de vincular o oramento ao plano foi um elemento crucial na reorganizao dos instrumentos em 2000. A ideia dominante tinha o objetivo de garantir o oramento necessrio para a materializao dos desejos expressos no plano.
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anual de avaliao do plano ao Congresso Nacional, que tambm deveria ter a funo de retroalimentar o planejamento. A consequncia desse arranjo foi que o plano passou a apresentar um detalhamento praticamente igual ao do oramento, de tal sorte que ele, atualmente, tem mais natureza de oramento plurianual do que propriamente de plano. Como a associao entre os instrumentos praticamente no diferenciou os nveis de agregao entre ambos e tampouco respeitou a natureza dos institutos, o plano perdeu o sentido e a funo de orientar as aes de governo, assumindo a forma de um oramento plurianual.9 Esses fatores contribuem para que o PPA no consiga estar alm de um instrumento formal de planejamento que no capaz de informar adequadamente as metas estratgicas do governo e tampouco criar as condies para a viabilidade da ao pblica. Agrava a situao o fato de que todo o processo de monitoramento e avaliao do plano est concentrado nas unidades do oramento, motivo pelo qual se advoga que o ciclo de gesto do plano mais adequado ao ciclo de gesto do oramento. Tais fatos corroboram o argumento de que a aplicao das regras previstas na Constituio no conseguiram conferir materialidade ao plano, instrumento que deveria contribuir para resgatar a funo planejamento. Quanto dimenso estratgica, o plano declarou 28 macro-objetivos10 elaborados a partir do cenrio macroeconmico para o perodo e das orientaes estratgicas ministeriais. A cada macro-objetivo estava vinculado um determinado nmero de programas. Era essa, em sntese, a estrutura do PPA 2000-2003. No tocante lei, o contedo esteve limitado garantia de codicaes comuns e organizao semelhante entre PPA e LOA; s possibilidades de alterao do plano; obrigatoriedade de envio do relatrio de avaliao do plano ao Congresso; e instituio do SIGPlan. Aps dez anos de implementao, factvel defender que a criao do modelo de planejamento tenha sido uma tentativa de institucionalizar esta atividade como processo contnuo da ao do Estado (Cardoso JNIOR, 2011). A opo por tentar implementar o oramento-programa permitiu uma ampliao do horizonte no olhar da administrao pblica, quer seja relativo preocupao com a consistncia scal de sua atuao, quer seja com relao identicao dos bens e servios ofertados a partir do gasto pblico. No tocante incorporao da dimenso da gesto, compreendida estritamente como a utilizao de ferramentas teis para que o planejamento se materialize,
9. A forma de denio das metas plurianuais, bem como sua (no) utilizao como insumo para o processo oramentrio anual sugerem, para alguns, que o PPA no cumpre sequer as funes de um oramento plurianual. 10. interessante observar a evoluo dessa construo mais estratgica no PPA 2004-2007. Enquanto declarao de desejos talvez o Anexo I da lei daquele PPA tenha sido a elaborao mais completa at hoje.
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pode-se dizer que o modelo obteve algum xito na medida em que, apesar de no ter alterado a dinmica da implementao das polticas, ele aproximou esta dimenso do planejamento. Nesse sentido, a institucionalizao do acompanhamento do ciclo dos programas abriu espao para esta agenda com a uniformizao e disseminao de vrios processos e procedimentos teis para avaliao e aferio de resultados. Quando se pensa que boa parte das entregas so publicizadas por meio dos relatrios de avaliao de programas, deve-se creditar parte destes louros induo da perseguio ao resultado que o modelo produziu. Nesse sentido, a transparncia, sob essa tica, aumentou. Apesar disso, a funo de publicizao dos resultados j cumprida por outros instrumentos tais como relatrios de gesto, a mensagem presidencial que inaugura a sesso legislativa e a prestao de contas do presidente da Repblica, o antigo balano geral da Unio. No obstante, a avaliao conseguiu produzir alguma massa crtica sobre o processo de implementao das polticas. Com relao ao elo entre planejamento e oramento, a adoo de codicaes comuns permitiu a visualizao de praticamente toda a lei oramentria para o perodo de quatro anos, apesar de a relao entre ambos ter sido estabelecida nos itens do oramento. Portanto, de forma geral, pode-se dizer que os resultados alcanados pelo modelo guardam relao com os principais objetivos almejados quando se analisa a conjuntura na qual ele foi concebido e implementado, mostrando-se muito til para controlar os gastos e uniformizar prticas de melhoria dos processos. Tudo isso contribuiu, de certa forma, para orientar o Estado a perseguir o resultado, produziu alguma massa crtica para realimentao do processo de planejamento e colaborou para aumentar a transparncia das aes do governo. Apesar disso, o modelo esteve orientado, na prtica, para signicar o planejamento enquanto instrumento de organizao. A partir daquele PPA a estrutura dos planos do governo federal 11 no se alterou substancialmente. As pequenas diferenas na dimenso tticooperacional foram um corte de valor para apresentao das aes do tipo atividade e a incluso do conceito de projeto de grande vulto. No tocante gesto, algumas iniciativas foram empreendidas sem, contudo, alterar-se a dinmica de implementao das polticas.
11. Destacam-se, contudo, as recentes alteraes na estrutura dos planos de alguns estados. So Paulo e Rio de Janeiro, por exemplo, informam valores plurianuais agregados por programas, de modo que j prescindiram da informao nanceira anual para as aes. So Paulo, apesar de ainda apresentar um anexo com praticamente todo o oramento nalstico, j informa meta por ao para todo o perodo do plano e no mais por cada ano do oramento. As mudanas no conseguiram alar o PPA a um instrumento efetivo capaz de viabilizar a ao governamental, mas respeitaram minimamente a diferena entre plano e oramento. Alm disso, outros estados evoluram em construes que esto alm do programa do oramento, a m de buscarem declarar e comunicar em linguagem mais adequada que a oramentria.
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4 IncOnsIstncIas DO atUal MODelO
Apesar da tentativa de organizar a ao do Estado, o atual modelo no foi capaz de conduzir o planejamento formal posio suciente para subsidiar adequadamente a coordenao do governo. Quando a anlise das disfunes do modelo dialoga com os fundamentos do planejamento governamental, isto , sua essncia poltica, e traz referncias sobre a ideologia que inuenciou a criao das atuais regras, a inteno lanar um olhar sobre os princpios que inviabilizam o modelo na sua concepo. Ou seja, at que ponto um modelo concebido para um Estado que reduzia as funes diretas e declarava-se social-liberal adequado para outro que se pretende indutor do desenvolvimento? Na mais condescendente das avaliaes a resposta seria: at o ponto em que no inviabilize o fazer ou a induo do fazer. Na mais criteriosa, por sua vez, pode-se dizer que seria at o ponto em que ele no subsidie minimamente o governo. Isso signica que, para um Estado que persegue realizaes e tem melhores condies scais, o limite do modelo cristaliza quando ele no contribui para implementar os desejos.12 Logo, a validade daquele modelo limita-se inteno de orientar o Estado para produzir resultado e lanar mo de procedimentos capazes de auxiliar o gestor nesta tarefa, ou seja, utilizao de regras bsicas de administrao teis para orientar as tarefas na busca do que se persegue, sabendo-se que, no ambiente pblico, ainda maior o risco de que a disseminao de tais prticas amplie a burocratizao de todo o sistema. impressionante como h uma espcie de maldio do processo e do mtodo13 que, recorrentemente, diculta ou inviabiliza a ao pblica. O argumento de que existem inconsistncias de origem no modelo no exclui o de que houve problemas tambm na sua implementao. Exemplo de argumento que buscar uma relao entre plano, oramento e gesto vlido em qualquer modelo e, se vlido em qualquer modelo, vlido como pressuposto para o atual. Apesar disso, a concepo no foi suciente para evitar que a relao com o oramento, por exemplo, se estabelecesse a partir das mincias formais da LOA. No obstante, no tocante aos modelos de planejamento em polticas pblicas, algumas teorias na administrao divergem do modelo racional compreensivo, teoria sob a qual est assentado o atual modelo. No modelo racional-compreensivo
12. Schick (1966) discorre sobre as alteraes no modelo do oramento americano a partir das inuncias das teorias Keynesianas. Ou seja, quando o Estado decide ampliar sua atuao so necessrios ajustes no modelo anteriormente orientado para o controle. 13. O fato de haver essa espcie de maldio associada ao processo e ao mtodo signica que deve haver maior controle sobre a burocracia, visto que difcil prescindir desta organizao. Esta situao leva os agentes polticos a se aterem quanto a estas disfunes, de modo a racionalizar os processos e orientar para que os mtodos estejam a servio dos ns.
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h uma denio que pretende delimitar exatamente os problemas, os atores so relativamente racionais, possvel denir alguns riscos associados implementao, entre outros aspectos. Sinteticamente, a crtica ao modelo racional compreensivo assenta-se no fato de que a tentativa de estruturar o planejamento a partir de abordagens mais prescritivas contribuiu para a sua burocratizao, porque o ambiente que esta racionalidade tenta organizar no cria estruturas capazes de subsidiar as transformaes, ou seja, no consegue fornecer informaes ao Estado para viabilizao dos objetivos. Entre os autores que analisaram formas mais efetivas de se planejar, destacamse Henry Mintzberg e James Brian Quinn. O primeiro advoga que existe uma necessidade de se negociar sempre com a incerteza, estabelecendo-se pequenos passos incrementais para satisfazer os diversos atores envolvidos em qualquer processo de planejamento estratgico. Portanto, ele defende um modelo adaptativo no qual as decises so desconexas e fragmentadas e, por isso, devem ser exveis para se adaptarem s necessidades. Nesses termos, o autor defende que o estrategista deve conhecer muito bem o ambiente em que est envolvido e os instrumentos disponveis para conseguir detectar estratgias emergentes, ou seja, padres no planejados que podem interferir no resultado. Diante disso, ele argumenta que a elaborao da estratgia est relacionada a duas dimenses que devem ser equilibradas: uma deliberada, fundamentada na segurana e no controle; e outra emergente, mais exvel e adaptativa, que facilita o processo de aprendizagem e o tratamento das variveis polticas (Mintzberg, 2004). Mintzberg (2004) e Ichikawa (1998) discorrem sobre as investigaes de Quinn relativas ao incrementalismo lgico.14 De acordo com as interpretaes, Quinn defende que o planejamento estratgico, nos termos em que foi concebido, um instrumento insuciente para seu m, porque, apesar da denio das estratgias por parte da cpula administrativa, no possvel ser estritamente el aos comandos concebidos diante das inuncias que iro agir sobre a implementao das decises no mbito dos outros nveis da organizao. Ocorre que a implementao da ao interfere ou modica a estratgia inicial de modo incremental, de forma a adaptar e qualicar aquela estratgia. Depreende-se da leitura dos que analisaram a teoria de Quinn que o trabalho incremental cria atmosferas de consenso, capacitando a organizao (aprendizado histrico), em um movimento oportuno em direo s metas pretendidas, negociando sempre com as foras incontrolveis do ambiente e considerando outros fatores que materializam a consecuo da estratgia, como os polticos e os sociais. Por isso, segundo ele, os sistemas de planejamento formal raramente conseguem elaborar a estratgia central de uma organizao.
14. Destacam-se, ainda, as reexes de Lindblom (2010) no que se refere crtica ao modelo racional-compreensivo (ou mtodo da raiz) e propositura do mtodo das sucessivas comparaes limitadas, ou incrementalismo desconexo.
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Esclarecendo os conceitos e adaptando as teorias ao universo de implementao das polticas no Brasil, particularmente no governo federal, em um ambiente poltico caracterizado por desigualdades estruturais (presidencialismo de coalizo, diferenas de acesso aos recursos, assimetria de informaes etc.), com problemas ambguos, alternativas turvas, grupos de interesses que no esto claramente classicados como adeso e oposio e recursos limitados, a tentativa de planejar a partir do modelo racional-compreensivo tende produo de informaes pouco teis, ou seja, tende burocratizao. Nesse contexto, a resposta do planejador el escola racional-compreensiva dizer que o sistema deve ser aperfeioado, que no h capacitao para lidar com as tcnicas desenvolvidas, que so necessrias mais informaes, mais coordenao e menos duplicao de esforos. E a consequncia disto que se refora a estrutura de planejamento a custos maiores e com ecincia duvidosa. Neste cenrio, o planejamento deixa de ser um instrumento que viabiliza a ao pblica e constitui-se em um dos elementos que atrapalham a implementao das polticas. Podem-se conceber polticas e programas alterando o curso histrico, como foi o caso do Sistema nico de Sade (SUS), que incorporou 60 milhes de brasileiros sade pblica, mas tambm h casos de inovaes fundadas em consensos relativos dos agentes em torno das mudanas possveis, sem recriar sistemas ou polticas, ou seja, sem partir de uma estruturao absolutamente lgica que altera os fundamentos da poltica. Idealmente, alteraes profundas associam-se ao modelo racional-compreensivo, e este, a uma implementao hierarquicamente organizada. Ocorre que a realidade no se adapta ao modelo, tendo em vista tamanha complexidade, e o sistema de polticas pblicas do Brasil tem uma extenso, propriedades e arranjos to distintos, sem cuja considerao no se pode discutir formulao e implementao. A denio prvia da formulao de programas, com a subsequente discusso da implementao e dos indicadores, tende a levar a disfunes burocrticas, especialmente se considerado o sistema formal de planejamento e oramento vigente. Trata-se de um paradoxo: a declarao do gerenciamento de resultados conduziu a disfunes burocrticas, de tal maneira que existem departamentos inteiramente dedicados a produzir relatrios e informaes que no conseguem subsidiar a ao governamental. Nesses termos, para unidades de coordenao de governo (reas meio) preocupadas em organizar e produzir informaes relevantes com vistas formulao e implementao de polticas, a melhor opo parece ser partir das polticas pblicas existentes e estabelecer uma espcie de mtodo dedutivo para chegar aos seus elementos fundamentais em prol das inovaes nas polticas pblicas, sobretudo as simples.
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Tanto verdade que a capacidade do governo federal, nos ltimos anos, de conceber e executar vrias novas polticas pblicas (ou remodel-las) no funo de um planejamento estratgico em forma de pirmide (do estratgico ao operacional) ou de exerccios derivados da aplicao de qualquer modelo racional compreensivo baseado na decomposio de problemas. Essa capacidade surge a partir da remontagem de um conjunto de reas, de tal forma que a desobstruo em uma poltica estabelece outras relaes que vo criando condies para o desenvolvimento. Exemplo recente deste movimento o tema da sustentabilidade urbana, que emerge com a consolidao das obras do programa Minha Casa, Minha Vida, da mesma forma que o olhar intraurbano que surge a partir das relaes entre as praas do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), a urbanizao de favelas e o Minha Casa, Minha Vida. O que para alguns pode parecer escassez de planejamento , por vezes, o planejamento possvel. E, se as condies so estas, o planejamento deve ser empreendido a partir de tais limites. A m de exemplicar as inconsistncias do atual modelo, tomam-se algumas situaes recentes do desenvolvimento brasileiro. Entre as polticas estruturantes do desenvolvimento nacional, destacam-se as relacionadas a seguir. 1. Combate pobreza, reduo das desigualdades, promoo da cidadania e expanso da proteo social eixo que combina diversas polticas, entre as quais se distinguem: criao e expanso do Programa Bolsa Famlia (PBF) e valorizao do salrio mnimo; expanso da rede de proteo social; expanso do SUS, com acesso a medicamentos, expanso do Programa Sade da Famlia (PSF) e da rede de complexidade intermediria prhospitalar em sade (unidade de pronto atendimento UPA e servio de atendimento mvel de urgncia SAMU); ampliao de contribuintes do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS); promoo da diversidade, com Lei Maria da Penha, equipamentos de atendimento mulher, sistemas de cotas, Programa Universidade para Todos (ProUni); equipamentos sociais, por meio de Espaos Mais-Cultura, creches e pr-escolas, Praas da Juventude, cozinhas comunitrias, restaurantes populares; Justia e Segurana, com Territrios da Paz, Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo, polcia comunitria, aquisio de viaturas e equipamentos, expanso e qualicao dos quadros das polcias da Unio; e Territrios da Cidadania. 2. Integrao entre nveis e modalidades educacionais eixo que combina, entre outros, criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Prossionais da Educao (FUNDEB); elevao das transferncias automticas e extenso a todos os nveis e modalidades de ensino; retomada da expanso das redes federais de ensino superior, prossional e tecnolgica (interiorizao
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e polos); valorizao e formao dos prossionais de ensino; e novas formas de ingresso na educao superior, tais como Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) e ProUni. 3. Oportunidades no campo, cujas principais polticas so o Programa Luz para Todos; expanso dos contratos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf); novos instrumentos, como compra de alimentos, seguros, garantia de preos mnimos; sustentabilidade dos assentamentos, com infraestrutura e projetos ambientalmente sustentveis; e o novo modelo de assistncia tcnica e extenso rural (Ater). 4. Acelerao do crescimento, entre os quais m-sese citam: infraestrutura energtica (gerao de energia, linhas de transmisso, petrleo e gs); expanso do crdito (pessoal, habitacional, para investimentos e para nanciamento produtivo); recuperao da infraestrutura logstica (carga e passageiros) e integrao fsica do territrio; a retomada de indstrias como a naval a partir das compras da Petrobras; e a induo do investimento por parte do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). 5. Sustentabilidade ambiental e infraestrutura urbana, materializadas a partir, entre outras, das seguintes medidas: reduo do desmatamento da Amaznia; criao de unidades de conservao; demarcao de terras indgenas; scalizao e controle; estabelecimento de assentamentos sustentveis; incluso dos produtos da sociobiodiversidade na Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM) e regularizao fundiria; revitalizao de bacias hidrogrcas; investimentos em drenagem, esgotamento sanitrio e abastecimento de gua; investimentos em assentamentos precrios e proviso habitacional; expanso das fontes de energia renovvel e energias limpas; e instituio da Poltica Nacional de Resduos Slidos. Esse rol de polticas foi concebido e implementado a partir de uma srie de caractersticas distintas, por exemplo: arranjo federativo (concepo versus execuo direta e descentralizada, sistemas nicos, organizaes interfederativas e suplementao); participao social (conselhos deliberativos ou consultivos, audincias); presena de agentes privados e organizaes sociais (sociedades de propsito especco, concesso, autorizao ou permisso de servios, organizaes sociais como braos executores de servios que o Estado no presta diretamente, fundaes estatais de direito privado);
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grau de integrao entre polticas (relaes de imanncia, complementaridade, dependncia legal, derivada da viso construda); ciclo de existncia (servios contnuos, amortecedores de impacto, para alvio de situaes de vulnerabilidade extrema, nitos por natureza); tipo de produo (de servios, bens e valores; scalizatria; subvenes); recursos (pblico a fundo perdido, nanciamento pblico, privado, composto); papel do Estado (distributivo, redistributivo, regulatrio); grau de relao entre organizaes federais (subordinao, dependncia, parcerias formais); temporalidade dos resultados (curto, mdio e longo prazo); relao com o territrio (mobiliza agentes como foras vivas de um territrio, recongura, retira da estagnao); formas de contratao (licitao, dispensa de licitao, contratos de gesto); e evidncias empricas (resultados amostrais ou censitrios sistemticos, censos espaados no tempo, registros administrativos alimentados ao longo do ano, ausncia de resultados diretos). A ideia com esse rol de polticas e arranjos ilustrar que tudo isso foi desenvolvido a partir de relaes distintas do modelo formal de planejamento, justamente porque nenhum modelo racional-compreensivo consegue combinar tantos fatores, tampouco possvel identicar inicialmente todos os fatores de risco que inviabilizaram as polticas. No se tem registro de que estas polticas foram efetivadas a partir do oramento-programa ou do marco lgico e qualquer outro modelo racional-compreensivo ou misto, apesar de toda a receita contida nos manuais de planejamento e oramento. Nesses termos, a teoria do incrementalismo lgico parece oferecer mais instrumentos para subsidiar processos complexos de planejamento. Tangenciando as questes ideolgicas e aproximando-se do oramento, interessante observar outra inconsistncia essencial para compreender as disfunes do atual PPA: a tentativa do oramento-programa de combinar anlise de polticas e elaborao de oramento. O oramento-programa, na teoria, deveria focalizar o conjunto de gastos, de forma a predominar a funo planejamento em detrimento do controle e da administrao (Schick,1966). Ocorre que apresentar o conjunto de gastos afetos a determinada poltica diferente de realizar anlise de polticas. O ideal seria, ento, combinar que o oramento reetisse e sintetizasse o conjunto de gastos relativo s polticas em detrimento de uma construo focada no controle excessivo.
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Ao declarar para a administrao pblica que adotamos o oramento-programa, elabor-lo signica dizer que o Ministrio do Planejamento tem uma frmula capaz de investigar e implementar melhores polticas, a partir da qual vai ser elaborado o oramento orientado para resultados. Acontece que no h uma frmula mgica de se conceber melhores polticas. Para se fazer isto, preciso, antes de tudo, muito conhecimento sobre as polticas, e isto demanda tempo e capacidade dos agentes. Entre os requisitos da anlise de polticas, podem-se citar: conhecimento sobre a realidade e os fatores que a determinam; ateno aos aspectos polticos da tomada de deciso pblica e formulao de polticas; forte considerao do processo de tomada de deciso, em vez de se considerar toda elaborao de poltica fundamentalmente como alocao de recursos; nfase na criatividade e em novas alternativas polticas, valorizando-se a inovao, a criatividade e os mtodos qualitativos; olhar lanado para o futuro; e exibilizao da rigidez nos mtodos, reconhecendo-se a complexidade da interdependncia entre meios e ns, a multiplicidade de critrios relevantes de deciso e a natureza parcial de cada anlise. No foroso armar que a anlise de polticas est na fronteira da arte com a cincia, tendo em vista a criatividade necessria para produzir a interveno capaz de promover mudanas sociais (Wildavsky, 1982). Tal prtica difere, portanto, de fazer o oramento. A principal funo de um oramento perseguir a ecincia da alocao dos recursos. No mximo ele poder indicar melhores medidas de eccia. No mundo ideal, poder-se-ia avaliar a efetividade de uma poltica relativamente a outra, mas funo primordial do oramento apropriar os melhores custos, estim-los e fomentar anlises comparativas de custos. Na melhor das hipteses, considerando a estrutura e o ambiente atuais, ele vai conseguir relacionar um conjunto de gastos e associar a um indicador situaes que no se confundem com anlise de polticas. Este argumento no pretende defender que o oramento deva se fechar para o contedo das polticas, absolutamente. Defende que so institutos diferentes e, portanto, devem ser tratados tambm a partir destas distines. No signica prescindir da integrao entre planejamento e oramento. O argumento pretende expor as diferenas para que a integrao seja tratada considerando esta dimenso, sem forar uma relao que, diante das atuais condies, no natural, visto que viola a essncia do planejamento. Destarte, defende-se que existem diferenas de origem entre o que o oramento-programa tentou combinar: elaborao de oramento e anlise de polticas. Isto no signica que a instituio do oramento-programa no conduziu a alguns avanos, nem signica que no se deve buscar relao entre plano e oramento. Signica que o oramento-programa tem limites estruturais para contribuir com anlise de polticas, apesar de todo o esforo que foi feito para incorporar esta dimenso na organizao dos programas.
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O corolrio disso que a aplicao do oramento-programa inadequado para a anlise de polticas, motivo pelo qual se recomenda a anulao da vinculao entre este tipo de diagnstico e o oramento (Wildavsky, 1982). De outra parte, defensores de algumas metodologias de planejamento argumentam que h como estruturar o planejamento e relacion-las ao oramento. Desconsiderando-se os limites estruturais dos mtodos derivados do modelo racional-compreensivo, quando se consegue estruturar uma anlise profunda a partir de tal organizao, ela esbarra na institucionalizao do oramento, que insiste em perseguir, quando muito, a ecincia. Infelizmente, na maioria das vezes, o oramento persegue com anco apenas o controle. Isto para no dizer do risco que h para a prpria coordenao do governo quando a unidade de planejamento se estrutura para compartilhar com os demais rgos, que demandam coordenao, um mtodo que os ajuda a organizar e estruturar as aes, e no informaes e caminhos para aprimorar a implementao das polticas. Fato que no existe uma relao natural entre os dois institutos que o oramento-programa pretendeu relacionar. Mais do que encontrar resistncia na cultura atual do oramento, fundamental reconhecer este casamento forado, bem como os limites que a organizao do programa encontra quando vai discutir com toda a administrao pblica a partir de um mtodo comum derivado de uma lgica que no considera adequadamente a dinmica de implementao das aes. Alm disso, a emergncia da disputa oramentria no interior do governo contamina o desenho das aes e programas, o que, por sua vez, corrompe a estrutura do plano. importante ressaltar que o ambiente no qual surgiu o oramento-programa era formado por uma burocracia que dedicou anos compreenso dos dilemas e estratgias de defesa e de logstica (Wildavsky, 1982). Ou seja, o principal requisito na origem do modelo era conhecer sobre as polticas. Apesar disso, a forma de estruturao dos programas, a associao da construo destas unidades ao desenho da lei oramentria e o apego da burocracia aos mtodos e processos relegou o conhecimento sobre as polticas a segundo plano. O resultado dessa tentativa de relacionar polticas pblicas e oramento, para o planejamento, foi a produo de documentos com milhares de informaes recortadas sob diversos aspectos: problema, justicativa, objetivo, pblico-alvo, estratgia de implementao, entre outras, que criaram categorias com pouca base analtica que as justicasse e que, ainda assim, no revelaram vrios dos graves dilemas do Estado. Exemplo disso que assuntos essenciais para o Brasil, tais como as inconsistncias do nosso sistema poltico e a estrutura tributria regressiva, no tm nenhum destaque no atual PPA. Assim como no h referncia clara para a diferenciao entre os municpios, como se para o governo federal fosse necessrio o mesmo
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esforo para estabelecer uma relao com Santo Afonso (MT) ou Belo Horizonte (MG). Diante disso cabe questionar qual o conceito de transparncia expresso na atual organizao do planejamento. Esta situao justica o argumento que arma que o oramento-programa oculta mais do que clarica e que, portanto, no sendo nem programa nem oramento, a estrutura torna-se inadequada, apesar de tomar um tempo valioso de diversos atores para sua elaborao (Wildavsky, 1982). de se destacar tambm a apropriao que a burocracia fez de toda essa racionalidade que tinha a inteno de organizar a ao pblica. Ocorre que, conforme j mencionado, a racionalidade burocrtica particular e nem sempre as solues propostas tm aderncia realidade poltica ou realidade de implementao das polticas. So recorrentes, por exemplo, as solues que visam institucionalizar regras, padres e procedimentos a m de se tentar criar agendas que racionalizariam a ao pblica com vistas melhoria dos resultados. Ocorre que a dinmica de formao das agendas no respeita a institucionalidade criada, at porque esta institucionalidade idealizada, por vezes, sem considerar a dinmica real do funcionamento de uma organizao pblica em que os poderes so fragmentados, o grau de disputa elevado, as agendas so controladas e nem sempre as decises respeitam um uxo institucional. Enm, um ambiente que no tem aderncia absoluta aos modelos ideais. Enquanto boa parte da burocracia tenta criar canais institucionais para capturar a agenda, a melhor forma de fazer isto parece ser organizar a informao de modo a constranger as solues oferecidas e qualicar a interveno do governo. Para isto no necessrio portaria, decreto ou sistema. O principal requisito o conhecimento sobre as polticas e o funcionamento do governo, alm de habilidade no tratamento das informaes. Tais fatores vo revelar possveis inconsistncias e, em decorrncia disto, podero tambm indicar caminhos alternativos para o desenvolvimento. A inteno aqui revelar um equvoco do modelo que partiu de pressupostos questionveis. No se trata de invalidar o pressuposto de que o planejamento incorpora os meios, especialmente o oramento isto vlido para qualquer planejamento. A questo mediar esta relao a partir do programa que, enquanto conceito oramentrio, reduziu a anlise de polticas contabilidade governamental. Programa, produto de ao e localizador de gasto (subttulo) no conseguem, considerando as atuais formalidades e o modo como so construdos, mediar a relao entre plano e oramento. Para agravar a atual situao do planejamento, o modelo foi sendo implementado a partir do pressuposto de que os programas eram a materializao do planejamento das polticas. A partir da, todo o modelo de gesto seguia o que estava espelhado nos programas. Ora, se existe uma relao forada entre anlise de polticas e oramento, o instrumento utilizado para mediar esta relao tem vcios. medida que ele passa a ser referncia para incorporao da dimenso da
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gesto no planejamento, est viciado todo o modelo de gesto. E dizer isto no signica defender que alguns dos princpios do modelo de gesto so invlidos. Signica que a unidade utilizada para gerenciar irreal e, como consequncia, ir viciar todo o processo. Apesar disso, o atual modelo de planejamento defende que o programa a unidade de gesto das polticas. Se esta relao fosse verdadeira, os principais gestores pblicos iriam solicitar ao planejamento as frmulas mgicas por meio das quais transforma-se atraso em desenvolvimento. de se destacar, contudo, todo o esforo feito poca da implementao do modelo para que o programa assumisse contornos mais adequados de forma a se aproximar de um instrumento de gesto. A identicao dos gerentes, a incorporao das aes no oramentrias e a tentativa de garantir multissetorialidade nos programas, todas foram tentativas que buscavam aproximar os recortes do oramento de uma unidade de gesto. Apesar das intenes, toda a racionalidade padecia de inconsistncias na origem. Alm do excessivo detalhamento que o plano passou a apresentar, o oramentoprograma, que deveria permitir ao oramento privilegiar a funo planejamento, ainda um modelo a ser perseguido no governo federal, apesar dos esforos. H diferenas entre as necessidades do planejamento e do oramento referentes ao perodo de tempo considerado, nveis de agregao e relao com unidades organizacionais, enfoque insumo-produto, entre outras (Schick, 1966). Por fora do estreito relacionamento entre PPA e LOA, os relatrios de avaliao do plano se constituram praticamente em uma avaliao do oramento anual, da mesma forma que o SIGPlan mais adequado para acompanhar o oramento do que o planejamento. Importa registrar que o SIGPlan foi bem mais exaustivo do que o plano. Apesar de ter sido constitudo a partir do programa, com os seus indicadores, a captao de informaes foi feita a partir dos recortes da LOA. A vinculao que se estruturou no acompanhamento do que se chamou de plano considerou como menor unidade de informao os localizadores15 das aes, recorte utilizado para identicar a localizao fsica da ao. O acompanhamento dos indicadores de programa tambm feito por meio do SIGPlan; porm, vericam-se problemas srios16 no tocante qualidade e natureza da informao deste nvel de monitoramento. O resultado de toda a construo corrobora o argumento de que h problemas estruturais, e o fato de o programa no ter sido alado condio idealizada talvez seja o principal exemplo dos equvocos. Prova disto que a Secretaria de Oramento Federal, responsvel pelo oramento-programa, negocia com os rgos a partir das unidades oramentrias e aes, e criou, inclusive, a gura gerencial do
15. Em 2010 registraram-se mais de 24 mil localizadores no SIGPlan. 16. Uma anlise sobre o preenchimento das informaes relativas aos indicadores dos programas em 2009 no mdulo de avaliao do SIGPlan informa que 51,2% apresentavam inconsistncias que inviabilizavam a avaliao.
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agregador para conseguir estabelecer uma relao a partir de bases mais reais com o governo. No mesmo sentido, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) no se relaciona com os rgos a partir dos programas, da mesma forma que a Secretaria de Gesto (Seges). Para todas estas organizaes, o programa mais um classicador do gasto, tudo que ele no poderia ser de acordo com o modelo. Enriquece o rol de exemplos que revelam o desgaste do modelo a criao, em 2003, de estruturas de acompanhamento de polticas na Casa Civil, inclusive com recortes de polticas distintos dos formais (metas presidenciais) e instrumentalizados por sistemas de acompanhamento diversos dos estabelecidos. Ou seja, os fatos revelam que os instrumentos e os subsdios do planejamento formal, do modo que esto estruturados, so pouco teis ao governo. No mesmo sentido, a forma como foram criadas as agendas prioritrias do governo; a elaborao de LDO e LOA sem consulta, de fato, ao plano; a falncia dos planos gerenciais e de todo o modelo de monitoramento do plano (leia-se oramento); a tentativa de articulao de um estudo de planejamento territorial sem correspondncia com os programas do PPA; e a organizao do PAC a partir de segmentao distinta do PPA, entre outros elementos, so provas cabais de que a atual estrutura formal no consegue subsidiar adequadamente o governo. Pior do que isso, alm de no subsidiar, ela criou diversos entraves execuo das polticas, regras que tiveram de ser exibilizadas ou reinterpretadas para se maximizar a implementao das prioridades de governo. Merece comentrio o caso especco do tipo de relao que o planejamento estruturado nos atuais moldes estabelece com o controle. Se a relao com o oramento se d a partir das subcategorias do oramento, o vnculo do plano com o controle est ancorado no operacional, no exame da legalidade absoluta etc. Enquanto o controle insiste em avaliar uma relao entre fsico e nanceiro dos localizadores das aes, os dilemas reais da implementao das polticas cam mais distantes. Diante dos fatos, conclui-se que a tentativa de integrao entre planejamento, oramento e gesto teve como resultado a limitao do planejamento ao oramento disponvel (poupana prvia) e submeteu a agenda de planejamento de gesto operacional do oramento plurianual (Cardoso JNIOR, 2011). Por isso, a atividade de planejamento formal dotada de vasto contedo operacional, carente de informaes capazes de subsidiarem os caminhos para o desenvolvimento das polticas e, especialmente, carente de contedo poltico.
5 POssIbIlIDaDes paRa O PPA
Diante do exposto, razovel argumentar que a atual estrutura e a forma de construo do PPA necessitam de reviso, a m de que o instrumento se torne capaz de contribuir para declarar e viabilizar a ao do governo. As alteraes so
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importantes para a consolidao da democracia e seria uma oportunidade para requalicar o plano em termos de diagnstico e escolhas, reposicionando o peso das dimenses do planejamento no PPA, com especial ateno para garantia do destaque ao contedo poltico, que deve ser a essncia do planejamento governamental. A par disso, fundamental associar a implementao formulao das polticas, o que pode ser feito apropriando esta dimenso na construo das declaraes e metas presentes no plano, bem como por meio da previso de instrumentos de gesto das politicas no PPA. Para tanto, inicialmente, preciso superar algumas interpretaes equivocadas quanto natureza do PPA, particularmente as jurdicas. Ocorre que um exame do tratamento conferido funo planejamento na Constituio no pode se restringir avaliao dos institutos relacionados matria, visto que, em 1988, houve uma ruptura constitucional que instalou outra ordem jurdica, alterando substancialmente todo o sistema poltico. Neste cenrio, emergiram novos mandamentos que incidem sobre a interpretao das normas. Por isso, uma interpretao sistemtica dos comandos constitucionais no pode prescindir de avaliar outras orientaes estruturais emanadas do planejamento governamental e presentes na CF/88, tais como os objetivos da Repblica. Ignorar esse arranjo sistemtico da Constituio e reduzir a relao entre Constituio Federal e planejamento aos dispositivos presentes no ttulo da tributao e do oramento a fonte da maioria dos equvocos de interpretao concernentes ao PPA. Alm disso, trs outros fatores ainda criam alguns bices: a escassez de doutrina que associa o direito constitucional e administrativo ao planejamento e oramento, a tradio legalista do direito administrativo brasileiro17 e o perl dos servidores18 que tm se dedicado elaborao das normas relativas aos planos e oramento. Especialmente quanto aos dilemas do direito administrativo, diversos estudos investigam os limites da organizao atual do Estado diante dos desaos das sociedades contemporneas e, particularmente, a conformao que o direito administrativo deve assumir para conseguir dar vazo aos direitos sociais.
17. Nos pases de cultura latina, a aplicao do direito administrativo alicerada no legalismo prprio da estruturao dos seus sistemas estatais, uma viso esttica do Estado e da administrao pblica que privilegia o estudo das estruturas organizacionais e das normas que organizam a atividade estatal. De outra parte, se o direito pretende organizar e orientar a vida social, esta um elemento substantivo na formulao e interpretao da regra jurdica (Saravia, 2006). 18. As normas concernentes aos planos e oramentos tm recebido forte inuencia do habitus dos analistas de planejamento e oramento, que, a despeito das qualidades em diversas reas do conhecimento, geralmente no so versados em hermenutica legislativa, at porque os exames de seleo no contemplam conhecimentos bsicos de losoa do direito, sociologia jurdica, teoria geral do direito e teoria geral do processo. O corolrio desta situao no poderia ser diferente de aplicaes e interpretaes vinculadas ao positivismo clssico, ao exame da legalidade estrita, ao foco no controle prvio etc. A associao destes pers tradio legalista do direito administrativo brasileiro explica, ao menos em parte, a inefetividade das normas concernentes aos planos e oramentos.
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Entre os autores que se dedicaram ao tema, destaca-se Prats i Catal (2005), particularmente pela experincia na tentativa de organizar as administraes pblicas na Amrica Latina. Para ele, o direito administrativo est, equivocadamente, orientado por um paradigma antidiscricionrio, fruto da racionalidade weberiana que aprimorou a ao estatal. O autor argumenta que as premissas do direito administrativo resolveram boa parte dos problemas de legitimidade do Estado liberal, mas tm sido irrelevantes ou indiferentes ao desenvolvimento do Estado social e democrtico. Segundo ele, a aplicao seca das normas desconsidera o desenvolvimento da racionalidade gerencial necessria administrao atual, isso quando no contraditria com essa racionalidade. Em outros termos, defende-se que o direito administrativo atual , por vezes, portador de uma ideologia refratria inovao, que assegura s administraes um tratamento privilegiado da mesma forma que obstaculiza a emergncia de uma cultura gerencial e examina com desconana as iniciativas a favor da eccia e da efetividade. Se, por um lado, a escassez de produo doutrinria sobre planos e oramentos agravada pela quantidade irrisria de decises sobre o assunto, por outro, a evoluo do direito constitucional, por meio dos diferentes mtodos de interpretao, possibilita uma releitura dos conceitos de forma a romper com os limites do positivismo jurdico. Sabiamente, o direito constitucional possui instrumentos que permitem superar fetiche da lei e o legalismo acrtico que, na prtica, por vezes, constituram-se em limites para o exerccio de direitos. O conceito de efetividade da norma alia o cumprimento de sua funo social objetividade jurdica, elemento que amplia o espectro de possibilidades das normas constitucionais para muito alm da legalidade estrita (Barroso, 2004). Exemplo disso a mutabilidade constitucional, um processo informal de mudana da Constituio que, sem alterar a sua literalidade expressa, confere ao respectivo texto novos signicados, sentidos e alcances, com vistas realizao efetiva dos valores previstos de acordo com o modelo de sociedade de determinada poca. Nesses termos, o compromisso do direito com a mxima efetividade das normas constitucionais por meio da utilizao dos diferentes mtodos de interpretao constitucional um dos ingredientes que devem ser enfatizados quando se examina a relao entre a Constituio Federal, o planejamento governamental, os instrumentos previstos e a legislao infraconstitucional. Assim, argumenta-se que, luz da interpretao sistemtica, o PPA encontra limites nos fundamentos e objetivos da Repblica e, enquanto instrumento ordenador do planejamento federal, deve contribuir para viabilizar os direitos individuais e coletivos, particularmente os sociais. a partir daqui que deve nascer qualquer reexo sobre o PPA, e no dos seus requisitos formais. O que no signica que os requisitos formais devam ser abandonados, at porque no necessrio. Defende-se, to somente, que as leituras relativas ao PPA dialoguem com a essncia da Constituio Federal.
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E a vontade do constituinte, reitere-se, de que haja um plano capaz de contribuir para viabilizar os direitos e garantias fundamentais. Nesses termos, se o PPA um instrumento que no contribui satisfatoriamente para o planejamento das aes do Estado, no viabiliza adequadamente a ao pblica e tampouco consegue revelar as metas e estabelecer um canal com a sociedade de maneira a se poder acompanhar as aes do governo e ter informaes sobre a implementao dos compromissos assumidos nas urnas, ento h problemas graves na sua concepo e na aplicao dos conceitos que lhe do forma. Especicamente quanto relao com o oramento, o nvel de contratualizao entre ambos no pode continuar sendo o localizador da ao,19 que no caso do estado do Rio de Janeiro sequer faz parte do oramento, quanto mais do PPA. Alm disso, a reduo do plano a um emaranhado de comandos fsico-nanceiros de natureza oramentria induziu o monitoramento e a avaliao do PPA a negociarem com unidades de informao inviveis para revelar qualquer dimenso do plano, quanto mais as estratgicas. Por isso, a estrutura do PPA deve estar voltada para perseguir a eccia e efetividade da ao pblica, enquanto o oramento deve priorizar a esfera da ecincia do gasto. Isto, claro, sem esquecer que deve haver uma comunicao do plano com a dinmica de implementao das polticas, algo que consiga estabelecer uma comunicao com o funcionamento das polticas. A eccia, portanto, deve ser a dimenso na qual plano e oramento estabelecem um dilogo. Nestes termos, o prximo plano tem de considerar as diferenas substanciais entre planejamento e oramento referentes ao perodo de tempo, nveis de agregao, relao com unidades organizacionais e enfoque insumo-produto, atentando-se para utilizar uma linguagem que permita comunicar dentro e fora do governo. Tambm imprescindvel que o plano discipline a gesto oramentria a m de garantir a execuo das principais entregas do governo. Isto signica que deve haver margens maiores de exibilizao dos recursos que contribuem para ns comuns. Em outras palavras, para garantir o resultado, fundamental respeitar a dinmica de implementao das aes. Nesse sentido, disciplinar o oramento para perseguir o resultado implica prever mecanismos que aprimorem o gerenciamento e, consequentemente, ampliem a movimentao de recursos das aes que contribuam para objetivos semelhantes. O foco na coordenao obriga os planos a estabelecerem relaes com outros institutos para alm do oramento, especialmente com a gesto, o controle e os variados atores corresponsveis pela implementao de parte signicativa das polticas. Assim, o conceito de gesto deve ir alm da institucionalizao de
19. A partir do PPA 2000-2003, a forma de construo do plano passou a ser idntica captao da fase qualitativa do oramento. Ato contnuo, a territorialidade expressa no PPA tem como origem a captao de todos os localizadores das aes do oramento.
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procedimentos e regras que privilegiem o formalismo, o controle prvio de recursos e o gerencialismo. A proposta deve ser, ento, deslocar a discusso da gesto para o plano das condies objetivas e institucionais que favoream a execuo, associando o conceito de resultado abertura de canais que permitam ampliar a escala das entregas do governo. O ponto reconhecer que os mecanismos que regulam atualmente a ao estatal, em boa medida, j constituem ltros opacos de seleo que, na maioria das vezes, distanciam as aes do governo dos que mais precisam. A inverso desta equao requer o reconhecimento do custo de no realizar polticas pblicas, de modo a relacionar o resultado presena do Estado sob condies que favoream a execuo. Ou seja, signica que o trabalho de recuperar a capacidade do Estado para a implementao das polticas, apesar de todo o esforo que foi feito recentemente, ainda um desao a ser implementado. A dimenso da gesto no PPA, portanto, deveria dialogar com a elaborao de uma arquitetura institucional capaz de construir e reforar os canais acima referidos e no apenas com a responsabilizao regida exclusivamente pela linguagem gerencial (comprometimento com metas, indicadores, plano gerencial etc.). Por isso, a lei do PPA deveria oferecer solues no campo das condies para a ao. Particularmente, essencial diferenciar a capacidade dos entes mais frgeis para consecuo das polticas pblicas, fato que implica criar novo valor para uma implementao das aes consubstanciada na dinmica que viabilize as entregas, especialmente para os hipossucientes. Na prtica, signica que o plano deve criar subvenes, possibilitar adoo de solues para superao de decincias tcnico-institucionais, tais como a elaborao de projetos, e exibilizar contrapartidas e regras scais mediante compromissos rmados para os entes mais vulnerveis. Nesses termos, preciso que gesto e controle trabalhem a partir do conceito de equidade. Ainda no que se refere gesto, a ampliao das condies para ao est diretamente relacionada ao amparo que o gestor pblico deve ter para a adoo de transferncias mais cleres de recursos e de formas mais simples de parcerias que privilegiem a garantia do exerccio dos direitos. Nesse cenrio, a misso do planejamento tornar o PPA capaz de expressar as escolhas do governo e viabiliz-las a partir da orientao da ao do Estado para o desenvolvimento das polticas pblicas; uma tarefa que requer, inicialmente, conhecimento aprofundado das razes do atual estgio de desenvolvimento nacional e das possibilidades e limites em cada poltica pblica luz do funcionamento dos governos. Em outras palavras, um novo modelo deve ser intensivo, antes de tudo, em conhecimento sobre as polticas pblicas. Trata-se de reequilibrar o peso das variveis presentes no conceito de planejamento de forma a valorizar diagnstico e escolha, alm de conceituar adequadamente a dimenso da gesto.
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6 COnsIDeRaes fInaIs
Os esforos dos ltimos anos, tais como o reconhecimento do papel indutor do Estado, a recuperao da capacidade de planejar e agir, o novo patamar das polticas sociais e a retomada dos investimentos, reforam o argumento de que o planejamento governamental federal atingiu um novo patamar. Entretanto, esta inexo ocorreu apesar do modelo formal vigente, que se mostrou incapaz de subsidiar o governo na identicao e acompanhamento das prioridades e implementao das aes. Dessa forma, as sugestes expostas guardam relao com este movimento a partir da observao de caractersticas que qualicaram o planejamento real. Sugestes parte, preciso considerar outros bices estruturais efetividade do planejamento e do PPA. Nesse sentido, alguns fatores poderiam criar condies mais adequadas para a funo planejamento, entre eles: o desejo e a presso da sociedade no sentido de valorizar a ao planejada com vistas ao desenvolvimento; a orientao clara de um projeto nacional legtimo capaz de direcionar e implementar as prioridades; e estratgias, recursos e instrumentos capazes de traduzir os desejos em bem-estar. Infelizmente, estes elementos no esto todos presentes, o que limita as condies para o planejamento. No tocante capacidade do Estado, ressalta-se, tambm, a falncia do sistema de planejamento formal20 e os equvocos na seleo e formao21 dos servidores dedicados ao planejamento, tanto o setorial quanto o central. Ressalta-se que o sistema s ser ecaz se os agentes forem reconhecidos como legtimos para a funo. Por isso, a discusso se vincula, necessariamente, estruturao de um corpo que possua legitimidade e instrumentos para gerir o sistema, o que s ter melhores condies de se materializar, entre outros fatores, caso os agentes possuam conhecimentos sobre o funcionamento do governo, as polticas pblicas e as razes do atual estgio de desenvolvimento do pas. Especicamente no tocante ao PPA, outro fator que diculta a sua utilizao como instrumento de gesto do Estado a prpria essncia do plano. Ocorre que, naturalmente, ele deve apresentar metas e olhares mais amplos, unidades que, via de regra, escapam do espao de implementao das polticas. Isto torna ainda mais urgente o uso, no plano, de uma linguagem que consiga aproximar este universo
20. Um sistema de planejamento que praticamente exclui o BNDES, a Petrobras e o Banco Central, e prefere estruturar um processo de monitoramento a partir das unidades setoriais de planejamento, em vez de priorizar organizaes tais como IBGE e INEP, dicilmente ter condies mnimas de se constituir em um verdadeiro sistema de planejamento. 21. imprescindvel que as organizaes pblicas selecionem servidores com vocao para a funo que iro desempenhar e que, uma vez recepcionados, haja um processo de formao continuada que prime pelo incremento da capacidade do Estado, situao que obriga, necessariamente, o servidor a transitar por diversas organizaes. O trnsito um poderoso instrumento de formao como tambm uma espcie de antdoto contra a autorreferncia e o insulamento. fundamental um movimento no mbito dos governos de forma a neutralizar as inuncias negativas dos atuais processos de seleo que privilegiam o candidato que tem como objetivo principal a estabilidade funcional e nanceira. Estes atrativos devem, no mnimo, ser combinados com a vocao.
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do dia a dia do governo de tal forma que o plano engate no cotidiano da poltica pblica, fato que o qualicaria como instrumento de gesto. Construir isto ao mesmo tempo que se deseja manter o plano em uma dimenso mais estratgica no um desao simples. A insistncia em relacionar o PPA dinmica de implementao das polticas funda-se no receio de que este distanciamento naturalmente o afaste de um instrumento de gesto. Neste cenrio, na melhor das hipteses, o PPA poderia fornecer respostas em um perodo de tempo mais longo, e dotadas de maior contedo analtico, porm por vezes extemporneo. Enquanto se espera a avaliao do PPA, os ministrios esto implementando as polticas, inovando, ampliando os canais de atendimento etc. por conta tambm da proximidade com a implementao das polticas que o planejamento setorial tem sido protagonista no planejamento governamental. Enquanto os rgos de coordenao esto presos a apropriaes ideais relativas ao planejamento, elaborao de planos etc., o setorial est umbilicalmente relacionado implementao, fato que inuencia positivamente na formao dos que vivenciam este ambiente. Alm de tudo, fundamental ter claro que os limites e possibilidades relativos ao desenvolvimento nacional so particularmente graves no Brasil, por conta da naturalizao da desigualdade social prpria dos pases perifricos de modernizao recente. Ocorre que o espao pblico em sociedades como a brasileira foi se conformando a partir da combinao do atraso, oriundo da colonizao que no criava sociedades semelhantes s metrpoles, com a modernidade, que, por sua vez, criou um espao deteriorado regido pela voracidade do capital a partir da diviso internacional do trabalho e qualicado pelas novas relaes sociais inuenciadas pela globalizao (em especial a nanceirizao do mundo). Ou seja, nosso ambiente produto da interao entre o atraso e a modernidade,22 fato que cria diculdades adicionais para interpretar a realidade e, a partir da, construir os arranjos e as escolhas necessrias para promover o desenvolvimento (SOUZA, 2003). Em um cenrio sombrio e complexo como esse, o desao do planejamento ainda maior. Por isso, pertinente a tentativa de qualicar as leituras sobre os conceitos e instrumentos, especialmente a dimenso do diagnstico, e a nfase tanto na essncia poltica do planejamento, que dialoga necessariamente com a ideologia, quanto na relao fundamental que deve haver entre as cartas de intenes (planos) e o universo da implementao das polticas pblicas.
22. Por isso Souza (2003) defende que importante uma mudana na leitura sobre os fatores que condicionam as razes da subcidadania no Brasil. Segundo ele, a atual ausncia crnica de perspectivas de futuro em pases perifricos como o Brasil tem a ver com a obsolescncia de antigos projetos polticos que se baseavam nas anlises tradicionais. E continua o argumento armando que a tendncia de se crer no poder fetichista do crescimento econmico, de se estabelecer clivagens regionais entre partes modernas e tradicionais dentro do pas ou ainda as cruzadas populistas contra a corrupo se legitimam a partir desse mesmo caldo de ideias e servem como mscara ideolgica contra a articulao terica e poltica dos conitos especcos de classe na perieria.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 6
CRESCIMENTO ECONMICO E PLANEJAMENTO NO BRASIL (2003-2010): EVIDNCIAS E POSSIBILIDADES DO CICLO RECENTE*

1
Jos Celso Cardoso Jr.** Denis Maracci Gimenez***
1 INTRODUO
Depois de mais de duas dcadas de relativa estagnao econmica, o Brasil retomou a capacidade de crescimento de sua economia a partir de 2004. Tal retomada mostrou-se fundamental para a melhoria de uma srie de indicadores sociais e do mercado de trabalho no perodo recente. Ao mesmo tempo, explicitou a necessidade da sustentao do crescimento no longo prazo para fazer frente aos desaos colocados para a construo de um pas menos desigual, que consiga prover de justia e bem-estar social os seus cidados. Neste ambiente de retomada do crescimento econmico e explicitao de diculdades para a sua sustentao, entre 2003 e 2010, vrios documentos foram produzidos pelo governo brasileiro, em seus diversos rgos, tratando da questo do desenvolvimento e do planejamento econmico. O objetivo geral deste captulo consiste, portanto, em produzir uma sntese e uma avaliao crtica destes documentos. Busca-se averiguar em que medida eles so tributrios desta nova fase de crescimento, bem como em que medida eles prprios podem induzir a sustentao de um ciclo temporalmente ampliado, mais robusto e organizado de crescimento. Para tanto, foram selecionados 30 documentos produzidos por ministrios e rgos de alto escalo do governo federal, representativos do planejamento econmico no Brasil entre 2003 e 2010, os quais se encontram listados no quadro 1.
* Os autores registram agradecimentos especiais ao convnio entre Ipea e Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), por meio do qual se viabilizou parte dos recursos destinados pesquisa de base que originou este texto. Como de praxe, os autores isentam ambas as instituies da responsabilidade pelas opinies aqui emitidas. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. *** Professor da Faculdade de Campinas (FACAMP) e pesquisador colaborador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
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Metodologicamente, os documentos foram agrupados em funo de dois grandes recortes analticos. O primeiro, de natureza temtica ou setorial, buscou organiz-los estritamente para ns didticos em algumas reas especcas da atuao estatal no perodo recente, a saber: i) polticas micro e macroeconmicas; ii) polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo, infraestrutura, territrio e logstica; iii) polticas de defesa nacional, energia e meio ambiente; iv) polticas de desenvolvimento habitacional; e v) polticas de desenvolvimento social. O segundo recorte, de natureza temporal ou transversal ao critrio anterior, procurou diferenciar os documentos em funo do momento ou ambiente mais geral no qual foram produzidos, isto , o ambiente relativo ao Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 e aquele relativo ao PPA 2008-2011.
QUADRO 1 Documentos pesquisados, em ordem cronolgica
1. Plano Plurianual 2004-2007: Plano Brasil de Todos participao e incluso. Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2003. 2. Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022. Braslia: Presidncia da Repblica, Ncleo de Estudos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE) e Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica (Secom), 2004/2005. 3. Orientao Estratgica de Governo: crescimento sustentvel, emprego e incluso social. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), 2003. 4. Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), 2003. 5. Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). Braslia: Ministrio das Cidades, 2003. 6. Poltica Econmica e Reformas Estruturais. Braslia: Ministrio da Fazenda SPE, 2003. 7. Reformas Microeconmicas e Crescimento de Longo Prazo. Braslia: Ministrio da Fazenda (MF/SPE), 2004. 8. Poltica Nacional de Habitao. Braslia: Ministrio das Cidades, 2004. 9. Poltica de Defesa Nacional (PDN). Braslia: Ministrio da Defesa, 2005. 10. Plano Plurianual 2008-2011: Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade. Braslia: Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), 2007. 11. Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Braslia: Ministrio da Educao, 2007. 12. Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Braslia: Presidncia da Repblica, 2007. 13. Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Braslia: Ministrio da Integrao (MI), 2007. 14. Plano Nacional de Energia PNE 2030. Rio de Janeiro: Ministrio de Minas e Energia (MME) e Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), 2007.
(Continua)
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ...

