DIÁRIO

DA REPÚBLICA
15 de Junho de 2007

APÊNDICE
SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

Decisões proferidas pelo tribunal de conflitos

durante o ano de 2006
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Acórdão de 12 de Janeiro de 2006.
Assunto:
Conflito de jurisdição. Contrato de factoring. Garantia de
pagamento dada pelo devedor ao Factor. Competência
dos tribunais judiciais.
Sumário:
I — Constitui uma garantia suplementar de pagamento do
crédito transferido para a sociedade Factor pelo con-
trato de factoring, a declaração aposta e assinada nas
facturas pelo representante do devedor (no caso do ente
público dono da obra efectuada ao abrigo de contrato de
empreitada de obras públicas) que reconhece a dívida
e assume o compromisso irrevogável de pagar à ordem
da Factor os créditos nelas referidos, sem deduções ou
compensações.
II — Estruturalmente a referida garantia é uma obrigação
autónoma em que é assumido o compromisso de pagar
sem discutir a dívida subjacente.
III — É da competência dos tribunais judiciais a acção em
que a sociedade Factor demanda o devedor das facturas
com fundamento único na garantia por este prestada por
meio daquela declaração.
Processo n.º 7/05-70.
Recorrentes: Heller Factoring Portuguesa, S. A., no conflito negativo
de jurisdição entre o Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra e
o Tribunal Judicial da Comarca de Aveiro.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Rosendo José.
Acordam em conferência os Juízes que compõem o Tribunal dos
Conflitos:
I - Relatório.
Heller Factoring Portuguesa, S.A. requereu a resolução do conflito
negativo de jurisdição entre o Tribunal administrativo de Círculo de
Coimbra e o Tribunal Judicial da Comarca de Aveiro para julgar a acção
que propôs contra o Município de Aveiro, tendo como finalidade obter
a condenação deste a pagar as facturas emitidas pela empresa ECOP
– Empresa de Construções e Obras Públicas Arnaldo de Oliveira S.A.
e cedidas à demandante no âmbito de um contrato de factoring, bem
como os juros devidos pela mora.
Proposta a acção em primeiro lugar no TAC de Coimbra este declarou-
-se incompetente por sentença de 5.11.2003 e posteriormente, proposta
a acção no Tribunal de Comarca, este declarou-se incompetente para
decidir o litígio por sentença de 15.10.2004.
Ambas as decisões transitaram em julgado.
II – Apreciação.
1. O litígio.
Das certidões juntas aos autos verifica-se que a A. propôs no TAC
de Coimbra em 10.02.2003 acção contra o Município de Aveiro em
que alegava:
- Ter celebrado com a aderente ECOP um contrato de factoring
ao abrigo de qual recebeu as facturas n.ºs 3648;3649; 3796; 3797 e
3996, representativas de créditos sobre o R. no montante global de
700 655.53 €.
- A Câmara tinha assumido por declaração assinada pelo seu Presi-
dente e com o selo branco do Município pagar directamente à deman-
dante, sem deduções ou compensações aqueles créditos.
- A Câmara enviou cópia de relatório de liquidação provisória da
Empreitada em que se considera credora da ECOP donde pretende retirar
a consequência de nada dever à A.
- Os factos invocados pelo R. são todos eles posteriores à assunção
da dívida por aceitação da cedência e confirmação da sua existência dos
créditos e a A. não tinha qualquer possibilidade de conferir a existência
dos créditos cedidos, pelo que só aceitou a cedência dos créditos após
o compromisso assumido pela Câmara.
Identicamente alegou a A. perante o Tribunal Judicial.
No TAC a decisão de incompetência assentou em que o litígio tal como
está configurado na acção tem como fundamento apenas o contrato de
factoring e a responsabilidade exigida resultaria apenas deste contrato
pelo que não haveria lugar a apreciar o contrato regulado pelo direito
público – a empreitada de obras públicas.
Por seu lado a sentença do Tribunal Judicial assentou em que as
partes estão de acordo quanto à cessão dos créditos e ao alcance desse
contrato, sendo o litígio centrado sobre a existência e montante do crédito
cedido, este relativo à apreciação sobre o cumprimento do contrato de
direito público.
2. Os contratos de factoring e de empreitada.
2.1. Para ultrapassar as enunciadas divergências sobre o objecto do li-
tígio importa avançar para além de saber qual o contrato que está na base
do diferendo porque, caso os efeitos conferidos ao contrato de factoring
permitam ao devedor opor ao cessionário os meios de defesa que lhe
seria lícito invocar contra o cedente, e caso a acção tenha sido proposta
com fundamento principal no contrato de factoring, então seriam os dois
contratos necessariamente chamados à apreciação do litígio.
Mas, como resultará da subsequente exposição, embora a resposta
à primeira questão seja positiva, a acção não tem como fundamento
principal o contrato de factoring.
Vejamos:
Se o devedor puder opor ao cessionário a mesma defesa que pode
opor ao cedente então através da apreciação do contrato de factoring irá
também passar a apreciar-se o contrato de empreitada de obra pública,
visto que o Município apresenta a sua defesa com base em que a fac-
turação não corresponde a trabalhos efectuados e que houve atrasos na
obra que resultaram na rescisão do contrato e numa conta da sua posição
perante a Aderente em que não é devedora, isto é, o Município pretende
defender-se essencialmente através da oposição à demandante dos meios
que detém contra a Aderente que cedeu os créditos.
2.2. Analisemos, ainda que brevemente, se em acção proposta com
fundamento em contrato de factoring é admissível que o R. desenvolva
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os mesmos meios de defesa de que disporia contra o cedente, ou se o
contrato de factoring, afasta a referida possibilidade de discutir contra o
cessionário as obrigações entre o primitivo credor e o devedor.
Um obstáculo se levanta desde logo à autonomização das obrigações
do Devedor que consiste em não ser parte no contrato de factoring pelo
que a respectiva superveniência e em qualquer caso a mencionada alte-
ridade, determinam que não poderá projectar efeitos sobre os vínculos
contratualmente estabelecidos — entre ele e o (agora) Aderente — no
contrato de que emergem as facturas,
Assim o artigo 585.º do CCiv. estatui:
“O devedor pode opor ao cessionário, ainda que este os ignorasse,
todos os meios de defesa que lhe seria lícito invocar contra o cedente,
com ressalva dos que provenham de facto posterior ao conhecimento
da cessão”.
É, assim, seguro que apenas os meios de defesa que assentem em
facto ocorrido depois do conhecimento da cessão não são oponíveis ao
cessionário ou Factor, pelo que por via da cessão financeira o crédito
transferido não se torna um crédito abstracto, ou cartular.
2.3. Para melhor avançarmos detenhamo-nos um pouco mais na
análise da estrutura obrigacional do contrato de factoring que foi dis-
ciplinado no nosso país pelo DL 56/86, de 18 de Maio, posteriormente
substituído pelo DL 171/95, de 18/7, cujo artigo 2.º refere:
“A actividade de factoring ou cessão financeira consiste na aquisição
de créditos a curto prazo, derivados da venda de produtos ou de prestação
de serviços, nos mercados interno e externo”.
Consiste este contrato na transferência dos créditos a curto prazo pela
venda de produtos ou pela prestação de serviços que o seu titular – o
aderente ao factor, ou cedente – efectua para o factor ou cessionário.
A este aspecto central da funcionalidade do contrato que envolve a
concessão de crédito pelo Factor ao Aderente ao permitir que adquirindo
os créditos pague e aquele receba desde logo o montante das facturas
descontado de uma margem que é a retribuição do Factor, está também
sempre associado o serviço de gestão e cobrança de créditos e de seguro
de créditos ou assunção de riscos pelo Factor, aspectos que são inerentes
ao próprio contrato enquanto operação financeira.
Para além disso o contrato aparece muitas vezes acompanhado da
prestação de garantias dadas pelo terceiro devedor, por outros terceiros,
ou pelo próprio cedente dos créditos.
A existência destas garantias, tal como o seguro dos créditos, destina-
-se a reduzir os riscos de não cobrança, que na sua falta recairiam na
totalidade sobre o Factor.
O contrato de factoring numa análise dinâmica, comporta as seguintes
operações:
a) O Aderente apresenta uma proposta de adesão à empresa de facto-
ring (Factor) que é acompanhada de elementos relativos à sua actividade
nos últimos anos e à situação financeira.
b) O Aderente entrega à Factor uma relação dos seus devedores cujos
créditos pretende ceder.
c) A Factor avalia com base naquela informação ou outra comple-
mentar, o limite de crédito que se dispõe a conceder ao aderente, por
vezes com montantes limite por cada devedor do aderente, ou exclui
mesmo alguns devedores da operação e propõe também as condições
de remuneração que pretende. Pode assumir os riscos da operação ou
reduzi-los propondo a prestação de garantias tal como pode introduzir
cláusulas de salvaguarda relacionadas com o persistente incumprimento
dos clientes da Aderente.
d) Havendo acordo sobre os pontos mencionados o Aderente e a Factor
celebram contrato de factoring por um determinado período de tempo
(é comum ser por um ano), e em geral prevêem renovações.
e) A Aderente envia à Factor facturas dos Devedores englobados no
contrato de factoring.
f) A Factor entrega em à Aderente o montante correspondente à per-
centagem contratada do valor das facturas, inferior a 100 %, uma vez
que o diferencial, também chamado provisão financeira, é retido para
cobrir notas de crédito devoluções ou outros ajustamentos.
g) O Devedor (ou devedores) da Aderente é informado da cedência do
crédito e passa a ficar obrigado a pagar aqueles débitos à Factor no ven-
cimento ou no prazo médio que tinha estabelecido com a Aderente.
h) A Aderente paga à Factor uma remuneração pelos adiantamentos
recebidos até à liquidação da factura e uma comissão de cobrança.
i) As facturas liquidadas são lançadas na conta da Aderente na data
da cobrança, tendo
Além deste desenvolvimento habitual ou típico podem existir parti-
cularidades da operação, designadamente a cedência pode ter a cláusula
“com recurso” que consiste em a Factor poder exigir da Aderente o
pagamento do crédito que o devedor não pagou no prazo estipulado
e por outro lado pode ser acompanhada da prestação de garantias de
pagamento do crédito, sendo que as garantias do crédito a favor do
cedente que não sejam de carácter pessoal se transmitem também com
a cedência financeira.
Este breve excurso permite destacar que o contrato de factoring dá
lugar a uma situação obrigacional em que predomina a transmissão ou
cessão de créditos, (primeiro como promessa de cessão e posterior-
mente, apresentadas as facturas, efectuada a entrega do seu montante
ao Aderente - ainda que descontado - e notificado o “Devedor” passa a
ser uma cessão efectiva) pelo que as obrigações correspondentes a esta
parte nuclear do contrato entre o cedente e o cessionário são reguladas
em primeiro lugar pelas cláusulas do contrato e subsidiariamente pe-
las normas do C.Civil sobre a cessão de créditos, designadamente os
artigos 577º, 578º e 585º do C.Civ.
Importa também realçar que o Devedor não é parte no contrato de
factoring, apenas fica afecto à sua eficácia depois de lhe ser comuni-
cado o contrato e a obrigação de pagar à Factor – artigo 583.º n.º 1
do C.Civ.- consistindo esta afectação apenas no dever de efectuar a
prestação à pessoa indicada como cessionário.
Assim, no comum dos contratos de factoring o Devedor não é parte
nem assume nenhum compromisso no contrato, nem na sua órbita, e
a relação que passa a existir entre o Factor e o Devedor da Aderente
é o efeito do contrato de factoring pelo qual o factor vem a ocupar no
contrato de venda, de fornecimento, de empreitada - ou outro, que é a
fonte da obrigação primária - a posição e os direitos que o Aderente
tinha contra o Devedor, pelo que funciona como condição de eficácia
da transferência ou substituição da pessoa a quem deve ser realizada
a prestação.
Aplicando a um caso típico de factoring a norma do artigo 585.º do
C.Civ. quando a sociedade Factor demandar o Devedor pelo não paga-
mento do débito da factura, este pode opor-lhe na acção todos os meios
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de defesa que lhe seria lícito invocar contra o cedente, com ressalva dos
que provenham de facto posterior ao conhecimento da cessão.
2.4. Na acção que nos ocupa o Município “Devedor” diz que pretende
discutir aspectos que podem (ou não) ser reportados a momento anterior
à cessão, como é o caso de o montante facturado não corresponder a
trabalhos realmente efectuados, pelo que se esta defesa fosse admissí-
vel, passaria a ser chamada à acção a apreciação do cumprimento do
contrato de empreitada de obras públicas e a relação de direito público
que nele está implicada.
Porém, ao devedor demandado judicialmente não é permitido pelas
regras de processo discutir o que entender ou que convém à sua defesa,
mas o que está compreendido no objecto da acção (independentemente
de reconvenção, em que não se trata de defesa).
E, o objecto da acção define-se essencialmente pelo pedido e pela
causa de pedir tal como apresentados pelo A. na petição inicial, sendo
no respectivo âmbito estrito, ou com as extensões que especificamente
forem permitidas pela lei de processo, que é delimitado o litígio, en-
quanto objecto do processo.
O Tribunal de Conflitos vem fazendo sucessivamente apelo a este
princípio, como pode ver-se entre outros nos Ac. de 16.2.2005, Conflito
n.º 14/04; de 21.10.2004, Conflito 8/04; de 23.9.2004, Conflito 5/04 e
de 1/6/04, Conflito 24/03.
Na espécie em análise se atentarmos na petição inicial constatamos
que o pedido de condenação do R. a pagar o montante das facturas e
juros não se apoia exclusiva, nem sequer a título principal, no contrato
de factoring.
Nem a acção proposta na espécie “sub judice” busca apoio na posição
de devedor das facturas que o demandado também ocupa no conjunto
das relações subjacentes entre as partes no contrato de factoring.
Diferentemente, a A., como tinha a seu favor a garantia prestada
pela aposição nas facturas de declaração de reconhecimento da dívida,
bem como o compromisso irrevogável de pagar à ordem da “Factor”
os créditos nelas referidos, sem deduções ou compensações, pretende
ver reconhecido o direito a haver da demandada o pagamento com
base nessa declaração (portanto, sem discutir o contrato de empreitada).
De facto a demandante afirma nos artigos 18 a 20 da petição apresen-
tada ao TAC, tal como diz na petição apresentada no Tribunal Judicial,
que não tinha possibilidades de conferir a existência do crédito pelo que
só aceitou a cessão com aquela garantia e é precisamente essa garantia
que vem accionar, e neste contexto não adianta analisar agora outra
hipotética perspectiva das suas possibilidades de accionamento (com
mais certo ou incerto êxito) do devedor.
Isto é, a A. acciona o R. por uma garantia que interpreta e apresenta
na acção como sendo do tipo “on first demand”, sendo esta a única causa
de pedir que o tribunal competente há-de apreciar.
De facto, a Autora propõe a acção com base no entendimento de que
a declaração aposta nas facturas terá o significado de o declarante se ter
vinculado a não invocar qualquer motivo de não pagamento ou qualquer
tipo de excepção, e a cumprir a obrigação de pagar, no seu vencimento,
de modo automático, as facturas em que apôs a referida garantia.
Assim colocada a questão pela A., o Tribunal que a vai apreciar não
terá de pronunciar-se sobre o contrato de empreitada e a sua execução,
mas sobre o alcance e accionabilidade da garantia que é apresentada
pela demandante como tendo sido dada pelo ente público Devedor à
sociedade Factor, situação que se relaciona com o contrato de factoring
apenas pela respectiva funcionalidade, como garantia para o Factor que
acresce ao seu direito ao cumprimento do contrato, nessa medida dimi-
nuindo os riscos que em princípio sobre ele recairiam quanto a obter o
pagamento das facturas (créditos) de que é cessionário.
2. 5. Importa agora passar a determinar se a declaração de vinculação
a pagar em que a A. assenta a acção é ela mesma uma relação que releve
das relações jurídico-administrativas.
Para distinguir o contrato administrativo do contrato de direito pri-
vado importa considerar não só a presença de um contraente público
e a promoção de finalidades de direito público, mas também os traços
reveladores de uma ambiência de direito público, nas relações que
nele se estabeleçam, como se afirmou no Ac. deste Tribunal, no Con-
flito 21/03.
O contrato é administrativo quando constitui, modifica ou extingue uma
relação jurídica administrativa, como refere o artigo 178.º do CPA.
A caracterização de determinadas relações jurídicas como adminis-
trativas depende de nelas estar conferido ao sujeito público (pela lei ou
pelo contrato previsto na lei como susceptível desse regime) o poder
de exercer determinadas prerrogativas de autoridade sobre a disciplina
jurídica da relação, ou estar sujeito a regras de interesse público que
modificam a sua situação comparativamente com situações idênticas de
direito privado, ainda que sejam especiais vinculações.
A relação jurídica decorrente da declaração sobre as facturas do re-
conhecimento da dívida e o compromisso irrevogável de pagar aqueles
créditos sem deduções ou compensações surge como qualquer outra
declaração de dívida entre sujeitos privados e sem que a parte pública
estivesse sujeita a qualquer vinculação própria nesta matéria, nem pu-
desse por si mesma exercer qualquer poder sobre a determinação e
conteúdo das vinculações decorrentes de tal declaração, manifestamente
como forma comum de diminuir o risco de não pagamento do Factor
e, portanto, como garantia adicional da obrigação de pagar as facturas.
Semelhante declaração teria exactamente o mesmo alcance e efeitos
se tivesse em vista garantir créditos decorrentes de contrato de compra
e venda ou de outra natureza. Nem existe uma norma específica sobre
semelhante declaração quando prestada em nome de um ente público.
Assim, o Tribunal que a vai apreciar o processo não terá de pronunciar-
-se sobre o contrato de empreitada, mas essencialmente sobre a validade,
a accionabilidade e o alcance e da garantia dada pelo município deman-
dado à Factor, mesmo que na acção haja de equacionar os efeitos da
proibição de concessão de garantias constante do n.º 7 do artigo 23.º da
Lei das Finanças Locais em vigor (Lei 42/96, de 6 de Agosto).
De qualquer modo a situação a analisar como causa de pedir situa-se
na apreciação do vínculo e das obrigações decorrentes de uma garantia
prestada na órbita do contrato de factoring, que dele se autonomiza pelas
suas características de obrigação objectiva ou abstracta, tal como decorre
da declaração (título), mas que não assenta nem se reconduz de modo
nenhum à apreciação das vicissitudes da empreitada e da liquidação
do respectivo saldo.
Assim, resulta transparente que a questão a decidir se contém nos limi-
tes de uma relação regulada pelo direito civil, já que a garantia prestada
não releva do exercício de poderes públicos, nem configura contrato
administrativo, nem é regulada por normas de direito administrativo,
mas pelas regras comuns do direito civil, ainda que possam ocorrer,
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pontualmente, limitações externas decorrentes do direito financeiro
das autarquias locais (Vd. a este propósito o Parecer da PGR n.º 1136
de 11.02.2001).
Consequentemente, a competência para a acção cabe aos tribunais
judiciais.
III - Decisão:
Nos termos expostos acordam no Tribunal de Conflitos em julgar
competentes para a acção os tribunais judiciais, pelo que o processo
será remetido ao Tribunal da Comarca de Aveiro.
Sem custas.
Lisboa, 12 de Janeiro de 2006. — Rosendo Dias José (relator) — An-
tónio Ferreira Girão — Jorge Madeira dos Santos — António Fernando
Samagaio — Luís Loureiro da Fonseca.
Acórdão de 18 de Janeiro de 2006.
Conflito n.º 12/05
Requerente: Almarvouga — Indústria Hoteleira e Turística, L.da, no
Conflito negativo de Jurisdição, entre o Tribunal Judicial da Comarca
de Viseu e os Tribunais Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Políbio Rosa da Silva Flor.
Acordam no Tribunal de Conflitos:
I. Almarvouga — Indústria Hoteleira e Turística, Lda, com sede
em Almargem, Calde, Viseu, e Manuel da Costa Rodrigues e mulher
Maria de Fátima Fernandes Vieira da Costa, residentes em Almargem,
intentaram no Tribunal Judicial da comarca de Viseu, acção declarativa
com processo ordinário contra a Junta de Freguesia de Calde, conce-
lho de Viseu, pedindo a sua condenação no pagamento da quantia de
8.350.000$00, com juros à taxa legal, a título de danos patrimoniais e
não patrimoniais que a ré lhes causou ao não permitir a ligação de água
a partir dos fontanários existentes na aldeia, ao restaurante típico e casas
de turismo rural que exploram naquela localidade.
A ré contestou, excepcionando a incompetência absoluta do Tribunal para
conhecer da causa, dado que se trata de actos de gestão pública, sendo com-
petente para conhecer das acções sobre responsabilidade civil de uma junta
de freguesia, como ente público, o tribunal administrativo de círculo.
Findos os articulados foi proferido o despacho saneador, tendo o
Sr. Juiz julgado improcedente a invocada excepção de incompetência
absoluta do tribunal.
Não se conformando com tal decisão a ré recorreu para o Tribunal da
Relação de Coimbra, que, considerando o tribunal comum incompetente
para conhecer da causa, revogou a decisão recorrida, determinando a
prolação de despacho em conformidade com a procedência da excepção
de incompetência do tribunal.
Os autores recorreram dessa decisão para o Supremo Tribunal de
Justiça, alegando em síntese:
— Não estão em causa prejuízos decorrentes de actos de gestão ad-
ministrativa, antes se trata da violação de direitos dos autores por actos
praticados pela ré, que lhes causaram danos;
— A competência para conhecer da causa pertence assim ao tribunal
comum;
— O acórdão recorrido violou o artigo 212. °, n.º 3, da Constituição
e 3º do ETAF, devendo ser revogado, mantendo-se a decisão da 1ª
instância.
A ré contra-alegou, dizendo em síntese:
— A acção tem como fundamento danos causados pela não ligação
à rede de água destinada ao estabelecimento de indústria hoteleira e
turística dos autores;
— Trata-se de actos de gestão pública, porque praticados no exercício
de uma função pública para os fins de direito público da pessoa colectiva
que é a Junta de Freguesia ora ré;
— Deste modo, é competente para julgar a acção o Tribunal Admi-
nistrativo.
No Supremo Tribunal de Justiça foi proferida decisão no sentido de
considerar que o mesmo é incompetente para conhecer do objecto do
recurso.
A requerimento dos autores o processo foi remetido para o Tribunal
de Conflitos.
O Exmo. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não
provimento do recurso.
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
II. Nos termos do artigo 212. °, n.º 3, da Constituição, compete aos
tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos
contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das
relações jurídicas administrativas e fiscais.
O artigo 51. °, n.º 1, alínea h), do Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de
Abril, que aprovou o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em
vigor aquando da propositura da acção, dispõe que compete aos tribunais
administrativos de círculo conhecer das acções sobre a responsabilidade
civil do Estado, dos demais entes públicos e titulares dos seus órgãos e
agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo
acções de regresso.
Não há que chamar à colação o Estatuto aprovado pela Lei n.º 13/2002,
de 19 de Fevereiro, que substituiu aquele, porque não aplicável aos
processos pendentes à data da sua entrada em vigor.
São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam
atribuídas a outra ordem jurisdicional — artigo 18. °, n.º 1, da Lei
n.º 3/99, de 13 de Janeiro (Lei de Organização e Funcionamento dos
Tribunais Judiciais).
Tudo está em saber os actos imputados à Junta de Freguesia de Calde,
causadores de danos aos recorrentes, são actos de gestão pública ou
privada: no primeiro caso a competência para conhecer do respectivo
pedido pertencerá ao tribunal administrativo de círculo, no segundo ao
Tribunal Judicial de Viseu.
Actos de gestão pública são os que visando a satisfação de interesses
colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e
assentam sobre o jus autorictatis da entidade que os pratica.
Os actos de gestão privada são, de modo geral, aqueles que, embora
praticados por órgãos do Estado ou de outras pessoas colectivas públi-
cas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de
serem praticados por simples particulares — Prof. Antunes Varela, Das
Obrigações em Geral, vol. 1, 7ª ed. pg. 643.
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O Prof. Vaz Serra expendia que a distinção se deve fazer atendendo a
se o acto se integra, ou não, numa actividade de direito público da pessoa
colectiva: se ela se compreende numa actividade de direito privado da
pessoa colectiva pública, da mesma natureza da actividade de direito
privado desenvolvida por um particular, o caso é de acto praticado no
domínio dos actos de gestão privada; se, pelo contrário, o acto é prati-
cado no exercício de um poder público, isto é, na realização de função
pública, mas não nas formas e para a realização de interesses de direito
civil, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão pública
— Revista de Legislação e Jurisprudência, 103. °, 350.
A distinção entre actos de gestão pública e de gestão privada radica
na natureza da actividade, consoante praticada ou não no exercício do
jus imperii
Alegaram os autores na petição inicial que a ré (uma junta de fre-
guesia), não autorizou a ligação de água de fontanários existentes na
localidade (Calde) ao restaurante típico e casas de turismo rural que
exploram naquela localidade.
Em consequência dessa conduta da ré os autores sofreram danos na
exploração dessas instalações.
Não é líquido que recaia sobre a ré a obrigação de providenciar
pelo abastecimento de água para as instalações dos autores, questão
que estes não caracterizaram devidamente e que não está em causa no
presente recurso.
Certo é que a ré ao não autorizar, por acto ou omissão, a referida
ligação, agiu como ente público, na gestão de um bem público, que são
os fontanários existentes na localidade.
Tratando-se de uma questão de responsabilidade civil extracontra-
tual, emergente de um acto de gestão pública, é competente para dela
conhecer o foro administrativo.
É também este o sentido da jurisprudência sobre a matéria — acórdãos
do STJ de 16-11-1982, BMJ 321, 361, e de 17-3-1993, BMJ 425, 460,
e do Tribunal dos Conflitos de 3-6-1982, BMJ 322, 211, de 10-2-1983,
BMJ 324, 403, e de 15-12- 1992, BMJ, 422, 72.
III. Nestes termos, negam provimento ao recurso, confirmando a
decisão recorrida e declarando competente para conhecer da matéria
em causa o tribunal administrativo de círculo.
Não são devidas custas.
Lisboa, 18 de Janeiro de 2006. — Políbio Rosa da Silva Flor (rela-
tor) — Rosendo José — António Henriques Gaspar — Alberto Augusto
Oliveira — Manuel Simas Santos — J. Simões de Oliveira.
Acórdão de 18 de Janeiro de 2006.
Assunto:
Conflito de jurisdição. Comissão de serviço. Funcionário
público. Incompetência absoluta. Tribunal do Trabalho.
Tribunal administrativo.
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Sumário:
I — Tendo a parte interposto recurso para o Supremo Tri-
bunal de Justiça do acórdão da Relação que julgou
absolutamente incompetente o Tribunal do Trabalho, por
entender que a causa pertence ao âmbito da jurisdição
administrativa, pode o Supremo Tribunal de Justiça,
embora decidindo não conhecer do recurso, determinar
a remessa do mesmo para o Tribunal de Conflitos, em
observância do princípio geral de aproveitamento do
processado e, bem assim, do princípio da cooperação
consagrado no n.° 1 do artigo 266.° do Código de Pro-
cesso Civil.
II — Trata-se do chamado pré-conflito de jurisdição, cuja
resolução, à semelhança do conflito propriamente dito,
é da competência do Tribunal de Conflitos.
III — O facto de a autora, com o estatuto de funcionária pú-
blica no serviço de origem, aceitar desempenhar funções
no Instituto de Solidariedade e Segurança Social (ISSS),
em regime de comissão de serviço, não altera a relação
jurídica de emprego público preexistente, sendo que a
referência feita no acordo de nomeação em comissão
de serviço, de que o mesmo é celebrado ao abrigo do
Decreto-Lei n.° 404/91, de 16 de Outubro, tratando-se
de uma qualificação jurídica feita pelas partes, não
vincula os tribunais, nem tem a virtualidade de atribuir
natureza privada àquela relação jurídica de emprego.
IV — Sendo a autora funcionária pública e tendo proposto a
acção contra uma pessoa colectiva de direito público,
com natureza de instituto público, fundando os seus
pedidos remuneratório e indemnizatório em alegada
cessação ilícita da comissão de serviço, alicerçada na
ilegalidade de dois despachos da Secretária de Estado
da Solidariedade e Segurança Social, cabe a respectiva
apreciação na competência dos tribunais administrati-
vos.
Processo n.º 19/05-70.
