Esfuerzos Contra la Corrupcin en Amrica Latina

Lecciones Aprendidas

Peter DeShazo

Documentos de Poltica sobre las Amricas Volumen XVIII, Estudio 2

Septiembre de 2007

Acerca de CSIS
El Centro de Estudios Estratgicos e Internacionales (CSIS, por sus siglas en ingls) procura avanzar la seguridad y la prosperidad en el mundo en una era de transformacin poltica y econmica proporcionando visiones estratgicas y soluciones prcticas en materia de polticas a las personas que toman decisiones. El CSIS acta como socio estratgico del gobierno al realizar investigaciones y anlisis y al desarrollar iniciativas de polticas que miran hacia el futuro para anticipar el cambio. El CSIS est constituido por ms de 25 programas, los cuales se organizan en base a los siguientes tres temas: Poltica de Defensa y SeguridadA travs de su programa sobre seguridad internacional y de defensa de los EEUU, uno de los ms amplios de su tipo, el CSIS propone reformas a la organizacin del sector de defensa de los EEUU, a sus polticas y a la base industrial y tecnolgica de la defensa nacional. Otros programas del CSIS ofrecen soluciones a los problemas de proliferacin, terrorismo internacional, seguridad interna y la reconstruccin posterior al conflicto. Desafos GlobalesEl CSIS aborda nuevas fuentes de riesgo y de oportunidad en el escenario mundial por medio de programas dedicados a cuestions demogrficas y poblacionales, seguridad energtica, salud mundial, tecnologa, y sistemas financieros y econmicos internacionales. Transformacin RegionalEl CSIS es la nica institucin de su tipo que cuenta con expertos residentes dedicados al estudio de las transformaciones en cada una de las principales regiones del mundo. Los especialistas del CSIS procuran anticipar los cambios en pases y regiones clave tales como frica, Asia, Europa Latinoamrica, Medio Oriente y Amrica del Norte.

Fundado en 1962 por David M. Abshire y el Almirante Arleigh Burke, el CSIS es una organizacin bipartidaria y sin fines de lucro con sede en Washington D.C. que cuenta con ms de 220 empleados de tiempo completo y con una amplia red de especialistas afiliados. El ex senador estadounidense Sam Nunn asumi el cargo de presidente del Comit de Administracin del CSIS en 1999, y desde abril de 2000, John J. Hamre ha dirigido el CSIS como presidente y director ejecutivo. El CSIS no asume posiciones polticas especficas. Por consiguiente, las opiniones expresadas en el presente documento son exclusivamente las de sus autores.

Direccin del Programa de las Amricas del CSIS

Peter DeShazo, director, Programa de las Amricas Tanya Primiani, sub-directora e investigadora asociada, Programa de las Amricas Valeria Di Fiori, coordinadora del programa, Programa de las Amricas Armand Peschard Sverdrup, director, Proyecto Mxico 2007 por el Centro de Estudios Estratgicos e Internacionales. Todos los derechos reservados. El presente documento fue elaborado bajo el patrocinio de la serie del CSIS Policy Papers on the Amricas. Agradecemos sus comentarios, que debern enviarse a: CSIS Americas Program 1800 K Street, N.W. Washington, D.C. 20006 Tel: (202) 775-3211 Fax: (202) 466-4739 Pgina Web: www.csis.org/americas

ndice
Introduccin ................................................................................................1 Comentarios Iniciales .................................................................................3 Panel Uno: Casos de StudioColombia, Chile y Mxico ..........................5 Panel Dos: Aplicacin Regional de la Convencin Interamericana en Contra de la Corrupcin y de la Convencin de la ONU en Contra de la Corrupcin .............................................................................................9 Panel Tres: Anlisis Regional y Conclusiones .........................................12 Recomendaciones .....................................................................................16 Acerca del Autor .......................................................................................18

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Lecciones Aprendidas
Peter DeShazo

Introduccin
Las transiciones de gobiernos autoritarios hacia gobiernos democrticos que caracterizaron a Latinoamrica durante las dcadas de 1980 y 1990 subrayaron una necesidad evidente de mayor tica y transparencia gubernamental. Las dictaduras militares que rigieron en varios pases de la regin fueron vilipendiadas no slo por las flagrantes violaciones a los derechos humanos y civiles, sino tambin por haber engendrado una corrupcin oficial generalizada. A medida que se consolidaba la democracia, comenz a emerger el problema de la corrupcin gracias a la atencin de una sociedad civil ms activa y la osada de los medios de comunicacin. La corrupcin, que haba sido relegada a rumores silenciosos y ocultos, surgi como problema clave de la sociedad y se convirti crecientemente en un tema de debate pblico en la regin durante la dcada de 1990. La primera Cumbre de las Amricas en 1994 subray el problema de la corrupcin y sirvi de mpetu para la negociacin y aprobacin en 1996 de la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin, un instrumento vinculante por el cual los pases signatarios se comprometieron a tomar una amplia gama de medidas para combatir la corrupcin, incluyendo el esfuerzo de realizar cambios a las leyes nacionales para coordinar de forma multilateral las iniciativas en contra de la corrupcin. La convencin, ratificada por 33 de los 34 estados participantes de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), estableci un mecanismo de seguimiento para promover y medir su cumplimiento. El compromiso poltico de los estados participantes de combatir la corrupcin fue destacado an ms en