(Continuao)
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15. Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento. Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE/MC&T), 2008. 16. Poltica de Desenvolvimento Produtivo: inovar e investir para sustentar o crescimento. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), 2008. 17. Agenda Social. Braslia: Casa Civil, 2008 (compreende aes e documentos de governo ligados aos seguintes programas principais: Programa Bolsa Famlia (PBF); Territrios da Cidadania; Programa Mais Sade; Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE); Programa Cultura Viva Pontos de Cultura; Poltica Nacional de Juventude (ProJovem); Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci); e Direitos de Cidadania mulheres, quilombolas, povos indgenas, criana e adolescente, pessoas com decincia, documentao civil bsica, povos e comunidades tradicionais). 18. Estratgia Nacional de Defesa: paz e segurana para o Brasil. Braslia: Ministrio da Defesa, 2008. 19. Plano Amaznia Sustentvel: diretrizes para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia brasileira. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente (MMA), 2008. 20. Plano Decenal de Expanso de Energia 2008-2017. Rio de Janeiro: Ministrio de Minas e Energia e Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), 2009. 21. Programa Minha Casa, Minha Vida. Braslia: Ministrio das Cidades, 2009. 22. Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2009. 23. Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2). Braslia: Presidncia da Repblica, 2010. 24. A Inexo do Governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio de renda. Nelson Barbosa e Jos A. Pereira de Souza, publicado em Emir Sader e Marco Aurlio Garcia (Orgs.). Brasil: entre o Passado e o Futuro. So Paulo: Boitempo, 2010. 25. Objetivos de Desenvolvimento do Milnio: Relatrio Nacional de Acompanhamento. Braslia: Ipea, 2010. 26. Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010. 27. III Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH-3. Braslia: Secretaria Especial de Direitos Humanos, Presidncia da Repblica, 2010. 28. Plano Nacional de Minerao PNM 2030. Braslia: Ministrio de Minas e Energia (MME), 2010. 29. Projeto Perspectivas do Investimento no Brasil (PIB). Rio de Janeiro: BNDES; IE/UFRJ; IE/ Unicamp, 2010. 30. Brasil em 2022. Braslia: Presidncia da Repblica, Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), 2010.
Elaborao dos autores. Obs.: Embora consultados, os documentos de nmeros 22, 26, 27 e 28 no foram objeto de anlise explcita neste captulo.
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As hipteses gerais para justicar cada um dos critrios mencionados, os quais organizam a prpria construo deste trabalho, so expostas a seguir. 1. Critrio temtico ou setorial: conforme se tentar discutir ao longo do captulo, teria sido a retomada do crescimento econmico, em contexto de descrena em relao ideologia at ento dominante dos mercados ecientes, o fator principal a impulsionar a retomada do planejamento no Brasil em perodo recente. Sustenta-se aqui a tese de que teria sido a recuperao do crescimento em nveis mais elevados que aqueles prevalecentes ao longo das duas ltimas dcadas (motivado por fatores no provenientes de aes claramente planejadas do governo) o fator a deagrar, e at mesmo a exigir, agora sim, aes de natureza setorial. Disto decorre a ideia de organizar os documentos segundo grandes setores ou reas correlatas de atuao governamental. Um sentido comum prevalecente nos documentos analisados consiste em diagnosticar os principais problemas em cada rea e, a partir disto, estruturar linhas diretivas de atuao setorial, geralmente segundo vises prospectivas de nanciamento dos investimentos necessrios ou requeridos para saltos, sobretudo quantitativos, nas respectivas capacidades de oferta ou produo em cada caso. 2. Critrio temporal ou transversal: tomando-se como pressuposto que os PPAs 2004-2007 (Plano Brasil de Todos Participao e Incluso) e 2008-2011 (Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade) foram os principais documentos globais de planejamento do pas no perodo conforme previsto pela Constituio de 1988 , as descries e as anlises foram feitas considerando-se tal diviso temporal, ou seja, a produo de documentos ociais de planejamento nos marcos dos respectivos PPAs. Tendo esses dois aspectos em mente, o restante deste captulo est organizado da seguinte maneira. Aps esta introduo, faz-se, na seo 2, uma recuperao rpida acerca da trajetria brasileira de planejamento, como forma de situar o momento presente no contexto histrico maior dentro do qual se enquadra. Assim, na seo 3, procede-se propriamente anlise do perodo recente (2003 a 2010), buscando-se respostas para as questes levantadas na introduo. Duas advertncias metodolgicas so necessrias nesta parte: i) o levantamento e a escolha dos documentos frente sintetizados, em vez de se pretenderem exaustivos, procuraram identicar aqueles mais importantes em cada rea de atuao estatal, considerados tambm representativos das hipteses especcas levantadas; e ii) o objetivo geral deste trabalho consiste em
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analisar a retomada (ou no) de um ciclo recente de planejamento governamental no pas, expresso pela produo de documentos especcos de planejamento setorial, e no em comprovar ou contrastar os respectivos contedos e/ou resultados dos planos aos movimentos concretos observados em cada rea.1 Ao nal, a seo 4 resume argumentos e planta dvidas acerca das condies e possibilidades para a reconstruo do planejamento governamental no Brasil.
2 ESTADO, PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E GESTO PBLICA NO DESENVOLVIMENTO NACIONAL
Ao longo dos captulos iniciais deste livro, reconstituiu-se a trajetria do planejamento governamental na Amrica Latina e no Brasil, evidenciando-se grandes similitudes em termos das trs principais fases consideradas: auge (dcadas de 1940 a 1970), declnio (dcadas de 1980 e 1990) e retomada (primeira dcada do sculo XXI) da funo planejamento estatal. No se trata, pois, de refazer o mesmo percurso com outras palavras, mas to somente de elencar aspectos no abordados naqueles captulos, considerados importantes para a tarefa aqui colocada: situar o momento presente, de possvel retomada de aes mais abrangentes e concatenadas de planejamento governamental no pas. Para tanto, sem a pretenso de que os quadros 2, 3 e 4 sejam capazes de bem resumir para no falar em consensualizar pouco mais de um sculo de histria republicana no Brasil 1889 a 2010, da se falar em longo sculo XX do planejamento no pas , acredita-se que seja possvel, por meio deles, explicitar alguns pontos que parecem importantes para o debate atual.
QUADRO 2 Tipos de planos econmicos e principais caractersticas no Brasil
Tipos de planos
Planos setoriais e de metas: Plano Salte, Plano de Metas de JK e Plano Trienal (previsto na Constituio Federal de 1988 CF/1988).
Principais caractersticas
Planejamento burocrtico, discricionrio, vertical e de mdio a longo prazo.
Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) e Planos Nacionais Planejamento burocrtico, autoritrio, impositivo, vertical e de de Desenvolvimento (PNDs) ao longo dos anos 1970. mdio a longo prazo. Planos de estabilizao monetria: Plano Cruzado (1986), Plano Bresser (1987), Plano Vero (1988), Plano Malson (1989), Plano Collor (1990) e Plano Real (1994). PPAs: PPA 1991-1995, 1996-1999, 2000-2003, 2004-2007 e 2008-2011. Elaborao dos autores. Planejamento burocrtico, de curto prazo, focalizado, conjuntural e vertical, em meio a uma profunda instabilidade econmica. Planejamento burocrtico, de mdio prazo, amplo e de transio vertical-horizontal.
1. Ou seja: ainda que um trabalho especicamente destinado a buscar as correlaes entre diretrizes dos planos e seus resultados concretos seja indispensvel como teste de aderncia e consistncia nal das hipteses, este esforo no foi ainda feito, exigindo recursos (sobretudo tempo) dos quais os autores ainda no dispem.
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QUADRO 3 Periodizao para o estudo conjunto do planejamento governamental e da gesto pblica no Brasil (1889-2010)
Ciclos econmicos
1889-1930: Primeira Repblica desenvolvimento para fora
Padro de Estado
Contexto econmicoestrutural
Economia cafeeira voltada para o exterior.
Dimenses do planejamento governamental

Ausncia de planejamento. Excees: Convnio de Taubat e Crise de 1929.
Contexto polticoinstitucional
Montagem do aparato estatalburocrtico.
Dimenses da gesto pblica
Dominncia liberal-oligrquica
Patrimonialista
1933-1955: Era Getlio Vargas nacional desenvolvimentismo
Dominncia nacional desenvolvimentista
Industrializao restringida; produo de bens de consumo no durveis e dependncia nanceirotecnolgica. Industrializao pesada I, produo de bens de consumo durveis e montagem do trip do desenvolvimento.
Planejamento no sistmico. Excees: primeiras estatais e Plano Salte.
Montagem do sistema corporativista.
Patrimonialburocrtica DASP (1938)
1956-1964: Era Juscelino Kubitschek internacionalizao econmica
Dominncia estatal-democrtica.
Planejamento discricionrio. Cepal: ideologia desenvolvimentista. Plano de Metas de JK (1956-1961).
Acomodao e crise do modelo.
Patrimonialburocrtica
1964-1979: Regime militar estatizao econmica
Dominncia estatal-autoritria
Industrializao pesada II, milagre econmico (19681973) e endividamento externo (1974-1989).
Planejamento burocrtico-autoritrio. ESG: ideologia Brasil-potncia. PAEG (1964-1967) e II PND (19741979). Planos de estabilizao: Plano Cruzado (1986), Plano Bresser (1987), Plano Vero (1988) e Plano Malson (1989). Planos de estabilizao: Plano Collor (1990), Plano Real (1994) e PPAs (2000-2011).
Consolidao institucionalautoritria.
Patrimonial-burocrtica PAEG (1967)
1980-1989: Redemocratizao crise do desenvolvimentismo
Dominncia liberal-democrtica
Estagnao, inao, e endividamento externo (1974-1989).
Redemocratizao e reconstitucionalizao.
Patrimonialburocrtica CF/88
1990-2006: Consolidao da democracia reformas estruturais
Dominncia liberal-democrtica
Estagnao, estabilizao e endividamento interno (1995 em diante).
Consolidao democrtica, reforma gerencialista, experimentalismo societal.
Patrimonialburocrtica, gerencialista e societal
Elaborao dos autores.
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QUADRO 4 Cronologia bsica do planejamento estatal no Brasil

1890: Rui Barbosa reorganiza as nanas nacionais com a nova legislao nanceira. 1909: Nilo Peanha cria a Inspetoria de Obras contra as Secas (IOCS). 1920: Bulhes Carvalho realiza o primeiro censo nacional com valor real. 1934: Getlio Vargas cria o Conselho Nacional de Comrcio Exterior. 1936: Macedo Soares o primeiro presidente do Instituto Nacional de Estatstica. 1938: Vargas cria o Conselho Nacional do Petrleo e o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). 1939: Vargas lana o Plano Especial, marco inicial do planejamento no Brasil. 1943: Vargas estabelece o Plano de Obras e Equipamentos. 1947-1948: Eurico Dutra lana o Plano Salte e cria a comisso do Vale do So Francisco. 1952: Vargas cria o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), atual Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). 1953: Criao da Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA). 1956: Juscelino Kubitschek (JK) cria o Conselho de Desenvolvimento e lana o Plano de Metas. 1962: Celso Furtado torna-se o primeiro ministro do Planejamento do Brasil. 1962: Joo Goulart lana o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social. 1964: Joo Goulart cria a Associao Nacional de Programao Econmica e Social (Anpes). 1964: Castelo Branco lana o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG). 1964: Criao do Ipea. 1967: Formulao do primeiro planejamento de longo prazo no Brasil, o Plano Decenal. 1968: Arthur da Costa e Silva lana o Programa Estratgico de Desenvolvimento. 1970: Emlio Garrastazu Mdici lana o Programa de Metas e Bases para a Ao de Governo. 1972, 1974 e 1979: PNDs I, II e III. 1975-1976: Planos regionais brasileiros. 1990: Fernando Collor de Mello cria a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR). 1988: A Constituio Federal (Art. 165) torna obrigatrio o planejamento plurianual. 1991-2011: PPAs. 2007 e 2010: Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) I e II. 2004: Luiz Incio Lula da Silva cria o Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE/PR) e o Projeto Brasil 3 Tempos. 2008: Lula restabelece a SAE/PR. 2010: Projeto Brasil 2022.
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2.1 A hiptese da primazia alternada entre planejamento e gesto pblica no Brasil
Em linhas gerais, tem-se que, ao longo do perodo republicano brasileiro, o Estado que se vai constituindo, sobretudo a partir da dcada de 1930, est fortemente orientado pela misso de transformar as estruturas econmicas e sociais da Nao no sentido do desenvolvimento. A industrializao foi a maneira historicamente preponderante de se fazer isto. Ocorre que, em contexto de desenvolvimento tardio, vale dizer, quando as bases polticas e materiais do capitalismo j se encontram constitudas e dominadas pelos pases ditos centrais ou de capitalismo originrio , a tarefa do desenvolvimento com industrializao apenas se torna factvel em pases que enfrentam adequadamente as restries nanceiras e tecnolgicas que ento dominam o cenrio mundial.2 Isto, por sua vez, apenas se faz possvel em contextos em que os Estados nacionais conseguem dar materialidade e sentido poltico ideologia do industrialismo, como forma de organizao social para a superao do atraso. , portanto, inescapvel a montagem de estruturas ou sistemas de planejamento governamental por meio dos quais a misso desenvolvimentista se possa realizar naquele espao-tempo nacional. O sentido de urgncia que est associado referida tarefa faz com que o aparato de planejamento, ainda que precrio e insuciente, organize-se e avance de modo mais rpido que a prpria estruturao dos demais aparelhos estratgicos do Estado. Aqueles destinados gesto pblica propriamente dita com destaque bvio aos sistemas destinados estruturao e ao gerenciamento da burocracia, bem como s funes de oramentao, implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de governo vm apenas a reboque, tardiamente frente ao planejamento. Em outras palavras, a primazia do planejamento frente gesto, ao longo praticamente de quase todo o sculo XX, decorreria, em sntese, do contexto histrico que obriga o Estado brasileiro a correr contra o tempo, superando etapas no longo e difcil processo de montagem das bases materiais e polticas necessrias misso de transformao das estruturas locais, visando ao desenvolvimento nacional. Basicamente, fala-se, neste contexto, da montagem dos esquemas de nanciamento e de apropriao tecnolgica isto , de suas bases materiais e da difuso da ideologia do industrialismo e da obteno de apoio ou adeso social ampla ao projeto desenvolvimentista ou seja, suas bases polticas. A estruturao das instituies isto , estruturao das instncias, das organizaes, dos instrumentos e dos procedimentos necessrias administrao e gesto pblica cotidiana do Estado, atividades to cruciais quanto as de planejamento para o desenvolvimento das naes, padeceu, no Brasil, de grande
2. Este enquadramento terico e histrico est bastante bem desenvolvido em Aureliano (1981), Draibe (1985), Oliveira (1985), Mello (1998), entre tantos outros autores.
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atavismo, a despeito das iniciativas deagradas tanto por Getlio Vargas, com o DASP, como pelos militares, por meio do PAEG, ou, ainda, pelas inovaes contidas na CF/1988. apenas durante a dcada de 1990 que a primazia se inverte, em contexto, de um lado, de esgotamento e desmonte da funo e das instituies de planejamento governamental, da forma como haviam sido constitudas ao longo das dcadas de 1930 a 1980, e, de outro, de dominncia liberal, tanto ideolgica como econmica e poltica. Neste perodo, alinhada ao pacote mais geral de recomendaes emanadas pelo Consenso de Washington, surge e ganha fora uma agenda de reforma do Estado que tem na primazia da gesto pblica sobre o planejamento um de seus traos mais evidentes. No contexto de liberalismo econmico da poca, de fato, o planejamento, no sentido forte do termo, passa a ser algo no s desnecessrio ideia de Estado mnimo, mas tambm prejudicial nova compreenso de desenvolvimento que se instaura. A nova concepo centra-se na ideia de que desenvolvimento algo que acontece a um pas quando este movido por suas foras sociais e de mercado, ambas reguladas privadamente. Em lugar, portanto, de sosticar e aperfeioar as instituies de planejamento isto , instncias, organizaes, instrumentos e procedimentos , faz-se justamente o contrrio, em um movimento que busca reduzir tal funo como se isto fosse possvel a algo meramente tcnico-operacional, destitudo de sentido estratgico. A funo planejamento passa a ser uma entre tantas outras funes da administrao e da gesto estatal, algo como cuidar da folha de pagamento dos funcionrios ou informatizar as reparties pblicas. Agendas de gesto pblica voltadas basicamente racionalizao de procedimentos relativos ao gerenciamento da burocracia e das funes de oramentao, implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de governo , consideradas relevantes, passam a dominar o debate, a teoria e a prtica da reforma do Estado. Supe-se, assim, que a ecincia fazer mais com menos seja suciente para se chegar eccia e efetividade das polticas pblicas. Por meio deste expediente, planejar passa a ser compreendido, frequentemente, apenas como processo por meio do qual so compatibilizadas as aes a serem realizadas com os limites oramentrios previstos.3
3. Com isto, no se quer dizer que as concepes e as prticas de planejamento experimentadas ao longo, sobretudo, da segunda metade do sculo XX, no Brasil e alhures, tivessem sido perfeitamente bem-sucedidas. Em trecho retirado de Cardoso Jr., Pinto e Linhares (2010, cap. 6), l-se que: o autor que mais trabalhou neste tema insistiu, desde o incio, em considerar normativo um antnimo de estratgico (Matus, 1972; 1977). Crticas elaboradas ao longo de sua extensa obra guram em sua lista de atributos condenveis do planejamento normativo: i) um nico sujeito planica: o Estado; ii) com foco em um nico objeto: a realidade nacional; iii) decidindo unilateralmente qual era o diagnstico: o seu prprio; iv) facilitado pela crena de que seu objeto obedecia a leis relaes constantes ou altamente provveis entre causas e efeitos; v) assim, seguir-se-ia com uidez rumo situao desejada; pois vi) o poder do sujeito (Estado) bastaria para assegurar sua plena execuo; e vii) o plano era autossuciente: uma vez executado, seu objetivo seria atingido.
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2.2 Viagem panormica pelo longo sculo XX brasileiro
No longo perodo republicano em questo, tem-se, durante praticamente toda a Primeira Repblica, ausncia quase completa de planejamento governamental, entendido como a atividade ou o processo consciente que antecede e condiciona a ao estatal. Nas primeiras estruturas estatais em montagem no perodo, inexistia a perspectiva planejadora em sua congurao. A exceo consistiu em algumas intervenes como as decorrentes do Convnio de Taubat, em 1906, e da grande crise econmica de 1929. Contudo, estas aes, na verdade, revelam o carter prioritariamente reativo do Estado a eventos que comprometessem a rentabilidade da economia cafeeira voltada exportao, por se tratar, como se sabe, de setor carro-chefe da acumulao de capital no pas, bem como de sustentculo poltico da oligarquia liberal que comandava o Estado. Alm disso, a incipiente gesto pblica de ento estava dominada por traos tipicamente patrimonialistas, herdados da cultura autoritria ibrica, porm incrementados localmente pelo longo perodo de dominao e explorao colonial no Brasil. Tpica do patrimonialismo aplicado gesto pblica trao que, alis, reproduz-se e mantm-se presente at hoje a ausncia de separao ntida entre as esferas pblica e privada na administrao cotidiana do Estado. Isto chancela prticas de gesto segundo as quais a esfera pblica tida como extenso da esfera privada, cujos cdigos, normas e valores do o tom para a conduo pragmtica da coisa pblica.4 A partir da dcada de 1930, com a ascenso de Getlio Vargas ao poder, tem incio um processo de organizao e acelerao do crescimento econmico, comandado por estruturas estatal-burocrticas ainda incipientes e em lenta conformao no pas. Data desta dcada a criao do DASP (1938), por meio do qual a gesto pblica adquire centralidade na institucionalizao de organizaes e funes especcas de Estado, tanto para administrar cotidianamente a mquina pblica como para estruturar cargos e carreiras sob o signo de valores ainda tentativamente meritocrticos. Um dos movimentos mais expressivos diz respeito delimitao jurdica formal entre as esferas pblica e privada, ainda que seja forte o movimento pelo qual a cultura nacional patrimonialista ltra e readapta os cdigos e as normas de conduta segundo valores locais. Portanto, permanece atvica, em grande medida, a dimenso da gesto pblica no pas, presa a caractersticas duradouras que combinam patrimonialismo e burocratismo, ou, dito de modo mais rigoroso, a caractersticas que combinam aspectos tpicos tanto da administrao tradicional patrimonialista como da administrao racional burocrtica. Conforme os requisitos da industrializao vo se tornando mais exigentes, crescem a necessidade e o espao do planejamento governamental. Este, embora no sistmico nem consolidado, d passos importantes para se constituir enquanto
4. A este respeito, ver Holanda (1994), Bresser-Pereira (2009) e Abrucio, Pedroti e P (2009).
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atividade inescapvel do Estado. Para isto contriburam estudos e propostas que redundam na criao das primeiras empresas estatais brasileiras tais como a Companhia Vale do Rio Doce (atual Vale), a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), a Centrais Eltricas Brasileiras (Eletrobras) e o BNDE (atual BNDES). Cite-se ainda a primeira iniciativa, se bem que malograda, do que se poderia denominar de plano de ao estatal global, o Plano Salte (1947-1948), cuja sigla indica sua amplitude e prioridades: sade, alimentao, transportes e energia. Os anos 1950 podem ser vistos, no Brasil, como o momento ureo do planejamento governamental. quando o peso do Estado e nele, o peso do planejamento propriamente dito adquire um carter mais presente e permanente, ainda que exageradamente discricionrio. A consolidao e a respectiva difuso da ideologia desenvolvimentista propagada teoricamente pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) fenmeno que ganha materialidade clara com o Plano de Metas do governo JK ajudam a compreender a primazia do planejamento nesta poca. A estrutura de gesto continua basicamente prenhe das mesmas caractersticas de antes (patrimonialismo e burocratismo), as quais, com o esgotamento das alternativas de nanciamento do desenvolvimento que se manifesta em elevao da inao e do endividamento externo e a explicitao das fragilidades do incipiente e precarssimo sistema nacional de inovaes que se expressa em aumento da dependncia tecnolgica acoplada ao padro de industrializao da poca , ajudam a explicar a acomodao e a crise dos modelos econmico e poltico at ento vigentes. Com o golpe militar de 1964 e o pacote de reformas deagradas por meio do PAEG em 1967 entre as quais se destaca a reforma administrativa e a promulgao do famoso Decreto-Lei no 200, que visava (re)ordenar o funcionamento da administrao e da prpria mquina pblica brasileira , abre-se um perodo que tem no planejamento autoritrio-tecnocrtico a sua principal caracterstica. Alm do PAEG, expresso deste momento histrico do planejamento no Brasil a famlia de PNDs da dcada de 1970, trs ao todo, dos quais vale mencionar em especial o II PND (1974-1979) pela envergadura dos projetos em contexto internacional francamente desfavorvel a aventuras deste porte.5 Do ponto de vista dos aparatos de gesto pblica, o perodo autoritrio parece ter demonstrado que nem mesmo misso, hierarquia e disciplina mote militar clssico seriam sucientes para alterar os traos arraigados de patrimonialismo e burocratismo ainda presentes na conduo cotidiana das aes estatais. Pelo contrrio, de se supor que as caractersticas impositivas e autoritrias do planejamento governamental poca tenham at mesmo reforado aqueles traos histricos.
5. H j uma bibliograa imensa mas no consensual sobre o tema e o perodo, da qual importa registrar os livros de Lessa (1978) e Castro e Souza (1985), que fornecem duas vises opostas que se tornaram clssicas sobre o mesmo momento e fenmeno.
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Isto porque a fragmentao dos interesses articulados em torno do Estado e a frouxido das instituies burocrticas e processuais em termos de canalizao e resoluo dos conitos limitavam e de alguma maneira continuam a limitar a autonomia efetiva das decises estatais cruciais, fazendo com que o Estado fosse, simultaneamente, o locus de condensao e processamento das disputas por recursos estratgicos nanceiros, logsticos, humanos etc. e o agente decisrio ltimo por meio do qual, de fato, materializavam-se ou viabilizavam-se os projetos polticos dos grupos dominantes vencedores. No perodo de vigncia do autoritarismo tecnoburocrtico no Brasil, ca claro ento que, somando-se a represso aberta do regime com o baixo nvel existente de institucionalizao das estruturas de representao da sociedade e de canalizao dos interesses no mbito do Estado, preponderavam, sobre critrios racional-legais, preceitos fundamentalmente patrimonialistas na resoluo de conitos e na tomada de decises. No so pequenos, portanto, o signicado e as consequncias de longa durao advindos tanto do processo de redemocratizao poltica, que se inicia ainda na segunda metade da dcada de 1970, como do processo de reconstitucionalizao que toma conta do pas ao longo das dcadas seguintes. Ocorre que, se por um lado, ambos os movimentos recolocam na agenda pblica temas e personagens alijados dos processos decisrios mais importantes, por outro, lamentvel que isto tenha acontecido em simultneo ao esfacelamento do mpeto desenvolvimentista que perdurara no pas, grosso modo, entre 1930 e 1980. Em contexto de endividamento externo exacerbado e regime interno de estagao persistente, a pujana potencial presente na recuperao da vida democrtica se viu limitada e confusa pelos severos constrangimentos decorrentes da poltica econmica do perodo, com reexos marcantes sobre as condies de vida e de reproduo social da populao brasileira. Em contexto no qual a situao socioeconmica domstica se deteriora, e o pndulo internacional ideolgico se volta para o neoliberalismo, o Estado e toda a compreenso e as estruturas de planejamento construdas at ento, se bem que reconhecidamente no ideais comea a se esfacelar. Ao mesmo tempo, praticamente todo o esforo de planejamento governamental se que se pode chamar assim passa a se concentrar no curto prazo, em formas de se debelar a inao que foge ao controle. Sintomtico dessa situao o movimento de migrao de poder que se d do ento Ministrio do Planejamento para o Ministrio da Fazenda, com especial nfase ao fortalecimento de estruturas de Estado destinadas ao gerenciamento da moeda (Banco Central do Brasil BCB), do gasto pblico (Secretaria de Oramento Federal, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto SOF/MPOG) e da dvida pblica (Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministrio da Fazenda STN/MF). Em adio, sacramenta-se na CF/88 um conjunto de diretrizes de
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planejamento que possui, de imediato, duas caractersticas marcantes: centra-se em horizonte de curto e mdio prazo, e vincula-se a restries e imposies oramentrias, cuja signicao e consequncias sero mais bem exploradas a seguir.
2.3 O novo modelo de planejamento ancorado nos PPAs e a primazia da gesto pblica gerencialista nos anos 1990
O tipo de planejamento que se busca implementar a partir das diretrizes constitucionais de 1988 tem mritos, mas tambm problemas. O principal mrito talvez esteja concentrado na tentativa de transformar a atividade de planejamento governamental em processo contnuo da ao estatal, para o que parece que se tornara fundamental: reduzir e controlar no dia a dia os graus de discricionariedade intrnsecos a esta atividade. O principal problema talvez esteja reetido no diagnstico hoje possvel, mas ainda no consensual de que, ao se reduzir o horizonte de ao possvel do planejamento para o curto e mdio prazo, condicionando-o, simultaneamente, ao oramento prvio disponvel, acabou-se transformando esta atividade em mais uma ao operacional cotidiana do Estado, como so todas aquelas prprias da gesto ou da administrao pblica correntes. Parece pouco, mas o fato que, no Brasil, ao longo das duas ltimas dcadas, em um ambiente ideologicamente hostil presena e atuao mais amplas do Estado, a funo planejamento foi adquirindo feies muito diferentes das quais poderia ser portadora.6 Ao longo de todo este perodo, a funo foi sendo esvaziada de contedo poltico estratgico, robustecida de ingredientes tcnico-operacionais e de controle e comando fsico-nanceiros, em torno de aes difusas, diludas pelos diversos nveis e instncias de governo, cujo sentido de conjunto e movimento, se estes o tm, mesmo setorialmente considerado, no nem fcil nem rpido de identicar. A funo planejamento convertida em PPAs de quatro anos, os quais, embora previstos desde a CF/1988, apenas se vo estruturando apropriadamente, segundo esta lgica, a partir da segunda metade dos anos 1990. Trata-se, at o momento, dos PPAs relativos aos subperodos compreendidos entre 1996-1999,
6. Desde que considerados os seguintes aspectos, retirados de Cardoso Jr., Pinto e Linhares (2010, cap. 6, p. 215): i) h uma multiplicidade de atores que planicam; ii) buscando inuir em partes de uma realidade complexa; iii) sujeita a interpretaes variadas (multirreferncia); iv) cujo processo de evoluo de nal aberto (indeterminao que decorre de uma mescla de relaes causa efeito: regulares, estocsticas, semiestruturadas e no estruturadas, estas ltimas tendentes a predominar); v) em que o poder governamental confronta resistncias e resilincias no contexto de uma sociedade multiorganizada; vi) em uma dinmica na qual as crises e inexes so mais frequentes que as continuidades; e vii) a equinalidade do plano normativo impotente ante uma realidade mutante, sem homeostase, alm de ser interdependente com o entorno mundial, este mais complexo e ainda menos governvel. (...) Esta sntese se estrutura com base no autor mencionado (Matus, 1984, 1987), quem melhor consolidou as vrias contribuies sobre pensamento estratgico e desenvolvimento, inclusive da Cepal e posteriormente do Ilpes [Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social], dois rgos da Organizao das Naes Unidas (ONU) em que mais atuou. Alguns dos aportes de terceiros, l reunidos, esto aqui ampliados. Assim, nesta verso adotada esto reetidos aportes de Roos Ashby (complexidade, 1956), Pierre Mass (controle social, 1965), Jacques Ardoino (multirreferncia, 1966), Jacques Lesourne (interdependncia, 1985), Yehezkel Dror (governo, 1984), Humberto Maturana (autopoisis, 1984), Fernando Flores (cognio, 1987) e Samuel Pinheiro Guimares (entorno mundial e governabilidade, 2001).
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2000-2003, 2004-2007 e 2008-2011. Em linhas gerais, toda a famlia dos PPAs organiza-se, basicamente, sob dois princpios norteadores: 1. A ideia de processo contnuo e pouco disruptivo: garantiria que o primeiro ano de gesto de determinado presidente tivesse sempre de executar programtica e nanceiramente o ltimo ano de planejamento previsto e orado no PPA formulado pelo governante/governo imediatamente antecessor. 2. A ideia de juno entre oramento e oramentao do plano (recursos nanceiros) e sua execuo e gesto propriamente dita (metas fsicas): isto seria feito por meio de um detalhamento ou desdobramento do plano geral em programas e aes setorialmente organizados e coordenados.7 Assim, entre o PPA de quatro anos e o Oramento Geral da Unio (OGU), criaram-se dois instrumentos importantes para operacionalizar e materializar a juno plano-oramento, a saber: a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) responsvel por denir as metas e as prioridades para o exerccio nanceiro subsequente e a Lei Oramentria Anual (LOA) responsvel por consolidar a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os ministrios e as unidades oramentrias dos poderes Legislativo e Judicirio. Basicamente, por meio desses dois grandes princpios dos PPAs, a literatura dominante sobre gesto pblica no Brasil absorveu o tema do planejamento governamental, conferindo a ele status equivalente ao dos demais temas, estes, sim, tpicos da administrao pblica. Veja-se que no se trata de desmerecer os possveis avanos decorrentes da institucionalizao dos hoje denominados instrumentos federais de planejamento (PPA, LDO, LOA, LRF , entre outros), uma vez que se constituem em importantes ferramentas de gerenciamento oramentrio-nanceiro do pas. Mas trata-se, sim, de armar que, por meio deste movimento de subsuno das funes de planejamento e oramentao a categorias cotidianas da gesto pblica , processou-se o esvaziamento do planejamento como funo mais estratgica e poltica de Estado. Ao mesmo tempo, oramentao e oramento, at ento variveis tcnicas do prprio planejamento, transmutaram-se em parmetros prvios das possibilidades e capacidades de ao do Estado. Desde o momento em que isso se institucionalizou como nica forma de estruturar e conduzir as coisas no governo, o oramento vale brincar, poupana prvia que antecede e comanda o planejamento e o investimento pblico quer dizer, as possibilidades de ao do Estado , quando, na verdade, se poderia ou se deveria pensar em uma causalidade
7. Apenas para se ter uma ideia, mencione-se que o PPA 2008-2011 apresenta 215 programas nalsticos, 91 programas de apoio e 5.081 aes (de apoio e nalsticas).
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oposta.8 claro que este movimento ocorreu praticamente em todo o mundo, mas exacerbou-se no Brasil em um contexto no trivial nem casual de crise do Estado nacional. Para o que se est aqui estudando, esta crise tomou duas formas decisivas, a seguir explicitadas. Primeiro, a crise do Estado representou engessamento ideolgico e esgaramento ao extremo das possibilidades de se pensar e reformar o Estado na direo de um desenvolvimento soberano, includente e sustentvel no pas; e Segundo, essa crise conferiu destaque estratgico s funes e s instituies do Estado destinadas a gerenciar e controlar a moeda e o oramento nacional, por meio, fundamentalmente, do BCB, da Receita Federal do Brasil (RFB), da STN e da SOF.9 Diante de ambos os aspectos, no de se estranhar que o planejamento, no sentido forte, estratgico e poltico do termo, tenha desaparecido do raio de possibilidades do Estado. Tampouco surpreende que a estabilizao monetria em detrimento do crescimento econmico e da gerao de empregos , bem como a ecincia do gasto pblico em prejuzo da progressividade na arrecadao e da redistributividade na alocao tenham se convertido nos grandes objetivos nacionais. Ambos seriam alcanveis pela primazia da gesto sobre o planejamento, ou, dito com o jargo da rea, por meio da adaptao ou inveno de novas tcnicas inovaes institucionais e boas prticas de gesto aplicadas ao setor pblico. Segundo este entendimento, racionalizao de procedimentos no nvel das aes cotidianas de Estado e esforos concretos para o gasto mais eciente porm, no necessariamente de melhor qualidade no s seriam as aes principais para o Estado realizar, mas, ainda, as aes tidas como sucientes para se obter, em conformidade com a arquitetura dos PPAs, mais eccia e efetividade nas polticas pblicas. A assim chamada nova administrao pblica gerencial (ou gerencialista) o movimento terico e poltico responsvel pelo que, neste trabalho, est sendo
8. No cabe aqui entrar nos meandros e nas tecnicalidades dos processos e conceitos contbeis e oramentrios que pautam o arranjo das contas pblicas no Brasil. De todo modo, no demais dizer que tais conceitos quase todos formulados em funo da natureza e do modus operandi do setor privado nem sempre tm adequao automtica ou perfeita natureza e forma de funcionamento do setor pblico estatal, qualquer que seja o pas em questo. No entanto, no se desconsidera aqui o processo pelo qual tais conceitos foram sendo sacramentados pela sabedoria convencional e difundidos mundo afora como receita a ser seguida e implementada pelos governos em geral, em nome das boas prticas e da to desejada comparabilidade internacional de procedimentos e estatsticas ociais. Apesar disso, no entanto, uma coisa certa: h diferenas profundas entre a existncia e o funcionamento no tempo de empresas e governos/Estados, motivo que por si s j deveria ser suciente para exigir ou suscitar a necessidade de uma contabilidade do setor pblico mais condizente com a natureza e a forma de operao dos Estados nacionais. 9. Para cada uma dessas instncias de governo, h um captulo especco em Cardoso Jr., Pinto e Linhares (2010), por meio dos quais se procede: i) a uma recuperao histrica breve acerca dos processos respectivos de institucionalizao das funes de oramentao e de gerenciamento da moeda e da dvida pblica federal; e ii) a uma problematizao geral a respeito das atribuies prprias de cada rgo, com algumas implicaes no desprezveis em termos de eccia e integrao das aes e funes respectivas. Em particular, ver captulos 3, 8, 9, 10 e 11 da referida obra.
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chamado de primazia da gesto sobre o planejamento, fenmeno referente aos anos 1990 e pelo menos primeira dcada de 2000.10 Trata-se de movimento poltico que nasceu como crtica das organizaes estatais burocrticas dos anos 1970 e 1980 e que cresceu difundindo a cultura do empreendedorismo norte-americano (cultura do selfmade man). Instigou-se, no mbito da administrao pblica, a aplicao de princpios gerencialistas usados em organizaes privadas, tais como: qualidade total, just in time, toyotismo, certicao, famlia ISO-9000, reengenharia, downsizing, terceirizao, informatizao, automao etc. Na administrao pblica, estes princpios tomaram algumas das seguintes formas e orientaes gerais: accountability; gesto de resultados e no por processos; nfase nos clientes em vez de nos cidados; descentralizao e responsabilizao individual; focalizao e desempenho institucional; exibilizao e desregulamentao; e privatizao e regulao. Incorporada ao cenrio brasileiro com grande nfase a partir de 1995, a chamada nova administrao pblica de orientao gerencialista teve no ex-ministro Bresser-Pereira e no ento constitudo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare) os seus principais difusores. Como balano geral, h elogios e crticas. No primeiro caso, exploram-se aspectos ligados ao reforo de valores e procedimentos baseados no mrito para a seleo e a progresso funcional no setor pblico; estruturao e ao fortalecimento de carreiras tpicas de Estado; informatizao e melhoria do aparato informacional para gerenciamento e tomada de decises pelos rgos; e tentativa de institucionalizao e incorporao de diversas formas de participao de entes pblicos no estatais nas atividades de desenho, implementao, monitoramento e controle social de aes governamentais. Todos estes so aspectos realmente positivos e necessrios a qualquer reforma administrativa que ainda se pretenda implementar no pas.11 Outras dimenses da reforma Bresser-Pereira, no entanto, so menos consensuais, tais como:
10. Este movimento tem suas razes fundamentais derivadas do pensamento neoliberal presente na Escola Austraca de Hayek (1945), na Escola de Chicago de Friedman (1962) e na Sociedade de Mont Pelerin, que inclua nomes importantes do pensamento ocidental, como os prprios Hayek e Friedman, alm de Popper e outros. Alm desses, importante mencionar a inuncia de autores como Schumpeter (1942), Drucker (1946), Arrow (1951), Downs (1957), Buchanan e Tullock (1962) e Peters e Waterman (1982), que ao longo dos anos ajudaram na edicao da teoria da escolha racional e da escolha pblica, bem como na construo dos movimentos Reinventando o Governo (Osborne e Gaebler, 1995) e A Terceira Via (Giddens, 1999), ambos aps os experimentos prticos dos governos Thatcher (Inglaterra) e Reagan (Estados Unidos), na dcada de 1980. Estes trabalhos ajudaram a difundir em conjunto com as escolas e as faculdades de administrao de empresas, negcios e master of business administration (MBA), as empresas de consultoria empresarial e de mercado, os gurus empresariais e a mdia dos negcios tanto a ideologia geral como as prticas do gerencialismo para os governos, por meio do movimento apelidado de governana progressista, do qual alguns dos principais expoentes pelo mundo foram: Tony Blair (Inglaterra), Fernando Henrique Cardoso (Brasil), Bill Clinton (Estados Unidos), Helmut Schroeder (Alemanha), Leonel Jospin (Frana), Antonio Prodi (Itlia) e Carlos Salinas (Mxico). Para uma reviso crtica e ampla deste assunto, ver Paula (2005) e Bento (2003). 11. Bons argumentos a favor dos princpios gerais da reforma gerencial levada a cabo no Brasil, e mesmo das aes implementadas sob sua orientao, podem ser vistos em Brasil (2002), Bresser-Pereira (2009), Bresser-Pereira e Spink (2005), Abrucio (2007) e Abrucio, Pedroti e P (2009).
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a concentrao sobredimensionada em uma gesto para desempenho institucional, responsabilizao e resultados individuais, sem o devido cuidado com ambientes e processos cotidianos de trabalho nas organizaes, que impactam fortemente a capacidade institucional e individual de produo de resultados; a nfase talvez apressada em seguir e adotar princpios e aes das reformas que j estavam em curso em outros pases, sem a devida ateno a avaliaes que j apontavam para insucessos ou inadequaes de algumas iniciativas no nvel do setor pblico; o destaque a um modelo de Estado mais regulador que produtor, na esteira tambm de tendncias nem sempre exitosas que estavam em curso pelo mundo; e a nfase, por m, em exigir mais resultados quantitativos em termos do nmero de bens e servios pblicos ofertados com menor ou igual quantidade de recursos humanos e nanceiros, aspecto particularmente problemtico em reas com abundncia de mo de obra qualicada como em todas as reas sociais de proviso de bens e servios populao , algo que viria a comprometer a qualidade destes bens e servios prestados pelo Estado.12 Quanto s crticas de carter mais genrico, referentes ao desenho e aos princpios gerais da reforma, estas se centram em aspectos que dizem, basicamente, que:13 a reforma gerencial brasileira foi incompleta e acabou causando maior fragmentao dos aparelhos do Estado, com reforo do hibridismo institucional presente em toda a mquina pblica brasileira; a reforma no democratizou o funcionamento dos aparelhos do Estado, imprimindo na verdade um carter manipulador gesto participativa que se considerava em curso; os controles sociais da gesto pblica ou no existiam de fato ou eram ainda basicamente formais, bastante precrios e limitados; e a suposta orientao para o servio pblico no desprivatizou o Estado e seu funcionamento orientado para o mercado e pelo mercado. Em sntese, onde e quando o planejamento, no sentido forte e complexo do termo, deixa de anteceder e orientar a ao e a gesto cotidiana do Estado, esta se torna um m em si mesma.
12. No sendo este assunto o foco principal deste trabalho, ver Paula (2005) e Bento (2003) para aprofundamentos mais amplos e adequados sobre muitas das dimenses mais relevantes dos princpios e da prpria reforma gerencial parcialmente implementada no Brasil. 13. Para detalhamento adicional, ver Paula (2005, p. 137).
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3 DOCUMENTOS RECENTES (2003 A 2010) DO GOVERNO BRASILEIRO SOBRE PLANEJAMENTO: SNTESE E AVALIAO CRTICA
At aqui, o percurso consistiu em resgatar historicamente a trajetria algo particular da relao entre planejamento governamental e gesto pblica no Brasil, no que se denominou de o longo sculo XX brasileiro desta construo. Alm disso, a seo anterior procurou situar a problemtica do planejamento governamental desde a CF/1988, particularmente frente ao que se chamou de a primazia da gesto pblica gerencialista no pas, fenmeno que segue em implementao lenta, gradual e segura ao menos desde 1995. nesse contexto, portanto, que se insere agora a discusso que visa contribuir para o movimento de atualizao e ressignicao do debate sobre planejamento governamental no Brasil, tanto por se acreditar que isto seja necessrio e meritrio em si mesmo, como porque se defende aqui a ideia de que o momento histrico nacional esteja particularmente propcio a tal empreitada.14 Para tanto, procede-se, nesta seo, sntese e avaliao de 30 documentos do governo brasileiro, produzidos entre 2003 e 2010, sintomticos de um possvel movimento de retomada da funo planejamento governamental no pas. Longe de querer conferir ao planejamento um status mgico ou superior, assume-se abertamente tratar-se de funo indelegvel do Estado, como o so tambm algumas funes clssicas (por exemplo: monoplios estatais do uso da fora, representao internacional soberana, formulao e implementao das leis, implementao e gesto da moeda, arrecadao tributria) e funes consideradas contemporneas (estruturao e gerenciamento da burocracia pblica, oramentao, implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes e das polticas pblicas etc.). Em adio, como j se sabe, a atividade de planejamento governamental hoje no pode ser desempenhada como outrora, de forma centralizada e com vis essencialmente normativo. Em primeiro lugar, h a evidente questo de que, em contextos democrticos, o planejamento no pode ser nem concebido nem executado de forma externa e coercitiva aos diversos interesses, atores e arenas sociopolticas em disputa no cotidiano. No h, como talvez tenha havido no passado, um cumpra-se que se realiza automaticamente de cima para baixo pelas cadeias hierrquicas do Estado at chegar aos espaos da sociedade e da economia. Em segundo lugar, com a multiplicao e a complexicao das questes em pauta nas sociedades contemporneas, e com a aparente sosticao e tecnicao
14. Algumas caractersticas do momento histrico atual, consideradas importantes neste estudo para justicar tal crena, seriam: i) depois de praticamente trs dcadas seguidas de crises econmica e scal do Estado, os anos recentes trouxeram tona no s novas possibilidades de crescimento do produto total da economia, da renda e do emprego das famlias e da arrecadao estatal, mas tambm novas possibilidades de atuao planejada e orientada do Estado ao desenvolvimento; e ii) ambas as possibilidades anteriores puderam ser vislumbradas e se fortaleceram sem que a estabilidade monetria fosse ameaada, e aconteceram em ambiente democrtico, com funcionamento satisfatrio das instituies.
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dos mtodos e procedimentos de anlise, houve uma tendncia geral, tambm observada no Brasil, sobretudo na dcada de 1990, de pulverizar e reduzir o raio de discricionariedade ou de gesto poltica da ao estatal; portanto, de planejamento no sentido forte do termo, de algo que precede, condiciona e orienta a ao estatal. Ento, se essas impresses gerais estiverem corretas, ganha sentido uma busca orientada a dar resposta s questes suscitadas neste trabalho. Anal, se planejamento governamental uma instncia lgica de mediao prtica entre Estado e desenvolvimento, ento, no assunto menor ressignicar e requalicar os termos pelos quais, atualmente, deve ser conceituado e praticado o planejamento pblico governamental. O restante do captulo se presta, portanto, a buscar evidncias para este objetivo maior.
3.1 Principais documentos globais de planejamento (2003-2010): os PPAs 2004-2007 e 2008-2011 e as formulaes estratgicas do NAE em 2004 e da SAE em 2010 PPA 2004-2007 e PPA 2008-2011
O Plano Plurianual 2004-2007 (Plano Brasil de Todos Participao e Incluso) marca o incio dos esforos de planejamento no pas a partir da eleio de Luiz Incio Lula da Silva como presidente da Repblica no nal de 2002. O Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 baseia-se fundamentalmente no programa de governo apresentado na campanha, com o qual Lula foi eleito. Recuperar as condies econmicas para fazer o Brasil voltar a crescer seria o primeiro passo da estratgia, j declarado no incio da mensagem presidencial de apresentao do PPA. No obstante, a questo evocada pelo presidente se refere ao tipo de crescimento desejado, tendo em vista que a essncia do novo governo e, portanto, do PPA, seria fazer da justia social a nova alavanca do desenvolvimento. A ideia de fazer da justia social a alavanca para o desenvolvimento acaba por denir uma estratgia de construo de espaos para o planejamento democrtico. Neste sentido, o Estado seria indutor da retomada do crescimento. Todavia, a fora motriz do processo seria formada pelas parcerias entre Estado e sociedade, esfera pblica e privada, governamental e no governamental. Assim, a participao social vista como essencial no processo de habilitao da sociedade no que se refere ao manejo do seu potencial econmico, social, poltico e cultural. Exatamente por isso, destaca-se que o PPA 2004-2007 foi concebido a partir do programa de governo Presidncia da Repblica de Luiz Incio Lula da Silva, somado s formulaes em novos espaos polticos, como os 27 fruns de participao social do PPA distribudos em todos os estados e no Distrito Federal,
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que abrigaram a participao de 2.170 organizaes, alm do prprio Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) da Presidncia da Repblica.15 O presidente Lula arma que os esforos inaugurados no PPA 2004-2007 buscam enfrentar dois problemas bsicos do passado: afastar o pas do autoritarismo estatal dos anos 1970 e superar a excluso das prioridades nacionais dos anos 1990. Nestes termos, o PPA 2004-2007 foi estruturado em trs grandes eixos: a estratgia de longo prazo, o cenrio para 2004-2007 e o modelo de planejamento; os grandes nmeros e uma seleo de metas prioritrias; e megaobjetivos, desaos, programas e aes. Tratando da estratgia de longo prazo, do cenrio para o perodo 2004-2007 e do modelo de planejamento, armava-se que os problemas fundamentais a serem enfrentados eram
a concentrao social e espacial da renda e da riqueza, a pobreza e a excluso social, o desrespeito aos direitos fundamentais da cidadania, a degradao ambiental, a baixa criao de emprego e as barreiras para a transformao dos ganhos de produtividade em aumento de rendimentos da grande maioria das famlias trabalhadoras (BRASIL, 2003a, p. 16).
Dessa forma, o objetivo declarado no PPA 2004-2007 era inaugurar uma estratgia de longo prazo que contemplasse: i) incluso social e desconcentrao da renda com crescimento do produto e do emprego; ii) crescimento ambientalmente sustentvel, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por investimentos e pela elevao da produtividade; iii) reduo da vulnerabilidade externa por meio da expanso de atividades competitivas que viabilizem este crescimento sustentado; e iv) fortalecimento da cidadania e da democracia. Ao mesmo tempo, propunha-se inaugurar um modelo de planejamento participativo, periodicamente revisto, que valorizasse a gesto pblica. Dois aspectos bsicos so recorrentemente destacados no que se refere estratgia de longo prazo e ao modelo de planejamento. O primeiro um regime macroeconmico estvel baseado na solidez das contas externas leia-se, um saldo em conta corrente que no imponha restries excessivas poltica monetria nem torne o pas vulnervel a mudanas nos uxos de capitais internacionais , na consistncia scal caracterizada por uma trajetria sustentvel para a dvida pblica e na inao baixa e estvel. O segundo o impulso a um processo de crescimento
15. O CDES foi criado pela Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, a qual estabelece que ao Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social compete assessorar o presidente da Repblica na formulao de polticas e diretrizes especcas, e apreciar propostas de polticas pblicas, de reformas estruturais e de desenvolvimento econmico e social que lhe sejam submetidas pelo presidente da Repblica, com vistas na articulao das relaes de governo com representantes da sociedade. Ver: <http://www.cdes.gov.br>.
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pela expanso do mercado de consumo de massa, com base na incorporao progressiva das famlias trabalhadoras ao mercado consumidor das empresas modernas. Buscava-se um crescimento via consumo de massa sustentado em grandes ganhos de produtividade, associados ao tamanho do mercado interno, aos ganhos de ecincia por escala derivados da conquista de mercados externos resultantes dos benefcios da escala domstica e aos ganhos decorrentes do processo de aprendizado e inovao que acompanham os investimentos em expanso da produo de bens de consumo de massa pelos setores modernos. No que se refere aos grandes nmeros e s metas prioritrias, o PPA 20042007 previa dispndios governamentais da ordem de R$ 458,9 bilhes por ano, sendo 74,5% dos recursos originrios dos oramentos Fiscal e da Seguridade Social. Tambm foram estabelecidos trs megaobjetivos para a estratgia de desenvolvimento do PPA: incluso social e reduo das desigualdades (objetivo ao qual se destinam 56% dos dispndios); crescimento com gerao de emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades regionais; e promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia. As polticas, programas e aes que dariam contedo a essa estratgia foram distribudas no PPA em cinco dimenses: social, econmica, regional, ambiental e democrtica. So estas dimenses que se articulam em torno dos trs megaobjetivos, que se abrem em 30 desaos a serem enfrentados, por meio de 374 programas, que englobam aproximadamente 4.300 aes. De forma sinttica, 16 metas prioritrias foram delimitadas. A primeira referese a emprego, produto interno bruto (PIB) e exportao. Para os dois anos iniciais de vigncia do PPA 2004-2007, buscava-se um crescimento liderado pela expanso dos investimentos e das exportaes. Uma vez elevada a taxa de investimento e reduzida a vulnerabilidade externa da economia, o consumo das famlias poderia, ento, crescer aceleradamente, consolidando um mercado de consumo de massa no Brasil. Para o quadrinio, o objetivo era alcanar uma taxa de crescimento de 4,2% ao ano (a.a.) em mdia partindo-se de 3,5% em 2004 e chegando aos 5% em 2007 , com a gerao de 7,8 milhes de empregos e reduo da taxa de desemprego de 11,4% em 2003 para 9,0% em 2007. Na educao, o objetivo fundamental seria a erradicao do analfabetismo; na sade, a atendimento a 100 milhes de pessoas pelas equipes de sade da famlia em 2007; no saneamento, o aumento de 92,4% para 93,5% da cobertura do abastecimento de gua e de 50,9% para 57,9% a da coleta de esgoto. Quanto habitao, buscava-se a reduo do dcit habitacional em 10%; na assistncia social, o atendimento de 100% das famlias pobres em
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2006. Para a reforma agrria, projetava-se o assentamento de 265,4 mil famlias e o fortalecimento do PRONAF. A meta para cincia e tecnologia previa o aumento de 60% do nmero de doutores formados por ano e de 80% dos depsitos brasileiros de patentes; para tecnologia da informao, a expanso das exportaes de softwares para US$ 1 bilho de dlares. Para agricultura e pecuria, o objetivo estabelecido era triplicar o volume exportado de carne e chegar a 150 milhes de toneladas de gros produzidos por safra; e para micro e pequenas empresas (MPEs), a meta era duplicar sua participao nas exportaes. Quanto ao meio ambiente, buscava-se a reduo em 15% dos focos de incndio e a duplicao da rea de orestas manejadas. A respeito de energia eltrica, propunha-se a expanso do sistema eltrico, o aumento da capacidade de transmisso em 30% e a universalizao do acesso energia eltrica. No que tange a petrleo e gs, objetivava-se a autossucincia em produo de petrleo em 2006. Nos transportes, a meta era a recuperao e conservao de 75% da malha rodoviria federal; construo e adequao da BR-101 e do corredor do Mercosul; concluso da ferrovia Transnordestina e do Ferroanel de So Paulo; construo das eclusas de Tucurui e de Lajeado; e acesso ao porto de Sepetiba. Por m, com relao a recursos hdricos, previa-se a revitalizao e integrao da bacia do So Francisco, visando ampliao em 5 bilhes de metros cbicos do abastecimento de gua em zonas do semirido. Observando-se o PPA 2004-2007, construdo a partir do programa de governo vencedor nas eleies presidenciais de 2002, evidente a enorme abrangncia de temas e questes ali postas. Mas, neste sentido, possvel armar queo PPA 2004-2007 dene-se menos como um instrumento amplo de planejamento e mais comocaracterizao dos problemas do pas no incio dos anos 2000. De forma diversa, o Plano Plurianual 2008-2011 (Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade) foi elaborado partindo-se de um cenrio de retomada do crescimento econmico, forte expanso do emprego e da renda. Assim, o plano apresentado como uma expanso da estratgia do PPA anterior. Alm do consumo de massa, o plano incorpora novos componentes prioritrios ao processo de desenvolvimento do pas, com destaque para a expanso dos investimentos em infraestrutura por meio do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o novo modelo de desenvolvimento da educao inscrito no Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) e a integrao das polticas sociais pela Agenda Social. Conforme destacado em sua metodologia, o PPA 2008-2011 entendido como um conjunto articulado de aes oramentrias, na forma de projetos, atividades e operaes especiais, e de aes no oramentrias, com o intuito de alcanar objetivos especcos. Os programas estruturam o planejamento da ao governamental para promover mudanas em uma realidade concreta, sobre a qual o programa intervm, ou para evitar que situaes ocorram de modo a gerar resultados sociais indesejveis. Os programas tambm funcionam como unidades de
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integrao entre o planejamento e o oramento, ao estabelecerem uma linguagem comum para o PPA, a denio de prioridades e metas na Lei de Diretrizes, e a programao oramentria e nanceira. O PPA 2008-2011 foi estruturado em torno de dez objetivos do governo federal: promover a incluso social e a reduo das desigualdades; promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda; propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conhecimento com equidade, qualidade e valorizao da diversidade; fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia; e a cidadania, com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos; implantar uma infraestrutura eciente e integradora do territrio nacional; reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do territrio nacional; fortalecer a insero soberana internacional e a integrao sul-americana; elevar a competitividade sistmica da economia, com inovao tecnolgica; promover um ambiente social pacco e garantir a integridade dos cidados; e promover o acesso com qualidade Seguridade Social, sob a perspectiva da universalidade e da equidade, assegurando-se o seu carter democrtico e a descentralizao. Vinculados aos dez objetivos do governo federal esto 306 programas com objetivos setoriais, sendo 215 programas nalsticos e 91 programas de apoio s polticas pblicas e reas especiais.16 O segundo objetivo promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda aquele que rene isoladamente o maior nmero de programas (46), seguido do quinto objetivo, implantar uma infraestrutura eciente e integradora do territrio nacional, com 42 programas. Juntos, os programas reunidos nestes dois objetivos somam 28,7% dos programas do PPA. Nos quatro anos de vigncia do Plano Plurianual 2008-2011, estavam previstos dispndios da ordem de R$ 3.583,7 bilhes, sendo 65,8% dos recursos provenientes do oramento Fiscal e do oramento da Seguridade Social (R$ 2.356,4 bilhes), 19,7% das agncias ociais de crdito, 7,1% dos investimentos das esta16. Conforme denido no PPA 2008-2011 (segundo volume), programa nalstico aquele cuja implementao oferece bens e servios diretamente sociedade e gera resultados passveis de aferio por indicadores. Programas de apoio s polticas pblicas e reas especiais so aqueles voltados para a oferta de servios ao Estado, para a gesto de polticas e para o apoio administrativo.
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tais e 4,1% dos fundos. Os programas nalsticos absorveriam 81% dos recursos totais, enquanto os programas de apoio s polticas pblicas e reas especiais, 19%. Observando-se a destinao dos recursos previstos no PPA 2008-2011 por grandes setores, destacam-se os recursos para a Previdncia (32,1% do total previsto no plano), setor produtivo (21,3%), rea social (15,1%), infraestrutura econmica (9,4%), administrao (8,2%) e infraestrutura social (3,2%). Merece destaque a concentrao dos recursos em cada um dos grandes setores. Tomando-se como exemplo os recursos destinados para a infraestrutura econmica, 77,9% seriam dirigidos para energia; na infraestrutura social, 66,9% dos recursos seriam destinados para habitao urbana e 19,6% para saneamento bsico. Sendo o PPA um grande esforo de planejamento e, portanto, de projeo do futuro, h que se ressaltar caractersticas da projeo dos investimentos. Neste caso, merece destaque uma delas: a importncia do oramento de investimentos das estatais. Se, no total dos recursos do PPA, 65,8% dos recursos seriam provenientes do oramento Fiscal e da Seguridade Social, e apenas 7,1% dos investimentos das estatais, no que se refere aos investimentos, a situao bem distinta. Considerando-se apenas os recursos oramentrios, os investimentos previstos no Plano Plurianual 20082011 seriam da ordem de R$ 434,4 bilhes, dos quais 58% oriundos do oramento de investimentos das estatais e 42% do Oramento Fiscal e da Seguridade Social. Mesmo buscando preservar o modelo de participao social do PPA 20042007, no sentido de promover o compartilhamento das decises sobre os rumos do pas por meio da participao ativa da sociedade na denio do planejamento pblico, no aperfeioamento das polticas pblicas e no controle social de sua implementao e resultados, o desenho geral do PPA 2008-2011 indica maior centralizao do planejamento e da execuo. Embora se busque valorizar os espaos de gesto participativa das polticas pblicas por meio das contribuies do CDES, conselhos setoriais, sindicatos, associaes de empresrios e organizaes sociais, concretamente, a importncia na concepo, desenho e execuo do PPA das grandes estruturas de Estado empresas estatais, bancos pblicos etc. parece implicar em maior centralidade do planejamento e das decises no mbito da alta burocracia do Estado.
NAE 2004 (Brasil 3 Tempos) e SAE 2010 (Brasil em 2022)
O Ncleo de Assuntos Estratgicos (NAE) da Presidncia da Repblica, rgo de governo voltado para a articulao da inteligncia nacional no que se refere ao tratamento de temas estratgicos, publicou o Brasil 3 Tempos em 2004 (BRASIL, 2004c) na inteno de denir objetivos estratgicos nacionais de longo prazo e criar condies para a institucionalizao da gesto estratgica em torno destes
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objetivos.17 Conforme consta do projeto, trs seriam os marcos temporais para a implementao progressiva dos objetivos: o ano de 2007, incio de um novo governo; o ano de 2015, quando o Brasil dever ter cumprido, segundo compromisso rmado, as Metas do Milnio estabelecidas pela Organizao das Naes Unidas (ONU); e o ano de 2022, quando ser comemorado o bicentenrio da independncia do Brasil. Vrios estudos de planejamento estratgico foram feitos no mbito do NAE e do Projeto Brasil 3 Tempos. Em 2005, um estudo sobre biocombustveis oferece um retrato dos esforos feitos. Centrado na avaliao e em proposies acerca do biodiesel e do etanol, o trabalho parte da viabilidade do avano dos biocombustveis no Brasil, considerando trs aspectos estratgicos bsicos: a disponibilidade de terras, o clima favorvel e a avanada tecnologia agronmica disponvel no Brasil. Aponta-se a necessidade da ampliao do mercado consumidor nacional de biodiesel, com a sua mistura ao leo diesel mineral em at 2% (aprovada em portaria da Agncia Nacional de Petrleo ANP); a gerao de eletricidade em sistemas isolados da Amaznia; ou seu uso como combustvel automotivo em regies afastadas de renarias e com grande potencial de produo, como o Centro-Oeste. Ao mesmo tempo, o estudo indica a necessidade de isenes scais somadas a subsdios para fomentar a produo, uma vez que o biodiesel no competitivo com o diesel mineral sem contabilizar externalidades positivas (gerao de empregos, benefcios ambientais etc.). O documento recomenda, ainda, incentivos produo de oleaginosas, particularmente a mamona e o dend, com o apoio j qualicado da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), assim como o incentivo ao desenvolvimento tecnolgico do prprio biodiesel. No caso do etanol, com uma poltica no Brasil desde 1975, os desaos apontados so outros. H um mercado consumidor consolidado e em expanso dentro e fora do pas, uma legislao econmica e ambiental ampla e estruturada, e um custo de produo sustentvel. Assim, do ponto de vista estratgico, a expanso da produo e do consumo depender, segundo o documento, da manuteno dos esforos em pesquisa e desenvolvimento (P&D), de o governo federal abrir espao para a gerao de energia eltrica a partir das usinas, de melhoria da infraestrutura de transporte com a reestruturao da rede rodoferroviria, dutos e tanques, contando com a participao da Petrobras , bem como da denio de uma poltica para o setor de combustveis automotivos, desarticulada desde a desregulamentao dos preos nos anos 1990. Outros exemplos dos esforos de planejamento estratgico feitos pelo NAE e
17. A coordenao geral do projeto cou sob responsabilidade dos ministros da Casa Civil e do Planejamento, da Secretaria-Geral e da Secretaria de Comunicao e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica, bem como do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social.
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contidos no Projeto Brasil 3 Tempos so o trabalho Sistema Poltico Partidrio, que trata da reforma poltica, e outro extenso trabalho, publicado em dois volumes, sobre mudana do clima. Neste ltimo, procedeu-se um grande diagnstico sobre a situao climtica no planeta, as negociaes internacionais a respeito, a vulnerabilidade e adaptao a estas mudanas, bem como seus impactos. O estudo aborda tambm a conformao do mercado de carbono e as oportunidades de negcios em segmentos produtivos nacionais ligadas a ele, bem como os instrumentos legais de incentivos nanceiros e o desenvolvimento cientco e tecnolgico. No projeto Brasil 3 Tempos, uma caracterstica comum apontada em relao aos esforos anteriores de planejamento no Brasil a relativa concentrao nos setores bsicos de infraestrutura e no desenvolvimento industrial. Tal caracterstica se vericou no Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek, nos PNDs dos governos militares e, mais recentemente, nos PPAs, nos termos da CF/1988, produzidos nos governos do presidente Fernando Henrique Cardoso e do presidente Lula. Uma referncia bsica declarada no projeto ir alm da tradicional ideia de que a industrializao e o crescimento econmico seriam sucientes para a promoo do desenvolvimento e da distribuio de renda. Neste sentido, o projeto busca um plano de desenvolvimento integrado em vrias dimenses: poltica, econmica, social, ambiental e internacional, articulando toda a sociedade e suas organizaes. Por sua vez, o documento Brasil em 2022 (BRASIL, 2010b), publicado pela Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) em 2010, traz uma reexo em outro sentido.18 Apesar de tambm alcanar o ano do bicentenrio da independncia do Brasil, o documento tem duas caractersticas peculiares em relao ao documento do NAE que merecem destaque: um amplo e preciso diagnstico prospectivo sobre o quadro das relaes internacionais no mundo e na Amrica do Sul at 2022; e um otimismo sobre o Brasil amparado nos avanos obtidos nos ltimos anos, que no eram concretos quando da elaborao do Brasil 3 Tempos. Sobre a evoluo do quadro das relaes internacionais, o documento avalia que, frente s grandes tendncias do sistema internacional, o Brasil est bem posicionado em 2010 para chegar em 2022 numa posio de maior destaque no mundo. Assim, so denidas algumas grandes tendncias do sistema internacional, a saber: a acelerao do progresso cientco e tecnolgico; o agravamento da situao ambiental-energtica; a cada vez mais acirrada disputa por recursos naturais; o agravamento das desigualdades sociais e da pobreza;
18. O documento possui quatro captulos: O mundo em 2022, Amrica do Sul em 2022, O Brasil em 2022 e Metas do Centenrio.
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as migraes, o racismo e a xenofobia; a contnua globalizao da economia mundial; a crescente multipolarizao econmica e poltica; a concentrao de poder; a normatizao internacional das relaes entre Estados, empresas e indivduos; e a denio internacional de parmetros para as polticas domsticas dos Estados subdesenvolvidos. Sem conitos tnicos importantes, com grande disponibilidade de recursos naturais e fontes de energia, tendncia de reduo da pobreza e das desigualdades sociais, o Brasil, segundo a avaliao do documento, tem e ter boa posio em relao a estas grandes tendncias. As diculdades esto concentradas em trs linhas: na questo do progresso cientco e tecnolgico; em se manter bem posicionado num quadro de crescente multipolarizao econmica que conviver com um ambiente de concentrao do poder; e em promover uma poltica externa slida de defesa dos interesses nacionais num ambiente de acirramento da luta pelo acesso a recursos naturais, no qual os espaos fundamentais de disputa sero a frica e a Amrica do Sul. Segundo o documento,
nessa disputa, a posio do Brasil ser estratgica como principal detentor de grandes reservas de minrios na Amrica do Sul e ao mesmo tempo interessado em expandir suas relaes econmicas e polticas com os pases africanos, em especial aqueles da frica Ocidental, que se encontram por assim dizer em nossa fronteira leste, diante do Atlntico Sul. A poltica brasileira neste caso dever ser o espelho da poltica chinesa na China: o acesso a mercados (e a recursos naturais) no Brasil dever corresponder ao compromisso de transformao industrial em nosso territrio e de transferncia de tecnologia (BRASIL, 2010b, p. 22-23).
Tratando especicamente da Amrica do Sul, o documento parte da ideia de um

terrvel, angustiante e desaador paradoxo: um continente extremamente rico em recursos minerais, em energia, em potencial agrcola, em biodiversidade, em que se encontram sociedades que ostentam nveis extraordinrios de pobreza e de excluso, ao lado de riqueza excessiva e ostentatria (BRASIL, 2010b, p. 45).
Assim, trata tal paradoxo como um desao que pode ser retratado na luta pela superao das caractersticas histricas do subdesenvolvimento, da pobreza e da desigualdade social. Nesse sentido, o documento avalia que a superao das caractersticas histricas do subdesenvolvimento, da pobreza e da desigualdade social no continente
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passa pelo aprofundamento da integrao entre os 12 pases da regio e pela defesa dos recursos naturais abundantes num quadro de intensa e crescente luta por tais recursos no mundo. De forma peremptria, o documento arma que, por suas dimenses geogrcas, demogrcas e econmicas, o Brasil tem enorme centralidade para o avano da integrao da regio e para o seu desenvolvimento econmico com o aproveitamento de seus recursos naturais. Ao tratar particularmente do Brasil, o documento arma que
o Brasil daqui at 2022 ter, de um lado, de ampliar e aprofundar suas polticas domsticas de reduo de desigualdades, de toda ordem, de armao dos direitos humanos e de acesso aos bens pblicos educao, sade, saneamento, habitao, informao atravs, inclusive, da expanso do emprego e de sua proteo. Simultaneamente, dever ampliar seus programas de cooperao social, em especial com os pases vizinhos e da frica, e contribuir do ponto de vista nanceiro e tcnico para o fortalecimento de sua infraestrutura, base indispensvel de seu desenvolvimento e da reduo da pobreza (BRASIL, 2010b, p. 23).
Olhando em perspectiva para 2022, arma que o Brasil ser mais soberano e democrtico no ano do bicentenrio da independncia. Por m, tal otimismo pode ser retratado nas metas para o centenrio. Entre estas, citem-se: obter um crescimento econmico de 7% a.a.; aumentar a taxa de investimento para 25% do PIB; tornar a tributao menos regressiva; reduzir a taxa de inao para o nvel mdio dos pases emergentes; construir uma nova arquitetura institucional do gasto pblico; aperfeioar o arranjo federativo para a implementao de polticas pblicas; duplicar a produo agropecuria e as exportaes ligadas a ela; reduzir metade a concentrao fundiria; dobrar a produo de alimentos; quintuplicar as exportaes brasileiras; setuplicar as exportaes de produtos de alta e mdia tecnologia; elevar o dispndio em P&D para 2,5% do PIB; reduzir metade a informalidade no trabalho e a rotatividade no emprego; desonerar a folha de salrios sem perda de direitos do trabalhador; receber 12 milhes de turistas estrangeiros; erradicar a extrema pobreza e o trabalho infantil; acelerar a reduo da desigualdade na distribuio de renda; erradicar o analfabetismo; universalizar o atendimento escolar de 4 a 17 anos; atingir a marca de 10 milhes de universitrios; incluir o Brasil entre as dez maiores potncias olmpicas; reduzir metade a mortalidade infantil e materna; universalizar o programa de sade famlia; dobrar o gasto pblico em sade; garantir assistncia mdica e farmacutica a todos os brasileiros; universalizar a proteo da Previdncia Social; atingir a igualdade salarial entre homens e mulheres, e entre negros e brancos; eliminar o diferencial de mortalidade entre negros e brancos; triplicar o nmero de estudantes negros nas universidades; alcanar 50% de participao de fontes renovveis na matriz energtica; dobrar o consumo per capita de energia; instalar
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quatro novas usinas nucleares; dobrar a produo de transporte de carga; dobrar a participao do transporte aquavirio na matriz de transportes; gurar entre os dez pases de melhor desempenho logstico; triplicar a participao da navegao de cabotagem na matriz de transportes; zerar o dcit habitacional brasileiro; duplicar a extenso da rede de metrs; assegurar 100% de acesso a saneamento ambiental em todas as cidades; aumentar para ao menos 8% a participao da regio Norte no PIB e para ao menos 19% a da regio Nordeste; reduzir pela metade o nmero de homicdios e as mortes no trnsito; reformar o Conselho de Segurana da ONU; aprofundar e expandir o Mercado Comum do Sul (Mercosul); consolidar a Unasul e o G-20; garantir o monitoramento integral das fronteiras terrestres e das guas jurisdicionais; lanar ao mar o submarino de propulso nuclear; lanar o primeiro veculo lanador de satlites (VLS) construdo no Brasil; reduzir pela metade a oferta de drogas ilcitas e o consumo de drogas em geral; e ter metade da populao em idade escolar em horrio integral. Em suma, por suas caractersticas, os dois documentos apresentados Brasil 3 Tempos (BRASIL, 2004c) e Brasil em 2022 (BRASIL, 2010b) so generalistas e procuram abarcar um conjunto amplo de temas e questes. Assim, trata-se de documentos estruturados com objetivos muito diversos dos PPAs, do PAC ou do programa Minha Casa, Minha Vida. So interessantes neste sentido, e tambm para a apreenso da evoluo geral do planejamento entre 2003 e 2010 neste plano mais geral.
3.2 Principais documentos setoriais de planejamento (2003-2010): sntese analtica
Conforme informado na introduo, os documentos selecionados para esta parte do trabalho foram agrupados em funo de dois grandes recortes analticos. O primeiro, de natureza temtica ou setorial, buscou organiz-los estritamente para ns didticos em algumas reas especcas da atuao estatal no perodo recente, a saber: i) polticas micro e macroeconmicas; ii) polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo, infraestrutura, territrio e logstica; iii) polticas de Defesa nacional, energia e meio ambiente; iv) polticas de desenvolvimento habitacional; e v) polticas de desenvolvimento social. O segundo recorte, de natureza temporal ou transversal ao critrio anterior, procurou diferenciar os documentos em funo do momento ou ambiente mais geral dentro do qual foram produzidos, isto : o ambiente do perodo relativo ao PPA 2004-2007 e aquele relativo ao PPA 2008-2011. Tomando-se como pressuposto que os Planos Plurianuais de 2004-2007 (Brasil de Todos Participao e Incluso) e 2008-2011 (Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade) foram os principais documentos globais de planejamento do pas no perodo conforme previsto pela Constituio de 1988 , as descries e as anlises foram feitas considerando-se tal diviso temporal, ou seja, a produo de docu-
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mentos ociais de planejamento nos marcos dos respectivos PPAs.