Requerente: Maria Isabel Ribeiro da Silva Felgueiras, no conflito
negativo de jurisdição entre o 5° juízo do Tribunal do Trabalho de Lisboa
e os Tribunais Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Manuel Joaquim Oliveira Pinto Hes-
panhol.
Acordam, em conferência, no Tribunal dos Conflitos:
I
1. Em 24 de Setembro de 2003, MARIA ISABEL RIBEIRO DA
SILVA FELGUEIRAS instaurou, no Tribunal do Trabalho de Lisboa,
acção declarativa emergente de contrato individual de trabalho, com
processo comum, contra o INSTITUTO DE SOLIDARIEDADE E
SEGURANÇA SOCIAL, adiante designado por ISSS, pedindo: (a) que
o réu seja condenado a cumprir, até à data do seu termo, o acordo
de nomeação em comissão de serviço celebrado com a autora para o
12
desempenho do cargo de adjunta da directora do Centro Distrital de
Solidariedade e Segurança Social de Lisboa, e seja o réu condenado a
pagar 3.919,46 euros, mensais, desde 24 de Setembro de 2001 [será 24 de
Setembro de 2002, conforme resulta do artigo 46º da petição inicial] até
1 de Junho de 2004, a que haverá que deduzir o vencimento das funções
que, actualmente, desempenha [assessora principal na função pública,
tal como se refere no artigo 46º da petição inicial] devendo o réu, nesta
conformidade, ser condenado a pagar à autora os salários vencidos e
vincendos no montante de vinte e seis mil, duzentos e vinte e dois euros
e setenta e três cêntimos (26.222,73 euros); (b) subsidiariamente, sem
conceder e se assim não se entender, que o réu seja condenado a pagar
à autora pela cessação do antedito acordo de nomeação em comissão de
serviço, a indemnização de vinte e seis mil, duzentos e vinte e dois euros
e setenta e três cêntimos (26.222,73 euros); (c) que, em qualquer caso,
o réu seja condenado em juros vincendos a partir da citação.
Para tanto, alegou, em síntese, que:
— Em 1 de Junho de 2001, o réu celebrou com a autora um acordo
de nomeação em comissão de serviço para o desempenho do cargo de
adjunta da directora do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança So-
cial de Lisboa, ao abrigo do Decreto-Lei n.° 404/91, 16 de Outubro;
— Este acordo de nomeação em comissão de serviço está sujeito
aos princípios e regras vertidos no Regulamento do Pessoal Dirigente
e de Chefia do ISSS, nos Estatutos do ISSS e, supletivamente, pelos
princípios que regem o contrato individual de trabalho;
— Por força do clausulado do mesmo acordo, à autora aplica-se o
regime jurídico do pessoal do quadro específico, definido nos Estatutos
do ISSS, pelos regulamentos que lhe derem execução, designadamente,
o Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia e, subsidiariamente,
pelos princípios que regem o contrato individual de trabalho;
— Por iniciativa do Secretário de Estado da Solidariedade e Segurança
Social, que carecia de competência para tal, foi aditada uma alínea f) ao
artigo 12.° do Regulamento de Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS,
que previu a possibilidade da comissão de serviço cessar por despacho
fundamentado do Ministro da Segurança Social e do Trabalho, nos
termos do artigo 20.°, n.° 2, alínea a), da Lei n.° 49/99, de 22 de Junho;
— Não sendo esse aditamento proposto pelo conselho directivo do
ISSS, tal acto é nulo, consubstanciando uma alteração ao contrato de
nomeação da comissão de serviço sem o consentimento da autora;
— As funções e o regime de comissão de serviço da autora não são
regulados pela Lei n.° 49/99, que só se aplica aos dirigentes do Estado,
sujeitos ao regime da função pública;
— O fundamento invocado pela Secretária de Estado da Solidariedade
e Segurança Social para a cessação da comissão de serviço, «necessi-
dade decorrente de imprimir nova orientação à gestão de serviços e
de modificar as políticas a prosseguir [...1», só poderia ser invocado
se tivessem sido dadas orientações à autora e esta não as cumprisse
diligentemente, o que não se verificou, pelo que tal fundamento não
existe e é improcedente;
— A comissão de serviço da autora cessou em 24 de Setembro de 2002,
por despacho de 19 de Setembro de 2002, que é ilegal, sendo certo que o
conselho directivo do ISSS não deliberou nem fundamentou a cessação
da comissão de serviço da autora, como deveria ter acontecido;
— Assim, tem a autora direito a receber a diferença entre os salários
que auferiria caso continuasse a desempenhar as funções de adjunta
13
da directora do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança até 1 de
Junho de 2004 e o vencimento que, actualmente, lhe é pago enquanto
assessora principal na função pública;
— Ainda que a cessação da comissão de serviço tivesse sido vali-
damente efectuada, sempre a autora teria direito a receber, a título de
indemnização, o montante correspondente à diferença entre a retribui-
ção do cargo cessante e a remuneração da actual categoria (assessora
principal na função pública), incluindo os subsídios de férias e de Natal,
até ao termo da comissão de serviço.
O réu contestou, invocando (no que agora interessa) a incompetência
do Tribunal, em razão da matéria, argumentando, no essencial:
— O réu é um instituto público, conforme o disposto no n.° 1 do arti-
go 1º do Estatuto do ISSS, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 316-A/2000,
de 7 de Dezembro;
— A autora é funcionária pública e foi nomeada, por acto administra-
tivo, adjunta da directora do Centro Distrital de Lisboa do ISSS, tendo
exercido, por conta do réu e em regime de comissão de serviço, funções
que a qualificam como pessoal dirigente;
— A comissão de serviço em que a autora foi investida é regulada pelo
Direito Administrativo e corresponde à forma normal de provimento
em cargos dirigentes;
— O regime do Decreto-Lei n.° 404/91, 16 de Outubro, nada tem a
ver com a comissão de serviço para provimento em cargos dirigentes
na Administração Pública, cujo vínculo se inicia e cessa por acto ad-
ministrativo;
— O exercício, em regime de comissão de serviço, de funções como
as exercidas pela autora tem origem, não em contrato, mas antes em
acto administrativo sujeito a aceitação do interessado;
— O acordo de nomeação em comissão de serviço não tem outro
valor jurídico que não a aceitação pela nomeada do cargo de adjunta
da directora distrital;
— Os factos que servem de causa de pedir à presente causa são rela-
tivos ao funcionalismo público, tendo por objecto a definição de uma
situação decorrente de uma relação jurídica de emprego público;
— Competindo aos tribunais do trabalho conhecer das questões emer-
gentes de relações de trabalho subordinado e não tendo a relação jurídica
vigente entre a autora e o réu essa natureza, o Tribunal do Trabalho de
Lisboa é materialmente incompetente para conhecer do pedido deduzido
contra o réu.
Respondeu a autora, reafirmando a competência do tribunal do tra-
balho.
Foi proferido despacho saneador (fls. 184 a 187), no qual se concluiu
que «todos os elementos em discussão nos autos assentam numa relação
de direito administrativo a dirimir nos tribunais administrativos» e, em
consequência, julgou procedente a excepção de incompetência absoluta
do Tribunal do Trabalho de Lisboa, absolvendo o réu da instância, nos
termos dos conjugados artigos 101º, 102.°, 103.°, 105.°, 288.°, n.° 1,
alínea a), todos do Código de Processo Civil, aplicáveis por força da
alínea a) do n.° 2 do artigo l do Código de Processo do Trabalho.
2. A autora agravou deste despacho, tendo o Tribunal da Relação de
Lisboa considerado que «o litígio entre a agravante e o agravado emerge
de uma relação jurídica de emprego público e não de uma relação laboral
de direito privado, cabendo, por isso, a respectiva apreciação na com-
petência dos tribunais administrativos e não dos tribunais do trabalho»,
14
pelo que negou provimento ao agravo e confirmou integralmente o
despacho recorrido.
Inconformada, a autora interpôs recurso para o Supremo Tribunal de
Justiça, que foi admitido como agravo, para subir imediatamente, nos
próprios autos e com efeito suspensivo, no qual formulou as seguintes
conclusões:
«I. A decisão recorrida não valora os factos alegados nos artigos 1.º
a 60.° da petição inicial e 4.° a 18.° da réplica, e também não conhece
da questão de direito, devidamente alegada, de que a recorrente estava
em comissão de serviço de direito de trabalho, nos termos do Decreto-
-Lei n.° 404/91, de 16 de Outubro, constituindo ambas as omissões
nulidades da decisão recorrida, violando o artigo 668.°, n.° 1, alíneas b)
e d), do CPC;
II. A decisão recorrida decidiu que a relação jurídica entre a A. e o R.
era de direito administrativo, pelo que julgou procedente a excepção de
incompetência do Tribunal do Trabalho;
III. A competência material de um determinado Tribunal há-de aferir-
-se de acordo com os termos em que [a acção] é proposta, atendendo-se
ao direito invocado perante o pedido formulado e respectivos funda-
mentos, que a Autora pretende ver reconhecidos judicialmente, ou seja,
pela natureza da relação material, segundo a versão apresentada em
juízo pelo demandante;
IV. Na petição inicial e na resposta à excepção, a A. alegou os factos
e o direito que caracterizam a sua relação de trabalho com o réu, como
uma relação a que é aplicável o direito do trabalho, constituindo essa
relação em novos instrumentos jurídicos de contratação e gestão a que
os Institutos Públicos vêm recorrendo na última década;
V. Acresce que a A. não era funcionária pública do Estado, mas de
um Instituto Público com personalidade jurídica, tendo celebrado com o
ISSS um contrato de trabalho subordinado, com isenção de horário, para
desempenhar a actividade de adjunto do director, descontando, como
regra para a Segurança Social e não para a Caixa Geral de Aposentações,
durante 3 anos, que seria desempenhada em comissão de serviço de
direito de trabalho, então prevista e regulada no Decreto-Lei n.° 404/91,
de 16 de Outubro, e actualmente prevista e regulada nos artigos 244.°
a 248.° do Código do Trabalho;
VI. Assim, a decisão recorrida qualificou mal a comissão de serviço
da recorrente, dado que a qualificou como sendo da função pública,
enquanto a referida comissão de serviço é de direito de trabalho, dado
que ao cargo de adjunto do director era aplicado o regime jurídico do
contrato individual de trabalho, em comissão de serviço, nos termos
dos artigos 37.°, 38.°, nºs 1 a 4, dos Estatutos do ISSS, aprovados pelo
Decreto-Lei n.° 316-A/2000, de 7 de Dezembro, e do Regulamento do
Pessoal Dirigente e de Chefia (Despacho n.° 11464, Diário da República,
II série, de 30 de Maio);
VII. Consequentemente, a decisão recorrida violou o artigo 85.°,
alínea b), da Lei n.° 3/99, de 13.01, pelo que deve ser revogada e subs-
tituída por outra que declare o Tribunal do Trabalho de Lisboa com-
petente, em razão da matéria, ou, se assim não se entender, ordene o
prosseguimento dos autos para julgamento de modo a fazer prova sobre
a relação laboral entre a recorrente e o recorrido.»
O réu, em contra-alegação, suscitou a questão prévia da inadmissibili-
dade do recurso, pois quando o Tribunal da Relação julga incompetente
o tribunal judicial por a causa pertencer ao âmbito da jurisdição admi-
15
nistrativa e fiscal, o recurso destinado a fixar o tribunal competente é
interposto para o Tribunal de Conflitos (n.° 2 do artigo 107.° do Código
de Processo Civil), pelo que estaria vedado ao Supremo Tribunal de
Justiça conhecer do agravo, defendendo, para o caso de assim não se
entender, a confirmação do acórdão recorrido.
O Supremo Tribunal de Justiça, por acórdão de fls. 355 a 366, atento
o estipulado no n.° 2 do artigo 107.° do Código de Processo Civil, deci-
diu não conhecer do recurso de agravo e determinou a sua remessa ao
Tribunal dos Conflitos, «em nome do princípio geral de aproveitamento
do processado (artigo 105.°, n.° 2, do Código de Processo Civil)», como
é jurisprudência firme daquele Supremo Tribunal.
Na mesma linha de observância do princípio geral de aproveitamento
do processado e, bem assim, do princípio da cooperação vertido no n.° 1
do artigo 266.° do Código de Processo Civil, também o Tribunal dos
Conflitos vem reiteradamente entendendo que, tendo a parte interposto
recurso para o Supremo Tribunal de Justiça do acórdão da Relação que
julgou absolutamente incompetente o tribunal judicial, por entender que
a causa pertence ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, pode o
Supremo Tribunal de Justiça, embora decidindo não conhecer do recurso,
determinar a remessa do mesmo para o Tribunal dos Conflitos (cf., entre
outros, o Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 29 de Setembro de 2005,
proferido no processo n.° 9/05, disponível em www.dgsi.pt/jsta, como
documento n.° SAC2005092909).
3. No caso, trata-se, efectivamente, do chamado pré-conflito de ju-
risdição, cuja resolução, à semelhança do conflito propriamente dito, é
da competência do Tribunal dos Conflitos.
Com efeito, a questão que é objecto da intervenção do Tribunal dos
Conflitos nos termos do n.° 2 do artigo 107.° do Código de Processo
Civil, não constitui um verdadeiro e próprio conflito negativo de ju-
risdição no sentido que lhe é atribuído pelo n.° 1 do artigo 115.° do
mesmo Código, pois não houve pronúncia divergente de autoridades
em conflito sobre a sua competência, só o tendo feito o tribunal judicial
de 1ª instância e o tribunal da Relação.
A intervenção do Tribunal dos Conflitos ao abrigo da citada norma
tem, assim, uma função preventiva de conflitos de jurisdição.
Remetido o processo ao Tribunal dos Conflitos, foi dado cumpri-
mento ao disposto nos artigos 86.° e 87.° do Regulamento aprovado
pelo Decreto n.° 19.243, de 16 de Janeiro de 1931, com as alterações
previstas no Decreto-Lei n.° 23.185, de 30 de Outubro de 1933, tendo
o Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitido parecer, «no sentido
de se fixar como competentes, para conhecer da acção em causa, os
tribunais administrativos».
A única questão a decidir reconduz-se, pois, a saber se a competên-
cia para conhecer da acção instaurada pela autora contra o Instituto de
Solidariedade e Segurança Social pertence ao Tribunal do Trabalho de
Lisboa, como sustenta, ou antes se a mesma se enquadra na competência
dos tribunais administrativos, como é defendido pelo réu.
Corridos os vistos, cumpre decidir.
II
1. As instâncias deram como provada a seguinte matéria de facto:
1) Em 1 de Junho de 2001, mediante a «Deliberação n.° 104», cuja
cópia consta de fls. 112, o conselho directivo do réu nomeou a autora
16
para desempenhar o cargo de adjunta da directora do Centro Distrital
de Solidariedade e Segurança Social de Lisboa;
2) Nessa data, autora e réu celebraram o acordo de nomeação em
comissão de serviço, cuja cópia se encontra de fls. 22 a 23, onde consta,
nomeadamente, que o mesmo é celebrado e livremente aceite para o
exercício do cargo de adjunta da directora do Centro Distrital de Solida-
riedade e Segurança Social de Lisboa, em regime de comissão de serviço,
ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.° 404/91, de 16 de Outubro, pelo
período de 3 anos, ficando a autora abrangida pelo regime jurídico do
pessoal do quadro específico, definido nos Estatutos do ISSS, pelos
regulamentos que lhe derem execução, designadamente, o Regulamento
de Pessoal Dirigente e de Chefia, e, subsidiariamente, pelas normas e
princípios que regem o contrato individual de trabalho;
3) Em 22 de Novembro de 2001, mas com efeitos retroagidos a 1 de
Janeiro de 2001, o conselho directivo do réu, através da «Deliberação
n.° 286», cuja cópia consta de fls. 24 a 27, aprovou o modelo/minuta
de Acordo a celebrar entre o ISSS e os trabalhadores que viessem a ser
nomeados para o exercício, em comissão de serviço, de cargos dirigentes
e funções de assessoria especializada e secretariado, em que se estabelece
que o acordo entre as duas partes deve ser reduzido a escrito, dado o
regime específico que resulta do regulamento do pessoal dirigente e de
chefia e porque se trata de acordo entre duas partes, «aquele que nomeia
e o que aceita a nomeação»;
4) A 27 de Agosto de 2002, a autora foi confrontada, em sede de
audiência prévia, com um projecto de despacho da Secretária de Es-
tado da Solidariedade e Segurança Social, tendente a fazer cessar a sua
comissão de serviço como adjunta da directora do Centro Distrital de
Solidariedade e Segurança Social de Lisboa;
5) A 24 de Setembro de 2002, a autora foi confrontada com a notifica-
ção da cessação definitiva da respectiva função de adjunta da directora
do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Lisboa, com
efeitos a partir de 24 de Setembro;
6) A autora reagiu judicialmente através de recurso contencioso de
anulação contra o referido despacho da Secretária de Estado da Solida-
riedade e Segurança Social;
7) A autora é funcionária pública.
2. Como é sabido, a competência constitui um dos pressupostos
processuais mais importantes, relativo ao tribunal, a apreciar em função
dos termos em que a acção foi proposta e a determinar pela forma como
o autor estrutura o pedido e a respectiva causa de pedir.
Na aferição da competência, o tribunal não está obviamente vinculado
à qualificação jurídica ou às considerações de direito que os autores
fazem perante os factos (com relevância jurídica) descritos na petição
inicial, nos quais assentam os pedidos formulados.
Sendo a competência a medida da jurisdição de cada tribunal de-
terminada segundo vários critérios, no plano interno ou nacional, a
competência encontra-se dividida por várias espécies de tribunais, entre
outros fundamentos, segundo a natureza da matéria. A competência em
razão da matéria distribui-se por «categorias de tribunais que se situam
no mesmo plano horizontal, sem nenhuma relação de hierarquia (de
subordinação ou dependência) entre elas» (ANTUNES VARELA e
OUTROS, Manual de Processo Civil, 2. edição, p. 207).
Ora, «os tribunais judiciais constituem a regra dentro da organização
judiciária e, por isso, gozam de competência não discriminada (compe-
17
tência genérica), enquanto os restantes tribunais, constituindo excepção,
têm a sua competência limitada às matérias que lhes são especialmente
atribuídas» (obra citada, p. 208).
É o que resulta do n.° 1 do artigo 211.º da Constituição, bem como
do n.° 1 do artigo 18.° da Lei n.° 3/99, de 13 de Janeiro, Lei de Organi-
zação e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, normas que consagram
a competência dos tribunais judiciais para as causas que não sejam
atribuídas a outra ordem jurisdicional — a competência destes tribunais
verifica-se sempre que as regras reguladoras da competência de outra
ordem jurisdicional não atribuam o conhecimento de uma determinada
questão a um tribunal específico.
Os tribunais do trabalho são tribunais de competência especializada,
pertencendo-lhes, em matéria cível, a competência delimitada nas alíne-
as a) a s) do artigo 85.° da citada Lei de Organização e Funcionamento
dos Tribunais Judiciais.
No que releva para a temática em apreço, compete aos tribunais do
trabalho conhecer «das questões emergentes de relações de trabalho
subordinado e de relações estabelecidas com vista à celebração de con-
tratos de trabalho» [alínea b)] e, bem assim, «das questões emergentes
de contratos equiparados por lei aos do trabalho» [alínea f)].
Precisamente entre os tribunais fora da ordem jurisdicional regra
destacam-se os tribunais administrativos e fiscais, aos quais compete «o
julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto
dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e
fiscais» (n.° 3 do artigo 212.° da Constituição).
Segundo o artigo 3.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e
Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 129/84, de 27 de Abril, alterado
pelo Decreto-Lei n.° 229/96, de 29 de Novembro — em vigor à data
da propositura da acção e que é aplicável ao caso concreto, atento o
disposto no artigo 22.° da Lei de Organização e Funcionamento dos Tri-
bunais Judiciais e na disposição transitória constante do artigo 2.° da Lei
n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro, diploma que aprovou o novo Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Fiscais —, «[i]ncumbe aos tribunais
administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa
dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da
legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no
âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais».
Especificamente, comanda o artigo 40.° do citado Estatuto, na redac-
ção introduzida pelo Decreto-Lei n.° 229/96, de 29 de Novembro, que
compete à Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central
Administrativo conhecer «dos recursos de decisões dos tribunais admi-
nistrativos de círculo que versem sobre matéria relativa ao funcionalismo
público ou que tenham sido proferidas em meios processuais acessórios»
[alínea a)] e «dos recursos de actos administrativos ou em matéria ad-
ministrativa praticados pelo Governo, seus membros, [...], todos quando
relativos ao funcionalismo público [...]» [alínea b)].
Por sua vez, o artigo 104.° do mesmo Estatuto, também na versão
conferida pelo Decreto-Lei n.° 229/96, de 29 de Novembro, estipula
que «[p]ara efeitos do presente diploma, consideram-se actos e matéria
relativos ao funcionalismo público os que tenham por objecto a defi-
nição de uma situação decorrente de uma relação jurídica de emprego
público».
18
3. No caso vertente, a autora funda os seus pedidos, remuneratório e
indemnizatório, decorrentes de alegada cessação ilícita da comissão de
serviço, na existência de uma relação jurídica a que afirma ser aplicável
o Direito do Trabalho e na ilegalidade de dois despachos da Secretária de
Estado da Solidariedade e Segurança Social: (i) o despacho que aditou
uma alínea f) ao artigo 12.° do Regulamento de Pessoal Dirigente e de
Chefia do ISSS, possibilitando que a comissão de serviço cesse por
despacho fundamentado do Ministro da Segurança Social e do Trabalho,
nos termos do artigo 20.°, n.° 2, alínea a), da Lei n.° 49/99, de 22 de
Junho; (ii) o despacho que fez cessar a comissão de serviço, a partir de
24 de Setembro de 2004.
Subjectivamente, temos, de um lado, como réu, o Instituto de Solida-
riedade e Segurança Social, que é uma pessoa colectiva de direito público
dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com natu-
reza de instituto público, conforme rege o n.° 1 do artigo 1.º do Estatuto
do ISSS, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 316-A/2000, de 7 de Dezembro,
e do outro, uma funcionária pública, que após a cessação da comissão de
serviço continuou como «assessora principal na função pública», o que
aponta no sentido de que mantém com a Administração Pública, uma
relação de emprego regulada pelo Direito Administrativo.
É certo que o n.° 1 do artigo 37.° do citado Estatuto do ISSS deter-
mina que ao respectivo pessoal «aplica-se o regime jurídico do contrato
individual de trabalho e o preceituado nos regulamentos internos do
ISSS», porém, logo se exceptua o disposto nos próprios estatutos e no
diploma que os aprova.
Ora, a antedita norma não se aplica à autora, já que, sendo funcioná-
ria pública, está sujeita ao regime jurídico prevenido no artigo 38.° do
mesmo Estatuto do ISSS, que regula a mobilidade, entre outros, dos
funcionários públicos.
Na verdade, o artigo 38.° do mesmo Estatuto do ISSS estabelece no
seu n.° 1 que «[o]s funcionários do Estado, de autarquias locais, assim
como os empregados, quadros ou administradores de empresas públicas
ou privadas, poderão, mediante acordo prévio dos interessados e das
entidades a que estiverem vinculados, desempenhar funções no ISSS, em
regime de requisição ou de comissão de serviço por um período de três
anos, renovável por iguais períodos, com garantia do lugar de origem
e dos direitos nele adquiridos, considerando-se o período de requisição
ou de comissão como tempo de serviço prestado nos quadros de que
provenham, suportando o ISSS as despesas inerentes»; por seu turno, o
n.° 4 do mesmo normativo esclarece que os funcionários vinculados aos
quadros de pessoal, a que se refere o n.° 1 transcrito, «podem exercer, no
quadro específico do ISSS e no regime de comissão de serviço previsto
no n.° 1 do presente artigo, cargos dirigentes, funções de secretariado
e de assessoria especializada ao conselho directivo e aos directores
do Centro Nacional de Pensões e dos centros distritais, nos termos do
regulamento interno do ISSS».
Portanto, nos termos dos normativos transcritos, sendo a autora
funcionária pública de um instituto público, como assevera na alega-
ção do recurso, mesmo após ter aceite desempenhar funções no ISSS
em regime de comissão de serviço, manteve o estatuto de funcionária
pública do serviço de origem, com a necessária aplicação do respec-
tivo regime jurídico, o que significa que não lhe é aplicável o regime
jurídico do contrato individual de trabalho na sua relação de trabalho
com o réu.
19
Na realidade, como logo se ponderou no acórdão recorrido, a cele-
bração do acordo de nomeação em comissão de serviço (fls. 22 a 23)
não operou uma conversão do contrato administrativo existente com
a autora num contrato de trabalho regulado pelo Direito Privado, pois
sendo a autora funcionária pública, a comissão de serviço limitou-se a
consubstanciar, não um facto constitutivo de uma relação nova, mas um
facto modificativo de uma relação pré-existente, que, subsequentemente,
manteve natureza idêntica (carácter jurídico público).
Aliás, como também se acentua no acórdão recorrido, o facto do
acordo de nomeação em comissão de serviço referir que é celebrado ao
abrigo do Decreto-Lei n.° 404/91, de 16 de Outubro, não tem as con-
sequências que a autora pretende, uma vez que a qualificação jurídica
feita pelas partes não vincula os tribunais, sendo que a alusão àquele
diploma legal é manifestamente desajustada face à situação concreta
da autora, funcionária pública que vai exercer funções dirigentes no
âmbito do réu, pessoa colectiva de direito público, com a natureza de
instituto público, não tendo a virtualidade de atribuir natureza privada
a uma relação jurídica de emprego público.
Acresce que a sujeição da autora, nos termos consignados na «Cláu-
sula Terceira» do acordo de nomeação em comissão de serviço, ao
regime jurídico do pessoal do quadro específico, definido nos Estatutos
do ISSS e no Regulamento de Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS
e, subsidiariamente, nas normas e princípios que regem o contrato in-
dividual de trabalho, não tem o condão de alterar a natureza do vínculo
jurídico-administrativo anteriormente existente, como bem flui da leitura
conjugada dos referidos artigos 37.° e 38.° dos Estatutos do ISSS.
Tal como sugere o réu na sua contestação (fls. 102, ponto 13.), a
celebração do acordo de nomeação em comissão de serviço entre o réu
e a autora não terá outro valor jurídico relevante para além da aceitação
pela nomeada do cargo de adjunta da directora do Centro Distrital de
Solidariedade e Segurança Social de Lisboa.
Consequentemente, emergindo o litígio entre a autora e o réu de
uma relação jurídica de emprego público e não de uma relação laboral
de direito privado, cabe a respectiva apreciação na competência dos
Tribunais Administrativos e não na dos Tribunais do Trabalho.
III
Pelos fundamentos expostos, decide-se pela competência dos tribu-
nais administrativos para apreciar os pedidos formulados pela autora
contra o Instituto de Solidariedade e Segurança Social, confirmando-se
o acórdão da Relação de Lisboa.
Sem custas, por não serem devidas (artigo 96.° do Regulamento
aprovado pelo Decreto n.° 19243, de 16 de Janeiro de 1931).
Lisboa, 18 de Janeiro de 2006. — Manuel Joaquim Pinto Hespanhol
(relator) — Rosendo Dias José — Joaquim Manuel Cabral Pereira
Silva — Alberto Augusto Oliveira — António Jorge Fernandes Oliveira
Mendes — José Manuel Almeida Simões de Oliveira. Vencido. Na li-
nha do decidido em hipótese análoga (Ac. deste Tribunal de Conflitos
nº 371/02, de 27 de Fevereiro) consideraria competente o Tribunal do
Trabalho.
20
Acórdão de 18 de Janeiro de 2006.
Assunto:
Contrato administrativo e contrato de direito privado. Em-
preitada. Concessionário de captação e distribuição de
águas.
Sumário:
I — Embora possuindo personalidade jurídica de direito
privado, os concessionários de serviço público exercem
tituladamente poderes públicos e, no exercício dessas
prerrogativas, nada obsta a que sejam partes em contra-
tos administrativos que tenham por objecto a actividade
concessionada, como é o caso da empreitada da obra de
concepção e construção de infra-estruturas de captação
e distribuição de água (Águas do Cávado, S. A.).
II — Do disposto no artigo 239.º, alínea b), do Decreto-Lei
n.º 405/93, de 10 de Dezembro, resulta a aplicação
obrigatória do RJEOP, em bloco, a uma empreitada
desse tipo, desde que o respectivo valor seja superior
ao fixado na regulamentação comunitária para que o
preceito remete — ficando as relações entre as partes
submetidas ao regime dos contratos administrativos,
incluindo o do respectivo contencioso, a dirimir nos
tribunais administrativos.