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reuniones subsiguientes de la Asamblea General y de los Jefes de Estado que participan del proceso de la Cumbre de las Amricas. La cuestin de contrarrestar la corrupcin gan gran visibilidad tanto a nivel gubernamental como a nivel pblico. Sin embargo, todo parece indicar que, en el mejor de los casos, slo se ha logrado un modesto progreso para mejorar la transparencia y la tica gubernamental en la regin desde el reestablecimiento de la democracia. Mientras que un pas tras otro experimentaba con reformas econmicas liberales durantes los aos 90, las que con frecuencia resultaban en la privatizacin de las empresas del Estado, un proceso que conllevaba a que miles de millones de dlares cambiaran de manos, poderes ejecutivos desbocados y polticos populistas abrieron camino a la corrupcin generalizada. Evaluaciones realizadas por organizaciones internacionales que miden los niveles reales y percibidos de corrupcin indican que, a pesar de que existe una preocupacin general por parte de la poblacin, la corrupcin oficial persiste en la regin. El informe del Banco Mundial Gobernalibilidad 2006: Indicadores de la gobernabilidad en el mbito mundial publicado en julio de 2007 revela que solamente cuatro pases latinoamericanos (Chile, Uruguay, Costa Rica y El Salvador) figuran en la mitad superior de los 212 pases en la categora de control de la corrupcin, mientras que cinco pases (Ecuador, Nicaragua, Honduras, Paraguay y Venezuela) aparecen en el cuarto inferior. El informe Indice de percepcin de la corrupcin 2006 de Transparencia Internacional, presenta una imagen an ms desalentadora: nicamente Chile y Uruguay recibieron una calificacin mayor a 5.0 (en una escala del 1 al 10, donde 10 indica menor corrupcin), mientras que siete pases de la regin recibieron menos de 3.0 puntos. Los altos y persistentes niveles de corrupcin de la regin no solamente socavan la confianza en la democracia y el desarrollo econmico, sino que tambin debilitan la capacidad de las sociedades para defenderse de la delincuencia y de las amenazas a la seguridad internacional. Los pobres resultados en el combate a la corrupcin engendran un creciente conformismo con el status quo entre la poblacinuna fuerza motriz para la reforma. Sin embargo, esa insatisfaccin tambin abre las puertas a lderes populistas con inclinacin autoritaria, quienes lanzan ataques en contra del sistema pero los que una vez en el poder, hacen poco por promover la tica o la transparencia gubernamental. La corrupcin policial socava la capacidad de las fuerzas para hacer cumplir la ley en muchas partes de la regin, dejando a los Estados ms vulnerables a los grupos criminales y al terrorismo internacional, a la vez que la falta de transparencia en el sistema de justicia ha disuadido ampliamente las inversiones internacionales y nacionales. Tomando en cuenta la importancia de la lucha contra la corrupcin oficial como factor esencial para fortalecer la gobernabilidad democrtica en Latinoamrica, el Programa de las Amricas del CSIS celebr una conferencia el 10 de julio de 2007 con el fin de estudiar este tema. Esta conferencia examin el progreso logrado, los obstculos que imponen barreras a mayores avances y las medidas que se deben tomar para mejorar el nivel de tica y transparencia

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gubernamental en Latinoamrica. La conferencia consisti en una presentacin general del tema por parte de un delegado de alto rango del Banco Mundial, seguido por un panel de discusin sobre los esfuerzos en contra de la corrupcin realizados en Chile, Colombia y Mxico, y un segundo panel enfocado en el anlisis del papel desempeado por las convenciones de la OEA y de la ONU contra la corrupcin. Un tercer panel apunt a obtener conclusiones regionales. El pblico asistente estuvo integrado por funcionarios del gobierno estadounidense y diplomticos de terceros pases, funcionarios de la OEA, representantes de instituciones financieras internacionales, de la sociedad civil, de la academia, de centros de estudio, de grupos de negocios y de los medios de comunicacin. Este informe resume las presentaciones y discusiones que se llevaron a cabo durante la conferencia y presenta una serie de conclusiones y recomendaciones para polticos y tomadores de decisiones. El Programa de las Amricas del CSIS quisiera agradecer el generoso apoyo del Open Society Institute para la realizacin de este proyecto.

Comentarios Iniciales
Daniel Kaufmann, director de programas globales y gobernabilidad del Banco Mundial, inaugur la conferencia comentando sobre los desafos que presenta el combate contra la corrupcin en Latinoamrica y la relacin que existe entre la gobernabilidad y el desarrollo. Kaufmann introdujo su presentacin anunciando que ese mismo da se dara a conocer pblicamente el informe anual del Banco Mundial titulado Indicadores de la Gobernabilidad en el mbito Mundial 2006, y que por tanto en ese momento sus referencias al mismo estaban embargadas. Recalc que cualquier dato sobre la gobernabilidad est sujeto a un margen de error y que una clasificacin precisa de pases segn el nivel de corrupcin oficial presenta serios problemas. Sin embargo, dijo tambin que se pueden identificar algunas tendencias en los datos que permiten sacar conclusiones. Afirm que la corrupcin todava presenta un desafo clave para la gobernabilidad y la democracia en la regin. La democracia es frgil pero no est en peligro, asegur. En trminos generales, los avances en materia de gobernabilidad se han encontrado estancadosuna imagen preocupante contrastando con mejoras en las condiciones macroeconmicas. Pero an en el sector econmico, no debiera existir una exuberancia irracional, ya que el ndice de generacin de empleos en la regin ha sido lento y se ha logrado pocos avances para equilibrar la extrema disparidad de ingresos en Latinoamrica. A pesar de que la regin experiment un slido crecimiento econmico desde el 2004, su ndice de crecimiento es considerablemente inferior al de los mercados emergentes de Asia. Conforme a los informes del Banco Mundial de estos ltimos 10 aos, Kaufmann argument que en cuanto a la gobernabilidad y a los avances contra la corrupcin, no existen pruebas de mejoras significativas. A pesar de que existen variaciones importantes entre pases latinoamericanosChile, Costa Rica y Uruguay con mejores marcas en los esfuerzos en contra de la corrupcin y otras