Polticas micro e macroeconmicas
A poltica econmica no uma rea propriamente de planejamento do desenvolvimento. Todavia, uma rea absolutamente decisiva para o desenho das condies gerais para o planejamento. Por isso, este esforo de sntese crtica dos documentos do governo brasileiro sobre planejamento comear por tratar de dois documentos ociais do Ministrio da Fazenda do incio do governo Lula (2003-2004) e de uma sntese feita em 2010 por membros do alto escalo da Secretaria de Poltica Econmica deste ministrio, que oferecem um panorama da evoluo da poltica econmica entre 2003 e 2010. Publicado em 2003, Poltica econmica e reformas estruturais, do Ministrio da Fazenda (BRASIL, 2003e), constri um cenrio de retomada do crescimento, condicionado a um conjunto de reformas estruturais e centralidade da questo scal. As reformas estruturais so expostas em quatro grandes linhas, sendo duas concernentes ao campo scal e duas ao campo monetrio: reforma da Previdncia; reforma tributria; autonomia operacional do Banco Central; e reforma do mercado de crdito. Os objetivos das duas primeiras reformas so claros: reduzir os gastos e aumentar as receitas. Quanto autonomia operacional do Banco Central, o objetivo era preservar a poltica monetria de presses polticas, enquanto a reforma do mercado de crdito visava enfrentar o elevado custo do crdito no Brasil com o objetivo de ampliar o crdito como porcentagem do PIB. Tal custo, pela hiptese exposta no documento, seria determinado pela absoro de poupana privada pelo setor pblico, pela cunha scal, pela estimativa de inadimplncia, pelo custo de recebimento das eventuais garantias e pelo custo de administrao e da margem lquida dos intermedirios nanceiros. Assim, alm de reduzir o peso scal sobre as operaes de crdito pela reforma tributria e atacar a questo da margem lquida dos bancos no mbito da defesa da concorrncia entre os agentes, a reforma do mercado de crdito tinha por objetivo oferecer maior segurana ao credor, reduzindo os incentivos postergao do pagamento de dvidas e tornando mais clere os procedimentos de execuo.
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No que se refere centralidade da questo scal, o Ministrio da Fazenda muito claro ao armar que
a poltica de estabilizao no perodo que se seguiu ao Plano Real, ancorada em polticas monetria e cambial, e com pouca ateno a metas scais, foi em parte responsvel pela crise de 1999 (...). Neste sentido, o novo governo tem como primeiro compromisso da poltica econmica a resoluo dos graves problemas scais que caracterizam nossa histria econmica, ou seja, a promoo de um ajuste denitivo das contas pblicas (BRASIL, 2003e, p. 7 e 9).
Outro campo de discusso acerca das reformas estruturais no documento do Ministrio da Fazenda diz respeito s polticas sociais e reduo das desigualdades. A ideia, neste caso, seria corrigir as graves distores da estrutura tributria e ampliar a focalizao e a eccia dos programas sociais. O diagnstico feito considera que, alm da pouca progressividade do sistema tributrio brasileiro, que contrasta com o observado nos pases centrais, a pouca capacidade dos gastos sociais da Unio em reduzir a desigualdade de renda decorre do fato de que boa parte dos recursos destinada aos no pobres, assim como da gesto ineciente dos recursos destinados aos programas sociais (BRASIL, 2003e, p.14). Firmado o primeiro compromisso da poltica econmica e o horizonte para as reformas estruturais, a complementaridade entre o primeiro e o segundo documento do Ministrio da Fazenda clara. Reformas microeconmicas e crescimento de longo prazo, vindo a pblico em dezembro de 2004 (BRASIL, 2004a), traz uma agenda mais ampla de reformas visando criao de condies para o crescimento de longo prazo. Partindo de um radical diagnstico quanto conduo da poltica macroeconmica e dos compromissos com a austeridade scal j assumidos no primeiro documento, estabelece cinco grandes eixos para as chamadas reformas microeconmicas: mercado de crdito e sistema nanceiro nacional; melhoria da qualidade da tributao; medidas econmicas para a incluso social; reduo do custo de resoluo dos conitos; e ambiente de negcios. Em relao ao mercado de crdito e ao sistema nanceiro nacional, parte-se da ideia do aperfeioamento e melhoria dos instrumentos de crdito, passando pela consignao em folha de pagamento, pelos instrumentos de crdito, ttulos de securitizao do setor imobilirio, carta-garantia, valor incontroverso, instrumentos de crdito e securitizao para o agronegcio, seguro rural privado, cdula de crdito bancrio, alienao duciria de bens mveis infungveis e fungveis, instrumentos para reduzir a assimetria de informao, criao de um sistema de
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informaes de crdito do Banco Central, aperfeioamento do marco regulatrio do setor de seguros, chegando autonomia operacional do Banco Central. No que se refere melhoria da qualidade da tributao, o documento destaca a desonerao da poupana de longo prazo; a criao da conta investimento, de um novo regime de tributao de renda xa e varivel, assim como de um novo regime de tributao para a previdncia complementar; a reduo das alquotas de Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF); as mudanas na Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cons), com o objetivo de eliminar sua cumulatividade; a adequao do Programa de Integrao Social (PIS) e da Cons nas operaes de hedge; e a reduo dos impostos para novos investimentos. Em relao s medidas econmicas para incluso social, o Ministrio da Fazenda destaca o apoio ao empreendedorismo, o estmulo ao microcrdito e a sua focalizao, a formalizao dos pequenos negcios e das relaes de trabalho, a desonerao da folha de pagamentos, alm de medidas para o fortalecimento da agricultura familiar e outras para reduzir a regressividade da estrutura tributria, facilitar o acesso da populao de baixa renda ao nanciamento habitacional e, por m, o fortalecimento do Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH). Tratando da reduo do custo de resoluo dos conitos, duas linhas principais so destacadas: i) a reforma do Judicirio, a qual incluiria seu aperfeioamento administrativo, reformas processuais (civil, trabalhista e scal) e instaurao de mecanismos alternativos de resoluo de controvrsias; e ii) a implementao da Lei de Falncias, estabelecendo-se um regime de falncia e facilitando a recuperao judicial e extrajudicial. A respeito do ambiente de negcios, a defesa da concorrncia, a desburocratizao, os investimentos em infraestrutura e o estabelecimento de uma poltica industrial so os aspectos centrais destacados pelo Ministrio da Fazenda. Em linhas gerais, os documentos que podem ser chamados, grosso modo, de planejamento econmico, produzidos pelo Ministrio da Fazenda, logo no incio do governo Lula, apontam para um padro ortodoxo de conduo da poltica macroeconmica, com destaque para a austeridade scal e para a autonomia operacional do Banco Central, vistos como pressupostos para a retomada do crescimento econmico. Alm disso, indicam reformas para melhorar o que a teoria econmica denomina de ecincia microeconmica, mediante o aperfeioamento dos sistemas de informao, reduzindo as assimetrias; e o fortalecimento da posio dos credores como base para a expanso do crdito, seja pelo crdito consignado, seja, principalmente, pela melhora das condies de retomada dos bens e reduo do tempo e do custo dos conitos. No tocante aos investimentos em infraestrutura, um pessimismo em relao capacidade de o Estado assumir tal tarefa se expressa na importncia dada s parcerias pblico-privadas (PPPs) e melhoria do ambiente de negcios para
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que o setor privado pudesse atuar rmemente neste segmento. A este respeito, o diagnstico do Ministrio da Fazenda claro.
No caso brasileiro, historicamente, os investimentos em infraestrutura foram realizados com recursos pblicos. Contudo, a partir dos anos oitenta, observou-se uma deteriorao do resultado scal do Estado, em parte devido a uma mudana demogrca com crescentes gastos sociais, reduzindo a parcela de recursos do Estado brasileiro disponvel para investimentos em infraestrutura. Nesse perodo, iniciou-se um processo de reduo do investimento e da poupana pblica, que se agravou ao longo da dcada de noventa, ao longo da qual inclusive foi registrada signicativa despoupana pblica (BRASIL, 2004a, p. 93).
No ambiente do PPA 2008-2011, no segundo governo Lula, Nelson Barbosa e Jos Antonio Pereira de Souza, em A inexo do governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio de renda, publicado no primeiro semestre de 2010, fazem uma sntese da evoluo da poltica econmica entre 2003 e 2010. No se trata de um documento ocial voltado para o planejamento da poltica econmica, como os dois trabalhos analisados anteriormente, mas de uma reexo do secretrio de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda e de um economista do BNDES na assessoria desta secretaria, com o objetivo de apresentar um resumo da poltica econmica que possibilitou ao Brasil, segundo eles, retomar o crescimento com reduo das desigualdades sociais e maior capacidade de planejamento global das aes de Estado. Segundo Barbosa e Souza (2010, p. 8), a principal caracterstica da nova fase de desenvolvimento econmico e social em que ingressou o Brasil a partir de 2003 foi a retomada do papel do Estado no estmulo ao desenvolvimento e no planejamento de longo prazo. Todavia, estes membros de alto escalo do Ministrio da Fazenda armam que, nos trs anos iniciais do governo do presidente Lula (2003-2005), a viso neoliberal foi predominante nas aes de poltica econmica. Expondo tal viso sobre a conduo da poltica econmica, de forma crtica, os autores armam que, segundo o enfoque neoliberal dominante, o crescimento da economia independe de fatores de curto prazo e, como tal, no pode ser afetado de forma permanente pela poltica macroeconmica. Dessa forma, medidas de estmulo monetrio, scal ou cambial seriam incuas ou danosas para a economia. Nessa viso, armam os autores, a acelerao do crescimento deve ser buscada principalmente por intermdio de reformas estruturais pr-mercado, ou seja, reformas institucionais e na legislao para mitigar a interferncia do governo em decises privadas. Assim, o melhor que o Estado poderia fazer seria adotar uma postura minimalista, seja na regulao, seja na administrao macroeconmica. Na prtica, para Barbosa e Souza, a viso neoliberal se reetiu em uma posio conservadora sobre o potencial de crescimento da economia de 2003 a 2005. Sua consequncia mais imediata foi recomendar uma estratgia de forte conteno
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scal para abrir espao ao crescimento do setor privado e queda da taxa de juros. Os autores armam que
a lgica da viso neoliberal simples e intuitiva: o pas tem um potencial de crescimento limitado, e o mercado sempre mais eciente do que o governo, de tal modo que a nica forma de acelerar o desenvolvimento liberalizar a economia, cortar impostos e conter os gastos pblicos. Uma vez tomado este caminho, o desenvolvimento depois de um necessrio perodo de ajuste at comearem a se evidenciar os efeitos de longo prazo seria materializado de forma gradual e equilibrada. Diante da desacelerao do crescimento e do aumento na taxa real de juros vericados ao nal de 2005, a resposta natural dos defensores da viso neoliberal foi recomendar um aumento na dose do remdio neoliberal ao governo Lula. Mais especicamente, nessa poca, os neoliberais recomendavam a adoo de uma contrao scal expansionista: o governo deveria aumentar o seu resultado primrio, desacelerando o crescimento das transferncias de renda e do gasto com o funcionalismo. Segundo esta proposta, a economia iria responder a tal iniciativa com um corte na taxa real de juros e um aumento do investimento privado de modo que, ao nal do processo, a resposta positiva do setor privado mais do que compensaria o impacto negativo do ajuste scal sobre o nvel de atividade econmica. Como previsvel neste tipo de argumentao, o resultado positivo da contrao scal viria somente no longo prazo. De forma tautolgica, este longo prazo era denido como o prazo necessrio para que tal estratgia desse certo (2010, p. 9).
A interpretao de Nelson Barbosa e Jos Antonio Pereira de Souza sobre os resultados dessa poltica de corte liberal muito clara: o ajuste dos anos de 2003 a 2005 no acelerou substancialmente o crescimento da economia, tampouco incorporou o compromisso de melhorar a renda e o emprego. Para eles, estes resultados promoveram grande desgaste da viso neoliberal nos primeiros trs anos do governo Lula, e as propostas recorrentes de novos ajustes recessivos acabaram fortalecendo uma viso de carter desenvolvimentista sobre poltica econmica ao nal de 2005. De acordo com Barbosa e Souza, os chamados desenvolvimentistas adotaram, a partir de 2006, uma postura mais pragmtica em torno de trs linhas de atuao do governo federal: a adoo de medidas temporrias de estmulo scal e monetrio para acelerar o crescimento e elevar o potencial produtivo da economia; a acelerao do desenvolvimento social por intermdio do aumento nas transferncias de renda e elevao do salrio mnimo; e o aumento no investimento pblico e a recuperao do papel do Estado no planejamento de longo prazo. No que se refere ltima linha de atuao, de interesse central para este trabalho, os autores armam que, para os desenvolvimentistas, a acelerao do crescimento econmico do Brasil demandaria maior investimento em infraestrutura, sobretudo nas reas de energia e transporte. Por conta dos investimentos em tais reas se caracterizarem por indivisibilidades e longa maturao, o governo brasileiro deveria assumir um papel mais ativo no planejamento de longo prazo. Pragmaticamente, os
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investimentos em infraestrutura poderiam ser feitos tanto pelo Estado quanto pelo setor privado, mediante concesses ou parcerias. No entanto, em ambos os casos, o governo desempenharia papel crucial na coordenao dos projetos, na garantia da demanda, no nanciamento de longo prazo, alm de atuar, evidentemente, na formatao das expectativas (BARBOSA e SOUZA, 2010, p. 12). A hiptese dos integrantes da Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda que, a partir de 2006, o governo Lula teria optado mais claramente por uma poltica econmica desenvolvimentista, cujo resultado foi a acelerao do crescimento econmico do pas. Para eles, isto cou mais claro com a ecloso da crise internacional em 2008 e a pronta resposta anticclica do governo brasileiro, sem precedentes na histria recente do Brasil. Medidas como a ampliao das transferncias de renda, os sucessivos aumentos do salrio mnimo (inclusive em meio crise), a sustentao dos investimentos, as desoneraes tributrias e os reajustes e contrataes de servidores pblicos ao longo de 2009, alm das transferncias extraordinrias para os governos subnacionais e da expanso da liquidez e sustentao do crdito por parte do setor pblico, expressam esta nova fase da poltica econmica na hiptese dos autores. Para eles, nessa nova fase da poltica econmica, recuperou-se de modo saudvel o papel do Estado na promoo do desenvolvimento econmico e na formatao das expectativas de investimentos de longo prazo em conjunto com um planejamento econmico mais amplo. A despeito dessa interpretao, a evoluo dos traos gerais da poltica econmica entre 2003 e 2010 no parece ter sido to favorvel ao desenvolvimento do planejamento em termos mais amplos, como sugerem Nelson Barbosa e Jos Antonio Pereira de Souza. Muito ao contrrio, principalmente se considerada a hiptese formulada neste trabalho, de que o planejamento avanou, concreta e fundamentalmente, pelos setores e pelo curso dos investimentos, apesar da poltica econmica. Por certo, verica-se um conservadorismo mais acentuado no primeiro mandato do presidente Lula. A partir de ento, apesar do padro de poltica econmica, obtevese o crescimento que minimizou os efeitos deletrios desta poltica sobre a economia. As taxas de juros praticadas no pas, permanentemente elevadas em termos reais, e a taxa de cmbio, sempre que possvel, valorizada, utilizadas como instrumentos centrais da poltica de metas de inao pelo Banco Central, mostraram-se recorrentemente hostis expanso dos investimentos, espao fundamental da concretizao do planejamento econmico. Levado ao paroxismo o fundamentalismo do Banco Central em relao s metas de inao, a autoridade monetria elevou em abril de 2008 a taxa bsica de juros para 11,75% a.a., iniciando um ciclo absolutamente inoportuno de elevao dos juros at 13,75% s vsperas do colapso do Lehman Brothers. No caso da poltica scal, embora mantidas as metas de supervits primrios que foram reduzidas apenas no auge da crise
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internacional em 2009 , foi possvel a expanso dos gastos pblicos por conta do forte crescimento das receitas. Em outras palavras: gastou-se mais, mantendo-se os pressupostos anteriores quanto ao permanente ajuste scal, reduzindo a relao dvida/PIB mesmo com a poltica de juros atuando na contramo. Mesmo Barbosa e Souza (2010, p. 26) armam que o atraso da poltica monetria em estimular a recuperao econmica foi compensado pela poltica scal. Por conta das rpidas mudanas no cenrio internacional nos quadros da crise iniciada em 2008, faz-se necessrio tratar de outra questo: a manuteno do padro de poltica econmica adotado desde 2003, com juros altos e cmbio valorizado, num cenrio internacional marcado por desvalorizaes competitivas, guerra cambial e concorrncia selvagem entre os pases, poder comprometer o desenvolvimento do pas e a estrutura produtiva nacional, alm de deteriorar as contas externas. Um padro de poltica econmica que no bloqueie a retomada do crescimento num cenrio internacional favorvel pode ser agora ainda mais decisivo para o pas continuar ou no a sua trajetria de desenvolvimento.
Polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo
As ltimas dcadas do sculo XX foram marcadas por profundas transformaes na economia mundial, no campo das nanas e particularmente do ponto de vista produtivo e tecnolgico. Estas mudanas, de to intensas, so tratadas como integrantes de uma nova Revoluo Industrial, inaugurada a partir do incio da dcada de 1970. Como bem sintetizado por Luciano Coutinho, sete novas tendncias podem ser destacadas em face desta revoluo (COUTINHO, 1992, p. 71): peso crescente do complexo eletrnico; novo paradigma de produo industrial a automao integrada e exvel; revoluo nos processos de trabalho; transformao das estruturas e estratgias empresariais; novas bases da competitividade; globalizao como aprofundamento da internacionalizao; e alianas tecnolgicas como nova forma de competio. A elaborao e execuo de polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo foram, ao longo do sculo XX, espaos consagrados do planejamento econmico nos pases centrais. Em sentido geral, por fora das profundas transformaes ocorridas nas ltimas dcadas nesta rea, expressas nas tendncias sintetizadas pelo professor Coutinho, parece claro que o desenvolvimento produtivo e tecnolgico no pode prescindir de um intenso e poderoso planejamento.
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Tal planejamento particularmente importante neste incio de sculo XXI num pas como o Brasil, marcado pelas fragilidades estruturais geradas nas condies histricas do desenvolvimento tardio do capitalismo. Conforme anlise percuciente de Maria da Conceio Tavares, as fragilidades persistem porque, ao longo do processo de industrializao, copiou-se tudo, menos o que essencial numa estrutura capitalista moderna: formas de organizao capitalista capazes de assegurar capacidade autnoma de nanciamento e inovao (TAVARES, 1982). Nos quadros de uma nova Revoluo Industrial, aos problemas de atualizao tecnolgica do parque produtivo brasileiro na dcada de 1980, por conta dos efeitos do estrangulamento externo e do colapso do setor pblico, seguiram-se as polticas de corte neoliberal nos anos 1990, que levaram regresso da estrutura produtiva nacional, com a eliminao de mais de 3 milhes de empregos industriais, quebra e descontinuidade de cadeias produtivas, entre outras consequncias. Observando-se todas essas questes em seu conjunto, o planejamento do desenvolvimento produtivo e tecnolgico mostra-se ainda mais decisivo para o Brasil no atual cenrio de crise econmica e grandes tenses entre as principais potncias mundiais, com o avano recente de polticas de desvalorizao competitiva e de guerra cambial, forte queda dos preos de grande parte dos bens industriais, alm da sobrecapacidade instalada em vrios setores. Dessa forma, no incio do governo do presidente Lula, em 2003, nos marcos do PPA 2004-2007, foi lanada a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), elaborada pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). A PITCE traou as diretrizes fundamentais da poltica industrial, tecnolgica e de comrcio exterior a partir do nal de 2003, como parte da estratgia de desenvolvimento apresentada no documento Orientao estratgica de governo: crescimento sustentvel, emprego e incluso social (BRASIL, 2003b), divulgado logo no incio do primeiro mandato do presidente Lula. O objetivo declarado da poltica era construir uma base produtiva industrial slida a partir do aumento da ecincia econmica e do desenvolvimento e difuso de tecnologias com maior potencial de induo do nvel de atividade e de competio no comrcio internacional, estimulando os setores em que o pas tem maior capacidade ou necessidade de desenvolver vantagens competitivas.19 Quatro eixos bsicos integram as diretrizes da PITCE: identicar as funes da poltica industrial e tecnolgica;20 denir as caractersticas da poltica;
19. Com propriedade, no documento, destacada a perda de participao do Brasil no comrcio mundial entre 1984 e 2002. A taxa mdia de crescimento do comrcio mundial no perodo foi de 7,5% a.a., enquanto o comrcio brasileiro cresceu 4,6% a.a. O resultado foi a queda da participao do pas no comrcio internacional de 1,39% em 1984 para 0,79% em 2002 (Brasil, 2003b, p. 5). 20. Com pesar, o documento indica que apenas 1 mil empresas respondiam por 88% das exportaes, num universo de mais de 4 milhes de empresas. Assim, uma das funes da poltica seria reduzir tal concentrao.
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tratar da implementao da poltica; e denir sua coordenao e operao. Tratando das funes da poltica industrial e tecnolgica, o documento arma a importncia da inovao como um elemento-chave para o crescimento da competitividade industrial e nacional, funo ltima da poltica. Com efeito, uma caracterstica bsica da poltica industrial sua orientao para perseguir os padres de competitividade internacional diretamente associada ao aumento da capacidade de inovao das empresas. Sua implementao foi pensada a partir da mobilizao de um conjunto de instrumentos que so de responsabilidade de diferentes agncias do setor pblico, exigindo grande capacidade de coordenao e seguindo cinco grandes linhas de ao: inovao e desenvolvimento tecnolgico; insero externa; modernizao industrial; capacidade e escala produtiva; e opes estratgicas. A organizao de um sistema nacional de inovao seria o primeiro passo para fazer frente ao objetivo fundamental da poltica. Seria necessrio denir a sua institucionalidade, base legal e prioridades para articular todos os agentes de inovao do setor produtivo (empresas, centros pblicos e privados de pesquisa, instituies de fomento e nanciamento, escritrios de propriedade intelectual). Ao mesmo tempo, requer-se avanar as aes para a expanso sustentada das exportaes, ampliandose a insero do pas no mercado mundial, com medidas como a ampliao dos nanciamentos para exportao, desonerao tributria, desburocratizao, estmulo criao de centros de distribuio de empresas brasileiras no exterior e apoio internacionalizao das empresas. Tambm se impe avanar a modernizao industrial, vista como mais problemtica para as empresas de pequeno e mdio porte nos setores mais tradicionais da indstria. As questes a serem enfrentadas incluiriam a dimenso setorial, com a capacitao produtiva e em gesto; a dimenso regional, privilegiando os arranjos produtivos locais; e a dimenso organizacional, relativa articulao do governo federal com instncias locais de poder e com instituies de elevada capilaridade, tais como o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) e o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai). As opes estratgicas armam a necessidade de concentrar esforos em algumas reas intensivas em conhecimento com dinamismo crescente e sustentvel, responsveis por parcelas expressivas dos investimentos internacionais em P&D, que abram oportunidades de negcios, promovam o adensamento do tecido produtivo, importantes para o desenvolvimento de vantagens comparativas dinmicas. Foram enquadrados nestes requisitos os semicondutores, softwares, frmacos e medicamentos, e bens de capital. Entre os documentos analisados nos marcos do PPA 2004-2007, a PITCE parece ser aquela com maior concretude quanto aos objetivos, em que pese a pre-
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cariedade relativa ao planejamento de aes efetivas. De toda forma, o anunciado compromisso pela produo, exposto no documento, expressa os esforos em estabelecer uma poltica industrial, tecnolgica e de comrcio exterior, bem como sua linha de ao. Lanada em maio de 2008 pelo MDIC, j nos marcos do PPA 2008-2011, a Poltica de desenvolvimento produtivo (PDP) Inovar e investir para sustentar o crescimento fundamental para a compreenso do planejamento das aes do Brasil da rea de desenvolvimento tecnolgico e produtivo no perodo 2008-2010. A poltica demonstra uma preocupao com a sustentao do crescimento, bem distinta daquela exposta na PITCE 2003, muito mais dirigida para as questes relativas superao da estagnao econmica e do cenrio de degradao da estrutura industrial herdado dos anos 1990.21 Por isso, em 2008, a PDP descrita como continuidade com evoluo. Dividida em sete grandes itens, a PDP parte da problemtica da sustentao do crescimento da economia brasileira no longo prazo, traa objetivos estratgicos, metas, iniciativas, instrumentos e programas, estabelece a coordenao e gesto da poltica, e discute um padro de desenvolvimento produtivo sustentvel. De forma clara, os desaos expostos na PDP dizem respeito, em primeiro lugar, ampliao da capacidade de oferta da estrutura produtiva para fazer frente a uma demanda em expanso; depois, preservao da robustez do balano de pagamentos; em terceiro lugar, elevao da capacidade de inovao das empresas brasileiras; e, por m, ao alargamento das condies de acesso a mercados para as MPEs. Ampliar a capacidade de oferta da estrutura produtiva nacional, segundo o tratamento dispensado pela PDP, implica a manuteno da taxa de expanso da formao bruta de capital xo (FBCF) frente do PIB em ritmo compatvel com o crescimento do consumo e da produo. Por sua vez, preservar a robustez do balano de pagamentos signica se afastar dos problemas no front externo, tratados como origem recorrente de restries ao crescimento do Brasil. Para tanto, faz-se necessrio alcanar uma taxa elevada de expanso das exportaes, realizar estmulos setoriais, diversicar a pauta e os mercados, bem como atrair investimento direto estrangeiro. No caso da elevao da capacidade de inovao, o desao foi denido em torno da ampliao da competitividade das empresas brasileiras no mercado interno e o fortalecimento da insero externa do Brasil, seja mediante consolidao de posies j estabelecidas por vantagens competitivas, seja por intermdio de atividades nas quais a inovao a varivel-chave. O documento indica que imprescindvel o desenvolvimento de sistemas empresariais de maior porte,
21. Para caracterizar o momento em que a PDP foi elaborada, entendendo a preocupao com a sustentao do crescimento, j no incio do documento, destaca-se que, em dezembro de 2007, o pas havia completado 23 trimestres consecutivos de expanso industrial, 15 trimestres de expanso do consumo e 13 trimestres seguidos de expanso dos investimentos.
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com escala e governana compatveis com as dimenses das grandes corporaes internacionais. Por m, a promoo das MPEs aparece associada ao esforo pelo crescimento do emprego e pela incluso social. Um trao fundamental da PDP, declarado no documento, que as proposies preconcebidas do lugar ao pragmatismo, com a aproximao do governo ao empresariado nacional, determinada pelo prprio presidente da Repblica. Nesse sentido, a PDP vista como um avano em relao PITCE, estabelecendo metas quantitativas expostas em dois nveis: macrometas para o pas e metas especcas para 2010. As macrometas tm por objetivo indicar com clareza o sentido e o alcance da PDP, atuando como elemento coordenador de expectativas. Nas macrometas esto inscritos o aumento do investimento em FBCF, o aumento do gasto privado em P&D, a ampliao da participao das exportaes brasileiras no comrcio internacional e a expanso da atividade exportadora das MPEs. Para as metas especcas, obedeceram-se os mesmos critrios anteriores, todavia, destacando a importncia da proximidade do governo com os empresrios na denio das aes. A PDP projeta as aes direcionadas ao enfrentamento de restries de nvel sistmico, que dizem respeito s condies de competitividade que ultrapassam o nvel da empresa e do setor. Tambm opta por um modelo de planejamento que delimita as aes no plano de programas estruturantes para sistemas produtivos, tendo em vista a diversidade produtiva domstica num contexto de intensas mudanas tecnolgicas e de enormes diculdades em delimitar fronteiras e focos setoriais. Esses programas foram divididos em trs grandes reas: programas mobilizadores em reas estratgicas, para o complexo industrial de sade, tecnologias da informao, energia nuclear, complexo industrial de defesa, nanotecnologia e bioteconlogia; programas para fortalecer a competitividade, para segmentos como o complexo automotivo, bens de capital, construo civil, indstria naval e de cabotagem, plsticos, biodiesel, txtil e confeces, entre outros; e programas para consolidar e expandir a liderana no complexo da aeronutica, petrleo, gs natural e petroqumica, bioetanol, minerao, siderurgia, celulose e carnes. Em relao s metas, foram xadas quatro metas-pas, apresentadas a seguir. 1. Ampliao do investimento xo: a meta xada era de um crescimento anual mdio do investimento, entre 2008 e 2010, de 11,3%, saindo de uma posio, em 2007, de investimentos da ordem de R$ 450 bilhes (17,6% do PIB) para R$ 620 bilhes (21% do PIB). 2. Ampliao das exportaes brasileiras: com um crescimento mdio anual projetado de 9,1% entre 2007 e 2010, elevar as exportaes de US$ 160,6 bilhes em 2007 (1,18% das exportaes mundiais) para US$ 208,8 bilhes (1,25% das exportaes mundiais).
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3. Elevao do gasto privado em P&D: sustentar o crescimento mdio anual em 9,8% entre 2007 e 2010 e, assim, elevar os investimentos em P&D em porcentagem do PIB de 0,51% em 2005 para 0,65% em 2010 (de R$ 11,9 bilhes para R$ 18,2 bilhes). 4. Dinamizao das MPEs: aumentar em 10% at 2010 o nmero de MPEs exportadoras, que, em 2006, totalizavam 11.792 empresas. Para atingir as quatro metas-pas, foram estabelecidas, no mbito governamental, quatro categorias de instrumentos de ao: instrumentos de incentivo: crdito e nanciamento, capital de risco e incentivos scais; poder de compra governamental: compras da administrao direta e de empresas estatais; instrumentos de regulao: tcnica, sanitria, econmica e concorrencial; e apoio tcnico: certicao e metrologia, promoo comercial, gesto da propriedade intelectual, capacitao empresarial e de recursos humanos, coordenao intragovernamental e articulao com o setor privado. Exemplos de incentivos so aes do BNDES como o Finame e o Profarma; de poder de compra do Estado, as compras da Petrobras; de regulao, as aes da Agncia Nacional de Sade Suplementar/Ministrio da Sade (ANS/ MS), com a regulao de preos; e de apoio tcnico, programas de certicao do Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro). Do ponto de vista dos investimentos, a expanso do funding do BNDES, por determinao do presidente da Repblica, vista como central para disponibilizar at R$ 210 bilhes para a indstria, atendendo necessidade de nanciamento de longo prazo e buscando atingir a taxa de FBCF de 21% do PIB em 2010.22 evidente que o planejamento exposto na PDP conta com os avanos em outras reas estratgicas, particularmente com as melhorias da infraestrutura a partir dos resultados dos PACs. Aps a exposio das caractersticas gerais das duas polticas, cabe questionar qual o curso do planejamento das polticas de desenvolvimento produtivo e tecnolgico entre 2003 e 2010. Em primeiro lugar, a elaborao da PICTE e da PDP entre 2003 e 2008 recolocou, depois de longo perodo, o tema do planejamento numa rea em intensa transformao, decisiva para o desenvolvimento econmico do pas, na qual reside uma das grandes fragilidades histricas da economia brasileira.
22. A reduo do spread mdio do BNDES, e particularmente das linhas para comercializao de bens de capital, que caram de 1,5% a.a. para 0,9%, destacada no documento como muito importante.
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Em segundo lugar, a evoluo do planejamento do desenvolvimento tecnolgico e produtivo entre 2003 e 2010 talvez seja aquela que melhor explicite as diferenas entre o ambiente do PPA 2004-2007 e o PPA 2008-2011. Tomando como exemplo o setor produtivo industrial, o perl mais genrico da PITCE, de 2003, deu lugar ao pragmatismo da PDP, de 2008. De fato, no segundo perodo, houve um considervel avano do pragmatismo em vrias reas do planejamento e das polticas governamentais. No obstante, a evoluo do planejamento do desenvolvimento tecnolgico e produtivo entre 2003 e 2010 tambm explicita, de forma at dramtica, as contradies entre o planejamento e a poltica econmica. Tomando como exemplo uma das tendncias apontadas por Luciano Coutinho (1992) acerca do desenvolvimento tecnolgico e produtivo nos quadros da Terceira Revoluo Industrial e Tecnolgica, as novas bases da competitividade esto assentadas no conceito de competitividade sistmica, que procura dar conta da complexidade do processo de concorrncia e do padro de competitividade. Coutinho considera que o desempenho empresarial depende de fatores situados fora do mbito das empresas, como aspectos macroeconmicos, sociais, regionais, entre outros, bem como depende de externalidades benignas, como as decorrentes de um movimento de acentuada interao entre a empresa privada e as instituies pblicas de cincia e pesquisa aplicada (COUTINHO, 1994). Com efeito, o cmbio valorizado em grande parte do perodo, contrrio aos objetivos de planejamento traados pelas polticas de desenvolvimento produtivo e tecnolgico, imps pesados custos para a estrutura produtiva nacional, num cenrio de intensa concorrncia internacional. Somem-se a isto as profundas fragilidades na infraestrutura do pas, aps dcadas de parcos investimentos em portos, estradas, aeroportos e ferrovias. Tambm os juros sempre altos foram permanentemente danosos elevao da taxa de investimento no pas, fator essencial para o desenvolvimento produtivo e tecnolgico. Em resumo, a evoluo do planejamento caminhou para o pragmatismo, com papel de destaque para o BNDES, mas conviveu com uma poltica econmica prejudicial aos objetivos de desenvolvimento da estrutura produtiva e tecnolgica nacional. Por certo, a poltica econmica no o nico problema. Contudo, tambm certo o seu papel decisivo para o desenvolvimento produtivo e tecnolgico. De fato, ela no acompanhou a evoluo do carter mais pragmtico da PDP. Juros e cmbio desconectados dos esforos de planejamento do desenvolvimento no foram capazes de frear o crescimento no perodo 2003-2010, apoiado primeiramente em taxas inauditas de crescimento do comrcio internacional particularmente das commodities e depois no mercado interno, pelo consumo assentado na expanso da renda e do crdito.
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Com um perl mais acadmico, um dos trabalhos mais completos e amplos elaborados no Brasil entre 2003 e 2010 no que se refere ao planejamento do desenvolvimento, com nfase na estrutura produtiva, foi o Projeto PIB Perspectivas do Investimento no Brasil, coordenado pelos Institutos de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).23 Com nanciamento do BNDES, o projeto envolveu mais de 90 pesquisadores de diversas reas e instituies do pas ao longo dos ltimos dois anos.24 Tendo por foco a problemtica do investimento no Brasil, o projeto abrangeu trs grandes blocos de investimentos infraestrutura, produo e economia do conhecimento , desdobrados em 12 sistemas produtivos e oito temas transversais, conforme o quadro 5.25
QUADRO 5 Sntese da organizao do Projeto PIB
Bloco Sistemas produtivos
Energia Infraestrutura Complexo urbano Transporte Agronegcio Insumos bsicos Produo Bens salrios Mecnica Eletrnica TICs Economia do conhecimento Cultura Sade Cincia
Fonte: Projeto PIB Perspectivas do Investimento no Brasil. Elaborao dos autores.
Estudos transversais
Estrutura de proteo efetiva Matriz de capital Emprego e renda Qualicao do trabalho Produtividade, competitividade e inovao Dimenso regional Poltica industrial Mercosul e Amrica Latina
23. Optou-se por incluir este estudo na relao dos documentos selecionados mesmo no sendo um documento propriamente de governo tendo em vista ter sido realizado sob encomenda do maior banco de desenvolvimento do Brasil, tratando, de forma ampla, de uma questo crucial para o planejamento: o investimento. 24. Na mesma linha de retomada de diagnsticos amplos da realidade nacional, e com foco no desempenho das polticas pblicas, sobretudo as dembito federal, est a srie Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas, produzida anualmente pelo Ipea. A respeito, ver Ipea (2009; 2010). 25. Todo o trabalho executado no mbito do Projeto PIB Perspectivas do Investimento no Brasil foi sistematizado em uma publicao em quatro volumes, a saber: livro 1 Perspectivas do investimento em infraestrutura (Pinto Junior, 2010); livro 2 - Perspectivas do investimento na indstria (Sarti e Hiratuka, 2010); livro 3 - Perspectivas do investimento na economia do conhecimento (Cassiolato, 2010); e, por m, livro 4 - Perspectivas do investimento no Brasil: temas transversais (Kupfer, Laplane e Hiratuka, 2010). Todos os trabalhos, assim como snteses e apresentaes dos seminrios realizados no mbito do projeto esto disponveis no site do projeto (www.projetopib.org/?p=documentos).
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O primeiro bloco, infraestrutura, foi divido em trs sistemas produtivos: energia, complexo urbano e transporte. O sistema energia foi desdobrado em quatro subsistemas produtivos: petrleo, gs natural, energia eltrica e biocombustveis. O sistema de transportes foi desdobrado em rodovias, ferrovias, portos/hidrovias e aerovirio; e, por m, o complexo urbano foi desdobrado em trs subsistemas produtivos: saneamento bsico, transportes urbanos e edicaes comerciais de turismo e lazer. O segundo bloco, produo, foi dividido em cinco sistemas produtivos: agronegcio, insumos bsicos, bens salrios, mecnica, e eletrnica. Estes sistemas, por sua vez, foram compartimentados em setores ou subsistemas: i) o sistema agronegcio foi desdobrado em commodities tradicionais e novas, pecuria e gros; ii) o sistema produtivo insumos bsicos, em papel e celulose, minerais no metlicos, materiais de construo, minerao e metalurgia de ferrosos e minerao e metalurgia de no ferrosos; o sistema bens salrios, em alimentos e bebidas, cosmticos, higiene e limpeza, artefatos plsticos e utilidades domsticas, txtil, vesturio e calados, madeira e mveis; o sistema produtivo mecnica foi dividido em automobilstica e autopeas, caminhes, nibus e mquinas agrcolas, bens seriados e suas cadeias, naval e bens de capital sob encomenda; por m, o sistema eletrnica foi dividido em telecomunicaes e softwares, informtica e automao, eletrnica de consumo e seus componentes. O terceiro bloco, economia do conhecimento, engloba quatro sistemas produtivos. O primeiro se refere s tecnologias da informao e da comunicao (TICs), abrangendo os servios de telecomunicaes e as atividades de software; o segundo sistema formado por indstrias, chamadas indstrias baseadas na cincia, que compreendem a biotecnologia, a nanotecnologia e novas formas de energia, em particular a energia solar e a indstria aeroespacial. O terceiro conjunto de indstrias que fazem parte da indstria do conhecimento composto pelo complexo industrial da sade, que subdivide-se em: subsistema de base qumica e biotecnolgica, envolvendo as indstrias farmacutica, de vacinas, de hemoderivados e de reagentes para diagnstico; subsistema de base mecnica, eletrnica e de materiais, envolvendo as indstrias de equipamentos mdico-hospitalares e de materiais mdicos; e subsistema de servios, envolvendo a atividade hospitalar, laboratorial e de servios de diagnstico e tratamento. Por m, tem-se o sistema das indstrias culturais, que engloba trs subsistemas: sistema produtivo da msica, do audiovisual e da indstria editorial. Como desdobramento dos trs blocos descritos, foram desenvolvidos estudos transversais com o objetivo de abordar uma srie de temas que perpassam todos os blocos e sistemas produtivos estudados no projeto, possibilitando maior abrangncia s recomendaes de poltica. Os chamados temas transversais foram agrupados em trs grandes grupos: aqueles relativos ao condicionamento da expanso e da integrao do mercado domstico; aqueles que dizem respeito s estratgias de desenvolvimento dos pases emergentes e integrao regional;
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e, por m, aqueles relacionados ao potencial de acumulao e de crescimento. No primeiro grupo foram desenvolvidos trabalhos sobre a estrutura de emprego e renda no pas, sobre a estrutura de comrcio exterior e proteo efetiva, e sobre perspectivas do investimento na dimenso regional. No segundo grupo, foram desenvolvidos trabalhos acerca das perspectivas do investimento e a poltica industrial nos pases integrantes do BRICS, sobre o investimento direto estrangeiro e a internacionalizao das empresas brasileiras, com nfase no Mercosul, e sobre o nanciamento do investimento no mbito deste bloco regional. No terceiro grupo foram abordados os temas produtividade, competitividade e inovao na indstria brasileira; tendncias da qualicao da fora de trabalho no Brasil; e matriz de absoro de investimento e anlise de impactos econmicos. Em linhas gerais, os trabalhos do Projeto PIB Perspectivas do Investimento no Brasil apontam para a crescente necessidade da ao direta do Estado no planejamento, regulao e execuo dos investimentos no pas. Tomando por exemplo o trabalho sobre infraestrutura, procurou-se denir os fatores determinantes para o horizonte dos investimentos no Brasil entre 2010 e 2020, destacando trs aspectos bsicos: a continuidade dos ambientes regulatrio, econmico e institucional; as transformaes desejveis destes ambientes; e as aes governamentais em formular, assegurar e copatrocinar os investimentos necessrios para a infraestrutura. A concluso do trabalho aponta que, depois de dcadas de reformas estruturais e institucionais dos setores de infraestrutura em vrios pases do mundo, parece mais claro que a presena do Estado nos setores de infraestrutura no pode car restrita apenas importante esfera da regulao setorial, mas deve ser integrada, formalmente, a novas formas de planejamento que levem em conta a noo de complementaridade sistmica dos investimentos de infraestrutura. Parte-se da constatao, na atualidade, da inexistncia de um padro de interveno do Estado que favorea, de fato, a ampliao de investimentos pblico e privado nos setores de infraestrutura, particularmente no que se refere ao suporte de crdito e ao desenho institucional. O BNDES tem feito grande esforo e atuado como a principal instituio governamental que permite aos interesses privados ter condies nanceiras garantidas para se comprometer com seus contratos e planos de expanso, seja por meio de PPP, project nance, concesso ou investimentos prprios (caso em que so maiores os riscos de recuperao do capital). De toda forma, observa-se que as restries colocadas para o desenvolvimento da infraestrutura no Brasil hoje so distintas daquelas que se apresentaram no passado recente, associadas a diculdades de nanciamento externo, ausncia de regulao setorial, crise nanceira das empresas estatais etc. Assim, o documento arma que os maiores desaos esto postos na formulao de polticas, pelo planejamento, por questes contratuais e regulatrias, que passam necessariamente pela modernizao das instituies pblicas responsveis pela ao estatal nessa rea.
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No caso da indstria, buscou-se destacar que o dinamismo dos ltimos anos observado na indstria vem apresentando caractersticas bastante distintas dos perodos anteriores, especialmente no que se refere ao crescimento da demanda domstica, ao padro de internacionalizao da estrutura produtiva brasileira26 e ao forte incremento do investimento brasileiro direto no exterior (IBDE), sinalizando uma mudana nas estratgias das empresas nacionais, ainda que permaneam concentradas em setores de commodities e de servios. No obstante, ao mesmo tempo em que o trabalho aponta sinais recentes que indicam o potencial da indstria brasileira em ter um papel mais destacado na gerao de emprego e renda, articulando um ciclo bastante virtuoso, por outro lado, observa que a continuidade desse padro e o avano em direo resoluo de alguns problemas que ainda perduram no sistema produtivo industrial no esto resolvidos. Mais grave ainda, aponta, o fato de os desaos colocados para a retomada da industrializao estarem em outro patamar, em virtude de mudanas no cenrio internacional. Num cenrio ps-crise de 2008, em que o crescimento mundial ter um peso crescente dos pases emergentes, em que somente a China dever responder por cerca de um tero do crescimento mundial em 2015, o grande desao transformar o crescimento da demanda interna de um pas continental como o Brasil em um vetor no apenas de expanso de capacidade produtiva, mas tambm de mudana estrutural em longo prazo, viabilizando o aproveitamento de economias de escala e escopo, o acmulo de capacitaes tecnolgicas e organizacionais e maior grau de internacionalizao, garantindo ao mesmo tempo aumentos substanciais de produtividade para sustentar a taxa de crescimento da renda (SARTI e HIRATUKA, 2010, p. 298). A preocupao aqui clara:
O aumento desproporcional das importaes e a perda de competitividade das exportaes de manufaturados constituem-se nos maiores obstculos ao investimento industrial e gerao de empregos e renda e, portanto, constituio do ciclo virtuoso de crescimento liderado pelo investimento e pela indstria. Isto porque se, por um lado, as perspectivas de expanso da demanda (consumo e investimento) so bastante positivas, por outro, h um risco no desprezvel com relao capacidade de oferta competitiva da indstria brasileira, permitindo que uma parcela considervel da expanso da demanda seja desviada para o exterior via aumento do coeciente e contedo importados (...) o risco de impactos negativos de uma expanso das importaes ser maior no bojo de um crescente processo de valorizao cambial. O cenrio mais provvel vai na direo de um cmbio ainda bastante valorizado nos prximos anos. A questo em aberto e dependente das decises de poltica econmica diz respeito intensidade dessa valorizao. As presses para um cmbio valorizado
26. O estudo aponta que o IDE tem avanado recentemente no Brasil, predominantemente, na forma de nova capacidade produtiva e no mais em aquisio e fuso (A&F). Outra novidade em relao aos anos 1990: o IDE vem avanando no Brasil no perodo recente concentrado nos setores produtivos agrcola, extrativo e industrial em detrimento do setor de servios.
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viro do supervit comercial estrutural, das confortveis reservas internacionais e dos uxos positivos da conta de capital e nanceira do balano de pagamentos. O saldo positivo na balana comercial dever se sustentar nas exportaes de commodities agrcolas e minerais e ser paulatinamente acrescido pelos excedentes do pr-sal, a partir da maturao dos investimentos em 2020 (op. cit., p. 316).
No por outros motivos, as anlises e diagnsticos do bloco produo do Projeto PIB parecem muito prximas daquelas feitas na Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), particularmente no que se refere importncia de se retomar o planejamento do desenvolvimento industrial articulado com a poltica econmica e o reconhecimento de que o pas depende do desenvolvimento industrial para um desenvolvimento econmico e social mais abrangente e justo.
Polticas de infraestrutura e logstica
Dadas as dimenses, alcance transversal e carter ambicioso dos objetivos do PAC 1 e 2, obviamente, no preciso circunscrev-los apenas s reas de infraestrutura e logstica. A prpria exposio de cada programa mostra o amplo escopo que ambos tm. Fez-se isto por questes prticas de anlise, considerando-se a centralidade destas duas reas em cada um dos programas, assim como a importncia deles para a infraestrutura e a logstica no pas. Sob os ares das mudanas entre o primeiro e segundo mandato do presidente Lula, ainda na vigncia do PPA 2004-2007, foi lanado no incio de 2007 o PAC, com o objetivo de aumentar o ritmo de crescimento da economia. Com efeito, o PAC mostrou-se uma das peas fundamentais do planejamento estatal no perodo de vigncia do PPA 2008-2011. A expanso do investimento em infraestrutura, vista como condio fundamental para a acelerao do crescimento econmico no Brasil, foi colocada como objetivo central do programa. Com recursos da ordem de R$ 503,9 bilhes a serem investidos em quatro anos (2007-2010), nas reas de transporte, energia, saneamento, habitao e recursos hdricos, trata-se de um programa que agrega um conjunto de medidas de estmulo ao investimento privado e de ampliao dos investimentos pblicos fundamentalmente em infraestrutura organizado para a ao em trs eixos bsicos: logstica de transporte; energia; e infraestrutura social e urbana O eixo de logstica de transportes abriga a construo e ampliao de ferrovias, rodovias, portos, hidrovias e aeroportos. O eixo de energia prev investimentos em gerao e transmisso de energia eltrica, assim como explorao e transporte de petrleo, gs natural e combustveis renovveis, enquanto o eixo de infraestrutura social e urbana est voltado para investimentos em transportes urbanos, habitao, recursos hdricos e saneamento. Para a infraestrutura logstica, a previso de investimentos de 2007 a 2010 era de R$ 58,3 bilhes; para a energtica, R$ 274,8 bilhes; e para a social e urbana, R$ 170,8 bilhes.
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Num cenrio j de crescimento da economia, o PAC visava superar os gargalos da economia e estimular o aumento da produtividade e a diminuio das desigualdades regionais e sociais. Assim, diante das necessidades imediatas impostas pelo crescimento econmico, a estratgia do programa dirigiu-se para a recuperao da infraestrutura existente, para a concluso de projetos em andamento e para a busca de novos projetos com forte potencial para gerar desenvolvimento econmico e social que estimulem a sinergia entre os projetos. Mesmo ainda insuciente frente s carncias e necessidades do pas, o programa ambicioso. No plano de investimentos estava proposta, para o perodo 2007-2010, a construo, adequao, duplicao e recuperao de 45 mil quilmetros de estradas e 2.518 quilmetros de ferrovias; ampliao e melhoria de 12 portos e 20 aeroportos; gerao de mais de 12.386 megawatts de energia eltrica; construo de 13.826 quilmetros de linhas de transmisso; instalao de quatro novas unidades de renos ou petroqumicas; construo de 4.526 quilmetros de gasodutos; e instalao de 46 novas usinas de produo de biodiesel e 77 de etanol. Na rea de habitao e saneamento, os investimentos previstos eram da ordem de R$ 106,3 bilhes, a m de beneciar 4 milhes de famlias, e trazer como resultado gua e coleta de esgoto para 22,5 milhes de domiclios, infraestrutura hdrica para 23,8 milhes de pessoas, alm de garantir a ampliao e a concluso de metrs em quatro cidades. Seguindo a apresentao dos eixos bsicos do programa, destaca-se que as aes em infraestrutura logstica concentram-se na recuperao das rodovias, que respondem por 71% das aes na rea, enquanto a construo de novas rodovias apenas 15%. No caso das ferrovias, 91% das aes programadas estariam a cargo do setor privado, sendo residual a participao do Estado. No caso da infraestrutura energtica, do total de investimentos previstos para os quatro anos (R$ 274,8 bilhes), 65,3% seriam feitos nas reas de petrleo e gs natural, com enorme importncia da Petrobras. Desta porcentagem, quase a metade dos investimentos estariam direcionados para a explorao e produo de petrleo, sendo residuais os investimentos em combustveis renovveis. No que se refere infraestrutura social e urbana, dos R$ 3,1 bilhes previstos para investimentos em metr em grandes reas metropolitanas, mais da metade dos recursos seriam provenientes de nanciamento (51,7%) e o restante do OGU. Na habitao, 73,8% dos recursos programados seriam obtidos por meio de nanciamento e do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). Nestes termos, bastante evidente a centralidade das estruturas de nanciamento da economia brasileira no planejamento feito, particularmente dos bancos pblicos (Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal e BNDES), assim como da maior empresa do pas, a Petrobras, ligada direta ou indiretamente maioria dos investimentos do PAC.
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No obstante, com o pas superando os efeitos da crise internacional, que reduziu drasticamente a taxa de crescimento da economia em 2009, com destaque para os investimentos, foi lanado, no incio de 2010, o PAC 2. Conforme exposto na apresentao do PAC 2, o legado fundamental deixado pelo PAC foi colocar a questo dos investimentos na ordem do dia, tendo o BNDES absoluto destaque. Assim, o PAC 2 foi concebido com o objetivo de impulsionar os investimentos no pas. Com investimentos divididos entre 2011 e 2014 e ps-2014,27 somando R$ 1,59 trilho, recursos estes tambm fundamentalmente voltados para a infraestrutura, os projetos do PAC 2 foram divididos em seis grandes eixos: PAC Cidade Melhor; PAC Comunidade Cidad; PAC Minha Casa, Minha Vida; PAC gua e Luz para Todos; PAC Transportes; e PAC Energia. grande a concentrao dos recursos previstos. Do total de investimentos previstos, R$ 1,092 trilho (68,6%) foi alocado em projetos de energia. A segunda maior cifra, R$ 278,2 bilhes (17,4%), foi destinada para habitao, com o programa Minha Casa, Minha Vida. Dos gastos na rea de energia, R$ 465,5 bilhes deveriam ser usados at 2014, e R$ 627,1 bilhes depois deste ano; mais de 80% dos gastos se destinavam a projetos de petrleo e gs natural,28 e pouco mais de 12%, a investimentos em gerao de energia eltrica. Os investimentos em transportes (R$ 109 bilhes) foram prioritariamente voltados para a expanso do sistema rodovirio (46,2%). Para a malha ferroviria, a prioridade do planejamento a construo de linhas de alta velocidade de So Paulo a Curitiba, e de Campinas (SP) ao Tringulo Mineiro e a Belo Horizonte (MG).29 Com um montante menor de recursos, as obras de recuperao, ampliao e modernizao em portos, particularmente com reformas e construo nos terminais de passageiros, com vistas Copa do Mundo de 2014, devero absorver R$ 5,1 bilhes. Tambm em ateno expanso de terminais de passageiros, os aeroportos devero receber R$ 3 bilhes em investimentos.
27. A maior parte dos investimentos (R$ 958,9 bilhes) foi prevista para ocorrer at 2014. 28. Neste caso, a importncia dos investimentos no pr-sal decisiva. O PAC 2 prev a destinao de R$ 125,7 bilhes para os projetos do pr-sal, dos quais R$ 64,5 bilhes sero investidos at 2014. Os investimentos incluem incio da produo em Guar e Iara. Ainda na rea de energia, o programa prev a construo e ampliao de unidades de fertilizantes. Os investimentos na rea somaro R$ 9,1 bilhes at 2014 e R$ 2,1 bilhes no perodo seguinte. Com isso, o governo espera reduzir a dependncia de insumos importados e o custo da produo agrcola. 29. Em janeiro de 2008, na apresentao do terceiro balano quadrimestral do PAC, o projeto do trem de alta velocidade (TAV) entre Rio, So Paulo e Campinas apareceu pela primeira vez com uma previso de investimentos de US$ 11 bilhes para a construo de uma linha de 518 quilmetros interligando os aeroportos do Galeo (Rio de Janeiro), Guarulhos (So Paulo) e Viracopos (Campinas).
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Em suma: a partir dessa rpida exposio dos dois PACs, qual movimento possvel observar entre um programa e outro, no que se refere ao avano do planejamento da infraestrutura e logstica no pas? Ambos recolocam a centralidade do Estado para o desenvolvimento e seu planejamento. Isto foi feito, num primeiro momento, com o PAC 1, no incio do segundo mandato do presidente Lula, e, num segundo momento, em meio aos efeitos da crise internacional, com o lanamento do PAC 2 no incio do ltimo ano de governo. O PAC 2 integra um conjunto de investimentos planejados nas reas sociais no presentes no primeiro programa. Isto visvel observando-se os seis eixos de ao, que podem ser chamados de PACs setoriais: PAC Cidade Melhor, PAC Comunidade Cidad, PAC Minha Casa, Minha Vida, PAC gua e Luz para Todos, PAC Transportes e PAC Energia. Trata-se de um avano em termos do enfrentamento de graves problemas relativos questo social. O PAC 2 refora a centralidade dos investimentos em infraestrutura j presente no primeiro PAC, com uma importncia ainda maior da Petrobras, tendo em vista a dimenso dos investimentos no pr-sal. Assim, rearma-se que o planejamento geral estabelecido pelos PACs depende sobremaneira da capacidade de articulao das grandes estruturas pblicas de nanciamento da economia brasileira, passando diretamente pelos caminhos tomados pela Petrobras. No obstante, as diculdades de efetivao do gasto pblico e ampliao do ritmo dos investimentos parecem claras. Cabem algumas observaes. Sem deixar de lado o conservadorismo ainda presente na poltica econmica, particularmente no que tange ao do Banco Central, depois de mais de 20 anos sem grandes investimentos em infraestrutura e logstica, cou notria a diculdade de execuo do planejamento por parte de um setor pblico que sofreu sobremaneira com a crise econmica na dcada de 1980 e, mais ainda, com as reformas do Estado nos anos 1990 sob hegemonia liberal. Vrias questes podem ser colocadas nesse contexto. Em primeiro lugar, parte importante da burocracia estatal foi desmontada, desorganizada ou simplesmente desmobilizada pela falta de atividade ao longo dos anos 1980 e 1990. Em segundo lugar, frente aos efeitos deletrios da crise nos anos 1980, o Estado brasileiro foi reformado sob hegemonia liberal nos anos 1990, de maneira a criar crescentes diculdades para a efetivao do gasto pblico. Em nome da modernizao do Estado, da maior ecincia do setor pblico, do combate corrupo, ou ainda, pela simplria oposio entre desenvolvimento e proteo ao meio ambiente, um novo arcabouo legal foi progressivamente sendo construdo de forma a criar entraves robustos ao gasto pblico. Exemplos so a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Licitaes, as diculdades para o licenciamento ambiental, e o poder
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discricionrio do Ministrio Pblico e outros rgos. Trata-se de um arranjo institucional montado para um Estado que se pensava pouco atuante, nos moldes das convices liberais dos anos 1990, e que atualmente se mostra incompatvel com as necessidades de uma poltica de desenvolvimento e do planejamento de longo prazo, com papel decisivo do Estado.
Territrio
Conforme enunciado no PPA 2004-2007, o tema da reduo das desigualdades regionais brasileiras transformou-se num Mega-Objetivo do Plano Plurianual Brasil de Todos. Assim, foi formulada, no mbito do Ministrio da Integrao Nacional (MI), a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), instituda como poltica de governo por meio do Decreto no 6.047, de 22 de fevereiro de 2007. Produzida originalmente como documento para discusso no nal do ano de 2003, a PNDR foi formulada para oferecer uma orientao geral para as propostas de criao das novas agncias regionais de desenvolvimento (Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia Sudam, Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste Sudene, e Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste Sudeco), a reorientao dos fundos de desenvolvimento regional (Fundo de Desenvolvimento da Amaznia FDA e Fundo de Desenvolvimento do Nordeste FDNE) e aos programas de desenvolvimento regional. Num contexto de retomada do crescimento, a PNDR procura buscar alternativas guerra scal e fragmentao territorial que predominaram no Brasil desde os anos 1980. Parte-se de uma anlise da realidade regional brasileira atual, destacando-se os imensos contrastes da distribuio da populao no territrio concentrao no litoral e em grandes metrpoles e das caractersticas socioeconmicas: diferenas regionais marcantes e desfavorveis ao Norte/Nordeste e um dinamismo econmico que indica forte crescimento de reas agrcolas desde os anos 1990 e enormes diculdades para as reas urbanas industriais, principalmente entre 1990 e 2003. De forma clara, a PNDR tratada como uma poltica nacional, do governo federal, que procura englobar uma abordagem das desigualdades regionais em mltiplas escalas. Os elementos fundamentais da PNDR podem ser sintetizados nos esforos de denio dos espaos sub-regionais prioritrios para a ao do Estado e as escalas e instncias de interveno. Na escala macrorregional, alm das propostas para criao das novas superintendncias regionais de desenvolvimento (Sudene, Sudam e Sudeco), avanouse na elaborao e no apoio implementao e gesto de planos de desenvolvimento regional. Destaca-se aqui a Regio Norte, com o Plano Amaznia Sustentvel (PAS), elaborado conjuntamente com o Ministrio do Meio Ambiente, o Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste (PDNE) e o Plano Estratgico de
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Desenvolvimento do Centro-Oeste (PDCO). Por outro lado, deniram-se as reas especiais de planejamento, como a faixa de fronteira e o semirido, como objetos de programas especcos no PPA para a escala sub-regional. O Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) e o Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver), teriam sua implementao por meio de aes de promoo do desenvolvimento regional endgeno. Tambm se elaborou o Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Semirido (PDSA) e, de forma similar, a regio de inuncia da BR 163, que liga Cuiab (MT) a Santarm (PA), foi estabelecida como rea prioritria da ao governamental, a partir da deciso de asfaltamento da rodovia. Tal prioridade ensejou uma iniciativa indita no processo de interveno regional por meio da realizao de grandes obras de infraestrutura: a elaborao e implementao de um plano de desenvolvimento sustentvel para a rea de inuncia da rodovia, com a participao de diversos atores federais envolvidos, de alguma forma, com a obra, assim como dos governos estaduais e municipais e da sociedade civil organizada. Na escala sub-regional, destacam-se o Programa de Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (Promeso) e o Programa de Promoo Econmica e Insero Econmica de Sub-Regies (Promover). Conforme exposto no documento, a ao da PNDR procura reduzir as desigualdades regionais, focando no combate estagnao econmica observada em algumas sub-regies brasileiras, que devem ser priorizadas no processo de transferncia de recursos promovida pelo governo federal. O nanciamento do desenvolvimento nas mltiplas escalas de interveno conta com instrumentos diversos: o oramento geral da unio e dos entes federativos, os fundos constitucionais de nanciamento, os fundos de desenvolvimento regional e os incentivos scais. Os fundos constitucionais de nanciamento (Fundo Constitucional de Financiamento do Norte FNE, Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste FNE, e Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste FCO) so os principais instrumentos de fomento s atividades produtivas desenvolvidas. Como operadores desses fundos foram denidos o Banco da Amaznia (para o FNO), o Banco do Nordeste (para o FNE) e Banco do Brasil (para o FCO). Ao Ministrio da Integrao Nacional cabem as seguintes atribuies: i) estabelecer diretrizes e prioridades para aplicao dos recursos, luz da PNDR; ii) estabelecer normas para a operacionalizao dos programas de nanciamento; iii) supervisionar, acompanhar e controlar a aplicao dos recursos, bem como avaliar o desempenho dos fundos. Com efeito, em um esforo do governo federal de oferecer instrumentos para que o planejamento tenha uma dimenso territorial, foi publicado, em 2008, o Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento (EDTP), elaborado em parceria pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e o Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE).
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Assim como os demais documentos produzidos no ambiente do PPA 20082011, o EDTP foi elaborado considerando-se a perspectiva de crescimento da economia brasileira nos anos vindouros. Neste sentido, tem por objetivo subsidiar a abordagem da dimenso territorial no planejamento nacional num cenrio de desenvolvimento do pas. O estudo foi formalmente dividido em oito mdulos, os quais compem, metodologicamente, duas partes principais: a primeira associada s denies de contexto e aos referenciais bsicos de suporte montagem de uma carteira de investimentos (mdulos 2, 3 e 4); e a segunda, relacionada s atividades de estruturao e tratamento dos investimentos selecionados para a carteira (mdulos 5, 6 e 7). Os mdulos obedecem seguinte estrutura: Mdulo 1 Marco inicial: dene as bases conceituais e metodolgicas do estudo; Mdulo 2 Viso estratgica: apresenta uma viso estratgica para o territrio nacional no horizonte de 2027, considerando referenciais temporais intermedirios de 2011 e 2015; Mdulo 3 Regies de referncia: constri uma regionalizao em duas escalas: macrorregional e sub-regional; Mdulo 4 Estudos prospectivos e escolhas estratgicas: objetiva realizar anlises prospectivas sobre os setores; Mdulo 5 Carteira de investimentos: identica um conjunto de iniciativas estratgicas nas dimenses econmica, social, ambiental e de informao/conhecimento; Mdulo 6 Impactos econmicos da carteira de investimentos: analisa os impactos socioeconmicos da carteira de investimentos nas regies de referncia; Mdulo 7 Avaliao da sustentabilidade da carteira de investimentos: analisa a carteira de investimentos por regio de referncia; e Mdulo 8 servios de georreferenciamento: contempla a sistematizao das informaes utilizadas nos vrios mdulos do estudo. Valores como o fortalecimento da coeso social e regional, a valorizao da inovao e da diversidade tnica e cultural da populao, o uso sustentvel dos recursos naturais, a insero competitiva e autnoma do Brasil, assim como o fortalecimento do modelo de desenvolvimento pelo consumo de massas e do Estado como principal promotor do desenvolvimento esto na base da viso estratgica do estudo.
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Em meio ao tratamento de vrias questes relevantes ao dimensionamento territorial do desenvolvimento, observado em seu conjunto, dois aspectos merecem destaque por sintetizarem, em larga medida, os esforos do estudo: a nova regionalizao proposta e a organizao da carteira de investimentos.30 A partir da identicao de vetores estratgicos de desenvolvimento que permitem gerar impulsos dinmicos de desenvolvimento para as diversas regies, possibilitando uma convergncia dos nveis de renda per capita e de qualidade de vida da populao, o EDTP buscou construir uma regionalizao em duas escalas (macrorregional e sub-regional) para o territrio brasileiro, baseado no critrio de polarizao. Os resultados dos clculos de polarizao, com os devidos ajustes no campo ambiental, da identidade cultural e poltica, levaram diviso do Brasil em 11 macrorregies com seus respectivos polos: macrorregio polarizada pelo Rio de Janeiro; macrorregio polarizada por Belo Horizonte; macrorregio polarizada por Fortaleza; macrorregio polarizada por Manaus; macrorregio polarizada pelo Recife; macrorregio polarizada por Salvador; macrorregio polarizada por So Paulo; macrorregio bipolarizada por Belm e So Luiz; macrorregio multipolarizada por Braslia, Goinia e Uberlndia; macrorregio bipolarizada por Porto Alegre e Curitiba; e macrorregio bipolarizada por Campo Grande e Cuiab. No estudo, aponta-se para o fato de que a tradicional diculdade para se estruturar novas regionalizaes tem se agravado com a crescente complexidade e fragmentao do espao social e econmico provocadas pelo processo de globalizao, pela articulao multiescalar em redes (prximas e distantes) e tambm pela polaridade e excluso crescentes que aumentam as diferenas internas no territrio. No entanto, conforme anlise do estudo, estes mesmos aspectos tambm indicam a relevncia da tarefa de se pensar uma nova regionalizao para o pas, que sirva de base para o planejamento e gesto das polticas pblicas. Neste caso, o objetivo propor uma poltica de desconcentrao policntrica como base para uma organizao territorial
30. Muito importantes tambm so os Estudos prospectivos Escolhas estratgicas, no qual foram selecionados 42 setores de forte repercusso na organizao territorial brasileira, como turismo, biocombustveis, energia, logstica e material de transporte.
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mais equilibrada, num processo de identicao e seleo dos polos orientado pelo objetivo de construir uma rede policntrica de cidades do Brasil. No referido estudo, enfatizado que a denio desses recortes territoriais foi realizada com base nos processos histricos da formao nacional, nas identidades socioculturais, bem como nas conexes e relaes advindas dos sistemas de cidades e respectiva rede urbana. No caso da regionalizao em escala sub-regional, foram tambm consideradas as diversas regionalizaes existentes em escala estadual. Ademais, a proposta do estudo que esta nova regionalizao possa servir de referncia para uma ampla articulao: pblico-pblico (intra e intergovernamental); pblico-privado; e pblico-sociedade civil organizada. No que se refere carteira de investimentos, o EDTP identicou 11 setores nos quais caminham as principais linhas de ao que apoiam a construo de uma nova trajetria de organizao territorial do desenvolvimento nacional. So eles: telecomunicaes; desenvolvimento urbano; base produtiva industrial; sade; energia; infraestrutura hdrica; base produtiva rural; educao; transporte; cincia e tecnologia; e meio ambiente. Os investimentos totais previstos em carteira chegam a R$ 5,1 trilhes entre 2008 e 2027, com mdia anual de R$ 269 bilhes no perodo.31 Os segmentos de energia e sade so aqueles que podero receber mais investimento entre 2008 e 2027, chegando a R$ 1 trilho. Visualizando-se os investimentos por Unidades da Federao (UFs), observa-se a estratgia de desconcentrao anunciada anteriormente. Quando se compara o peso de cada UF na carteira e seu peso no PIB do pas, apenas os estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Paran, Minas Gerais e Bahia tm maior peso no PIB que nos investimentos
31. Esse valor representa 15,2% da soma dos PIBs estaduais estimada para 2004.
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previstos. As demais UFs teriam porcentagens de investimentos que superam as suas respectivas participaes na renda nacional. o caso do Cear, que em 2008 tinha uma participao no PIB do pas de 1,88% e receberia, segundo as estimativas do estudo, 3,25% dos investimentos da carteira. Os investimentos previstos na carteira foram distribudos temporalmente em trs perodos, no curto (2008-2011), mdio (2012-2015) e longo prazo (2016-2027), e tiveram como referncias as regies de planejamento identicadas no mdulo 3. Tambm relevante observar que a carteira de investimentos foi construda em dois momentos distintos: primeiro, baseando-se na identicao dos investimentos j previstos no mbito do governo federal e da iniciativa privada, tendo importncia central os investimentos previstos no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC); segundo, na identicao de novos investimentos complementares, com a reviso da carteira a partir da relocalizao de investimentos j previstos ou de novas estimativas de investimentos necessrios em projetos j considerados.
Defesa nacional
A Defesa nacional uma rea tradicional do planejamento governamental. O principal documento de planejamento nesta rea entre 2003 e 2010 foi a Estratgia Nacional de Defesa Paz e Segurana para o Brasil, publicada no nal de 2008 (BRASIL, 2008d). Todavia, por conta do esforo de sntese da evoluo do planejamento nas diversas reas selecionadas nos perodos dos PPAs 20042007 e 2008-2011, cabe tratar de forma sucinta um importante documento de planejamento na rea de Defesa nacional elaborado no primeiro perodo: a Poltica de Defesa Nacional (BRASIL, 2005). A Poltica de Defesa Nacional (PDN) foi elaborada pelo Ministrio da Defesa no perodo do PPA 2004-2007, passando a orientar as aes nesta rea a partir de junho de 2005.32 Partindo de princpios gerais da organizao do Estado, da segurana e da Defesa nacional, o documento faz um diagnstico sobre o ambiente internacional, especicamente do ambiente regional e do entorno estratgico. Em seguida, trata do desenvolvimento da PDN nas condies especcas do Brasil, delimitando os objetivos da Defesa nacional, as orientaes estratgicas e as diretrizes gerais. Na segunda e terceira parte do documento, apresentada a Poltica Nacional da Indstria da Defesa (PNID) e suas diretrizes fundamentais.33 Na apresentao do documento, a PDN simbolizada por um octgono, no qual cada um dos vrtices representa um aspecto da poltica, expondo seus princpios gerais:
32. Com a publicao do decreto no 5.484 no Dirio Ocial da Unio de 30 de junho de 2005. 33. A PNID entrou em vigor em 19 de julho de 2005 com a Portaria Normativa no 899/MD, publicada no Dirio Ocial da Unio de 20 de julho de 2005.
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aspiraes nacionais; anlise da conjuntura internacional; vulnerabilidades estratgicas; operaes militares de no guerra; operaes militares de guerra; mobilizao nacional; desenvolvimento tecnlogico; e inteligncia e contrainteligncia. No diagnstico do ambiente internacional, duas grandes linhas de interpretao fundamentam o documento. Por um lado, a tese de que o m da Guerra Fria reduziu o grau de previsibilidade das relaes internacionais. Por outro, no se vislumbram ameaas de conitos generalizados entre os principais pases, mas o acirramento de conitos de carter tnico e religioso, a exacerbao de nacionalismos, disputas por reas martimas, pelo domnio aeroespacial, por fontes de gua doce e de energia, assim como o avano de delitos transnacionais, como o terrorismo e o trco internacional de drogas e armas. Tratando da Amrica do Sul, o diagnstico muito claro: estamos distantes dos principais focos de tenso no mundo, e, com o aumento progressivo da integrao regional, reduziram-se sobremaneira as possibilidades de conitos no entorno estratgico. Assim, no planejamento geral da Defesa, por conta da riqueza de recursos e da vulnerabilidade de acesso, merecem destaque especial o controle das fronteiras, em particular na regio Amaznica, e a proteo do Atlntico Sul. Espao de destaque na PDN ocupado pela PNID. Nela, estabelece-se o conceito de base industrial de defesa (BID), formada pelo conjunto das empresas estatais e privadas e por organizaes civis e militares que participam de uma ou mais das etapas de pesquisa, desenvolvimento, produo, distribuio e manuteno de produtos estratgicos de defesa. Dene-se como produtos estratgicos de defesa os bens e servios que pelas peculiaridades de obteno, produo, distribuio, armazenagem, manuteno ou emprego possam comprometer, direta ou indiretamente, a consecuo de objetivos relacionados segurana ou defesa do Pas.34 Conforme a portaria assinada pelo vice-presidente da Repblica, Jos Alencar, ento no exerccio do cargo de Ministro de Defesa, o objetivo geral da PNID fortalecer a BID.
34. A denio dos critrios para a incluso na categoria de produto estratgico de defesa, a elaborao da concernente relao, bem como os demais aspectos afetos matria so de responsabilidade da Secretaria de Logstica, Mobilizao, Cincia e Tecnologia (Selom) do Ministrio da Defesa, e tratados em documentao especca. Pargrafo nico da Portaria Normativa no 899/MD, publicada no Dirio Ocial da Unio de 20 de julho de 2005.
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As diretrizes estratgicas da PNID estabelecem a necessidade de diminuio progressiva da dependncia externa de produtos estratgicos de defesa, desenvolvendo-os e produzindo-os internamente; a reduo da carga tributria incidente sobre a BID, com especial ateno s distores relativas aos produtos importados; a ampliao da capacidade de aquisio de produtos estratgicos de defesa da indstria nacional pelas Foras Armadas; a melhoria da qualidade tecnolgica dos produtos estratgicos de defesa; o aumento da competitividade da BID brasileira para expandir as exportaes; e a melhoria da capacidade de mobilizao industrial na BID.35 J no perodo de vigncia do PPA 2008-2011, a Estratgia Nacional de Defesa Paz e Segurana para o Brasil, elaborada no mbito do Comit Ministerial de Formulao da Estratgia de Defesa Nacional e aprovada por decreto presidencial em dezembro de 2008, acaba por se conformar num importante espao de planejamento que ultrapassa seus objetivos mais diretos ligados Defesa nacional. A estratgia parte do pressuposto de que o Brasil, em desenvolvimento, ascender ao primeiro plano no mundo, contudo sem exercer hegemonia ou dominao. A estratgia obedece orientao de que o povo brasileiro, com sua tradio pacca, no deseja exercer mando sobre outros povos. A ideia que o Brasil se engrandea sem imperar (...) num mundo em que a intimidao tripudia sobre a boa f (BRASIL, 2008d). Parte-se do diagnstico de um conjunto de vulnerabilidades da atual estrutura de Defesa do pas, que passa pelo pouco envolvimento da sociedade brasileira com os assuntos de Defesa e a escassez de especialistas civis nestes temas; pela insucincia e descontinuidade na alocao de recursos oramentrios para a Defesa; pela obsolescncia da maioria dos equipamentos das Foras Armadas; pelo elevado grau de dependncia em relao a produtos de defesa estrangeiros; ausncia de direo unicada para aquisies de produtos de defesa; inadequada distribuio espacial das Foras Armadas no territrio nacional, para o atendimento otimizado s necessidades estratgicas; falta de articulao do principal instituto brasileiro de altos estudos estratgicos a Escola Superior de Guerra (ESG) com o governo federal e com a sociedade no desenvolvimento e consolidao dos conhecimentos necessrios ao planejamento de Defesa e no assessoramento formulao de polticas e estratgias decorrentes; insucincia ou pouca atratividade e divulgao dos cursos para a capacitao de civis em assuntos de Defesa; inexistncia de carreira civil na rea de Defesa, mesmo sendo uma funo de Estado; limitados recursos aplicados em pesquisa cientca e tecnolgica para o desenvolvimento de material de emprego militar e produtos de defesa, associados ao incipiente nvel de integrao entre os rgos militares de pesquisa, e entre estes e os institutos civis de pesquisa; inexistncia
35. A Associao Brasileira das Indstrias de Material de Defesa (Abimde) declarou que a aprovao desta poltica foi um passo decisivo para o fortalecimento da BID.
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de planejamento nacional para desenvolvimento de produtos de elevado contedo tecnolgico, com participao coordenada dos centros de pesquisa das universidades, das Foras Armadas e da indstria; falta de incluso, nos planos governamentais, de programas de aquisio de produtos de defesa em longo prazo, calcados em programas plurianuais e em planos de equipamento das Foras Armadas, com priorizao da indstria nacional de material de defesa; inexistncia de regras claras de prioridade indstria nacional, no caso de produtos de defesa fabricados no Brasil; dualidade de tratamento tributrio entre o produto de defesa fabricado no pas e o adquirido no exterior, com excessiva carga tributria incidente sobre o material nacional, favorecendo a opo pela importao; decincias nos programas de nanciamento para as empresas nacionais fornecedoras de produtos de defesa, prejudicando-as nos mercados interno e externo; falta de garantias para apoiar possveis contratos de fornecimento oriundos da indstria nacional de defesa; bloqueios tecnolgicos impostos por pases desenvolvidos, retardando os projetos estratgicos de concepo brasileira; clusula de compensao comercial, industrial e tecnolgica (off-set) inexistente em alguns contratos de importao de produtos de defesa, ou mesmo a no participao efetiva da indstria nacional em programas de compensao; e sistemas nacionais de logstica e de mobilizao decientes. A identicao e a anlise dos principais aspectos positivos e das vulnerabilidades indicam o caminho para a estratgia no que se refere ao maior engajamento da sociedade brasileira nos assuntos de Defesa, assim como maior integrao entre os diferentes setores dos trs poderes do Estado brasileiro e destes setores com os institutos nacionais de estudos estratgicos, pblicos ou privados; regularidade e continuidade na alocao dos recursos oramentrios de Defesa, para incrementar os investimentos e garantir o custeio das Foras Armadas; ao aparelhamento das Foras Armadas e capacitao prossional de seus integrantes, para que disponham de meios militares aptos ao pronto emprego, integrado, com elevada mobilidade ttica e estratgica; e otimizao dos esforos em cincia, tecnologia e inovao para a Defesa. O Plano focado em aes estratgicas de mdio e longo prazo e objetiva modernizar a estrutura nacional de Defesa, atuando em trs eixos estruturantes: reorganizao das Foras Armadas; reestruturao da indstria brasileira de material de defesa; e poltica de composio dos efetivos das Foras Armadas. No que se refere reorganizao das Foras Armadas, planeja-se a redenio do papel do Ministrio da Defesa e a enumerao de diretrizes estratgicas relativas a cada uma das foras, com a especicao da relao que deve prevalecer entre elas. Ao lado destas diretrizes, aborda-se o papel de trs setores decisivos para a Defesa nacional: o ciberntico, o espacial e o nuclear. A reestruturao da indstria brasileira de material de defesa tem como propsito assegurar que o atendimento das
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necessidades de equipamento das Foras Armadas esteja apoiado em tecnologias sob domnio nacional. Na orientao que trata da relao da sociedade com suas Foras Armadas, discute-se a composio dos efetivos militares, com suas consequncias sobre o futuro do servio militar obrigatrio. O propsito zelar para que as Foras Armadas reproduzam, em sua composio, a prpria Nao. O servio militar obrigatrio deve, pois, funcionar como espao republicano, no qual possa a Nao encontrar-se acima das classes sociais. No documento, a estratgia nacional de Defesa vista como inseparvel de estratgia nacional de desenvolvimento, com a ideia de que aquela fornece escudo para esta e ambas se dinamizam mutuamente. Assim, um projeto forte de Defesa favorece um projeto forte de desenvolvimento, e um projeto forte de desenvolvimento aquele orientado, segundo a estratgia, pelos seguintes princpios relativos independncia nacional: mobilizao de recursos fsicos, econmicos e humanos para o investimento no potencial produtivo do Brasil, aproveitando a poupana estrangeira, sem dela depender; capacitao tecnolgica autnoma, inclusive nos estratgicos setores espacial, ciberntico e nuclear no independente quem no tem o domnio das tecnologias sensveis, tanto para a defesa como para o desenvolvimento; e democratizao de oportunidades educativas e econmicas, bem como de oportunidades para ampliar a participao popular nos processos decisrios da vida poltica e econmica do pas o Brasil no ser independente enquanto faltar, para parcela do seu povo, condies para aprender, trabalhar e produzir. Tomando como exemplo da estratgia o eixo estruturante relativo reorganizao das Foras Armadas, trs setores estratgicos foram eleitos como essenciais: o espacial, o ciberntico e o nuclear. No setor espacial, o objetivo : i) projetar e fabricar veculos lanadores de satlites e desenvolver tecnologias de guiamento remoto, sobretudo sistemas inerciais e tecnologias de propulso lquida; ii) projetar e fabricar satlites, sobretudo os geoestacionrios, para telecomunicaes e os destinados ao sensoriamento remoto de alta resoluo multiespectral; iii) desenvolver tecnologias de controle de altitude dos satlites; iv) desenvolver tecnologias de comunicaes, comando e controle a partir de satlites, com as foras terrestres, areas e martimas, inclusive submarinas, para que elas se capacitem a operar em rede e a se orientar por informaes deles recebidas; e v) desenvolver tecnologias de determinao de coordenadas geogrcas a partir de satlites. No setor ciberntico, o objetivo desenvolver capacitaes cibernticas com amplos usos industriais, educativos e militares, com prioridade para o desenvolvimento de tecnologias da informao.
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No que se refere ao setor nuclear, levando-se em considerao o imperativo constitucional e os tratados internacionais assinados que privam o Brasil da faculdade de empregar a energia nuclear para qualquer m que no seja pacco, o objetivo : i) completar o programa de submarino de propulso nuclear, com nacionalizao completa e desenvolvimento em escala industrial do ciclo do combustvel (inclusive a gaseicao e o enriquecimento) e da tecnologia da construo de reatores para uso exclusivo do Brasil; ii) acelerar o mapeamento, a prospeco e o aproveitamento das jazidas de urnio; iii) desenvolver o potencial de projetar e construir termeltricas nucleares, com tecnologias e capacitaes que acabem sob domnio nacional, ainda que desenvolvidas por meio de parcerias com Estados e empresas estrangeiras; e iv) aumentar a capacidade de usar a energia nuclear em amplo espectro de atividades, zelando por manter abertas as vias de acesso ao desenvolvimento de suas tecnologias de energia nuclear, no aderindo a acrscimos ao Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares destinados a ampliar as restries do Tratado sem a contrapartida do desarmamento das potncias nucleares. Estrategicamente, a prioridade do Estado na poltica dos trs setores estratgicos ser a formao de recursos humanos nas cincias ans, ajudando a nanciar os programas de pesquisa e de formao nas universidades brasileiras e nos centros nacionais de pesquisa, aumentando a oferta de bolsas de doutoramento e de ps-doutoramento nas instituies internacionais pertinentes. A ideia que esta poltica de apoio no se limite cincia aplicada, de emprego tecnolgico imediato. Beneciar, tambm, a cincia fundamental e especulativa. Observando os dois principais documentos de planejamento da rea de Defesa nacional elaborados entre 2003 e 2010 a Poltica de Defesa Nacional (BRASIL, 2005) e a Estratgia Nacional de Defesa (BRASIL, 2008d) pode-se dizer que, ao contrrio de vrias outras reas analisadas, marcante a continuidade dos temas e dos pilares estruturantes de um documento e de outro. Tal continuidade pode ser vista no somente nos princpios gerais de armao da soberania nacional, como era de se esperar, mas, principalmente, nas relaes estabelecidas entre Defesa nacional e polticas de desenvolvimento nacional. Em ambos os documentos isto parece claro. Um exemplo do estabelecimento das relaes entre Defesa nacional e polticas de desenvolvimento nacional a preocupao com a integrao, as complementaridades e sinergias dos esforos de reestruturao do aparato de Defesa nacional com o desenvolvimento de uma slida poltica industrial no pas. Conforme exposto anteriormente, tal preocupao evidente tanto no documento de 2005 quanto no documento de 2008. Nesse sentido, a Estratgia Nacional de Defesa foi elaborada em um momento em que a prosperidade econmica e os esforos de planejamento da poltica industrial eram mais concretos. No somente isso. A maior disponibilidade
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de recursos e o avano do planejamento em vrias reas ans Defesa nacional, incluindo a indstria, abriram crescentes espaos para o avano da rea. Questes como o reaparelhamento da Fora Area Brasileira, incluindo a compra de novos caas do exterior e a transferncia de tecnologia; a reestruturao da Marinha do Brasil, com o avano do desenvolvimento do submarino nuclear brasileiro e do ressurgimento da indstria naval nacional; chegando mais recentemente ao debate sobre a modernizao do Exrcito Brasileiro, para melhor atuao na segurana das fronteiras; entre outras, esto presentes no debate nacional a partir de um conjunto de pressupostos denidos em relao Defesa nacional. Tais pressupostos esto claramente presentes nos documentos analisados.
Energia
Aps dcadas de limitados investimentos e desestruturao do planejamento, que culminou com crise de desabastecimento de energia em 2001, um dos setores em que o planejamento avanou de forma mais ampla no Brasil entre 2003 e 2010 foi o setor de energia. Com a nalidade de prestar servios na rea de estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energtico, tais como energia eltrica, petrleo e gs natural e seus derivados, carvo mineral, fontes energticas renovveis e ecincia energtica, entre outras, a criao, em 2004, da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), empresa pblica, vinculada ao Ministrio de Minas e Energia (MME), foi um passo decisivo para o avano do planejamento do setor energtico no pas.36 No nal do perodo do PPA 2004-2007, o MME e a EPE divulgaram o Plano Nacional de Energia PNE 2030 (BRASIL, 2007e). Trata-se de um estudo de planejamento integrado dos recursos energticos realizado no mbito do governo brasileiro que originou a elaborao de quase uma centena de notas tcnicas. Apesar de sua caracterstica complexa e abrangente, a srie de estudos que integram o PNE 2030 foi realizada em pouco mais de um ano. Todas as fontes e formas de energia foram alcanadas pelo estudo, com destaque para a energia eltrica, o petrleo e seus derivados, o gs natural e os derivados da cana-de-acar. Com uma perspectiva de longo prazo, obrigatria no setor, o PNE estima que, em 2030, mais 55 milhes de pessoas sero acrescidas populao brasileira, e que a demanda de energia per capita, num cenrio de melhor distribuio da renda, evoluir de 1,2 tonelada para 2,3 toneladas equivalentes de petrleo entre 2007 e 2030. O documento destaca que, mesmo assim, o consumo per capita de energia no Brasil ser muito inferior ao padro dos pases desenvolvidos, e ainda inferior a pases como Bulgria, Grcia, Portugal e frica do Sul.
36. Empresa instituda pela Lei no 10.847, de 15 de maro de 2004.