III — O tribunal competente para o conhecimento da acção
em que os empreiteiros pedem a condenação do dono
da obra no pagamento de uma importância a título de
sobrecustos e prejuízos sofridos por causa da execução
da obra é o tribunal administrativo, sendo a estipulação
do foro do tribunal judicial de determinada comarca,
feita no clausulado do contrato, incapaz de alterar a
qualificação do contrato ou de afastar aquela compe-
tência, que é de ordem pública.
Processo n.º 20/03-70.
Recorrentes: Construtora do Tâmega e outras, no Conflito Negativo
de Jurisdição, entre o 4.º Juízo Cível do Tribunal Judicial da Comarca
de Barcelos e os Tribunais Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. J. Simões de Oliveira.
Acordam no Tribunal de Conflitos:
-I-
A CONSTRUTORA DO TÂMEGA, S.A. e outras recorrem para
o Tribunal de Conflitos, nos termos do art. 107º, nº 2, do C.P.C., do
Acórdão da Relação de Guimarães, de fls. 693, que, nos autos de acção
com processo ordinário proposta pelas recorrentes contra ÁGUAS DO
CÁVADO, S.A., confirmou a sentença do Tribunal Judicial da Comarca
de Barcelos que se declarou incompetente em razão da matéria, absol-
vendo a Ré da instância.
21
Nesta acção, as ora recorrentes pediam a condenação da outra parte na
quantia global de € 3.326.979,76, acrescida de juros de mora vencidos
e vincendos até integral pagamento, com fundamento em ter celebrado
com ela, em 16.1.97, um contrato designado por Empreitada do sistema
multimunicipal de captação, tratamento e distribuição de água do Norte
do Grande Porto – Grupo 5.II de Obra – Ramal de Santo Tirso – ociden-
tal, contrato esse antecedido de um concurso público lançado pela Ré na
qualidade de titular da exploração e gestão do sistema de multimunicipal
de captação, tratamento e distribuição de água do Norte do Grande Porto,
e no qual as Autoras foram escolhidas como adjudicatárias. A quantia
peticionada refere-se a sobrecustos e prejuízos ocasionados pela Ré
durante as vicissitudes da execução da empreitada.
Excepcionada a incompetência material do tribunal, por o contrato em
causa ser administrativo, a sentença veio a julgar a excepção procedente
e declarar o tribunal incompetente em razão da matéria, absolvendo
a Ré da instância – sentença esta que a Relação de Guimarães veio a
confirmar.
As recorrentes insurgem-se contra tal decisão, e terminam as suas
alegações enunciando as seguintes conclusões:
“1º VEM O PRESENTE RECURSO INTERPOSTO DO ACÓRDÃO
DE FLS.... DOS AUTOS QUE, POR MERA REMISSÃO CONFIRMOU
A ALIÁS DOUTA SENTENÇA DE FLS. 584 E SS QUE DECIDIU
PELA PROCEDÊNCIA DA ARGUIDA EXCEPÇÃO DE INCOMPE-
TÊNCIA, EM RAZÃO DA MATÉRIA, DO DIGNº TRIBUNAL DA
COMARCA DE BARCELOS PARA CONHECER DO OBJECTO DOS
PRESENTES AUTOS.
2º MAU GRADO O ESFORÇO DE FUNDAMENTAÇÃO QUE SE
ADIVINHA TER PRECEDIDO A SENTENÇA RECORRIDA, EN-
TENDEM AS ORA ALEGANTES QUE NÃO ASSISTE RAZÃO AO
DIGº TRIBUNAL A QUO, TANTO MAIS E ATÉ PORQUE, ATENTO
O CARÁCTER REMISSIVO DO DOUTO ACÓRDÃO EM RECURSO
PODE MESMO AFIRMAR-SE QUE, NO QUE CONCERNE AOS
RESPECTIVOS FUNDAMENTOS ESPECÍFICOS, A DECISÃO DE
PRIMEIRA INSTÂNCIA NÃO CHEGOU, NA PRÁTICA, A VER
REAPRECIADAS AS QUESTÕES LEVANTADAS PELA RECOR-
RENTES.
3º PODEM, RESUMIDAMENTE, ELENCAR-SE DA SEGUINTE
FORMA OS ARGUMENTOS EM QUE SE FUNDOU A DECISÃO
AGRAVADA (NATURALMENTE EM CONTRAPOSIÇÃO ÀS POSI-
ÇÕES ANTES DEFENDIDAS PELAS PARTES): 1/ O RJEOP TERIA
APLICAÇÃO, INTEGRAL E OBRIGATÓRIA, AO CONTRATO DOS
AUTOS POR FORÇA DA QUALIDADE DA R. COMO CONCES-
SIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO; 2/ TAL APLICAÇÃO TOTAL
NÃO FOI PREJUDICADA PELO DISPOSTO NO ART.º 3º DO PRÓ-
PRIO CONTRATO DE EMPREITADA OUTORGADO ENTRE AS
PARTES; 3/ NEM, TAMPOUCO, PELA NÃO APLICABILIDADE
DA DIRECTIVA 93/37/CEE; 4/ NEM, POR ÚLTIMO, PELO FACTO
DE O ART.º 10 DO ALUDIDO CONTRATO DE EMPREITADA PRE-
VER EXPRESSAMENTE A COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DA
COMARCA DE BARCELOS PARA CONHECER DAS QUESTÕES
DELE EMERGENTES.
4º AO INVERSO DO DEFENDIDO PELO DIGº TRIBUNAL A QUO,
CONCLUÍRAM AS AGRAVANTES PELA INAPLICABILIDADE DO
RJEOP AO CASO DOS AUTOS – AO MENOS NA MEDIDA EM QUE
22
O QUER FAZER A DECISÃO RECORRIDA – E, ASSIM SENDO,
ENTENDEM COMO IMPROCEDENTE A ARGUMENTAÇÃO EM
CONTRÁRIO AÍ ADUZIDA.
5º COMO É SABIDO A DEFINIÇÃO DO ENQUADRAMENTO
JURÍDICO E, COMO TAL, DA LEGISLAÇÃO APLICÁVEL A UMA
RELAÇÃO CONTRATUAL GENERICAMENTE CONSIDERADA
E, MAIS AINDA, ÀQUELAS QUE SE TRADUZEM NA CELEBRA-
ÇÃO DE CONTRATOS DE EMPREITADA, SEMPRE TERÁ DE
REPORTAR-SE À DATA DA PUBLICAÇÃO DO RESPECTIVO
“ANÚNCIO” OU “CONVITE A CONTRATAR” POR PARTE DA
“DONA DA OBRA” POR SER ESSE O MOMENTO ONDE SE DE-
FINEM OS CONDICIONALISMOS, JURÍDICOS E FÁCTICOS,
DE BASE QUE ESTARÃO SUBJACENTES ÀS PROPOSTAS A
APRESENTAR.
6º ORA, NO CASO DOS AUTOS, TAL PUBLICAÇÃO TEVE LU-
GAR EM 4.07.96 – CONFORME SE REFERIU JÁ NA PI – SENDO,
POR ISSO, IRRELEVANTE QUALQUER EVENTUAL, E DE RESTO
NÃO PROVADA, POSTERIOR ALTERAÇÃO DE REGIME.
7º RESTA, A ESTE PROPÓSITO, APRECIAR A RELEVÂNCIA
DA ARGUMENTAÇÃO DA DOUTA SENTENÇA AGRAVADA A
PROPÓSITO DA CLASSIFICAÇÃO DA R. COMO “CONCESSIO-
NÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO”.
8º A ESTE RESPEITO, E RETOMANDO O QUE SE DISSE JÁ
SUPRA, SEMPRE TERÁ DE COMEÇAR POR PROCEDER-SE À
RIGOROSA DEFINIÇÃO DO ENQUADRAMENTO JURÍDICO – VG.
LEGISLAÇÃO VIGENTE – EXISTENTE À DATA DA PUBLICAÇÃO
DO ANÚNCIO (04.07.96) OU MESMO, SE ASSIM SE PREFERIR E
SEM PRESCINDIR, À DATA DA CELEBRAÇÃO DO CONTRATO
DE EMPREITADA EM CAUSA NOS AUTOS (27.01.97) O QUE,
COMO SE VERÁ E PARA O EFEITO, VIRÁ A DAR NO MESMO.
9º ANALISADO O TEOR DOS PRECEITOS EM CAUSA, NA
REDACÇÃO APLICÁVEL, RESULTA CLARO QUE MESMO QUE,
COMO AFIRMA A R – E NO QUE SE NÃO PRESCINDE – A MESMA
SE INTEGRASSE NA “ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL INDIRECTA”
E FOSSE ASSIM PARTE DO “SECTOR EMPRESARIAL DO ESTADO”
ÀS EMPREITADAS POR SI PROMOVIDAS NÃO SE APLICARIA O
RJEOP, EM TERMOS OBRIGATÓRIOS E NA SUA TOTALIDADE,
POR FORÇA DA EXCLUSÃO EXPRESSA CONSTANTE DO N” 2
DO ART.” 1 NA REDACÇÃO VIGENTE À DATA DA PUBLICAÇÃO
DO ANÚNCIO DA OBRA EM CAUSA NOS AUTOS (E, BEM ASSIM,
À DATA DA ASSINATURA DO CONTRATO DE EMPREITADA EM
CAUSA NOS AUTOS).
10º SENDO CERTO QUE, RELATIVAMENTE À REDACÇÃO
APLICÁVEL DO Nº 1 DO ART.º 239º, SE CONSTATA NÃO PER-
MITIR O MESMO CONFERIR APLICABILIDADE AO RJEOP AO
CONTRATO EM CAUSA NOS AUTOS, DESDE LOGO E PARA
ALÉM DO MAIS, POR NÃO EXISTIR RELATIVAMENTE À R.
QUALQUER PORTARIA MINISTERIAL QUE IMPONHA TAL APLI-
CAÇÃO.
11º POR SUA VEZ, QUANTO À APLICAÇÃO DO RJEOP POR
FORÇA DA CLASSIFICAÇÃO DA R. COMO CONCESSIONÁRIA
DO SERVIÇO PÚBLICO, CABE ESCLARECER QUE, TAMBÉM
A ESTE RESPEITO, A FORMA COMO SE ENCONTRA FORMU-
LADA A CONTESTAÇÃO PRETENDE INDUZIR O LEITOR EM
23
ERRO QUANTO AO VERDADEIRO SENTIDO E ALCANCE DO
AÍ REFERIDO.
12º POR OUTRO LADO A APRESENTAÇÃO CONJUNTA DE
DUAS CITAÇÕES DE DOIS ARTIGOS DO RJEOP QUE, EM TER-
MOS SISTEMÁTICOS, SE ENCONTRAM TÃO SEPARADOS –
REPARE-SE QUE SE TRATA DO ART.º 1º E DO ART.º 239º (!) DO
MESMO DIPLOMA - PRETENDE TOLDAR ALGO DE INCONTOR-
NÁVEL: É QUE O SENTIDO E OBJECTO VISADOS POR AMBOS
OS PRECEITOS NÃO É MANIFESTAMENTE O MESMO.
13º NO CASO DO ART. 1º ESTÁ EM CAUSA A DEFINIÇÃO
– INCLUSO DE ACORDO COM A RESPECTIVA EPÍGRAFE DO
ÂMBITO DE APLICAÇÃO DA LEI, EM TERMOS CLÁSSICOS E,
DIR-SE-IA, TOTAIS.
14º AO PASSO QUE, POR SUA VEZ, NO ART. 239º – TAMBÉM
DE NOVO DE ACORDO, PARA ALÉM DO MAIS, COM A RESPEC-
TIVA EPÍGRAFE QUE É “REGIME SUBSIDIÁRIO” – ESTÃO EM
CAUSA SITUAÇÕES EM QUE A APLICAÇÃO DO RJEOP NÃO
ASSUME CARÁCTER OBRIGATÓRIO, MAS SIM, POR DEFINI-
ÇÃO, TERÁ CARÁCTER SUBSIDIÁRIO, ISTO É, O RJEOP SERÁ
AQUI UTILIZADO, DE FORMA SUBSIDIÁRIA REPETE-SE, EM
CONTRATOS EM QUE O MESMO NÃO TEM APLICAÇÃO OBRI-
GATÓRIA, APROVEITANDO O FACTO DE SE TRATAR DE UMA
MATÉRIA EM QUE O DIREITO ADMINISTRATIVO, POR FORÇA
DAS CIRCUNSTÂNCIAS, DETÉM, FACE AO DIREITO CIVIL, A
VANTAGEM DE ESTA SER UMA MATÉRIA PROFUSAMENTE ES-
TUDADA E, COMO TAL, COM REGULAMENTAÇÃO ESPECÍFICA
E ABORDAGEM MAIS COMPLETA DE SITUAÇÕES LIGADAS
AO RELACIONAMENTO ENTRE AS PARTES DURANTE A EXE-
CUÇÃO DO CONTRATO.
15º SEM QUE, NATURALMENTE, TAL SIGNIFIQUE UMA SUJEI-
ÇÃO DOS CONTRATOS CELEBRADOS POR ENTIDADES COMO
A R. AO “ESPARTILHO” DO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO AD-
MINISTRATIVO, DO RJEOP E DO REGIME DE AQUISIÇÃO DE
BENS E SERVIÇOS PELA ADMINISTRAÇÃO.
16º ACRESCE QUE TAL APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA ENCON-
TRA, COMO SE ALEGOU JÁ NA PI, REPERCUSSÃO EXPRESSA
NAS CLÁUSULAS DO CONTRATO DE EMPREITADA EM CAUSA
NESTES AUTOS, ONDE, EXERCENDO PRECISAMENTE A FA-
CULDADE QUE LHES ERA CONFERIDA PELA LEI, AS PARTES
CONSAGRARAM (DESIGNADAMENTE NO ART.º 3º DO REFE-
RIDO CONTRATO E SOB A EPÍGRAFE “DISPOSIÇÕES QUE RE-
GEM OS TRABALHOS”)
17º MAIS: AINDA ANTES DE TAL ENQUADRAMENTO LEGAL,
E SEMPRE DE ACORDO COM O PLASMADO NO REFERIDO
TÍTULO CONTRATUAL, ENTENDERAM AS PARTES – CFR. O
ÚLTIMO DOS “CONSIDERANDOS” QUE ANTECEDEM O AR-
TICULADO – DEIXAR CLARA A APLICAÇÃO SUPLETIVA DO
REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS
APROVADO PELO DL 405/93, DE 10 DE DEZEMBRO – NATURAL-
MENTE NA FORMULAÇÃO À DATA CONSTANTE DO MESMO
– ÀS INCIDÊNCIAS SUBSTANTIVAS E MATERIAIS RESULTAN-
TES DA EXECUÇÃO DOS TRABALHOS DA OBRA.
18º SÃO, POIS, OBJECTIVAMENTE E PELA ORDEM QUE AÍ
CONSTA, ESSAS AS DETERMINAÇÕES LEGAIS À LUZ DAS
24
QUAIS QUISERAM AS PARTES VER CONFIGURADO O SEU
RELACIONAMENTO CONTRATUAL.
19º TAL APLICAÇÃO SUPLETIVA NÃO COMPORTA, NATU-
RALMENTE, ENTRE OUTRAS, A PARTE DO ALUDIDO RJEOP
RELATIVA AO CONTENCIOSO DOS CONTRATOS (ARTIGOS 224º
E SS) UMA VEZ QUE A MESMA SE REPORTA A CONTRATOS EM
QUE O ESTADO E DEMAIS ENTIDADES OBRIGATORIAMENTE
SUJEITAS A TAL REGIME TÊM INTERVENÇÃO, O QUE COMO
SE VIU, NÃO É O CASO DA RÉ (DE RESTO TAL APLICABILI-
DADE IMPUTARIA COMO UMA NEGAÇÃO DO ESCOPO QUE
PRESIDIU À CRIAÇÃO DE SOCIEDADES ANÓNIMAS COMO A
AQUI EM QUESTÃO).
20º RELATIVAMENTE À INVOCAÇÃO DA DIRECTIVA 93/37/
CEE EM NADA CONTRIBUI PARA FUNDAR A POSIÇÃO DA RÉ
A QUE VEIO A DAR PROVIMENTO A DECISÃO RECORRIDA.
21º DESDE LOGO PORQUE, COMO É SABIDO, O ÂMBITO DE
APLICAÇÃO DE TAL DIRECTIVA NÃO INCLUI OS CHAMADOS
“SECTORES EXCLUÍDOS” OU SEJA, OS SECTORES DA ÁGUA,
ENERGIA, TRANSPORTES E TELECOMUNICAÇÕES (CFR. A
ESTE PROPÓSITO O PROF. MIGUEL CATELA, IN CONTRATAÇÃO
PÚBLICA NOS SECTORES DA ÁGUA, ENERGIA, TRANSPORTES
E TELECOMUNICAÇÕES, EDIÇÃO FÓRUM MERCADOS PÚBLI-
COS, LISBOA 2002).
22º POR OUTRO LADO, MESMO QUE ASSIM NÃO FOSSE É
SABIDO E RECONHECIDO QUE A DIRECTIVA EM CAUSA SE
OCUPOU APENAS DA MATÉRIA RELATIVA À “COORDENA-
ÇÃO DOS PROCESSOS DE ADJUDICAÇÃO DE EMPREITADA
DE OBRAS PUBLICAS”, ISTO É, VISOU REGULAMENTAR AS
MATÉRIAS CONCURSAIS ATÉ À ADJUDICAÇÃO DAS OBRAS
EM CAUSA E NÃO OCUPAR-SE DAS QUESTÕES SUBSEQUEN-
TES À EXECUÇÃO DOS TRABALHOS DA OBRA. – CFR. MIGUEL
CATELA OB. CIT. PÁG 34 E SS
23º PARA ALÉM DAS LIMITAÇÕES JÁ DESCRITAS – INAPLI-
CABILIDADE AO SECTOR DA ÁGUA E NÃO INVOCABILIDADE
NO ÂMBITO DAS QUESTÕES EMERGENTES NO ÂMBITO DA
EXECUÇÃO DO CONTRATO – É HOJE CLARO QUE A TRANS-
POSIÇÃO, BEM OU MAL, DAS MESMAS PARA O DIREITO NA-
CIONAL, SÓ TEVE LUGAR COM O DL 223/01, DE 09 DE AGOSTO
(NATURALMENTE, E COMO SE VIU, INAPLICÁVEL À QUESTÃO
DOS AUTOS).
24º DE RESTO E RETOMANDO O QUE SE ATALHOU JÁ ACIMA
ENTENDEM AS RECORRENTES QUE AS ALTERAÇÕES POSTE-
RIORES AO RJEOP (QUER AINDA NA VIGÊNCIA DO D.L 405/93
QUER POSTERIORMENTE COM O D.L 59/99, DE 02 DE MARÇO)
INDICIAM, ISSO, SIM E BEM AO INVERSO DO QUE QUER FA-
ZER CRER A RÉ, SER INTENÇÃO DO LEGISLADOR ABRANGER
SITUAÇÕES ATÉ ENTÃO FORA DO RJEOP.
25º - ÚLTIMA REFERÊNCIA PARA A QUESTÃO DA ATRIBUI-
ÇÃO EXPRESSA, NO CONTRATO DE EMPREITADA EM CAUSA
NOS AUTOS, DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA AO TRIBUNAL DA
COMARCA DE BARCELOS.
26º AO CONTRÁRIO DO QUE DECIDIU A DOUTA SENTENÇA
AGRAVADA, A REFERÊNCIA EXPRESSA CONSTANTE DO CON-
TRATO DE EMPREITADA OUTORGADO ENTRE AS PARTES À
25
ATRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA AO TRIBUNAL
DE COMARCA DE BARCELOS (E LEMBRE-SE QUE SE TRATA
DE UM DOCUMENTO PREPARADO PELA RÉ E QUE, AO MENOS
NESTE ASPECTO, NÃO FOI MINIMAMENTE NEGOCIADO EN-
TRE AS PARTES) NÃO RESULTA DE QUALQUER EQUÍVOCO,
DISTRACÇÃO OU “IMPROPRIEDADE E IMPERFEIÇÃO” DA
RESPECTIVA CLÁUSULA.
27º ALIÁS NENHUM SENTIDO FAZ A LIGEIREZA COM QUE A
“IMPERFEIÇÃO” É ABORDADA NA CONTESTAÇÃO.
28º NÃO SE TRATOU, POIS, DE UM ERRO OU IMPRECISÃO,
TRATA-SE ISSO SIM DE UMA DISPOSIÇÃO QUE A RÉ, INCLU-
SIVAMENTE, IMPÔS, E A QUE AS AUTORAS ANUÍRAM, E QUE
A PRIMEIRA PRETENDE AGORA POR EM CAUSA (“COMO SE
NADA FOSSE”) UNICAMENTE PORQUE SE LHE AFIGURA SER
ISSO NO SEU INTERESSE PROCESSUAL.
29º DE RESTO, E DIFERENTEMENTE DO QUE CONCLUI A
DECISÃO RECORRIDA, MESMO QUE VIESSE A DECIDIR-SE
PELA NULIDADE, GENÉRICA, DAS CLÁUSULAS CONTRATU-
AIS QUE ALTEREM AS REGRAS DE COMPETÊNCIA EM RAZÃO
DA MATÉRIA O QUE É INDISFARÇÁVEL É QUE A DISPOSIÇÃO
CONSTANTE DO CONTRATO, EM CONCRETO, EM CAUSA NOS
AUTOS SEMPRE DEVERIA SER ANALISADA – FACE ÀS DÚVI-
DAS EXISTENTES – COMO ELEMENTO INTERPRETATIVO E
ESCLARECEDOR DAS REAIS CARACTERÍSTICAS E ENQUA-
DRAMENTO JURÍDICO DO MESMO.
30º E, NESSA MEDIDA, TAL CLÁUSULA MAIS NÃO DEMONS-
TRA DO QUE, UMA VEZ MAIS, O CARÁCTER MARCADAMENTE
PRIVADO DA RELAÇÃO CONTRATUAL ESTABELECIDA ENTRE
AUTORAS E RÉ.
31º O DOUTO ACÓRDÃO RECORRIDO VIOLOU POR ERRO
DE INTERPRETAÇÃO O DISPOSTO NOS CITADOS PRECEITOS E
DIPLOMAS LEGAIS, DEVENDO SER REVOGADO E SUBSTITU-
ÍDO POR OUTRO QUE JULGUE NO SENTIDO DA COMPETÊNCIA
MATERIAL DO TRIBUNAL JUDICIAL DE BARCELOS PARA A
PRESENTE ACÇÃO, ASSIM SE FAZENDO JUSTIÇA”.
A recorrida contra-alegou, formulando as conclusões seguintes:
“1ª A DOUTA DECISÃO NÃO É PASSÍVEL DE CENSURA, JÁ QUE
APLICOU CORRECTAMENTE O DIREITO E FEZ JUSTIÇA;
2ª ALIÁS, EM BOA VERDADE, AS RECORRENTES NEM CRI-
TICAM A DOUTA SENTENÇA RECORRIDA, ANTES, NO SEU
DESAGRADO E OPOSIÇÃO, PRIVILEGIAM A CONTESTAÇÃO
DA RECORRIDA;
3ª NAS CONCLUSÕES DAS SUAS ALEGAÇÕES – QUE DELIMI-
TAM O OBJECTO DO RECURSO – AS RECORRENTES LIMITAM-
-SE, NA PRÁTICA A TRANSCREVER EXCERTOS DO TEXTO QUE
POUCO TÊM DE CONCLUSIVOS;
4ª NA CONCLUSÃO 2ª ATACAM AS RECORRENTES A DOUTA
DECISÃO RECORRIDA, “ATENTO O SEU CARÁCTER REMIS-
SIVO E IMPUTANDO-LHE FALTA DE PRONÚNCIA QUE NÃO
EXPLICAM NEM CONCRETIZAM;
5ª NA CONCLUSÃO 4ª, DIZEM AS RECORRENTES QUE, AO
INVÉS DA DOUTA DECISÃO RECORRIDA CONCLUÍRAM AS
AGRAVANTES PELA INAPLICABILIDADE DO RJEOP AO CASO
DOS AUTOS. MAS AÍ TAMBÉM NÃO EXPLICAM PORQUÊ;
26
6ª NA CONCLUSÃO 10ª FAZEM REFERÊNCIA AO N.º 1 DO
ARTIGO 239º DO RJEOP, QUANDO TAL NORMA NÃO EXISTE!
PRETENDIAM TALVEZ REFERIR-SE À ALÍNEA A);
7ª MAS, COMO SE VIU, APLICÁVEL AO CASO DOS AUTOS E
À RECORRIDA, ENQUANTO CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO
PÚBLICO, É A ALÍNEA B), DAQUELE NORMATIVO, COMO BEM
DIZ A DOUTA DECISÃO SOB CENSURA E SEMPRE DEFENDEU
A RECORRIDA;
8ª NAS CONCLUSÕES 11ª a 25ª, TAMBÉM AS RECORRENTES
NÃO CRITICAM A
DOUTA DECISÃO RECORRIDA ANTES SE VOLTAM CONTRA
A CONTESTAÇÃO;
9ª SÓ NA CONCLUSÃO 26ª SE PODE ENCONTRAR A SEGUNDA
DISCORDÂNCIA DAS RECORRENTES COM A DECISÃO SOB
CENSURA, PARA LOGO A SEGUIR NAS CONCLUSÕES 27ª A 30ª,
VOLTAR A ATACAR A CONTESTAÇÃO DA RECORRIDA. ORA,
10ª SALVO O DEVIDO RESPEITO, IMPROCEDEM TOTAL-
MENTE TODAS AS CONCLUSÕES DAS ALEGAÇÕES DAS RE-
CORRENTES, QUER PELO QUE JÁ SE FOI DIZENDO QUER
PORQUE:
11ª A DOUTA DECISÃO RECORRIDA FUNDAMENTOU SUFI-
CIENTEMENTE A CARACTERIZAÇÃO QUE FEZ DO AJUIZADO
CONTRATO COMO CONTRATO DE EMPREITADA DE OBRAS
PÚBLICAS;
12ª TAL CARACTERIZAÇÃO IMPÕE-SE PELO FACTO DE A
RECORRIDA SER CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO E
O CONTRATO TER UM VALOR SUPERIOR AO ESTABELECIDO
PARA EFEITOS DE APLICAÇÃO NAS DIRECTIVAS COMUNI-
TÁRIAS RELATIVAS À COORDENAÇÃO DOS PROCESSOS DE
ADJUDICAÇÃO DE EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS;
13ª ISSO É IMPOSTO PELO ARTIGO 239º, B), DO RJEOP, JÁ NA
SUA VERSÃO INICIAL;
14ª COM EFEITO, A RECORRIDA TEM COMO OBJECTO SO-
CIAL, LEGALMENTE FIXADO E EXCLUSIVO A GESTÃO DO
SISTEMA MULTIMUNICIPAL DE CAPTAÇÃO TRATAMENTO E
ABASTECIMENTO DE ÁGUA AOS MUNICÍPIOS DO NORTE DO
GRANDE PORTO,
15ª QUE TEM A NATUREZA DE SERVIÇO PÚBLICO”, ASSIM
TENDO SIDO CLASSIFICADO PELO DECRETO-LEI N.º 319/94, DE
24 DE DEZEMBRO. E NEM SERIA NECESSÁRIA LEI EXPRESSA,
POIS TAL SERVIÇO DESTINA-SE A SATISFAZER NECESSIDADES
COLECTIVAS DA POPULAÇÃO E TAL SATISFAÇÃO COMPETE
À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
16ª COMPETÊNCIA QUE MANTÉM, MAS QUE, POR CON-
TRATO DE CONCESSÃO, ENTREGA A EXECUÇÃO DESSAS
TAREFAS A ENTIDADES COMO A RECORRIDA CRIADAS PARA
O EFEITO E COM CAPITAIS TOTAL OU MAIORITARIAMENTE
PÚBLICOS;
17ª DE RESTO, NESTA LINHA DE ACTUAÇÃO, O PRÓPRIO
CONTRATO DE CONCESSÃO, OUTORGADO ENTRE O ESTADO
E AS RECORRIDAS, IMPÕE – E NÃO SERIA NECESSÁRIO FAZÊ-
-LO EXPRESSAMENTE – QUE A RECORRIDA NÃO ADJUDI-
QUE QUALQUER EMPREITADA SEM TER LANÇADO, PRE-
27
VIAMENTE, CONCURSO PÚBLICO PARA ESCOLHA DO SEU
CO-CONTRATANTE PARTICULAR,
18ª O QUE SÓ PODE FAZER-SE NOS TERMOS DO RJEOP,
COMO É EVIDENTE;
19ª DE RESTO, A APLICAÇÃO DO RJEOP ÀS CONCESSIONÁ-
RIAS DE SERVIÇO PÚBLICO COMO A RECORRIDA É OBRIGATÓ-
RIA COMO SE VÊ DA RESPECTIVA DISPOSIÇÃO, ARTIGO 239.4,
B), E DO PRÓPRIO PREÂMBULO DO DIPLOMA, ONDE SE PODE
LER:
“... CONSAGROU-SE A OBRIGATORIEDADE DA SUA APLICA-
ÇÃO ÀS CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS...”