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categoras clave de gobernabilidadest surgiendo una tendencia preocupante que muestra una falta de mejoramiento de la eficacia gubernamental, de la calidad reguladora, de normas y prcticas que rigen la funcin gubernamental, la responsabilidad social, el estado de derecho y el control de la corrupcin. La captura de la lite por grupos de inters y la compra de influencia son prcticas muy extendidas, y son el resultado de la interaccin entre las lites financieras y polticas. Kaufmann tambin expres su preocupacin por las corporaciones multinacionales que, influenciadas por el sector privado local, funcionan de forma diferente en Latinoamrica de lo que lo hacen en los pases miembros de la OCDE. En cuanto a las lecciones aprendidas de experiencias pasadas, Kaufmann sugiri que no existen soluciones milagrosas para combatir la corrupcin, pero lo que se necesita es una propuesta integrada y multifactica para la reforma institucional con esfuerzos cuidadosos de vigilancia para evaluar si de hecho se estn logrando avances. Tradicionalmente, las medidas en contra de la corrupcin se enfocaban nicamente en el poder ejecutivo del gobierno. Se debe prestar mayor atencin tanto a los dems sectores gubernamentales como a las instituciones dedicadas a monitorear el rendimiento gubernamental. Esencial para avanzar es la responsabilidad por parte del sector privado, la sociedad civil y los medios de comunicacin. La buena informacin es crucial en la observacin de las medidas en contra de la corrupcin: si la corrupcin no puede ser medida, no puede ser controlada. Ante la pregunta acerca de la existencia de una mayor tolerancia hacia la corrupcin en un ambiente de mayor crecimiento econmico, Kaufmann respondi que pueden existir vnculos a corto plazo, pero que un vnculo an ms fuerte es el existente entre el control de la corrupcin y la inversin y el crecimiento econmico a largo plazo. Como respuesta a otra pregunta sobre los datos del Banco Mundial y la metodologa en la medicin de los indicadores de gobernabilidad, respondi que los datos provienen de una amplia variedad de fuentes, servicios, especialistas, agencias clasificadoras, comits de expertos, organizaciones no-gubernamentales (ONGs) y partes interesadas que reflejan la realidad local. Al recopilar la informacin se extraen conclusiones, atendiendo siempre a la implementacin de normas que resulta esencial, ya que en muchos pases existen leyes estrictas y manejables que no son implementadas. Cuando se le pregunt si las comisiones especiales creadas para combatir la corrupcin han sido exitosas, Kaufmann respondi que a menudo lo que ocurre en estos casos es que las agencias especiales resultan tambin cooptadas por las lites y que por consiguiente generalmente resulta ms eficaz intentar fortalecer las instituciones ya existentes, que debilitar el sistema de pesos y contrapesos entre los poderes gubernamentales a travs de una balcanizacin de agencias reguladoras. Declar que los datos no indican que los pases de la regin lograran mejoras importantes en sus esfuerzos en contra de la corrupcin mediante el trabajo de comisiones especiales. Para acceder al informe completo de Kaufmann, visite el siguiente sitio: http://www.csis.org/component/option,com_csis_events/task,view/id,1283/

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Panel Uno: Casos de StudioColombia, Chile y Mxico

El primer panel de discusin moderado por Gerald Hyman, Asesor Senior y Presidente del Programa Hills de Gobernabilidad del CSIS, examin los esfuerzos contra la corrupcin realizados en tres de las principales economas latinoamericanas: Colombia, Chile y Mxico.

Colombia
Rosa Ins Ospina, co-fundadora de Transparencia Internacional de Colombia, afirm que el caso de Colombia es paradjico. Por un lado, aparentemente es un ejemplo de instituciones del Estado cada vez ms fuertes y, por otro, se encuentra con persistentes escndalos de corrupcin gubernamental. Esta situacin contradictoria, mantuvo Ospina, proviene de la particular historia de Colombia como repblica democrtica acosada por excepcionales desafos a la ley y a la seguridad inflingidos por las actividades de grupos violentos ilegales. Ospina examin el desarrollo de la gobernabilidad en Colombia desde 1958, cuando el partido liberal y el partido conservador acordaron compartir el poder a travs del denominado Frente Nacional. Este convenio gener paz y estabilidad para el pas y ayud a desarrollar instituciones pblicas ms fuertes, incluyendo una burocracia gubernamental eficaz. Pero por otra parte, el Frente Nacional desplaz la oposicin poltica y redujo la representacin de otros participantes, lo cual a su vez ocasion la formacin de grupos armados ilegales, guerrillas izquierdistas, carteles de narcotraficantes y paramilitares que en su conjunto ejercan intensa presin sobre la autoridad legtima del Estado. Aunque los gobiernos del Frente Nacional despus de 1958 intentaron controlar la corrupcin y fortalecer las instituciones, estos actores ilegales, sobre todo los narcotraficantes, empezaron a penetrar y socavar las instituciones del gobierno. Las administraciones colombianas durante los 80s y 90s, presentaron una imagen compleja. Los gobiernos de Turbay y Betancur progresaron significativamente en la simplificacin de la burocracia, mientras que la administracin de Barco aument la independencia del sistema judicial. La Constitucin de 1991 estableci nuevos principios de control y transparencia, diseando una base legal ms amplia para el control de la corrupcin, y la administracin de Gaviria foment la consolidacin de controles internos y la reforma del servicio civil. Por otra parte, el gobierno de Samper estuvo plagado de acusaciones de corrupcin poltica, incluyendo el haber recibido contribuciones a su campaa por parte de individuos vinculados con el narcotrfico. Si el perodo de mediados a fines de los 90s marc un punto bajo para Colombia en cuanto a la corrupcin oficial, la situacin hoy ha mejorado. Colombia, como ningn otro pas de la regin, ha iniciado y sigue iniciando acciones judiciales contra los peces gordos (incluyendo gobernadores, alcaldes y miembros del Congreso) por cargos de corrupcin y vnculos a grupos paramilitares. El resultado de Colombia en el ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparencia Internacional aument de una calificacin de 2.2

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puntos en 1991, a 4.0 puntos en 2006 (en una escala del 1 al 10, siendo 10 la mejor calificacin posible). Segn Ospina, esto marc una dramtica mejora pero an as existe una gran necesidad de mejorar an ms. La sociedad civil en Colombia es muy desarrollada y mide cuidadosamente las actividades gubernamentales, funcionando como un slido grupo de presin para mejorar la gobernabilidad. Por lo general, la administracin del poder ejecutivo de Colombia a nivel nacional es la ms aceptable, pero con la descentralizacin del poder poltico y recursos, los narcotraficantes y otros grupos extra-legales han enfocado su atencin en los gobiernos municipales, resultando en la captura del estado a nivel subnacional. No es el soborno lo que constituye el problema ms grave, sino ms bien el alto grado de trfico de influencia tanto en el gobierno municipal como en el nacional. En cuanto a las lecciones aprendidas y la agenda pendiente, Ospina enfatiz la necesidad de mejorar el acceso a la informacin gubernamental, lograr un mejor control de los contratos pblicos, incrementar el uso de las adquisiciones electrnicas, realizar un esfuerzo an mayor contra el trfico de influencia (que abre paso un alto grado de captura del Estado), mayor compromiso para crear una burocracia basada an ms en el mrito, una vigilancia ms activa del Congreso y de los gobiernos locales, y una mayor cooperacin del sector privado para eliminar el trfico de influencia. Ospina afirm que el Presidente lvaro Uribe ha sido tmido en su esfuerzo para combatir la corrupcin poltica. En resumen, Colombia ha llevado a cabo una agenda tradicional en contra de la corrupcin. A pesar de que esa agenda ha producido un gobierno ms eficaz y receptivo, an no ha afrontado los retos que presentan los conflictos de intereses y el trfico de influencia, especialmente a nivel municipal.