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Nesse quadro, o PNE 2030 aponta que o Brasil conseguir manter um grau relativamente baixo de dependncia externa de energia (em torno de 10% do consumo total), concentrada na importao de gs natural, carvo (particularmente para a indstria siderrgica) e energia eltrica (com Itaipu e outros projetos binacionais). Tambm produzir energia com custos competitivos e com nveis inalterados de emisses de gases, os quais j esto entre os mais baixos do mundo. Nesse aspecto, o documento arma que uma questo fundamental para as prximas dcadas ser produzir energia de forma sustentvel, segura e competitiva. Com efeito, vislumbrase para o Brasil um excelente caminho: em 2030, 45% de toda a energia consumida no pas ser renovvel, e, por conta de ganhos de ecincia, o contedo energtico do PIB, em 2030, ser igual ao de 1990, com uma economia quatro vezes maior. Em todos os cenrios elaborados no PNE 2030, a economia brasileira crescer acima das projees de crescimento para a economia mundial at 2030 (3% a.a.). A tendncia de diversicao da matriz energtica, observada desde a dcada de 1970, ser mantida. Os quatro principais recursos energticos da matriz energtica brasileira no longo prazo (petrleo, gs natural, cana-de-acar e eletricidade) respondero por mais de 90% da expanso da oferta interna de energia nos prximos 25 anos. Em relao aos investimentos necessrios para a expanso da oferta de energia considerada como referncia no PNE 2030, estima-se algo em torno de US$ 800 bilhes, concentrados nos setores de petrleo e energia eltrica (mais de 80%). Em termos mdios anuais, o investimento no setor energtico ao longo dos prximos 25 anos ser de US$ 32 bilhes e representar algo como 2,2% do PIB. Num desdobramento dos esforos de planejamento da EPE e do MME no PNE, foi elaborado o Plano Decenal de Expanso de Energia (PDEE) 2008-2017 (BRASIL, 2009a). Trata-se de um trabalho com um nvel de detalhamento muito grande, frente do PNE 2030, numa demonstrao importante dos esforos progressivos de planejamento em uma rea extremamente importante para o desenvolvimento do pas. Concebido para um horizonte que ultrapassa os limites de dois governos (2008 a 2017), abrangendo a viso de curto, mdio e longo prazo, no mesmo sentido do PNE 2030, o PDEE contm uma viso integrada da expanso da demanda e da oferta de diversos energticos. Por fora das diretrizes bsicas do Modelo Institucional do Setor Energtico relativas segurana energtica e modicidade tarifria, o PDEE orienta as aes e decises relacionadas ao equacionamento do equilbrio entre as projees de crescimento econmico do pas, seus reexos para a questo energtica e necessria expanso da oferta, em bases tcnica, econmica e ambientalmente sustentveis, estabelecendo os empreendimentos, as metas fsicas, os investimentos, os consumos energticos e as anlises das condies de suprimento ao mercado de energia.
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O extenso documento est estruturado em dois volumes. No primeiro volume, parte da apresentao do contexto em que foram realizados os estudos, seus principais objetivos e os pontos de destaque do ciclo de planejamento, para em seguida apresentar uma viso geral dos estudos realizados, mostrando a integrao das diferentes reas focalizadas. Segue apresentando uma sntese dos estudos prospectivos sobre a demanda de energia, os quais fornecem os elementos fundamentais para a avaliao das alternativas de expanso da oferta de energia no pas. So descritas as premissas macroeconmicas e demogrcas utilizadas, a metodologia de projeo da demanda para cada energtico e seus respectivos resultados, alm da consolidao da demanda total de energia no pas para o perodo decenal. Por m, apresenta informaes detalhadas sobre a oferta de energia eltrica, contemplando a gerao de energia eltrica, a transmisso e a anlise socioambiental do sistema eltrico. No segundo volume, inicia-se pela previso decenal das reservas e produo de petrleo e gs natural, abrangendo as estimativas de produo em campos j descobertos e no descobertos, tanto para o petrleo quanto para o gs natural, assim como a previso dos investimentos em explorao e produo, consistentes com as previses de reservas e produo de petrleo e gs natural. Em seguida, so apresentados os resultados dos estudos de expanso da oferta de derivados de petrleo, contemplando as perspectivas de preos internacionais e nacionais dos derivados de petrleo, e a expanso do parque nacional de reno e das centrais petroqumicas, bem como da infraestrutura nacional de transporte de petrleo e derivados, sempre apresentando as estimativas de investimentos previstos. No momento seguinte, so apresentados os resultados dos estudos de expanso da oferta de gs natural, contemplando as perspectivas de preos de gs natural, e a expanso da capacidade de oferta de gs natural nacional e importado, bem como da infraestrutura nacional de transporte desse energtico. Inclui, tambm, uma estimativa dos investimentos associados a esta expanso. So analisados os efeitos socioambientais decorrentes das atividades de processamento, transporte e utilizao do gs natural, incluindo uma anlise socioambiental da malha de gasodutos. Ainda, so apresentados os resultados dos estudos de expanso da oferta de biocombustveis lquidos, os quais se concentraram na oferta do etanol e do biodiesel no mbito do mercado de combustveis lquidos carburantes. Para o etanol, so abordados os aspectos de mercado para o etanol brasileiro e a expanso da capacidade de oferta, assim como a logstica de transporte deste energtico e seu potencial de expanso, incluindo a estimativa de investimentos associados. Para o biodiesel, abordada a perspectiva de preos nacionais e internacionais, bem como a competitividade deste energtico nacional. So ainda analisados os aspectos de disponibilidade de insumos para a produo e o potencial de oferta e de consumo desse combustvel. De fato, o PDEE incorpora uma viso integrada da expanso da demanda e da oferta de diversos energticos entre 2008 e 2017. O objetivo do planejamento
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decenal da expanso do sistema energtico nacional, declarado no documento, denir um cenrio de referncia para implementao de novas instalaes na infraestrutura de oferta de energia, necessrias para atender o crescimento dos requisitos do mercado, segundo critrios de garantia de suprimento preestabelecidos, de forma ambientalmente sustentvel e minimizando-se os custos totais esperados de investimento, inclusive socioambientais e de operao. Do ponto de vista setorial, o planejamento segue detalhada exposio. No que concerne ao setor eltrico, os principais papis na expanso do sistema de energia eltrica pertencem aos agentes, tanto de gerao e transmisso quanto de distribuio. So eles os responsveis, respectivamente, pelos investimentos e pela contratao da maior parcela de energia, com antecedncia necessria implantao dos novos empreendimentos. Para o setor eltrico, o planejamento decenal tem, portanto, a funo de orientar e subsidiar: i) a realizao dos futuros leiles de compra de energia de novos empreendimentos de gerao e de transmisso; e ii) a denio de quais estudos de expanso da transmisso devem ser priorizados, quais estudos de viabilidade tcnica, econmica e socioambiental de novas usinas geradoras devem ser realizados e, ainda, quais estudos de inventrios devero ser feitos ou atualizados. Na rea de explorao e produo de petrleo e gs natural, elaboraram-se previses de produo com base nas reservas dos campos em produo e em desenvolvimento, nos volumes recuperveis de descobertas em avaliao e nas estimativas referentes a acumulaes a descobrir. O PDEE vislumbra, para o prximo decnio, um novo papel para o Brasil no mercado mundial de petrleo, passando condio de exportador lquido de petrleo e derivados, em funo do desenvolvimento da produo em campos de petrleo j delimitados e dos novos campos descobertos na nova e promissora provncia petrolfera conhecida como pr-sal. Na rea do gs natural, foram levantadas as projees de demanda de gs natural das companhias distribuidoras locais, do consumo em renarias, das fbricas de fertilizantes e das termeltricas. Projeta-se para o perodo 2008-2017 uma ampliao da participao do gs nacional na oferta total de gs, devido ao incremento da produo interna.37 Quanto aos biocombustveis, foram analisadas as condicionantes de demanda e perspectivas de atendimento, focando o etanol carburante e o biodiesel. Para o etanol carburante, analisou-se sua competitividade em relao gasolina no novo mercado de veculos ex-fuel, que apresenta taxas de crescimento expressivas, bem como o potencial de expanso da capacidade de oferta e sua logstica de transporte, a estimativa de investimentos associados e o mercado internacional, avaliando-se as estimativas brasileiras de exportaes. No que tange ao biodiesel, foram analisados aspectos de disponibilidade de insumos e de capacidade de processamento, a infraestrutura
37. Prev-se tambm que a importao de gs boliviano permanecer estvel nos nveis atuais.
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de escoamento da produo, o potencial de consumo, a perspectiva de preos nacionais e sua competitividade face ao diesel fssil, bem como a existncia de condies para que a demanda ultrapasse as metas estabelecidas pela Lei no 11.097/2005.38 Segundo o documento do PDEE, em 2007, a oferta interna de energia no Brasil atingiu 238,8 milhes de toneladas equivalentes de petrleo (TEP). Deste total, 109,7 milhes, ou 45,9%, corresponderam energia renovvel. Isto, aponta o documento, faz da matriz energtica brasileira uma das mais limpas do mundo, em termos da relao do volume de emisses de gases de efeito estufa pelo total de energia ofertada. De fato, a participao das fontes renovveis na oferta interna de energia brasileira est bem acima da mdia mundial em 2006, avaliada em 12,9%, e mais ainda da mdia dos pases membros da OCDE, de 6,7%. Uma novidade no perodo recente que, a partir de 2007, a energia hidrulica, incluindo a parcela importada de Itaipu, deixou de ser a maior contribuinte isolada entre as fontes renovveis em termos de energia primria equivalente, tendo sido superada pelos produtos da cana-de-acar. Em 2007, houve signicativo crescimento na oferta deste grupo de energticos, como reexo da expanso da produo de etanol, que avanou 27,0%. Do ponto de vista do consumo nal de energia, este totalizou o equivalente a 215,6 milhes de TEP, correspondendo a cerca de 90% da oferta interna em 2007. O setor industrial respondeu por 38,0% do consumo nal do pas, seguido do setor de transportes, 26,7%, e do residencial, 10,3%. Como se sabe, h uma signicativa correlao entre a evoluo da demanda total de energia, portanto da necessidade de oferta, e o nvel de atividade econmica. Estudos da EPE sobre a demanda de energia, concludos no nal de 2007, baseavamse em um cenrio macroeconmico que admitia que a economia brasileira seguiria uma trajetria de crescimento sustentado de 5% a.a. no perodo de 2008 a 2017. Para a ampliao da oferta de energia no perodo, considerando este cenrio de crescimento, o PDEE prev investimentos da ordem de R$ 767 bilhes, sendo 69,9% na explorao e produo de petrleo e gs natural, 23% na oferta de energia eltrica (principalmente em gerao) e 6,5% na oferta de gs natural. Incluindo os recursos necessrios para a explorao e desenvolvimento das descobertas de petrleo no pr-sal, a Petrobras sozinha planeja investir US$ 224 bilhes entre 2010-2014, uma mdia de US$ 44,8 bilhes por ano, conforme a divulgao da estatal em Fato Relevante divulgado em 21 de junho de 2010, disponvel no site da Comisso de Valores Mobilirios (CVM).39 Deste total, 95%, ou US$ 212,3 bilhes, sero
38. Dispe sobre a introduo do biodiesel na matriz energtica brasileira, sendo xada em 5%, em volume, a porcentagem mnima obrigatria de adio de biodiesel ao leo diesel comercializado ao consumidor nal, em qualquer parte do territrio nacional. 39. Petrleo Brasileiro S.A. Petrobras. Fato Relevante. Plano de Negcios 2010-2014. Rio de Janeiro: Petrobras, 21 jun. 2010. Disponvel em: <www.cvm.gov.br>. Acesso em: maio 2011.
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aplicados no Brasil, e o restante, US$ 11,7 bilhes, no exterior, conforme exposto no Plano de Negcios 2010-2014. A evoluo do planejamento na rea de energia no Brasil entre 2003 e 2010 mostra a importncia da presena de um rgo de planejamento setorial como a EPE, empresa pblica criada em 2004 e integrada ao oramento Fiscal e ao oramento da Seguridade Social, com dotao prpria para custeio de suas atividades desde 2008, e que contava ao nal de 2009 com 333 funcionrios e cinco diretores, com despesas anuais da ordem de R$ 68 milhes. Trata-se de uma estrutura leve, dinmica, com um corpo tcnico altamente qualicado, que utiliza um volume de recursos relativamente baixo frente fundamental tarefa, para a qual foi criada, do planejamento energtico do pas, que envolver investimentos da ordem de R$ 800 bilhes nas prximas duas dcadas, os quais sero decisivos para a sustentao do crescimento econmico do Brasil. Frente ao trauma da crise de desabastecimento de energia em 2001, os esforos de planejamento na rea foram contnuos desde 2003 na gesto da ento ministra de Minas e Energia, Dilma Rousseff. A criao da EPE, o PNE e o PDEE formam um continuum, posteriormente integrado nos esforos de planejamento do PAC. A importncia da Petrobras no setor outro fator impulsionador do planejamento, na medida em que o planejamento da empresa um grande instrumento para o planejamento do setor.
Meio ambiente
Um exemplo da evoluo recente do planejamento na rea do meio ambiente no Brasil, com dimenses socioeconmicas e regionais, foi a elaborao do Plano Amaznia Sustentvel (PAS). Lanado em maio de 2008, o PAS foi construdo a partir de um Termo de Cooperao rmado em 2003 entre o presidente da Repblica e os governadores dos estados da regio. Com um diagnstico abrangente, a partir de consultas pblicas com mais de 5 mil representantes, ele detalha as diretrizes estratgicas para o cumprimento de compromissos com o desenvolvimento sustentado da regio.40 O Plano foi estruturado em cinco partes: i) diagnstico; ii) objetivos; iii) diretrizes estratgicas para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia brasileira; iv) estratgias de implementao; e v) gesto do plano. Parte-se de um diagnstico dos aspectos fsicos, demogrcos e sociais da regio, de sua infraestrutura, de sua economia e especicidades setoriais para chegar
40. Lanado em 8 de maio de 2008, o PAS foi assinado pelo ento presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, e mais nove governadores dos seguintes estados: Acre, Amap, Amazonas, Maranho, Mato Grosso, Par, Rondnia, Roraima e Tocantins.
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ao diagnstico sobre as reas protegidas da Amaznia.41 De forma sinttica, o objetivo principal do PAS a promoo do desenvolvimento sustentvel da Amaznia brasileira, mediante a implantao de um novo modelo pautado na valorizao de seu enorme patrimnio natural e no aporte de investimentos em tecnologia e infraestrutura, voltados para a viabilizao de atividades econmicas dinmicas e inovadoras com a gerao de emprego e renda, compatvel com o uso sustentvel dos recursos naturais e a preservao dos biomas, e visando elevao do nvel de vida da populao. Adiante, so delineadas as diretrizes estratgicas para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia brasileira, que englobam o ordenamento territorial e a gesto ambiental, a produo sustentvel com inovao e competitividade (refere-se ao manejo oresta, ao turismo sustentvel e ecoturismo, produo mineral e industrial etc.), a infraestrutura para o desenvolvimento sustentvel e a incluso social e cidadania. Por m, quanto s estratgias de implementao e gesto, reconhece-se no PAS a importncia do crescimento dos investimentos e do PIB regional para qualquer estratgia de desenvolvimento, buscando incorporar ao crescimento questes-chave como distribuio de renda, sustentabilidade poltica e social e gerao de emprego. O PAS tambm considera que o livre funcionamento das foras de mercado incapaz de reverter tendncias de concentrao de renda, destruio ambiental e vulnerabilidade social, entre outras, e que, portanto, cabe essencialmente ao Estado induzir o crescimento econmico das regies menos dinmicas, em geral por meio de fomento s atividades econmicas motrizes. De forma clara, as estratgias preconizadas pelo PAS ressaltam o papel do Estado, enfatizando, inclusive, a ampliao de sua presena na regio em todos os nveis. Esta presena deve se fazer por meio de aes dos governos federal e estaduais destinadas a: i) garantir uma maior governabilidade sobre os movimentos de ocupao e transformao socioeconmica em determinadas reas; ii) orientar o uso do territrio e de seus recursos; iii) induzir a ampliao e modernizao da base produtiva; alm de iv) assegurar adequada previso de servios pblicos essenciais, como educao, segurana, sade, habitao, assistncia tcnica, regularizao fundiria e justia. No documento, destaca-se ainda que esta maior presena do Estado deve ter na recente recriao da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), assim como no seu fortalecimento institucional, um dos pilares do processo de construo de um novo modelo de desenvolvimento para a Amaznia brasileira. Isso passar tambm, como exposto no PAS, pela integrao das polticas para a Amaznia, com a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).
41. Conforme exposto no diagnstico feito no PAS, at 1980, o desmatamento na regio alcanava cerca de 300 mil km, o equivalente a 6% da rea total. Nos ltimos 27 anos, nada menos que 432 mil km foram incorporados ao estoque desmatado, montante que ameaa seriamente um processo de desenvolvimento sustentvel para a regio. Em outras palavras: nos ltimos 27 anos, desmatou-se mais do que nos cinco sculos anteriores.
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Deve-se dizer que o PAS no apresentado como um plano operacional, mas um plano estratgico contendo um elenco de diretrizes gerais e as estratgias recomendveis para a sua implementao, devendo as aes especcas se materializar mediante planos operacionais sub-regionais, alguns inclusive j elaborados ou em processo de elaborao, como o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel para a rea de Inuncia da Rodovia BR 163 (Cuiab-Santarm); o Plano de Desenvolvimento Territorial Sustentvel para o Arquiplago do Maraj e o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do Xingu. No PAS, buscou-se a integrao da questo amaznica com as diretrizes gerais e aes estruturantes de desenvolvimento, constantes no PPA 2008-2011 e no Plano de Acelerao do Crescimento (PAC). Nesse sentido, as diretrizes estratgicas do PAS estabelecem a ampliao e melhoria da infraestrutura como um de seus pilares e condio para impulsionar o pleno desenvolvimento econmico e social da Amaznia, tendo necessariamente como pressuposto o planejamento estratgico das obras.
Polticas de desenvolvimento habitacional
Dois momentos so fundamentais para compreender a evoluo do planejamento e aes na rea habitacional entre 2003 e 2010: o ano de 2004, com a divulgao da Poltica Nacional de Habitao (BRASIL, 2004b), e o ano de 2009, com a implementao do programa Minha Casa, Minha Vida MCMV (BRASIL, 2009b). A partir da criao do Ministrio das Cidades, em 2003, e da construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano PNDU (BRASIL, 2003d), passou-se a formular a Poltica Nacional de Habitao, integrada aos esforos de enfrentamento dos imensos desaos relativos ao acesso moradia digna, terra urbanizada, gua potvel, ao ambiente saudvel e mobilidade com segurana no Brasil. O documento que sistematiza a Poltica Nacional de Habitao parte de um amplo diagnstico sobre a questo habitacional no pas. De forma direta, o documento indica que a necessidade quantitativa correspondia a 7,2 milhes de novas moradias em 2000, das quais 5,5 milhes estavam situadas nas reas urbanas, e 1,7 milho, nas reas rurais, sendo que a necessidade maior de habitaes concentrava-se nos estados do Sudeste (39,5%) e Nordeste (32,4%). Indica ainda que, em 2000, 88,2% do dcit habitacional urbano concentrava-se em famlias com renda de at cinco salrios mnimos (SMs), ampliando-se nas faixas de renda de at dois SMs, para as quais seriam necessrias 4,2 milhes de novas moradias. A qualidade do estoque de moradias existentes no pas outra dimenso da questo habitacional destacada. Carncias de padro construtivo, situao fundiria, acesso aos servios e equipamentos urbanos so problemas correntes. Todavia, a ausncia de infraestrutura urbana e saneamento ambiental vista como o maior problema, atingindo 10,2 milhes de moradias. Ou seja, 32,1% do total dos domiclios urbanos do pas tinham, no incio dos anos 2000, pelo menos uma
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carncia de infraestrutura (gua, esgoto, coleta de lixo e energia eltrica). Destes domiclios carentes, 60,3% correspondiam a famlias nas faixas de renda de at trs SMs, e 43% localizavam-se na regio Nordeste. Partindo deste diagnstico, a Poltica Nacional de Habitao foi elaborada visando promover as condies de acesso moradia digna a todos os segmentos da populao, especialmente o de baixa renda, contribuindo, desse modo, para a incluso social. Assim, a poltica tem como componentes principais a integrao urbana de assentamentos precrios, urbanizao, regularizao fundiria, proviso de habitao e integrao da poltica de habitao poltica de desenvolvimento urbano. Um elemento bsico dessa poltica a implementao de instrumentos como os planos diretores municipais que garantam a funo social da propriedade urbana , os de regularizao fundiria que ampliem o acesso da populao de menor renda terra urbanizada , bem como a reviso da legislao urbanstica e edilcia, tendo em vista a ampliao do mercado formal de proviso habitacional. A implementao da Poltica Nacional de Habitao foi prevista para ser progressiva, prevendo a criao de instrumentos, tais como o Sistema Nacional de Habitao (SNH) e o Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao. No perodo do PPA 2008-2011, o governo brasileiro lanou o programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV). Alm de ser a maior iniciativa na rea habitacional desde o colapso da poltica implementada no regime militar, o MCMV acaba por se caracterizar tambm como um espao integrado de planejamento. A habitao j , por si, um eixo de aes diversas no que se refere ao planejamento urbano, saneamento ambiental, sade, educao, investimentos intensivos em mo de obra, entre outros. De forma geral, o MCMV parte do detalhado diagnstico da Poltica Nacional de Habitao, na qual est indicado que 90,9% do dcit habitacional de 7,2 milhes de moradias concentram-se em famlias com renda de at trs SMs. A previso do programa reduzir em 14% o dcit habitacional, dirigindo 40% das unidades para estas famlias mais pobres. Com efeito, o MCMV procura reduzir os custos de registro de imveis para todos os contratos, os custos de incorporao para o empreendedor e os prazos de licenciamento ambiental, alm de facilitar sobremaneira a regularizao fundiria. Ainda, o programa incorpora o nanciamento de sistema de aquecimento solar trmico, importante para a questo ambiental, para a indstria nacional, para a inovao, assim como para a reduo dos gastos com energia eltrica das famlias, gastos estes mais relevantes, proporcionalmente, para as famlias mais pobres. Concebido como instrumento de implementao da Poltica Nacional de Habitao, o MCMV tem por objetivo a construo de 1 milho de moradias com recursos estimados em R$ 34 bilhes, permitindo o acesso das famlias de
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baixa renda casa prpria e a gerao de emprego e renda pelo aumento dos investimentos em construo civil e infraestrutura. Subsidiado com recursos da Unio e do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), o MCMV tem como pblico-alvo famlias com renda de at dez SMs, garantindo subsdio integral com iseno do seguro para aquelas famlias com renda de at trs SMs e subsdio parcial com reduo dos custos do seguro e acesso ao Fundo Garantidor42 para famlias com renda entre trs e seis SMs mnimos e para aquelas com renda entre seis e dez SMs. Neste sentido, o MCMV foi estruturado com o objetivo de compatibilizar a prestao da casa prpria com a capacidade de pagamento das famlias num cenrio de crescimento do emprego e da renda. Por isso, o pagamento da primeira parcela do nanciamento previsto para ocorrer apenas na entrega do imvel. A entrada opcional, e o comprometimento da renda no pode superar os 20%, alm da desonerao scal, das garantias do Fundo Garantidor e do barateamento do seguro. O grande brao operacional do programa a Caixa Econmica Federal (CEF), com larga tradio na rea habitacional e grande capilaridade nas diversas regies do pas. Estados e municpios podem aderir ao programa, mediante termo de adeso rmado com a CEF. A relao entre as trs esferas de governo pea-chave do programa, na medida em que o seu andamento depende sobremaneira dos governos subnacionais, particularmente das prefeituras. Apesar da fragilidade do Ministrio das Cidades na estrutura de governo, a elaborao da Poltica Nacional de Habitao um importante marco da retomada do planejamento no pas na questo habitacional. Desde o colapso da poltica habitacional do regime militar nos anos 1980, viu-se um hiato de duas dcadas nesta rea no Brasil. A Poltica Nacional de Habitao no somente trouxe de volta o tema, mas tambm, partindo de um diagnstico amplo, recolocou questes centrais como os subsdios de moradias para famlias de baixa renda e o combate especulao imobiliria. um documento de planejamento com um excelente diagnstico, que exalta princpios norteadores da poltica habitacional. A fragilidade da concretizao do plano ca evidente no prprio cronograma de implementao, mais direcionado aos marcos legais que a objetivos concretos. A poltica habitacional, entre 2003 e 2007, pareceu pouco efetiva no que se refere ao enfrentamento de um problema de tal magnitude diagnosticado na prpria Poltica Nacional de Habitao. Entre outras questes, dados do Ministrio das Cidades indicam que o dcit habitacional no Brasil aumentou de 7,2 milhes
42. O Fundo Garantidor, formado com recursos da Unio da ordem de R$ 1 bilho e com a contribuio 0,5% de cada nanciamento, um instrumento de garantia de renanciamento das prestaes ao longo do contrato, a partir do pagamento da sexta parcela, em caso de perda da renda. Sempre com a comprovao de perda de renda, para famlias com renda entre trs e cinco SMs, garantem-se 36 prestaes; para famlias com renda entre seis e oito SMs, 24 prestaes; e para famlias com renda entre nove e dez SMs, 12 prestaes.
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para 7,9 milhes de moradias entre 2000 e 2005. Um dos principais desaos para a implementao da poltica era a focalizao na populao favelada, especialmente nas reas metropolitanas, que abrigam 89% desta populao. Ento, qual foi a grande mudana, a partir de 2007, no planejamento e nas aes da poltica habitacional? Procurou-se avanar de forma mais pragmtica. Em meio ao processo de retomada do crescimento econmico e da implementao do PAC, a questo habitacional foi sendo incorporada em seu ponto nevrlgico: viabilizar moradias para a populao de baixa renda destinando grande volume de recursos. Dos R$ 503,9 bilhes previstos no PAC, R$ 170,8 bilhes foram destinados para a infraestrutura social e urbana, sendo R$ 106,3 para habitao. A distribuio dos recursos previstos para o Programa Prioritrio de Investimento (PPI) foi denida de forma conjunta com representantes dos governos dos 26 estados, do Distrito Federal e de 184 municpios, em reunies realizadas com objetivo de denir as prioridades de atendimento. Foram eleitas para atendimento 12 regies metropolitanas, as capitais e os municpios com mais de 150 mil habitantes, que concentram grande parte da populao de baixa renda sem moradia. Nesse sentido, a urbanizao de favelas tornou-se o eixo fundamental de ao. O maior pragmatismo pode ser visto nas diretrizes gerais para seleo dos projetos do PAC para urbanizao de favelas. As diretrizes se voltam para projetos de grande porte com impacto na articulao e integrao do territrio; recuperao ambiental; eliminao de gargalos da infraestrutura logstica (ocupaes em reas de aeroportos, portos e ferrovias); preveno e mitigao do impacto de grandes instalaes de infraestrutura nacional; complementao de obras j iniciadas. Aps dois meses de reunies, foram selecionadas 192 propostas, beneciando 157 municpios, num total de investimento, para os prximos anos, em urbanizao de favelas da ordem de R$ 8,3 bilhes em recursos no onerosos e R$ 2,8 bilhes para nanciamento, num total de R$ 11,1 bilhes. Alm disso, foram garantidos R$ 4 bilhes para o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) at 2010. A partir de 2008, foi previsto o repasse de recursos do fundo a entidades privadas sem ns lucrativos, como associaes e cooperativas.43 Com o lanamento do PAC 2, no incio de 2010, a centralidade da questo habitacional no planejamento governamental parece ter sido consolidada. O PAC 2 foi concebido com o objetivo de impulsionar os investimentos no pas. Com investimentos divididos entre 2011 e 2014 e ps-2014,44 somando R$ 1,59 trilho, tambm fundamentalmente voltados para a infraestrutura, os projetos do PAC 2 foram divididos em seis grandes eixos, dos quais quatro esto diretamente ligados
43. Para estas e outras informaes, consultar o site do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br). 44. A maior parte dos investimentos (R$ 958,9 bilhes) foi previsto para ocorrer at 2014.
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questo urbana e habitacional: PAC Cidade Melhor, PAC Comunidade Cidad, PAC gua e Luz para Todos e PAC Minha Casa, Minha Vida.45 A concentrao dos recursos previstos no PAC 2 grande. Do total de investimentos previstos, R$ 1,092 trilho (68,6%) foi alocado em projetos de energia. Todavia, merece destaque que a segunda maior rubrica de gastos a habitao, com R$ 278,2 bilhes (17,4%), dirigidos em grande medida ao programa Minha Casa, Minha Vida. Dessa maneira, a poltica habitacional avanou, entre 2008 e 2010, do ponto de vista do volume de recursos destinados e do planejamento da poltica pblica voltado para o centro do problema habitacional no pas a populao de baixa renda e articulou-se com um esforo maior de planejamento das aes de Estado no perodo recente o PAC. O programa Minha Casa, Minha Vida parece representar bem esta inexo na poltica habitacional nos ltimos trs anos.
Polticas de desenvolvimento social
Os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), estabelecidos em 2000 e abraados por 198 naes, tm sido uma referncia para o planejamento e as aes na rea do desenvolvimento social no Brasil. Por sua importncia, mesmo no sendo um documento de planejamento propriamente dito, parece oportuno fazer uma exposio sinttica de suas grandes linhas para que, em seguida, possa se analisar a Agenda Social, criada em 2008 e muito inspirada nos ODM. Oito metas foram estabelecidas em 2000 para serem atingidas at 2015: erradicar a pobreza extrema; universalizar a educao primria; promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; reduzir a mortalidade na infncia; melhorar a sade materna; combater o HIV/AIDS, a malria e outras doenas; garantir a sustentabilidade ambiental; e estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento. Destacaram-se algumas delas para sintetizar a evoluo e a situao atual quanto ao cumprimento dos ODM no Brasil. A erradicao da pobreza extrema e da fome no mundo o primeiro e principal objetivo. Duas metas foram estabelecidas para tal objetivo: reduzir pela metade
45. Alm desses, o PAC 2 conta com o PAC Transporte e o PAC Energia.
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a pobreza extrema na populao mundial em relao ao nvel de 1990 e reduzir pela metade o nmero de pessoas que passam fome. Tais metas so mundiais. No Brasil, estabeleceu-se reduzir, at 2015, a pobreza extrema a um quarto do nvel de 1990. Dados ociais indicam que tal reduo foi obtida em 2007 e superada em 2008, chegando em 2010 a um quinto da pobreza extrema de 1990 (IPEA, 2010b). No caso da reduo da fome, o indicador fundamental a porcentagem de crianas na faixa de 0 a 4 anos com peso abaixo do esperado para a idade, tendo por referncia as curvas de crescimento de crianas saudveis e bem alimentadas da Organizao Mundial da Sade (OMS), divulgadas em 2006. Entre 1996 e 2006, o Brasil reduziu esta porcentagem de 4,2% para 1,8%, tambm superando a meta estabelecida para 2015 de forma antecipada. A universalizao da educao primria foi praticamente concluda no Brasil. Por isso, a meta estabelecida no caso brasileiro assegurar a concluso do ensino fundamental para todos os jovens brasileiros, reduzindo a distoro entre idade e srie e ampliando a qualidade do ensino oferecido. Alm disso, pretende-se reduzir as desigualdades de gnero e raa/cor na estrutura. De fato, o crescimento dos concluintes acentuado entre 1992 e 2008. Todavia, entre as pessoas de 11 e 12 anos, o ndice de concluso da quarta srie caiu de 56,7% para 50,9%, e de 75,2% para 72,3%, respectivamente, entre 2005 e 2008. No mesmo perodo, subiu de 68,4% para 75,2% o nmero de pessoas de 18 anos concluintes da oitava srie do ensino fundamental. Alm desta questo, as avaliaes da qualidade do ensino realizadas pelo governo e pelo Programa Internacional de Avaliao de Alunos (Program for International Student Assessment Pisa), da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), recorrentemente colocam o Brasil em pssima situao na comparao internacional. Alguns dos ODM esto diretamente ligados s polticas de sade no pas e, portanto, efetividade da estrutura criada a partir da Constituio de 1988, particularmente do Sistema nico de Sade (SUS). A mortalidade na infncia (crianas menores de 5 anos) caiu 58% no Brasil entre 1990 e 2010, sendo atualmente de 22,8 bitos por mil nascidos vivos. Mantidas as tendncias atuais, a meta vinculada aos ODM, de 17,9 bitos por mil nascidos vivos para 2015, deve ser alcanada. A tendncia de queda vem sendo determinada pela reduo das mortes por doenas infecciosas e afeces perinatais. A amplitude e capilaridade do SUS, o Programa Nacional de Imunizaes e a Estratgia de Sade da Famlia tm sido fundamentais para tais resultados. A mortalidade materna tambm diminuiu acentuadamente no perodo de 1990 a 2010: caiu quase pela metade, de 140 para 75 mortes por 100 mil nascidos vivos. Avanos no SUS relativos ao acesso ao parto foram determinantes para a reduo de mortes por causas obsttricas diretas, razo pela qual, fundamentalmente,
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reduziu-se a mortalidade materna. De toda a forma, a meta reduzir em trs quartos a razo de mortalidade materna em 2015, tendo como base o ano de 1990. Para isso, outra meta estabelecida a universalizao da cobertura por aes de sade sexual e reprodutiva at 2015, assim como deter o crescimento da mortalidade por cncer de mama e de colo de tero. Os avanos na rea de sade no Brasil tm no combate AIDS talvez o seu resultado mais reconhecido internacionalmente. As taxas de incidncia, crescentes at 2000, foram estabilizadas em torno de 17,9 casos para cada cem mil habitantes. No somente a taxa de incidncia foi estabilizada, em larga medida pela eccia de programas em massa de esclarecimento e fornecimento de meios para evitar o contgio (distribuio de preservativos, testes realizados no pr-natal), mas a sobrevida dos pacientes com HIV/AIDS aumentou sobremaneira, passando de cinco meses, no nal da dcada de 1980, para 58 meses, em 1996, e para 108 meses (nove anos) em 2008. A universalizao do acesso terapia antirretroviral (TARV) pelo SUS, implantada em 1996, foi determinante para que a sobrevida aumentasse com melhoria signicativa das condies de sade do infectado. Em Objetivos de Desenvolvimento do Milnio Relatrio Nacional de Acompanhamento (IPEA, 2010b), observa-se que o crescimento econmico a partir de 2003 foi o principal fator para que o Brasil alcanasse a meta nacional de reduo da pobreza extrema de forma antecipada. No obstante, a ampla estrutura da poltica social desenhada a partir da Constituio de 1988 vista como decisiva para o cumprimento dos ODM no Brasil. No perodo recente, a Previdncia Social, a expanso dos programas de transferncia de renda, tanto aqueles conformados na CF/1988, como o Bolsa Famlia, associados aos aumentos reais da renda dos mais pobres com destaque para o papel do salrio mnimo e programas de grande capilaridade, como o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), foram decisivos para o cumprimento do primeiro e mais importante ODM. Ademais, apesar das diculdades, tem-se mostrado fundamental para o cumprimento dos ODM contar com um sistema universal de sade, particularmente num pas como o Brasil, heterogneo, com um histrico de carncias sociais mltiplas. Nesses termos, na introduo do referido relatrio, Marie Pierre Poirier, coordenadora-residente interina do Sistema da ONU no Brasil, arma que a forte expanso do SUS, atravs do acesso Ateno Primria em Sade, serviu de plataforma para a acelerao de aes orientadas a vrios dos ODM (IPEA, 2010b, p. 11). Nesse mesmo relatrio, em sua primeira parte, arma-se que as polticas sociais no Brasil so inseparveis dos ODM e que, nesse sentido, uma agenda social foi construda progressivamente desde 2003, consolidada num documento de planejamento para a integrao das polticas sociais pela Casa Civil da Presidncia da Repblica em 2008, sob forte inuncia das diretrizes e metas dos ODM.
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A Agenda Social de 2008 (BRASIL, 2008c), que englobou recursos da ordem de R$ 82,8 bilhes, busca integrar programas sociais em torno da reduo das desigualdades; juventude; direitos de cidadania; cultura; educao; sade; e segurana. Onze eixos formam a Agenda Social: criana e adolescente; cultura; juventude; mulheres; Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE); pessoas com decincia; povos indgenas; Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci); quilombolas; reduo da desigualdade social; e registro civil. O eixo fundamental da Agenda Social a reduo da desigualdade social abriga programas do porte do Bolsa Famlia e outras iniciativas de combate pobreza. Isto pode ser visto pela prpria distribuio dos gastos previstos na agenda, uma vez que 56,5% dos recursos foram abrigados neste eixo. A educao outro eixo de destaque na agenda. Com as iniciativas no mbito do PDE, 27,4% dos recursos previstos foram alocados neste eixo. Outros eixos abrigam importantes iniciativas. o caso do Pronasci, desenvolvido pelo Ministrio da Justia, que busca articular polticas de segurana com aes sociais. Entre os principais eixos do Pronasci destacam-se a valorizao dos prossionais de segurana pblica; a reestruturao do sistema penitencirio; o combate corrupo policial; e o envolvimento da comunidade na preveno da violncia.46 Na cultura, alguns dos objetivos so estruturar 20 mil Pontos de Cultura at 2010; incentivar o uso de TVs e rdios pblicas como meio de acesso cultura; implantar 613 bibliotecas pblicas e modernizar outras 4.500; editar e distribuir 200 ttulos, em tiragens populares e de bolso, num total de 9 milhes de livros a preos populares; qualicar espaos comunitrios e culturais de multiuso nas periferias, reas degradadas e centros histricos; e estabelecer o vale-cultura, a m de estimular o consumo de bens e servios para 3 milhes de trabalhadores. Quanto ao registro civil, objetiva-se garantir acesso para a populao de baixa renda a todos os documentos bsicos de cidadania (certido de nascimento, RG, CPF) por intermdio da mobilizao de vrios ministrios e instrumentos da estrutura de Estado. A Agenda Social pode ser caracterizada como um esforo de planejamento integrado, cujo objetivo no a criao de novos programas ou aes, mas a constituio de um espao de integrao das polticas sociais a partir do centro do governo, a Casa Civil da Presidncia da Repblica. Conforme inscrito no PPA 2008-2011, os componentes prioritrios ao processo de desenvolvimento do pas e ao seu planejamento incluem os investimentos em infraestrutura por meio dos PACs, a integrao das polticas sociais pela Agenda Social e o novo modelo de desenvolvimento da educao inscrito no PDE.
46. Ressalte-se que uma das linhas do Pronasci o nanciamento de habitaes para os policiais, integrando-o ao programa Minha Casa, Minha Vida.
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Em virtude de a educao ocupar espao de destaque no PPA 2008-2011, sendo um eixo de destaque na Agenda Social, e devido s diculdades de se alcanarem as metas estabelecidas nos ODM, adequado traar as linhas gerais da principal iniciativa de planejamento na rea de educao: o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), lanado em 2007. Entre as razes e princpios do PDE est a promoo da educao formal pblica, no sentido de favorecer a socializao e a formao de indivduos autnomos integrados sociedade moderna. Nas palavras do ministro da Educao, Fernando Haddad, uma educao que promova a individuao e a socializao voltada para a autonomia (BRASIL, 2007b, p. 7). O PDE um passo em direo construo de uma resposta institucional amparada nessa concepo de educao. Como programa executivo, um plano de ao foi concebido em torno de quatro eixos norteadores: educao bsica, educao superior, educao prossional e alfabetizao. O plano engloba mais de 40 programas que o traduzem de forma concreta. No caso da educao bsica, as linhas de ao incluem a formao de professores e o estabelecimento de um piso salarial nacional; o nanciamento, particularmente com a estruturao e avano do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Prossionais de Educao (FUNDEB), que, ao substituir o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), criou um nico fundo pblico para toda a educao bsica; o aperfeioamento dos instrumentos de avaliao, com a criao do ndice de desenvolvimento da educao bsica (IDEB); e o plano de metas, voltado para o planejamento e gesto educacional. Para a educao superior, o planejamento estabelecido engloba a reestruturao e expanso das universidades federais, por meio do Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni) e do Plano Nacional de Assistncia Estudantil (PNAES); assim como a democratizao do acesso, por meio do Programa Universidade para Todos (ProUni) e do Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (Fies); e o aperfeioamento dos instrumentos de avaliao, com o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes). No que se refere educao prossional e tecnolgica, o passo fundamental a criao dos institutos federais de educao, cincia e tecnologia (IFETs), buscando-se um ensino tcnico de elevado nvel a partir da combinao do ensino das cincias naturais, das humanidades (inclusive losoa) e a educao prossional e tecnolgica. Tambm inclui iniciativas quanto normatizao do estgio, tratado como um ato educativo e no de precarizao das relaes de trabalho, alm de iniciativas de prossionalizao de jovens e adultos em programas como
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o Programa Nacional de Incluso de Jovens (Projovem). A partir de duras crticas aos programas brasileiros de alfabetizao por sua baixa efetividade, estruturou-se a educao de jovens e adultos (EJA), contemplando-a no FUNDEB. No PDE feita a defesa radical da ampliao dos investimentos em educao no pas. Mesmo frente s crticas existentes de que j se gasta recursos num montante prximo ao dos pases desenvolvidos (4% do PIB), a renda per capita relativamente baixa e a elevada dvida educacional impem a necessidade de ampliao dos recursos numa estrutura reformulada nos moldes propostos. Ademais, conforme armao do ministro Haddad,
o PDE pretende ser mais do que a traduo instrumental do Plano Nacional de Educao (PNE), o qual, em certa medida, apresenta um bom diagnstico dos problemas educacionais, mas deixa em aberto a questo das aes a serem tomadas para a melhoria da qualidade da educao (...). Isso porque, de um lado, o PDE est ancorado em uma concepo substantiva de educao que perpassa todos os nveis e modalidades educacionais e, de outro, em fundamentos e princpios historicamente saturados, voltados para a consecuo dos objetivos republicanos presentes na Constituio, sobretudo no que concerne ao que designaremos por viso sistmica da educao e sua relao com a ordenao territorial e o desenvolvimento econmico e social (BRASIL, 2007b, p. 6).
De forma ampla, observando-se o perodo 2000-2010 em relao ao planejamento voltado para a rea social, grandes diretrizes foram estabelecidas nos ODM. O plano de governo do candidato a presidente da Repblica em 2002, Luiz Incio Lula da Silva, inspirador do PPA 2004-2007 e do PPA 2008-2011, agrega-se como espao para o estabelecimento destas grandes diretrizes. Ao mesmo tempo, observa-se a proliferao de planos, programas e aes ao longo do perodo em vrios setores da rea social, caminhando de um planejamento mais abstrato para iniciativas com um grau de concretude maior, como so o PDE, o programa Minha Casa Minha Vida e o Bolsa Famlia. Todavia, a proliferao de iniciativas em ateno s diretrizes gerais estabelecidas desde 2000 e, de forma mais ampla, desde a Constituio de 1988, mereceu ateno especial do centro estratgico e poltico do governo Lula, a Casa Civil da Presidncia da Repblica, por meio da Agenda Social. Criada pela necessidade do planejamento integrado da poltica social, a Agenda Social representou tambm um movimento de centralizao do planejamento na rea social no corao do governo, como forma de conferir centralidade e, ao mesmo tempo, denir prioridades a esta macrorea de atuao do Estado brasileiro.
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4 GUISA DE CONCLUSO: PRINCIPAIS DOCUMENTOS DE PLANEJAMENTO NO BRASIL EM PERODO RECENTE (2003-2010) BREVE AVALIAO CRTICA
So evidentes as diculdades da realizao de um trabalho como este. Partir de um quadro geral do planejamento no Brasil ao longo do sculo XX e, em seguida, traar um panorama dos documentos produzidos pelo governo brasileiro sobre planejamento entre 2003 e 2010 obriga a estilizar fatos e processos complexos e, ainda, a selecionar alguns documentos em diferentes reas e excluir a maioria. Alm disso, o perodo foi marcado por grande heterogeneidade no que se refere ao planejamento e s condies gerais da economia brasileira. A arbitrria seleo dos documentos procurou dar conta da diversidade de iniciativas de planejamento em diferentes reas de governo e ao longo de todo o perodo. Para tanto, procurou analisar os documentos em suas linhas de fora, na crena de que esta estratgia metodolgica possa ajudar na compreenso da evoluo do planejamento no Brasil em seu conjunto entre 2003 e 2010. De forma geral, pode-se armar que os documentos produzidos no ambiente do PPA 2004-2007 tm um carter mais genrico, de diagnstico, com um grau de abstrao incompatvel com as necessidades concretas do planejamento. Este PPA, construdo a partir do programa de governo vencedor nas eleies presidenciais de 2002, com grande abrangncia de temas e questes, traz uma boa caracterizao dos problemas do pas no incio dos anos 2000. Ao faz-lo,num momento de grandes incertezas polticas, tem o mrito desugeriruma estratgia de desenvolvimento associando crescimento com redistribuio de renda. Em contrapartida, os documentos produzidos no ambiente do PPA 2008-2011, incluindo o prprio PPA, so visivelmente elaborados com um grau de concretude maior, um pragmatismo declarado, que busca responder, em geral, a demandas e elaboraes de setores ou de grandes empresas estatais. A anlise dos planos e programas em vrias reas revela tal evoluo entre o primeiro e o segundo perodos. Tomando como exemplo o setor produtivo industrial, o perl mais genrico da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior, de 2003, deu lugar ao declarado pragmatismo da Poltica de Desenvolvimento Produtivo: inovar e investir para sustentar o crescimento, de 2008, explicitando as diferenas entre o ambiente do PPA 2004-2007 e o PPA 2008-2011. No obstante, a evoluo do planejamento do desenvolvimento tecnolgico e produtivo, entre 2003 e 2010, talvez seja aquela que melhor explicite as contradies entre o planejamento e a poltica econmica. De fato, a poltica econmica no acompanhou a evoluo do carter mais pragmtico da poltica de desenvolvimento produtivo. O planejamento que caminhou para o pragmatismo, com papel de destaque para o BNDES, conviveu com uma poltica econmica extremamente prejudicial aos objetivos de
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desenvolvimento da estrutura produtiva e tecnolgica nacional. No obstante, juros e cmbio desconectados dos esforos de planejamento do desenvolvimento no foram capazes de frear o crescimento no perodo 2003-2010, apoiado primeiro em taxas inauditas de crescimento do comrcio internacional particularmente das commodities e depois no mercado interno, pelo consumo assentado na expanso da renda e do crdito. Todavia, trata-se de um crescimento com limitado contedo de progresso tecnolgico e produtivo num perodo de intensa transformao da base tcnica e com um ponto de partida ruim, tendo em vista as heranas da industrializao, da crise nos anos 1980 e dos efeitos deletrios das polticas liberais dos anos 1990 sobre a estrutura produtiva nacional. Na verdade, sem contar com uma poltica econmica favorvel aos investimentos, ao desenvolvimento produtivo e inovao, com uma robusta poltica industrial integrada incluindo a defesa de certos setores industriais , alm de outras externalidades benignas, como arma o professor Luciano Coutinho, o pas ter grandes diculdades num cenrio internacional de crise econmica e exacerbao crescente da concorrncia. Se no setor produtivo industrial, o perl mais genrico da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior deu lugar ao pragmatismo da Poltica de Desenvolvimento Produtivo, no caso da Habitao, o carter diagnstico do Plano Nacional de Habitao, de 2004, deu lugar a aes concretas do Programa Minha Casa Minha Vida, de 2009. O ncleo de tal mudana a partir de 2007, em meio ao processo de retomada do crescimento econmico e implementao do PAC, foi a centralidade dada ao ponto nevrlgico da questo habitacional no Brasil desde os primrdios da industrializao: viabilizar moradias para a populao de baixa renda destinando grande volume de recursos. Como tratado anteriormente, dos R$ 503,9 bilhes previstos no PAC, R$ 170,8 bilhes foram destinados para a infraestrutura social e urbana, sendo, desse total, R$ 106,3 bilhes para habitao. Foram eleitas para atendimento prioritrio 12 regies metropolitanas, as capitais e os municpios com mais de 150 mil habitantes, que concentram grande parte da populao de baixa renda sem moradia no Brasil. Dessa maneira, a poltica habitacional avanou entre 2008 e 2010 do ponto de vista do volume de recursos destinados, do planejamento da poltica pblica voltado para o centro do problema habitacional no pas a populao de baixa renda , e mais, articulou-se com o maior esforo concreto de planejamento do desenvolvimento do pas no perodo recente: o PAC. O Programa Minha Casa, Minha Vida parece representar bem essa inexo na poltica habitacional nos ltimos trs anos. Em outra linha, um dos setores em que o planejamento se apresenta de forma mais completa no Brasil o setor de energia. O Plano Decenal de Expanso de Energia 2008-2017 (PDEE), elaborado pelo Ministrio de Minas e Energia (MME)
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e pela Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), uma demonstrao dos esforos de planejamento em uma rea extremamente importante para o desenvolvimento do pas. Na verdade, trata-se de uma rea com grande tradio de planejamento que remonta aos Planos Decenais. Observando especicamente a evoluo do planejamento na rea de energia no Brasil entre 2003 e 2010, possvel perceber os efeitos da crise de desabastecimento de energia em 2001. Os esforos de planejamento na rea foram contnuos desde 2003, de modo que a criao da EPE, o PNE e o PDEE formam um continuum, posteriormente integrado aos esforos de planejamento do PAC. A importncia da Petrobras no setor outro fator impulsionador do planejamento, na medida em que a presena desta empresa, devido a seu porte e tradio, um grande instrumento para o planejamento do setor. Como tratado anteriormente, deve-se destacar a importncia da presena de um rgo de planejamento setorial como a EPE, empresa pblica criada em 2004, que conta com dotao oramentria prpria, estrutura dinmica e corpo tcnico altamente qualicado, que utiliza um volume de recursos relativamente baixo frente fundamental tarefa do planejamento energtico do pas. Em torno do trabalho da EPE, investimentos decisivos para a sustentao do crescimento da ordem de R$ 800 bilhes sero realizados nas prximas duas dcadas. Como na energia, a Defesa nacional uma rea marcada por certa continuidade. No caso dos dois principais documentos de planejamento da rea de Defesa nacional elaborados entre 2003 e 2010 a Poltica de Defesa Nacional (2005) e a Estratgia Nacional de Defesa (2008) , pode-se dizer que marcante a continuidade dos temas e dos pilares estruturantes. No se trata de uma continuidade somente de princpios gerais de armao da soberania nacional, como seria previsvel, mas do estabelecimento de vnculos entre o setor Defesa e polticas de desenvolvimento nacional. Destacam-se as complementaridades e sinergias, apontadas nos dois documentos, entre os esforos de reestruturao do aparato de defesa e o desenvolvimento da prpria poltica industrial no pas. Assim, importante destacar que a Estratgia Nacional de Defesa, de 2008, foi elaborada em um momento em que a prosperidade econmica e os esforos de planejamento da poltica industrial eram mais concretos com a PDP. Em relao ao planejamento voltado para a rea social no perodo 20032010, grandes diretrizes foram estabelecidas nos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) no incio da dcada. Materializados por meio de aes do PPA 2004-2007 e PPA 2008-2011, os ODM agregam-se como espaos para o estabelecimento de grandes diretrizes para a rea social. Ao mesmo tempo, observa-se a proliferao de planos, programas e aes ao longo do perodo em vrios setores da rea social, caminhando de um planejamento mais abstrato, para iniciativas com um grau de concretude maior, como o PDE, o Programa Minha Casa Minha Vida e o Bolsa Famlia. Criada pela necessidade
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de coordenao integrada da poltica social, a Agenda Social, elaborada no segundo mandato do presidente Lula, pode ser caracterizada como um esforo de planejamento cujo objetivo no foi a criao de novos programas ou aes, mas a constituio de um espao de articulao e integrao institucional das polticas sociais a partir da Casa Civil. Por m, no que se refere aos PACs, em primeiro lugar, deve-se dizer que se trata das peas fundamentais do planejamento estatal no perodo de vigncia do PPA 2008-2011. So programas que abrigam novas aes de governo e organizam polticas j existentes sob um comando central ligado Casa Civil da Presidncia da Repblica. Importante notar que, ao contrrio dos exemplos anteriores, onde se observam mudanas em cada uma das reas entre o primeiro e o segundo mandato do presidente Lula, os dois PACs foram elaborados sob o esprito do segundo perodo, no curso de um maior pragmatismo. Cabe destacar que foram elaborados em condies distintas: o PAC 1, em 2007, veio para acelerar o crescimento de uma economia que vinha em expanso; o PAC 2, em 2010, foi elaborado sob os efeitos da crise internacional, integrando um leque mais amplo de polticas de recuperao econmica. Em condies distintas, em segundo lugar, ambos recolocam a centralidade do Estado para o desenvolvimento e seu planejamento. Em terceiro lugar, o legado fundamental deixado pelo PAC 1 foi colocar a questo dos investimentos na ordem do dia, com papel central do BNDES. O PAC 2 refora a centralidade dos investimentos em infraestrutura, j presente no PAC 1, com uma importncia ainda maior da Petrobras, tendo em vista a dimenso dos investimentos no prsal. Por m, deve-se destacar que o PAC 2 integra um conjunto de investimentos planejados nas reas sociais no presentes no primeiro programa, visvel nos seis eixos de ao do programa: PAC Cidade Melhor, PAC Comunidade Cidad, PAC Minha Casa Minha Vida, PAC gua e Luz para Todos, PAC Transportes e PAC Energia. Trata-se de um avano em termos do enfrentamento de graves problemas diretamente relacionados questo social no Brasil. Tudo isto posto, impe-se, doravante, questionar as razes relativas s peculiaridades do primeiro e segundo perodos que se manifestam nas diferentes reas analisadas. Para iniciar, parece acertado concluir que os documentos de planejamento do primeiro perodo estiveram profundamente condicionados pelos efeitos da estagnao que perdurou por mais de 20 anos na economia brasileira. Na realidade, a experincia de dcadas de estagnao econmica gerou para o pas a falta de demanda por aes mais amplas de planejamento, sem que isto tivesse, de certo modo, drsticos impactos. Neste perodo, o Estado tinha sua capacidade de gasto limitada pelos efeitos do baixo crescimento econmico sobre sua base de nanciamento. A nova dinmica da economia brasileira a partir de 2004, com a retomada do crescimento, impulsionou maiores esforos de planejamento a partir de 2007-
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2008. Sem ignorar as condicionalidades polticas dos rumos nacionais no perodo recente, com o crescimento econmico retomado a partir de determinaes alheias ao planejamento governamental, imps-se a necessidade de que este avanasse de forma mais concreta, e surgiram condies para este avano. A anlise dos documentos mostra que, de fato, o planejamento avanou no Brasil nos marcos do PPA 2008-2011. O desao que se coloca, ento, interpretar a forma como isto ocorreu. A hiptese construda a partir das anlises dos documentos que o planejamento avanou, fundamentalmente, por amplos setores da ao estatal e pelo curso dos investimentos. Tal hiptese implica compreender que a retomada do crescimento, ao abrir espaos polticos e econmicos, propiciou maior envergadura aos esforos de planejamento a partir de 2007-2008, e no o contrrio. Vale dizer: no foi o planejamento que criou condies para a retomada do crescimento, mas o crescimento que impulsionou o planejamento dos setores e das decises de investimento. No se trata de minimizar os esforos do governo brasileiro expostos em cada documento desde 2003, mas, apenas, traar criticamente um panorama da evoluo do planejamento no perodo sob anlise, apontando questes que devero ser examinadas com cuidado no futuro prximo. Pode-se dizer que este movimento aconteceu em mo dupla. Primeiramente, em quase todos os casos analisados, percebe-se uma tentativa das iniciativas setoriais de planejamento de romper com o incrementalismo inerente lgica de organizao e implementao dos programas e aes tais quais os contidos no PPA. Em segundo lugar, tambm na maioria dos casos, percebe-se uma tentativa do planejamento setorial em romper com a precedncia e a primazia do oramento (vale dizer, com o conceito de poupana prvia) sobre o investimento e sobre a prpria noo de planejamento em sentido mais amplo e mais forte. Nesse sentido, considera-se que a retomada do crescimento, ao abrir espaos polticos e econmicos, propiciou maior envergadura aos esforos de planejamento a partir de 2007-2008, e no o contrrio. Deve-se notar tambm que, uma vez acionados os instrumentos de planejamento num quadro de crescimento, este movimento foi se acentuando no binio 2009-2010, mesmo sob o efeito da crise internacional. Em vrias dimenses, a resposta crise foi dada pelo pas com forte ao estatal, contando com iniciativas deagradas anteriormente. Isto pode ser visto na determinao do BNDES de sustentar todos os nanciamentos anteriormente contratados ou, ainda, na manuteno dos gastos pblicos para os investimentos do PAC, sob determinao decidida do prprio presidente da Repblica poca. Como consequncia, pode-se armar que a importncia recente das iniciativas de planejamento aqui sintetizadas, vindo concretamente dos setores e buscando destravar constrangimentos econmico-nanceiros de grande porte, imps a necessidade de o governo avanar em sua capacidade global de coordenao setorial.
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Cabe dizer tambm que, se o investimento acabou conformando uma estratgia de planejamento, tornava-se absolutamente necessria a coordenao dos ncleos fundamentais do investimento, como a Petrobras, os grandes bancos pblicos (BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal), alm dos fundos de penso, tendo em vista a enorme concentrao das decises de investimento e da oferta de crdito em circuitos internos ao prprio Estado. Nota-se que, atualmente, entre as principais aes de estmulo ao investimento esto o PAC, com os investimentos em infraestrutura, o programa Minha Casa, Minha Vida, com os investimentos em habitao, e o Programa do BNDES de Sustentao do Investimento (BNDES PSI), com investimentos em bens de capital e inovao. Devido mobilizao destes e de outros instrumentos, a participao do investimento total no PIB subiu de 16,4%, em 2006, para 18,7%, em 2008, e a participao do investimento pblico no PIB (OGU e estatais) passou de 1,6%, em 2006, para 2,9%, em 2009, em meio retomada do planejamento da infraestrutura e de investimentos paralisados. Mesmo assim, a maior taxa de investimento entre 2003 e 2010, obtida em 2008 (18,7% do PIB), praticamente a mesma de 1995, claramente insuciente diante das necessidades do pas. Sem dvida, uma questo-chave para o planejamento do desenvolvimento est, portanto, posta em torno das possibilidades de elevao da taxa de investimento global do pas. Vrios problemas envolvem tal questo, mas, fundamentalmente, trs deles devem ser destacados. Em primeiro lugar, os esforos de planejamento e da promoo de novos investimentos conviveram ao longo de todo o perodo 2003-2010 com o conservadorismo da poltica econmica, caracterizado pela trade juros altos, cmbio valorizado e poltica scal de ajustamento. A poltica econmica mostrou-se recorrentemente contrria aos objetivos do planejamento para o crescimento entre 2003 e 2010. So trs os focos da contradio entre a poltica econmica e o planejamento para o crescimento: as diculdades de elevao das taxas de investimentos (pblica e privada), fundamentais para a sustentao do crescimento no longo prazo; os problemas nas contas externas, resolvidos pela conjuntura externa favorvel ao balano de pagamentos do Brasil, mas estruturalmente presentes; e as diculdades de promover maior robustez e dinmica estrutura produtiva nacional. Verica-se um conservadorismo mais acentuado no primeiro perodo, at 2007. A partir de ento, apesar do padro de poltica econmica, obtiveram-se taxas de crescimento que minimizaram os efeitos deletrios desta poltica sobre a economia. Um exemplo disto a poltica scal. Embora mantidas as metas de supervits primrios que foram reduzidas apenas no auge da crise internacional em 2009 , foi possvel a expanso dos gastos pblicos apoiada no forte crescimento das receitas. Em outras palavras: gastou-se mais, mantendo-se os pressupostos anteriores quanto ao permanente ajuste scal. Com efeito, o cmbio valorizado
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em grande parte do perodo, contrrio aos objetivos de planejamento traados, por exemplo, pela Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), imps pesados custos para a estrutura produtiva nacional, mas no impediu o crescimento do emprego e da renda. Tambm os juros sempre altos, extremamente danosos ao investimento, no foram capazes de frear o crescimento, principalmente do consumo. O segundo problema diz respeito a uma questo estrutural de grande profundidade: as fragilidades das estruturas internas de nanciamento de longo prazo, que, pelas peculiaridades histricas do desenvolvimento brasileiro, esto fundamentalmente centradas no Estado. No perodo recente, observou-se um enorme esforo dos bancos pblicos para garantir crdito aos grandes projetos de interesse nacional, destinados ao desenvolvimento produtivo e social. A ao do BNDES, contando com signicativa ampliao de seu funding, tem se mostrado fundamental para o nanciamento de grandes projetos em longo prazo, assim como o papel desempenhado pela Caixa Econmica Federal em relao ao nanciamento habitacional, particularmente no que se refere ao Programa Minha Casa, Minha Vida. Estes so importantes exemplos deste esforo. Mesmo assim, as fragilidades estruturais relativas ao nanciamento de longo prazo permaneceram nesse perodo de crescimento e, de forma geral, no foram objeto de anlise, crtica ou proposies nos documentos analisados. Seguramente, enfrentar tal questo parece algo essencial nos prximos anos no Brasil. Em terceiro lugar, as diculdades de efetivao do gasto pblico mitigam profundamente as possibilidades de expanso dos investimentos. Alm dos problemas relativos poltica econmica e aqueles decorrentes das fragilidades das estruturas de nanciamento, depois de mais de 20 anos sem grandes investimentos, cou notria a diculdade de execuo do planejamento por parte de um setor pblico que sofreu sobremaneira com a crise econmica na dcada de 1980 e, mais ainda, com as chamadas reformas do Estado nos anos 1990, ento sob hegemonia liberal. Assim, por um lado, parte importante da burocracia estatal foi desmontada, desorganizada ou simplesmente desmobilizada pela falta de atividade ao longo dos anos 1980 e 1990, e, por outro, crescentes diculdades para a efetivao do gasto pblico foram criadas por meios legais, a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal, da Lei de Licitaes, das diculdades para o licenciamento ambiental etc. Na verdade, um arranjo institucional montado para frear o Estado que se pensava pouco atuante nos moldes das convices liberais dos anos 1990 e que atualmente se mostra incompatvel com a necessidade de polticas de desenvolvimento e de planejamento de longo prazo, com enorme centralidade do Estado. Um componente adicional, no menos importante, que diculta a efetivao do gasto pblico e, portanto, dos investimentos, a rigidez oramentria produzida ao longo dos ltimos 30 anos, prejudicial ao manejo dos recursos em prol do planejamento do desenvolvimento. Tema de difcil tratamento, particularmente
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porque tal rigidez foi promovida, em larga medida, pela Constituio de 1988, em prol do enfrentamento da questo social no Brasil. Sem entrar no cerne do debate, concretamente, desde os anos 1980, as possibilidades da execuo discricionria dos gastos por parte do Executivo foram efetivamente reduzidas. Em 2004, mesmo com as Desvinculaes de Receitas da Unio, mais de 80% das receitas oramentrias estavam vinculadas a rubricas de gastos obrigatrios, enquanto em meados da dcada de 1970, em meio ao II PND, as receitas disponveis no vinculadas ultrapassavam os 70%. Mesmo considerando as condies polticas, econmicas e sociais que levaram ao estabelecimento das vinculaes constitucionais para a rea social nos anos 1980 e como o gasto social foi penalizado nos anos 1990, no se pode enaltecer as virtudes de um oramento to marcado por vinculaes como hoje se tem no Brasil. Na verdade, o engessamento do oramento pblico no algo a ser enaltecido, mas um grave problema para a denio dos pilares do planejamento para o desenvolvimento. Se, num quadro de baixo crescimento e conduo ortodoxa da poltica econmica, tal tema no foi debatido, parece adequado debat-lo num cenrio de crescimento econmico e politicamente mais favorvel expanso do papel do Estado na promoo do desenvolvimento e do bem-estar. Tal cenrio econmico e poltico, ao mesmo tempo em que aumenta as possibilidades de expanso do gasto social, exige o avano do planejamento estratgico por parte do Estado para garantir a expanso continuada da economia, entre outros objetivos do desenvolvimento nacional. As diculdades relativas desorganizao da burocracia estatal, ao avano de um arcabouo legal contra o gasto pblico e s polticas de Estado, assim como em relao s diculdades de gesto do oramento para o planejamento, parecem se manifestar com intensidade nos PACs e em outros importantes programas do governo federal aqui analisados. No obstante, nesse novo cenrio poltico e econmico, o crescimento acelerado da economia com uma carga tributria elevada paradoxalmente promovida pela ortodoxia liberal nos anos 1990 abriu novas possibilidades para a reconstruo das estruturas estatais, para a efetiva modernizao do Estado brasileiro e para o avano do planejamento governamental. Em sntese, pode-se armar que o planejamento foi retomado no Brasil entre 2003 e 2010, com as peculiaridades e diculdades apontadas. Fundamentalmente, foi retomado em torno de questes e desaos concretos, como se pode tambm dizer em relao a outros momentos da histria do pas, como no Plano de Metas de JK ou no II PND no governo Geisel. Pode-se dizer tambm que o avano do planejamento conviveu, em maior ou menor grau, com uma limitada convergncia e grande assimetria entre as diferentes reas, com a fragilidade das estruturas de nanciamento e da burocracia estatal, assim como com a manuteno de um padro de poltica econmica que impe srias diculdades para o desenvolvimento.
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Esses problemas no impediram totalmente o crescimento econmico e foram sendo contornados, nesses anos, por condies internacionais extremamente favorveis, pela expanso da arrecadao e do gasto pblico e pela expanso do crdito produtivo e ao consumo. Entretanto, tomaram maior dimenso pelos efeitos do prprio crescimento: parece premente, para a sustentao do crescimento, enfrentar as fragilidades das estruturas internas de nanciamento de longo prazo, a enorme assimetria entre os setores, a precariedade da burocracia estatal, entre outros. Com efeito, pensando-se, por exemplo, na montagem do PPA 2012-2015, embora o governo atual parta de uma base muito mais favorvel do que aquela que amparou o PPA 2004-2007 e o PPA 2008-2011,47 as questes centrais a serem encaminhadas nos prximos anos, em termos do planejamento do desenvolvimento, dizem respeito ao nanciamento de longo prazo no que tange sua amplitude e capacidade de garantir todo o crdito necessrio para sustentar o crescimento. Nestes termos, mais importante, ainda, contar com uma poltica econmica favorvel ao invs de hostil ao planejamento e ao desenvolvimento e uma coordenao bem mais intensa de todas as estruturas internas de nanciamento disponveis, preferencialmente dada a sua importncia , prxima ao comando central do Poder Executivo. Talvez isto seja expresso do que parece premente em termos mais gerais no pas depois do perodo recente de crescimento: avanar no desenvolvimento das estruturas centrais de planejamento por meio de um profundo leia-se contnuo, coletivo e cumulativo reaparelhamento do Estado.
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47. Isso tanto do ponto de vista da trajetria concreta herdada da economia quanto da existncia de largos e bons diagnsticos setoriais, compndios de diretrizes e metas para leque amplo de polticas pblicas em vrias reas de atuao do Estado.
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CAPTULO 7
ELEMENTOS PARA A ORGANIZAO DE UM SISTEMA FEDERAL DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E GESTO PBLICA NO BRASIL: REFLEXES PRELIMINARES A PARTIR DE ENTREVISTAS COM DIRIGENTES DO ALTO ESCALO DO GOVERNO FEDERAL EM 2009
Jos Celso Cardoso Jr.*1 Franco de Matos**2
1 INTRODUO
Ao longo deste livro, buscou-se resgatar histrica e analiticamente a trajetria algo particular do planejamento governamental na Amrica Latina, enfatizando-se o caso brasileiro. Alm disso, em especial na Parte II, destinada s questes contemporneas, buscou-se tambm situar a problemtica do planejamento desde a CF/88, particularmente frente ao que se chamou, no captulo anterior, de a primazia da gesto pblica gerencialista, fenmeno que persiste no pas, ao menos desde 1995. nesse contexto, portanto, que se insere aqui a discusso que visa contribuir para o movimento de atualizao e ressignicao do debate sobre planejamento e gesto no Brasil, tendo por base um acervo de 21 entrevistas, realizadas no segundo semestre de 2009, junto a dirigentes do alto escalo do governo federal. Este percurso foi adotado porque nos deparamos com diculdades graves em relao obteno de material bibliogrco atualizado e sucientemente crtico que pudesse ser utilizado para ancorar os argumentos perlados neste estudo. Em face dessa diculdade, e tambm ante a constatao de que o momento e o assunto exigem um entendimento mais aprofundado do funcionamento das instncias de governo diretamente responsveis pelas aes que movem o planejamento e a gesto pblica no pas, optou-se pela realizao das tais entrevistas como alternativa metodolgica.
1. Economista, Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. 2. Economista, foi bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea para ns deste trabalho.
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Apesar de poucas, as entrevistas realizadas reetem opinies e conhecimentos de dirigentes posicionados, quele momento, em postos elevados e estratgicos da alta administrao pblica brasileira, todos eles pertencentes a ministrios, secretarias e rgos do Estado envolvidos em uma ou mais funes consideradas tpicas do que se convencionou chamar de ciclo de gesto das polticas pblicas federais brasileiras. Trata-se, portanto, de relatos bastante representativos dos respectivos rgos, secretarias e ministrios aos quais estavam at ento vinculados, notadamente: i) da Presidncia da Repblica: SAM e Casa Civil; ii) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto: SPI, SOF, Seges, SRH, ENAP e Secretaria Executiva; iii) do Ministrio da Fazenda: STN, SPE e Secretaria Executiva; iv) da Secretaria de Assuntos Estratgicos: SAE e Ipea; v) da Controladoria Geral da Unio: CGU e SFC; e vi) outros: CONSAD, MEC, MDS. Como breve advertncia metodolgica, cabe o registro de que as entrevistas se valeram de questes abertas de carter semiestruturado, organizadas segundo a inteno explcita de colher relatos densos (e extensos) de cada interlocutor, conforme pode ser deduzido do apndice A deste captulo, que reproduz simplicadamente o questionrio aplicado.1 Quanto ao uso do material degravado, optou-se aqui nesse texto pela no identicao dos entrevistados, privilegiando-se uma forma de organizao das ideias e opinies por temas gerais, com o que tambm se considerou menos relevante vincul-las explicitamente s respectivas organizaes.2 Tratando-se de um trabalho ainda preliminar na verdade, a primeira tentativa de sistematizao e interpretao das entrevistas realizadas , optou-se por organizar o ncleo central deste captulo em duas frentes: uma visando estabelecer os principais pontos de divergncia entre os discursos acerca de alguns aspectos cruciais para o entendimento dos assuntos tratados (seo 2); outra, identicando possveis pontos de convergncia em prol de uma agenda de transformaes vindouras na relao entre as atividades de planejamento e gesto no Brasil (seo 3).
1. Como procedimento de campo, os entrevistados receberam uma carta personalizada, que apresentava o projeto e solicitava reserva de horrio e agendamento preferencial para setembro de 2009. Na prtica, as entrevistas foram realizadas entre setembro e novembro de 2009 e contaram, sempre, com a presena de um tcnico ou de uma dupla de tcnicos do Ipea, e durao mdia de 60 minutos cada uma. Os depoimentos foram gravados e todo o contedo transcrito constituiu-se na documentao-base deste texto.Aproveitamos a oportunidade para, nesse momento, expressar nossos agradecimentos a todas as organizaes visitadas e pessoas entrevistadas durante a pesquisa de campo, as quais se dispuseram cordialmente a receber os tcnicos e fornecer, com toda a transparncia e sinceridade, informaes e opinies da maior importncia para a composio dos relatos que, sumarizados neste trabalho, procuram ser a base para a argumentao que se segue. Tambm preciso dizer que, embora as entrevistas tenham exercido inuncia crucial na elaborao deste texto, as pessoas entrevistadas no tm responsabilidade pelos erros e pelas omisses cometidas pelo estudo, com o que as isentamos por eventuais desdobramentos dele decorrentes. A relao dos entrevistados selecionados, bem como os respectivos cargos e rgos encontram-se no apndice B deste captulo. 2. At porque, desde o incio, tratamos de colher relatos de carter pessoal, os quais no buscavam espelhar, necessariamente, a viso considerada ocial ou institucional de cada organizao visitada.
Elementos para a Organizao de um Sistema Federal de Planejamento ...
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2 ORGANIZANDO O DISSENSO: A VISO DE DIRIGENTES PBLICOS ACERCA DE FUNES CONTEMPORNEAS DE ESTADO
Em qualquer trabalho similar a este, identicar e sistematizar argumentos divergentes sobre um mesmo assunto tarefa necessria, mas no trivial. De todo modo, como primeira aproximao ao objeto, seria possvel dizer que o conjunto de entrevistas realizadas se circunscreve em torno de trs grandes agregados temticos, a saber: vises divergentes dos dirigentes sobre o signicado prtico e aquele terica ou institucionalmente possvel referente ao ciclo de gesto; vises divergentes dos dirigentes sobre a estrutura organizacional ou a estrutura de governana de um suposto ciclo de gesto; e vises divergentes dos dirigentes sobre possibilidades de integrao e carreiras deste suposto ciclo de gesto.
2.1 Vises dos dirigentes sobre o signicado prtico do ciclo de gesto
Com relao ao primeiro aspecto, importante registrar que h, entre os gestores entrevistados, a percepo de que existe, na prtica, um circuito ou um ciclo de funes e atividades de competncia governamental, derivadas da forma pela qual o modelo de planejamento consagrado pelo PPA se estruturou, muito embora tais atividades e processos jamais tenham sido sacramentados institucional ou juridicamente sob uma forma especca. Uma sistematizao das falas, apresentada a seguir, d mostras dessa percepo:3
E1: A expresso ciclo de gesto deveria ser colocada em contexto. Normalmente, na cincia poltica, o que se encontra uma expresso chamada ciclo de polticas pblicas ou policy cycle, que envolve as diferentes etapas, desde o diagnstico, a elaborao, a formulao da poltica, sua implementao e avaliao. Este ciclo atua de forma a incorporar diferentes atores e a promover a retroalimentao desse processo. Essa expresso ciclo de gesto surge no jargo da administrao pblica federal brasileira de forma muito peculiar. Em 1993, quando era Ministra da Administrao, a ministra Luiza Erundina, titular da Secretaria de Administrao, buscava, atravs de uma ao coordenada e conjunta das carreiras do Tesouro Nacional, Controle Interno, da SOF, do Ipea e dos gestores governamentais, assegurar uma melhoria remuneratria, tendo em vista o gravssimo nvel de defasagem que afetava essas carreiras naquela poca.
3. Cada fala vem aqui introduzida pela letra E (de Entrevistado) seguida por um nmero. Tal identicao no pretende coincidir com nomes dos entrevistados ou com a ordem das entrevistas, tendo apenas a nalidade de facilitar a leitura, indicando, para cada tema, onde termina a fala de um entrevistado e comea a de outro.
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Carreiras que, at alguns anos antes, constituam, junto a outras, uma espcie de elite em termos remuneratrios do servio pblico. Em determinado momento, o Ministrio da Fazenda encaminhou ao presidente da Repblica, sem discutir previamente com a Secretaria da Administrao Federal, um projeto de lei que propunha uma melhoria remuneratria apenas para os servidores da Secretaria do Tesouro Nacional. Ao deixar de fora todos os outros setores envolvidos, essa iniciativa gerou um movimento de descontentamento por parte das demais entidades. Naquela poca, os dirigentes das instituies conseguiram impedir que esse movimento ocorresse. Na sequncia desse movimento, o ento secretrio executivo da Secretaria da Administrao Federal encaminhou um expediente Casa Civil defendendo a equiparao de todas as carreiras do chamado ciclo de gesto. Na exposio de motivos que foi encaminhada Casa Civil, ele qualicava o que era o ciclo de gesto, defendendo precisamente a ideia de que as aes que envolvem desde a elaborao da poltica pblica, passando pelo processo de oramentao, sua implementao posterior e, nalmente, a avaliao da sua regularidade em termos de controle interno, a liberao nanceira dos recursos etc., compunham um ciclo, que foi ali intitulado ciclo de gesto. A partir da o conceito de ciclo de gesto foi absorvido pelas entidades representativas das carreiras como uma bandeira que permitia identic-las como parte de um todo. Portanto, eram carreiras que se completavam em um ciclo. Essa ao foi bem-sucedida e foi complementada pelo encaminhamento ao Congresso Nacional de uma medida provisria, reeditada dezenas de vezes, mas nalmente aprovada, que reformulou o sistema de planejamento e oramento e o sistema federal de controle interno, alm do sistema de contabilidade pblica.4 Essa Lei propiciou um arcabouo institucional melhor para as atividades realizadas pelas secretarias envolvidas no ciclo de gesto, no mbito dos seus respectivos sistemas de oramento, do tesouro, de controle interno etc. Logo em seguida, tambm foi encaminhada ao Congresso uma medida provisria que promoveu a criao de uma graticao especca para essas carreiras. Esta graticao de desempenho e produtividade foi posteriormente substituda pela graticao de desempenho do ciclo de gesto, a GCG. Ento, a partir da criao da GCG foi que se consolidou legalmente a expresso ciclo de gesto. Assim, o que se identica como ciclo de gesto, no nada mais nada menos que o antigo conceito de ciclo de polticas pblicas.
4. Trata-se da Lei no 10.180, de fevereiro de 2001.
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E2: No h exatamente uma formalizao do que seja ciclo de gesto, e tambm h vrias nomenclaturas para conceituar o ciclo. Alguns falam ciclo de gesto das polticas pblicas, ciclo de gesto do gasto pblico; o que reete uma espcie de vcuo conceitual do que exatamente seja ciclo de gesto. A questo do ciclo de gesto nasce de forma mais estruturada com a Constituio de 1988, quando se comea a criar os instrumentos que vinculam mais explicitamente planejamento e oramento. Junto ao PPA, so criadas as Leis de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual. uma primeira abordagem mais integrada do que seria efetivamente o que se entende atualmente como ciclo de gesto. Como o ciclo no possui uma base formal claramente constituda, h certa divergncia de quais seriam suas principais atividades e macroprocessos. Assim, quando se fala em ciclo de gesto, fala-se em planejamento, oramento, execuo nanceira e controle, o qual retroalimenta todo esse processo de planejamento, e avaliando as polticas pblicas. Entretanto, deve-se reetir, por exemplo, se a Receita Federal no deveria integrar o ciclo, pois no se pode tratar de planejamento sem estimativa de receita, assim como no se deve deixar de fora outros rgos responsveis pela execuo dos gastos. Se for considerada a trajetria da formalizao do ciclo de gesto, chega-se concluso de que este se baseou fundamentalmente nas carreiras que o compem. Por falta de uma denio mais clara, tentou-se criar alguma forma de estruturar o ciclo via recursos humanos, embora este no seja exatamente o melhor caminho. A viso economicista que predominou na dcada de 1990 prejudicou uma maior estruturao do ciclo de gesto, devido a necessidades de ajuste scal, problema da dvida, crises diversas no mundo. Porm, este modelo de pensamento no necessariamente ir servir para o futuro do pas. Sem uma perspectiva de viso mais abrangente de desenvolvimento, torna-se difcil aos rgos envolvidos no ciclo de gesto atuar de forma estruturante. Seria necessrio construir um consenso estratgico-poltico, desenhar um caminho, para que se possam desenhar polticas macroeconmicas, de gerenciamento de dvidas, de oramentao, sob uma perspectiva de pas de longo prazo. Atualmente, por no existir um arcabouo legal mais slido que trate de papis, responsabilidades, integrao, casamento de planejamentos estratgicos, talvez exista ainda uma fragmentao muito grande entre esses rgos, o que estaria custando muito caro administrao pblica, e custando muito caro ao pas, em funo de uma ausncia de integrao que permita articular melhor as aes.
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E3: O ciclo de gesto envolve aes de planejar, orar, avaliar, monitorar, executar, controlar que se materializariam de alguma maneira no prprio macroprocesso oramentrio. Trata-se de um processo bastante complexo e difcil, porque h diferentes nveis de compreenso sobre o ciclo de gesto, e h diferentes maneiras de interao. A projeo da poltica pblica no oramento j est condicionada de alguma forma pelo PPA. Da mesma forma que o PPA, por sua vez, j est condicionado pelo programa do governo que foi eleito. Assim, o planejar j estaria, de alguma maneira, condicionado pelo plano de governo. Pode-se armar at que a deciso mais estratgica da poltica pblica quanto aplicao de recursos e denio das grandes diretrizes estratgicas j foi tomada no momento da eleio. Muitas vezes, restringe-se a discusso do ciclo de gesto como se ele fosse autctone, como se ele resolvesse todas as questes. Mas existe um carter primevo que da poltica. O ciclo de gesto tem que considerar que h uma poltica, que h um programa de governo e que o papel inteiro do ciclo, considerado de maneira restrita, trabalhar para melhor aplicar os recursos pblicos, visando cumprir aquele programa que foi denido da maneira mais democrtica possvel. E, se foi decidido nas eleies, no cabe ao gestor escolher qual a estratgia poltica, mas, sim, quais so as estratgias de execuo. O ciclo de gesto deve estar baseado em dois grandes marcos: o poltico, em que so denidas as prioridades que o governo tem para determinado perodo; e a gesto, sendo que as aes devem ser executadas com ecincia, eccia e efetividade. Pensando o ciclo de gesto de maneira expandida, entende-se que ele no um m em si mesmo, mas um pedao do sistema. Ele parte relevante, que exige tecnicalidade, conhecimento, instrumentos, tecnologia de informao, pessoas etc.
Diante do exposto, paira alguma divergncia de entendimento, entre os dirigentes entrevistados, a respeito de quais seriam ou deveriam ser exatamente as funes, as instituies, os processos, os instrumentos; enm, o arsenal jurdico-institucional a compor esse circuito/ciclo de gesto. Decorre desta divergncia de entendimentos a variabilidade de expresses que se zeram registrar, durante as entrevistas, para caracterizar supostamente o mesmo fenmeno. Ciclo de gesto das polticas pblicas, ou ciclo das polticas pblicas, ou ciclo do gasto pblico, ou, at mesmo, ciclo do controle. Pois foram todas expresses utilizadas para referenciar o conjunto de macroprocessos da administrao pblica federal relacionados s etapas da formulao de agendas, de estratgias e polticas pblicas, de oramentao, implementao, de gesto e monitoramento destas, de avaliao de processos, impactos e resultados, bem como s funes de controle interno e externo dos programas governamentais.
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Sintomtico talvez seja o fato de no ter aparecido em momento algum a expresso ciclo de planejamento das polticas pblicas, ou, ao menos, ciclo de planejamento e gesto das polticas pblicas federais, expresso esta que, em nossa opinio, seria provavelmente a mais adequada ao fenmeno em tela, alm de permitir ou favorecer um reequilbrio tanto semntico quanto poltico destas duas dimenses cruciais e estratgicas da ao dos Estados contemporneos. Pois que, de fato, no caso brasileiro, desde a segunda metade do sculo XX, sobretudo a partir da CF/88 e das transformaes j relatadas nos captulos anteriores para as duas dcadas seguintes, tem-se uma situao na qual a funo planejamento em seu sentido poltico, complexo e estratgico foi transformada em uma etapa a mais da gesto cotidiana do Estado, reduzida ao gerenciamento das aes, dos programas e das polticas pblicas tal como aparecem estruturadas e registradas nos planos quadrienais do governo federal. Por esse motivo, no estranho que a expresso mais comumente usada, no jargo da rea entre os dirigentes entrevistados, seja ciclo de gesto, e no ciclo de planejamento e gesto das polticas pblicas federais. Neste texto, como armado anteriormente, reivindica-se esta ltima como a mais adequada e justa ao complexo e intrincado mundo de funes, instituies, processos e instrumentos que envolvem o planejamento e a formulao de agendas, as estratgias e as polticas pblicas, a oramentao, a implementao, a gesto e o monitoramento das polticas, bem como avaliao de processos, impactos e resultados, alm das funes de controle interno e externo dos programas e das aes governamentais, distribudos e realizados por todos os ministrios e demais rgos setoriais do Estado, em nvel federal.
2.2 Vises dos dirigentes sobre estrutura organizacional ou estrutura de governana de um suposto ciclo de gesto
Em relao, portanto, a esse arsenal contemporneo de funes e atividades presentes em grande parte dos Estados modernos, vale alm do quadro 1 e da gura 1 um registro textual acerca do signicado de cada funo, segundo os prprios entrevistados, haja vista o envolvimento prtico e os vrios anos de experincia prossional de cada um deles em torno de uma ou mais dessas funes.
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QUADRO 1 Posio de entendimento comum acerca da expresso ciclo de gesto das polticas pblicas federais
Ciclo de gesto: segundo relato de um dos entrevistados, a origem da expresso teria se dado, no Brasil, em 1993, por ocasio de movimento salarial reivindicatrio de servidores pertencentes justamente aos rgos considerados hoje como integrantes deste ciclo, ainda que tal arranjo jamais tenha sido formalizado jurdica ou burocraticamente. Mas houve, ao longo dos anos, algumas tentativas de se fazer meno a esta expresso, supostamente denidora do que poderia ser considerado o ncleo estratgico do Estado para ns das funes de planejamento, formulao, oramentao, implementao, gesto, monitoramento, avaliao e controle das aes governamentais expressas nos planos plurianuais (PPAs). Assim, embora o governo federal jamais tenha conseguido formular uma proposta consensual de institucionalizao do ciclo de gesto das polticas pblicas, a expresso j apareceu, por exemplo, na Lei no 10.180, de fevereiro de 2001, que tratava de carreiras do servio pblico federal. No rol de funes tpicas de Estado organizadas em torno da ideia de um ciclo de funes destinadas a planejar, formular, orar, implementar, gerir, monitorar, avaliar e controlar aes de governo inscritas no PPA, a atividade de planejamento compreenderia principalmente aquela de mdio prazo consubstanciada no plano. Esse documento, previsto no Art. 165, inciso I, da Constituio Federal, no foi ainda objeto de lei complementar que denisse sua vigncia, elaborao e organizao, tal como determina o 9o, inciso I, deste artigo. Ento, a abrangncia do PPA e os critrios de sua organizao vm variando conforme as prticas dos sucessivos governos. A atividade de oramentao, de todas essas, a que estaria mais bem denida. H uma lei geral de nanas pblicas, a Lei no 4.320/1964, que foi recepcionada pela atual ordem constitucional como lei complementar, e a Lei Complementar no 101/2000, que normatiza a atividade de oramentao at o momento. Vale mencionar, no entanto, que est em curso um movimento pela implementao de uma nova lei das nanas pblicas, em debate ainda restrito ao governo federal. O monitoramento seria a atividade que diz respeito ao acompanhamento pelo prprio rgo executor da poltica pblica e tambm pelos rgos de controle da execuo da poltica, principalmente de controle interno. Durante essa ao, possvel vericar se a poltica vem tendo um percurso adequado e se, de fato, com ela, pode-se atingir o interesse pblico inicialmente almejado. O monitoramento dependeria, ento, de um processo contnuo de coleta e anlise de informaes tal que possibilite comparar o quanto uma atividade, um projeto, um programa ou uma poltica esto sendo implementados em face de seus objetivos. A avaliao, por sua vez, encontrar-se-ia intrinsecamente relacionada com o monitoramento e constituir-se-ia na atividade pela qual os rgos executores e de controle realizam o acompanhamento da execuo das polticas pblicas tendo em vista seus resultados, de modo a determinar a relevncia, a ecincia, a efetividade, o impacto e a sustentabilidade de determinada ao. Esta atividade a que encontra sua realizao de forma mais distribuda pelos rgos pblicos o que no signica dizer que se encontre mais organizada , sendo efetuada pelos ministrios executores e pelos rgos de planejamento, de controle e de pesquisa, como o caso do Ipea. Por m, o controle, aqui abordado apenas em sua dimenso interna ao Poder Executivo com a consolidao da democracia brasileira e a crescente necessidade de transparncia e acompanhamento dos gestores pblicos pela sociedade , vem ganhando fora. O alcance dessa atividade tem sido objeto de debates intensos na administrao pblica, os quais tm ganhado espao na mdia e vm sendo acompanhados pela opinio pblica.
Fontes: Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (MP), Ministrio da Fazenda (MF) e dados das entrevistas. Elaborao dos autores.
FIGURA 1 Etapas do planejamento governamental, na lgica do PPA