20ª POR OUTRO LADO, A ACEITAR-SE A INTERPRETAÇÃO
QUE AS RECORRENTES FAZEM DO DISPOSTO NO ARTIGO 3º
DO CONTRATO, TAL CLÁUSULA SERIA NULA POR VIOLAR
NORMA IMPERATIVA;
21ª O QUE SE PREVIU, AÍ, FOI A LEGISLAÇÃO APLICÁVEL
NA “EXECUÇÃO DOS TRABALHOS” QUE, COMO AÍ SE DIZ, É
TODA A LEGISLAÇÃO PORTUGUESA APLICÁVEL;
22ª COISA DIVERSA É A DISCIPLINA DO CONTRATO. QUANTO
A ESSE ASPECTO, DESDE LOGO SE DISSE NA INTRODUÇÃO AO
TÍTULO CONTRATUAL QUE O CONTRATO SE REGE EM TUDO
O QUE NÃO ESTIVESSE AÍ PREVISTO PELO DECRETO-LEI
N.º 405/93, DE 10 DE DEZEMBRO, ISTO É, PELO RJEOP;
23ª AS REGRAS DE COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA MATÉRIA
NÃO PODEM SER AFASTADAS POR VONTADE DAS PARTES;
24ª POR ISSO, AINDA QUE O ESTABELECIDO NO ARTIGO 10º
DO CONTRATO NÃO SE CONSIDERASSE COMO UMA IMPRE-
CISÃO, ENTÃO SERIA, TAMBÉM, NULA A ESTIPULAÇÃO POR
VIOLAR NORMA IMPERATIVA;
25ª FINALMENTE, E REPETINDO, O DOUTO ACÓRDÃO RE-
CORRIDO NÃO VIOLOU QUALQUER PRECEITO LEGAL, QUE
AS RECORRENTES NEM IDENTIFICAM COM RIGOR ANTES
APLICOU CORRECTAMENTE O DIREITO”.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento
do recurso.
O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.
- II –
A decisão recorrida, na esteira da sentença de 1ª instância, julgou o
tribunal comum incompetente em razão da matéria para conhecer da
acção, em virtude de a mesma ter como causa de pedir um contrato
administrativo de empreitada de obras públicas.
Essa qualificação resultaria, no entender do acórdão, da circunstância
de a Ré ser uma concessionária de serviço público e de o valor da obra
ser superior ao estabelecido para efeitos de aplicação das directivas das
Comunidades Europeias relativas à coordenação dos processos de adju-
dicação de empreitadas de obras públicas. Isto, tendo em vista o que se
prescreve na al. b) do art. 239º do Dec-Lei nº 405/93, de 10.12 - anterior
RJEOP (Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas).
A recorrente, porém, defende que o art. 239º não contempla uma
aplicação imperativa ou obrigatória do regime das empreitadas de obras
públicas, mas simplesmente subsidiária. E a remissão, também ela su-
pletiva, que o contrato de empreitada faz para as normas desse diploma
28
não comporta a parte do aludido RJEOP relativa ao contencioso dos
contratos (artigos 224º e segs). Doutro modo, isso implicaria como que
uma negação do escopo que presidiu à criação de sociedades anónimas
como a aqui em questão. Acresce ainda que na cláusula 10ª do contrato
se estabelece o foro da comarca de Barcelos para resolução de todas
as questões de interpretação e execução do contrato, o que não pode
levar-se à conta de “impropriedade e imperfeição” – como fez a decisão
recorrida – e ilustra bem o carácter marcadamente privado das relações
contratuais entre as partes.
Vejamos:
Nos últimos tempos, a Jurisprudência tem vindo a insistir em que
o ponto de partida para a resolução das questões da competência do
tribunal são os termos em que o autor fundamenta a acção e formula a
sua pretensão. É a estrutura da relação jurídica em litígio, tal como ele a
recorta, que serve de aferição para a determinação daquele pressuposto
processual – cf. os Acs. do Tribunal dos Conflitos, de 31.3.98, proc.º
nº 325, e 9.3.04, proc.º nº 4/2003, e os Acs. do S.T.A. de 27.1.94, proc.º
nº 32.278, 8.5.97, proc.º nº 18.487, 6.7.95, proc.º nº 36.380, e 7.3.01,
proc.º nº 46.049.
Não raras vezes, porém, e como se fez notar no citado acórdão deste
Tribunal de 9.3.04, à vista dos termos em que a acção é proposta nada
há que nos permita estabelecer, sem outras indagações, uma conexão
definitiva com certa jurisdição que seria competente para a causa. Isto
porque o desenho da relação jurídica de que emerge a pretensão do autor
não se colhe directamente dos dizeres da petição, incluindo os factos
que narra e a formulação do pedido, retirando-se, antes, do contrato
para que ela remete, e cuja cópia é junta aos autos, bem como doutros
elementos complementares.
Assim, tal conexão só poderá revelar-se mediante a análise desse
contrato, em conjugação com outros elementos de interpretação e sob
a égide dos critérios distintivos entre contrato administrativo e contrato
de direito privado.
A delimitação da fronteira entre o contrato de direito privado e o
contrato administrativo nunca foi tarefa fácil, deixando à doutrina e à
jurisprudência amplo espaço de debate.
A distinção foi sendo feita recorrendo a critérios relativos aos sujei-
tos, ao fim, ao objecto e estatuto privado da Administração Pública (cf.
MARIA JOÃO ESTORNINHO, Requiem pelo Contrato Administrativo,
1990, p. 75 e segs.).
Mas os termos do problema foram alterados, e a discussão enriquecida,
com a publicação do ETAF, cujo art. 9º veio adoptar um critério aberto
de contrato administrativo, passando a ser meramente exemplificativa
a enumeração dos tipos de contratos administrativos e definido como
seu elemento caracterizador a constituição, modificação ou extinção
duma relação jurídica de direito administrativo. Publicado alguns anos
depois, o CPA acolheu no art. 178º a mesma definição de contrato
administrativo.
O carácter taxativo da antiga enumeração legal, bem como a cos-
tumeira exigência de que o particular ficasse associado de forma du-
radoura e especial à realização do fim administrativo, com submissão
à autoridade e direcção dos órgãos da entidade pública contratante,
impediram, durante muitos anos, que uma gama muito grande de relações
jurídicas pudesse submeter-se a um regime de direito administrativo, e
29
fosse consequentemente objecto de discussão contenciosa nos tribunais
administrativos.
Todavia, nem por isso a mudança da definição legal clarificou o
problema, pois o critério de identificação do contrato administrativo
pela via da relação jurídica de direito administrativo veio trazer di-
ficuldades de interpretação, como anteviu FREITAS DO AMARAL
– Lições, 1989, p. 439.
No Acórdão do S.T.A. de 14.7.94 (Apêndices ao Diário da República,
p. 5801), assinala-se o seguinte:
“Esta abertura do critério definidor da competência dos tribunais
administrativos em matéria de contratos administrativos coincidiu com
uma generalizada tendência para o alargamento, a nível substancial,
desta categoria de contratos, de que a doutrina mais actualizada tem
dado conta (cf. José Manuel Sérvulo Correia, Legalidade e Autonomia
Contratual nos Contratos Administrativos, Livraria Almedina, Coimbra,
1987, Maria João Estorninho, Requiem pelo Contrato Administrativo,
Livraria Almedina, Coimbra, 1990, e, por último, José Casalta Nabais,
Contratos Fiscais (Reflexões acerca da sua Admissibilidade, Boletim
da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Studia Ivridica,
n.º 5, Coimbra Editora, Coimbra 1994, em especial pp. 64-84)”.
SÉRVULO CORREIA chama a atenção para uma categoria de contra-
tos, que são os contratos com objecto passível de direito privado, ou seja,
aqueles cujo objecto seria em princípio susceptível de ser enquadrado
num negócio jurídico – típico ou atípico – celebrado entre os particulares.
Para este autor, quando os deveres e direitos pactuados são neutros ou
indiferentes, justifica-se a presunção de que as partes remeteram para
a aplicação dos princípios gerais do contrato administrativo. Salvo
prova de que a vontade real de ambas as partes era a oposta, partir-
-se-à do princípio de que celebraram um contrato administrativo. Na
realidade, “nos nossos dias, o Direito geral da Administração é o Direito
Administrativo...” – Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos
Administrativos, pp.403-406. Este entendimento é por diversas vezes
citado em acórdãos do S.T.A., como os de 25.1.01, proc.º nº 46.798, e
de 7.3.01, proc.º nº 46.049.
Apesar desta tendência, uma análise dos mais recentes arestos do
S.T.A. e do Tribunal de Conflitos sobre a matéria permite constatar que
a Jurisprudência não se vem limitando a aceitar a matriz administrativa
do contrato em função da mera presença de um contraente público e de
uma qualquer ligação do objecto do contrato a finalidades de interesse
público que esse ente prossiga.
Ao contrário, não prescinde de, caso a caso, procurar detectar a pre-
sença de marcas de administratividade, de elementos exorbitantes, ou
de traços reveladores de uma ambiência de direito público.
Recorde-se que relação jurídica de direito administrativo não é se-
guramente aquela que simplesmente envolve a Administração, é a que
“confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público
à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe
deveres públicos aos particulares perante a Administração” – FREITAS
DO AMARAL, Lições, p. 439/40.
O critério estatutário pode considerar-se entre nós dominante. Nesta
concepção, contrato administrativo é o que constitui um processo pró-
prio de agir da Administração Pública e que cria, modifica ou extin-
gue relações jurídicas, disciplinadas em termos específicos do sujeito
30
administrativo, entre pessoas colectivas da Administração ou entre a
Administração e os particulares (SÉRVULO CORREIA, ob. cit., p. 396).
A preferência generalizada pelo critério estatutário tem um mérito
indiscutível. É que, como salientam MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA
e outros (Código do Procedimento Administrativo Comentado, II, p. 341)
“trazer para o direito administrativo todos os contratos que tragam
marcas - importantes e juspublicisticamente protegidas (específica ou
exclusivamente) de administratividade – é a única (proposta) compatível
com a imputação constitucional da jurisdição do direito administrativo
e dos tribunais administrativos aos tribunais administrativos”.
Feito este intróito, importa agora trazer à tona as particularidades do
caso que nos ocupa.
A primeira delas é que nenhuma das partes no processo – e nenhum
dos contraentes no contrato de empreitada – é uma pessoa colectiva de
direito público. Apenas a Ré e ora recorrida se apresenta com vestes
que lhe emprestam um regime de direito público, já que se trata de em-
presa concessionária. Saber se a ausência de uma parte pública repele
a qualificação do contrato como administrativo será, por conseguinte,
a primeira questão a abordar.
Depois, importa precisar o sentido da regra do art. 239º do RJEOP,
na versão do diploma aqui aplicável – o Dec-Lei nº 405/93, de 10.12.
Estar-se-á perante uma simples permissão da aplicação dum regime
supletivo, ou na presença da imposição (obrigatória) dum regime de
direito público?
Finalmente, haverá que valorar o sentido da cláusula contratual que
atribui ao tribunal de Barcelos competência para dirimir os litígios
surgidos a propósito da interpretação e execução do contrato.
Na concepção tradicional, personificada por MARCELLO CAE-
TANO, uma das partes do contrato administrativo teria necessariamente
de ser um ente de direito público (cf. Manual, tomo I, p. 587). O critério
dos sujeitos ou da diferente natureza das partes integrava o critério da
subordinação, constituindo a sua razão de ser – a sujeição da actividade
do particular à autoridade e direcção dos órgãos da entidade servida
(cf. SÉRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos
Contratos Administrativos, p. 364).
Já atrás se viu que a Doutrina e da Jurisprudência não se satisfazem
com o preenchimento desse requisito, recomendando que além disso se
busquem no contrato marcas de administratividade e conexão.
Mas, do mesmo passo, vem-se admitindo que possam nascer contra-
tos administrativos das relações entre entidades que não são de direito
público. Na sequência do antigo Decreto-Lei nº 48.871, que já incluía
uma norma sobre extensão do regime a concessionários, o Decreto-Lei
nº 235/86, de 18.8 (que o Dec-Lei nº 405/93 veio revogar) veio prever, no
art. 3º, nº 3, a sua aplicação “às empresas de economia mista ou conces-
sionárias do Estado”, desde que assim fosse determinado por portaria do
ministro competente. Registando o surgimento desta norma, SÉRVULO
COREIA propõe que se reconheça a capacidade de celebrar contratos
administrativos “a todas as pessoas (ainda que de direito privado) com
capacidade para a prática de actos administrativos” (Legalidade e Au-
tonomia..., p. 365, 416/7 e Contrato Administrativo, p. 29 a 31). Nesse
entendimento é acompanhado por ESTEVES DE OLIVEIRA (Concursos
e Outros Procedimentos de Adjudicação Administrativa, p. 153 e 157
e Código do Procedimento Administrativo Comentado, II, p. 344), e
31
JORGE ANDRADE DA SILVA (Regime Jurídico das Empreitadas de
Obras Públicas, 6ª edição, p. 41).
Efectivamente, e muito embora se concorde que as empresas con-
cessionárias (de serviços públicos, de obras públicas ou de exploração
de bens do domínio público) devem continuar a manter-se na categoria
das entidades de direito privado, como enfaticamente defende FREI-
TAS DO AMARAL (que lhes reserva a designação de sociedades de
interesse colectivo – Curso de Direito Administrativo, 2ª ed., I, p. 558
e segs.), não custa aceitar que, pelo menos no que respeita ao campo
de actividade em que exercem tituladamente poderes públicos, possam
ser sujeito activo de contratos administrativos.
Como se escreveu no Ac. deste S.T.A. de 2.4.03, proc.º nº 113/03:
“Admite-se, aliás, que, em certos casos, ao concessionário é dado
praticar actos administrativos, sujeitos à fiscalização contenciosa, e
é essa possibilidade que explica a existência do preceito da al. d) do
art. 51º do ETAF” (recurso para os TACs dos actos administrativos dos
concessionários).
A vinculação deste tipo de entidades à prossecução de tarefas e finali-
dades de interesse público e cariz administrativo torna-as, em princípio,
aptas a constituir, por acto ou contrato em que sejam parte, relações
jurídicas de direito administrativo – que como vimos são o elemento
de conexão com o contrato administrativo e simultaneamente com a
jurisdição dos tribunais do contencioso administrativo – ex vi do pre-
ceituado nos arts. 212º, nº 3, da C.R.P. e 3º do ETAF. Tal facto tem sido
reconhecido pelo S.T.A., como se pode constatar por aquele Ac. de 2.4.03
e Ac. de 28.11.02, proc.º nº 1674/02, em que se escreveu:
“A natureza privada ou pública de uma questão não está necessaria-
mente condicionada pela natureza dos titulares da relação jurídica”.
Diga-se que não é somente o citado art. 51º/1, al. d), do ETAF a
enquadrar os actos dos concessionários sob uma normação (adjectiva
e contenciosa) de direito público. Também a nível procedimental a
lei optou por equiparar o seu regime ao dos órgãos da Administração
Pública, desde que “no exercício de poderes de autoridade” – art. 2º,
nº 3, do Código do Procedimento Administrativo.
De resto, e como bem faz notar ESTEVES DE OLIVEIRA (Con-
cursos e Outros Procedimentos..., p. 156), aqui não há propriamente
inovação, pois “a aptidão virtual ou abstracta das concessionárias de
obras, de bens ou de serviços públicos e de entes congéneres delas,
neste aspecto (como são as empresas públicas) é, aliás, de há muito,
um dado adquirido o nosso ordenamento jurídico: já no domínio do
Código Administrativo de 1940 se admitia o recurso para os tribunais
administrativos de actos das concessionárias...”
Resta então saber se, na hipótese dos autos, a Ré interveio especifica-
mente ao abrigo dos poderes públicos emergentes da concessão.
A sociedade Ré foi constituída pelo Dec-Lei nº 102/95, de 19.5,
como sociedade anónima de capitais maioritariamente públicos que iria
receber a concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal
de captação, tratamento e abastecimento de água do Norte da Área do
Grande Porto, sendo logo aprovados, em anexo, os seus estatutos e
definidos os accionistas ditos originários o IPE – Águas de Portugal,
SGPS, S.A. e 7 municípios.
No seu objecto social incluem-se a “construção, extensão, reparação,
renovação, manutenção e melhoria das obras e equipamentos necessá-
rios” para o desenvolvimento da sua actividade.
32
Do contrato de concessão documentado a fls. 103 dos autos retira-se
que a concessão é dada por 30 anos em regime de exclusivo, que a
concessão “compreende a concepção e construção duma rede fixa e de
todas as instalações necessárias à captação, tratamento e abastecimento
de água para consumo público”, cujo “regular abastecimento se obriga
a assegurar”. A construção das infra-estruturas é da responsabilidade da
concessionária, que responde perante o concedente por eventuais defeitos
de concepção, de projecto, de construção ou dos equipamentos; as obras
devem ser adjudicadas mediante concurso público; e é reconhecida à
concessionária a faculdade de requerer a expropriação de terrenos e de
constituir as servidões necessárias,
No outro pólo, o contrato de empreitada celebrado entre as partes
(fls. 125) teve por objecto, justamente, o exercício de uma parte das
actividades que constituem a razão da criação legal e da existência da
sociedade Ré como ente dotado de personalidade jurídica e enquanto
concessionária, pois do que se trata é da “realização dos trabalhos de
construção civil, o fornecimento e montagem do equipamento e das ins-
talações eléctricas do Sistema Multimunicipal de Captação, Tratamento
e Distribuição de Água do Norte da Área do Grande Porto – Grupo 4.II
de Obras – Ramal de Santo Tirso Ocidental”.
Entre o objecto do contrato, assim definido, e os fins legal e necessa-
riamente prosseguidos pela recorrida existe uma conexão muito intensa,
muito próxima e muito directa. Tal contrato acha-se “teleologicamente
orientado” à realização de um interesse público específico compreendido
nas atribuições do contraente que actua por incumbência pública, e a
obra em causa é objectivamente pública – e não ligada à organização e
funcionamento empresarial da sociedade concessionária.
Pode, deste modo, concluir-se que o contrato em apreço se inscreve
no âmago dos poderes públicos recebidos por intermédio da concessão,
e bem assim que a ausência de um contraente de direito público qua tale
não obsta, por si só, à qualificação do contrato como administrativo.
Obtida a resposta à primeira questão, haverá agora que determinar o
sentido da norma do art. 239º do RJEOP. Que significado tem dizer-se
que o diploma se aplica, “ainda”, “às concessionárias de serviço público,
sempre que o valor da obra seja igual ou superior ao estabelecido para
efeitos de aplicação das Directivas das Comunidades Europeias relativas
à coordenação dos processos de adjudicação de empreitadas de obras
públicas” (al. b) do preceito)?
A recorrente, argumentando com base na expressão “regime subsi-
diário” que consta da epígrafe do artigo, pretende que a aplicação do
diploma se faz facultativamente, como lei supletiva, ao relacionamento
das partes durante a execução da empreitada, mas sem implicar a su-
jeição dos contratos celebrados por entidades como a Ré ao espartilho
do CPA e do RJEOP.
Mas não é razoável, nem tem fundamento jurídico válido, transformar
uma aplicação do diploma definida de modo aparentemente unitário e em
bloco numa remissão fraccionada para um conjunto limitado de normas
regulando a execução do contrato – deixando de fora outras como as
respeitantes ao procedimento de concurso e ao respectivo contencioso
(incluindo a expressa atribuição aos tribunais administrativos de com-
petência na matéria – art. 224º).
Tão pouco se pode retirar tal sentido do uso da expressão regime sub-
sidiário que está na epígrafe do artigo, que é consabidamente elemento
interpretativo de escasso valor. A haver algum rigor na formulação da
33
epígrafe, o que se terá querido dizer foi que o chamamento destas nor-
mas se entende sem prejuízo das da matriz regulamentar reguladora do
procedimento adjudicatório, que constituem sempre a sua lex specialis
e são directamente aplicáveis – aviso, programa do concurso e caderno
de encargos.
Acresce que o preceito não refere que o diploma “pode aplicar-se” às
concessionárias, mas pura e simplesmente que se lhes aplica, verificadas
que sejam as condições que vêm enumeradas.
O que, de resto, corresponde à intenção expressamente anunciada no
preâmbulo do diploma, no qual que se afirma:
“Embora o âmbito de aplicação deste diploma às empresas públicas e
às sociedades anónimas de capitais maioritariamente públicos e dependa
de portaria do ministro competente, consagrou-se a obrigatoriedade
da sua aplicação às concessionárias de serviços públicos, sempre que
o valor da empreitada seja igual ou superior...”
Não há, assim, maneira de descaracterizar como obrigatória, ou im-
perativa, essa aplicação. Foi a forma que o legislador encontrou, con-
juntamente com o estabelecimento do critério da dimensão mínima do
valor da obra, para submeter a igual tratamento as obras da iniciativa
da Administração (directa e indirecta) e dos concessionários de serviço
público, atentas as patentes afinidades que se conhecem. No fundo,
entendeu-se que a prestação de um serviço público deve reger-se pelas
normas da contratação pública em tudo quanto respeitar a obras (de
construção e conservação das infra-estruturas), por esta actividade ser
porventura das mais importantes no conjunto das acções a levar a efeito
pelos concessionários de serviço público a benefício das necessidades
colectivas das populações que foram incumbidos de satisfazer.
Não havendo dúvidas de que o valor da obra (Esc. 1.226.309.549$00)
é superior ao estabelecido no art. 6º, nº 1, da Directiva 93/37/CEE, do
Conselho, de 14.6.93 (5.000.000 ecus), temos que o RJEOP é directa-
mente aplicável ao contrato dos autos, por força da regra do art. 239º.
Finalmente, a estipulação do foro da comarca de Barcelos para reso-
lução das questões emergentes do contrato de empreitada (artigo 10º)
não pode ter a virtualidade de afastar a competência dos tribunais ad-
ministrativos, que é de ordem pública e decorre da aplicação da lei
– como em hipóteses análogas o Supremo Tribunal Administrativo
teve ensejo de afirmar (cf. Acs. de 4.3.82, proc.º nº 11.813 e de 4.12.03,
proc.º nº 301/02).
Atinge-se, assim, a conclusão de que as relações jurídicas de que a
causa dimana são de natureza administrativa, pois que dimanam dum
contrato administrativo de empreitada de obra pública submetido a
normas dessa natureza por expressa e inequívoca determinação da lei.
Mostra-se, por conseguinte, irrepreensível a decisão de julgar in-
competente o Tribunal Judicial da Comarca de Barcelos, e de com esse
fundamento absolver a Ré da instância.
Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, decla-
rando competente para conhecer da acção o tribunal administrativo
de círculo.
Sem custas.
Lisboa, 18 de Janeiro de 2006. — J. Simões de Oliveira (relator) — Antó-
nio Henriques Gaspar — Alberto Augusto Andrade de Oliveira — Manuel
de Simas Santos — Rosendo José — Joaquim Manuel Pereira Silva.
34
Acórdão de 19 de Janeiro de 2006.
Processo n.º 13/05-10.
Requerentes: José Manuel Ferreira da Silva, no Conflito Negativo de
Jurisdição, entre o Tribunal do Trabalho de Castelo Branco e os Tribunais
Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Armindo Ribeiro Luís.
Acordam no Tribunal dos Conflitos
I como impunha o artigo 107º., nº. 2 do C. P. Civil.
1. José Manuel Ferreira da Silva impugna o acórdão do Tribunal da
Relação de Coimbra de 27/01/2005 (fls. 359 a 366) que, revogando a
decisão do Tribunal do Trabalho de Castelo Branco de fls. 228 a 230
verso, que havia julgado improcedente a excepção dilatória de incom-
petência desse Tribunal em razão da matéria e declarado o mesmo
competente, julgou procedente tal excepção e absolveu o Réu – Instituto
de Solidariedade e Segurança Social da instância.
2. O A. – José Manuel Ferreira da Silva instaurou acção declarativa,
que considerou emergente de contrato individual de trabalho contra o
Instituto de Solidariedade e Segurança Social, pedindo que este seja
condenado:
a) A cumprir o Acordo de Nomeação em Comissão de Serviço cele-
brado com o A. até à data do seu termo;
b) No pagamento da quantia de 3.919,46 Euros mensais desde 24 de
Setembro de 2002 até 1 de Outubro de 2004;
c) Subsidiariamente e sem conceder, no pagamento da indemnização
de 53.481,00 Euros pela cessação do Acordo de Nomeação em Comissão
de Serviço.
3. Para tanto, invocou, em síntese, o seguinte:
a) Em 1 de Outubro de 2001 celebrou o A. um contrato digo Acordo
de Nomeação em Comissão de Serviço com o R.;
b) Para que desempenhasse o cargo de Adjunto do Director de So-
lidariedade e de Segurança Social de Castelo Branco, em comissão de
serviço, a partir de 1 de Outubro de 2001 e por três anos;
c) O A. possuía então a qualidade de funcionário público;
d) Sucede, porém, que por despacho da Secretaria de Estado da Soli-
dariedade e da Segurança Social foi determinada a cessação da aludida
comissão de serviço com efeitos a partir de 24 de Setembro de 2002;
e) Tal despacho é manifestamente ilegal.
4. Frustrada a conciliação das partes, veio o R. contestar, defendendo-
-se, desde logo, por excepção, invocando a incompetência material do
Tribunal de Trabalho, dado que a relação jurídica existente entre o A. e
o R. não configura um contrato de trabalho subordinado.
5. Foi proferido despacho saneador, no qual se decidiu, além do mais,
julgar improcedente a excepção dilatória da incompetência em razão
da matéria, declarando-se competente o Tribunal do Trabalho, com o
fundamento de que face aos termos em que o A. formula a sua pretensão
(Comissão de Serviço em regime de direito privado), se aplicava ao caso,
o regime jurídico de contrato individual de trabalho.
6. Inconformado com tal decisão dela agravou o Réu – Instituto
de Solidariedade e Segurança Social, tendo o Tribunal da Relação de
Coimbra, por acórdão de fls. 359 a 366, dando provimento ao recurso,
35
revogada a decisão recorrida, e, declarando incompetente o Tribunal de
Trabalho, absolveu o R. da instância.
7. O Tribunal da Relação de Coimbra decidiu que a competência
não cabe ao Tribunal do Trabalho, por o A. não ter celebrado com o R.
qualquer contrato de trabalho subordinado, mantendo-se vinculado ao
Estado para uma relação jurídica de emprego público.