Chile
Miguel Peailillo Lpez, consultor internacional y ex-asesor del Ministerio de la Presidencia de Chile sobre la Reforma del Estado, inici su presentacin contrastando el crecimiento sostenido de la economa chilena basado en el comercio, con una calificacin continuamente alta de desigualdad social del coeficiente de Gini (de 57 puntos). Asimismo, sugiri que la historia chilena del combate contra la corrupcin revela algunas discrepancias interesantes. Indicadores internacionales (Transparencia Internacional, el Banco Mundial, etc.) califican muy favorablemente a Chile con niveles bajos de corrupcin, pero la percepcin local es menos positiva, con una alta percepcin pblica de corrupcin oficial. Mientras que las encuestas de opinin pblica indican que la delincuencia y el desempleo son las principales preocupaciones, las encuestas a menudo sitan a la corrupcin en un tercer lugar. En una encuesta, los participantes consideraron que casi el 50 por ciento de los funcionarios pblicos son corruptos, aunque slo el 8 por ciento dijo haber presenciado algn acto de corrupcin cometido por un funcionario pblico. A pesar de esta opinin pblica, no fue sino hasta el 2003 que un documento gubernamental chileno emple la palabra corrupcinpor primera vez para describir un acto de mala fe oficial. Peailillo subray cinco debilidades clave relacionadas con la corrupcin.

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La financiacin polticadonde no existe mucha transparencia ni control El trfico de influencia, descrito como el factor clave en Chile, mucho ms comn que el soborno El conflicto de inters entre asuntos pblicos y privados, especialmente en el poder legislativo del gobierno Gastos para la defensa, lo cual se realiza con poca transparencia La contratacin de funcionarios pblicos, que generalmente no se realiza a travs de un proceso transparente.

Segn Peailillo, ha existido un discurso activo en Chile sobre la necesidad de una mayor transparencia gubernamental, pero solamente se han tomado acciones concretas en aquellos casos en que ha habido escndalos pblicos. En esos casos, el gobierno tpicamente niega en un inicio que haya ocurrido un acto de corrupcin y luego pasa los alegatos a los tribunales para que all se resuelvan. Slo cuando la protesta popular alcanza un alto nivel es cuando el gobierno toma medidas concretas, como crear una comisin especial investigadora. Varias fuerzas han jugado un papel importante en la promocin de medidas ms fuertes en contra de la corrupcin. La sociedad civil juega un papel importante, aunque Peailillo juzg que en general es relativamente dbil. Los partidos polticos se han comprometido en el esfuerzo, tanto como los rganos reguladores del Congreso que vigilan el poder ejecutivo. La importante reforma del sistema judicial chileno, ahora vigente en todo el pas, ha jugado un papel importante al otorgar poder a los fiscales para actuar en contra de la corrupcin bajo el nuevo sistema acusatorio. En consecuencia, segn Peailillo, los pequeos ahora persiguen a los peces gordos. En contraste el sector privado, en lugar de expresar preocupacin con respecto a la corrupcin, ms bien se dedica a prcticas que llevan a influenciar excesivamente a los funcionarios pblicos. A pesar de que existe mayor transparencia en las adquisiciones y en los gastos gubernamentales en general, hay varias reas que necesitan atencin prioritaria: An no existe una ley de acceso a la informacin pblica. El gobierno chileno suministra una gran cantidad de informacin, pero el pblico no tiene derecho a tal informacin. No existen reglamentos eficaces para vigilar el financiamiento de los partidos polticos. Hace falta mayor transparencia en la contratacin de funcionarios pblicos. Hacen falta normas para la tica judicial y la transparencia. El gobierno debe enfatizar ms la agenda en contra de la corrupcin. Chile requiere un rgano responsable de la tica gubernamental.

Para acceder al informe completo de Peailillo, vaya al vnculo: http://www.csis.org/component/option,com_csis_events/task,view/id,1283/

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Mxico
Jos Octavio Lpez Presa, ex miembro del Instituto Federal para el Acceso a la Informacin Pblica y ex director ejecutivo de Transparencia Internacional de Mxico, argument que a nivel federal se ha logrado combatir la corrupcin de forma bastante efectiva. Este proceso se inici durante la dcada de 1980, y con las elecciones del 2000 se lleg a un momento decisivo en cuanto a la necesidad de enfatizar las medidas en contra de la corrupcin. Por primera vez, el Presidente Vicente Fox coloc la corrupcin como tema primordial en la plataforma de su campaa, pero los resultados de su presidencia fueron ambivalentes. Se logr avances reales en dar transparencia a las actividades gubernamentales y en el acceso a la informacin pblica, pero fuera de eso la administracin se comport con relacin a la corrupcin de manera similar a las administraciones anteriores. El gobierno de Fox llev a cabo una gran campaa en los medios de comunicacin para instar a los ciudadanos a no sobornar, y tambin dio mayor fuerza a las leyes punitivas en contra de la corrupcin. Sin embargo, el fuerte nfasis inicial en el combate contra la corrupcin cre para Fox un dilema. El tema reciba tanta atencin prioritaria que los escndalos o las faltas llegaron a tener mayor impacto, haciendo que fueran an ms difciles de manejar, y resultando inclusive contraproducente para el esfuerzo de pescar peces gordos. Segn Lpez Presa, la ley mexicana de acceso a la informacin pblica ha funcionado bien a nivel federal, resultando en ms de 200 000 peticiones entabladas desde el 2003. Los medios de comunicacin han jugado un papel clave al fomentar peticiones de libertad de informacin, empleando la nueva ley para denunciar episodios de corrupcin oficial. Sin embargo, a nivel estatal hay poca eficacia en la ejecucin de estas leyes ya que no existen sistemas electrnicos establecidos, lo que significa que aquellos que desean hacer una peticin, tengan que hacerlo en persona. Los resultados de Mxico en el ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparencia Internacional revelan pocos cambios durante la administracin de Fox, con calificaciones de entre 3.5 y3.6 puntos (en una escala del 1 al 10, siendo 10 la mejor calificacin posible). Las encuestas a hogares mexicanos realizadas por Transparencia Mxico durante el mismo perodo estimaron que la corrupcin le cuesta a cada ciudadano mexicano promedio casi el 8 por ciento de sus ingresos anuales, representando un autntico impuesto. Mirando hacia el futuro, la administracin de Felipe Caldern est dedicada a suministrar mayor seguridad pblica, contrarrestar la delincuencia, generar inversiones y empleos para reducir el nivel de pobreza y continuar fomentando mayor transparencia gubernamental y acceso a la informacin. Las reas clave para el combate contra la corrupcin que requieren mayor atencin son: Financiamiento de campaas polticas: se debe emplear la ley de acceso a la informacin pblica para mejorar el monitoreo de los gastos de los partidos polticos. Archivos gubernamentales: por ley, las entidades gubernamentales en Mxico deben guardar y hacer de conocimiento pblico sus archivos, pero