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Planejamento: diagnsticos situacionais e formulao de estratgias

E1: A ltima tentativa de montar um sistema de planejamento no governo federal foi h praticamente trinta anos, com o 2o PND. O terceiro at chegou a ser desenhado, mas no chegou a ser implantado. O mundo havia mudado e surgia a discusso sobre o que viria a ser o planejamento em um ambiente distinto daquele em que se montou o sistema de planejamento dos anos 1950 no Brasil, e que, de alguma maneira, tinha sido exitoso na sua funo de garantir uma curva de crescimento forte ao pas. Quando se examina o passado do planejamento, v-se que o Brasil uma referncia importante na Amrica Latina e no plano internacional, pois foi um dos poucos que manteve o Ministrio do Planejamento intacto. Desconsidere-se, nesse cenrio, o curto espao de tempo do governo Collor, em que se montou o Ministrio da Economia, que reunia as funes do Planejamento, da Indstria e Comrcio e da Fazenda, medida adotada por alguns pases. Essa foi uma experincia muito curta, de um perodo de quase trs anos, considerando-se todo o perodo republicano, em que sempre existiu o Ministrio da Fazenda e o Ministrio do Planejamento. Essa segmentao no comum, pois implica que a tesouraria esteja na Fazenda, e o oramento esteja no Planejamento. Trata-se de um caso singular no plano internacional. Normalmente, os ministrios de fazenda ou os ministrios de economia no deixam o oramento fora da sua alada. Essa talvez uma razo histrica para que, na nossa Constituio, fosse previsto o planejamento integrado ao oramento, no Artigo 165, articulando o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e o prprio Oramento Anual. Desde a Constituio de 1988, no h ainda uma legislao que dena como se deve elaborar o plano plurianual, como se deve dar essa integrao e como se deve executar o plano no oramento, visto que previsto que eles sejam integrados. Por ser nova a legislao, ainda no h uma base legal adequada, tendo sido implantada apenas por decreto. Para um regime que procurou, praticamente durante 30 anos, estabilizar a moeda e criar um ranking de disciplina scal rigoroso, esse tipo de oramento bastante inadequado, pois se baseia em um sistema inercial. Quando se tentou trazer para a prtica aquilo que est previsto na Constituio, visto que, de fato, tratava-se de uma integrao de plano e oramento, tentou-se dar ao oramento uma caracterstica estratgica, enquanto vinculada ao plano, que, por sua vez, dar-se-ia em base scal, por estar vinculado ao oramento. Toda esta reforma foi feita apenas com um decreto. Passou-se, ento, lgica de que todo gasto pblico do governo federal deveria estar organizado por programas, que os programas tivessem indicadores de resultado, as aes traduzidas em produtos, e os produtos relacionados com custos. No passado, o oramento era absolutamente indecifrvel. Hoje o oramento e o plano tm, ao menos, uma clareza maior de seus objetivos e seus ns.
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Existem ainda problemas relacionados construo e mensurao de indicadores, denio de produtos, enm, aspectos tcnicos que precisam ser aperfeioados, mas a estrutura do oramento foi completamente subvertida para gerar o que se denomina plataforma de gesto por resultados, utilizando o programa como gura de gesto e de resultados. A grande consequncia disso que se passa a integrar plano com oramento, ou seja, integrar duas equipes. Quem pensa ora, e quem ora tem que pensar tambm. Foi criada uma carreira de planejamento e oramento comum para que esses grupos, que estavam na Secretaria de Oramento Federal e na Secretaria de Planejamentos Estratgicos, pudessem constituir uma carreira nica, gravitando em torno de funes distintas, mas ganhando conhecimento e capacitao comuns, seja no oramento, seja no planejamento. Isso tambm seria singular, porque se manteve duas organizaes tratando de coisas muito prximas. E, ademais, com uma perspectiva de planejamento estratgico, porque foi introduzida tambm uma gura indicativa, no estabelecida em lei, que o planejamento de longo prazo, ou os eixos nacionais de desenvolvimento. Aprendeu-se, a partir de ento, que planejamento intensivo em gesto. Planejar no simplesmente pensar o que vamos fazer amanh. Planejar orientar a deciso de hoje que constri o amanh: no basta planejar, o importante inuenciar as decises do governo para que aquele cenrio que voc projetou venha de fato a ocorrer. Passou-se a ter um planejamento e um oramento integrados, baseados em um princpio de gesto por resultados. A gesto por resultados veio a ser discutida no setor pblico muito tempo depois, pelo BID, pelo Bando Mundial, e ns, de certa maneira premidos por uma crise no tivesse a crise de 1999, no teria acontecido essa mudana , tentamos fazer essa mudana na gesto, a qual chamamos de mudana pelo ciclo do gasto. Tinha-se, pela primeira vez, guras de organizao e modernizao do Estado: a Lei de Responsabilidade Fiscal, que permitia fazer o planejamento scal e um plano diretor de reforma do Estado, denominado Plano Bresser, que cou inconcluso. Criou-se tambm a gura do gerente de programa, que passou a ser responsvel pelos resultados. E tambm um sistema informatizado de gerenciamento do planejamento denominado SIGPlan, que auxiliaria o monitoramento das aes e os programas. O sistema funcionou e funciona bem. Apesar de ter uma nica funo fazer com que o setor pblico federal se interesse pelo resultado do gasto , o sistema pouco utilizado pelo governo. Com isso, obrigou-se o gestor, no SIGPlan, a desempenhar duas funes: a primeira, a responsabilidade pelo registro do desempenho fsico do gasto, sendo que a checagem dos dados alimentados no sistema caria a cargo do Tribunal de Contas e da Controladoria, e no mais do
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Planejamento; a segunda, alertar quanto a problemas de execuo do seu programa, por meio de um recurso denominado de mdulo de restries. No sistema burocrtico extremamente hierarquizado como o sistema pblico, no s no Brasil como no resto do mundo, a grande diculdade poder contar com um gestor capacitado para equacionar problemas que estariam impedindo uma boa execuo dos programas. Quando se coloca a restrio com antecipao, o problema deixa de ser do gerente de programa e passa a ser de quem teria de entrar no sistema para saber se est tudo certo. Isso uma mudana interessante, que pode ser denominada gesto em rede, gerenciamento em rede, mas no funcionou como deveria. Criamos um sistema de avaliao de programas: cada gerente avaliando o seu programa. E esta avaliao sofre uma meta-avaliao por parte do Ministrio do Planejamento, que sempre foi feita com o Ipea. O princpio por trs disso que quem o principal interessado na melhoria e no desempenho do programa o prprio gerente e sua equipe, e que avaliao no deve ter como nalidade a punio. Avaliao pode premiar, mas no punir avaliao para aprender, melhorar e fazer um aperfeioamento contnuo. Por isso entendamos que a autoavaliao era muito importante. Durante 30 anos, estruturou-se uma mquina para ajustar recursos e fazer ajuste scal. No se montou uma mquina para desenvolver o pas. Foi montado um sistema de gesto, um sistema integrado, um sistema plano-oramento e de gerenciamento de resultados para um Estado e um ambiente scal inadequado ao gasto, dando poder ao gerente e depois cobrando resultados, quase como um contrato em que voc d os meios e cobra resultados. Contudo, esta prtica no funcionava bem em um ambiente de gesto centralizada, como o do governo federal, que se tornou assim devido a longos anos de crise. Durante anos, procurou-se, ento, desenvolver o princpio de autoavaliao, inclusive com carter participativo, e pesquisou-se no mundo como se faziam avaliaes foram visitados vrios pases, aprendidas algumas lies. A referncia, na poca, no que diz respeito avaliao de programas, era o Canad; por sua vez, a referncia para a avaliao de projetos foi o Chile. Desse modo, montou-se um sistema tambm de avaliao de projetos e uma comisso interministerial para avaliar projetos, instalada na SPI/MP. Ocorre que a capacidade de projetamento do governo federal foi sucateada, a qualidade dos projetos , portanto, ruim. Mesmo no setor privado, tornou-se ruim, pois toda a estrutura de engenharia e de consultoria tinha sido desmontada nos anos 1980, sendo que, antes, era uma referncia no plano internacional. Ento, no era somente um problema do Estado, do setor pblico, o prprio setor privado tinha diculdades de produzir bons projetos. Desse fato, evidentemente, decorrem os problemas de se implantar projetos de baixa qualidade. No h planejamento sem projeto, e a capacidade de projetamento do setor p-
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blico brasileiro foi destruda. H muitos casos em que h dinheiro, mas no h projeto. O processo de decomposio das capacidades de projetamento do Estado criou inclusive problemas de burocratizao. No s falta projeto como h um macroprocesso de projetamento vigente que pouco racional. Alm disso, atualmente, tenta-se reintroduzir na gesto pblica o conceito de planejamento territorial. Este planejamento de longo prazo, de 20 anos, que orientaria o Plano Plurianual e o oramento por decorrncia, era essencialmente um planejamento do territrio, sobre o territrio. H algumas razes para que se justique a importncia do planejamento territorial como um instrumento importante e inovador do planejamento. Desde os anos 1990 crescia a presso para se traduzir em planejamento o que viria a se tornar o conceito de desenvolvimento sustentvel. No h, porm, como se tratar das questes ambientais, ou melhor, da dimenso ambiental associada dimenso social e dimenso econmica , sem considerar uma estrutura fsica, real, concreta, emq ue, digamos, os aspectos dos ecossistemas, ambientais e da criticidade ambiental que autolimita as escolhas no campo da dimenso social e da dimenso econmica possam ser combinadas. O conceito de territrio fundamental para se planejar investimentos em energia, transporte, comunicao etc., assim como demandas no campo da sade, educao, saneamento, habitao, mobilidade urbana. O segundo objetivo do planejamento territorial seria permitir a integrao das polticas pblicas. A estrutura taylorizada, tpica do estado burocrtico, mostra-se cada vez mais inadequada para dar conta de uma estrutura organizada por resultados. Por exemplo, no h como atacar um problema de educao, como evaso escolar, sem considerar outras variveis de polticas relacionadas nutrio, a acesso, a transporte escolar, sade das crianas entre outras. Criou-se, a partir disso, a gura do programa multissetorial, mas sua operacionalizao extremamente difcil, pois envolve articulao de polticas de diversos ministrios. E, como se sabe, o exerccio da coordenao no algo mecnico. A coordenao algo que se exerce com compromisso e direo programtica. O primeiro passo a concertao entre os ministrios, que deve ser pactuada. A pactuao implica em monitoramento, cobrana. Portanto, um exerccio no de administrao ou de poder administrativo. um exerccio de monitoramento de gesto e poltica pblica. Os ministrios em regimes presidenciais so ministrios de coalizo. E os ministrios de coalizo tm dois donos: o primeiro o presidente; o segundo, o partido poltico. Nesse ambiente, muito difcil fazer coordenao interministerial de polticas pblicas. Como se disse: coordenao um ato de concertao, de programao conjunta, de inteligncia coletiva em uma determinada direo. O segundo ato o compromisso, e o terceiro assegurar recursos. Essa trade muito importante para a coordenao.
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E2: O planejamento uma prtica no Brasil que estava absolutamente relegada e que vem sendo retomada no governo Lula. Isso consequncia, em boa parte, do que ocorreu nas dcadas de 1980 e 1990, sobretudo, com a onda liberal de enxugamento do Estado, de recolhimento do Estado ao Estado mnimo, de sua retirada do campo da interveno na economia, de toda a postura inibitria quanto ao papel do Estado, que acabou se espraiando pelo mundo inteiro. O Brasil se desaparelhou para o planejamento. Atualmente, h uma preocupao clara de retomar a capacidade de elaborao de projetos do governo, no s a capacidade de planejar, no sentido macro, mas tambm a capacidade de elaborar projetos ao longo da administrao direta como um todo. Discutiu-se a possibilidade, por exemplo, da criao de uma Central de Projetos para se avanar na instrumentalizao do planejamento. Produzindo projetos bem elaborados, detalhados, com qualidade, pois no se pode conar apenas no projeto executivo, no edital de licitao, no contrato, para se planejar os resultados pretendidos ou, at mesmo, para se pensar no controle.
Oramentao
E1: O Ministrio da Fazenda tem basicamente trs grandes macroprocessos. O primeiro tributrio, que praticamente nasce com o lanamento do tributo e perpassa todo o trabalho da Secretaria da Receita, do Conselho de Contribuintes, da Procuradoria Federal, da Controladoria Geral do Tesouro Nacional, culminando no caixa do Tesouro. O segundo macroprocesso o oramentrio-nanceiro, um pouco mais complexo, porque no se circunscreve ao Ministrio da Fazenda. Este macroprocesso originado nos ministrios que atuam diretamente com as polticas pblicas e, portanto, tm uma tendncia maior de demandar recursos. As polticas pblicas so transformadas em propostas oramentrias, percorrendo o Ministrio do Planejamento, os rgos centrais do Planejamento, da Fazenda, at constituir o oramento. Segue sua execuo, seu pagamento e s se encerra quando o Tesouro executa o pagamento da despesa e o Sia faz os registros. Esse macroprocesso oramentrio exige uma parceria muito forte com o Ministrio do Planejamento, e neste mbito, tem-se trabalhado na construo de um sistema de custos no setor pblico. O ltimo macroprocesso engloba as reas de poltica econmica e de regulao, e praticamente restrito ao Ministrio da Fazenda, em particular Secretaria de Poltica Econmica e Assuntos Econmicos. O Ministrio da Fazenda sofre alteraes ao longo do tempo com relao a seu papel no ciclo do planejamento e do oramento. Em alguns momentos, o Ministrio busca intervir mais na questo do planejamento global, outras vezes menos. Ultimamente tem se buscado participar de maneira cooperativa com o MP, mas o foco tem
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sido olhar a economia como um todo, mais do que olhar para o planejamento das nanas pblicas, do oramento, da alocao dos recursos nas diferentes polticas pblicas. Alm disso, tem se procurado trabalhar as variveis macroeconmicas da poltica scal e da poltica monetria. O papel do Ministrio com relao s nanas pblicas tem sido no sentido de denir o tamanho do recurso existente em funo das nossas projees de receita, da necessidade de manter os gastos sob controle, e de manter o padro da dvida pblica tambm sob controle. E2: O Tesouro foi criado em 1986, o Sia, em 1987, e depois houve uma segregao de atividades no mbito da administrao pblica federal. O Tesouro cuidava, at 1994, de nanas e controle. Em 1994, o controle passa a ser atribuio da SOF, enquanto o Tesouro se especializa em nanas. E, em 2000, criada a Lei de Responsabilidade Fiscal, alm de outros mecanismos que foram consolidando o papel do Tesouro Nacional na gesto da dvida pblica. Essa instituio iniciou formalmente um programa de modernizao em 1996, quando houve uma consolidao mais estrutural das principais macrofunes, que deniram uma nova forma de operar. Este processo de modernizao do rgo se deu de forma estruturante, desenvolvendo um sistema de avaliao de desempenho que permitiu a insero institucional do Tesouro de forma mais forte na administrao pblica federal. O Tesouro teria sete grandes macrofunes: gerenciamento da dvida pblica, programao nanceira da Conta nica do Tesouro Nacional, as operaes ociais de crdito, os haveres e responsabilidades da Unio, contabilidade federal, a rea federativa, e a rea federativa ES-1995, que foi criada com a ajuda do Ipea, no mbito do Programa de Ajuste Fiscal. Estas ltimas funes permitiram constituir uma viso mais consolidada das contas pblicas, ao incorporar os entes federativos. Alm disso, foi criada uma estrutura de modernizao da gesto do rgo capaz de lastrear a efetividade da execuo nas reas nalsticas. Tratou-se, sobretudo, de implantar um sistema de planejamento baseado em metas, investimento em recursos humanos e investimentos na rea de tecnologia de informao. Neste perodo, houve assuno por parte do Tesouro de todo o gerenciamento da dvida pblica interna e externa, que antes era responsabilidade do Banco Central. Houve, portanto, um grande perodo de amadurecimento do rgo, que levou aproximadamente dez anos, em que o Tesouro gradativamente foi assumindo mais responsabilidades. E3: A SOF foi criada, em setembro de 1971, como uma subsecretaria especial de nanas e, em 1972, transformou-se na Secretaria de Oramento e Finanas. Foi assim denominada at o inicio da dcada de 1990, quando o governo Collor, ao assumir, transformou a SOF em Departamento de Oramentos da Unio. Em 1992, com a mudana de governo, assumindo o presidente Itamar Franco, a SOF volta a ser Secretria de Oramento, no mais de nanas.
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A criao da SOF foi importante para se aperfeioar o processo de elaborao do oramento no Brasil. Em 1974, esta Secretaria participou ativamente da elaborao da portaria que criou a primeira classicao funcional programtica do governo federal, portaria essa que tambm utilizada para as demais esferas de governo como referencial. Com a Constituio de 1988, a SOF assumiu outra responsabilidade: a de elaborar a Lei de Diretrizes Oramentrias pea considerada importante e estratgica para balizar a elaborao do oramento. A Constituio trouxe mudanas na forma de se elaborar o oramento pblico. Considera-se que um marco importante se d a partir da reforma no oramento, entre 1998 a 1999, quando foi feita uma reviso no processo de elaborao do oramento pblico e procedeu-se agregao de conceitos, passando-se a elaborar o oramento por programa. Alm dessa mudana de foco do oramento para a viso de resultado, em 1998, com a crise que ocorreu na Rssia, o Brasil passa a trabalhar intensivamente com o propsito de gerao de supervit primrio. Cria-se, neste ano, o decreto de contingenciamento, e o processo da crise pela qual o Brasil passou em 1998/1999, culmina na elaborao da Lei de Responsabilidade Fiscal, outro marco para mudana na rea das nanas e da responsabilidade scal. A partir do nal dos anos 1990, a SOF muda sua forma de trabalhar. Anteriormente, trabalhava-se com foco no cenrio scal, de forma macro. Colhiam-se as informaes dos principais indicadores econmicos para poder elaborar o oramento, mas no havia, naquele momento, um processo estruturado de gesto do oramento do ponto de vista scal. Havia, na estrutura da Secretaria, uma assessoria tcnica, que, com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, mudou a forma de elaborar a Lei de Diretrizes Oramentrias, introduzindo mais responsabilidades e um anexo de metas scais. Em 2003, a SOF criou um departamento de assuntos scais, sendo estruturada uma unidade para tratar da gesto do oramento do ponto de vista scal. Esse departamento, que posteriormente passou a constituir uma secretaria adjunta, elabora o relatrio bimestral de receitas e despesas em parceria com o Tesouro. este rgo que sinaliza o contingenciamento que deve ser feito no incio do processo, quando se elabora o oramento, pela prpria Lei de Responsabilidade Fiscal, produzindo relatrios bimestrais com demonstrativos do desempenho de receitas e despesas. Este trabalho permite calibrar ou exibilizar o contingenciamento. a partir desses cenrios que se traa o espao scal e se determina a possibilidade de se abrir crditos suplementares aos rgos e ministrios setoriais. A elaborao do oramento tambm prev o trabalho de uma Junta de Programao, composta pelos ministros da Fazenda, Planejamento e Casa Civil. Nela, decide-se sobre a questo do contingenciamento. A SOF faz todos os estudos dos cenrios
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scais, inclusive dos impactos no que diz respeito s demandas por crditos suplementares, para saber se h espao para incorpor-los durante a reviso dos relatrios.
Avaliao
E1: As funes de avaliao de polticas tm que ser mais bem denidas. Essa uma funo que poderia ser dada ao Ipea. A avaliao tem que ser um ato dos prprios gestores, mas no pode se dar de forma isolada. A avaliao participativa muito importante, porque checa a percepo que o gestor tem da sua prpria performance e a das suas equipes. O ideal seria haver tambm uma meta-avaliao, porque, nem sempre, o gestor consegue perceber obstculos que um rgo que pensa estrategicamente pode identicar. Deveria haver tambm avaliao externa, a qual teria que ser, de alguma forma, internalizada. Neste caso, a equipe geralmente aprende menos, a equipe se sente auditada e reage negativamente. Quando o Ministrio do Desenvolvimento Social criou uma secretaria de avaliao, foi algo muito positivo, porque se comeou a trabalhar com avaliao prxima de impacto, para alm da gerencial e de desempenho. No passado, quando as tcnicas de avaliao eram mais simples, e quando a avaliao ou as demandas de avaliao eram tambm mais raras, poderia ser considerado satisfatrio o monitoramento a partir de indicadores que vinham do IBGE e de bases documentais provenientes dos ministrios. No entanto, a avaliao de programas e avaliao de polticas exigem tcnicas mais complexas, que demandam mais tempo. Nestes casos, o gestor necessitar de apoio externo. Uma coisa seria a avaliao anual de desempenho. Neste caso, no se procura mudar a poltica pblica daquele programa, as variveis que foram escolhidas como variveis causais daquele problema e as aes, que so a verso positivada do problema, no se alteram em uma avaliao de desempenho. Interessa, neste caso, o procedimento, as questes gerenciais e de operao. De tempos em tempos, seria necessrio fazer a avaliao de impacto. Outra coisa a avaliao da poltica, avaliao do modelo causal, do modelo lgico, da dinmica de um determinado problema. A avaliao de desempenho deveria ser uma autoavaliao, com avaliao dos benecirios, porque o benecirio o principal interlocutor para se identicar o que est funcionando ou no est funcionando. A avaliao da poltica que trata dos resultados, portanto do impacto e transformao na sociedade, poderia ser desempenhada por instituies como o Ipea, que tem tradio e quadros para isso. O papel da SPI, em conjunto com o Ipea, seria de formulao dos marcos lgicos junto aos ministrios. Poucos so os programas que tm qualidade, portanto poucos so os programas passveis de avaliao, porque no foram feitos a partir de um marco lgico. A SPI poderia ter a funo de pensar o programa do Plano Plurianual e a sua estrutura de metas objetivo, indicadores e metas junto ao Ipea e junto ao ministrio setorial na formulao de bons programas. A avaliao de
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desempenho, chamada autoavaliao, meta-avaliao, do mesmo modo que vinha sendo feita: a SPI e o Ipea sendo as instituies responsveis e agindo juntas, pois a primeira tem uma perspectiva muito operacional e a outra tem uma perspectiva mais densa de poltica pblica. E2: Na SPI, so desenvolvidos vrios trabalhos relacionados a monitoramento e avaliao. Nesta instituio, a avaliao de polticas pblicas diferente da avaliao que faz o Ipea: ora se faz por amostragem, ora por alguma demanda especca. Procura-se avaliar o conjunto das polticas, porque a ideia do ciclo : fazer a avaliao e alimentar o oramento seguinte. A SPI realiza dois tipos de avaliao atualmente: uma a avaliao da estratgia de desenvolvimento prevista no plano; alm disso, feita, junto aos ministrios, uma avaliao setorial dos principais programas. O principal objetivo que a avaliao seja utilizada pelo oramento na hora da programao. Por outro lado, ainda no foi resolvido o dilema da avaliao de impacto. H poucos rgos que sabem fazer avaliao de impacto de programas para descontaminar de outros efeitos, embora j haja vrias iniciativas em curso. A SPI trabalha com trs conceitos: ecincia, eccia e efetividade. Dando ateno, principalmente, ao conceito de eccia, que entregar o bem pblico na hora certa e no lugar certo. Concluir um projeto fundamental para o conceito de ecincia do gasto. Se for considerado apenas o conceito de ecincia, ou seja, fazer mais com menos, geram-se estrangulamentos. E3: O Ipea foi criado em 1964, e sua misso era claramente denida e voltada ao planejamento institucional, avaliao de polticas pblicas e assessoramento de governo. Neste perodo, j se pretendia que fosse um rgo que pensaria o pas para o futuro. Discutiu-se que este rgo deveria construir internamente uma viso intersetorial, a m de permitir aos tcnicos do Ipea que assessoram polticas nalsticas pensar e propor solues que levem em conta a integrao dessas polticas. E, dado o papel estratgico do Ipea, de desenhar agendas de desenvolvimento baseado numa viso intersetorial, sua viso deveria expandir-se tambm para fora da instituio. E4: Uma boa avaliao das polticas pblicas a base para se elaborar os programas de governo, fundamentando a formulao destas polticas e garantindo uma programao adequada. Assim, torna-se importante, no processo da alocao de recursos, analisar tambm informaes sobre avaliao de polticas. No caso do oramento, as informaes de avaliao e controle enriqueceriam o processo de programao, pois trariam ingredientes novos, permitindo uma discusso mais qualicada dos resultados e da ao de governo. Forneceriam mais instrumentos para as discusses com os rgos setoriais, no sentido de aperfeioar e melhorar a programao de governo.
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Gesto e controle
E1: Falta uma cultura de planejamento nos rgos governamentais, e, ainda que se atinjam muitos resultados, nem sempre so os melhores para a sociedade. O PAC mostrou que os rgos alegavam falta de recursos, mas, ao se disponibilizar os recursos, descobriu-se que o problema era, na verdade, falta de pessoal, de projetos. Ou seja, problemas de gesto. Para se resolver o problema do planejamento, necessrio tratar questes como: ter projetos bem estruturados, buscar-se outra cultura de planejamento, organizar melhor as aes, garantir pessoal qualicado nas unidades. Muitas vezes, os rgos usam o contingenciamento como escudo para explicar sua inecincia. No raro, isso se d por decincias como falta de pessoal, infraestrutura, sistemas ou projetos bem estruturados. H muitas crticas sobre o aumento de gasto corrente do governo e de contratao de pessoal, mas para a prestao de um bom servio pblico, necessrio ter prossionais: mdicos, enfermeiras, professores. No adianta construir hospitais com equipamentos de ltima gerao se no houver bons prossionais para o atendimento. O gasto corrente um gasto essencial para que o Estado preste seu servio. E2: Os gestores deveriam ser encorajados a fazer e no a no fazer. O controle, no Brasil, sempre foi muito mal interpretado e, somente nos ltimos anos, ganhou uma dimenso mais adequada e o status de Ministrio, sendo que, antes, estava vinculado a um ministrio setorial, o Ministrio da Fazenda, o que no permitia tratar adequadamente de assuntos transversais. necessrio aprofundar o processo de interao com o gestor, de compreenso de suas diculdades, para ajud-lo a enfrent-las. So notrias as diculdades dos gestores em gerir. A legislao deve buscar um controle mais moderno, com desburocratizao dos processos, garantindo maior transparncia para a sociedade. Uma das linhas de trabalho da CGU o acompanhamento de programas de governo, o que diferencia este rgo do TCU. Este ltimo executa auditorias operacionais e demonstra resultados, mas no tem como atribuio se comprometer com a soluo dos problemas detectados. O processo de trabalho da CGU realizar um diagnstico, identicando os pontos que no deveriam ocorrer na execuo de um determinado programa. A partir da Lei de Diretrizes Oramentrias e das sinalizaes do governo na sua mensagem ao Congresso, a CGU identica um conjunto de aes que se entendem prioritrias para o governo e que demandaro um acompanhamento sistemtico. Nesse processo de acompanhamento, tenta-se fazer um mapa da trajetria da execuo, destacando-se pontos que podem ser problemticos. Faz-se tambm um acompanhamento oramentrio-nanceiro e fsico por amostragem dos programas, inclusive grandes obras.
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E3: A CGU , talvez, uma experincia institucional nica no mundo, pois agrega uma combinao de funes que, na maioria dos pases, esto divididas ou dispersas em rgos diferentes. Primeiramente, o controle interno era um sistema encabeado pela Secretaria Federal de Controle Interno, vinculado ao Ministrio da Fazenda, e, depois, foi transposta para a Casa Civil. Quando, no governo Fernando Henrique, criou-se a Corregedoria-Geral da Unio, fez-se uma justaposio de duas estruturas que no se comunicavam entre si: o rgo de controle interno e a nova Corregedoria Geral da Unio. Sempre houve um distanciamento grande entre o rgo de controle interno e os rgos de planejamento. O rgo de controle interno nasceu no Ministrio da Fazenda; o Ministrio do Planejamento tem outro ambiente. A comunicao entre um e outro no trivial. Alm do mais, o enfoque que era dado ao controle interno era predominantemente outro, no o de acompanhar e avaliar resultados da execuo de programas. Ainda hoje, no se consegue cumprir plenamente esta misso, pois h pletora de objetivos e de nalidades, de preocupaes e de presses. Por outro lado, a Corregedoria Geral da Unio, que foi o embrio da futura Controladoria, foi criada com um vis punitivo. No momento em que o governo Lula assume o poder, at pelos compromissos histricos do governo Lula com a tica pblica, com o combate corrupo, com o incremento da transparncia, toda a sinalizao, a nfase, era que a CGU se tornasse uma agncia anticorrupo, muito mais que um rgo integrante do ciclo de gesto, ou seja, um rgo de avaliao da execuo de programas. Esperava-se dela um carter muito mais de rgo de scalizao, de auditoria, para detectar irregularidades, e, portanto, combater a corrupo. Contudo, superou-se esta viso de Corregedoria, porque, ainda na poca da transio, decidiu-se incorporar a ela outros objetivos institucionais. A ideia de uma controladoria ento surge, combinando-se as vrias funes atualmente exercidas. um desenho peculiar, pois agrega as funes: i) correcional, que a funo de punio na esfera administrativa, para aqueles que cometem irregularidades, por meio de atividades de sindicncia e processo administrativo; ii) de controle interno, contemplando desde a avaliao de programas at a responsabilidade pela identicao e comunicao de todas as irregularidades ao Tribunal de Contas, e, portanto, num leque bastante amplo de auditoria patrimonial, nanceira, contbil, apurao de denncias; e iii) de incremento da transparncia pblica, como uma grande inovao que resulta do entendimento de que a preveno da corrupo mais importante do que sua punio, e de que o melhor caminho para prevenir a transparncia. Alm disso, h uma quarta funo, um pouco mais desgarrada da nalidade da CGU propriamente dita, que a de Ouvidoria-Geral da Unio. Essa Ouvidoria , de fato, uma Coordenao das centenas de ouvidorias especializadas que operam na administrao federal, no exatamente um canal para denncias. Essas funes competem entre si permanentemente. Porm, as vantagens so inmeras, incluindo a vantagem de economia de recursos e de atividades. Este
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um benefcio que decorre do fato de estarem, no mesmo rgo, tanto a dimenso scalizatria do controle, como a sua dimenso de acompanhamento da execuo. E4: A histria do controle, seja o controle interno ou externo, comea no incio do sculo, em 1920, com a criao da Contadoria Geral da Repblica. Assim como o resto da administrao pblica, tambm a atividade do controle tem trs grandes reformas em sua histria: 1937, 1967 e 1996. Nesse sentido, pode-se dizer que o controle possui um ciclo de vida parecido, que comea com a reforma de 1964-1967, com a implantao pelo regime militar do Decreto-Lei no 200, que antecedeu a reforma de 1996, com a criao da Secretaria Federal. Contudo, antes disso, em 1967, houve uma grande mudana, porque, anteriormente, o controle externo exercia o controle prvio, na medida em que nenhum dispndio era feito sem que o controle externo se manifestasse, o que gerava discusses e atrasos. A prpria lei orgnica do tribunal foi alterada na poca, e o controle externo parou de fazer o controle prvio, que passou a ser feito pelo controle interno. A atividade passou a se articular com o prprio gestor federal e da, a rigor, no era um controle prvio, mas, sim, o que poderia ser denominado controle concomitante. Poderia ser muito mais concomitante, ou seja, muito mais articulado com outros rgos de planejamento, especialmente com a SOF, a SPI, o Ipea entre outros. Hoje, a SFC pertence estrutura da Controladoria Geral da Unio h quatro anos. Em 1998, essa Secretaria passou por uma grande mudana. poca, ela pertencia ao Ministrio da Fazenda. A Secretaria Federal de Controle exercia uma superviso tcnica das antigas SISET, que possuam estrutura em cada um dos ministrios. As SISET esto subordinadas diretamente aos ministros, mas o secretrio federal coordenava suas organizaes, ditando as regras de como elas funcionariam. Em 1998, houve uma reduo de gastos, em razo da crise na sia e na Rssia. Isso acabou ocasionando o m das SISET em 2000, e seus servidores passaram a pertencer Secretaria Especial de Controle. Houve ento uma mudana do foco da atividade do controle, que, nos ltimos 15 anos, esteve voltado para a legalidade, mas, desde 1994, voltou-se tambm para a avaliao da execuo das polticas pblicas. O que o controle faz hoje reexo das mudanas no quadro federativo brasileiro, a partir das mudanas que ocorreram no pas com a promulgao da Constituio de 1988. Atualmente, as polticas pblicas do governo federal so muito mais descentralizadas do que eram antes de 1988, e o controle no poderia manter-se inerte a essas mudanas, visto que, antes, a ao era muito centralizada em Braslia. O controle atualmente exercido pode ser considerado um controle secundrio, sendo que o controle primrio cabe ao prprio gestor federal. As diretorias dessa Secretaria tm, atualmente, a funo de trabalhar junto aos respectivos ministrios, de mapear as polticas pblicas em que os ministrios esto envolvidos, identicar entre elas quais so as mais importantes. Portanto, o trabalho das diretorias estabelecer um planejamento daquilo que mais relevante
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para ser acompanhado. Esse estabelecimento se d no inicio do ano, quando da aprovao da Lei Oramentria Anual (LOA), mas tambm por meio de aes que extrapolam a LOA, como por exemplo, um incentivo scal, uma renncia scal. As coordenaes dentro das diretorias estabelecem, ento, um mapeamento dessas polticas, fazendo uma descrio sobre cada um dos programas, cada uma das aes de governo e, a partir desse levantamento, estabelecem estratgias de como acompanhar esses programas e aes. As estratgias redundam quase sempre em uma atividade no interior do pas, fazendo-se necessrio se articular com as regionais. O trabalho de acompanhamento conta com investimentos tambm na rea de estatstica: elaborao de amostras, estatsticas representativas capazes de produzir inferncias para todo o universo. Desde 1994, os esforos tm sido feitos para que se obtenham amostras representativas, amostras que demonstrem a realidade dos pequenos, mdios e grandes municpios, pois no se pode fazer investigao apenas nos grandes municpios e nas capitais dos estados. Nas regionais, o trabalho executado a partir de ordens de servio, que permitem a instituio de coordenaes com atribuio de levantar inferncias sobre as investigaes de scalizao de campo. A diretoria d suporte ao planejamento desse acompanhamento de cada coordenao, a partir de conceitos como trabalho previsto e trabalho realizado. Essa estrutura foi arquitetada em 2004 e, com o programa de sorteio dos municpios, o trabalho tomou um rumo um pouco diferente, em funo da necessidade de maior publicidade e transparncia, visando ganhar credibilidade e participao da populao no controle social do servio pblico. A partir desse trabalho, a CGU tambm se dedica produo de livros e cartilhas, entregues no apenas populao, mas tambm s prefeituras, porque se percebeu, desde o incio, que boa parte dos problemas no tinha origem em questes de dolo ou m-f, mas, sim, na falta de estrutura dos municpios e baixa capacitao de seus servidores. Diversas frentes de trabalho e diversos programas foram desenvolvidos no mbito da CGU, entre eles o programa Olho vivo no dinheiro pblico. A CGU foi desenvolvendo meios de aprimorar o controle social, de aprimorar tambm a gesto pblica municipal, mas isso s foi possvel pelo know how acumulado em funo do investimento que havia sido feito nos sete anos precedentes, no conhecimento sobre o funcionamento do governo e de como essas polticas so executadas na ponta. Logo nos primeiros anos de implantao das aes de controle, houve um debate sobre o que se denominava auditoria e o que se denominava scalizao. Auditoria consistia na forma de controle mais tradicional, e a scalizao, nessa nova metodologia, embutia uma interpretao mais correta dada s duas tcnicas de controle: a que scaliza em que se praticam atividades mais especicas de campo, vericaes in loco; e a que audita em que h a realizao de um trabalho mais amplo, amparado em um acervo documental.
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Em suma: o controle uma atividade multidisciplinar, no h trabalhos autorais, mas, sim, institucionais. H diversos manuais para orientar como esse trabalho deve ser feito em campo, e como deve ser feito o planejamento deste trabalho. A Diretoria de Controle possui atualmente quatro coordenaes. Uma coordenao de planejamento propriamente dita, responsvel por se articular com as demais diretorias funcionando de acordo com CF/88, no Art. 74, pargrafo 1o, que diz: cabe ao controle interno avaliar a execuo dos programas de governo, dos oramentos. Essa atividade denominada avaliao dos programas de governo. Alm dessa, h duas coordenaes responsveis pelos normativos, os procedimentos e tcnicas desenvolvidas pelo controle; e outra, responsvel pelas operaes especiais aquelas que fogem um pouco rotina, so aes que decorrem da articulao externa com rgos que garantem a defesa do patrimnio pblico, como a Polcia Federal e o Ministrio Pblico Federal. H, ainda, uma ltima, responsvel pelas auditorias ou pela superviso realizada nas regionais, no mbito do contrato com organismos internacionais, pois a CGU, h mais de trinta anos, responsvel, no Brasil, por fazer a auditoria dos contratos internacionais com o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento etc. Ao acompanhar as polticas, no se acompanham apenas os recursos que foram descentralizados, mas tambm como a poltica formulada, os objetivos estabelecidos, as razes de implantao de determinado programa, o uxo de funcionamento do programa etc. Quando se desenha o uxo do programa da ao de governo, procura-se analisar o conjunto e no apenas o gasto. A maioria das atividades da Diretoria acaba tendo um carter a posteriori, at por que no se dispe da estrutura necessria para se realizar controle ainda mais efetivo. Demanda-se muito tempo entre estudar o programa, disponibilizar uma ordem de servio, essa ordem de servio retornar a Braslia, e proceder-se a sua consolidao para que seja encaminhada ao gestor federal. Tem-se, atualmente, uma diretriz muito clara de que o controle deve ir alm dessa terminologia tradicional (prvio, concomitante e a posteriori): o que se entende por controle preventivo. Esse controle preventivo tem como principal objetivo auxiliar o gestor no desempenho de suas funes. O controle preventivo que vem sendo exercido tem a funo de propor solues, no s apontar as diculdades, mas participar do processo; e o princpio dessa participao est no cerne do funcionamento do ciclo de gesto. Por sua vez, o controle externo no constitui um controle participativo e no se integra ao ciclo de gesto. O controle comumente visto como atividade feita por dever de ofcio; h normativos que preveem que o controle tem de certicar as contas dos gestores federais. Isso feito, mas no pode ser a nica atividade do controle nem feita de forma isolada, mas, sim, combinada com as outras atividades de controle interno. H uma funo constitucional atribuda ao controle, que a de avaliar as contas dos administradores. Essa, na
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verdade, uma funo do TCU, mas a Constituio prev que o controle interno deva apoiar o controle externo. O apoio ao controle externo se d basicamente por esse trabalho de certicao das contas. Atualmente, a atividade de auditoria vem tomando um rumo mais adequado, auxiliando o gestor a gerir. A CGU atualmente o rgo central de controle interno, assim como existe o rgo central do sistema de planejamento, de oramento, de administrao. Todos esses rgos centrais assumem papel de articulao com os rgos setoriais, que executam as respectivas polticas. So esses: SOF, SPI, Ipea, SFC (dentro da CGU), STN e outros. A questo de fundo, na forma de uma hiptese, seria saber se existe ou no a necessidade de uma coordenao mais ampla e formal desses rgos. E, por trs disso, est o conceito do governo em rede, e, na rede, preciso que haja um consenso.
Portanto, relativamente ao segundo aspecto considerado anteriormente, as entrevistas foram capazes de registrar vises divergentes dos dirigentes sobre a estrutura organizacional ou a estrutura de governana mais geral de um suposto ciclo de gesto. H diferentes posies sobre quais funes deveriam estar presentes em que rgos, bem como sobre o estado atual de sobreposies de funes e rgos, algumas defendendo a juno de pastas e/ou secretarias, outras simplesmente conformadas com a situao atual. bvio que tais divergncias seriam mesmo de se esperar, pois se trata de situao que deriva da constatao anterior, de ausncia de compreenso comum ou consensual sobre o signicado prtico da expresso ciclo de gesto. No havendo anteparo institucional-legal prprio nem entendimento intragovernamental comum acerca do tema, resta, de fato, divergncia grande entre os gestores no que concerne a uma suposta ou necessria arquitetura de governana sobre as etapas, as funes, as instituies, os processos e os instrumentos desse complexo circuito de atribuies governamentais que envolve, entre outras, as funes de planejamento, oramentao, gesto, avaliao e controle da coisa pblica. Como visto, uns falam em restringir e focar as energias esparsas do governo federal apenas em torno do processo oramentrio stricto sensu. Nesse caso, derivaria como estrutura a ser privilegiada uma que favorecesse, prioritariamente, as organizaes diretamente encarregadas da arrecadao tributria federal, bem como aquelas encarregadas da alocao oramentria nal aos rgos setoriais, sem descuidar, por sua vez, das instncias responsveis pelo gerenciamento mais direto da moeda e da dvida pblica federal. Em outro desenho institucional possvel, fala-se da necessidade de um grande movimento, a ser capitaneado pela Presidncia da Repblica, com vistas a instituir juridicamente um entendimento comum em relao s ditas funes, buscando, com isso, eliminar sobreposies de funes entre rgos e otimizar ou racionalizar a implementao e a gesto propriamente dita de cada uma das etapas componentes do ciclo, entendido agora em perspectiva mais ampla.
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Na compreenso que se est constituindo ao longo deste texto, a proposta anterior parece, de fato, algo necessrio e possvel de ser feito pelo governo federal. Como em outras situaes, necessidade e oportunidade so os imperativos desse movimento, e no parece haver, na conjuntura atual, razes para suspeitar que algo dessa natureza e grandeza, porquanto complexo e cheio de artimanhas, no possa ser realizado pelas cabeas que integram a burocracia pblica federal hoje. H j conhecimento sucientemente organizado e difundido acerca dos macroprocessos que deveriam integrar o tal ciclo de planejamento e gesto pblica hoje, bem como conhecimento e disponibilidade tecnolgica igualmente sucientes para ajudar nessa empreitada.5
5. A esse respeito, ver gura 1. Outra meno importante deve ser feita ao Frum de Integrao do Ciclo de Gesto, tal qual foi denominada a experincia informal recente no mbito do governo federal, reunindo servidores do MPOG, do MF, do Ipea e da CGU, com vista a aproximar especialistas em polticas pblicas e gestores governamentais, segundo o entendimento de que a melhoria das aes de governo, em termos da clssica trade efetividade-eccia-ecincia, passa necessariamente por aprimoramentos tcnicos ligados ao circuito que vai da formulao e do planejamento de polticas e programas, da oramentao, da implementao e do monitoramento, gesto e controle destes, at sua avaliao e seu redesenho quando pertinentes. No mbito desse frum, chegou-se constatao da necessidade de uma aproximao entre os rgos que compem aquele circuito, como estratgia conjunta e condio de melhoria das aes e iniciativas governamentais. Por meio de tal movimento de aproximao ou articulao institucional, as entidades buscariam desenvolver atividades conjuntas com os seguintes objetivos especcos: 1) estabelecer sistemtica de relacionamentos tcnicos e institucionais para dar concretude ao objetivo de se caminhar rumo melhoria das polticas pblicas, em todas suas dimenses; 2) estabelecer condies institucionais e tcnicas para o compartilhamento cruzado de bases de dados, acervo de informaes j processadas, metodologias de acompanhamento e avaliao de polticas, programas e aes governamentais; 3) estabelecer critrios e condies institucionais para a produo de documentos conjuntos sob a forma de pareceres e notas tcnicas, ou outros que se julgarem necessrios e pertinentes , visando contribuir, no mbito intragovernamental, com avaliaes tcnicas e propostas de redesenho e/ou reorientao estratgica de polticas, programas e aes de governo. Em parte, pretendia-se alcanar tais objetivos por meio do desenvolvimento de metodologias especcas de integrao das equipes tcnicas de todas as entidades componentes do ciclo, integrao esta que se faria, concretamente, por meio de projetos-pilotos. Outra parte dos objetivos ligados mais diretamente a um amadurecimento conceitual e operativo do que deveriam ser o ciclo de planejamento e gesto das polticas pblicas federais no Brasil e sua forma de funcionamento de fato integrado realizar-se-ia por meio de eventos peridicos conjuntos, com as seguintes caractersticas: 1) Discusses internas: seminrios trimestrais internos para discusses pautadas nas agendas de trabalho das entidades. Exemplos: viso integrada do ciclo de planejamento e gesto, apresentao dos processos de trabalho de cada entidade etc.; 2) Discusses do governo com a sociedade: realizar-se-iam a cada dois anos, por meio de congressos nacionais, tais que tratassem de monitoramento e avaliao das polticas pblicas federais, reunindo entidades integrantes do ciclo, demais instncias de governo e ministrios setoriais, a academia e os outros setores interessados da sociedade civil, entre outros; 3) Trabalhos de avaliao conjunta: eleger-se-iam programas e aes do governo como objeto de avaliao conjunta do ciclo, na crena de que avaliaes conjuntas de processos e resultados tambm ajudariam a induzir a integrao entre as entidades envolvidas; 4) Capacitao: promover-se-iam palestras e cursos de capacitao para servidores pblicos, em perspectiva de formao continuada. Por sintomtico, cumpre registrar que tal agenda de iniciativas conjuntas, at o momento em que se encerrou este texto, no havia prosperado de modo satisfatrio.
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2.3 Vises dos dirigentes sobre carreiras e integrao do ciclo de gesto
Por m, em relao ao terceiro aspecto aludido relativo a quais funes e carreiras incluir ou contemplar no ciclo de gesto , pairam divergncias srias entre os entrevistados relativamente seleo, qualicao e composio da fora de trabalho no setor pblico federal, algo que se chama hoje, no linguajar dominante, de gesto de pessoas ou gesto de recursos humanos no setor pblico. H diferentes posies sobre que funes pertencem ou deveriam pertencer a tal ciclo, bem como diferentes posies sobre como organizar e gerenciar o pessoal empregado no ciclo, uns defendendo carreiras nicas ou mais homogneas, outros defendendo o formato atual, ancorado em especializao de carreiras por funo e/ou rgo da administrao pblica federal. Essa uma discusso que fortemente impactada pelo grau de (in)compreenso que se tenha acerca do prprio ciclo, seu signicado prtico e suas potencialidades vindouras. Em uma perspectiva reducionista deste, algo centrado preponderantemente no ciclo do gasto, privilegiar-se-iam carreiras altamente especializadas naquelas funes e instituies j mencionadas, diretamente encarregadas da arrecadao tributria federal, da alocao oramentria nal aos rgos setoriais, alm, claro, daquelas responsveis pelo gerenciamento da moeda e da dvida pblica federal. Contudo, se a perspectiva de estruturao e integrao das funes, das instituies, dos processos e dos instrumentos do ciclo for algo mais amplo, ento, nesse caso, haveria de se pensar em outras formas de seleo, capacitao e gerenciamento da fora de trabalho. Ocorre que, mesmo insatisfeitos com vrios aspectos da forma atual de recrutamento e organizao das carreiras nesses setores, os dirigentes entrevistados mostraram-se cticos para o futuro imediato sobre as possibilidades de alterar signicativamente as coisas tais como esto sendo conduzidas. Desde os princpios gerais e pers sob os quais se organizam os atuais concursos, passando pelas prticas atuais de capacitao e qualicao prossional seja nos locais de trabalho, seja ao longo das respectivas carreiras , at a discusso sobre a mobilidade ou o trnsito possvel e/ou desejvel de pessoal entre rgos e funes do ciclo, tudo isso motivo ainda de grande divergncia de opinio entre os entrevistados, tal como se pode depreender das falas reproduzidas a seguir, tanto no que diz respeito s carreiras como no que tange ao tema da integrao das funes do ciclo de gesto. Carreiras
E1: A concepo de carreiras do ciclo de gesto atuando em determinado ambiente institucional tem propiciado certa objetividade de iniciativas por parte do governo, tanto no que se refere a recrutamento e seleo de servidores, como poltica remuneratria para essas carreiras. Isso tem permitido que o quadro de pessoal do Ipea, por exemplo, tenha uma situao remuneratria adequada, assim como os
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gestores governamentais, a carreira de planejamento-oramento do MP e a carreira de nanas e de controle que compartilhada pela CGU e o Ministrio da Fazenda, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional. Essa situao permitiu tambm que houvesse continuidade de aes, ao regular o recrutamento de servidores por meio de concursos para essas atividades, assim tambm como a implementao de medidas relacionadas sua qualicao, treinamento, formao etc. Nesse sentido, houve um ganho signicativo no s em nmero, mas tambm em termos de competncia e capacidades, na medida em que foi possvel recrutar e reter pessoal de boa qualidade, de boa qualicao tcnica e acadmica, inclusive para essas aes. Isso tudo tem, obviamente, um efeito positivo do ponto de vista do desenvolvimento institucional, embora no seja suciente para resolver todos os problemas de governo, porque, embora se possa considerar que essas carreiras fazem parte inequivocamente do ciclo de gesto, o ciclo de gesto como um todo, conceitualmente falando, muito maior do que essas carreiras. Ele, na verdade, perpassa a administrao como um todo e envolve, nas suas diferentes fases, diferentes setores que so, em grande medida, difceis de comparar em termos de qualicao institucional. Por exemplo: quando se observa o nvel de competncia tcnica instalada para executar as aes correspondentes no seu interior, um ministrio como o Ministrio da Fazenda est em melhores condies do que muitos dos ministrios da rea social. Ainda que haja, na cpula do ministrio, e em alguns setores mais do que em outros, equipes tcnicas competentes, com bons quadros, a verdade que, como um todo, a estrutura ministerial carece desses recursos, e a implementao das polticas pblicas a cargo daqueles ministrios s vezes sofre consequncias negativas. Para seguir com exemplos, na rea social, o governo encaminhou ao Congresso um projeto de lei com vistas criao de uma carreira de analista tcnico de polticas sociais para fazer uma espcie de meio de campo no que se refere implementao das polticas pblicas nessa rea. Uma vez aprovado esse projeto, vo ter que ser ento programados novos concursos, o treinamento do pessoal, sua alocao nos ministrios ans para que, a partir da, tambm haja um ganho qualitativo em relao ao ciclo de polticas pblicas na rea social. necessrio, portanto, identicar inicialmente quais so as funes que cada uma dessas carreiras exerce. Durante um perodo, no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, o Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado, Bresser Pereira, optou por fazer um processo de aproximao atributiva entre as carreiras do ciclo de gesto, o que possivelmente tenderia a gerar alguma sobreposio ou algum tipo de duplicidade de competncias. Essa iniciativa redundou em uma carreira que tem a dupla funo de servir ao Ministrio da Fazenda e Controladoria Geral da Unio, por um lado, atuando na questo das nanas
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pblicas, da gesto nanceira do governo, no mbito da Secretaria do Tesouro Nacional; e, de outro lado, atuar no mbito da CGU, especialmente no que se refere ao controle interno e ao combate corrupo. Assim, h uma dupla funo exercida pelos membros da carreira de nanas e controle (AFC) que, h quem entenda que deveriam ser segregadas, divididas. Porventura no seria produtivo fazer essa separao, at mesmo por razes histricas, tendo em vista a identidade que essa carreira j tem, consolidada h mais de vinte anos. No mbito do oramento, por sua vez, h uma situao ainda mal resolvida, na medida em que a carreira de planejamento e oramento , sobretudo, a carreira de oramento, e isso decorre tambm de sua origem histrica, porque foi uma carreira criada com a nalidade de suprir as necessidades da SOF e das coordenaes de oramento e nanas. Em 1992, essa carreira foi reformulada e teve sua denominao alterada para carreira de planejamento e oramento e passou, a partir dali, passou a ser tambm destinada a atender algumas necessidades da Secretaria de Planejamento e Avaliao e, depois, de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Ocorre que o perl dessa carreira, em termos de formao e da prpria alocao dos seus integrantes, jamais supriu efetivamente essa necessidade como uma carreira que perpassasse o governo. Alguns de seus integrantes, de fato, exercem esse tipo de funo, especicamente no mbito da SPI, mas eles no tm presena disseminada no mbito da mquina pblica. A carreira de gestores governamentais possui um perl generalista amplo e, gerenciada pelo Ministrio do Planejamento, tem sua alocao feita a partir dos critrios de prioridade e relevncia denidas pelo MP, com vistas a suprir demandas de carter geral e amplo, tanto no que se refere ao processo de formulao quanto ao processo de gesto, implementao e administrao das polticas pblicas. Os gestores governamentais no atuam efetivamente nas questes relacionadas ao controle interno, mas muitos deles j tiveram e tm atuao em reas relacionadas s nanas pblicas ou em relao ao planejamento. Trata-se de uma carreira que tem, de fato, uma identidade muito ampla com as competncias do ciclo de gesto e que, se no abarca todas as outras carreiras, abarca parte delas. A situao do Ipea sempre foi mais problemtica, mais complexa, tendo em vista que o Ipea uma fundao, e o seu quadro de pessoal especco para as necessidades daquela fundao. A estruturao do quadro de pessoal do Ipea se deu, originalmente, por meio da criao de cargos diferenciados, dentro do plano de cargos, sendo que dois cargos se destacavam: o de tcnico de planejamento e pesquisa e o de tcnico de desenvolvimento administrativo. Essa origem leva, de certa forma, a uma especializao nas funes de elaborao de estudos que subsidiem o planejamento e a formulao de polticas; mas o Ipea no exatamente um rgo de planejamento, um rgo de auxlio ao planejamento. E um rgo que, de
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certa forma, sofreu algumas instabilidades em funo da sua vinculao recentemente SAE, perdendo, portanto, formalmente, uma ligao com o MP o que no chega a ser problemtico, mas pode causar algum tipo de afastamento em relao s polticas pblicas de curto e mdio prazo. Alm disso, os cargos do Ipea no podem ser alocados em outros rgos, como so os cargos das carreiras do ciclo de gesto. So cargos destinados exclusivamente s necessidades do Ipea, o que no impede que tcnicos do Ipea, por meio de requisio para cargos de conana, estejam a servio de outros rgos. Mas sempre uma situao precria. Dessa forma, o Ipea tem um espao muito importante na realizao de estudos, na realizao de pesquisas, mas seus integrantes sempre tiveram tambm papel de destaque em outras reas do governo em virtude de suas competncias e qualicaes pessoais. Esse basicamente o desenho das carreiras do ciclo de gesto e como elas se complementam ou se superpem. As superposies so mnimas, o que no signica que no haja defensores de uma fuso entre essas carreiras, que trabalham com a perspectiva de ter uma nica carreira para todas as aes do ciclo de gesto. Essa ideia, porm, esbarra, de certa forma, em um limite constitucional. Ainda que se pudesse criar uma nova carreira ou aproveitar uma dessas carreiras j existentes, como a dos gestores governamentais, para ser a carreira nica do ciclo de gesto, criar-se-ia um forte obstculo, em virtude da impossibilidade constitucional da transposio dos atuais integrantes das outras carreiras para uma nova carreira que tivesse atribuies mais amplas. E isso porque o concurso pblico, como nica e exclusiva forma de ingresso no servio pblico, requer, precisamente, que haja essa identidade: o concurso tem que ser especco para o cargo que a pessoa vai assumir. Se ela fez concurso para outro cargo, ela no pode ser aproveitada em uma nova carreira sem se submeter a um novo concurso pblico. Ento, haveria muitas diculdades no plano constitucional para que se reduzissem eventuais superposies a partir de uma unicao de carreiras e da criao de uma nova carreira, que comeasse do zero. Isso acabaria gerando um espao de conito e de subaproveitamento de servidores experientes com qualicaes reconhecidas e distribudos em vrios setores por todo o governo, e no haveria, portanto, ganhos que superassem os custos. Em outros setores, houve unicaes, como o caso, por exemplo, da Receita Federal, mas em um contexto bem mais fcil de ser administrado, tendo em vista, primeiramente, que a unicao se deu no mbito de um nico rgo e, em segundo lugar, que essa unicao se deu entre carreiras que sempre pertenceram ao mesmo grupo ocupacional, sempre zeram parte do mesmo grupo de atribuies e que, essencialmente, exercem as mesmas tarefas com diferenciaes menores no que se refere ao objeto uma scalizava tributos como IR, IPI etc.,
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enquanto a outra scalizava outro tipo de tributo, as contribuies sociais destinadas seguridade social. Uma carreira generalista no ciclo de gesto supre melhor as necessidades do governo, pois d mais exibilidade. Contudo, por outro lado, tambm tem srios problemas no que se refere sua gesto, o que demanda um nvel de coordenao, no mbito da superviso dessa carreira, muito maior do que eventuais carreiras setoriais. O atual desenho com a existncia de trs grandes grupos de carreiras no mbito da administrao direta atende satisfatoriamente as demandas da administrao pblica. Se esse desenho tivesse que ser simplicado, seriam necessrias, ainda assim, pelo menos duas carreiras. Uma nica carreira dicilmente seria adequada para atender ao conjunto das competncias e atribuies no mbito do ciclo de gesto. Aprimorar o ciclo de gesto uma necessidade permanente. Qualquer governo, qualquer administrao, qualquer pas busca, continuamente, aprimorar esse ciclo. A questo maior a , precisamente, saber at onde solues pontuais ou setoriais so solues sucientes para o volume de situaes e de diculdades herdadas em virtude do sucateamento da mquina pblica nos ltimos 30 anos. O governo federal, infelizmente, jamais implementou uma poltica ampla de prossionalizao das suas estruturas burocrticas, o que levou criao e consolidao do modelo de ilhas de excelncia. Em um perodo mais recente, inclusive, abusou-se da terceirizao como forma de satisfazer s necessidades de diferentes setores. Sem contar os famigerados processos de contratao de consultores que, na verdade, nada de consultoria faziam, seno um exerccio de funes que eram tipicamente funes atreladas s necessidades do ciclo de gesto. Isso implica dizer que aperfeioar o ciclo de gesto compreende suprir de fato as necessidades dos diferentes setores em termos de recursos humanos qualicados. O que implica tambm mais custos, mais gastos, porque essa mo de obra cara no contexto global em que est inserida a sociedade brasileira. Um servidor que hoje, na carreira de gestor governamental, na rea do tesouro, ou na rea do oramento, inicia com uma remunerao inicial na faixa de R$ 12- 13 mil, um servidor com uma remunerao, para os padres brasileiros, bastante elevada. Trata-se de um cargo competitivo em relao s melhores carreiras, as mais bem estruturadas, mais valorizadas de qualquer nvel de governo. Consequentemente, disseminar essa alternativa como soluo para todos os setores que dela necessitam implica em um custo que ter de ser incorporado e, obviamente, esse custo ter de ser justicado poltica e tecnicamente, alm de ter correspondncia em relao a desempenho. Talvez essa seja uma das grandes lacunas da situao atual, que a de regulamentar de fato o sistema de avaliao de desempenho, no apenas de servidores, mas de rgos e de instituies. Urge a regulamentao do pargrafo 8o do Artigo 35 da Constituio, permitindo melhores condies de associar metas de desempenho aos recursos que so desti-
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nados s funes dos rgos. necessrio tambm implementar e regulamentar sistemas de aferio de desempenho para o conjunto dessas carreiras, na medida em que foi extinto o sistema de avaliao de desempenho que se baseava na remunerao do servidor, ou seja, que tinha impacto salarial. Com a criao do subsdio, a lei que o implementou prev a regulamentao do sistema de avaliao de desempenho, do sistema de desenvolvimento em carreira, como forma de compensar a perda desse mecanismo de avaliao que tinha impacto no salrio mensal do servidor. Essa uma necessidade que precisa ser rapidamente enfrentada com vistas ao aperfeioamento da atuao das carreiras no mbito do ciclo de gesto. Mais do que isso, necessrio trabalhar com medidas complementares, como a criao de algumas carreiras setoriais ou de carter mais geral voltadas ao apoio administrativo, no no nvel mdio, mas no nvel superior, que estabeleam uma espcie de terceiro escalo no mbito da hierarquia decisria. Devem ser colocados no primeiro escalo os Ministros de Estado do presidente da Repblica aos ministros de Estado ; no segundo escalo, os secretrios executivos e os secretrios nacionais; no terceiro escalo, as carreiras da burocracia pblica que exercem funes complementares. Depois, viriam os subnveis mais bsicos; um deles seria o nvel mais prximo do estratgico, correspondente s carreiras do ciclo de gesto, voltadas precisamente formulao e avaliao das polticas e das atividades de gesto oramentria e nanceira do Estado. No subnvel um pouco abaixo, viriam, ento, as carreiras com perl mais executivo, de execuo e implementao das polticas pblicas para fazer, de fato, com que essas polticas cheguem aos cidados, com que as obras pblicas sejam executadas dentro dos cronogramas e com base nos custos estimados. Finalmente, necessrio trabalhar com a perspectiva de instituies duradouras, menos permeveis a certos problemas oriundos da descontinuidade administrativa, ou seja, necessrio que se alcance um nvel maior de prossionalizao na ocupao de cargos em comisso e que as estruturas decisrias dos ministrios estejam atreladas a servidores com determinados qualicativos: ser servidor de carreira, ter sido qualicado para aquelas funes em escolas de governo, aceder a posies em suas carreiras a partir de sistemas de mrito e a partir da exercer as funes de direo e assessoramento vinculadas s respectivas carreiras naqueles espaos, entre outros. Isso signicaria menos espao para escolhas discricionrias, inclusive trazendo-se gente de fora da mquina para gerir a mquina pblica. No que se tenha, a partir da, uma proibio ou uma limitao absoluta, de tal modo que, como ocorre em alguns pases, o ministro de estado s possa nomear seu chefe de gabinete e um ou dois assessores. Isso seria, no caso brasileiro, uma soluo inadequada em face da composio do nosso sistema poltico e das relaes que se estabelecem entre o Estado a sociedade e os partidos polticos.
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Contudo, ainda existe um nvel de permeabilidade exagerado, que permite um nmero de nomeaes exclusivamente por critrios de conana, mesmo entre servidores. H uma possibilidade muito ampla de ruptura em relao a perodos de governo ou mesmo troca de secretrios. Isso signica dizer que h um prejuzo prpria continuidade das aes, porque, a cada troca, h uma perda de memria tambm daquilo que foi feito, do porqu ter sido feito ou no, porque deu certo e porque no deu certo. Se, simultaneamente, houvesse mecanismos de avaliao de desempenho, de avaliao da gesto, de acompanhamento da execuo das polticas pblicas, equipes tcnicas nos nveis intermedirios e superior, logo abaixo dos nveis polticos de governo, em quantidade suciente e disseminados em todos os setores, seria possvel romper com o crculo vicioso que impede que nveis adequados de ecincia da gesto pblica sejam atingidos. A cada perodo de governo necessrio, muitas vezes, reinventar a roda, porque no existe memria, as pessoas que sabiam foram embora, no sabemos onde esto, o que elas zeram ou deixaram de fazer. Ento, preciso responder a essa necessidade, e isso exige medidas ousadas, em alguns momentos, medidas at que no vo ser bem aceitas por setores polticos, mas que precisam ser pensadas e implementadas. O que se acumulou de experincia at aqui, em relao s carreiras do ciclo de gesto, bastante positivo, porque mostra que a contribuio que esses servidores tm dado, desde a Constituio de 1988 para c, em virtude da sua presena, da ampliao do nmero de servidores nessas carreiras e nesses rgos, realmente um fator muito importante. A qualidade da gesto pblica do Brasil hoje , sem dvida nenhuma, muito superior que se tinha h 20 anos. E2: A primeira aglutinao prtica que houve entre carreiras integrantes dos rgos que teriam uma insero no ciclo de gesto veio com a Medida Provisria no 745 de dezembro de 1994, que cria a Graticao de Desempenho e Produtividade. Tratava-se de uma primeira tentativa de reunir, em um arcabouo legal e formal, os rgos, por meio de suas carreiras, permitindo uma viso mais integrada do que se denominaria de ciclo de gesto. Avanando no tempo, entrando em 2000, a Graticao de Desempenho e Produtividade foi substituda pela Graticao de Atividades do Ciclo de Gesto. Pela primeira vez, em uma norma de carter superior, especica-se um grupo de gesto. Integram ento as carreiras deste grupo: Analista de Finanas e Controle do Tesouro, Tcnico de Planejamento e Pesquisa, Analista de Planejamento e Oramento etc. Entretanto, embora a lei estabelea a existncia desse grupo, em lugar nenhum ele conceituado. H, portanto, um vcuo de denio conceitual. A Lei no 10.180, de fevereiro de 2001, estrutura, no seu arcabouo, os sistemas federais relacionados ao ciclo de gesto: sistema federal de planejamento e oramento
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e suas competncias; sistema de administrao federal e de contabilidade federal, Tesouro Nacional; sistema de controle interno do poder executivo. Pela primeira vez, organizou-se de forma mais sistmica, mas curiosamente sem especicar o ciclo de gesto, a organizao dos sistemas federais. Com a edio mais recente da Lei no 11.890, de 2008, novamente se faz uma remisso ao grupo de gesto, sendo que no h denio em lugar algum para esse grupo. H, portanto, certo vcuo normativo sobre, quais seriam exatamente os integrantes desse ciclo de gesto, seus papis e responsabilidades, bem como sua forma de integrao sistmica. E, curiosamente, at o momento, a remisso mais estrutural ao ciclo deu-se em torno de carreiras. Dicilmente se pode chegar a uma viso mais integrada e sistmica do ciclo de gesto a partir de carreiras, mas, pode-se, sim, vislumbrar as instituies e dos seus papis. E3: Poderia haver uma carreira s para o ciclo de gesto, mas com reas de atuao denidas e funes especcas. Obviamente, essas atividades necessitam de um grau de especializao, entretanto, isso no impediria que se estruturasse uma carreira nica, com um quantitativo total de cargos distribudo por reas, que poderiam ser denominadas: linha de economia aplicada, planejamento e oramento, gesto governamental etc. A legislao atual trata das carreiras do ciclo de uma mesma forma, considerando-se vencimento e remunerao. J os critrios para a progresso que so diferenciados. Atualmente, existe uma exibilidade de movimentao do servidor no prprio ciclo, mas preciso discutir e analisar quais proximidades e semelhanas existem nas atividades executadas dentro e pelo ciclo. E4: Com relao s carreiras do ciclo de gesto, talvez no haja grande necessidade de se criar uma nica carreira. Os rgos que compem o ciclo de gesto possuem funes semelhantes, mas distintas entre si todos os tcnicos que trabalham nesses rgos possuem remuneraes, se no idnticas, semelhantes; ento, no fundo, existe algo que perpassa todas essas carreiras: o salrio; mas preciso uma maior articulao entre elas. Algum tipo de institucionalizao do ciclo de gesto necessrio, ainda que seja uma institucionalizao branda. E5: A misso principal quanto gesto de pessoas, no governo Lula, foi a democratizao das relaes de trabalho, com mesas permanentes de negociao. O funcionalismo pblico s conquistou o direito de greve e o direito de se organizar em sindicatos a partir da Constituio de 1988; mas, de l para c, pouca coisa se consolidou, especialmente porque persistiu um hiato constitucional, em relao negociao at hoje se discute se cabe ou no a negociao na relao de trabalho dos servidores estveis. Ento, alm de se praticar a negociao coletiva, esto sendo assinados acordos de 2003 para c foram assinados mais de setenta acordos com advogados
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representativos das entidades dos servidores pblicos federais, permitindo criar um novo olhar para a poltica de gesto de pessoas, baseado na negociao, na democratizao das relaes de trabalho, na reformulao de todas as carreiras de forma compartilhada com as entidades que representam os servidores federais. No ano de 2002, foram encaminhadas para o Congresso quatro propostas de medidas provisrias que reajustaram as polticas remuneratrias; isso resultado do processo de negociao e permitiu que se construssem, em vrias reas da gesto de pessoas, eixos importantes o primeiro deles a gesto de competncias. Est congurada, a partir de uma orientao dada pelo decreto no 5.707, a denio da poltica de desenvolvimento de pessoas, que passa a ser conduzida no s pela Secretaria de Recursos Humanos, mas por um comit de desenvolvimento de pessoas, composto pela Secretaria de Recursos Humanos, pela Secretaria de Gesto e a Escola Nacional de Administrao Pblica. Isso permitiu construir um novo modelo para a poltica de gesto de pessoas, baseado, principalmente, nos eixos: democratizao, gesto por competncias, avaliao de desempenho. A Medida Provisria no 441, mais abrangente, trouxe novos parmetros para a avaliao de desempenho, instituindo a avaliao de desempenho denominada 360 o servidor avaliado, mas ele tambm se autoavalia, avaliado pela equipe, e avalia a chea. O processo de avaliao de desempenho tem a funo no s de vericar o desenvolvimento pessoal do servidor pblico, mas vericar a qualidade dos servios prestados e, portanto, um novo conceito de avaliao de desempenho na administrao pblica. Dentro da administrao, h pessoas que defendem que a avaliao deva ser utilizada para ns de demisso, como estabelecido em um projeto que se encontra em discusso no Congresso. H opinies discordantes, uma defende que o servidor teria de ser avaliado e, caso seu desempenho fosse considerado insuciente, deveria ser demitido. Outra ciente de que isso no assegura a qualidade do servio pblico; o servidor deveria ser avaliado, mas ele tambm deveria se autoavaliar, avaliar as condies de trabalho, avaliar a equipe... isso, sim, signica avaliar o processo de trabalho. O mesmo projeto de lei que est tramitando no Congresso Nacional e que trata de avaliao de desempenho para ns de demisso tambm discute as carreiras tpicas de Estado. No entanto, no deveria haver essa denominao de carreiras tpicas, pois todas as carreiras da administrao deveriam ter a mesma importncia. Essas carreiras tem de ser construdas com qualidade, na expectativa da construo de servios pblicos de qualidade. Seria preciso tambm que o Estado fosse dotado de capacidade de gesto para produzir servios pblicos de qualidade que assegurem qualidade de vida para a populao. Isso signica que o Estado esteja presente nas reas estratgicas de desenvolvimento econmico e social. Ele precisa produzir servios pblicos nas
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reas das polticas pblicas, por isso, a gesto de pessoas tem de estar harmonizada com essa orientao. As carreiras do ciclo de gesto foram organizadas para dar qualidade ao servio pblico. Mas esse foi o esforo de um perodo em que essa medida se mostrou absolutamente insuciente. No momento, vem sendo realizado um programa de valorizao dessas carreiras, mas continua sendo insuciente, pois preciso dotar o Estado de capacidade de gesto, e isso no passa apenas por essas carreiras. As demais carreiras, as chamadas carreiras secundrias, que foram vistas como secundrias at agora, no devem continuar sendo vistas dessa forma. As carreiras de apoio aos ministrios devem ser valorizadas, assim como as chamadas carreiras transversais precisam ser estruturadas. Por exemplo, a carreira de especialista e analista em polticas sociais; ser feito concurso para prossionais que atuem na rea de polticas sociais, de tal forma que elas sejam valorizadas tanto quanto as chamadas carreiras vinculadas s atividades exclusivas: sco, justia e polcia. Isso foi feito tambm na rea da infraestrutura, em razo do PAC, que, embora seja um programa temporal, exige que os cargos que atuam na infraestrutura sejam permanentes. Deve-se reconhecer a importncia do ciclo de gesto, mas tambm que preciso ir alm. No podemos car achando que as carreiras do ciclo de gesto daro conta de dotar o Estado de capacidade de gesto pblica. Tem sido desenvolvido um processo de valorizao das carreiras do ciclo de gesto. Essas carreiras esto sendo organizadas de forma a poderem desempenhar melhor e com maior qualidade seu papel. H, ainda, desaos, por exemplo, aperfeioar o processo de formao desses prossionais, rediscutir sua produtividade, alm de realizar as avaliaes permanentes na medida em que se adota a remunerao por subsdio, deixa de existir a parte varivel da remunerao vinculada avaliao de desempenho. Em sntese: o ciclo at possui um grau de articulao razovel, ainda que haja espao para avanos, mas preciso perceber como ele se articula com o conjunto de outras carreiras para que se busque um grau de qualidade de atuao, levando ao Estado maior capacidade de gesto.
Integrao de funes
E1: O primeiro passo para se fazer a integrao sistmica do ciclo de gesto seria partir da viso estratgica dos rgos. necessrio promover encontros, nos quais se estabeleam no somente grandes agendas na rea nalstica, mas tambm agendas das reas de gesto. preciso promover o encontro de planejamentos estratgicos. Assim, o Tesouro, ao trabalhar seu planejamento estratgico, teria que dialogar com o Ipea e os outros rgos, como o SOF e CGU. Integrar via planejamento estratgico seria um caminho vivel mesmo que se construsse ao menos uma agenda mnima em atividades nalsticas e atividades
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de gesto. Seria preciso tambm que as metodologias de planejamento estratgico dos rgos dialogassem entre si. Deveriam ser construdas agendas comuns, como a de integrao das carreiras. Em 1994, adotou-se uma legislao para garantir mobilidade entre os servidores do ciclo, e necessrio discutir se essa viso estratgica permanece, se remete a possibilidades maiores no futuro em termos de facilitar essa integrao, baseada em troca de culturas, conhecimentos, experincias. Tambm deveriam ser pensadas agendas de integrao para a TI, garantindo maior integrao sistmica entre planejamento, oramento, execuo e controle. H diculdades para se promover essa integrao, pois as instituies tendem a atuar insuladas, e no h outra forma de romper esse comportamento a no ser pela alta direo. Alm disso, seria necessrio caminhar para uma proposta de formalizao efetiva do que o ciclo de gesto, em forma de lei orgnica, com captulos claros, denidos, em termos de governana, papis e responsabilidades, decises conjuntas, viso estratgica de mdio e longo prazo, viso integrada de recursos humanos, articulao de tecnologias de informao. Na administrao pblica h certa clareza quanto a determinados papis, especialmente relacionados a planejamento. Nesse caso, deve-se considerar no apenas aspectos tcnicos, mas polticos. Qualquer pas que queira ser desenvolvido deve construir uma viso de mdio e longo prazo. Deve estruturar uma rea de inteligncia, pensando sob um prisma o mais abrangente possvel. E2: Para se tratar da integrao do ciclo de gesto, necessrio compreender a gesto pblica a partir do conceito de macroprocesso. H a tendncia, que natural, de cada dirigente de rgo enxergar o seu rgo dali para baixo. Ao enxergar dessa forma, ele vai tentar melhorar seus processos de trabalho, maximizar os recursos que ele tem sua disposio e maximizar os produtos que vai entregar sociedade ou a seu cliente, caso seja um rgo nalstico. um princpio basilar da controladoria que, ao maximizar a parte, nem sempre se maximiza o todo. As grandes corporaes j entenderam isso. No setor pblico persiste a tendncia de fragmentao. Portanto, preciso que os rgos centrais atentem para os processos maiores. Veja-se, por exemplo, a questo da territorializao. A constituio de 1988 estabeleceu que so entes da federao a Unio, os estados e os municpios. Os municpios passam a exercer um papel muito importante na execuo das polticas pblicas. De alguma maneira, a Unio, quando pensa seus grandes projetos, planeja grandes programas,; porm, a execuo, em grande parte, est no mbito do municpio. H, portanto, um fortalecimento do papel dos entes federativos, principalmente dos municpios, no s na transferncia de recursos diretos, mas na transferncia via convnios. Paulatinamente, de maneira progressiva, vem se ampliando o papel dos estados e municpios na execuo de polticas pblicas por conta e ordem do governo federal.
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Assim, o papel da Unio passa a ser de transferncia de recursos e controle, sendo que a execuo feita mais nas pontas. A tendncia um papel cada vez mais forte dos municpios e estados na execuo das polticas e dos grandes programas gestados no nvel do governo federal, que tem maiores recursos para fazer a transferncia. necessrio, portanto, melhorar a capacidade de planejamento, macro e regional, buscando a integrao regional, o desenvolvimento uniforme do pas e depois transferindo recursos para a execuo. Desta forma, as funes da gesto pblica no se restringem mais apenas Unio, no mais circunscrita, no mais um sistema fechado, mas passa a ser aberto para os estados e municpios. E3: A integrao dos rgos do ciclo de gesto fundamental para que o governo possa avanar na melhoria dos seus servios prestados sociedade. As reas que o ciclo contempla do suporte para tomada de decises em todas as demais reas de polticas pblicas. A elaborao do oramento, por exemplo, nasce da avaliao do cenrio scal e, para se formular esse cenrio, so necessrias informaes do Banco Central, da Secretaria do Tesouro Nacional, da Secretaria da Receita Federal e da Secretaria de Poltica Econmica. A partir dessas informaes, traa-se primeiramente o cenrio scal do exerccio, a partir do que foi estabelecido pela prpria Lei de Diretrizes Oramentrias em termos de metas, para se denir os grandes nmeros da receita e xar a despesa pblica, deduzindo as transferncias, considerando-se tambm a questo do supervit que se busca alcanar no exerccio seguinte. A partir da denio do cenrio scal, a SOF atua como coordenadora ou gestora do sistema de oramento federal. Em cada ministrio, existe uma unidade setorial da SOF, responsvel pela coordenao geral de oramento e nanas. A partir desses grandes nmeros e dos estudos que so feitos, e antes de se apresentar os nmeros para os rgos setoriais, tem lugar uma extensa discusso com o presidente e a junta de programao para, partindo ento do cenrio considerado possvel, denir e repassar os nmeros do oramento para os rgos setoriais. Aps a divulgao dos limites para os rgos setoriais, os ministrios, sobretudo, distribuem, de forma setorial e de acordo com as diretrizes estabelecidas, estes recursos, de forma alinhada com as prioridades de governo. Os resultados desse processo so lanados em um sistema, o Sidor. Esse sistema passa informaes da unidade oramentria para o rgo setorial, que consolida a proposta do rgo e depois a reencaminha para a SOF. Esse processo se aplica aos demais poderes, Legislativo e Judicirio, que igualmente recebem seus limites e retornam as informaes SOF para consolidar o Oramento da Unio, que, posteriormente, encaminhado ao Congresso. Assim sendo, a integrao do ciclo de gesto um ponto fundamental para aperfeioar o trabalho dos rgos que atuam no ciclo. A falta de integrao acaba contri-
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buindo para a duplicidade ou replicao de atribuies. Planejamento, oramento, execuo e controle so os principais macroprocessos do ciclo de gesto. Dentro do ciclo, h atores (tais como SOF, SPI, CGU, Ipea e STN) atuando o tempo todo nesses processos. A integrao acontece entre esses atores em diversos momentos, mas no um processo estruturado. necessrio consolidar as etapas e os atores que atuam nesses processos, alm de denir como as informaes devem uir. Atualmente, h processos muito bem denidos, com responsabilidades, rgos etc.; e essas aes tm de acontecer independentemente dos dirigentes que estiverem no momento, tm de ocorrer na base e em todos os nveis das unidades que integram o ciclo para que a troca de informaes seja uida e possa ser utilizada por esses atores em seus processos cotidianos de trabalho. Ocorre que, para se avanar nesta integrao, no se pode desconsiderar que estamos lidando com instituies diferentes, h tambm espaos de poder, e esses so pontos de partida para qualquer discusso sobre o ciclo ou seja, essencial saber de fato qual a parte que cabe a cada um nesse processo. Com relao integrao, uma das grandes diculdades encontradas em um processo que envolve mais de um rgo justamente a questo da liderana, at por que, muitas vezes, dependendo da liderana, um determinado ator pode aceitar ou no essa liderana. Portanto, o trabalho das instituies que integram o ciclo de gesto deve ser pensando em conjunto, e as instituies no devem agir visando interesses individuais. Um dos grandes desaos que temos construir algo para o futuro pode haver uma unidade que ir coordenar, marcar reunio, mas no pode haver uma liderana s, a liderana tem que ser de todos, at porque, todos os atores que trabalham no ciclo possuem lideranas nos seus processos e, ao se tratar com vrios lideres, preciso que se respeitem os espaos prprios de cada um. E4: Existe, no Brasil, um distanciamento muito grande entre planejamento, execuo e controle. O planejamento formula seus planos e se envolve muito pouco com a responsabilidade dos resultados. Na verdade, no existe uma extenso do planejamento dentro dos ministrios setoriais, da prpria mquina, como sistema de planejamento. O oramento entendido enquanto sistema, o planejamento no. Assim, verica-se a existncia de um distanciamento grande entre planejamento e execuo. Grande parte do oramento, que materializaria o planejamento, no possui meta nem indicador, o que diculta a atividade de controle. Existe tambm muita superposio de aes dentro do planejamento, ou seja, existncia de vrios programas com a mesma nalidade, com o mesmo pblico alvo, em diferentes locais. Os programas so concebidos, na fase de planejamento, sem maiores preocupaes com o controle que possam favorecer seu gerenciamento. Alm disso, atualmente, o processo de planejamento realizado de forma descasada da execuo nanceira,
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havendo certa ingerncia do Ministrio da Fazenda no racionamento dos gastos, em forma de contingenciamentos, o que diculta a gesto. O ciclo de gesto confunde-se com o prprio ciclo do governo. Esse macrociclo se divide em vrios outros ciclos dentro de cada funo. A funo educao, por exemplo, deve se encontrar dentro do ciclo de planejamento da educao, de sua execuo e de sua oramentao. Se o ciclo do governo se isolar, sem nenhuma articulao com quem est executando, o trabalho torna-se irreal. Porm, cada integrante do ciclo tem formas de execuo diferentes, assim como interesses e pautas diferentes. Para que esses rgos interajam, necessrio desenhar uma pauta comum desse ciclo.
Em suma, se, para esse aspecto em particular bem como para os demais , primeira vista, ainda no possvel se chegar a consensos de forma fcil e rpida, haveria ao menos alguns elementos comuns em torno dos quais se poderiam organizar ou produzir entendimentos e encaminhamentos comuns? Quais seriam estes? Em cada caso, quais os nveis de comprometimento poltico necessrio? Ou por outra forma: quais os requerimentos polticos e institucionais necessrios produo e efetivao desses supostos consensos? Considerando-se que respostas a estas questes no so nem simples nem imediatas, esta foi, ento, a segunda tarefa a que se props o presente captulo, ancorado tambm sobre as entrevistas realizadas junto a dirigentes de alto escalo do governo federal, mas, agora, visando identicar pontos de convergncia para uma agenda de transformaes na relao entre as atividades de planejamento e gesto no Brasil.
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3 ENSEJANDO O CONSENSO: PONTOS DE CONVERGNCIA E ELEMENTOS PARA A ORGANIZAO DE UM SISTEMA FEDERAL DE PLANEJAMENTO E GESTO PBLICA
Por meio de leitura e interpretao conjunta das entrevistas, parece no ser exagero armar haver certo nvel de consenso, entre os dirigentes, a respeito de duas ordens gerais de questes, ambas referenciadas a um balano geral das polticas pblicas de corte federal. No plano dos avanos nacionais, destaque-se a ampliao e a complexicao da atuao estatal por meio de seu arco de polticas pblicas sobre dimenses cruciais da vida social e econmica do pas. Especialmente interessante constatar a relativa rapidez em termos histrico-comparativos com que processos de aparelhamento e sosticao institucional do Estado, de natureza contnua, cumulativa e coletiva, tm se dado no pas. Grosso modo, desde a dcada de 1980, em que se instaurou, no Brasil, o lento processo de redemocratizao, tem-se observado no sem embates e tenses polticas e ideolgicas de vrios nveis um movimento praticamente permanente de amadurecimento institucional no interior do Estado brasileiro. Em tese, hoje, o Estado brasileiro sobretudo no nvel federal, em alguns estados e em alguns municpios possui recursos scais, humanos, tecnolgicos e logsticos sucientes para estruturar e implementar polticas em mbitos amplos da economia e da sociedade nacional. claro que, por outro lado, restam ainda inmeras questes e problemas a enfrentar, estes tambm de dimenses considerveis. Coloca-se, ento, a segunda ordem de concluses gerais do trabalho de campo: prioritria e estrategicamente, tratar-se-ia de mobilizar esforos de compreenso e de atuao em torno, linhas gerais, de trs conjuntos de desaos, a saber: qualidade dos bens e servios pblicos disponibilizados sociedade; equacionamento dos esquemas de nanciamento tributrio para diversas polticas pblicas de orientao federal; e aperfeioamentos institucionais-legais no espectro amplo da gesto e execuo das diversas polticas pblicas em ao pelo pas. Com relao qualidade dos bens e servios ofertados sociedade, patente e antiga a baixa qualidade geral destes, e, a despeito do movimento relativamente rpido de ampliao da cobertura em vrios casos (vejam-se, por exemplo, as reas de sade, educao, previdncia e assistncia social etc.), nada justicaria o adiamento desta agenda da melhoria da qualidade com vista legitimao poltica e preservao social das conquistas obtidas at agora. A agenda da qualidade, por sua vez, guarda estreita relao com as duas outras mencionadas anteriormente: a das dimenses do nanciamento e da gesto. No caso do nanciamento, seria preciso enfrentar tanto a questo dos montantes a disponibilizar para determinadas polticas ainda claramente insucientes
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em vrios casos , como a difcil questo da relao entre arrecadao tributria e gastos pblicos, vale dizer, do perl especco de nanciamento que liga os circuitos de arrecadao aos gastos em cada caso concreto de poltica pblica. H j muitas evidncias empricas e muita justicao terica acerca dos malefcios que estruturas tributrias altamente regressivas trazem para o resultado nal das polticas pblicas. Em outras palavras, o impacto agregado destas, quando considerado em termos dos objetivos que pretendem alcanar, tem sido negativamente compensado, no Brasil, pelo perl regressivo da arrecadao, que tem penalizado proporcionalmente mais os pobres do que os ricos. Se esta situao no mudar, rumo a uma estrutura tributria mais progressiva, tanto em termos dos uxos de renda como dos estoques de riquezas patrimoniais (fsicas e nanceiras) existentes no pas, dicilmente haver espao adicional robusto para a reduo das desigualdades econmicas, sociais e regionais, que clamam, h tempos, por solues mais rpidas e ecazes. Por m, no caso da gesto, tratar-se-ia no s de promover aperfeioamentos legais relativos aos diversos marcos institucionais que regulam a operacionalizao cotidiana das polticas pblicas, como tambm de estimular e difundir novas tcnicas, instrumentos e prticas de gesto e de implementao de polticas, programas e aes governamentais. Em ambos os casos, salienta-se a necessidade de buscar um equilbrio maior entre os mecanismos de controle das polticas e dos gastos pblicos, de um lado, e os mecanismos propriamente ditos de gesto e implementao destas polticas, de outro. De fato, com relao ao tema da gesto, preciso reconhecer avanos importantes deagrados recentemente e que esto em movimento no governo federal.6 Algumas dessas iniciativas esto listadas no quadro 2 e servem para explicitar algo que vem sendo dito ao longo deste texto: por necessrio e meritrio que seja, todo esse esforo governamental no campo da profuso legislativa e das chamadas inovaes institucionais em gesto, as quais buscam aperfeioar formas e mecanismos da administrao pblica, encontra-se aparentemente desconectado de exerccio mais amplo de consistncia interna, ou, dito de outra forma, de sentido mais geral e estratgico de planejamento que potencialize as inovaes propostas, entre si e em conjunto, rumo a uma mais adequada capacitao do Estado para o desenvolvimento.
6. Duas iniciativas recentes so sintomticas da primazia da agenda da gesto sobre a do planejamento: i) fruto de um grande esforo de articulao institucional do governo federal com as secretarias estaduais de administrao pblica, vivenciou-se, em 2009, o Ano Nacional da Gesto Pblica; e ii) por essa poca, a SAE/PR mobilizou atores relevantes do prprio governo e da sociedade civil, tendo conseguido sistematizar um leque imenso de demandas difusas em torno de um documento chamado Agenda Nacional de Gesto Pblica. Ver, a respeito, Brasil (2002, 2009a, 2009b, 2009c, 2010).
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QUADRO 2 Iniciativas legais em estudo e inovaes administrativas em implementao pelo MP