8. Não se conformando com tal acórdão da Relação, dela agravou o
A. para o Supremo Tribunal de Justiça, tendo este decidido, conforme
consta de fls. 448 e 449, converter tal agravo em recurso para este
Tribunal de Conflitos e ordenar a remessa do processo a este Tribunal,
9. O A., no final das suas alegações, formula as seguintes conclu-
sões:
1ª.) A decisão recorrida não valora os factos alegados nos artºs. 1º. a
60º. da p.i. e 4º. a 18º. da réplica, e também não conhece da questão de
direito, devidamente alegada em que o recorrente estava em comissão
de serviço de direito de trabalho, nos termos do Dec. Lei nº. 404/91, de
16/10, constituindo ambas as omissões nulidades da decisão recorrida,
violando o artigo 668º., nº. 1, als. b) e d) do CPC;
2ª.) A decisão recorrida decidiu que a relação jurídica entre o A. e o
R. era direito administrativo, pelo que julgou procedente a excepção de
incompetência do Tribunal de Trabalho;
3ª.) A competência material de um determinado Tribunal há-de aferir-
-se de acordo com os termos em que é proposta, atendendo-se ao direito
invocado perante o pedido formulado e respectivos fundamentos, que
o Autor pretende ver reconhecidos judicialmente, ou seja, pela natu-
reza da relação material, segundo a versão apresentada em juízo pelo
demandante;
4ª.) Na petição inicial e na resposta à excepção o A. alegou os factos
e o direito que concretiza a sua relação de trabalho, constituindo essa
relação em novos instrumentos jurídicos de contratação e gestão a que
os Institutos Públicos vêm recorrendo na última década;
5ª.) Acresce que o A. não era funcionário público do Estado, mas de
um Instituto Público com personalidade jurídica, tendo celebrado com o
ISSS um contrato de trabalho subordinado, com isenção de horário, para
desempenhar a actividade de adjunto do director, descontando, como
regra, para a Segurança Social e não para a Caixa Geral de Aposenta-
ções, durante 3 anos, que seria desempenhado em comissão de serviço
de direito de trabalho, então prevista e regulada no Dec. Lei nº. 404/91,
de 16/10 e actualmente prevista e regulada nos artigos 244º. a 248º., do
Código de Trabalho;
6ª.) Assim, a decisão recorrida qualificou mal a comissão de serviço
do recorrente, dado que a qualificou como sendo da função pública
enquanto a referida comissão de serviço é de direito de trabalho, dado
que ao cargo de Adjunto do Director era aplicado o regime jurídico de
contrato individual de trabalho, em comissão de serviço, nos termos dos
artigos 37º., 38º., nºs. 1 a 4, dos Estatutos do ISSS aprovados pelo Dec.
Lei nº. 316-A/2000, de 7/12 e do Regulamento do pessoal dirigente e
de chefia (Despacho nº. 11464, DR, II Série, de 30/5);
7ª.) Consequentemente, a decisão recorrida violou o artigo 85º., al. b),
da Lei 3/99, de 13/01, pelo que deve ser revogada e substituída por outra
que declare o Tribunal do Trabalho de Castelo Branco competente, em
razão da matéria, ou, se assim não se entender, ordene o prosseguimento
36
dos autos para julgamento de modo a fazer prova sobre a relação laboral
entre o Recorrente e o Recorrido.
10. O Réu – Instituto de Solidariedade e Segurança Social, na qua-
lidade de recorrido, contra-alegou de fls. 403 a 417, defendendo a
confirmação do acórdão recorrido.
11. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir:
12. O Exmº. Magistrado do Ministério Público, no seu Parecer de
fls. 463 a 466, defende o provimento do recurso, por a competência
material pertencer ao Tribunal do Trabalho.
II – Fundamentação:
A) De facto:
Os factos relevantes para a apreciação do recurso e descritos no
acórdão recorrido são os seguintes:
a) Em 1 de Outubro de 2001 o R. celebrou com o A. um “Contrato
de Nomeação em Comissão de Serviço”, para que este desempenhasse
o cargo de Adjunto do Director do Centro Distrital de Solidariedade e
Segurança Social de Castelo Branco, a vigorar pelo período de três anos
e com inicio em 1 de Outubro de 2001;
b) O A. possuía já então a qualidade de “funcionário público”;
c) Por despacho da Secretaria de Estado da Solidariedade e da Segu-
rança Social foi determinada a cessação definitiva, com efeitos a partir
de 24 de Setembro de 2002, da aludida comissão de serviço, antes de
ter expirado o prazo legal.
B) De direito:
1. Como se sabe, o âmbito objectivo do recurso é definido pelas
conclusões do recorrente (artigos 684º., nº. 3 e 690º., nº. 1 do C. P.
Civil, importando assim, delimitar e decidir as questões colocadas nas
conclusões do recurso do autor.
Em face delas, urge apreciar e decidir as seguintes questões:
a) Se o acórdão recorrido é nulo, por falta de fundamentação, nos
termos do artigo 668º., nº. 1, al. b) do C. P. Civil;
b) Se o acórdão recorrido é nulo, por falta de pronúncia (artigo 668º.,
nº. 1, al. d) – 1ª. parte do C. P. Civil);
c) Se cabe aos tribunais do trabalho ou aos tribunais administrativos
o conhecimento da acção.
2. Vejamos pois, começando por apreciar e decidir a questão descrita
em a) – supra:
Defende o recorrente que o acórdão recorrido é nulo, por não ter valo-
rado factos que entende deverem ter sido valorados, de acordo com a tese
que defende, classificando tal actuação, como falta de fundamentação,
nos termos do artigo 668º., nº. 1, al. b) do C. P. Civil.
Ora, é jurisprudência assente e doutrina firme que “o que a lei con-
sidera nulidade é a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou
mediocridade da motivação é aspecto diferente, afecta o valor doutrinal
do acórdão... mas não produz nulidade “Cfr. Prof. A. Reis – C. P. Civil
Anotado – Vol. V – pág. 140), sendo que só a falta absoluta de motivação
(e não o seu laconismo) tem a virtualidade de desencadear a sanção grave
de nulidade da alínea b) do nº. 1 do artigo 668º. do C. P. Civil (Cfr. Ac.
S.T.J. – 03/07/73 – B.M.J. – 229º. – pág. 155)
O acórdão recorrido considerou os factos necessários e suficientes
para decidir a questão da competência do tribunal e aplicou-lhes o
direito que julgou certo, não ocorrendo assim a mencionada nulidade
de falta de fundamentação.
37
3. Passemos agora a apreciar e decidir a questão descrita em b)-
-supra:
Defende o autor, no seu recurso, que o acórdão recorrido é nulo, por
omissão de pronúncia, por não ter conhecido da questão de direito, por
ele invocada, de que a comissão de serviço de direito do trabalho, foi
exercida nos termos do Dec. Lei nº. 404/91, de 16/10.
A nulidade citada pelo recorrente, a tal propósito, e, prevista no
artigo 668º., nº. 1, al. d) – 1ª. parte do C. P. Civil, ocorre quando o
colectivo de juízes deixe de se pronunciar sobre questão que devesse
apreciar.
Esta nulidade de “omissão pronúncia”, não postula, segundo orienta-
ção uniforme da doutrina e da jurisprudência, a apreciação de todos os
argumentos ou razões em que os factos se apoiam para sustentar a sua
pretensão. “O que importa é que o Tribunal decida a questão posta” (Cfr.
Prof. A. dos Reis – C. P. Civil Anotado – Vol. V – Pág. 143).
No caso em apreço, o acórdão recorrido não tinha que conhecer de
direito, conforme pretendia o recorrido, mas conhecer das questões
postas pelo recorrente, o que fez. Aliás, vendo as contra-alegações do
recorrido perante a Relação, de fls. 328, não se coloca ali expressamente
tal questão. O acórdão recorrido apenas tinha de apreciar e decidir “a
questão da competência” descrevendo os factos atinentes e o direito que
entendia aplicável, e, foi o que fez. Em face do exposto, não ocorre a
mencionada nulidade, por omissão de pronúncia.
4. Urge finalmente apreciar e decidir a questão referenciada em c)-
-supra:
A Jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais é genericamente
definida pelo nº. 3 do artº. 212º. da C.R.P. em que se estabelece que
“compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções
e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emer-
gentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” (cfr. igualmente
o artº. 3º. do ETAF, aprovado pelo Dec. lei nº. 124/84, de 27/04).
A jurisdição dos tribunais judiciais é constitucionalmente definida
por exclusão, sendo-lhe atribuída em todas as áreas não atribuídas as
outras ordens judiciais (artºs. 211º., nº. 1 da C.R.P. e 18º. da L.O.F.T.J.
– nº. 3/99, de 13/01.
A competência dos tribunais é aferida em função dos termos em que
a acção é proposta, “seja quanto aos seus elementos objectivos (natu-
reza da providência solicitada ou de direito para o qual se pretenda a
tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens
pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade
das partes). Como ensina o Prof. Manuel de Andrade, a competência do
tribunal “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese
com aquilo que será mais tarde o quid decisum” (In Noções Elementares
de Processo Civil – 1979 – pag. 91).
A competência do Tribunal não depende, pois, da legitimidade das
partes, nem da procedência da acção.
É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os
termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respectivos fun-
damentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os
termos da pretensão.
Este entendimento doutrinal tem vindo a ser aceite pela jurisprudência,
designadamente, a deste Tribunal de Conflitos, nomeadamente, o Ac. de
7/5/91, proferido no processo nº. 231 (Apêndice – D. Rep. – 30/10/93
– Pág. 24), o Ac. de 6/5/91, proferido no processo nº. 230 (Apêndice – D.
38
Rep. – 30/10/93 – Pág. 34) e o Ac. de 26/9/96, proferido no processo
nº. 267 (Apêndice – D. Rep. – 28/11/97 – Pág. 59).
Também a jurisprudência tem vindo a decidir que “a competência
do tribunal em razão da matéria afere-se pelo pedido do autor, tendo
em conta os termos em que a acção é proposta e, especialmente, face
à relação jurídica tal como o autor a configura na petição inicial” (Cfr.
entre outros, os Acórdãos do S.T.J., de 12/01/94, 09/05/95 e 04/03/97
– In Colect. Jurisp. / S.T.J. – 94 – 1º., págs. 38, 95 – 2º., pág. 68 e 97
– 1º., pág. 125, respectivamente).
De acordo com esta doutrina e jurisprudência e à face das referidas
normas delimitadoras da competência / jurisdição administrativa e
da dos tribunais judiciais, importa caracterizar a relação estabelecida
entre o Autor e o Instituto de Solidariedade e Segurança Social, mas tal
como o litigio é apresentado pelo primeiro, para decidir se incumbe aos
tribunais administrativos (como decorre do acórdão recorrido) ou aos
tribunais judiciais de trabalho (como decidiu o Tribunal do Trabalho da
1ª. Instância) o conhecimento da acção.
No caso presente, invoca o Autor que, do clausulado no Acordo de
Nomeação em Comissão de Serviço, decorre que se lhe aplica o regime
jurídico do quadro específico definido nos Regulamentos do Instituto
de Solidariedade e Segurança Social, pelos regulamentos que lhe de-
ram execução, designadamente, o Regulamento do Pessoal Dirigente
e de Chefia, e, subsidiariamente, pelos princípios relativos ao contrato
individual de trabalho, mas também que ao regime jurídico especial
do pessoal do quadro específico da ISSS são aplicáveis os princípios
e as normas que regem o contrato individual de trabalho, e ainda que,
de harmonia com o disposto no artº. 37º. do Dec. Lei nº. 316-A/2000,
de 07 de Dezembro (Estatuto do ISSS), ao seu pessoal aplica-se o
regime jurídico de contrato individual de trabalho e o preceituado nos
regulamentos internos do ISSS, não sendo, por isso, a sua Comissão de
Serviço regulada pelo direito administrativo.
A nosso ver, o A., ora recorrente, tem razão. Na verdade, contraria-
mente ao referido no acórdão recorrido, de que “o A. invocou como causa
de pedir a sua qualidade de “funcionário público”, tal não corresponde
ao invocado pelo A., porquanto a verdadeira causa de pedir por ele
alegada consiste “No acordo de nomeação em Comissão de Serviço”
para desempenhar o Cargo de Adjunto do Director do centro Distrital
de Solidariedade e Segurança Social de Castelo Branco, com início
a 1/10/2001 e por 3 anos e cuja cessação foi determinada a partir de
24/09/2002, por despacho ilegal de Sua Excia. a Secretária de Estado da
Solidariedade e Segurança Social.
O A. caracteriza como contrato individual de trabalho o vínculo jurí-
dico com o ISSS resultante da sua nomeação e exercício e subsequente
cessação, em comissão de serviço, para o Cargo de Adjunto do Director
do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Castelo
Branco, sendo que tal entendimento está suficientemente documentado
na deliberação nº. 021/2002 de 24/01/2002 (fls. 27), na Deliberação
nº. 286 de 22/11/2001 (fls. 28 e 29) e no Acordo de nomeação em
Comissão de Serviço de fls. 30 e 31 dos autos.
O ISSS celebrou com o recorrente um Acordo de Nomeação em
Comissão de Serviço, onde se estipulou que o A. “segundo outorgante
fica abrangido pelo regime jurídico do pessoal do quadro específico,
definido nos Estatutos do ISSS, pelos regulamentos que lhe deram
execução, designadamente, o Regulamento de Pessoal Dirigente e de
39
Chefia e subsidiariamente pelas normas e princípios que regem o con-
trato individual de trabalho” (doc. de fls. 30 e 31 – Cláusula Terceira
(Regime Jurídico).
Como acima se referiu, o que releva para a questão da competência
em razão da matéria é o facto de o Autor alegar estar vinculado ao Réu
através do regime de contrato individual de trabalho, de os termos com
que caracteriza a sua situação serem compatíveis com um contrato deste
tipo e de ser esse contrato de direito privado o fundamento da pretensão
formulada de ver reconhecidos direitos que a lei estabelece para os
trabalhadores vinculados por contrato desse tipo.
“Se existe relação jurídica dessa natureza e dela emergem os direitos
que o Autor se arroga … é questão que já não respeita ao problema
da competência, mas ao mérito da pretensão” (Ac. deste Tribunal –
09/03/2004 – Conflito nº. 375).
Assim, não resultando necessariamente, dos termos em que a acção
foi proposta, que tenha sido estabelecida entre o A. e o ISSS uma rela-
ção de direito administrativo, e, arrogando-se o Autor a qualidade de
titular de um contrato individual de trabalho, durante o exercício do
Cargo de Adjunto do Director do centro Distrital de Castelo Branco,
em Comissão de Serviço, e, sendo os direitos daí emergentes que quer
fazer valer em juízo, é aos tribunais judiciais que incumbe legalmente
apreciar a pretensão do Autor (artº. 18º. da L.O.F.T.J.).
E, dentro desta ordem jurisdicional, são competentes para o conhe-
cimento da acção os tribunais de trabalho, por força do preceituado no
artigo 85º., al. b), da L.O.F.T.J.
III – Decisão:
Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogar
o acórdão recorrido e declarar competentes os tribunais do trabalho para
o conhecimento da acção, como aliás decidiu o Tribunal de Trabalho
de Castelo Branco.
Sem custas.
Lisboa 19 de Janeiro de 2006. — Armindo Ribeiro Luís (relator) — Rui
Manuel Pires Ferreira Botelho — João Mendonça Pires da Rosa — Jorge
Manuel Lopes de Sousa — Adérito da Conceição Salvador dos Santos.
Acórdão de 31 de Janeiro de 2006.
Processo n.º 15/05.
Requerente: António da Conceição Jacob, no Conflito Negativo de
Jurisdição, entre o Tribunal Judicial da Comarca de Santiago do Cacém
e os Tribunais Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Carlos Bettencourt de Faria.
I
António da Conceição Jacob veio deduzir contra o Estado Português,
no tribunal comum de 1ª instância, pedido de reversão (adjudicação)
de determinado prédio rústico, sito na freguesia e concelho de Sines,
fundando a sua pretensão no disposto no art.º 77° e segs. da Lei 168/99
(C. Das Expropriações).
40
O Mmo Juiz da comarca de Santiago do Cacém entendeu, porém, que
era competente em razão da matéria para conhecer dos autos o tribunal
administrativo de círculo da área da situação do prédio e absolveu o réu
da instância, nos termos do art° 105° n°a 1 e 2do C.P.Civil.
Agravou o autor, mas sem êxito.
Veio então este recorrer para o Tribunal dos Conflitos.
Nas suas alegações de recurso, apresenta, em síntese, as seguintes
conclusões:
1 O art° 1° da lei 4-A12003, ao declarar que “os art°s 5° (da Lei 13/2002),
74°, n°s 1,2 e 3 e 77° da Lei 168/99 passam a ter a seguinte redacção”,
que expressou com linhas ponteadas (…..) - em branco -, portanto, só
pode ter querido significar eliminar o conteúdo das normas que fez
substituir por essas linhas ponteadas.
2 Daí que o regime vigente na matéria em causa seja — e sempre
tenha sido, salvo o devido respeito - , o estatuído pelo n° 1 do art° 77° da
Lei 168/99, acrescendo que é manifestamente perceptível que a intenção
do legislador, contida na Lei 4-4A/2003, reside na ideia de ressuscitar
a Lei revogada. (art° 77° da Lei 168/99).
3 O acórdão recorrido está inquinado das nulidades previstas pelos
art°s 668° n° 1 alíneas b), c) e d) — 1ª parte - , 666° no 3 e 716° do C.
P. Civil, pelo que o mesmo deve ser declarado nulo.
4 O acórdão agravado violou ainda os art°s 158°, 669° n°s 1 alínea a)
e 2 alínea b) do C. P. Civil, 279° alínea c) do C. Civil, Lei 4.4A/2003 de
19.02 — e, concretamente o art° l - 205° do CRP e 77° da Lei 168/99
de 15.09.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
II
Apreciando
Está aqui em causa unicamente saber se a competência para conhecer
dos presentes autos pertence à jurisdição administrativa ou à jurisdição
comum.
A este respeito o recorrente refere apenas que o artigo de lei que alte-
rou expressamente parte de artigo de anterior lei, ao deixar em branco,
mediante linhas ponteadas, os números sobre os quais não dispõe, quis
significar que os revogava.
Nada mais contrário à boa técnica legislativa e mesmo ao comum
discurso escrito do português.
As linhas ponteadas querem dizer precisamente o contrário, ou seja,
que os regimes correspondentes a esses espaços são mantidos em vigor.
Trata-se duma manifestação clara e directa da vontade do legislador.
Nem, que saibamos, nunca tal dúvida se suscitou ao intérprete.
Nem seria lógico que o legislador não “aproveitasse” a oportunidade
duma alteração de um diploma e deixasse de regular de forma expressa
todos aspectos do mesmo a que quisesse aplicar um regime diferente.
Acresce que isso até iria contra a regra da interpretação das leis
segunda a qual deve- se entender que o legislador soube exprimir o seu
pensamento em termos adequados - cf.art°9°n°3 do C. Civil.
Acresce igualmente que seria absurdo o legislador pretender o regresso
a um sistema de competências, que acabava de afastar, numa inexplicável
e inexplicada reviravolta da orientação legislativa.
Donde se conclui:
O art° 1° da Lei 4-A/2003 de 19.02, ao alterar determinados preceitos
da Lei 13/2002 de 19.02, não revogou aqueles preceitos deste diploma a
41
que não fez referência, ou a que se referiu, por forma indirecta, através
de linhas ponteadas do texto oficial.
Antes revelou desse modo a intenção do legislador de os manter em
vigor. Nomeadamente aquele - art° 5° - que determina que a competência
para conhecer dos processos que têm como objecto o pedido de reversão,
previsto na Lei 16899 de 18.09. passa a ser da jurisdição administrativa
- tribunal de circulo -.
Dúvidas também não se põem nem o recorrente as refere - que o
dito art° 5° entrou em vigor a 01.01.04. sendo certo que a acção foi
instaurada em 20.03.04.
Assim, e resumindo, nos termos do artigo 74º, n° 4. do Código das
Expropriações na redacção do citado artigo 5° da Lei n° 13/2002, de
19 de Fevereiro, introduzida pelo artigo 1º da Lei n° 4-A/2003, de 19
de Fevereiro, são os tribunais administrativos que têm a competência
para conhecer da matéria em litígio.
III
Pelo exposto, acorda-se em julgar competente para conhecer da ma-
téria dos presentes autos o tribunal administrativo de círculo da situação
do prédio em causa.
Sem custas.
Lisboa, 31 de Janeiro de 2006. — Carlos Alberto de Andrade Betten-
court de Faria (relator) — Fernando Manuel Azevedo Moreira — José
Joaquim de Sousa Leite — Maria Angelina Domingues — Mário Manuel
Pereira — Rosendo Dias José.
Acórdão de 2 de Março de 2006.
Processo n.º 20/05-70.
Requerente(s): Vladimiro dos Santos Estevâm e mulher Manuela
Maria Carapinha Gonçalves Estevâm no Conflito Negativo de Jurisdi-
ção entre o Tribunal Judicial da Comarca de Santiago do Cacém e os
Tribunais Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Fernando Pinto Monteiro.
Acordam, em conferência, no Tribunal dos Conflitos:
1 — Vladimiro dos Santos Estêvam e mulher Manuela Maria Carapi-
nha Gonçalves Estêvam deduziram no Tribunal Judicial da Comarca de
Santiago do Cacém, contra o Município de Sines e o Estado Português,
pedido de adjudicação de prédio rústico que identificam.
Alegaram que o prédio em causa foi expropriado, mas que após a
expropriação nunca foi utilizado para o fim que determinou a declara-
ção de utilidade pública, pelo que requereram e obtiveram a reversão
do imóvel.
Não foi deduzida oposição.
Foi proferido despacho que julgou verificada a excepção dilatória de
incompetência absoluta do tribunal em razão da matéria e absolveu os
requeridos da instância.
Agravaram os requerentes.
42
O Tribunal da Relação confirmou o decidido.
Inconformados, recorrem os requerentes para o Tribunal dos Con-
flitos.
Formulam as seguintes conclusões:
- O acórdão recorrido não conhece, esclarece nem fundamenta as
questões suscitadas no n.° 4 — 3, als. a) e b)das presentes alegações, nem
tomou qualquer posição donde resulte a improcedência das conclusões
que aí lhe foram apresentadas;
- O artigo 1° da Lei n.° 4-A/2003, de 19.02, ao declarar que “Os
artigos 5° da Lei n.° 13/2002, 74° n.°s 1, 2, 3 e 77º da Lei n.° 168/99
passam a ter a seguinte redacção”, que expressou com linhas ponteadas
(...), em branco, portanto, só pode ter querido eliminar o conteúdo das
normas que fez substituir por essas linhas ponteadas;
- Qualquer outro entendimento terá que ser fundamentado em norma
legal ou princípio geral de direito — de hermenêutica jurídica — con-
sagrado pelo ordenamento jurídico, “elaborado” pela doutrina mais
prestigiada e perfilhado pela jurisprudência mais representativa, questões
sobre as quais o despacho agravado faz silêncio total;
- A redacção introduzida pela Lei n.° 4-A/2003, do artigo 77° n.° 1
da Lei n.° 168/99, de 18.09, “ou apaga”, elimina ou oblitera a redacção
constante da Lei n.° 13/2002, de 19.02; “ou apaga”, elimina ou oblitera
directamente a redacção da Lei n.° 168/99, quanto ao artigo 77º n.° 1,
que, em tal perspectiva, deixaria de existir;
- Se tivesse ocorrido a segunda hipótese prevista anteriormente — o
que não aconteceu — então haveria que recorrer à Lei geral para so-
lucionar a questão, isto é, ao artigo 44° do Estatuto dos Tribunais Ad-
ministrativos e Fiscais e à Lei dos Tribunais Judiciais, o qual nada diz
sobre a competência na matéria em causa;
- A revogação da norma revogatória antes da entrada em vigor desta,
mantendo os seus dispositivos, mas esvaziando-os de todo o seu conte-
údo, traduz uma vontade e uma intenção claras do legislador de recuperar
a lei anterior, ou seja, de repristiná-la;
- Ora, do regime estatuído pelos diplomas referidos anteriormente,
sempre resulta que seriam os Tribunais comuns — e não o foro adminis-
trativo — os competentes para apreciar e julgar o litígio em presença;
- A Lei n.° 13/2002, de 19.02, que nos termos do seu artigo 9°, era
suposto entrar em vigor um ano após a sua publicação, isto é, às 24
horas do dia 19.02.2003 (artigo 279°, alínea c) do C. Civil), foi alterada,
quanto à data da entrada em vigor prevista no seu artigo 5°, pela Lei
n.° -A/2003, de 18.03, que determinou que a vigência daquele regime
se iniciaria em 01.01.2004;
- A Lei n.° 13/2002, de 19.02 — e concretamente o seu artigo 5°
— não alterou o dispositivo legal constante do artigo 77º n.° 1 da Lei
n.° 168/99, de 18.09, porque, antes de entrar em vigor em 01.01.2004,
foi revogada pela Lei n.° 4-A/2003, de 19.02, que sobre a mesma matéria
obliterou as alterações introduzidas pelo artigo 5º da Lei n.° 13/2002,
de 19.02, e repristinou a versão original dos artigos 74° e 77° da Lei
n.° 168/99, de 18.09 (Código das Expropriações);
- Em 01.01.2004, já os artigos 5° e 9° da Lei n.° 13/2002 estavam
revogados pelo artigo 1° da Lei n.° 4- A/2003, pelo que tal regime
nunca entrou em vigor, uma vez que a Lei n.° 4-A/2003 é posterior à
Lei n.° 13/2002 e “lex posterior derrogat priori”;
43
- Daí que o regime vigente na matéria em causa seja — e sempre
tenha sido — o estatuído pelo n.° 1 do artigo 77° da Lei n.° 168/99,
acrescendo que é manifestamente perceptível que a intenção do legis-
lador, contida na Lei n.° 4-A/2003, reside na ideia de ressuscitar a Lei
revogada (artigo 77° n.° 1 da Lei n.° 168/99);
- O entendimento perfilhado pelo acórdão agravado tornaria impossí-
vel o cumprimento pelo Tribunal das diligências de natureza probatória
- designadamente por inspecção judicial e por via pericial previstas pelo
artigo 78° da Lei n.° 168/99, de 18.09;
- A Senhora Magistrada do Ministério Público deduziu oposição
quanto ao valor a restituir ao expropriante pelo expropriado, mas não
suscitou qualquer dúvida ou oposição quanto à competência do Tribunal
da Comarca para julgar e decidir a causa em apreço, posição, de resto,
coincidente com todas as que já foram manifestadas pelo Ministério
Público, nos diversos processos da mesma natureza, sobre os quais já
se pronunciou;
- O acórdão agravado está inquinado das nulidades previstas pelos
artigos 716° n.° 1, 668° n.° 1, als. b) e d) – 1ª parte, 666° n.° 3 do CPC,
pelo que o mesmo deve ser declarado nulo, com os legais efeitos;
- O acórdão agravado violou ainda, para além das referidas normas,
as sancionadas pelos artigos 158°, 669° n.°s 1 alínea a) e 2 alínea b) do
CPC, 279° alínea c) do C. Civil, Lei n.° 4-A/2003, de 19.02 - e concre-
tamente o artigo 1° e 205° da CRP;
— Deve, pois, ser revogado o acórdão agravado e declarado com-
petente para julgar o pleito sub-judice, o Tribunal Comum da Comarca
de Santiago do Cacém;
Contra-alegando, o Senhor Procurador-Geral Adjunto defende a ma-
nutenção do decidido.
Cumpre decidir.
II — Requerida no Tribunal comum a adjudicação de prédio rústico
por ter sido obtida a reversão do imóvel, foi proferido despacho consi-
derando que a competência pertence ao foro administrativo, pelo que
se declarou a incompetência absoluta do Tribunal em razão da matéria,
decisão essa confirmada por acórdão do Tribunal da Relação.
Recorrem os requerentes para o Tribunal dos Conflitos, suscitando
várias questões.
Impõem-se duas notas prévias.
Em primeiro lugar não chega a existir um verdadeiro conflito, tal
como é entendido pelo artigo 115º do C. Processo Civil, uma vez que
para isso seria necessário que dois ou mais tribunais, integrados em
ordens jurisdicionais diferentes, se arrogassem ou declinassem o poder
de conhecer da mesma questão.
Em concreto, o Tribunal da Relação declarou incompetentes os Tribu-
nais comuns, por considerar que competente era o Tribunal Administra-
tivo, não chegando este Tribunal a pronunciar-se. Está-se assim perante
uma decisão preventiva face ao eventual futuro conflito.
Em segundo lugar, sendo este um Tribunal dos Conflitos, compete-lhe
unicamente fixar o Tribunal competente e não apreciar problemática
suscitada a outro título.
A única questão a resolver consiste assim em saber se competentes
para apreciar a causa são os Tribunais Administrativos como foi decidido
ou se são competentes os Tribunais Judiciais comuns, como defendem
os recorrentes.
44 45

Dentro da organização judiciária os Tribunais Judiciais gozam de Reproduz-se parcialmente o artigo 1°:
competência genérica, tendo os tribunais de outra ordem jurisdicional,
uma competência limitada em razão da matéria que lhe compete apre- Artigo 1.º
ciar. Aqueles constituem a regra e gozam, por isso, de competência não Alterações à Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro
discriminada e assim também residual.
A competência em razão da matéria distribui-se por “categorias de Os artigos 5º, 7° e 9° da Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro, passam
tribunais que se situam no mesmo plano horizontal, sem nenhum relação a ter a seguinte redacção:
de hierarquia (de subordinação ou dependência) entre eles” — Prof Artigo 5.°
Antunes Varela — “Manual de Processo Civil” 2°ed., pág. 207.