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no existe una ley que requiera producir dichos archivos. Sin sta, las peticiones bajo la la ley de acceso a la informacin pblica tienen un uso limitado. Conflictos de inters: ste contina siendo un problema difcil en todos los niveles de gobierno. tica gubernamental: para fomentar normas de tica en el gobierno, se requiere una comisin u oficina de tica. Proteccin de informantes: represalias contra los informantes son comunes.

El mandato de Caldern ser una etapa clave para la gobernabilidad democrtica en Mxico. El problema de la captura del estado, especialmente en cuanto al trfico de influencia, es un desafo principal, sobre todo a nivel estatal y municipal. Avances en el campo de la agenda en contra de la corrupcin tendran un efecto significativo sobre la confianza ciudadana y fomentara la inversin y el desarrollo econmico. Para el informe completo de Lpez Presa, vaya al vnculo: http://www.csis.org/component/option,com_csis_events/task,view/id,1283/

Panel Dos: Aplicacin Regional de la Convencin Interamericana en Contra de la Corrupcin y de la Convencin de la ONU en Contra de la Corrupcin
Este panel de discusin presidido por Eduardo Bertoni, director ejecutivo de la Fundacin del Debido Proceso Legal, examin el papel que pudieran tener las organizaciones internacionales, tales como la OEA y la ONU, en fomentar la tica y la transparencia. Jorge Garca Gonzlez, jefe de la Oficina de Cooperacin Judicial de la OEA, habl de los avances en la implementacin de la Convencin Interamericana en Contra de la Corrupcin. La convencin, una iniciativa fomentada por la Cumbre del Proceso de las Amricas de 1994, fue firmada en 1996. Al momento de redactar la convencin, la cooperacin internacional en contra de la corrupcin era una idea novedosa. Los estados participantes de la convencin aprobaron un mecanismo de seguimiento (MESICIC por sus siglas en ingls) para fomentar el cumplimiento de los trminos durante la implementacin y para facilitar y fortalecer la cooperacin internacional. Actualmente, participan 28 estados en la MESICIC, la cual est formada por dos cuerpos: la Conferencia de los estados participantes y el Comit de Expertos nombrados por cada estado participante. La OEA es el secretariado tcnico para la MESICIC. En el 2002 se iniciaron preparaciones para la primera serie de revisiones de la MESICIC, enfocadas al anlisis del marco legal para combatir la corrupcin en cada pas y la adecuacin de legislacin en cuanto a la convencin y de los logros obtenidos por estas leyes. Organizaciones de la sociedad civil participaron en el proceso de evaluacin al proporcionar informacin y brindar observaciones y propuestas a los estados participantes. Despus de las revisiones y observaciones preliminares,

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en el 2006 se emiti un informe final sobre cada pas, as como tambin un informe hemisfrico que inclua los resultados de la primera serie como estado de la regin en cuanto a la implementacin de la convencin. El informe hemisfrico de la primera serie de las recomendaciones de la MESICIC revel algunas conclusiones importantes respecto a las medidas en contra de la corrupcin: Conflicto de intereses: aunque varios estados disponen de leyes que regulan los conflictos de intereses, menos de la mitad de stos implementan dichas leyes. Uso correcto de recursos del estado: una necesidad considerable de supervisin y aplicacin. Monitoreo de la administracin pblica: existen pocos mecanismos para que la sociedad civil participe en la supervisin. Supervisin gubernamental: gran necesidad de fortalecer la capacidad del gobierno para supervisar y vigilar el cumplimiento con medidas en contra de la corrupcin. Acceso a la informacin: en ms de la mitad de los pases hay necesidad de mayor acceso a la informacin pblica. Divulgacin de activos por funcionarios pblicos: amplia necesidad de mejorar los requisitos de divulgacin, revisar declaraciones y ejecutar el seguimiento.

Para el informe completo de Garca Gonzlez, vaya al vnculo: http://www.csis.org/component/option,com_csis_events/task,view/id,1283/ Richard Werksman, ex representante estadounidense en el Comit de Expertos de la MESICIC, describi las diferencias y semejanzas entre la Convencin Interamericana en Contra de la Corrupcin (OEA) y la Convencin en Contra de la Corrupcin de la ONU. Ciento cuarenta pases firmaron la convencin de la ONU y 94 la ratificaron, entre ellos 19 de los 33 signatarios de la convencin Interamericana. Venezuela, Canad y Jamaica la han firmado pero no la han ratificado. Segn Werksman, la diferencia principal entre la convencin de la OEA y de la ONU se encuentra en la cobertura y los detalles. La convencin de la ONU contiene 71 disposiciones y la de la OEA slo 28, pero estas diferencias no suponen contradicciones entre las dos. Postul que la convencin de la OEA, que fue aprobada hace nueve aos, allan el camino para la convencin de la ONU del 2005. En cuanto a las semejanzas, ambas convenciones cubren normas para la conducta, la revelacin financiera, el soborno transnacional, los secretos bancarios, las adquisiciones pblicas y la participacin de la sociedad civil. Ambas convenciones contienen provisiones obligatorias y otras que slo requieren que los estados participantes consideren medidas o intenten establecer mecanismos. En ambos casos, los secretariados de las organizaciones son los que sirven de actor coordinador para fomentar la implementacin de las convenciones.