O MP elegeu 2009 como o Ano Nacional da Gesto Pblica no Brasil e publicou em conjunto com o Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Administrao (CONSAD) a Carta de Braslia, que rma entendimentos entre o ministrio e os gestores estaduais, bem como pontua uma srie de propostas e objetivos estratgicos visando melhoria da gesto pblica nacional. Algumas iniciativas oriundas do MP visando ao aperfeioamento da gesto pblica no mbito do governo federal seriam: C riao do Portal de Convnios (SICONV), por meio do Decreto no 6.170/2007: trata-se de um sistema que desburocratiza e d mais transparncia aos repasses de recursos pblicos da Unio para estados, municpios e ONGs Criao, em 2008, de novas carreiras voltadas para as reas de infraestrutura, de polticas sociais e tecnologia da informao, como forma de prossionalizar a gesto pblica do Poder Executivo federal. Ata de registro de preos. Apresentao do Projeto de Lei Complementar no 32/2007, que altera a Lei no 8.666/1993 e confere mais ecincia, efetividade e transparncia aos procedimentos de contratao pelos rgos pblicos. Elaborao do PLC no 92/2007, que cria as fundaes pblicas de direito privado, mais conhecidas como fundaes estatais: trata-se de um novo modelo institucional, dotado de autonomia gerencial, oramentria e nanceira para desempenho de atividade estatal no exclusiva do Estado. Apresentao do Projeto de Lei no 3.429/2008, que cria as funes comissionadas do Poder Executivo, com o objetivo de destinar parte dos cargos de livre provimento a servidores pblicos efetivos, com denio de critrios meritocrticos para a ocupao. Apresentao da proposta de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal: est sendo discutido o anteprojeto de lei que estabelece normas gerais de atualizao do marco legal de organizao e funcionamento da administrao pblica federal. Apresentao de proposta para atualizar e aperfeioar a Lei no 4.320/1964, visando constituir uma nova lei geral para as nanas pblicas no pas. A SAE/PR desenvolveu, ao longo de 2008 e 2009, um grande esforo de articulao e consulta junto a entidades e especialistas em gesto pblica, visando organizar pontos de comum entendimento para uma Agenda Nacional de Gesto Pblica no Brasil, cujos temas centrais propostos para atuao imediata do governo federal seriam: burocracia prossional e meritocrtica; qualidade das polticas pblicas; pluralismo institucional; repactuao federativa nas polticas pblicas; papel dos rgos de controle; e governana.
Fontes: MP e SAE/PR (vrios documentos). Elaborao dos autores.
Em torno dessa macroagenda da gesto, por sua vez, revela-se o confronto entre, por um lado, a dimenso propriamente operacional do ciclo e sua nfase em aspectos centrados em efetividade, eccia e ecincia das polticas pblicas, e, por outro, a dimenso estratgica ou poltica do ciclo, tal qual se est a reivindicar ao longo deste texto, visto que pouqussimas falas dos entrevistados apresentaram um olhar para o ciclo sob uma perspectiva mais estruturante da ao do Estado. Ocorre que algo desse tipo apenas soa factvel se a funo planejamento readquirir status ao menos equivalente ao da gesto pblica no debate corrente atual. No foi, portanto, por outro motivo, que o questionrio aplicado aos dirigentes
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tambm procurou explorar a compreenso deles acerca da funo planejamento governamental propriamente dita. Realizar este esforo de maneira ordenada e sistemtica , portanto, algo que busca gerar acmulo de conhecimento e massa crtica qualicada para um debate pblico bastante caro e cada vez mais urgente s diversas instncias e aos diversos nveis de governo no Brasil e ao prprio Ipea em particular , visando responder a questes do seguinte tipo: Em que consiste a prtica de planejamento governamental hoje e quais caractersticas e funes deveria possuir, ante a complexidade dos problemas, das demandas e das necessidades da sociedade? Quais as possibilidades de redesenho e revalorizao da funo planejamento governamental hoje? Quais as caractersticas e possibilidades as atualmente existentes e aquelas desejveis das instituies de governo/Estado pensadas ou formatadas para a atividade de planejamento pblico? Quais os instrumentais e as tcnicas existentes, bem como os necessrios ou desejveis, para as atividades de planejamento governamental condizentes com a complexidade dos problemas, das demandas e das necessidades da sociedade? Que balano se pode fazer das polticas pblicas nacionais mais importantes em operao no pas hoje? Que diretrizes se pode oferecer para o redesenho, quando for o caso, dessas polticas pblicas federais, nesta era de aparente e desejvel reconstruo dos Estados nacionais, e como implement-las? Como j se sabe, a atividade de planejamento governamental hoje no deve ser desempenhada como outrora, de forma centralizada e com vis essencialmente normativo. Em primeiro lugar, h a evidente questo de que, em contextos democrticos, o planejamento no pode ser nem concebido nem executado de forma externa e coercitiva aos diversos interesses, atores e arenas sociopolticas em disputa no cotidiano. No h, como talvez tenha havido no passado, um cumpra-se, que se realiza automaticamente de cima para baixo pelas cadeias hierrquicas do Estado, at chegar aos espaos da sociedade e da economia. Em segundo lugar, com a multiplicao e a complexicao das questes em pauta nas sociedades contemporneas hoje, ao mesmo tempo que, com a aparente sosticao e tecnicao dos mtodos e procedimentos de anlise, houve uma tendncia geral (tambm observada no Brasil, sobretudo ao longo da dcada de 1990) de pulverizar e reduzir, por meio de processos no lineares nem necessariamente equilibrados de institucionalizao de funes tpicas e estratgicas no nvel do Estado, o raio de discricionariedade (ou de gesto poltica) da ao estatal,
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ou seja, de planejamento, no sentido prprio do termo, como algo que precede, condiciona e orienta a ao estatal. Ento, se as impresses gerais apontadas acima sobre a natureza e algumas caractersticas gerais do planejamento governamental estiverem corretas, ganha sentido teoricamente diferenciado e politicamente importante uma busca orientada a responder s questes suscitadas neste trabalho. Anal, se planejamento governamental e gesto pblica so instncias lgicas de mediao prtica entre Estado e desenvolvimento, ento, no menos importante ressignicar e requalicar os termos pelos quais, atualmente, devem ser redenidos o conceito e a prtica do planejamento pblico governamental. Na organizao do restante deste captulo, embora no derivem diretamente das entrevistas realizadas, vrios dos aspectos relacionados a seguir esto fortemente presentes nas falas dos dirigentes pesquisados. Este fato refora a crena/esperana, apontada anteriormente, de que o pas talvez esteja, sim, diante de oportunidade mpar para se repensar como Nao e para fazer novamente do Estado o ator estratgico fundamental para a enorme tarefa do desenvolvimento.7 Dito isso, ao se caminhar nessa direo, espera-se a obteno de mais maturidade e profundidade para ideias ainda hoje no muito claras, nem terica nem politicamente, que visam redenio e ressignicao do planejamento pblico governamental. Entre tais ideias, cinco diretrizes aparecem com fora no bojo da discusso: 1. dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico: trata-se de fazer da funo planejamento governamental o campo aglutinador de propostas, diretrizes, projetos, enm, de estratgias de ao, que anunciem, em seus contedos, as potencialidades implcitas e explcitas, vale dizer, as trajetrias possveis e/ou desejveis para a ao ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional. 2. dotar a funo planejamento de forte capacidade de articulao e coordenao institucional: grande parte das novas funes que qualquer atividade ou iniciativa de planejamento governamental deve assumir esto ligadas, de um lado, a um esforo grande e muito complexo de articulao institucional, e, de outro lado, a outro esforo igualmente grande, mas mais facilmente executvel, de coordenao geral das aes de planeja7. Tal qual no caso da categoria desenvolvimento, tambm aqui preciso um esforo terico e poltico de grande flego para ressignicar e requalicar o sentido de inteligibilidade comum ao termo/conceito de planejamento. E tal qual no caso da categoria desenvolvimento, no se pode fazer isso sem um trabalho cotidiano de pesquisa, investigao e experimentao; portanto, sem as perspectivas de continuidade e cumulatividade, por meio das quais, ao longo do tempo, consiga-se atribuir novo sentido terico e poltico a ambos os conceitos. A propsito desta dupla tentativa, ver Brasil (2009d).
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mento. O trabalho de articulao institucional aqui referido necessariamente complexo, porque, em qualquer caso, deve envolver muitos atores, cada qual com seu cabedal de interesses diversos e com recursos diferenciados de poder. Com isso, grande parte das chances de sucesso do planejamento governamental depende, na verdade, da capacidade que polticos e gestores pblicos demonstram para realizar, a contento, este esforo de articulao institucional em diversos nveis. Por sua vez, exige-se, em paralelo, um trabalho igualmente grande e complexo de coordenao geral das aes e iniciativas de planejamento, mas que, neste caso, porquanto no desprezvel em termos de esforo e dedicao institucional, algo que soa factvel ao Estado realizar. 3. dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e propositivos: cada vez mais, ambas as dimenses aludidas a prospeco e a proposio devem compor o norte das atividades e iniciativas de planejamento pblico. Trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instrumentos e tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios e tendncias, e, simultaneamente, de teor propositivo para reorientar e redirecionar, quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo. 4. dotar a funo planejamento de forte componente participativo: hoje, qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda ecaz, precisa aceitar e mesmo contar com certo nvel de engajamento pblico dos atores diretamente envolvidos com a questo, sejam estes da burocracia estatal, polticos ou acadmicos, sejam os prprios benecirios da ao que se pretende realizar. Em outras palavras, a atividade de planejamento deve prever uma dose no desprezvel de horizontalismo em sua concepo, vale dizer, de participao direta e envolvimento prtico de sempre que possvel todos os atores pertencentes arena em questo. 5. dotar a funo planejamento de fortes contedos ticos: trata-se aqui, cada vez mais, de introduzir princpios da repblica e da democracia como referncias fundamentais organizao institucional do Estado e prpria ao estatal. O debate e o enfrentamento de todas as questes enunciadas neste trabalho seguramente requerem a participao e o engajamento dos mais variados segmentos da sociedade brasileira, a includos os setores produtivos e os movimentos organizados da sociedade civil. essencial, contudo, reconhecer que o Estado brasileiro desempenha um papel essencial e indelegvel como forma institucional ativa no processo de desenvolvimento do pas. Este texto, ento, pretendeu lanar
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luz sobre a atuao do poder pblico na experincia brasileira recente, enfocando aspectos que instrumentalizam o debate sobre os avanos alcanados e os desaos ainda pendentes para uma contribuio efetiva do Estado ao desenvolvimento brasileiro, por meio, oxal, da organizao de um Sistema Federal de Planejamento Governamental e Gesto Pblica no pas.
4 CONSIDERAES FINAIS
Ao longo de todo este livro, procurou-se lanar luz sobre a necessidade de se conectarem analtica e politicamente as dimenses do planejamento governamental e da gesto pblica, para ns tanto de se compreender e melhor qualicar o debate em curso, como para sugerir caminhos para a reinveno do Estado rumo ao desenvolvimento. Colocados alguns dos principais problemas da arquitetura atual do planejamento governamental na Parte I deste livro, na Parte II, partiu-se para discusso acerca das contradies entre o tipo de planejamento de cunho operacional praticado desde a CF/88, sob a gide dos PPAs, e a dominncia da agenda gerencialista de reforma do Estado, cuja implicao mais grave revelou-se sob a forma do esvaziamento da funo planejamento como algo vital formulao de diretrizes estratgicas de desenvolvimento para o pas. Hoje, passada a avalanche neoliberal das dcadas de 1980 e 1990 e suas crenas ingnuas em torno de uma concepo minimalista de Estado, torna-se crucial voltar a discutir o tema da natureza, alcances e limites do Estado, do planejamento e da gesto das polticas pblicas no capitalismo brasileiro contemporneo. Diante do malogro do projeto macroeconmico neoliberal evidenciado pela crise internacional de 2008 e pelas baixas e instveis taxas de crescimento observadas ao longo de todo o perodo de dominncia nanceira desse projeto e de suas consequncias negativas nos planos social e poltico tais como aumento das desigualdades e da pobreza e questionamento em relao efetividade e eccia dos sistemas democrticos de representao , evidencia-se, j na primeira dcada do sculo XXI, certa mudana de opinio a respeito das novas atribuies dos Estados nacionais. O contexto atual, de crescente insegurana internacional terrorismos, fundamentalismos, guerras preventivas etc. e de grande incerteza econmica, no sentido agudo do termo, permite que se veja, nos crculos conservadores da mdia e da intelectualidade dominante, bem como nas agncias supranacionais,8 um discurso menos hostil s aes dos Estados nacionais nos seus respectivos espaos
8. Tais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco Mundial (BIRD), a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) etc.
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territoriais, em busca de mais controle no apenas sobre a segurana interna, mas tambm sobre seus sistemas econmicos e sociais. Embora a nfase das polticas domsticas ainda esteja centrada na harmonizao e homogeneizao das estruturas de produo e distribuio, nos controles oramentrios e na inao, comea a haver certo espao para aes mais abrangentes e efetivas dos Estados, visando tanto retomada do crescimento econmico quanto ao combate degradao das condies de vida de suas populaes. Estas aes dizem respeito viabilidade e sustentabilidade da democracia como modelo e mtodo de poltica, bem como dos sistemas ambientais, de produo, de consumo e de proteo social em geral. Essas questes recolocam necessariamente o tema do Estado no centro da discusso sobre os rumos do desenvolvimento, em sua dupla perspectiva globalnacional. Por mais que as economias nacionais estejam internacionalizadas do ponto de vista das possibilidades de valorizao dos capitais individuais e do crescimento nacional ou regional agregado, parece evidente, hoje, que ainda restam dimenses considerveis da vida social sob custdia das polticas nacionais. Esse fato aana a ideia de que os Estados nacionais so ainda os principais responsveis pela regulao da vida social, econmica e poltica em seus espaos fronteirios. Com isso, recupera-se, nas agendas nacionais, a viso de que o Estado parte constituinte em outras palavras, no exgeno do sistema social e econmico das naes, e, em contextos histricos semelhantes ao brasileiro, particularmente decisivo na formulao e na conduo de estratgias virtuosas de desenvolvimento. Desenvolvimento este, por sua vez, que envolve inmeras e complexas dimenses, socialmente determinadas e, portanto, mutveis com o tempo, os costumes e as necessidades dos povos e das regies do planeta. Ademais, o desenvolvimento sobre o qual se fala tampouco fruto de mecanismos automticos ou determinsticos, de modo que, na ausncia de induo minimamente coordenada e planejada e reconhecidamente no totalizante , muito dicilmente um pas conseguir combinar, satisfatria e simultaneamente, inmeras e complexas dimenses do desenvolvimento que hoje se colocam como predicados constitutivos da noo e de projetos polticos concretos de desenvolvimento em escalas nacionais.9
9. Fala-se aqui de um sentido de desenvolvimento que compreende, basicamente, as seguintes dimenses ou qualicativos intrnsecos: i) insero internacional soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente articulada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e vii) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia. Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo de desenvolvimento para o pas, estas dimenses certamente cobrem uma parte bastante grande do que seria necessrio para garantir nveis simultneos e satisfatrios de soberania externa; incluso social pelo trabalho qualicado e qualicante; produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda; sustentabilidade ambiental e humana; equidade social e democracia civil; alm de poltica ampla e qualicada. A respeito, ver Brasil (2009d) e Cardoso Jr. (2009).
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No por outra razo, portanto, que, neste livro, buscou-se revisitar a discusso sobre planejamento e gesto no Brasil, com o objetivo de reetir sobre as possibilidades atuais de reconciliao entre tais funes do Estado na promoo do desenvolvimento nacional. A partir do resgate histrico quanto atuao do Estado brasileiro ao longo do perodo republicano, conrmou-se a percepo de dissociao e primazia historicamente alternada entre planejamento e gesto no pas. Como visto, durante grande parte do sculo XX, teriam predominado o planejamento sem gesto mal compensado pelo recurso histrico chamada administrao paralela e a busca de objetivos estratgicos sem a devida constituio de aparato administrativo para tal. Por outro lado, a partir da dcada de 1990, ganharam primazia a gesto e a construo de suas instituies, desprovidas, porm, de sentido ou contedo estratgico, isto , com nfase na racionalizao de procedimentos e submisso do planejamento lgica fsico-nanceira da gesto oramentria. Assim, com vistas atualizao e compreenso mais aprofundada do tema, a pesquisa emprica que embasa este captulo lanou mo da sistematizao de entrevistas junto a dirigentes de alto escalo do governo federal sobre como se colocam hoje as possibilidades para uma articulao sinrgica entre o aprimoramento da administrao pblica e a construo de viso estratgica para capacitar o Estado na promoo do desenvolvimento. Embora tais entrevistas tenham deixado clara a necessidade de se avanar na compreenso destes temas, elas sugerem que as dimenses do planejamento e da gesto das polticas pblicas para o desenvolvimento esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de decises governamentais, indicando conana no fato de que o acmulo institucional que se possui hoje no seio dos aparelhos de Estado brasileiros constitui ponto de partida fundamental para a organizao de um possvel Sistema Federal de Planejamento Governamental e Gesto Pblica no Brasil.
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LISTA DE SIGLAS
BID: Banco Interamericano de Desenvolvimento CGU: Controladoria Geral da Unio CONSAD: Consrcio Nacional de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local ENAP: Escola Nacional de Administrao Pblica GCG: Graticao de Desempenho do Ciclo de Gesto GDP: Graticao de Desempenho e Produtividade Ipea: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada MDS: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MEC: Ministrio da Educao MF: Ministrio da Fazenda MP: Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto PND: Plano Nacional de Desenvolvimento PPA: Plano Plurianual PR: Presidncia da Repblica SAE: Subsecretaria de Aes Estratgicas SAM: Subchea de Articulao e Monitoramento SEGES: Secretaria de Gesto SFC: Secretaria Federal de Controle Interno Sia: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SICONV: Sistema de Gesto de Convnios e Contrato de Repasses/Portal de Convnios Sidor: Sistema Integrado de Dados Oramentrios SISET: Secretaria de Controle Interno SOF: Secretaria de Oramento Federal SPE: Secretaria de Poltica Econmica SPI: Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos SRH: Secretaria de Recursos Humanos STN: Secretaria do Tesouro Nacional
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APNDICE A QUestIOnRIO De caMpO (VeRsO ResUMIDa)
1. Gostaramos de ouvi-lo(a) brevemente sobre sua trajetria no servio pblico. 2. Agora gostaramos que nos apresentasse/descrevesse sua funo atual e suas atribuies institucionais no rgo administrativo ao qual est vinculado e a relao que tem com: o histrico da funo e de seu papel na administrao pblica; a funo planejamento governamental; a implementao de polticas pblicas; o monitoramento das polticas pblicas; a avaliao das polticas pblicas; e o controle e a qualidade dos gastos pblicos. 3. Gostaramos que contextualizasse a funo do rgo ao qual pertence no chamado ciclo de gesto das polticas pblicas federais. Em particular, ser importante mencionar sua avaliao pessoal quanto: desejabilidade e possibilidade efetiva de integrao entre os rgos que integram o ciclo de gesto; aos nveis possveis de integrao desse ciclo; s interaes/sinergias necessrias entre as diversas funes/carreiras integrantes do ciclo; s funes/carreiras que devem ser includas e se o caso de se unicarem ou se estabelecerem carreiras especcas para o ciclo; aos principais desaos e obstculos para a consolidao e/ou institucionalizao do ciclo de gesto; s sobreposies/complementaridades/concorrncias entre as funes integrantes do ciclo de gesto; e aos principais conitos entre as diferentes instituies que integram o ciclo de gesto. 4. Sobre as perspectivas futuras para o ciclo de gesto, gostaramos que nos indicasse: a importncia do ciclo de gesto para a administrao pblica federal; a melhor forma e/ou estratgia para institucionaliz-lo, se for o caso; a capacidade do ciclo de gesto em elevar a qualidade (efetividade, eccia e ecincia) dos gastos e dos servios pblicos prestados;
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suas sugestes para o aprimoramento e para as mudanas no sentido de obter mais coordenao e orientao das atividades do ciclo, com vista a mais articulao e mais engajamento dos atores envolvidos; e quais as prximas etapas a percorrer, em uma viso estratgica e buscando uma trajetria de integrao dessas funes. Outras perguntas norteadoras a serem aplicadas aos gestores dos rgos de planejamento propriamente ditos: Em que consiste a prtica de planejamento governamental hoje, e quais caractersticas e funes deveria possuir, frente complexidade dos problemas, das demandas e das necessidades da sociedade? Quais as possibilidades de redesenho e revalorizao da funo planejamento governamental hoje? Quais as caractersticas e possibilidades as atualmente existentes e aquelas desejveis das instituies de governo/Estado pensadas ou formatadas para a atividade de planejamento pblico? Quais os instrumentais e as tcnicas existentes e qui aqueles necessrios ou desejveis para as atividades de planejamento governamental condizentes com a complexidade dos problemas, das demandas e das necessidades da sociedade? Que balano se pode fazer das polticas pblicas nacionais mais importantes em operao no pas hoje? Que diretrizes se pode oferecer para o redesenho quando for o caso dessas polticas pblicas federais, nesta era de reconstruo dos Estados nacionais, e como implement-las?
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APNDICE B RelaO De pessOas entReVIstaDas