Não cabendo a causa na competência de nenhum Tribunal especial, (...)
será para ela competente o Tribunal comum (artigo 66° do C. Processo ………………..
Civil). Artigo 74.°
De entre os tribunais especiais, e no que aqui interessa, compete aos
tribunais de jurisdição administrativa e fiscal o julgamento das acções (...)
que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações 1- ………………..
jurídicas administrativas, ou seja, os litígios originados no âmbito da 2- ………………..
administração pública globalmente considerada, exceptuando-se aqueles 3- ………………..
que o legislador atribua a outra jurisdição (artigo 1° do ETAF, aprovado 4- Se não for notificado de decisão favorável no prazo de 90 dias a
pela Lei n.° 13/2002 de 19 de Fevereiro, alterada pela Lei nº 4-A/2003 contar da data do requerimento, o interessado pode fazer valer o direito
e pela Lei n.° 107-D/2003). de reversão no prazo de um ano, mediante acção administrativa comum
No caso em apreço está em causa o direito de reversão, que se traduz a propor no tribunal administrativo de círculo da situação do prédio ou
no poder conferido ao expropriado de reaver ou readquirir os bens que da sua maior extensão.
foram objecto de expropriação. 5- ……………….
Os bens expropriados que não forem aplicados ao fim cuja utilidade
pública justifique a expropriação ou que dele tenham sido desviados “de- Artigo 77.°
vem reverter ao primitivo proprietário a requerimento deste ou dos her- (...)
deiros” — Prof Marcelo Caetano, “Manual de Direito Administrativo “,
9ª ed., reimpressão, 1980, 2º, pág. 1033. 1- ……………….
Esse direito de reversão e o pedido de adjudicação subsequente susci- a) ……………….
taram (designadamente durante a chamada Reforma Agrária) problemas b) ……………….
vários. c) ……………….
O artigo 77° n.° 1 do Código das Expropriações (aprovado pela Lei d) ……………….
n.° 168/99) dispunha a propósito que “Autorizada a reversão, o inte- e) ……………….
ressado deduz, no prazo de 90 dias a contar da data da notificação da 2- ……………….
autorização perante o Tribunal da Comarca da situação do prédio ou da No artigo 7° são mencionadas alterações que aqui não importa con-
sua maior extensão, o pedido de adjudicação...”. siderar e no artigo 9° estipulou-se que: “A presente lei entra em vigor
A competência, respeitando, aliás, uma longa tradição no que toca ao em 1 de Janeiro de 2004, com excepção do artigo 7°, que entra em vigor
processo de expropriação, era dos Tribunais comuns. no dia seguinte ao da sua publicação.”
A reforma do contencioso administrativo com a aprovação de novos Invocando o argumento puramente formal das linhas ponteadas, os
diplomas, veio introduzir profundas alterações, designadamente e no recorrentes sustentam que o legislador quis a “revogação da norma revo-
que aqui importa apreciar, no processo expropriativo. O mencionado gatória antes da entrada em vigor desta, mantendo os seus dispositivos,
n.° 1 do artigo 77° passou a dispor que o pedido de adjudicação seria mas esvaziando-os de todo o seu conteúdo” o que traduz “uma vontade
deduzido “perante o Tribunal administrativo de círculo da situação do e uma intenção claras de o legislador, recuperar a lei anterior, ou seja,
prédio ou da sua maior extensão...”. DE REPREST1NÁ-LA”. O artigo 1º da Lei n.° 4-A/2003 só pode ter
Alteração que está em sintonia com a “ampliação” do foro admi- querido, dizem, eliminar o conteúdo das normas que fez substituir por
nistrativo, que passou a comportar novo tipo de acções e uma tutela linhas ponteadas.
jurisdicional com maior amplitude de vários interesses legalmente É evidente que não têm os recorrentes qualquer razão. Embora não
protegidos. seja, eventualmente, a melhor técnica legislativa, é vulgar o legislador
A Lei n.° 13/2002 de 19 de Fevereiro, que por força da nova redacção recorrer a linhas ponteadas, não para eliminar, como se defende no
dada ao referido artigo 77°, atribuiu competência aos tribunais adminis- recurso, mas sim para significar que nessa parte o artigo se mantém
trativos, deveria entrar em vigor um ano após a data da sua publicação. inalterado. Se várias vezes se tem deparado com as referidas linhas
Acontece, porém, que a Lei n.° 4-A/2003 de 19 de Fevereiro veio ponteadas, é a primeira vez que se encontra uma interpretação como
introduzir alterações ao legislado. aquela que é feita pelos recorrentes.
46
O corpo do artigo 5º da Lei n.° 13/2002 e tudo o mais que constava
desse artigo, com excepção do n.° 4 do artigo 74° mantiveram anteriores
redacções. O significado do ponteado é o de que permanece nessa parte
aquilo que já estava - Este Tribunal dos Conflitos já se pronunciou em
sentido próximo no Ac. de 29.11.2005, processo n° 17/05, como de
forma idêntica tem decidido o Tribunal da Relação de Évora.
Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso e confirma-se o acórdão
da Relação de Évora, por ser incompetente em razão da matéria o Tri-
bunal Judicial da Comarca de Santiago do Cacém, sendo competentes
para a acção os Tribunais Administrativos.
Sem custas.
Lisboa, 2 de Março de 2006. — Fernando Pinto Monteiro (relator) —
Rui Manuel Pires Ferreira Botelho — Luís António Noronha do Nasci-
mento — Rosendo Dias José — João Luís Marques Bernardo — Adérito
da Conceição Salvador dos Santos.
Acórdão de 7 de Março de 2006.
Processo n.º 22/05-70.
Requerente(s): O Ministério Público, no Conflito Negativo de Ju-
risdição, entre o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, o Tribunal
Judicial de Leiria e o Tribunal de Trabalho de Leiria
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Manuel José da Silva Salazar.
Acordam no Tribunal dos Conflitos:
O Ex.mo Magistrado do M. P.° junto do Supremo Tribunal Adminis-
trativo requereu a resolução do conflito negativo de jurisdição suscitado
entre o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, o Tribunal Judicial de
Leiria, e o Tribunal do Trabalho de Leiria, que, todos eles, se negaram,
sucessivamente, competência para conhecer de uma acção proposta no
primeiro pelo Hospital de S.to André, S.A., que por esse meio pedia a
condenação da Direcção — Geral dos Serviços Prisionais a pagar-lhe
determinadas quantias pecuniárias relativas à prestação de serviços de
assistência hospitalar a sete funcionários do Estabelecimento Prisional
de Leiria.
Invoca aquele distinto magistrado que, por decisão de 25/10/04, o
Ex.mo Juiz do TAF se julgou incompetente por entender que o litígio
em causa respeitava a uma relação estabelecida no âmbito da gestão
privada da entidade credora, pelo que os autos foram remetidos ao
Tribunal Judicial.
Acrescenta que o Ex.mo Juiz deste Tribunal, por decisão de 22/2/05
(e não, como por manifesto lapso refere, 22/2/04), se considerou incom-
petente por entender que a hipótese dos autos configurava uma relação
de trabalho entre a entidade devedora e os seus funcionários, concluindo
que o Tribunal competente era o Tribunal do Trabalho.
Mais refere que neste Tribunal, por sua vez, por decisão de 5/5/05,
o Ex.mo Juiz respectivo se considerou incompetente materialmente e
absolveu o réu da instância por ter entendido que não existia na situa-
ção dos autos um vínculo contratual que ligasse o sinistrado à entidade
47
responsável, por se tratar de um acidente fora de qualquer relação de
trabalho e porque o empregador era a Administração Pública.
Todas essas decisões, juntas por certidão, transitaram em julgado.
Foi oportunamente emitido parecer pelo Ex.mo Procurador - Geral
Adjunto, no sentido de a competência caber ao Tribunal comum (ju-
risdição cível).
Cabe decidir, tendo em conta que, apesar do disposto no art.° 105°
do Decreto n.° 19.243, de 16/1/31, que obriga o Tribunal dos Conflitos
a remeter as partes para a autoridade competente, este Tribunal, face
ao que dispunha o art.° 17° do Dec. — Lei n.° 23.185, de 30/10/33,
e aos termos dos art.°s 115° e 116° do Cód. Proc. Civil, apenas tem
competência para resolver os conflitos de jurisdição e competência
entre autoridades administrativas e judiciais e não conflitos estritamente
de competência entre estas últimas, pelo que, se for de concluir que a
competência na hipótese dos autos cabe à jurisdição comum, não pode,
aqui, ser resolvida a questão de saber qual, entre o Tribunal Judicial e
o Tribunal do Trabalho, é o competente: neste Tribunal dos Conflitos
apenas pode ser decidida a questão de saber qual a ordem jurisdicional
competente para processar e decidir o pleito.
Por outro lado, há que ter em conta que, apesar de o Tribunal Judicial
ter admitido a incompetência do TAF, aceitando a competência da juris-
dição comum, não deixa de existir um efectivo conflito de jurisdição na
situação dos autos, na medida em que, analisado o despacho do Ex.mo
Juiz do Tribunal do Trabalho, se constata que este atribui competência
ao Tribunal Administrativo para julgamento do pleito.
Como é sabido, a competência material dos Tribunais para a decisão
do litígio configurado em determinada acção afere-se pelo pedido for-
mulado nessa mesma acção, analisado à luz da respectiva causa de pedir,
a menos que exista lei que especialmente fixe tal competência.
A acção em causa, como se disse, foi proposta pelo Hospital de
Santo André, S.A., contra a Direcção Geral dos Serviços Prisionais.
E, como resulta do estatuído nos art.°s 1° e 4° do Dec.-Lei n.° 297/02,
de 11/12, a inclusão daquele Hospital no Serviço Nacional de Saúde,
que se verificava ao tempo de alguns dos serviços médicos prestados
(pelo menos os que tiveram lugar em 2001) por ser então uma pessoa
colectiva de direito público, foi mantida com a sua transformação em
sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos.
Ora, já o Dec.-Lei n.° 147/83, de 5/4, estipulava no seu art.° 1 que
todas as acções para cobrança de dívidas a estabelecimentos resultantes
da prestação de serviços de saúde seguiriam os termos do processo
sumaríssimo, com determinadas adaptações, o que, como tal forma
de processo não existia no contencioso administrativo, pressupunha a
atribuição de competência à jurisdição comum, como aliás era prática
judiciária corrente.
Por seu lado, o Dec.-Lei n.° 194/92, de 8/9, que nos termos do seu
art.° 1º regulava a cobrança de dívidas às instituições e serviços públicos
integrados no Serviço Nacional de Saúde, atribuindo nomeadamente
força executiva às certidões de dívida emanadas daquelas instituições e
serviços e fixando a competência do “Tribunal da comarca” em que se
encontrasse sediada a entidade exequente para as correspondentes acções
executivas, e que, no seu art.° 13º, revogou aquele Dec.-lei n.° 147/83,
embora mantendo, como se vê, a competência da jurisdição comum, foi
expressamente revogado pelo art.° 14° do Dec.-Lei n.° 218/99, de 15/6,
que é hoje, segundo o seu art.° 1º, o diploma que estabelece o regime de
48
cobrança de dívidas pelas instituições e serviços integrados no Serviço
Nacional de Saúde em virtude dos cuidados de saúde prestados, mas que
não refere de forma expressa qual o tribunal materialmente competente
para o efeito de processar e decidir as questões respectivas.
Limita-se este diploma, no seu art.° 7°, a determinar a competência
territorial do Tribunal da sede da entidade credora, não incluindo agora
a expressão “Tribunal da comarca”, mas sem que tal omissão implique,
só por si, que o legislador tenha pretendido introduzir qualquer alteração
respeitante à competência, pois a actual expressão pode significar apenas
que considerou desnecessário referir-se a uma competência material
que pretendia manter.
Com efeito, parece o actual diploma pressupor a manutenção da
competência material dos Tribunais da jurisdição comum, isto perante
a análise do seu próprio preâmbulo, em que o legislador manifesta
claramente a intenção de alterar apenas as regras processuais do regime
de cobrança das dívidas hospitalares essencialmente mediante a subs-
tituição da acção executiva pela declarativa, pelo facto de entretanto se
ter constatado que a força executiva conferida às aludidas certidões não
provocara a celeridade e a simplicidade processuais visadas pelo diploma
anterior na medida em que na generalidade dos casos a existência do
crédito reclamado judicialmente e a verdadeira identidade do devedor
eram discutidas em sede de embargos à execução.
E parece manifesto que, se o legislador tivesse então em vista que a
alteração das regras processuais abrangesse também alguma alteração
sobre a competência dos Tribunais ou da jurisdição em que o processo
devesse correr, não se compreenderia que naquele preâmbulo não se
fizesse a mínima alusão a tal nem qualquer síntese de razões explica-
tivas da nova opção. Ou seja, nada referindo a tal respeito apesar das
pormenorizadas explicações preambulares sobre os seus objectivos,
parece pelo menos lógico interpretar o dito diploma como não tendo
visado introduzir qualquer inovação sobre a competência dos Tribunais
que deveriam proceder à análise e decisão das questões respeitantes às
dívidas hospitalares.
Acresce que no mesmo sentido aponta o disposto no art.° 6° do
mencionado Dec.-Lei n.° 218/99, ao estabelecer a possibilidade de
as instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde se
constituírem partes civis em processo penal relativo a facto que tenha
dado origem à prestação de cuidados de saúde, para dedução de pedido
de pagamento das respectivas despesas, possibilidade essa que aponta de
forma praticamente decisiva para a competência da jurisdição comum,
que é aquela onde correm os processos penais. Caso contrário, isto é,
se o legislador pretendesse que a competência coubesse à jurisdição
comum quando os devedores fossem accionados em processo criminal
e à jurisdição administrativa quando fossem accionados fora desse
processo, estaria ele a consagrar a competência de duas ordens jurisdi-
cionais diferentes para apreciar questões da mesma natureza, de forma
incongruente, pois a distribuição de competência entre jurisdições se
baseia precisamente na natureza das questões a decidir.
Assim, e ainda porque o litígio em questão não integra uma relação
jurídica entre pessoas de direito público desenvolvida sob a égide do
direito público, mas antes uma relação jurídica estabelecida no âmbito
da gestão privada da entidade credora, pelo que o seu objecto não
se enquadra na previsão de qualquer das als. do art.° 4° do E.T.A.F.,
conclui-se que se trata aqui de um caso nítido em que se justifica uma
49
interpretação extensiva, por ser manifesto que o legislador disse menos
do que aquilo que pretendia dizer, sendo consequentemente de interpretar
o citado Dec.-Lei n.° 218/99 no sentido de consagrar a competência
dos Tribunais integrados na jurisdição comum para apreciar os pedidos
de condenação no pagamento de dívidas hospitalares por prestação de
cuidados de saúde.
Subsiste ainda, porém, a questão de saber se essa competência dos
Tribunais comuns se mantém ou não quando os assistidos pelo estabe-
lecimento hospitalar sejam servidores públicos acidentados em serviço,
questão essa decidida pelo Ex.mo Juiz do Tribunal do Trabalho no
sentido negativo.
Ora, é manifesto que o regime da cobrança de dívidas consagrado no
citado Dec.-Lei não atende à causa das lesões determinantes dos trata-
mentos prestados, salvo (art.°s 9° a 12°) no tocante a dívidas resultantes
de acidentes de viação, o que não é o caso. Assim, apenas há que ter em
conta a causa de pedir invocada, integrada somente por aqueles factos a
que o mencionado diploma reconhece a eficácia de determinar a com-
petência do Tribunal, e que consistem em não mais do que a prestação
de cuidados de saúde por instituições e serviços integrados no Serviço
Nacional de Saúde, independentemente da qualidade dos assistidos.
Quer isto dizer que a referência feita na petição inicial à qualidade dos
assistidos enquanto servidores públicos apenas releva para determinação
da legitimidade passiva, pois, se não o fossem, tal legitimidade caberia
a eles próprios ou aos causadores das lesões que tenham originado os
tratamentos; e não é essa legitimidade, mas a causa de pedir, que tem
eficácia na determinação da competência material do Tribunal.
O Dec.-Lei n.° 503/99, de 20/11. que aprova o novo regime jurídico
dos acidentes em serviço e das doenças profissionais no âmbito da
Administração Pública, dispõe, porém, no seu art.° 48°, n.° 1, que “o
interessado pode intentar, no prazo de um ano, nos Tribunais adminis-
trativos, acção para reconhecimento do direito ou interesse legalmente
protegido contra os actos ou omissões relativos à aplicação do presente
diploma, que segue os termos previstos na lei de processo nos Tribu-
nais administrativos e tem carácter de urgência.” E foi com base neste
dispositivo e no art.° 6°, n.° 4, do mesmo diploma, que o Tribunal do
Trabalho considerou competente o Tribunal Administrativo.
Mas não lhe pode ser reconhecida razão, pois esse diploma nada
estipula no tocante à questão suscitada no presente conflito.
Com efeito, esse Dec.-Lei, que no n.° 4 do seu art.° 6° se limita a
prever o modo como “os estabelecimentos da rede oficial de saúde que
prestem assistência aos trabalhadores abrangidos” no mesmo diploma
devem cobrar extrajudicialmente as despesas correspondentes junto do
serviço ou organismo responsável, o que pretende naquele art.° 48°,
n.° 1, é apenas esclarecer a competência para resolução dos litígios
que surjam internamente nas relações entre a Administração e os seus
servidores que tenham sofrido acidentes em serviço ou padeçam de
doenças profissionais, coisa que nos autos a que o presente conflito se
refere não acontece.
De todo o exposto resulta a competência da jurisdição comum para o
processamento da acção em que foi suscitada a questão do pagamento
das dívidas hospitalares em causa e para a decisão da mesma questão,
embora este Tribunal não possa, como se referiu, determinar, dentro
dessa jurisdição comum, se o materialmente competente é o Tribunal
Judicial ou o Tribunal do Trabalho.
50
Nestes termos, acorda-se em declarar competente para apreciar e
conhecer da acção em causa a jurisdição comum.
Sem custas.
Lisboa, 7 de Março de 2006. — Manuel José da Silva Salazar (relator) —
António Bento São Pedro — José António Carmona da Mota — António
Políbio Ferreira Henriques — Fernando Araújo de Barros — Fernanda
Martins Xavier e Nunes.
Acórdão de 14 de Março de 2006.
Processo n.º 18/05-70.
Requerente(s): Luís Manuel Rodrigues da Luz Querido e outra, no
conflito negativo de jurisdição entre a 6ª.Vara Cível de Lisboa e os
Tribunais Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Arménio de Castro Sottomayor.
Acordam no Tribunal dos Conflitos:
1. Luís Manuel Rodrigues da Luz Querido e Ana Paula Moreira Reino
propuseram nas Varas Cíveis de Lisboa, contra o Município de Lisboa e
a Assembleia de Compartes dos Baldios do Bairro Económico do Alto
da Ajuda e, na falta da sua constituição, a Junta de Freguesia da Ajuda,
procedimento cautelar de embargo de obra, com função preventiva,
destinado a evitar a demolição pelo Município de Lisboa de todas as
instalações e produções agrícolas, designadamente árvores de fruto exis-
tentes nos logradouros de suas casas — habitações de carácter económico
— sitas na Rua Orlando Gonçalves, cujas traseiras — logradouros — dão
para a Rua das Açucenas no Bairro do Alto da Ajuda, em Lisboa. Alegam
que essa intenção foi comunicada a familiares dos requerentes, por um
guarda municipal fardado, acompanhado por outra pessoa
A providência foi averbada à 6ª Vara Cível de Lisboa.
Por despacho de 1 de Abril de 2004, e com fundamento em que “para
além de ser discutível ser esta a providência própria uma vez que não
existem ‘embargos de obra nova com função preventiva’ o que é facto é
que, de acordo com o art. 414° do C.P.C. este tribunal não é o competente
para apreciar esta questão dado que se trata de obra de autarquia local e
referente a baldios”, foi declarado o tribunal incompetente em razão da
matéria, sendo liminarmente indeferida a petição inicial.
Após um pedido de esclarecimento, indeferido, foi interposto recurso
de agravo para o Tribunal da Relação de Lisboa.
Por despacho do relator, foram julgadas improcedentes as conclusões
dos agravantes e confirmada a decisão recorrida.
Houve reclamação para a conferência, que, por acórdão de fls. 59,
indeferiu a reclamação, mantendo a decisão.
Os requerentes interpuseram recurso de agravo para o Supremo Tri-
bunal de Justiça, o qual foi admitido, tendo suscitado duas questões:
a da previsão legal de embargos de obra nova com efeito ou função
preventiva e a da competência do tribunal cível.
Após alegações do agravado Município de Lisboa, foram os autos
remetidos ao Supremo Tribunal de Justiça.
51
Na vista que então teve dos autos, o Ministério Público emitiu pa-
recer no sentido de não ser o Supremo Tribunal de Justiça o tribunal
competente, face ao disposto no art. 107° n.° 2 do Código de Processo
Civil, propondo que seja ponderada a remessa dos autos ao tribunal
competente, o Tribunal dos Conflitos.
Depois de notificadas as partes para dizerem o que se lhes ofere-
cesse acerca da questão prévia suscitada pelo Ministério Público, foi
exarado despacho pelo relator julgando procedente a questão prévia
e, em consequência, declarando incompetente o Supremo Tribunal de
Justiça para conhecer do objecto do agravo, o qual é da competência
do Tribunal dos Conflitos, tendo sido ordenada a remessa dos autos ao
Supremo Tribunal Administrativo, onde o Tribunal dos Conflitos se
encontra sediado.
2. Das alegações que apresentou no presente recurso, o recorrente
extraiu as seguintes conclusões:
1- Embargo de obra nova é procedimento cautelar que tem função
preventiva quando exista ameaça ou receio de lesão de um direito real
ou pessoal de gozo.
2 - O art° 412 n.°l do C. P. Civil, relativo aos embargos de obra nova,
refere expressamente, “obra, trabalho ou serviço novo que ameace causar
prejuízo...”, como é o caso dos autos.
3 - A Lei prevê, pois, embargos de obra nova com efeito ou função
preventiva.
4 - O Tribunal civil é o Tribunal competente, por a competência, muito
embora da acção faça parte uma autarquia local, se aferir em função da
natureza do acto que se pretende atacar.
5 - Tal como vem referido no Acórdão do S.T.J., de 24/01/2002, in
C.J. 2002 - 1, pág. 57, a gestão é pública ou privada conforme a entidade
que a realiza, a natureza do acto praticado e os fins tidos em vista. No
caso a natureza do acto praticado é privado - construção de moradias em
banda com destino ao mercado imobiliário, tal como os fins de carácter
económico privado.
6 - Além disso, já foram causados prejuízos ao primeiro requerente
pela ocupação de 20 m2 do logradouro da sua moradia de área de 255
m2, temendo-se que, sem qualquer título, autorização ou expropriação
continuem a destruir a sua propriedade.
7 — Portanto, indispensável se torna que no caso o Município de
Lisboa agisse com “jus imperii”, o que não acontece.
8 - Na verdade, trata-se de obras em terrenos baldios, daí ter-se pro-
posto procedimento cautelar, também contra a Assembleia de Compartes
dos Baldios que é entidade privada.
9 - No caso em questão, trata-se de prevenir que os requerentes - mo-
radores do Bairro Económico do Alto da Ajuda (um na qualidade de
proprietário já prejudicado e outra utilizadora de longa data de terreno
baldio) sejam prejudicados, ou de evitar que os baldios usados por outros
moradores venham a ser ocupados abusivamente pelo Município.
10 - Até pelos Acórdãos citados, se verifica que a jurisprudência
é unânime em considerar a competência Tribunais comuns que são
chamados a pronunciar-se sobre tal matéria.
11- O acórdão recorrido violou o art° 414 do C. P. Civil.
3. O Ministério Público junto do Tribunal dos Conflitos teve vista dos
autos, considerando que o recurso não merece provimento, acrescentando
que, estando em causa uma obra de demolição da autarquia, investida de
“ius imperii”, o foro materialmente competente é o administrativo.
52
Foram colhidos os vistos, havendo que conhecer do recurso.
4. O presente recurso, interposto da decisão da Relação que julgou
incompetente em razão da matéria o tribunal comum e competente a
jurisdição administrativa, tem a especialidade de, nos termos do art. 107º
n.° 2 do Código de Processo Civil, ser decidido pelo Tribunal dos Con-
flitos. Com vista a prevenir um conflito futuro, a lei processual civil
submete ao tribunal com competência para dirimir os conflitos entre as
jurisdições comum e administrativa a apreciação do recurso, de forma
a que fique a questão da competência material definitivamente decidida
por decisão transitada em julgado, decisão que tem de ser acatada pelo
tribunal perante quem depois for a acção proposta. Se assim não aconte-
cesse, “se o recurso fosse interposto para o Supremo Tribunal de Justiça
e se este tribunal viesse a confirmar a decisão da Relação no sentido da
incompetência do tribunal judicial, com o fundamento de que a compe-
tência para conhecer da causa pertencia aos tribunais administrativos,
a decisão do Supremo não vincularia os tribunais administrativos, por
não dispor de jurisdição sobre aquela ordem de tribunais e, deste modo,
quando a acção viesse a ser proposta nos tribunais administrativos, estes
não estariam impedidos de se declararem incompetentes, por entende-
rem que a competência pertencia aos tribunais judiciais” (ac. STJ de
28-09-2005 — proc. 1966/05).
5. A competência do tribunal, segundo os ensinamentos de Ridenti,
cuja doutrina foi acolhida por Manuel de Andrade (Noções Elemen-
tares de Processo Civil, I, pág. 89), “afere-se pelo quid disputandum
(quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid
decisum)”, o que significa que é pela análise do pedido formulado pelo
autor que deve ser aferida a competência material do tribunal. Idêntica
reflexão era feita por Carnelutti (apud, Alberto dos Reis, Comentário
ao Código de Processo Civil, I, pág. 110) ao afirmar que a competência
em razão da matéria é determinada pelo conteúdo da lide.
A mesma metodologia tem sido seguida pelo Supremo Tribunal
de Justiça, pelo Supremo Tribunal Administrativo e pelo Tribunal de
Conflitos que, quando chamados a apreciar o pressuposto processual
atinente à competência, têm procedido à análise da estrutura da relação
jurídica material em debate, tal como é apresentada pelo autor na sua
petição, atendendo, em especial, aos termos em que a pretensão é formu-
lada. (Cfr, por todos, os acs. do STJ de 3-02-1987 in BMJ 364-591, de
12-01-1994 in CJ/STJ, II — 1, pág.38, de 19-10-2004 proc. 3001/04 in
ITIJ - Bases jurídico-documentais) e do STA de 13-5-1993, de 28-5-1996
e de 23-10-1997 in Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Jurisprudência
Administrativa, pág. 191, 198 e 204).
6. Nos termos do art. 211º n.° 1 da Constituição da República Portu-
guesa, os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e
criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras
ordens judiciais, enquanto que, conforme estabelece o art. 212° n.° 3,
“compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ac-
ções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios
emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Sendo a competência dos tribunais comuns residual, haverá, pois, que
verificar primeiramente se a causa cabe na competência dos tribunais
administrativos.
O art. 1° n.° 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais,
aprovado pela Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro afirma serem estes
“os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça
53
em nome do provo, nos litígios emergentes das relações jurídicas ad-
ministrativas e fiscais”
E embora os limites do conceito de relação jurídica administrativa
sejam controvertidos, são de considerar nele inseridas as relações que se
estabelecem entre a Administração e os particulares em que há uma pre-
valência do interesse público sobre o particular traduzido na atribuição
de poderes de autoridade àquela. (Freitas do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, II, pág. e Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito
Administrativo, I, pág. 57). O que significa que é da competência da
jurisdição administrativa a apreciação de actos da Administração, quando
se trate de actos de gestão pública, ou seja, quando o Estado ou a pessoa
colectiva pública agem munidos do seu jus imperii, no exercício de um
poder público, no exercício de uma função pública, sob o domínio de
normas de direito público, diferentemente do que acontece nos actos
de gestão privada, em que intervindo o Estado ou a pessoa colectiva
pública numa veste de simples particular, a competência para dirimir o
litígio se radica no tribunais comuns.
7. Importa, assim, por interpretação do requerimento inicial de em-
bargo de obra nova, ver como os recorrentes conformaram o seu pedido
e como caracterizaram os actos do Município de Lisboa, para, por
aplicação dos princípios acabados de referir, se poder concluir acerca
da jurisdição competente.