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Las grandes diferencias entre las convenciones de la ONU y de la OEA incluyen el alcance, donde la de la ONU es mucho ms extensa y ms detallada. La convencin de la ONU trata ms sustantivamente con la participacin de la sociedad civil, requiriendo que los estados participantes fomenten la participacin activa de la sociedad civil, mientras que la convencin de la OEA solamente pide considerar la aplicabilidad de mecanismos para tal participacin. Segn Werksman, ninguna parte del tratamiento sobre la sociedad civil en la convencin de la ONU es incompatible con el de la convencin de la OEA. La convencin de la ONU menciona especficamente el acceso a informacin y contiene lenguaje directo sobre el combate a la corrupcin en el sector privado, mientras que la de la OEA no contiene ninguna referencia sobre esto. La convencin de la ONU tambin establece una conferencia de estados participantes para lograr los objetivos de la convencin, lo cual implica una participacin automtica en el proceso de revisiones, mientras que la convencin de la OEA tiene un mecanismo separado para la participacin en la MESICIC. Ms all de la comparacin entre las convenciones de la ONU y de la OEA, Werksman subray varias reas que requieren atencin prioritaria para lograr combatir la corrupcin ms eficazmente y para promover mayor transparencia en las Amricas: Los gobiernos y las sociedades civiles deben poner mayor nfasis en generar voluntad poltica en los ciudadanos para implementar leyes nacionales y cumplir con los trminos de las convenciones. De igual manera, se deben enfatizar los beneficios de la transparencia y de la buena gobernabilidad en lugar de enfatizar los aspectos punitivos involucrados en el combate en contra de la corrupcin. Debe haber coordinacin entre las labores de la MESICIC y las labores de seguimiento de la convencin de la ONU, incluyendo la coordinacin de temas para revisiones de seguimiento. Los gobiernos de las Amricas debern equilibrar sus crecientes compromisos legales bajo los mecanismos de la ONU y de la OEA, con la necesidad de planes prcticos para la implementacin y la ejecucin de la legislacin. Esto resulta en dilemas cuando los recursos son limitados. Por lo tanto, los estados participantes debern aprovechar la asistencia tcnica del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo para poder usar sus recursos de la mejor manera posible. Los gobiernos debern considerar a la sociedad civil y a las organizaciones no-gubernamentales como socios en el esfuerzo de la implementacin de las convenciones de la ONU y de la OEA. El sector privado, incluyendo las cmaras de comercio, deber participar en este proceso a medida que se ampla, para incluir la corrupcin del sector privado y los vnculos pblicos-privados. Se debe cuidar de no caer en la creacin de falsas expectativas sobre los esfuerzos de combate a la corrupcin en la percepcin de los ciudadanos.

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Para el informe completo de Werksman, vaya al vnculo: http://www.csis.org/component/option,com_csis_events/task,view/id,1283/

Panel Tres: Anlisis Regional y Conclusiones

El tercer panel, moderado por Peter DeShazo, director del Programa de las Amricas del CSIS, brind un anlisis regional de los esfuerzos en contra de la corrupcin y gener conclusiones sobre las acciones necesarias en el futuro. Nancy Boswell, presidente de Transparencia Internacional EEUU sugiri lecciones aprendidas de los esfuerzos del combate a la corrupcin en las Amricas a partir de la Cumbre de las Amricas de 1994 y subray el papel de la sociedad civil en este proceso. Para empezar, postul que ya sabemos lo que es necesario, pero no se ha tomado suficientes acciones en el hemisferio. Entre los factores clave para progresar figuran la transparencia gubernamental, el acceso a la informacin, la libertad de los medios de comunicacin para que puedan asegurar tal informacin y una amplia participacin ciudadana, y la supervisin pblica del gobierno. Se necesita ms informacin para que los ciudadanos puedan responsabilizar a sus gobiernos; debera haber mayor nfasis en la tica del sector privado y la cuestin del trfico de influencia en las adquisiciones del gobierno debera despertar mayor inters. En trminos generales, se debe reforzar los papeles de la ONU y de la OEA en la regin. Boswell sugiri conclusiones sobre la convencin Interamericana: Existen escasas pruebas que muestren que se han implementado los trminos de la convencin. La convencin no es conocida y por lo tanto pocos ciudadanos de la regin la valoran. El proceso de evaluacin entre pares del mecanismo de seguimiento (MESICIC) es esencial para poner en prctica los trminos de la convencin. Esto requiere que los expertos en el proceso sean profesionales libres de influencias gubernamentales y que sus recomendaciones sean implementadas. La sociedad civil necesita estar presente en el proceso de revisin de la MESICIC. El caso reciente donde se dio la exclusin del proceso de revisin del afiliado de Transparencia Internacional en Venezuela recalca esta debilidad. Para que la sociedad civil pueda ser ms eficaz vigilando el cumplimiento de la convencin, se necesita ms pericia tcnica, lo que las organizaciones internacionales pueden proporcionar. Para que la convencin sea eficaz, los donantes internacionales necesitan integrar las recomendaciones de la MESICIC a sus estrategias de asistencia a los estados participantes. Los nuevos donantes, como China, por ejemplo, que no se enfocan en asuntos de transparencia, pueden debilitar la voluntad de reforma.

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La paciencia se ha colmado porque el proceso de revisin de la MESICIC se demora mucho y hasta ahora slo ha examinado aspectos limitados de la convencin. Roberto de Michele, asesor de alto rango en la Oficina de Integridad Institucional del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) extrajo varias conclusiones generales sobre los esfuerzos regionales contra la corrupcin y describi el papel que el BID puede jugar en dicho proceso. Los polticos frecuentemente carecen de informacin suficiente sobre las prcticas de corrupcin como para poder tomar decisiones informadas con respecto a las medidas para combatir a la corrupcin. Es fundamental tener informacin fidedigna. La corrupcin en s no es siempre el problema principal, sino una manifestacin de otros problemas relacionados con una pobre gobernabilidad. Con frecuencia se ignoran los problemas estructurales que constituyen las verdaderas causas de la corrupcin mientras que se reacciona a los escndalos, los cuales tpicamente incitan a la accin. Al reaccionar a dichos escndalos y tratar de implementar cambios, a menudo no se toman decisiones de forma racional o de manera deliberada. La descentralizacin de los gobiernos que est llevndose a cabo en varios pases subraya la necesidad de reenfocar los esfuerzos en contra de la corrupcin y a favor de mayor transparencia a nivel del gobierno local.