Entrevistados Afonso Oliveira de Almeida Ariel Ceclio Garces Pares Clia Corra Duvanier Paiva Ferreira Eliomar Wesley Aires da Fonseca Rios Fernando Ferreira Francisco Gaetani Helena Kerr do Amaral Jorge Hage Sobrinho Jos Henrique Paim Fernandes Luciano Rodrigues Maia Pinto Lus Alberto dos Santos Marcelo Viana Estevo de Moraes Nelson Barbosa Nelson Machado Patrcia Souto Audi Paulo Csar Medeiros Ronald da Silva Balbe Ronaldo Coutinho Garcia Valdir Agapito Teixeira Waldir Pires
Elaborao dos autores. Obs. 1: As entrevistas foram realizadas entre os meses de setembro e dezembro de 2009, exceo do encontro com o ministro Jorge Hage Sobrinho, em maro de 2010. Obs. 2: As equipes de entrevistadores foram compostas pelos seguintes tcnicos e colaboradores do Ipea: Alexandre dos Santos Cunha, Flix Garcia Lopez Jr., Jos Carlos dos Santos, Jos Celso Pereira Cardoso Jr., Luseni Maria Cordeiro de Aquino, Maria Aparecida Azevedo Abreu e Paulo de Tarso Frazo S. Linhares.
Cargo/instituio no momento da entrevista, 2o semestre de 2009

Secretrio de Planejamento e Investimento Estratgicos MP Subsecretrio de Aes Estratgicas SAE Secretria de Oramento e Gesto MP Secretrio de Recursos Humanos MP Secretrio Adjunto de Oramento Federal MP Diretor de Desenvolvimento Institucional Ipea Secretrio-executivo adjunto MP Presidente ENAP Ministro-chefe CGU Secretrio-executivo MEC Chefe da Assessoria do secretrio de Gesto MP Subchefe de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais Casa Civil/PR Secretrio de Gesto MP Secretrio de Acompanhamento Econmico MP Secretrio-executivo MF Diretora da Subsecretaria de Aes Estratgicas SAE Presidente CONSAD Diretor de Planejamento e Coordenao das Aes de Controle SFC/CGU Secretrio de Articulao Institucional e Parcerias MDS Secretrio Federal de Controle Interno SFC/CGU Ex-ministro-chefe CGU
Captulo 8
O ESTADO BRASILEIRO E O DESENVOLVIMENTO NACIONAL: NOVOS APONTAMENTOS PARA VELHAS QUESTES*
Jos Celso Cardoso Jr.**
1 INTRODUO
A primeira dcada do sculo XXI deixou evidentes as fraquezas do modelo de desenvolvimento liberal em proporcionar prosperidade econmica e equalizao social no Brasil e na Amrica Latina. Na verdade, o que se materializou, ao longo da dcada de 1990, foram problemas como vulnerabilidade nas contas externas e endividamento pblico em praticamente todos os pases da regio, bem como baixo crescimento econmico, deteriorao dos principais indicadores do mercado de trabalho e degradao ambiental. Com isto, este modelo foi perdendo legitimidade, o que contribuiu, sobretudo a partir de 2002, para vitrias eleitorais de muitos governantes latino-americanos que adotaram, em maior ou menor grau, proposies de polticas do tipo nacional-popular ou neodesenvolvimentistas que haviam sido menosprezadas ao longo de praticamente 30 anos. Acrescido a isto, mais recentemente, a prpria crise internacional de 2008, originada nos Estados Unidos, suscitou questionamentos ao tipo de governana global em curso, j que esse pas era o benchmark, por assim dizer, tanto da poltica econmica como de instituies e regras do jogo do modelo liberal. Por esses e outros motivos, extremamente oportuna a retomada da discusso a respeito do papel do Estado, do planejamento e do desenvolvimento no Brasil e no mundo. Discusso esta que traz tona a questo das capacidades e dos instrumentos que o Estado brasileiro tem, ou precisa construir, para planejar e coordenar seu desenvolvimento em sentido multifacetado e complexo. Foi este,
* Este captulo representa uma verso revista e modicada da Introduo do livro Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento (volume 3), do projeto do Ipea Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, a qual foi escrita, na ocasio, por Jos Celso Cardoso Jr., Eduardo Costa Pinto e Paulo de Tarso Linhares, todos tcnicos de planejamento e pesquisa do Ipea. A presente verso, no entanto, de inteira responsabilidade de Jos Celso Cardoso Jr., que agradece seus colegas pelo direito de uso, ao mesmo tempo em que os isenta pelos erros e pelas omisses cometidas no texto. ** Economista, Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
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em sntese, o objetivo maior do volume 3 do livro Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento, coordenado e editado por Cardoso Jnior, Pinto e Linhares (2010) e publicado pelo Ipea no mbito de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, e que se buscar resumir neste trabalho. Em linhas gerais, pode-se dizer que a tese principal que emana de uma interpretao de conjunto derivada da leitura dos captulos do mencionado volume a de que o Estado brasileiro teria conseguido constituir e institucionalizar, sobretudo ao longo do perodo republicano, capacidades estatais e instrumentos de atuao no desprezveis, passveis de serem mobilizados pelo o que se chamar neste estudo de funo planejamento governamental, funo esta que tambm vai se estruturando institucionalmente nesse perodo. Capacidades e instrumentos, por sua vez, que esto na base da explicao acerca da trajetria e do tipo de desenvolvimento que se plasma no pas desde, grosso modo, o advento da Repblica. Por capacidades estatais pretende-se designar um conjunto de determinadas funes contemporneas, consideradas indelegveis, de Estado como, entre outras, as de especicao e enforcement e, consequentemente, regulao dos direitos de propriedade em territrio nacional e arrecadao tributria, e as funes de criao e gesto da moeda e de gerenciamento da dvida pblica as quais, uma vez regulamentadas pelas instituies polticas no mbito do Estado, geram determinadas capacidades e condies de atuao estatal em seu espao de inuncia, mormente no campo econmico domstico. De tais capacidades decorrem instrumentos governamentais para o exerccio de aes algo planejadas pelo Estado. Ao longo do livro resenhado neste captulo, tais instrumentos esto identicados, de forma ampla, pelo conjunto de empresas estatais, bancos pblicos e fundos pblicos e de penso, os quais podem ser, e efetivamente so, acionados de forma direta ou indireta pelo Estado para dar concretude a decises de gasto e investimento ou, de forma mais geral, decises de alocao de parte da riqueza geral da sociedade , cujo poder extraordinrio para induzir ou at mesmo moldar determinadas conguraes de polticas pblicas e, consequentemente, determinadas dinmicas produtivas e sociais. Por seu turno, a despeito de tais capacidades e instrumentos, preponderam, com maior ou menor intensidade ao longo do tempo e das circunstncias, disputas polticas no interior dos aparelhos de Estado, disputas estas que, por sua vez, fazem variar tambm com o tempo e as circunstncias o grau de fragmentao institucional do Estado e a prpria heterogeneidade da ao estatal. No por outro motivo que se assume que o Estado no como muitas vezes se sups em teorias a seu respeito um ente externo e coercitivo aos movimentos da sociedade e da economia, dotado de racionalidade nica, instrumentos sucientes e capacidade plena de operao. , sim, parte integrante e constituinte das referidas
O Estado Brasileiro e o Desenvolvimento Nacional
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sociedade e economia que precisa se relacionar com outros agentes nacionais e internacionais para construir ambientes favorveis implementao de suas aes. Entende-se que a fragmentao dos interesses articulados em torno do Estado e a frouxido das instituies burocrticas e processuais em termos de canalizao e resoluo dos conitos limitam a autonomia efetiva das decises estatais cruciais e fazem com que o Estado brasileiro seja, este em particular, o locus de condensao e processamento das disputas por recursos estratgicos nanceiros, logsticos, humanos etc. e, ao mesmo tempo, o agente decisrio ltimo por meio do qual, de fato, materializam-se ou viabilizam-se os projetos polticos dos grupos dominantes vencedores. Nesse sentido, o texto a seguir visa levantar questes e apontar perspectivas que permitam proporcionar as condies necessrias para a retomada do debate sobre o papel que o Estado, o planejamento governamental e as polticas pblicas de corte federal devem e podem ocupar no cenrio atual, como indutoras do desenvolvimento nacional. Este compromisso se alarga no sentido de atualizar a discusso, requalificando os termos do debate no contexto da realidade brasileira atual, marcada por transformaes estruturais em mbitos amplos da economia, da poltica e da sociedade.
2 CONTEXTOS TERICO E HISTRICO 2.1 Estado, economia e capitalismo
Historicamente, como j discutido em trabalhos seminais de Marx (1986), Weber (1991), Braudel (1996), Polanyi (2000) e Elias (1993), tem-se que o advento do Estado moderno, tal como se veio a conhecer no sculo XX, teve sua origem intimamente relacionada ao prprio advento do modo capitalista de produo. Por este motivo que tambm um ponto de partida importante para qualquer estudo sobre a natureza e as formas de ao estatais na atualidade , no possvel separar, seno para ns didticos, as esferas do Estado e da economia, uma vez que alguns parmetros denidores de um, parecem ser tambm os da outra. De modo geral, diz-se que os quatro grandes fundamentos dos Estados modernos estariam assentados sobre: i) o monoplio do uso da violncia; ii) o monoplio de formulao e imposio das leis; iii) o monoplio de implementao e gesto da moeda; e iv) o monoplio da tributao. Em simultneo, todos esses atributos estariam direta e correspondentemente referidos aos grandes fundamentos do prprio modo de produo capitalista, isto : i) a garantia e a proteo da propriedade privada; ii) a conana na validade e no cumprimento dos contratos; iii) a estabilidade do valor real da moeda; e iv) a regulao do conito distributivo e a garantia de previsibilidade para a rentabilidade ou o clculo empresarial privado.
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QUADRO 1 Funes inerentes constituio dos Estados modernos