Os requerentes alegam que são legítimos donos e proprietários das
moradias n.°s 151 e 149 da Rua Orlando Gonçalves, na freguesia da
Ajuda, em Lisboa, as quais foram construídas há mais de 60 anos e
fazem parte do Bairro das Casas Económicas do Alto da Ajuda; logo
acrescentando que as moradias dos requerentes, bem como todas as
demais situadas do lado sul da Rua Orlando Gonçalves, têm, nas trasei-
ras viradas para a Rua das Açucenas, logradouros onde têm efectuado
cultivos de culturas de subsistência e pequenos pomares. Afirmam ainda
que os logradouros são contíguos às suas habitações, não existindo
qualquer linha divisória da Rua das Açucenas, tendo os moradores,
para fazerem as suas hortas, sempre utilizado essa faixas de terrenos
que, para além da parte integrante das suas propriedades, constituem
terrenos baldios. Aduzem que o Plano Director Municipal de Lisboa
prevê que a Rua das Açucenas venha a ser alargada para construção
duma via estruturante a ligar o Alto do Restelo ao Polo Universitário
do Parque Florestal de Monsanto.
Mais referem que, em 6 de Março de 2004, um guarda municipal
do Município de Lisboa, apresentando-se fardado e acompanhado por
outra pessoa, avisou verbalmente familiares dos requerentes de que o
Município se preparava para demolir todas as instalações e produções
agrícolas, designadamente árvores de fruto existentes nesses logradouros.
Acrescenta o primeiro requerente que, por ocasião do alargamento da
Rua da Açucenas, lhe retiraram cerca de 20 m2 da área do logradouro,
pretendendo agora o Município de Lisboa, com nova “investida” contra
as “hortas” e quintais, retirar-lhe área superior, causando-lhes, com tal
actuação, irremediáveis prejuízos.
Ora, o modo como, no requerimento inicial - e só a esse nos devemos
ater pelas razões acima expostas - é feita alusão à finalidade perseguida
pelo Município de Lisboa — a execução do Plano Director Municipal
— revela que o requerido Município de Lisboa age com ius imperii, no
exercício dum poder de autoridade que se impõe aos particulares, o que
leva a concluir pela competência dos tribunais administrativos.
54
A incompetência dos tribunais comuns, de resto, decorre também
da norma do art. 414° do Código de Processo Civil, que estabelece
não serem os embargos de obra nova o meio processual próprio para
embargar “as obras do Estado, das demais pessoas colectivas públicas
e das entidades concessionárias de obras ou serviços públicos quando,
por o litígio se reportar a uma relação jurídico-administrativa, a defesa
dos direitos ou interesses lesados se deva efectivar através dos meios
previstos na lei de processo administrativo contencioso”.
8. Conforme se referiu, o recorrente suscita, no seu recurso, a questão
de a providência de embargo de obra nova ser meio processual adequado
a evitar um prejuízo futuro duma obra que ainda não se iniciou.
Embora o Tribunal dos Conflitos neste recurso se substitua ao Su-
premo Tribunal de Justiça, a sua competência está, todavia, limitada ao
conhecimento e decisão acerca da jurisdição competente. Só assim não
é, alargando-se a competência do Tribunal dos Conflitos ao conheci-
mento doutras matérias, se se tratar de questões incidentais directamente
relacionadas com o objecto do processo, conforme se decidiu no ac. de
25-10-2005, Proc. 06/04 deste Tribunal, ou no caso de ocorrer questão
cujo conhecimento se afigure prévio à decisão sobre a competência.
Não se verificando no caso dos autos, nem uma nem a outra das situ-
ações, carece, por conseguinte, o Tribunal dos Conflitos de competência
para se pronunciar sobre a adequação do meio processual usado pelos
recorrentes para a defesa do seu interesse dos requerentes, que, ao tempo
em que a providência foi requerida, tinha sido ameaçado de lesão.
Termos em que, acordam no Tribunal de Conflitos em, negando
provimento ao agravo, julgar o tribunal comum incompetente em razão
da matéria e competente a jurisdição administrativa.
Sem custas.
Lisboa, 14 de Março de 2006. — Arménio Castro Sottomayor (re-
lator) — Alberto Augusto Oliveira — Manuel Joaquim Sousa Pei-
xoto — António São Pedro — Fernando Azevedo Ramos — João
Belchior.
Acórdão de 14 de Março de 2006.
Assunto:
Decisões de três tribunais. Poderes de cognição do Tribunal
de Conflitos. Dívidas hospitalares. Servidores do estado
acidentados em serviço.
Sumário:
I — O conflito negativo de jurisdição havido entre um Tribunal
Administrativo e um Tribunal de Trabalho, em que cada
um deles atribui à outra jurisdição a competência para
conhecer um certo pleito, não integra também o Tribunal
Cível que, tendo recebido os autos do Tribunal Adminis-
trativo e aceitando a competência da jurisdição comum,
os remetera depois àquele Tribunal de Trabalho.
55
II — No caso de conflito negativo de jurisdição entre dois
tribunais, o âmbito dos poderes cognitivos do Tribunal
de Conflitos cinge-se à determinação da ordem juris-
dicional competente, não lhe incumbindo ainda definir,
dentro dessa ordem, o tribunal competente «ratione
materiae».
III — À luz do disposto no Decreto-Lei n.º 218/99, de 15 de
Junho, compete à jurisdição comum conhecer das acções
em que as instituições e serviços integrados no serviço
nacional de saúde intentem obter a condenação dos réus
no pagamento das quantias devidas pelos cuidados de
saúde por si prestados.
IV — Essa competência não é afastada pelo facto de os benefi-
ciários dos referidos cuidados serem servidores públicos
acidentados em serviço, pois esse pormenor não integra
a «causa petendi» do pleito — a qual é explicativa da
natureza do pedido e, nessa medida, também da compe-
tência ou jurisdição adequadas — e meramente constitui
o fundamento da legitimidade passiva do réu Estado.
Processo n.º 21/05-70.
Requerentes: A Magistrada do Ministério Público junto do STA no
Conflito Negativo de Jurisdição entre o Tribunal Administrativo e Fiscal
de Leiria, o Tribunal Judicial de Leiria 3.º Juízo de Competência Cível
de Leiria e o Tribunal de Trabalho de Leiria — 2.º Juízo.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Madeira dos Santos.
Acordam no Tribunal de Conflitos:
O Hospital de Santo-André, S A, intentou no Tribunal Administra-
tivo e Fiscal (TAF) de Leiria uma acção «com processo sumaríssimo»
contra o Estado Português, pedindo a condenação do réu no pagamento
da importância de 968,17 euros e respectivos juros de mora vencidos e
vincendos, correspondendo aquela quantia à soma do que falta pagar ao
autor pelos «tratamentos médicos» que ele prestou às lesões, resultantes
de acidentes em serviço, sofridas por nove funcionários ou assalariados
do Ministério da Educação.
Na sua contestação, o réu, representado pelo MºPº, suscitara a excep-
ção da «incompetência absoluta do tribunal», em virtude de o conheci-
mento da causa incumbir aos tribunais comuns.
Pronunciando-se sobre essa questão prévia, a Mm.ª Juíza do TAF
de Leiria julgou o tribunal incompetente, em razão da matéria, para
conhecer da referida acção, por tal competência caber aos tribunais
judiciais.
Esta decisão transitou, após o que os autos foram remetidos ao Tri-
bunal Judicial da comarca de Leiria.
Então, o Mm.º Juiz do 3.º Juízo de Competência Cível daquela co-
marca, embora admitisse que o conhecimento do pleito incumbia aos
tribunais judiciais, declarou a incompetência absoluta desse tribunal
cível por considerar que a acção deveria ser processada e julgada no
Tribunal de Trabalho de Leiria.
Depois do trânsito desta decisão, os autos foram remetidos «ex offi-
cio» ao mencionado Tribunal de Trabalho.
56
Por sua vez, o Mm.º Juiz do Tribunal de Trabalho de Leiria entendeu
que a competência para o conhecimento da acção pertencia aos tribu-
nais administrativos, razão por que declarou também a incompetência
material desse tribunal.
E esta decisão transitou igualmente em julgado.
Considerando existir um conflito negativo de jurisdição entre os três
tribunais acima referidos, vem agora o MºPº, ao abrigo do disposto no
art. 117º, n.º 1, do CPC, requerer a resolução dele.
Não há que considerar quaisquer factos distintos das ocorrências
processuais «supra» descritas, pelo que passaremos imediatamente à
decisão «de jure».
Todavia, justificam-se dois esclarecimentos prévios. «Ante omnia»,
importa consignar que, embora o Tribunal Cível da comarca de Leiria
haja aceitado a competência da jurisdição comum para conhecer da
causa, estamos perante um efectivo conflito de jurisdição, a resolver
por este Tribunal de Conflitos. É que o Tribunal de Trabalho, para onde
os autos foram seguidamente remetidos, assumiu o conflito negativo
entre ordens jurisdicionais diferentes ao sustentar a competência dos
tribunais administrativos para o julgamento do pleito; e, assim sendo,
deparamo-nos com duas – e, sublinhe-se, apenas duas – decisões reci-
procamente opostas e transitadas, provindas de tribunais de jurisdições
diversas, em cada uma das quais se declina a competência própria e se
assevera a competência decisória da outra jurisdição.
Ainda a título preliminar, e porque se trata de questão que, embora
metodológica, influi na extensão e na profundidade do discurso a fa-
zer, convém que clarifiquemos desde já um outro ponto, resultante da
imagem trilateral do dissídio desenhado nos autos e referente à exacta
determinação do âmbito em que são exercitáveis os poderes cognitivos
deste Tribunal de Conflitos. Com efeito, importa apurar se, na hipótese de
o julgamento do presente conflito redundar na atribuição da competência
aos tribunais comuns, a indagação ainda deverá prosseguir a fim de se
esclarecer se tal competência recai no Tribunal Cível ou no Tribunal de
Trabalho. «Primo conspectu», pareceria impor-se esse prosseguimento,
não só por razões de economia processual e de certeza jurídica, mas
sobretudo porque o art. 105º do Decreto n.º 19.243, de 16/1/31, que
continua a ser aplicável ao recurso ora em apreço, obriga o Tribunal de
Conflitos a remeter «as partes para a autoridade competente» – estando
esta expressão manifestamente inclinada a uma resolução definitiva da
controvérsia em causa. Contudo, essa primeira aparência esfuma-se ante
o princípio de que uma qualquer alternativa aberta entre tribunais da
jurisdição comum é um assunto forçosamente estranho ao Tribunal de
Conflitos (cfr. os arts. 115º e 116º do CPC). Na verdade, este tribunal
resolve conflitos de jurisdição, e não de competência «sensu stricto»,
motivo por que lhe não incumbe dizer qual é, de entre os tribunais ju-
diciais possíveis, o competente «ratione materiae» para o conhecimento
de um certo pleito. Nesta conformidade, o «thema decidendum» do
presente recurso cinge-se à determinação da ordem jurisdicional (cfr., de
novo, o art. 115º, n.º 1, do CPC) a quem cabe processar e julgar a acção
dos autos; e, se acaso viermos a concluir que essa tarefa compete aos
tribunais judiciais, atribuir-se-á a jurisdição ao Tribunal de Trabalho de
Leiria – por ele ser, de entre aqueles tribunais, o único pólo integrante
do conflito bipolar com que ora nos confrontamos. Note-se, por último,
que esta hipótese de assim se resolver o conflito nunca prejudicará a
possibilidade de no Tribunal de Trabalho ulteriormente se suscitar,
57
porventura contra o Tribunal Cível de Leiria, uma outra e diferente
excepção, fundada no recorte da competência material entre tribunais
da mesma ordem jurisdicional.
Postos os anteriores esclarecimentos, passemos à resolução do con-
flito.
Só na ausência de disposição legal expressa, atributiva de competên-
cia «ex vi legis», é que a competência material dos tribunais – tanto a
que os diferencia dentro da mesma ordem jurisdicional, como a que os
distingue segundo jurisdições diversas – se afere pelo pedido formulado
na acção que esteja em presença, caso, aliás, em que a natureza desse
pedido deve ser esclarecida ou iluminada pela causa de pedir de que ele
dimane. Assim, é prioritário determinar se existe uma qualquer norma
que imediata e irresistivelmente defina qual é a jurisdição ou o tribunal
competente para resolver o litígio. E, tendo em conta a indiscutível in-
clusão do hospital autor no denominado serviço nacional de saúde – pois
essa inclusão, que era evidente aquando da prestação dos «tratamentos
médicos» referidos na acção dos autos em virtude de o hospital ser então
uma pessoa colectiva de direito público, persistiu com a transformação
dele em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos (cfr.
os arts. 1º e 4º do DL n.º 297/2002, de 11/12) – somos imediatamente
remetidos para a análise do DL n.º 218/99, de 15/6, já que este diploma,
como consta do seu art. 1º, veio estabelecer «o regime de cobrança de
dívidas pelas instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de
Saúde em virtude dos cuidados de saúde prestados».
O DL n.º 218/99 revogou e substituiu o DL n.º 194/92, de 8/9 – di-
ploma em que se atribuíra força executiva às certidões de dívida emana-
das das instituições e serviços públicos integrados no serviço nacional de
saúde e se determinara que as correspondentes acções executivas seriam
«instauradas no tribunal da comarca» em que se encontrasse sediada
a entidade exequente (cfr. os arts. 1º e 10º). Portanto, o DL n.º 194/92
excluía qualquer hipótese de os processos daquele tipo correrem nos
tribunais administrativos. Logo no preâmbulo do DL n.º 218/99, o le-
gislador anunciou o intuito de, através da «lex nova», alterar «as regras
processuais do regime de cobrança das dívidas hospitalares», constantes
do decreto-lei revogado; mas, como do mesmo preâmbulo eloquente-
mente flui, essa alteração de regras centrava-se na substituição da acção
executiva pela declarativa, mudança essa justificada pelo facto de se
haver entretanto constatado que a força executiva conferida às sobreditas
certidões não trouxera as pretendidas celeridade e simplicidade proces-
suais. Ora, se a mencionada «alteração das regras processuais» também
passasse por uma redefinição dos tribunais e da jurisdição competentes
para o conhecimento das acções previstas no diploma, seria natural que
o preâmbulo se lhe referisse – pois dificilmente se compreenderia que
uma modificação com essa amplitude permanecesse silenciada nas
longas considerações preambulares que o legislador teceu. Portanto,
o preâmbulo do DL n.º 218/99, apesar de não dispor, «a se», de força
normativa, constitui um primeiro e poderoso indício de que o diploma
deve ser interpretado no sentido de que nada inovou quanto à compe-
tência dos tribunais que apreciariam as chamadas dívidas hospitalares
– os quais continuariam a ser os da jurisdição comum.
O art. 7º do DL n.º 218/99, cuja epígrafe consiste na «competência
territorial», estabeleceu que as acções previstas no diploma «devem
ser propostas no tribunal da sede da entidade credora». Desapareceu,
assim, a alusão ao «tribunal da comarca», que constava do art. 10º do
58
DL n.º 194/92. Mas esta singela mudança não suporta a ideia extrema
de que o legislador, ao eliminar a referência à «comarca», quis trans-
ferir a competência da ordem dos tribunais judiciais para a jurisdição
administrativa. Se a norma assim fosse interpretada, olvidar-se-ia a
proporcionalidade que sempre deve existir entre os efeitos e as respecti-
vas causas, entrevendo-se numa minudência literal algo que claramente
excede o seu típico horizonte de significação. Assim, a circunstância de o
aludido art. 7º não referir que o «tribunal» aí em causa é o «da comarca»
deve ser encarada segundo uma justa e equilibrada medida – a de que
se trata de um mero «modus dicendi», ainda fiel à linha pretérita de se
atribuir aos tribunais judiciais a competência para o conhecimento dos
pleitos previstos no diploma.
Por outro lado, o art. 6º do DL n.º 218/99 prevê que as instituições e
serviços integrados no serviço nacional de saúde possam «constituir-se
partes civis em processo penal relativo a facto que tenha dado origem
à prestação dos cuidados de saúde, para dedução de pedido de paga-
mento das respectivas despesas». Esta possibilidade de se formular um
pedido cível fundado nas dívidas hospitalares aponta inexoravelmente
para os tribunais comuns, onde correm os processos penais. Ora, seria
extravagante e anómalo que a apreciação dos pedidos de condenação
por essas dívidas pudesse caber a duas ordens jurisdicionais diferentes
– à jurisdição comum, se os devedores fossem demandados naquele
processo criminal, e à jurisdição administrativa, se o fossem fora dele
– já que a repartição das matérias entre jurisdições diversas funda-se
na natureza dos assuntos em presença, e não em aspectos acidentais
como sucederia com a existência ou a falta de um processo penal. Deste
modo, o mencionado art. 6º vem corroborar aquilo que já indicavam
o preâmbulo do diploma e o teor do seu art. 7º – que é à jurisdição
comum, e não à administrativa, que compete conhecer das acções em
que os hospitais da rede pública intentem cobrar as dívidas resultantes
dos cuidados de saúde por si prestados.
A anterior conclusão não surpreende. Com efeito, está de há muito
consagrada no nosso direito esta solução de sediar na jurisdição comum,
ou na sua órbita, a competência para conhecer das referidas matérias,
mesmo que por vezes isso só ocorresse em segunda instância. Desenvol-
vendo uma linha iniciada pela Lei n.º 1981, de 3/4/40 (diploma apenas
referente aos Hospitais Civis de Lisboa), o DL n.º 35.108, de 7/11/45,
criou comissões arbitrais com competência para liquidarem e declararem
a responsabilidade pelos encargos de assistência, inclusive hospitalar,
que não fossem voluntariamente satisfeitos. E o DL n.º 42.596, de
19/10/59, (seguidamente alterado pelo DL n.º 44.450, de 4/7/62, e pelo
DL n.º 47.797, de 14/7/67), veio dispor que tais comissões, à excepção
das de Lisboa e Porto, funcionariam «nos tribunais judiciais», presidi-
das pelo juiz de direito da respectiva comarca (art. 1º, § 4.º), e que, das
decisões de todas elas proferidas em processos cujo valor excedesse
a alçada dos tribunais de comarca, caberia recurso «para o Tribunal
da Relação do respectivo distrito judicial». Essas comissões arbitrais
de assistência vieram a ser extintas pela Lei Orgânica dos Tribunais
Judiciais («vide» o art. 83º, n.º 2, al. c), da Lei n.º 82/77, de 6/12), ra-
zão por que a cobrança das denominadas dívidas hospitalares tinha de
passar a fazer-se em moldes algo renovados. Assim, o DL n.º 174/83,
de 5/4, para além de revogar expressamente o aludido DL n.º 42.596,
veio dispor, logo no seu art. 1º, que todas as acções para cobrança de
dívidas a estabelecimentos resultantes da prestação de serviços de saúde
59
seguiriam os termos do processo sumaríssimo, com certas adaptações.
A adopção pelo legislador desta forma de processo, que não existia no
contencioso administrativo, evidenciava algo que de há muito era claro
– que tal matéria estava ligada à jurisdição comum; e essa competência
foi assumida pelos tribunais judiciais ao longo dos anos, em milhares
de processos, como a prática judiciária facilmente demonstra. Esse DL
n.º 147/83 veio a ser revogado pelo art. 13º do DL n.º 194/92, já acima
aludido; mas, e como vimos, este último diploma manteve claramente
a competência dos tribunais comuns para conhecerem dos pleitos de-
correntes das dívidas hospitalares, sendo a sua emergência sobretudo
justificada pelo propósito de que esses assuntos passassem a ser resol-
vidos em sede executiva.
Portanto, esta breve digressão histórica vem confirmar a ideia de
que é à jurisdição comum, e não à administrativa, que incumbe, à luz
do ora vigente DL n.º 218/99, conhecer dos pedidos de condenação no
pagamento de dívidas hospitalares, em cujo género se inscreve a acção
a que se refere o presente conflito.
Todavia, importa ainda demonstrar que a competência dos tribunais
comuns para o conhecimento da acção dos autos não se desvanece pela
circunstância de os beneficiários dos «tratamentos médicos» serem
servidores públicos acidentados em serviço. O regime de cobrança de
dívidas constante do DL n.º 218/99 desinteressa-se da causa das lesões
justificativas dos tratamentos – a não ser no que toca aos acidentes de
viação, que merecem uma previsão autónoma devida a particularidades
do seu regime substantivo e aos respectivos prolongamentos procedi-
mentais. E bem se compreende que assim seja, pois as acções previstas
no diploma têm como «causa petendi» o facto simples de as entidades
autoras haverem prestado cuidados de saúde, aos quais deveria corres-
ponder o pagamento de um certo «quantum» pecuniário. Por isso, não
admira que a causa de pedir da acção dos autos seja alheia à circuns-
tância de os beneficiários dos tratamentos hospitalares serem servidores
públicos acidentados em serviço; pois este pormenor apenas releva para
o efeito de se determinar a legitimidade do réu Estado – que, por via da
relação funcional e das circunstâncias dos acidentes, vem apresentado
como o único e autêntico responsável pelos omitidos pagamentos. Ora,
se o vínculo funcional dos utentes tratados pelo autor somente releva
em sede de legitimidade passiva, sendo estranho à causa de pedir da
acção, temos que tal vínculo nada decide quanto ao apuramento da
jurisdição competente – pois é a causa de pedir (enquanto impregnante
da verdadeira natureza do pedido, como já dissemos), e nunca a legi-
timidade, que ordinariamente influi na determinação da competência
material dos tribunais.
Resta assinalar a falência do argumento esgrimido na decisão do
Tribunal de Trabalho de Leiria em prol da competência dos tribunais
administrativos. Disse o Mm.º Juiz que tal competência transparecia do
DL n.º 503/99, de 30/11, «maxime» dos seus arts. 6º e 48º. Mas esse
diploma – que estabelece «o regime jurídico dos acidentes em serviço
e das doenças profissionais ocorridas ao serviço da Administração
Pública» (art. 1º) – nada define quanto à questão colocada no presente
conflito. Na verdade, o seu art. 6º limita-se a prever o modo como «os
estabelecimentos da rede oficial de saúde que prestem assistência aos
trabalhadores abrangidos» pelo diploma hão-de cobrar extrajudicial-
mente – e não «in judicio», como agora acontece – as correspondentes
despesas junto do serviço ou organismo que as deva suportar. Por sua
60
vez, o art. 48º dispõe que os servidores públicos vítimas de aciden-
tes de trabalho ou de doenças profissionais podem instaurar, contra a
Administração e seguramente na jurisdição administrativa, acções de
reconhecimento dos seus direitos. Sendo assim, este preceito apenas se
refere aos litígios surgidos nas relações internas da Administração com
os seus servidores, o que nada tem a ver com o assunto que determinou
a eclosão deste conflito.
Do que ficou exposto resulta que a acção a que os autos respeitam deve
correr os seus termos na jurisdição comum, e não na administrativa. Por
isso, e ao menos imediatamente, competirá ao Tribunal de Trabalho de
Leiria, que está em conflito de jurisdição com o TAF da mesma cidade,
processar aquela causa.
Nestes termos, acordam em declarar a jurisdição comum competente
para conhecer da acção a que os presentes autos se referem.
Sem custas.
Lisboa, 14 de Março de 2006. — Jorge Artur Madeira dos Santos
(relator) — João Manuel Belchior — Fernando de Azevedo Ramos —
Alberto Augusto Andrade de Oliveira — Manuel Joaquim de Oliveira
Pinto Hespanhol.
Acórdão de 21 de Março de 2006.
Assunto:
Conflito negativo de competência. Responsabilidade civil
extracontratual. Competência da jurisdição administrativa.
Sumário:
I — O critério para a repartição de competência entre tri-
bunais administrativos e tribunais judiciais para conhe-
cimento de acções de responsabilidade civil extracon-
tratual do Estado por factos ocorridos no domínio da
actividade dos tribunais passa pela distinção entre os ca-
sos em que a causa de pedir é um facto ilícito imputado a
um juiz no exercício da sua função jurisdicional (na sua
função de julgar), hipótese em que serão competentes os
tribunais judiciais, e os casos em que a causa de pedir é
um facto ilícito imputado a um órgão da administração
judiciária (ou a este serviço globalmente considerado,
quando não seja individualizável a responsabilidade
de um concreto agente dessa administração- falta do
serviço), no exercício da actividade estranha à função de
julgar, hipótese em que serão competentes os tribunais
administrativos.
II — Tendo a autora fundado o pedido de indemnização
contra o Estado, em alegados danos provocados pela
actuação negligente dos serviços do Tribunal, ao emi-
tirem mandado de notificação para a sua comparência,
como arguida no julgamento de um processo crime por
61
emissão de cheque sem provisão, quando não era a
verdadeira arguida e constavam no processos elementos
identificativos desta, a competência para conhecer da
dita acção cabe à jurisdição administrativa.
Conflito n.º 340.
Requerente: Maria da Conceição da Costa Teixeira, no Conflito Ne-
gativo de Jurisdição, entre o Tribunal Judicial da Comarca de Santo
Tirso e o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.
Relatora: Ex.ma Sr.ª Cons.ª Dr.ª Fernanda Xavier.
Acordam no Tribunal dos Conflitos:
I - RELATÓRIO
MARIA DA CONCEIÇÃO DA COSTA TEIXEIRA, com os sinais
dos autos, vem requerer a resolução do presente conflito negativo de
competência entre os Mmos Juízes do Tribunal Judicial de Santo Tirso
e do extinto Tribunal Administrativo do Círculo (TAC) do Porto (a que
sucedeu o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto), que se atribuem
mutuamente competência, negando a própria, para conhecer de uma
acção de responsabilidade civil, instaurada pela ora requerente contra
o Estado Português, por danos patrimoniais e não patrimoniais alega-
damente causados pela actuação do Tribunal Judicial de Santo Tirso,
ao notificá-la, através da G.N.R de Amarante, para comparecer naquele
Tribunal a fim de ser julgada no processo comum singular nº669/95 do
2º Juízo Criminal, por crime de emissão de cheque sem provisão, sem
que a autora, ora requerente, fosse arguida daquele processo, apenas,
por mero acaso, tendo o nome igual ao da verdadeira arguida.
Alega que o mandado de notificação não continha as indicações in-
dispensáveis para que o respectivo cumprimento pudesse ser efectuado
sem erro, sendo certo que aquele Tribunal dispunha no processo de
elementos identificativos da verdadeira arguida, suficientes para evitar
o erro que veio a verificar-se.
O conflito foi instruído com certidões de ambos os despachos, con-
forme se vê de fls.5 a 12, constando dos autos que transitaram em
julgado, sendo, posteriormente, requisitada e junta fotocópia da petição
da referida acção de indemnização (cf. fls.48 e seguintes).
O Ex.mo Procurador Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido
da competência do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, acom-
panhando de perto o acórdão deste Tribunal de Conflitos, proferido em
12 de Maio de 1994, no Proc. 266, cujo sumário transcreve.
Colhidos os vistos legais, urge decidir.
II - FUNDAMENTAÇÃO
Estamos perante um conflito entre duas ordens jurisdicionais – a
jurisdição comum e a jurisdição administrativa, o qual surge face à
pretensão da ora requerente, formulada em acção de responsabilidade
civil extracontratual contra o Estado Português, de ser indemnizada por
este, por alegados danos patrimoniais e não patrimoniais, que lhe teria
causado a actuação do Tribunal Judicial de Santo Tirso, ao ter emitido,
erradamente, em nome da requerente, mandado de notificação para
comparecer, na qualidade de arguida, no julgamento do processo comum
nº669/95, do 2º Juízo Criminal daquele Tribunal, por crime de emissão de
cheque sem provisão, quando a requerente não era a verdadeira arguida
62
e constavam do processo elementos de identificação desta que, segundo
alega, teriam evitado o erro cometido.
A acção foi inicialmente intentada junto do Tribunal Judicial de Santo
Tirso, onde obteve o nº65/97 do 2º Juízo de competência especializada
cível, tendo o Senhor juiz, por despacho de 05.06.1997, julgado proce-
dente a excepção dilatória de incompetência do Tribunal em razão da
matéria, por considerar competentes os tribunais administrativos, pelo
que absolveu o Réu da instância (cf. certidão junta a fls.3 e segs.).
A requerente veio a intentar nova acção, agora junto do Tribunal
Administrativo do Porto, onde obteve o nº168/98, tendo o Senhor Juiz,
por despacho de 29.06.1998, julgado igualmente procedente a excepção
dilatória de incompetência do Tribunal em razão da matéria, por con-
siderar competente a jurisdição comum e absolveu o Réu da instância
(cf. certidão junta a fls. 6 e segs.).