Los gobiernos que firman o ratifican convenciones internacionales como los documentos de la ONU y de la OEA deben reconocer que al hacerlo se han comprometido a nivel nacional a tomar medidas en contra de la corrupcin. Deben considerar estas convenciones como ayuda para evitar un debate pblico con respecto a la accin, y utilizarlas mejor para fortalecer la voluntad poltica para la reforma. El Banco Interamericano de Desarrollo est comprometido a ayudar a los estados participantes a implementar los trminos de la convencin de la OEA. Para empezar, el BID en s debe mostrar las normas de tica ms elevadas cuando realiza sus propias actividades y representar un ejemplo de transparencia y de cmo evitar los conflictos de inters. El Banco monitorea cuidadosamente el uso de sus fondos para evitar que ocurran fraudes y para aumentar la transparencia en sus operaciones. Otro asunto clave es ayudar a las contraloras de los estados participantes en sus actividades de supervisin, proporcionando cooperacin tcnica a organizaciones de la sociedad civil para vigilar la implementacin de la convencin de la OEA, adems de apoyar las capacidades de investigacin de la sociedad civil en su papel de guardin contra la corrupcin. El Banco firm un memorando de entendimiento al respeto con la OEA apoyando un seguimiento ms eficaz por parte de la MESICIC. Nathaniel Heller, director ejecutivo de la organizacin Integridad Global enfoc su presentacin en la necesidad de desarrollar ms herramientas y cajas de herramientas para combatir la corrupcin. En este sentido, Integridad Global

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no busca medir la corrupcin en un pas en particular, sino analizar los mecanismos ya existentes en contra de la corrupcin. En su informe anual del 2006, Integridad Global analiz 43 pases de todo el mundo, cinco de los cuales pertenecen a Latinoamrica (Argentina, Brasil, Guatemala, Mxico y Nicaragua). Los informes se basaron en la informacin generada en principio por un investigador lder (generalmente un periodista) de cada pas, la cual fue subsecuentemente revisada tanto dentro del pas como por expertos externos. Los datos fueron agrupados de acuerdo a factores de integridad (290 en total) en reas clave, entre ellas: el marco legal, el fortalecimiento de la sociedad civil, la disponibilidad de informacin, la responsabilidad gubernamental, la administracin y el servicio civil y, por ltimo, la supervisin y la regulacin. Los analistas buscaron normalizar los resultados para aumentar las posibilidades de comparacin. Segn Heller, varias tendencias particularmente importantes surgieron del anlisis realizado por Integridad Global de los cinco pases de Latinoamrica. Alta integridad en la votacin y participacin pblica Creciente fortaleza de la sociedad civil Sistemas de servicio civil particularmente dbiles en la regin Pobre implementacin de la ley, con escasos recursos asignados Poca proteccin para los informantes La financiacin poltica constituye un problema significativo Gran diferencia entre rgidas leyes de combate a la corrupcin y su implementacin

Para el informe completo de Heller, vaya al vnculo: http://www.csis.org/component/option,com_csis_events/task,view/id,1283/

Conclusiones Avances Regionales en Contra de la Corrupcin

La corrupcin oficial contina siendo un problema grave en Latinoamrica, debilitando la gobernabilidad, limitando el crecimiento econmico, y dificultando la seguridad. A pesar de avances significativos en algunos pases como Mxico y Colombia, Latinoamrica como regin contina mostrando resultados pobres en estudios de gobernabilidad y corrupcin llevados a cabo por organismos internacionales. Los avances contra la corrupcin oficial normalmente se han logrado a nivel nacional o federal, mientras que la corrupcin a nivel estatal o local podra estar aumentando. A pesar de que 33 de los 34 estados participantes de la OEA han firmado la Convencin Interamericana en Contra de la Corrupcin y que 19 han

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firmado la convencin de la ONU en Contra de la Corrupcin, la implementacin de los trminos de estas convenciones es muy espordica. Se presta escasa atencin a la corrupcin del sector privado en la regin. Lo que a menudo se denomina captura de la lite o captura del estado para describir el ejercicio de la influencia indebida de grupos de inters sobre el gobierno es muy extendido en la regin, incluso en pases donde los niveles generales de corrupcin son bajos, como en Chile.

reas Prioritarias de Preocupacin

Aunque las normas legales para controlar la corrupcin son adecuadas y manejables en la mayora de los pases latinoamericanos, stas con frecuencia no se cumplen. Los gobiernos carecen de planes slidos para poner las leyes en prctica. Adems, las entidades que son responsables de vigilar el cumplimiento -tanto dentro del gobierno como en la sociedad civil - a menudo carecen de la capacidad para desempear dicha funcin. Las medidas en contra de la corrupcin en la mayora de los pases se enfocan tpicamente sobre el poder ejecutivo del gobierno. Se debe prestar mayor atencin a otras ramas del gobierno (incluyendo el poder legislativo), y al fortalecimiento de las instituciones reguladoras y de control. En la mayora de los pases latinoamericanos se ha descentralizado la administracin gubernamental y la distribucin de recursos fiscales, pero se ha prestando poca atencin a la vigilancia y control de las actividades de gobiernos estatales y locales con respecto a la transparencia e integridad. El papel de la sociedad civil en responsabilizar al gobierno de sus actos es esencial. Sin embargo, por varias razonestales como generalmente poco acceso a la informacin gubernamental, falta de pericia tcnica en la supervisin y el anlisis de datos, la falta de proteccin para los informantes y pocos mecanismos para participar en el proceso de vigilancia - la sociedad civil no ha podido desempear esa funcin adecuadamente. Hay poca transparencia o control en el financiamiento de los partidos polticos. Los conflictos de inters entre grupos privados y pblicos se encuentran muy generalizados en la regin. El trfico de influencia a nivel nacional y a nivel local del gobierno resulta en la captura del estado. Los esfuerzos en contra de la corrupcin en la regin pocas veces se llevan a cabo de forma sistemtica o racional y se realizan ms como reaccin a los escndalos. Por consiguiente, a menudo se ignoran los problemas estructurales que causan la corrupcin porque los gobiernos se dedican a mitigar los daos polticos que resultan de tales episodios.