Fundamentos histricos dos Estados nacionais Monoplio do uso da violncia Monoplio de formulao e implementao das leis Monoplio de implementao e gesto da moeda Monoplio da tributao
Elaborao do autor.
Fundamentos histricos das economias capitalistas Garantia da propriedade privada Conana na validade e no cumprimento dos contratos Estabilidade do valor real e do poder de compra da moeda Regulao do conito distributivo e da garantia de previsibilidade para a rentabilidade ou o clculo empresarial
Assim, a referida discusso poderia ser resumida no seguinte axioma: o Estado pode muito, mas no pode tudo. Esta talvez seja uma forma de dizer, em uma frase, que o Estado moderno, em ambiente capitalista, ainda que possua algum raio de manobra para impor seus objetivos supostamente reetindo um interesse racional, coletivo ou nacional , no pode se movimentar para fora de alguns parmetros denidores da sua prpria existncia. Como j apontado por aqueles pensadores citados, o problema que as abrangncias de ambas as instncias (do Estado e da economia) no so necessariamente coincidentes. Isto , o capitalismo, como modo quase universal de produo, exige que seus parmetros sejam iguais e mundialmente aplicveis, enquanto os fundamentos estatais, conquanto formalmente gerais, so na verdade aplicveis com grandes diferenas sobre territrios e populaes as mais variadas. H, ento, um claro descompasso entre ambas as esferas (os reinos do pblico, por meio do Estado, e do privado, por meio do capitalismo), que, inclusive, parece se ampliar, em cada caso concreto, em funo de pelo menos dois aspectos. Primeiro, quanto mais os valores capitalistas avanam em mbito mundial e se difundem como padro normal/esperado dos comportamentos nacionais, maior tende a ser o descompasso em relao aos valores especcos de cada Estado em particular, visto que continuam vinculados a um s territrio e populao; portanto, com cdigos culturais e normas processuais no necessariamente convergentes s exigncias gerais capitalistas. Segundo, quanto mais assimtricas tardia e perifrica tornam-se as experincias nacionais de desenvolvimento do capitalismo e da formao dos respectivos Estados nacionais, maior tende a ser a diculdade destes pases em tornar convergentes os interesses de ambas as esferas no espao social comum, bem como em fazer convergir aceleradamente suas experincias nacionais ao padro dominante em termos mundiais. Pelo exposto, sugere-se que o Estado poderia agir nos seus prprios interesses ou at mesmo no chamado interesse nacional, indo, com isso, de encontro a alguns princpios do regime econmico
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capitalista s at o ponto em que esta prtica no contribusse para ameaar seus prprios fundamentos denidores.1 De toda sorte, mesmo operando restritamente em tais marcos gerais, e supondo-se que esta interpretao possua aderncia histrica concreta, vrias conguraes institucionais e trajetrias de desenvolvimento so possveis de se vericar no mundo capitalista, disto decorre a linhagem atual de trabalhos que buscam explicar e exemplicar as inmeras variedades de capitalismos.2 A implicao deste raciocnio de que cabe a cada sociedade nacional denir, no bojo de suas respectivas regras de operao poltica, os arranjos institucionais mais adequados ou satisfatrios a garantir trajetrias sustentveis de desenvolvimento, tais que, sem romper denitivamente com os parmetros anteriormente indicados, mesmo assim lhes seja possvel oferecer nveis elevados de bem-estar econmico e social a suas respectivas populaes, ao longo do tempo. As mudanas nas formas de atuao do Estado-nao (capacidade e instrumentos) no decorrer do tempo evidenciam que este , antes de tudo, um elemento intrnseco e indissocivel prpria sociedade e ao seu movimento histrico, sendo que as formas de atuao e/ou interao do Estado, bem como sua estrutura organizacional, no devem ser entendidas nem como reexo passivo da sociedade autorregulada pelos mercados, nem como elemento autnomo e idealizado que determina a sociedade, agindo como fonte primria do processo reprodutivo. Em outras palavras: o Estado no pode ser compreendido como entidade monoltica nem homognea, j que este se constitui no que Codato chamou de sistema estatal, isto , um
sistema institucional dos aparelhos [ou organizaes] do Estado, entendido como o conjunto de instituies pblicas e suas ramicaes especcas (funcionais,
1. De outro modo, Estado e capitalismo seriam divergentes sempre que, por exemplo, uma administrao estatal no conseguisse impor, como norma de comportamento geral sociedade, a totalidade das leis e a exclusividade do uso da fora, casos em que ele estaria, a um s tempo, pondo em dvida a garantia de proteo propriedade privada e a conana no cumprimento dos contratos, dois dos mais importantes fundamentos de uma economia capitalista. Outro exemplo seria o de um Estado que no conseguisse garantir a estabilidade do valor real da moeda, tampouco assegurar os parmetros bsicos de clculo para o valor esperado da rentabilidade empresarial, dois outros fundamentos denidores desta economia. Ambos os exemplos poderiam, feitas as devidas consideraes s especicidades nacionais, ser aplicados a praticamente todos os pases latino-americanos, inclusive o Brasil. Em tais exemplos, evidencia-se, ento, que o Estado no poderia infringir aqueles fundamentos bsicos de existncia do capitalismo, sob pena de, assim agindo, atingir seus elementos denidores. Em suma, aquilo que aparece em muitas anlises como dependncia total do Estado ao capital, poderia ser tratado, segundo as sugestes anteriores, como movimentos de autodefesa do Estado, no sentido de estar tentando, a cada momento, garantir a existncia dos parmetros que explicam e justicam sua razo de ser: o monoplio do uso da violncia, o monoplio de formulao e imposio das leis, o monoplio de criao e gesto da moeda e o monoplio da tributao. No fundo, a confuso aparece porque mesmo difcil pensar em um Estado moderno que no seja capitalista, posto terem nascido, seno como irmos siameses, ao menos no bojo do mesmo processo de desagregao da ordem feudal/senhorial, em que gradativamente se tornava imperativo assegurar: proteo propriedade privada, conana na ordem legal e na validade dos contratos, estabilidade do valor real da moeda e previsibilidade no clculo da rentabilidade empresarial. 2. Em especial, ver Evans (2004) e Diniz e Leopoldi (2010).
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setoriais e espaciais) encarregadas da administrao quotidiana dos assuntos de governo. Utilizo essa noo aqui de forma descritiva, pois no pretendo sugerir que as agncias do Estado possuam uma integrao perfeita entre si ou uma articulao racional segundo uma lgica burocrtica abstrata (...). [Nesse contexto, fazem] parte do sistema estatal as cpulas do Executivo (o governo propriamente dito), a administrao civil (ou burocracia), o judicirio, as assembleias parlamentares, os governos locais e o aparelho repressivo (foras armadas e polcia) (1997, p. 36-37).
Ainda segundo esse autor, os aparelhos que concentram a capacidade de decidir (poder efetivo) so os centros de poder do Estado. Na verdade, eles so espaos institucionais em que as decises fundamentais so efetivamente tomadas, inclusive sem subordinao hierrquica a outra agncia burocrtica do sistema estatal em comum. Consequentemente, estes so os locais institucionais para os quais so direcionadas as principais demandas dos segmentos sociais mais poderosos (CODATO, 1997).3 As polticas pblicas, nessa perspectiva, tendem a expressar, por sua vez, os movimentos contraditrios que se desenvolvem nos aparelhos de Estado e que so fruto de momentos e circunstncias que colocam em disputa determinadas foras sociais no mbito estatal. Assim, a poltica pblica no pode ser apreendida pela ideia de que seria congurada como desenho de especialistas ou campo neutro. Ao contrrio, esta deve ser vista como resultado da interao e dos conitos de um processo decisrio que expressa, a cada momento, o resultado das tenses e dos interesses da classe poltica legitimada pelo voto, da burocracia estatal, dos movimentos populares que atravessam o Estado e dos grupos sociais mais poderosos que detm o poder econmico.
2.2 Estado e desenvolvimento no Brasil: panormica histrica e hiptese central
Uma atuao mais incisiva do Estado brasileiro na promoo do desenvolvimento apenas se delineou de forma mais clara a partir da dcada de 1930, com a transio de uma ordem predominantemente agrcola para uma sociedade urbano-industrial no esteio do governo Vargas. Esse processo veio acompanhado da congurao de um novo aparato estatal que gradualmente foi se distanciando dos particularismos e dos imediatismos da Repblica Velha (1891-1930).
3. preciso destacar que os centros de poder do sistema estatal podem se modicar ao longo do tempo isto , determinado centro de poder no passado pode deixar de s-lo hoje , pois seu poder no emana do fato de possuir uma fora prpria distinta do poder de determinado grupo social ao estilo weberiano , mas, sim, da sua relao no mbito das lutas polticas intrnsecas pelo controle dos centros de poder do Estado.
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Em consequncia, o avano do processo de industrializao brasileira na dcada de 1940 abriu um debate sobre quais caminhos o pas deveria seguir: se uma restaurao do projeto liberal pautado pela teoria das vantagens comparativas ricardianas e pela diviso internacional do trabalho ou se um novo projeto de desenvolvimento pela via da industrializao induzida pelo Estado.4 Pouco a pouco, planejamento e desenvolvimento econmico passaram a ser conceitos associados tanto para governantes, polticos, empresrios e tcnicos, como para boa parte da sociedade brasileira. A partir da dcada de 1950, com o avano da industrializao pesada vale dizer, com a implantao de ramos industriais voltados produo de bens no durveis, intermedirios e de capital , consolidou-se projeto de orientao desenvolvimentista que durou at os anos nais da dcada de 1970. Naquele contexto, o Estado assumiu papel central em virtude da dinmica do processo industrial pautado no trip Estado, capital estrangeiro e capital privado nacional, bem como dos amplos planos de expanso da industrializao, tais como o Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek e o II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) do governo Geisel. Ao longo de todo o perodo, o planejamento seria o eixo central desse processo, j que por meio dele que seria denida a expanso dos setores econmicos prioritrios. Na dcada de 1980, o baixo crescimento e a elevada inao representaram o esgotamento do padro de desenvolvimento brasileiro. Mais especicamente durante o governo Sarney (1985-1989), no existia denio clara no que diz respeito ao eixo a ser seguido pelo capitalismo brasileiro. Reformular o modelo desenvolvimentista ou aderir ao paradigma neoliberal associado ao processo de globalizao? Havia uma disputa de projetos que s foi parcialmente resolvida a partir do governo Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), apesar das estratgias de desregulamentao e desarticulao do aparelho estatal terem sido iniciadas j no nal do governo Sarney e aprofundadas durante o governo Collor (1990-1992). O Plano Real, iniciado no governo Itamar e consolidado no governo FHC, no representou apenas um processo de estabilizao de preos, mas tambm um amplo ajuste estrutural, assentado na diminuio do papel do Estado e na abertura econmica comercial e nanceira para fomentar a competitividade de preos e, assim, forjar a estabilizao da moeda nacional. Assumia-se, portanto, a retrica de que o excessivo intervencionismo estatal e o elevado custo da mquina pblica seriam os responsveis pela inao, funcionando como os principais empecilhos para o Brasil adentrar em uma nova fase de prosperidade. Nesse contexto, o Estado brasileiro deveria ter como objetivos a austeridade scal e a ecincia
4. O clssico debate de 1945 entre Simonsen, defensor do planejamento e da industrializao, e Gudin, crtico da interveno estatal, a expresso mxima dessa disjuntiva congurada poca no pas. Para saber mais sobre esta controvrsia, ver Ipea (2010b).
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microeconmica, alcanadas por poltica econmica ortodoxa e reformas que incorporassem instituies pr-mercado, processo este que acabou sendo explicado por meio da tese da monocultura institucional.5 Celso Furtado, em exposio na abertura de mesa redonda do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), em junho de 2004, resumiu bem os efeitos desse pensamento para o projeto de desenvolvimento brasileiro:
A hegemonia do pensamento econmico neoclssico neoliberal acabou com a possibilidade de pensarmos um projeto nacional; de planejamento governamental, ento, nem se fala (...). O Brasil (...) precisa partir para uma verdadeira reconstruo. (...) Para mim, o que preza a poltica. Essa coisa microeconmica, ento um disparate completo (...). No espero que haja o milagre da superao desse pensamento pequeno, pois hoje em dia no tem ningum que lidere essa luta ideolgica. Todo mundo foge dessa confrontao ideolgica. Planejar o presente e o futuro do pas passou a ser coisa do passado. Como voc pode dirigir uma sociedade sem saber para onde vai? O mercado que decide tudo. O pas passou a ser visto como uma empresa. Isso um absurdo.
Essa descrio da trajetria histrica do desenvolvimento econmico do Brasil, bem como do papel desempenhado pelo Estado brasileiro em diferentes fases deste processo, evidencia que a estruturao estatal, no mbito histrico e institucional do pas, abriu possibilidades para projet-lo rumo ao desenvolvimento. As formas que o Estado nacional foi assumindo e pelas quais foi estruturando algumas de suas funes indelegveis sobretudo no campo da regulao da propriedade, da tributao e da gerao e controle da moeda e da dvida pblica mostram que este ainda possui capacidades no desprezveis para operar os vetores do planejamento governamental em prol do desenvolvimento. A despeito da imobilizao estatal durante a vigncia do modelo de desenvolvimento liberal, argumenta-se neste estudo que o Estado brasileiro, nesta entrada do sculo XXI, ainda preserva capacidades e instrumentos para planejar e induzir a dinmica econmica, haja vista a manuteno de importantes empresas estatais, banco pblicos e fundos pblicos e de penso, entre outros ativos importantes,
5. A monocultura institucional baseia-se tanto na premissa geral de que a ecincia institucional no depende da adaptao ao ambiente sociocultural domstico, como premissa mais especca de que verses idealizadas de instituies anglo-americanas so instrumentos de desenvolvimento ideais, independentemente do nvel de desenvolvimento ou posio na economia global. Formas institucionais correspondentes a uma verso idealizada de supostas instituies anglo-americanas so impostas naqueles domnios organizacionais mais sujeitos presso externa (como organizaes formais do setor pblico). Outras arenas menos acessveis (como redes de poder informais) so ignoradas, assim como o so as questes de combinao entre as necessidades das instituies modicadas e as capacidades das organizaes que as circundam. Na maioria das arenas da vida pblica, especialmente aquelas ocupadas com a presso de servios pblicos, a monocultura institucional oferece a proposta estril de que a melhor resposta ao mau governo menos governo. Seus defensores cam, ento, surpresos quando seus esforos resultam na persistncia de uma governana ineciente, atomizao inaceitvel entre os cidados e a paralisia poltica (EVANS, 2004, p. 28-29).
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os quais enfatiza-se aqui poderiam ser mais bem articulados para serem operados de forma ativa como indutores do desenvolvimento na atual quadra histrica do pas. A importncia desses instrumentos para a atuao do Estado brasileiro cou evidente no enfrentamento da crise internacional recente, j que as polticas anticclicas implementadas foram fundamentais para reverter as expectativas dos agentes econmicos que quela altura estavam condicionadas pelo colapso do estado de conana e pela paralisia real da economia mundial.6 Nesse sentido, no binio 2009-2010, por exemplo, o Estado brasileiro utilizou raios de manobra de que dispunha em suas polticas monetria e scal, alm de instumentos de interveno direta provenientes, sobretudo, das empresas estatais e dos bancos pblicos, para corrigir falhas do sistema econmico, obtendo desta forma considervel sucesso. Isto mostra a necessidade de reforar as capacidades estatais e os instrumentos disponveis para planejar e coordenar o desenvolvimento nacional, considerando-se a independncia poltica do Estado e o interesse pblico em relao aos particulares, bem como a preponderncia de instituies e princpios da repblica e da democracia sobre valores de mercado.
3 CAPACIDADES ESTATAIS E INSTRUMENTOS GOVERNAMENTAIS PARA O PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
O livro Estado, Instituies e Democracia (IPEA, 2010c, 2010d e 2010e) foi dividido em trs volumes, dos quais o terceiro constituiu o volume que tratou de forma mais explcita as conexes entre Estado e desenvolvimento no Brasil. Dividido, por sua vez, em trs partes, cada uma destas pretendeu trazer tona uma discusso especca que se articula aos objetivos gerais deste volume. Passemos de maneira no exautiva aos pontos principais.
3.1 Planejamento e desenvolvimento: condies para uma reconstruo sinrgica
Em Cardoso Jnior, Pinto e Linhares (2010), realiza-se discusso analtica a respeito da relao histrica entre planejamento e desenvolvimento, com destaque para o prprio Brasil, explorando aspectos especcos desta relao em perspectiva tanto temporal (passado, presente e futuro) como interpretativa (auge, declnio e condies para a reconstruo). Na obra citada, v-se que o papel do Estado na promoo do desenvolvimento tema cuja relevncia acadmica, em especial para as cincias econmicas e polticas, assim como suas implicaes normativas e prticas, dicilmente pode
6. No auge da crise, o governo brasileiro engendrou um amplo conjunto de medidas anticclicas: desoneraes scais para vrios segmentos produtivos, manuteno do gasto pblico, reduo do compulsrio, expanso do crdito por meio dos bancos estatais e reduo da taxa de juros. A esse respeito, ver Ipea (2009, 2010a).
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ser minimizada. Neste quadro, o planejamento das aes estatais, no apenas no mbito da programao de suas iniciativas internas, mas tambm como agente da sociedade na concepo e na coordenao de estratgias de desenvolvimento, constitui um, entre vrios, dos aspectos a gerarem controvrsia na agenda pblica atual. A compreenso dessa funo estatal contempornea, considerada fundamental para a atuao do setor pblico na consecuo do desenvolvimento, demanda observao e anlise de como foi historicamente exercida, bem como dos fatores que a impulsionam e restringem. Partindo-se, primeiro, da experincia latino-americana, busca-se compreender em perspectiva histrica a trajetria do planejamento na regio desde a dcada de 1950 at os dias atuais. De uma caracterizao de contexto, sabe-se que, ao m da Segunda Guerra Mundial, as economias latino-americanas se caracterizavam pelo atraso tecnolgico e pela dependncia econmica de alguns poucos produtos de exportao, o que limitava suas possibilidades de crescimento agregado. A planicao, protagonizada pelos diversos governos, passava ento a ser vista como o meio capaz de enfrentar os entraves ao crescimento econmico. Para realiz-la, os pases latino-americanos criaram, em diferentes momentos nos anos 1950 e 1960, organizaes especializadas no nvel mais alto dos governos, destinadas fundamentalmente a desenhar e denir planos nacionais de desenvolvimento econmico e social. No obstante, em que pese o consenso quanto necessidade do planejamento, este enfrentou grandes diculdades de implementao, em boa parte fruto da fragilidade das instituies democrticas, se no sua completa ausncia em alguns casos. Isso facilitava a captura das agncias do Estado, includas as encarregadas do planejamento, por grupos poderosos, tornando o alcance das propostas, frequentemente, aqum das necessidades sociais. Nesse sentido, a instabilidade poltica decorrente da baixa institucionalizao da competio pelo poder, prpria do dcit democrtico, implicava forte incerteza quanto efetiva execuo dos planos elaborados, reduzindo sua eccia at mesmo quando nalmente efetivados. Por sua vez, a despeito dessas diculdades, bem como das promessas no cumpridas do planejamento, novas e poderosas conjugaes de fatores iriam ser ainda mais decisivas para o reuxo do planejamento na Amrica Latina a partir das dcadas de 1980 e 1990. Nesse perodo, uma varivel revelou-se crtica: a crise de nanciamento dos governos nacionais em especial, pela forte restrio dos crditos externos em um quadro de elevado endividamento pblico, interno e externo. O chamado Consenso de Washington e os programas de reformas por este recomendados conferiram conotao de obsolescncia a conceitos e instrumentos que sustentavam os escritrios de planejamento. Assim, com baixo apoio poltico, muitas destas organizaes foram fechadas, e as que se mantiveram perderam muito de sua importncia estratgica.
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Diante disso, torna-se importante situar o movimento geral dos pases da periferia capitalista, sobretudo os latino-americanos, que, entre 1980 e 2000, buscaram desenvolver suas respectivas economias por meio da adoo de reformas abrangentes orientadas para o e pelo mercado, tais como a abertura comercial, a desregulamentao nanceira, a privatizao do setor produtivo estatal, a austeridade scal e o rigor na administrao da poltica monetria. Vale ressaltar que cada realidade nacional gerou particularidades especcas frente ao modelo geral do Consenso de Washington, o que, por sua vez, ajuda tambm a explicar algumas das respostas diferenciadas destes pases crise internacional deagrada em ns de 2008, sobretudo no que se refere atuao do Estado no domnio econmico. No outra a realidade da prpria economia brasileira, que, entre 2003 e 2010, vivencia um momento de reconstruo do planejamento e do prprio protagonismo do Estado como organizador e impulsionador do desenvolvimento.7 Descrentes do dogma neoliberal que reduzia a administrao estatal a funes mnimas, os pases latino-americanos, em geral, e o Brasil, em particular, estariam a empreender esforos de concepo de novos arranjos institucionais e instrumentos a orientar a ao estatal, na atual quadra de desenvolvimento destes pases. Entretanto, cabe observar que os novos modelos de planejamento em construo no contexto atual no devem apenas se distanciar das experincias latino-americanas anteriores, como tambm pouco se assemelham ao que foi o planejamento sovitico. Em outras palavras, no se tenta substituir o mercado pelo Estado nem supor que este ltimo seja capaz, de forma autnoma, de identicar e materializar a vontade coletiva. Diante disso, torna-se relevante a discusso, por exemplo, no caso brasileiro, da experincia do CDES como espao de concertao nacional para o desenvolvimento. Trata-se de inovao institucional importante do momento presente, a qual, podendo operar em um nvel mesoinstitucional de relacionamento entre Estado e sociedade, talvez merea um olhar algo mais atento s possibilidades que este espao oferece para o exerccio democrtico de concertao poltica e social pr-desenvolvimento. Em particular, argumenta-se que o principal desao que se coloca a este novo tipo de institucionalidade o de identicar as aspiraes da coletividade nacional, desde que amplamente representada. Como as demais, a sociedade brasileira tambm se complexicou e, se mesmo antes j no era fcil obter consensos, hoje, sem dvida, as diculdades so muito maiores. Assim, reconhece-se a existncia e defende-se o uso de modelos neocorporativistas, tais como o seria o prprio espao de convivncia possibilitado pelo CDES, como um encaixe democracia representativa. Em outras palavras, esse novo paradigma de institucionalizao estaria a complementar as instncias
7. A esse respeito, ver Cardoso Jnior (2011).
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representativas tradicionais, sem obviamente substitu-las ou com estas conitar. O argumento desenvolvido no sentido de identicar funes diferentes a tais instncias, em que fruns tais como o prprio conselho serviriam para facilitar a comunicao e a consulta, bem como a negociao e a coordenao, entre interesses sociais heterogneos e interesses pblicos convergentes.8 Em sntese, os captulos dessa primeira parte da publicao revelam a fragilidade de estruturas criadas sem adeso e controle social, ao mesmo tempo em que identicam a necessidade no contexto presente, marcado pela complexicao das dinmicas sociais e econmicas de novas institucionalidades, nas quais diferentes interesses e novas perspectivas possam ser estabelecidos. Em adio, o futuro nos indica que as atuais concepes e instrumentos de interveno devem estar apoiados em contextos radicalmente distintos, ainda que de maior diculdade, que tendem a mudar com maior velocidade e menor previsibilidade. , pois, nesse nvel de desao que se coloca a tarefa de requalicar o protagonismo da ao estatal na construo de novas possibilidades de planejamento para o desenvolvimento da sociedade brasileira.
3.2 Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento
O Estado brasileiro, ao ter se estruturado histrica e institucionalmente para executar funes indelegveis ao setor privado, capacitou-se, ao menos potencialmente, para projetar o pas em direo ao desenvolvimento. Em particular, ao resgatar as formas pelas quais o Estado nacional foi assumindo e estruturando funes exclusivas nos campos da regulao e garantia da propriedade e da tributao, gerao e controle da moeda e da dvida pblica, torna-se claro que este possui, nesta entrada de sculo XXI, capacidades prprias no desprezveis para operar estas funes como vetores do planejamento governamental. Nessa que a segunda parte do volume dedicado aos temas que ligam Estado, instituies, planejamento e desenvolvimento, busca-se identicar alguns dos vetores ou capacidades estatais existentes hoje no aparato burocrtico do Estado brasileiro passveis de mobilizao planejada e coordenada em prol de estratgias mais robustas e ecazes de desenvolvimento. claro que, neste esforo de anlise e interpretao, h um vis em torno de vetores propriamente econmicos do planejamento, mas isso se justica pelo peso de fato elevado que tais fatores exercem sobre as formas de organizao das sociedades em sua tarefa cotidiana de gerao, repartio e apropriao do excedente econmico. Comeando pelo tema da regulao da propriedade, intenta-se, neste estudo, relativizar a ideia de que direitos de propriedade, at mesmo em regimes capitalistas,
8. Especicamente sobre a experincia do CDES sob o governo Lula, ver Cardoso Jnior, Santos e Alencar (2010).
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devam ser assumidos como valores ptreos, no sujeitos a interesses sociais e objetivos pblicos. Arma-se, isto sim, que
a conotao de absolutividade que lhe d o ordenamento liberal subtrai a sua relatividade, faz que o instituto da propriedade se converta em modelo supremo da validade do ordenamento jurdico (IPEA, 2010e, p. 267).
Com isto, no se quer dizer que tais direitos no sejam importantes para delimitar mercados e, at mesmo, organizar transaes; assim so, desde que referenciados ou submetidos a valores e parmetros superiores, fundados na ideia geral de bem pblico ou interesse social, como prev, alis, as prprias legislaes que tratam do tema. Argumenta-se neste trabalho ser isso no s desejvel, como tambm possvel, at mesmo nos quatro parmetros gerais enunciados ao incio deste captulo (novamente o quadro 1), os quais ligam e condicionam, mutuamente, os fundamentos dos Estados modernos aos fundamentos do regime capitalista. Focando-se especicamente o caso nacional, arma-se que
a evoluo da propriedade no Brasil em sua dimenso histrica desde o ordenamento da propriedade do perodo colonial at o regime jurdico da propriedade congurado na Constituio Federal de 1988 (CF/88) , entendendo a propriedade no como um direito sagrado e absoluto, mas como um instituto jurdico concreto; portanto, inserido na dinmica histrico-social do pas (IPEA, 2010e, p. 262).
Entende-se ser o caso brasileiro particularmente complexo, porque, no pas, o exerccio da soberania estatal no sentido de buscar o interesse pblico estaria fortemente bloqueado e dirigido por motivaes privadas ou particularistas, fato este que pode ser constatado pela alta concentrao da propriedade fundiria e tambm urbana no Brasil, pelo baixo peso dos impostos incidentes sobre os diversos tipos de propriedade e riqueza, pela especulao imobiliria e pelas imensas diculdades do poder pblico representado, neste caso, pelas municipalidades em implementar planos diretores ou zoneamentos urbanos saneadores at mesmo de problemas autoevidentes, como os de lixo e esgoto urbano, transporte pblico, ocupao desordenada do espao, preo de venda e aluguel de moradias etc. No por outra razo, a propriedade e seu regime jurdico liberal ainda devem ser considerados problemas centrais do pas, fato comprovado pelos intensos debates que se travaram em torno deste tema durante o processo constituinte de 1987-1988, mas cujos inegveis avanos inscritos no texto constitucional brasileiro encontram ainda imensas diculdades para serem implementados. Alm, portanto, da questo da regulao pblico-privada da propriedade, essa parte do livro discute tambm a questo da tributao, entendida como outra das funes clssicas do Estado moderno, cujo monoplio por parte do
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poder pblico condio indispensvel criao de capacidade estatal prpria, at mesmo para garantir a efetivao das demais funes de Estado, sejam estas clssicas ou contemporneas, vale dizer, ligadas seja regulao da propriedade, como visto anteriormente, seja ao planejamento governamental e gesto cotidiana das polticas pblicas. Mas, colocado o tema sob essa perspectiva, torna-se imediatamente claro que no se trata, neste ponto, de discutir nem o tamanho da carga tributria do Estado se bruta ou lquida, esta que a forma de expresso atual para a atividade de arrecadao, pelo Estado, de parte do excedente econmico gerado pelo conjunto da sociedade , nem tampouco de discutir a efetividade, a eccia ou a ecincia do gasto pblico implementado a partir de determinada capacidade arrecadatria ou nanciamento pblico. Ao contrrio, trata-se, isso sim, de discutir a evoluo e a composio da estrutura tributria e a constituio e a organizao do sco brasileiro no longo perodo que vai de 1889 aos dias atuais. Ao seguir esse percurso, torna-se importante o trabalho de reconstituio histrica de funes atribudas ao Estado brasileiro, sua poltica scal e tributao, bem como s foras sociais que vm inuenciando e determinando o formato das estruturas tributrias nacionais e que terminam viabilizando ou cerceando o cumprimento destas funes. Adicionalmente, intenta-se sugerir mudanas necessrias para a modernizao do aparato arrecadatrio e da prpria estrutura tributria brasileira, visando seu manejo como instrumento proativo de poltica econmica e nanciamento do desenvolvimento nacional. No tocante s estruturas tributrias,
a hiptese que permeia essa anlise a de que essas s podem ser compreendidas em uma perspectiva histrica, que contemple os seus principais determinantes, os quais so compostos por: o padro de acumulao e o estgio de desenvolvimento atingido por um determinado pas; o papel que o Estado desempenha em sua vida econmica e social; e a correlao das foras sociais e polticas atuantes, nelas includas, em pases federativos, as que se manifestam nas inevitveis disputas por recursos que se travam entre os entes que compem a Federao (IPEA, 2010e, p. 309).
Na anlise realizada sobre o caso brasileiro, pode-se conrmar que, de um Estado de cunho liberal at 1930, com limitada interveno na atividade econmica e reduzida carga tributria, gerada predominantemente por impostos sobre o comrcio exterior, evoluiu-se, nos perodos seguintes, quando as ideias keynesianas/cepalinas ganharam fora, para a condio de um Estado de orientao desenvolvimentista, que teve de lanar mo de outras fontes de nanciamento para desempenhar seu papel, j que, apesar da expanso das atividades produtivas internas, estas no foram sucientes para dot-lo de recursos em dimenso adequada. Tampouco se mostraram viveis reformas de profundidade em sua
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estrutura, dado o pacto poltico que sustentou as aes do Estado brasileiro at o m da dcada de 1950. Uma reforma tributria abrangente apenas se fez possvel por ocasio do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG), no binio 1965-1966, com objetivos modernizadores, comandada pelo regime militar que se instalou no poder em 1964. Esta reforma buscou readequar o sistema s necessidades de recursos do Estado, transformando-o em efetivo instrumento de poltica econmica e colocando-o a servio do processo de acumulao. Contudo, a utilizao exacerbada deste instrumento terminou conduzindo o Estado a uma grave crise scal no m da dcada de 1970. Crise esta que, inclusive, enfraqueceu as bases do poder autoritrio e contribuiu para sua derrocada na dcada de 1980. Por sua vez, desde a promulgao da CF/88 e, posteriormente, com a implementao do Plano Real, em 1994, a funo tributao vem sendo manejada como mero instrumento de ajuste scal pelo governo federal. Com isso, o sistema tributrio foi sendo desgurado e conheceu um grande retrocesso do ponto de vista tcnico e da modernidade da estrutura arrecadatria, transformando-se em um instrumento anticrescimento, antiequidade e antifederao. Em direo contrria, favorecido pela revoluo ocorrida nos sistemas de comunicao e informatizao, o sco brasileiro passou, em todos os nveis, por profundas reformas modernizadoras, capacitando-se a cobrar os tributos nacionais com bem mais ecincia. Alm de sua unicao, em 2008, com a unio da Receita Federal do Brasil (RFB) e do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em nica estrutura, que passou a ser denominada Supereceita, este processo vem sendo completado, tambm, com expressiva modernizao dos scos estaduais e municipais, bem como com a modernizao das instituies envolvidas nas questes scais por exemplo, os tribunais de contas e o Ministrio Pblico. Em concluso, para que haja sinergia entre a mquina arrecadatria e a prpria estrutura tributria, de modo que os impostos possam ser recuperados como instrumentos efetivos de poltica econmica e social do Estado, resta vencer resistncias e realizar verdadeira e abrangente reforma do sistema tributrio, resgatando importantes princpios que deveriam cimentar suas estruturas, como os de equidade social, equilbrio macroeconmico e cooperao federativa. Por m, discute-se uma terceira fonte indispensvel de poder dos Estados contemporneos, ligada funo de gerao e controle da moeda em mbito nacional. Neste caso, o debate feito tendo por base a constatao histrico-terica de que as sociedades contemporneas so economias monetrias da produo, e a moeda, nestas, um bem pblico de inestimvel importncia para a organizao dos mercados e o funcionamento de todas as atividades produtivas que esto na base das respectivas economias nacionais. Cabe, ento, a estes Estados construir
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as condies para disporem de autonomia e soberania monetria, pois isto faz aumentar suas capacidades para terem acesso a recursos estratgicos ao planejamento do desenvolvimento em mbito nacional. Entre tais recursos estratgicos, destacam-se: i) a estabilizao do valor real e do poder de compra da moeda nacional dito de forma simples, a manuteno da inao em nveis bastante baixos, porm no negativos, com o que se introduz um componente importante de previsibilidade monetria ao clculo econmico capitalista; e ii) a estruturao de instrumentos econmiconanceiros e de canais operativos pelos quais a moeda nacional, sob domnio e orientao pblica, converte-se em fonte (funding) de nanciamento de atividades produtivas voltadas ao desenvolvimento. Em ambos os casos (moeda de valor estvel no tempo e moeda em funo, isto , operando institucionalmente como portadora de funding para o sistema econmico como um todo), est-se diante de funes tipicamente estatais, que somente podem ser organizadas e executadas sob o escrutnio de agncias especializadas do Estado, nica forma historicamente disponvel de institucionaliz-las tendo por e estando sob motivao o interesse social geral, o interesse pblico. Se essa , ento, a suposio geral, toda discusso que tem por base a realidade do Banco Central do Brasil (BC), ou seja, a autoridade monetria nacional mxima do pas, procura problematizar sua atuao justamente neste meio-o que a gesto e o controle monetrio stricto sensu (funo estabilizao monetria) frente aos demais objetivos da nao, necessrios construo do desenvolvimento, mormente em ambiente democrtico. Embora a acumulao de poderes nos bancos centrais (BCs) no seja uma exclusividade brasileira, argumenta-se que o desenvolvimento nanceiro das ltimas dcadas, baseado em moedas ducirias sem lastro, foi acompanhado pelo insulamento progressivo destes bancos, como guardies da riqueza nanceira e do funcionamento dos mercados, com poderes para submeter outras instncias do Estado aos efeitos de suas decises, especialmente no caso das polticas scal e cambial. Alm disso, o mandato de preservar a estabilidade do sistema nanceiro delega a estes bancos a funo de emprestadores de ltima instncia, o que lhes permite agir com ampla discricionariedade em momentos de turbulncia, sob a justicativa de defender o conjunto da sociedade dos efeitos danosos de crises de liquidez. Ainda assim, o caso brasileiro apresentaria singularidades relevantes. Apesar da formao tardia, apenas em meados da dcada de 1960, o BC passou progressivamente de uma situao de forte subordinao s autoridades scais e aos grandes bancos pblicos para a obteno de poderes semelhantes aos seus congneres, apesar de no contar com autonomia de direito. O Plano Real
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consagrou estes poderes e tambm sua posio diferenciada, porque hierarquicamente superior, que o banco passou a desfrutar. Neste novo arranjo ps-Plano Real, e at mesmo aps a crise cambial de 1999, a poltica monetria tornou-se, de fato, hierarquicamente superior s polticas scal e cambial e o BC passou plenamente condio de ente responsvel pela estabilidade do nvel de preos, sobretudo por meio do manejo da taxa de juros, sob a vigncia de um regime de metas de inao. Nessa perspectiva, a efetivao das metas desejadas s seria alcanada com a existncia de um banco central com elevado grau de independncia; ou seja, suas decises deveriam ser tomadas sem nenhum tipo de subordinao hierrquica a outra agncia burocrtica do Estado brasileiro. Diversos episdios inclusive de repercusso miditica revelam a capacidade de o BC exercer suas diferentes atribuies sem a devida transparncia, prestao de contas e responsabilizao pblica dos atos de seus dirigentes. Sujeito a presses diversas do mercado, as relaes da autoridade monetria brasileira com o Estado e a sociedade civil apresentam-se nebulosas, constituindo uma decincia do processo democrtico nacional. Por sua vez, to importante quanto o BC para o gerenciamento da base monetria do pas e para a gesto da dvida pblica federal brasileira, ainda mais em contexto histrico global de nanceirizao dos uxos e dos estoques de riqueza e seus impactos geralmente nocivos sobre economias cujas moedas nacionais costumam ser, ao mesmo tempo, inconversveis internacionalmente e sujeitas a intensos e recorrentes movimentos especulativos de curto prazo. Em tais conjunturas e o Brasil talvez seja um caso paradigmtico neste sentido, pois grande parte destes uxos e estoques nanceiros de riqueza encontra-se lastreada em ttulos da dvida pblica garantidos, em ltima instncia, pelo prprio Tesouro Nacional , ganha especial importncia a montagem, no pas, de um departamento de governo exclusivamente responsvel pelo manejo da dvida mobiliria, externa e interna, indexada e conversvel na moeda domstica. nesse contexto que se traz tona a discusso sobre o outro lado da gesto da poltica monetria conduzida pelo BC, isto , o da gesto da dvida pblica lastreada em moeda nacional, como outra funo exclusiva do Estado brasileiro. Este processo, iniciado em meados da dcada de 1980, com a criao da STN, e concludo em 2005 ano das primeiras emisses de ttulos da dvida externa realizadas diretamente pelo Tesouro , confundiu-se no Brasil com a separao institucional entre as gestes da dvida pblica e da poltica monetria, ambas antes concentradas no Banco Central do Brasil. Evidencia-se, nesse contexto, que a evoluo institucional da gesto da dvida federal acompanhou e reetiu, de um lado, a crescente relevncia do endividamento pblico para as nanas e a macroeconomia brasileira de modo geral e, de outro, a aproximao entre o gerenciamento da dvida pblica e as prticas de governana
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consagradas internacionalmente. A despeito do objetivo formal da STN estar concentrado neste gerenciamento, segundo critrios de minimizao dos custos de rolagem a longo prazo e assuno de nveis prudentes de risco operacional, solvncia e sustentabilidade temporal da dvida, sabe-se que as consequncias do manejo desta funo vo alm disso, produzindo efeitos macroeconmicos mais amplos. Entre tais efeitos, vale destacar que, quanto mais convel nos termos do mercado for o gerenciamento da dvida, e, quanto mais solvente vale dizer, resgatvel diretamente em moeda nacional for o prprio estoque de dvida, mais o Estado se encontrar em condies de oferecer moeda ao mercado e desta dispor como veculo de funding para o nanciamento da atividade produtiva em seu espao territorial. Em outras palavras, sendo o Estado responsvel, em ltima instncia, tanto por zelar pela estabilizao do valor real da moeda funo esta desempenhada diretamente pelo BC e subsidiariamente pela STN, por meio do controle de liquidez que se faz com a emisso de ttulos pblicos como por garantir as condies sob as quais a moeda venha a cumprir, tambm, seu papel de nanciadora do desenvolvimento, cabe a esta secretaria por intermdio da sua subordinao institucional ao Ministrio da Fazenda (MF) fazer com que os graus de conana e solvncia no gerenciamento cotidiano da dvida sejam os mais elevados possveis. Esse resultado, indireto e desejvel, da gesto da dvida pblica pela STN no deve esconder, por m, que normalmente a dvida pblica que permite a cobertura direta e imediata de despesas emergenciais do governo como as relacionadas a calamidades pblicas, desastres naturais, guerras etc. , alm de viabilizar a constituio de fundos pblicos voltados ao nanciamento de grandes projetos de investimento, normalmente com horizonte de mdio e longo prazos como em transportes, energia, saneamento bsico etc. Tais aspectos, portanto, so de suma importncia na explicitao de alguns dos instrumentos de mobilizao de recursos pblicos voltados ao crescimento econmico que se discutem a seguir, todos necessrios sustentao de trajetrias robustas de desenvolvimento no pas.
3.3 Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos para o planejamento
Retomando a hiptese central deste captulo, arma-se que a estruturao histrica e institucional do Estado brasileiro abriu possibilidades para projetar o pas rumo ao desenvolvimento. As formas que o Estado nacional foi assumindo e pelas quais foi estruturando funes indelegveis sobretudo nos campos de regulao da propriedade, tributao e gerao e controle da moeda e da dvida pblica mostram que este ainda possui capacidades no desprezveis para operar os vetores do planejamento governamental em prol do desenvolvimento. Em adio, argumenta-se tambm que o Estado brasileiro, nesta entrada do
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sculo XXI, ainda preserva capacidades e instrumentos para planejar e induzir a dinmica econmica, haja vista a manuteno de importantes empresas estatais, banco pblicos e fundos pblicos e de penso, entre outros ativos importantes, os quais enfatize-se poderiam ser mais bem articulados para operar de forma ativa como instrumentos do planejamento na atual quadra histrica de possibilidades para o desenvolvimento. Entre os instrumentos considerados neste estudo, destaque-se, em primeiro lugar, o peso e o potencial das empresas estatais federais ainda existentes no Brasil. De acordo com informaes do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais Federais (DEST) rgo que estabelece a relao entre o Estado brasileiro e suas empresas , entre 1995 e 2010, houve duas tendncias antagnicas em curso. Na primeira tendncia (1995-2000), vericou-se uma signicativa reduo do nmero de empresas estatais e, consequentemente, da quantidade de empregados e do volume de dispndio global. A segunda tendncia (2003-2010) foi marcada pelo crescimento do nmero de empresas estatais, ampliando assim sua fora de trabalho, bem como seus dispndios globais, o que teve papel fundamental para minorar os efeitos da crise internacional recente no Brasil. Alm das estatais, destaque-se tambm a discusso a respeito da atuao dos bancos pblicos federais no sistema econmico, sobretudo para manuteno do ciclo de crescimento, salientando-se suas trs principais formas de atuao, descritas a seguir. Em primeiro lugar, a funo de direcionamento de crdito para setores econmicos, tais como o industrial, o rural e o imobilirio, bem como para as diversas regies do pas. Nesta dimenso, destacam-se os papis exercidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), maior banco de fomento brasileiro, pelo Banco do Brasil (BB), maior instituio de crdito rural, e pela Caixa Econmica Federal (CEF), maior agente de nanciamento habitacional, bem como pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e pelo Banco da Amaznia (Basa), que funcionam como importantes canais de (re)direcionamento de crditos para suas respectivas regies. Em segundo lugar, a funo de atuao anticclica na oferta de crdito em cenrios de reduo ou empossamento da liquidez. Este tipo de interveno, bem como sua relevncia, exemplicado por meio da atuao dos bancos pblicos federais durante o aprofundamento da crise nanceira global, a partir de setembro de 2008. Naquele contexto, os bancos pblicos foram capazes de ampliar o crdito de modo contracclico, justamente no momento em que os bancos privados retraram seus emprstimos de forma abrupta. Como consequncia, vericou-se ampliao da participao dos bancos pblicos federais em indicadores clssicos de avaliao de desempenho neste segmento. Por m, em terceiro lugar, a funo de atuao na expanso da bancarizao, que tem
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como objetivo facilitar o acesso das camadas populares mormente de regies menos favorecidas a servios nanceiros de vrios tipos, como contas bancrias, poupana e crdito pessoal, seguros etc. Ao lado, por sua vez, das estatais e dos bancos pblicos, os fundos de penso e pblicos so considerados, neste trabalho, instrumentos governamentais disposio potencial do Estado para ns de planejamento. No caso dos fundos pblicos do governo federal, ressalte-se a discusso a respeito dos instrumentos que o Estado brasileiro dispe para realizar determinadas polticas pblicas. Mais especicamente, fala-se do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), dos fundos setoriais atrelados s reas de cincia e tecnologia e dos respectivos instrumentos de poltica pblica que podem ser por estes mobilizados. Salienta-se, nesse caso, a necessidade de aprofundamento das anlises e dos estudos a respeito do papel que tais fundos desempenham no sistema econmico e dos impactos das polticas pblicas viabilizados por eles. Tarefa esta que se mostra no trivial, haja vista os diferentes setores econmicos e sociais que so ou poderiam ser beneciados por este tipo de poltica, tanto de forma direta quanto indireta. Em especial, o montante e o perl dos recursos nanceiros mobilizveis pelos fundos pblicos mostram-se instrumentos de polticas pblicas no desprezveis, no mbito estatal brasileiro, para a montagem de arquiteturas de gesto e nanciamento direto do desenvolvimento, talvez mais atuantes e adequadas do que aquelas atualmente vigentes, ainda mais quando se leva em conta as ainda perversas condies de vida de grande parte da populao brasileira. Praticamente, o mesmo pode ser dito dos fundos de penso no Brasil, sobretudo em funo da importncia de instrumentos de nanciamento de longo prazo (funding) para o investimento setorial e para as prprias estratgias nacionais de desenvolvimento econmico e social. Em linhas gerais, argumenta-se dispor o Estado brasileiro de instrumentos potenciais para direcionar os recursos dos fundos de penso alocados atualmente de forma conservadora, grande parte em ttulos da dvida pblica em prol do investimento produtivo e, possivelmente, do desenvolvimento nacional. Em primeiro lugar, importante salientar que mudanas institucionais e regulatrias recentes por meio das Leis Complementares (LCs) nos 108/2001 e 109/2001 deniram novos padres na composio das instncias normativas, scalizadoras e executivas dos fundos de penso, ampliando a participao dos trabalhadores, bem como gerando signicativos efeitos na gesto dos recursos dos respectivos fundos. Esta mudana na gesto, no entanto, ainda no se traduziu em grandes transformaes na opo conservadora de alocao de recursos dos
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principais fundos de penso no Brasil, pautada hoje basicamente por ttulos pblicos. No entanto, a ampliao da participao dos trabalhadores e a queda de patamar da taxa bsica de juros observada entre 2002 e 2010 tm gerado a necessidade de novas opes de remunerao para a massa de recursos sob gesto dos fundos. Com isso, a sada estrutural para equilibrar planos de benefcios com aplicaes rentveis e sustentveis deveria passar, necessariamente, pela ampliao das aplicaes dos fundos em investimentos produtivos que inuenciassem positivamente a taxa de crescimento do pas.
4 GUISA DE CONCLUSO: ESTADO, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO DIMENSES CONTEMPORNEAS E QUESTES EM ABERTO
O amplo conjunto de informaes e argumentos apresentado ao longo dos captulos do livro Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento (volume 3), resumido neste captulo, sobre o Estado brasileiro e as possibilidades do desenvolvimento, identica a necessidade de se retomar de forma intensa e urgente a discusso sobre as capacidades e os instrumentos de que a administrao estatal dispe para o planejamento do desenvolvimento que se pretende para o Brasil. Essa uma empreitada necessria, mas nada fcil em virtude de elementos vrios, alguns dos quais destacados a seguir. Evidencia-se que no se trata de fechar a questo sobre os novos fatores intervenientes em curso, mas, sim, de tentar expor entraves e apontar caminhos de atuao do Estado brasileiro nesta nova quadra histrica em que se encontra a nao.
4.1 Complexicao e planejamento
Planejar, como expresso em um dos captulos do referido livro, implica hoje enfrentar um mix de incertezas sem paralelo em momentos histricos anteriores (IPEA, 2010e, p. 246). A complexicao da sociedade brasileira e seus rebatimentos sobre o planejamento governamental originria de duas dimenses articuladas entre si, a saber: i) o novo padro tecnolgico-produtivo e molecular-digital, com seus efeitos sobre a percepo de tempo histrico e as novas e diversicadas formas de sociabilidade derivadas disto; e ii) a congurao de uma rede de interesses extremamente complexa e interdependente, que diculta sua distino por segmentos da sociedade e, consequentemente, a tarefa do planejamento. Nesse contexto, o novo padro tecnolgico-produtivo da atual revoluo (ps)industrial centrado em inovaes decorrentes de investimentos macios dos pases centrais em torno das fronteiras do conhecimento representadas pela sigla small BANG: bite, tomo, nanotecnologia e gentica molecular tem gerado profundas modicaes tanto no mundo fsico, por meio da forte sensao de acelerao do tempo histrico, que se manifesta pela esquizofrnica corrida em
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torno da produo de equipamentos de informtica e telecomunicaes cada vez mais/menos sosticados, quanto na vida individual e coletiva, alterando, inclusive, as formas de relacionamento entre as pessoas. O fundamento central desse novo padro produtivo o conhecimento, codicado em unidades mnimas de informao: bite, tomo, nanotecnologias e genes, que se transformam nos principais insumos do processo produtivo, em substituio aos tradicionais fatores de produo, como os recursos naturais, a mo de obra etc. Esse novo insumo produtivo (o conhecimento) domina o ato produtivo e se desloca em tempo real; logo, dispara exploses de variedade nas instncias econmica, social e poltica do mundo real (IPEA, 2010e, p. 44), tornando tudo sua volta de mais difcil apreenso e controle. As continuidades, portanto, foram trocadas por descontinuidades radicais, em que o m de um processo ou de um produto pode ser visto como o longo prazo, mesmo que isso signique um perodo relativamente curto de tempo. Na verdade, o que se tem vericado um encurtamento entre os perodos de transies histricas, por meio do que a nova dinmica tecnolgico-produtiva abrevia de maneira signicativa os horizontes temporais.9 Sendo assim,
se o conhecimento tcito ou codificado chave no desenvolvimento contemporneo, seu ritmo de produo insinua saltos que adviro; associados ou no a inovaes radicais e a bifurcaes. De todo modo, a classicao de medidas em curto, mdio e longo prazo se relativiza e perde preciso (op. cit.).
No plano da sociabilidade, esse novo padro produtivo tem provocado intensas modicaes nas formas de relacionamento social e ampliado a complexidade das situaes. Alm disso, esta ltima se v exacerbada com a entrada de novos participantes na arena do jogo democrtico. Isto, por um lado, gera um efeito positivo para a democratizao da democracia (IPEA, 2010d, p. 18), mas, por outro, cria maiores diculdades em construir consensos no que diz respeito congurao de um projeto nacional. Para Oliveira, no Brasil de Juscelino Kubistchek era fcil planejar (discriminar). Imagine hoje com essa teia de interesses extremamente emaranhada, que se refora e que na verdade expulsa o Estado das decises. Para ele, ainda,
continuamos seguindo modelos e pistas de baixa complexidade, quando o contrrio que se deve fazer. Ns temos que trabalhar com os enigmas mais complexos e no com os mais fceis. (...) No se trata de reduzir a modelos simples, mas tratar a questo
9. Nos pontos de transio ou de bifurcao, o sistema se depara com a indeterminao. Isto, associado irreversibilidade do tempo histrico, gera elevado grau de instabilidade e de pouca ou nenhuma direcionalidade aos sistemas. nessa fase que os atores sociais podem criar opes capazes de modicar conscientemente seu ambiente, dadas a disponibilidade de informaes e suas estratgias de ao (Prigogine, 1996).
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do planejamento como uma coisa nova. a sociedade lquida, mas altamente complexa, na qual no fcil discriminar, no fcil fazer escolhas, esta que toda a tarefa do planejamento (OLIVEIRA, 2009, p. 60).
Nessa tarefa de tratar a questo do planejamento como fato novo, propem, neste estudo, algumas diretrizes possveis para resignicar o planejamento, neste novo cenrio de complexidade: 1. Dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico: trata-se de fazer da funo planejamento governamental o campo aglutinador de propostas, diretrizes e projetos, enm, de estratgias de ao que anunciem, em seus contedos, as trajetrias possveis e/ou desejveis para a atividade ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional. 2. Dotar a funo planejamento de forte capacidade de articulao e de coordenao institucional: grande parte das novas funes que qualquer atividade ou iniciativa de planejamento governamental deve assumir est ligada, de um lado, a um esforo grande e muito complexo de articulao institucional e, de outro, a outro esforo igualmente grande de coordenao geral das aes de planejamento. 3. Dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e propositivos: trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instrumentos e tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios e tendncias, ao mesmo tempo que de teor propositivo para reorientar e redirecionar, quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo. 4. Dotar a funo planejamento de forte componente participativo: hoje, qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda ecaz precisa contar com certo nvel de engajamento pblico dos atores diretamente envolvidos com a questo, sejam estes da burocracia estatal, polticos e acadmicos, sejam os prprios benecirios da ao que se pretende realizar. 5. Dotar a funo planejamento de fortes contedos ticos: trata-se, cada vez mais, de introduzir princpios da repblica e da democracia como referncias fundamentais organizao institucional do Estado e prpria ao estatal. Em linhas gerais, preciso construir um novo estilo de planejamento, que incorpore a complexidade brasileira, em vrias de suas dimenses, bem como os vrios segmentos sociais representativos da diversidade nacional.
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4.2 Concertao e desenvolvimento
Coordenao e planejamento so condies necessrias, mas no sucientes, para um pas alcanar desenvolvimento em sentido multifacetado e complexo, vale dizer: politicamente soberano, socialmente includente e ambientalmente sustentvel. E, na base deste desenvolvimento, preciso identicar os arranjos institucionais capazes de instaurar processos de concertao social que engendrem o delineamento de projetos ou de estratgias nacionais, as quais, certamente, no podero ser construdas ao acaso, nem tampouco sero fruto de deliberaes impostas verticalmente. Na verdade, a construo de projetos ou estratgias nacionais s se conguram quando existe alinhamento entre agentes produtivos, sociedade civil organizada e populao em geral, gerando, com isto, efeitos impulsionadores ao desenvolvimento, de sorte que:
quanto mais ampla a frente de ao, mais importante se torna o apoio da opinio pblica e mais necessria a participao efetiva da populao ali onde seus interesses esto em causa de uma forma direta (FURTADO, 1968, p. 14-15).
Tambm da introduo de Ipea (2010d), possvel saber que a crescente presena das massas na vida poltica do pas no impeditivo ao desenvolvimento. Ao contrrio, este pode ser considerado elemento fundamental para a formao de uma ideologia do desenvolvimento, apenas possvel por meio de processo contnuo, coletivo e cumulativo de tomada de conscincia da populao acerca de sua situao socioeconmica e suas capacidades e potencialidades transformadoras. Chama-se a este processo de tomada de conscincia das massas, de democratizao fundamental da sociedade, por meio da qual a populao que ampararia ideologicamente bem como garantiria as condies objetivas mnimas para a aposta desenvolvimentista do pas. Nessas condies, ser que a democracia representativa, formalmente constituda no pas, consegue tornar claras as aspiraes da coletividade, dada a atual conjuntura histrica brasileira, caracterizada por teia de interesses extremamente complexa e emaranhada? O modelo institucional da democracia, ao reforar aspectos formais e procedimentais em detrimento de aspectos relacionais ou substantivos, em boa medida, no estaria conseguindo funcionar, segundo autores como Agamben (2004a e 2004b) e Canfora (2007a e 2007b), como mecanismo ecaz de agregao de interesses e resoluo de conitos. Com a crise de legitimidade atual do Estado e, tambm, da prpria governana neoliberal, outros arranjos institucionais de concertao social poderiam funcionar como espaos inovadores de negociao de processos decisrios, cujo substrato ltimo est fundado em tentativas de (re)institucionalizao dos mecanismos de ao coletiva. Nesse sentido, tais mecanismos poderiam funcionar como uma
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espcie de via alternativa entre Estado, mercado e sociedade, ainda mais em contexto de crise ou transio histrica, em que recursos simblicos e materiais das instituies democrticas tradicionais se esvaem. A despeito disso, essa tarefa no nada simples em virtude da diculdade de legitimao dessas inovaes institucionais, bem como do o da navalha pelo qual Estado, mercado e sociedade tm de caminhar para legitimar novos espaos de concertao. iminente o perigo de que estes novos espaos possam ser dominados por interesses pequenos, ou de que possam se tornar espaos de exerccios autoritrios. Por outro lado, vislumbra-se uma chance de que as representaes postadas em tais espaos possam, na verdade, exercitar o dilogo e produzir momentos e atitudes de concertao poltica, com vistas a realmente inuenciar as decises de Estado para alm dos interesses corporativos.10 A congurao de mecanismos de concertao social, como experincia institucional inovadora, ganharia, assim, um carter signicativo para a sociedade brasileira, j que nesta prevalece ainda uma cultura elitista, de prticas autoritrias, bem como preponderam fortes interesses privados sobre interesses genuinamente pblicos. At mesmo em perodos democrticos, grupos de expresso econmica poderosos costumam desfrutrar de canais privilegiados de circulao de suas demandas no interior do Estado brasileiro.
4.3 Repblica, democracia e desenvolvimento
Articular ao mesmo tempo repblica, democracia e desenvolvimento, ou mesmo constituir uma amlgama entre estes trs elementos, no tarefa simples, j que, quase sempre, estas dimenses so tratadas em planos tericos e histricos diferentes. Na verdade, preciso pensar de forma mais complexa para integr-las, por fundamentais que so para a construo de um novo processo civilizatrio no pas. Este captulo buscou mostrar que o Estado agente central para o desenvolvimento nacional. Desenvolvimento este que, j se sabe, no pode ser apreendido apenas como crescimento econmico; ao contrrio, deve incorporar tambm em ltima instncia, dimenses polticas, sociais, ambientais e valorativas. Adicionalmente, advoga-se no conjunto dos trs volumes que compem a trilogia Estado, Instituies e Democracia (IPEA, 2010c, 2010d, 2010e), que o desenvolvimento anteriormente delineado, sobretudo quando focado na experincia brasileira, ser to mais plausvel de se obter quanto mais republicana for a congurao institucional do Estado (IPEA, 2010c) e democrticos seu regime e sua forma de organizao poltica (IPEA, 2010d). Em sntese, advoga-se neste estudo que o desenvolvimento brasileiro, no sentido multifacetado e complexo do termo,
10. A respeito deste debate, ver Cardoso Jnior, Santos e Alencar (2010).
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apenas se faria possvel em contexto histrico fundado no aperfeioamento da repblica, como forma de organizao e funcionamento do Estado e da cidadania, e no aprofundamento da democracia como forma de organizao e funcionamento do sistema poltico, de expresso e representao de interesses, bem como de participao social e controle pblico sobre o Estado e o mercado. Dado o tipo de desenvolvimento pretendido, preciso, necessariamente, buscar ampliar e incorporar democracia seu sentido substantivo, democratizar a democracia, como preconizado ao longo do volume 2 da trilogia, para que, a partir do aprendizado humano que este processo engendra, possa conferir-se contedo efetivo aos princpios democrticos, alando-os, a longo prazo, condio de valores qui republicanos (igualdade social e virtudes cvicas), como sugerido pelo volume 1. Para tanto, a democracia precisa ser compreendida no s por seus aspectos processuais e contingenciais, indo alm da concepo minimalista que est associada regularidade de regras bem denidas e estveis (IPEA, 2010d), mas tambm por uma dimenso de aprendizado democrtico que lhe essencial (IPEA, 2010c). Nessa longa jornada civilizatria, o Estado aparece como pea importante, no como m em si mesmo, mas como instrumento potencial para a ampliao da esfera pblica. neste sentido que se arma ser o Estado nacional um agente fundamental no processo de progresso dos pases (IPEA, 2010e). Ao longo da histria, pases desenvolvidos e em desenvolvimento tiveram Estados que exerceram aes e polticas que interferiram decisivamente em suas respectivas trajetrias. O Brasil no foge a esta regra, a despeito de o futuro ser um campo aberto no apenas de incertezas, mas tambm de possibilidades e realizaes.
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NOtas BIOGRfIcas
AlfReDO COsta-FIlhO
Formado em cincias econmicas pela Faculdade de Cincias Econmicas e Administrativas da Universidade de So Paulo (USP), em sociologia do desenvolvimento pela Faculdade de Filosoa, Cincias e Letras da USP, e em planejamento e estratgia pela Escola Superior de Guerra (ESG). At 1970, lecionou desenvolvimento econmico na Faculdade de Filosoa, Cincias e Letras de Rio Claro e dirigiu projetos na iniciativa privada. Foi experto da Organizao das Naes Unidas (ONU) em planejamento Chile e Mxico e do Ipea. Entre 1982 e 1992, foi diretor-geral do Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (Ilpes), que congrega 40 pases. consultor internacional e autor de 86 publicaes sobre prospectiva e planejamento. Foi membro do Captulo Espanhol do Clube de Roma. Correio eletrnico: acostaf@terra.com.br.
DenIs MaRaccI GIMenez
Doutor em desenvolvimento econmico pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), com mestrado em economia social e do trabalho pela mesma universidade. Atualmente docente das Faculdades de Campinas (FACAMP) e pesquisador do Instituto de Economia da UNICAMP no Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho (CESIT). Correio eletrnico: maracci@ymail.com.
EUGnIO AnDRaDe VIlela DOs SantOs
Graduado em direito pela Universidade Federal de Uberlndia. Desde 2004 servidor pblico da carreira de analista de planejamento e oramento, em exerccio na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI/MP). Acompanhou as polticas de educao, segurana pblica e proteo social na SPI e desde julho de 2010 gerencia as atividades relacionadas sistematizao da elaborao, monitoramento e avaliao do Plano Plurianual. Correio eletrnico: eugenioavs@yahoo.com.
FeRnanDO RezenDe
Presidente do Ipea entre 1996 e 1998. professor titular da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape) na Fundao Getulio Vargas do Rio de Janeiro (FGV/RJ). Mestre em economia pela Vanderbilt University (1968). Ps-graduado em anlise econmica pelo Conselho Nacional de Economia (1964).
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Graduado em economia pela Universidade Federal Fluminense (UFF) (1963). Assessor-especial do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, desde 1999. consultor de diversas agncias internacionais e autor de mais de duas dezenas de livros sobre temas de poltica scal e oramento pblico. Autor de A Reforma Tributria e a Federao (FGV Editora, 2009). Correio eletrnico: fernando.rezende@fgv.br.
FRancO De MatOs
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da USP, mestre e doutorando do Programa de Integrao da Amrica Latina da USP. Foi coordenador geral de Emprego e Renda do Ministrio do Trabalho e Emprego, e consultor do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e Confederao Nacional da Indstria (CNI), entre outras instituies. Correio eletrnico: francomt@uol.com.br.
JORGe LeIVa LaValle
Ex-ministro da Economia do Chile (1998-2000). Foi diretor do Fundo Monetrio Internacional (FMI) (1996-1997) e diretor do Programa Econmico da Fundao Chile 21 (2005-2008). Atuou como assessor do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e como consultor da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). mestre e doutor em economia pela Universidade da Califrnia. Correio eletrnico: leivalavalle@gmail.com.
JOs CelsO PeReIRa CaRDOsO JnIOR
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da USP, com mestrado em teoria econmica pelo Instituto de Economia da UNICAMP. Desde 1996 Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, tendo atuado na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) at 2008. Desde ento, foi chefe da Assessoria Tcnica da Presidncia do instituto, coordenou o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro e a srie Dilogos para o Desenvolvimento (2008 a 2010). No mesmo perodo, foi Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). Correio eletrnico: josecelso.cardoso@ipea.gov.br.
ValDIR MelO
Formado em economia pela Universidade Federal da Paraba, com doutorado pela Escola de Ps-Graduao em Economia da Fundao Getulio Vargas. Foi bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (CNPq) em programa de ps-doutorado e pesquisador associado, durante trs anos, no Center
Notas Biogrcas
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for the Philosophy and History of Science da Universidade de Boston. Como economista e pesquisador, trabalhou no Departamento Econmico da CNI; no Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getulio Vargas; e no Instituto de Economia do Setor Pblico da Fundao do Desenvolvimento Administrativo do Estado de So Paulo (Fundap). Foi chefe da Diviso de Pesquisa e Planejamento no Ncleo de Assistncia Industrial da Paraba (NAI-PB), rgo agente do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Correio eletrnico: valdir.melo@ipea.gov.br.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011

EDITORIAL Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Marco Aurlio Dias Pires Everson da Silva Moura Reviso Laeticia Jensen Eble Luciana Dias Jabbour Mariana Carvalho Olavo Mesquita de Carvalho Reginaldo da Silva Domingos Andressa Vieira Bueno (estagiria) Celma Tavares de Oliveira (estagiria) Patrcia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria) Editorao Bernar Jos Vieira Cludia Mattosinhos Cordeiro Jeovah Herculano Szervinsk Jnior Aline Rodrigues Lima (estagiria)
Capa Jeovah Herculano Szervinsk Jnior
Livraria do Ipea SBS - Quadra 1 - Bloco J - Ed. BNDES - Trreo 70076-900 - Braslia - DF Tel.: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em Adobe Garamond 11/13,2 (texto) Frutiger 47 (ttulos, grcos e tabelas) Impresso em Plen Sof 80 g/m2 Carto Supremo 250g/m2 (capa) Braslia-DF
Um plano ou poltica de longo prazo diz respeito ao progresso, ao longo de extenso horizonte de tempo, de vrios aspectos centrais da economia e da sociedade. Visa especificar uma gama de rotas possveis e desejveis; no se limita definio de um nico rumo. Oferece orientaes gerais para as escolhas e decises das diversas polticas pblicas, bem como para todos os investimentos e empreendimentos privados que dependam do rumo tomado pelo pas ao longo de vrios anos. O objetivo tornar menos vagas, tanto quanto possvel, as rotas e orientaes; tanto quanto o permitam o conhecimento existente e as informaes coletadas e analisadas pelos especialistas, e cotejadas e validadas pela sociedade. Uma finalidade importante do plano de desenvolvimento manter os grandes objetivos nacionais de longo prazo sempre em vista, como guias s mais altas decises e tarefas do Estado, ainda que polticas setoriais, departamentais, regionais ou locais tenham que se amoldar s mudanas de conjuntura e de administraes. O plano, portanto, um mapa de rumos para o futuro, que pretende servir de marco de orientao para o pas. , por isso mesmo, tambm marco de discusso. Uma vez formulado, ser obviamente contestado por alguns segmentos dos formadores de opinio; contudo, quanto mais bem elaborado estiver, mais difcil o desafio tcnico que representa apresentao, pelos crticos, de alguma proposta alternativa. O plano de desenvolvimento precisa ser tambm flexvel ou ajustvel em funo da evoluo do conhecimento, dos debates e dos acordos, de modo a ser capaz de incorporar partes de qualquer proposta alternativa suficientemente slida e lcida. essa a proposta analtica e a aposta poltica mais geral trabalhada neste livro, o quarto da srie Dilogos para o Desenvolvimento, no mbito do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, sob a coordenao geral da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia, do Ipea.
Alfredo Costa-Filho Denis Maracci Gimenez Eugnio Vilela dos Santos Fernando Rezende
Franco de Matos Jorge Leiva Lavalle Jos Celso Cardoso Jr. Valdir Melo

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A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011

DA CONSTITUIO FEDERAL BRASILEIRA DE 1988:

ART. 21. COMPETE

E ExECUTAR PLANOS NACIONAIS E REGIONAIS DE ORDENAO DO TERRITRIO E DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL

LEI ESTABELECER AS DIRETRIZES E

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InstItUcIOnes e InstRUMentOs paRa el planeaMIentO GUbeRnaMental en AMRIca LatIna*

Jorge Leiva Lavalle**

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Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina

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17. MEDINA VSQUEZ, 2000. 18. URRUTIA, 1986, p. 60.

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2.2  El despliegue del Sistema de Planicacin Nacional y el enfoque de proyectos

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25. URRUTIA, 1986, p. 80 y 81.

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3.2  El Programa Nacional de Desarrollo Econmico 1961-1970 y la Ocina de Planicacin Nacional

29. FFRENCH-DAVIS, 1999, p. 21.

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31. dem, 1967.

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33. Colaboracin de Martn Fiszbein.

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5.5 El Pacto Social y la nueva irrupcin militar

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2.2 El despliegue del Sistema de Planicacin Nacional y el enfoque de proyectos

3.2 El Programa Nacional de Desarrollo Econmico 1961-1970 y la Ocina de Planicacin Nacional