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Los funcionarios pblicos se contratan con poca transparencia o preocupacin por la meritocracia, lo cual abre las puertas al trfico de influencias. Frecuentemente hay escasez de datos gubernamentales de buena calidad que pudieran utilizarse para evaluar y monitorear trmites y actividades. Si no se puede medir la corrupcin, no se la puede controlar. Las autoridades encargadas de implementar la ley en la regin a menudo carecen de los recursos o pericia para eficazmente evaluar, investigar y procesar los casos de corrupcin. El mecanismo de seguimiento (MESICIC) de la Convencin Interamericana en Contra de la Corrupcin necesita ms ideas de los participantes, quienes adems deben ser expertos en sus campos de trabajo e independientes de todo control gubernamental.

Recomendaciones
Los gobiernos de Latinoamrica necesitan desarrollar planes prcticos de accin para poner en prctica los compromisos que realizaron para luchar contra la corrupcin cuando firmaron y ratificaron las convenciones en contra de la corrupcin de la OEA y de la ONU. Se debe reforzar la aplicacin de la legislacin nacional creada para fomentar el cumplimiento con los trminos de estas convenciones. Dado que el xito en la agenda global en contra de la corrupcin a nivel nacional est estrechamente ligado a la calidad de la gobernabilidad, los gobiernos regionales deben prestar atencin prioritaria a los detalles de la agenda para mejorar la calidad de la regulacin, la seleccin y la administracin del servicio civil, las normas y las prcticas, la efectividad gubernamental, el manejo responsable y transparente del presupuesto, la obtencin pblica responsable, el acceso a la informacin pblica y los procedimientos judiciales transparentes y eficaces. La atencin debe reenfocarse en el combate de la corrupcin en gobiernos locales, donde hay menor transparencia y responsabilidad que a nivel nacional. La descentralizacin poltica y econmica necesita un esfuerzo prioritario para mejorar la supervisin gubernamental e institucional a nivel local. Los gobiernos tienen que estar ms atentos al problema general del conflicto de inters en la regin. Aunque muchos estados regulan dichos conflictos, estas normas no se implementan. Se debe instalar oficinas de tica gubernamental capaces de monitorear e implementar las regulaciones, y se debe proteger a los informantes. Los gobiernos tienen que esforzarse an ms en la produccin de documentacin acerca de procedimientos y trmites oficiales, y asegurarse de que estos archivos se hagan disponibles al pblico. Los datos slidos

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son decisivos para poder seguir las medidas de combate a la corrupcin y evaluar su xito. En particular se debe enfatizar el uso apropiado de los recursos del estado, con mayor auditora de contrataciones pblicas y un fortalecimiento de los mecanismos de supervisin y ejecucin. La sociedad civil debe jugar un papel ms prominente en los esfuerzos regionales de combate a la corrupcin. La OEA debe aumentar la diseminacin de la convencin y de los reportes de la MESICIC a la sociedad civil para fomentar mayor participacin en el proceso de revisin de la MESICIC. Por otra parte, se debe fomentar la participacin de expertos libres de influencia gubernamental en el proceso de revisin de la MESICIC. Los Estados que son participantes de la OEA deben aumentar su apoyo material a los esfuerzos de la MESICIC para fomentar el cumplimiento con la convencin Interamericana. Las organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la supervisin de esfuerzos de combate a la corrupcin deben coordinar sus actividades con asociaciones de abogados, cmaras de comercio, clubes cvicos, universidades y asociaciones profesionales. En conformidad con los trminos de la Convencin Interamericana en Contra de la Corrupcin y de la convencin de la ONU en Contra de la Corrupcin, se debe desarrollar mecanismos que respondan a la responsabilidad del sector privado de aumentar la transparencia y reducir la corrupcin. La sociedad civil nacional y las organizaciones comerciales en la regin tambin deben participar en este proceso. La comunidad internacional puede brindar asistencia adicional. Las instituciones financieras internacionales y otras organizaciones internacionales que promuevan la buena gobernabilidad y la transparencia en la regin deben proporcionar capacitacin tcnica y apoyo a los gobiernos y a la sociedad civil en sus esfuerzos contra la corrupcin. Se debe prestar especial atencin a los esfuerzos para cumplir con las recomendaciones del Comit de Expertos de la MESICIC. Las organizaciones internacionales de asistencia econmica deben fomentar el cumplimiento con los trminos de la Convencin Interamericana en Contra de la Corrupcin y la Convencin de la ONU en Contra la Corrupcin en la realizacin de sus programas y proyectos en Latinoamrica.

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Acerca del Autor

Peter DeShazo es director del Programa de las Amricas de CSIS desde septiembre de 2004. El Embajador DeShazo fue diplomtico de carrera en el servicio exterior de los Estados Unidos antes de ingresar a CSIS. Fue Subsecretario de Estado Adjunto para el Hemisferio Occidental en el Departamento de Estado, responsable por las relaciones con los pases andinos y el Caribe. Tambin fue Representante Permanente Adjunto de Estados Unidos ante la OEA y dirigi los servicios de informacin y diplomacia pblica de Estados Unidos en las Amricas tanto en el Departamento de Estado como en la Agencia de Informacin de Estados Unidos. En el exterior, fue destinado a La Paz, Medelln, Santiago de Chile, Ciudad de Panam, Caracas y Tel Aviv. DeShazo recibi su licenciatura de Dartmouth College, Estados Unidos y un doctorado (Ph.D) en historia latinoamericana de la Universidad de Wisconsin Madison. Curs estudios de pos-grado en la Universidad Catlica de Chile. El Embajador DeShazo es autor del libro Trabajadores Urbanos y Sindicatos en Chile y de artculos sobre la historia social latinoamericana en prestigiosas revistas acadmicas. Con frecuencia contribuye columnas de opinion y entrevistas a peridicos y revistas de Estados Unidos, Canad, Latinoamrica y Europa sobre temas relacionados a las Amricas y a los asuntos exteriores de los Estados Unidos en el Hemisferio Occidental.

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