O conflito está, pois, delineado, como se vê dos despachos judiciais
que o geraram, entre a jurisdição comum e a jurisdição administra-
tiva.
Ora, a competência do Tribunal afere-se face à pretensão formulada
pelo autor na petição inicial, traduzida no binómio pedido/causa de
pedir, ou seja, face ao «quid disputatum» e não ao «quid decisum» (1)
e fixa-se no momento da propositura da acção (cf. artº8º,nº1 do Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo DL 229/84, de
27.04, com as alterações introduzidas pelo DL 229/96, de 29.11 e artº5º
nº1 do mesmo diploma, na redacção actual).
Por outro lado e como é sabido, são da competência dos tribunais
judiciais ou comuns as causas que não sejam atribuídas a outra ordem
jurisdicional (cf. artº66º do CPC e também o artº213, nº1 da CRP/89,
artº211º, nº1 da CRP, na redacção actual).
Portanto, para decidir o presente conflito negativo de competência,
haverá que apurar, em primeiro lugar, se a causa está atribuída a uma
outra jurisdição, no caso, à jurisdição administrativa, o que se fará, como
se disse, face aos termos em que a autora, ora recorrente, configura a
relação jurídica processual e às disposições legais vigentes à data em
que a acção foi proposta. Se não estiver e por força do citado artº66º do
CPC, ela caberá na competência dos tribunais judiciais.
Vejamos, então, se a competência para conhecer a referida acção de
indemnização, instaurada pela ora requerente contra o Estado, cabe aos
tribunais administrativos:
Tendo as acções intentadas pela ora requerente contra o Estado sido
propostas na vigência do Estatuto dos Tribunais Administrativos e
Fiscais (ETAF), aprovado pelo DL 129/84, de 27.04, na redacção dada
pelo DL 229/96, de 29.11, a competência do tribunal terá de ser aferida
face ao referido diploma legal.
Dispunha o artº 3º do ETAF, na apontada redacção, que «Incumbe aos
tribunais administrativos e fiscais na administração da justiça, assegu-
rar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir
a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e
privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais».
O legislador ordinário veio, assim, consagrar neste preceito legal, o
núcleo essencial do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, pos-
teriormente também levado ao texto constitucional pelo artº214º, nº3
da Constituição da República Portuguesa, versão de 1989 (actualmente
artº 212, nº3).
63
Como é sabido, a distribuição da competência entre os tribunais
comuns e os tribunais administrativos, relativamente às acções de res-
ponsabilidade civil contra o Estado assentava, essencialmente, na dis-
tinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, sendo,
por regra, aqueles da competência dos tribunais administrativos e estes
da competência dos tribunais comuns.
Aliás, o artº51º, nº1, h) do ETAF, o artº815º § 1º, b) do Código Ad-
ministrativo e o artº 1º do DL 48 051 de 21 de Novembro de 1967
apontavam para essa distinção.
Nem sempre foi fácil a repartição das referidas competências, exis-
tindo zonas de fronteira, que deram origem a vária doutrina e jurispru-
dência, nem sempre convergente, sobre a matéria.
Contudo, é inegável a constatação de que a doutrina e a jurisprudência
evoluíram ainda na vigência do anterior ETAF, no sentido de um “alar-
gamento” da competência da jurisdição administrativa, a partir da sua
aferição por referência ao conceito de relação jurídica administrativa,
imposto pelo citado preceito constitucional, consignado no também
citado artº3º do ETAF.
Com efeito, pode considerar-se pacífico, que os tribunais adminis-
trativos são hoje, sem qualquer dúvida e já eram assim considerados
mesmo antes da recente reforma do contencioso administrativo, os
tribunais comuns em matéria administrativa, o que significa que são
competentes para conhecer de todos os litígios decorrentes de relações
jurídicas administrativas, que expressamente não estejam excluídos ou
atribuídos por lei a outra jurisdição. (2)
No que respeita aos pedidos de indemnização contra o Estado, por
actos de órgãos ou agentes da administração judiciária praticados no
exercício das suas funções e por causa delas, a questão tem sido parti-
cularmente discutida e deu origem a jurisprudência divergente, como se
dá nota em vários acórdãos deste Tribunal de Conflitos (3).
No entanto, pode, hoje, considerar-se pacífico o entendimento de que
estando em causa responsabilidade emergente da função de julgar, a
competência cabe aos tribunais judiciais, pois os actos e actividades
próprias dos juízes na sua função de julgar são praticados no exercício
específico da função jurisdicional e não da função administrativa.
Todos os outros actos e omissões de juízes, bem como toda a activi-
dade e actuação dos restantes magistrados, órgãos e agentes estaduais
que intervenham na administração da justiça, em termos de relação com
os particulares ou outros órgãos e agentes do Estado, e, portanto, sejam
estranhos à específica função de lugar, inscrevem-se nos conceitos de
actos e actividades administrativas ou de “gestão pública administra-
tiva”, da competência da jurisdição administrativa.
Com efeito, pode considerar-se firmada a jurisprudência deste Tribu-
nal de Conflitos e também do STA, na sequência do já citado acórdão
do Tribunal de Conflitos de 12.05.1994, Conflito nº266, no sentido
de que, «o critério para a repartição de competência entre tribunais
administrativos e tribunais judiciais para conhecimento de acções de
responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos ocorridos
no domínio da actividade dos tribunais passa pela distinção entre os
casos em que a causa de pedir é um facto ilícito imputado a um juiz no
exercício da sua função jurisdicional (na sua função de julgar), hipótese
em que serão competentes os tribunais judiciais, e os casos em que a
causa de pedir é um facto ilícito imputado a um órgão da administração
judiciária (ou a este serviço globalmente considerado, quando não seja
64
individualizável - falta de serviço) no exercício de actividade estranha
à função de julgar, hipótese em que serão competentes os tribunais
administrativos.» (4)
Passando agora à análise do presente conflito, verificamos que o
pedido de indemnização formulado contra o Estado, tal como a autora,
ora recorrente, o configurou na petição de acção apresentada em juízo,
ou seja, o «quid disputatum», não assenta em prejuízos decorrentes de
qualquer acto praticado no exercício da função de julgar, mas sim num
alegado erro de identificação da arguida, cometido num mandado de
notificação emitido para comparência daquela no julgamento de um
processo crime por emissão de cheque sem provisão, pois, segundo
alega a autora, foi ela notificada naquela qualidade, quando é outra a
verdadeira arguida, embora com o mesmo nome e encontrava-se devi-
damente identificada no processo.
Estar-se-á, pois, aparentemente, perante um erro ou lapso dos serviços
no preenchimento do mandado de notificação, e, portanto, na execução
do despacho judicial que a ordenou, não se imputando qualquer erro ou
lapso a tal despacho, ou seja, a causa de pedir, tal como está configurada
pela autora, não envolve a apreciação de qualquer «erro in judicando»,
antes a autora imputa aos serviços da administração judiciária, global-
mente considerados, uma actuação negligente que a terá prejudicado.
O facto de o mandado de notificação ter, eventualmente, sido assinado
pelo juiz e de nele se mencionar a sanção legal para a não comparência
do notificando ao julgamento, como vem referido no despacho do Senhor
Juiz do extinto TAC do Porto, mas não foi alegado pela autora, não
traduz, só por si, qualquer acto materialmente jurisdicional.
Estamos, pois, no que ao presente caso concerne, no âmbito das
relações jurídicas administrativas que se podem estabelecer entre a
administração judiciária e os particulares na administração da justiça
e não no âmbito da específica função de julgar, pelo que, acolhendo a
jurisprudência supra citada, haverá que dirimir o presente conflito no
sentido de considerar competente a jurisdição administrativa.
III- DECISÃO
Termos em que acordam em decidir o presente conflito de jurisdição
no sentido de declarar competente a jurisdição administrativa, para
conhecer e julgar o referido pedido de indemnização formulado pela
ora requerente contra o Estado.
Sem custas.
Lisboa, 21 de Março de 2006. — Fernanda Martins Xavier e Nunes
(relatora) — Manuel Joaquim de Oliveira Pinto Hespanhol — Alberto
Augusto Andrade de Oliveira — Manuel José da Silva Salazar — António
Bento São Pedro — Fernando de Azevedo Ramos.
(1) Cf. Prof. Manuel de Andrade, Noções de Processo Civil, 1976, p.91 e, entre outros, o
Ac Tribunal de Conflitos de 18.01.1996 Conflito nº 278 e, entre muitos outros, o Ac. STA
de 27.02.2003 rec.285/03
(2) cf. neste sentido, Prof. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina,
4ª edição, p.110 e segs. e doutrina e jurisprudência ali citada
(3) cf. por exemplo, os Acs. do Tribunal de Conflitos de 12.05.1994, Conflito 266 e de
23.01.2001, Conflito 294.
(4) cf. entre outros, os citados acórdãos deste Tribunal de Conflitos e ainda, entre outros, os
Acs. do STA de 13.02.1996, rec. 38.350, de 15.10.98, rec. 36.811, de 12.10.2000, rec. 45.862
e de 12.10.2000, rec. 46.313.
65
Acórdão de 23 de Março de 2006.
Assunto:
Montante da pensão de reforma. Caixa-Geral de Aposenta-
ções. Caixa-Geral de Depósitos. Competência dos Tribu-
nais Administrativos. Tribunais de Trabalho. Conflito de
jurisdição.
Sumário:
A partir da Lei n.° 28/84 (que veio a ser substituída pela
Lei n.° 17/2000 e esta pela Lei n.° 32/2002, de 20 de De-
zembro), entendeu-se atribuir relevo decisivo à natureza
pública das instituições de segurança social e retirar daí
as devidas consequências quanto à determinação da ordem
dos tribunais chamada a intervir na matéria, em vez de se
considerar a natureza sucedânea da relação de segurança
social face à relação laboral para justificar a confiança
do contencioso da segurança social aos tribunais de tra-
balho.
Processo n.°: 24/05-70.
Requerentes: Diamantino Augusto Marcos, no Conflito Negativo
de Jurisdição, entre o 2º Juízo do Tribunal do Trabalho de Lisboa e os
Tribunais Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Simas Santos.
1.1.
Diamantino Augusto Marcos, com os sinais dos autos, intentou acção
declarativa de condenação emergente de contrato individual de trabalho,
sob a forma de processo declarativo comum, contra a Caixa Geral de
Depósitos, S.A. e a Caixa Geral de Aposentações, pedindo que, na pro-
cedência da acção, fossem as RR condenadas na recondução à situação
hipotética actual caso tivessem considerado e encaminhado devidamente
os montantes descontados para efeitos de pensão de reforma, com o
pagamento do juros legais, a liquidar em execução de sentença.
A Caixa Geral de Depósitos defendeu-se por excepção (incompetência
absoluta do tribunal e da prescrição dos créditos peticionados) e por
impugnação, e a Caixa Geral de Aposentações invocou a excepção da
incompetência absoluta do tribunal (em razão da matéria) e alegando
não ser a presente acção meio processual próprio para fazer valer o
direito arrogado.
A 1ª Instância conheceu das excepções da incompetência absoluta
do tribunal — em razão da matéria — e da prescrição dos créditos,
julgando-as improcedentes.
1.2.
Recorreram as Rés para a Relação de Lisboa.
A Caixa Geral de Depósitos, S.A. pedindo que, no provimento ao
recurso, se revogasse a decisão recorrida e se julgasse procedente a
excepção de incompetência absoluta do Tribunal do Trabalho, con-
sequentemente, absolvendo-a da instância, ou quando assim se não
entendesse, julgando procedente por provada a excepção da prescrição,
66
absolvendo-a da parte do pedido que se encontra prescrita, com as
legais consequências.
A Caixa Geral de Aposentações, pedindo fosse declarada a incompe-
tência absoluta, em razão da matéria, do tribunal recorrido.
Aquele Tribunal Superior, por acórdão de 16.03.2005 (proc. n.° 9.481/
04 — 4ª Secção Social), deu provimento ao recurso e, em consequência,
julgou o Tribunal do Trabalho incompetente, em razão da matéria, para
conhecer da acção intentada pelo Autor contra as Rés, absolvendo-as
da instância, ao abrigo do disposto no art. 105°, n.° 1, do Código de
Processo Civil.
Teve por assente que:
1. O Autor foi admitido ao Serviço da Caixa Geral de Depósitos em
1 de Outubro de 1990, tendo em 30 de Janeiro de 1995 e, ao abrigo
do disposto na Ordem de Serviço n.° 32/94, Cód. PE. 10, de 10 de
Novembro, proferida nos termos e para os efeitos do n.° 2 do art.° 7.°
do Decreto-Lei n. 287/93, de 20 de Agosto, declarado que optava pela
sujeição ao Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho (doc.
de fls. 77).
2. O Autor reformou-se em 1 de Novembro de 2001 (doc. de fls. 3).
3. A pensão de aposentação foi atribuída ao Autor por despacho da
Administração da Caixa Geral de Aposentações, de 2001-10-24 (doc.
de fls. 3).
E considerou que ao tempo de propositura da acção já cessara o
contrato de trabalho entre o A. e a l.ª R., pelo que o respectivo pedido
tem natureza previdencial e não laboral.
Lembrou que, de acordo com o art. 85.°, al. i), da Lei n.° 3/99, de 13.01
(Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais), compete
aos tribunais de trabalho conhecer, em matéria cível, entre outras, “Das
questões entre instituições de previdência ou de abono de família e
seus beneficiários quando respeitem a direitos, poderes ou obrigações
legais, regulamentares ou estatutárias de umas ou outros, sem prejuízo
da competência própria dos tribunais administrativos e fiscais.
E que, a Lei n.° 17/2000, de 8 Agosto (Lei da Segurança Social)
— que revogou a Lei n.° 28/84, de 14 de Agosto —, no que respeita
a esta questão, preceitua expressamente, no n.° 1 do seu art. 73º que
os interessados a quem seja negada prestação devida (...) ou que por
qualquer forma sejam lesados por acto contrário ao previsto nesta lei
têm direito de acesso aos tribunais administrativos, nos termos das leis
que regulam o respectivo regime contencioso (n.° 1).
Finalmente louvou-se na doutrina que emana, para a Lei n.º 28/84, do
acórdão deste Tribunal, de 14.3.96 (Conflito n.º 296), “a partir da Lei
n. 28/84 (que veio a ser substituída pela Lei n.° 17/2000), em vez de se
considerar determinante a natureza sucedânea da relação de segurança
social face à relação laboral para justificar a confiança do contencioso
da segurança social aos tribunais de trabalho, entendeu-se atribuir re-
levo decisivo à natureza pública das instituições de segurança social e
retirar daí as devidas consequências quanto à determinação da ordem
dos tribunais chamada a intervir na matéria”
1.3.
Inconformado, recorreu o Autor para o Supremo Tribunal de Justiça,
concluindo nas suas alegações:
1. O tribunal do trabalho é competente em razão da matéria;
67
2. Não é pelo facto da RR/recorridas CGA e Caixa geral de Aposen-
tações serem pessoas colectivas de direito público que deixa de poder
ser julgada noutro foro que não o Administrativo;
3. A competência afere-se em razão do pedido formulado pelo autor,
e os presentes autos inserem-se nas als. o) e i) do art. 85° da LOFTJ.
4. Nenhum reparo merece os despachos proferidos em 1 Instância
quanto à competência do tribunal do trabalho e à prescrição do di-
reito.
Termos em que, com o douto suprimento de Vexas., deve ser con-
cedido provimento ao presente recurso e revogado o douto acórdão
recorrido, fazendo-se assim, Justiça.
Alegou a Caixa-Geral de Depósitos, concluindo:
1. O Tribunal do Trabalho é incompetente, em razão da matéria, para
julgar a presente acção.
2. Tendo a pensão de aposentação do Autor sido atribuída por despacho
do Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações que
fixou também o valor dessa pensão, a alteração desse valor, se devida, só
poderá ser alcançada por força de decisão proferida em sede de recurso
contencioso de anulação a interpor para o Tribunal Administrativo de
Círculo de Lisboa,
3. E não através de uma acção instaurada perante os Tribunais do
Trabalho, como o ora Recorrido pretende com a presente acção, pois
os Tribunais Administrativos de Círculo são os únicos Tribunais com
competência para a apreciação contenciosa da questão que vem suscitada
(cf. artigo 510 do ETAF, então em vigor).
4. A incompetência em razão da matéria é uma excepção dilatória, que
foi oportunamente deduzida e que obsta ao conhecimento do pedido,
conduzindo à absolvição da instância (cf. artigo 4930, n°2, do CPC).
5. A ora Recorrente deve, pois, ser absolvida da instância, como foi
requerido na devida oportunidade.
6. Deste modo, decidindo, como decidiu, o douto acórdão do Tribunal
da Relação deve ser inteiramente mantido.
7. Apesar de o douto acórdão recorrido ter considerado que o conhe-
cimento da excepção de prescrição ficava prejudicado, face ao conhe-
cimento da excepção de incompetência absoluta em razão da matéria,
o Recorrente introduziu também esta matéria nas suas alegações, mas,
obviamente, a despropósito.
8. Contudo, se o douto acórdão recorrido for revogado, deverá então
o processo baixar ao Tribunal da Relação de Lisboa, para aí se conhecer
da excepção de prescrição que constituiu também objecto do recurso
interposto pela ora Recorrida, devendo ter-se em conta as alegações que
aí foram apresentadas sobre tal matéria.
Termos em que deve negar-se provimento ao recurso, mantendo-se
inteiramente o douto acórdão recorrido.
A revogar-se o douto acórdão recorrido, o que só por mera hipótese
se coloca, deverá então ordenar-se a remessa do processo ao Tribunal
da Relação de Lisboa para aí se conhecer da excepção de prescrição
deduzida pela ora Recorrida.
E a Caixa Geral de Aposentações, concluiu igualmente, nas suas
alegações:
1. O Tribunal do Trabalho é incompetente, em razão da matéria, para
conhecer da presente acção, tratando-se de uma incompetência absoluta
(artigo 101° do CPC).
68
2. Não há nem nunca houve qualquer relação de trabalho entre o A.
e a ora R., sendo a Caixa Geral de Aposentações uma pessoa colec-
tiva totalmente distinta da Caixa Geral de Depósitos, S.A., conforme
resulta dos Decretos-Lei n°s 277/93, de 10 de Agosto, e 287/93, de 20
de Agosto.
3. A Caixa Geral de Aposentações é uma pessoa colectiva de direito
público (nº 1 do artigo lº do Decreto-Lei n° 277/93, de 10 de Agosto).
4. A relação jurídica existente entre o A. e a Ré Caixa Geral de Apo-
sentações é uma relação jurídica administrativa.
5. A pretensão do A na presente Acção implica a apreciação da lega-
lidade de um acto administrativo proferido por uma entidade pública
dotada de poderes de autoridade.
6. Resulta, pois, claro que o foro competente para conhecer da matéria
que se discute na presente acção é o administrativo.
7. Nos termos do artigo 51°, n°1, alínea b), do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais em vigor à data da interposição da presente
acção (o aprovado pelo Decreto-Lei n° 129/84, de 27 de Abril), a com-
petência para conhecer das acções e recursos de actos administrativos
dos órgãos de serviços públicos dotados de personalidade jurídica e
autonomia administrativa é dos Tribunais Administrativos de Círculo.
8. O mesmo decorre dos artigos 1° e 4° do ETAF vigente desde 1
de Janeiro de 2004, ou seja, o aprovado pela Lei n° 12/2003, de 19 de
Fevereiro.
9. Também o artigo 103° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo
Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, na redacção introduzida pelo
Decreto-Lei n° 214/83, de 25 de Maio, estabelece que o meio próprio
para a impugnação das resoluções da Caixa Geral de Aposentações é o
recurso contencioso administrativo.
O Supremo Tribunal de Justiça, por acórdão de 28.09.2005 (proc.
1966/05, 4.ª Secção), decidiu não tomar conhecimento do recurso e
ordenar e remessa dos autos a este Tribunal de Conflitos, pois destinando-
-se o mesmo a determinar qual é o tribunal competente para julgar a
causa (na decisão recorrida entendeu-se que a competência para co-
nhecer do litígio inter partes pertencia aos tribunais administrativos e
não ao tribunal do trabalho), devia ter sido interposto para o Tribunal
de Conflitos, nos termos do disposto no n.º 2 do art. 107.° do CPC,
não tendo o Supremo Tribunal de Justiça poderes para decidir qual é a
jurisdição competente para apreciar o litígio que as partes pretendem
ver judicialmente resolvido.
Recebidos os autos neste Tribunal de Conflitos, o Ministério Público
pronunciou-se pelo improvimento do recurso:
Colhidos os vistos dos Ex.mos Juízes Adjuntos, cumpre decidir.
2.1.
Como se refere no acórdão de 14.3.96 deste Tribunal (proc. n.° 296),
que se acompanhará de perto, na evolução histórica da competência
jurisdicional em matéria de segurança social, podem distinguir-se as
seguintes fases:
- Tribunais arbitrais, até 1933;
- Competência geral dos tribunais do trabalho como tribunais espe-
ciais, de 1933 a 1976, com recurso para a 3ª Secção do Supremo Tribunal
Administrativo (excepto quanto ao crime de abuso de confiança por
desvio dos descontos efectuados, que sempre foi da competência dos
tribunais judiciais);
69
- Passagem da competência, em 1976 (DL n.° 511/76, de 3 de Julho),
em matéria contravencional e para execução (cobrança coerciva) das
contribuições para os tribunais fiscais, onde ainda se mantém;
- Entrada em vigor, em 1978, da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais
(Lei n.° 82/77, de 6 de Dezembro), com a integração dos tribunais do
trabalho na ordem dos tribunais judiciais, passando das suas decisões
a recorrer-se para os tribunais de relação e destes para o Supremo Tri-
bunal de Justiça;
- Julgamento dos litígios entre as instituições de segurança social e
os contribuintes, em 1980 (DL n.° 348/80, de 3 de Setembro), nos tri-
bunais fiscais, ficando a competência dos tribunais do trabalho restrita
ao julgamento dos litígios entre as instituições e os beneficiários (com
excepção da parte contravencional, que desde 1976 já competia aos
tribunais fiscais)
— Generalização, entre 1981 e 1989, da aplicação do ilícito de mera
ordenação social no domínio da segurança social, competindo aos tribu-
nais judiciais (a partir de 1987, aos tribunais do trabalho) o julgamento
das impugnações das decisões aplicativas de coimas.
- Reconhecimento, em 1984 com a Lei da Segurança Social (Lei
n.º 28/84, de 14 de Agosto), dos direitos dos beneficiários a quem te-
nha sido negada uma prestação devida ou a sua inscrição passa para os
tribunais administrativos. Como se escreveu naquele acórdão do Tri-
bunal dos Conflitos “a partir da Lei n.° 28/84, em vez de se considerar
determinante a natureza sucedânea da relação de segurança social face
à relação laboral para justificar a confiança do contencioso da segurança
social aos tribunais de trabalho, entendeu-se atribuir relevo decisivo à
natureza pública das instituições de segurança social e retirar daí as
devidas consequências quanto à determinação da ordem dos tribunais
chamada a intervir na matéria” (cfr., também, neste sentido, o Acórdão
do STJ de 13-11-02, disponível em www.stj.pt)
E, na sequência da Lei n.° 28/84, ali exaustivamente analisada, veio
a Lei n.° 32/2002, de 20.12.2002 (que veio a revogar a Lei n.° 17/2000,
que por sua vez foi substituir a Lei n.° 28/84), definir “as bases gerais
em que assenta o sistema de segurança social, bem como as atribuições
prosseguidas pelas instituições de segurança social e a articulação com
entidades particulares de fins análogos” (art. 1°) e prescrever (art. 5°)
que “o sistema de segurança social abrange o sistema público de se-
gurança social, o sistema de acção social e o sistema complementar
(n° 1), compreendendo o sistema público o subsistema previdencial, o
subsistema de solidariedade e o subsistema de protecção familiar (n.° 2)
e sendo o sistema de acção social desenvolvido por instituições públicas,
designadamente pelas autarquias e por instituições particulares sem fins
lucrativos (n.° 3), competindo ao Estado garantir a administração do
sistema público de segurança social e do sistema de acção social, bem
como assegurar uma adequada e eficaz regulação, supervisão prudencial
e fiscalização do sistema complementar (art. 24.°) e compreendendo
a estrutura orgânica do sistema serviços integrados na administração
directa do Estado e instituições de segurança social que são pessoas
colectivas de direito público, integradas na administração indirecta do
Estado (n.° 1 do art. 115.°).
Com efeito, o Estado exerce poderes de fiscalização e inspecção sobre
as instituições particulares de solidariedade social e outras de reconheci-
dos interesse público, sem carácter lucrativo, que prossigam objectivos
de natureza social, por forma a garantir o efectivo cumprimento dos seus
70
objectivos no respeito pela lei, bem como a defesa dos interesses dos
beneficiários da sua acção e ainda aferir da prossecução efectiva dos
acordos e protocolos livremente celebrados (art. 89.º).
O princípio da “garantia judiciária” (art. 22.°), que se conta entre os
princípios do sistema de segurança social, assegura aos interessados o
acesso aos tribunais, em tempo útil, para fazer valer, o seu direito às
prestações.
Os interessados na concessão de prestações do sistema podem apresen-
tar, reclamações ou queixas sempre que se considerem lesados nos seus
direitos, dirigidas à instituição a quem compete conceder as prestações,
sem prejuízo do direito de recurso e acção contenciosa (art. 77º).
Podendo, todo o interessado a quem seja negada uma prestação devida,
a sua inscrição no regime geral ou que, por qualquer forma, sejam lesa-
dos por acto contrário ao previsto na lei de bases, tem direito de acesso
aos tribunais administrativos a fim de obter o reconhecimento dos seus
direitos, nos termos das leis que regulam o respectivo regime contencioso
(art. 78.º); contando-se entre as garantias da legalidade declaração da
nulidade (art. 79°), a revogabilidade, nos termos e nos prazos previstos
na lei (art. 80°, n.° 1), salvo quando se trate de prestações continuadas,
as quais podem, ultrapassado o prazo da lei geral, ser revogados com
eficácia para o futuro (art. 80°, n.° 2).
Entendeu-se, assim, manter o relevo decisivo atribuído à natureza
pública das instituições de segurança social e retirar daí as devidas
consequências quanto à determinação da ordem dos tribunais chamada
a intervir na matéria. E manteve-se a opção pelo ilícito de mera or-
denação social, complementada com o recurso aos ilícitos criminais,
para sancionar a falta de cumprimento das obrigações legais relativas
à inscrição nos regimes de segurança social, bem como à obtenção
indevida de prestações (artigo 81.°).
Daí que se mantivesse o art. 85.°, i), da Lei n.° 3/99, de 13.01 (Lei
de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais), nos termos
do qual compete aos tribunais de trabalho conhecer, em matéria cível,
entre outras, “Das questões entre instituições de previdência ou de abono
de família e seus beneficiários quando respeitem a direitos, poderes ou
obrigações legais, regulamentares ou estatutárias de umas ou outros,
sem prejuízo da competência própria dos tribunais administrativos e
fiscais, na sequência do disposto no art. 64°, al. i), da Lei Orgânica dos
Tribunais Judiciais de 1987 (Lei n.° 38/87, de 23 de Dezembro) (cfr.
na doutrina, Leite Ferreira, Código de Processo do Trabalho Anotado,
Coimbra, 1989, pág. 68 e Soveral Martins, A Organização dos Tribunais
Judiciais Portugueses, 1 volume, Coimbra, 1990, págs. 226 e 227).
No domínio da Lei n.° 28/84, concluíra o Conselho Consultivo da
Procuradoria-Geral da República (parecer n.° 63/94, de 10.5.95, DR,
IIS de 18.8.95, pág. 9849), atingiu as seguintes conclusões:
“1.ª Os tribunais administrativos de círculo são os competentes, nos
termos do artigo 51°, n.° 1, alínea b), do Estatuto dos Tribunais Admi-
nistrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 129/84, de 27 de
Abril, para conhecer dos recursos dos actos administrativos das pessoas
colectivas públicas;
2.ª Os centros regionais de segurança social, o Centro Nacional de
Pensões, as instituições de previdência criadas anteriormente à entrada
em vigor do Decreto-Lei n.° 549/77, de 31 de Dezembro, e a Caixa
Nacional de Seguros de Doenças Profissionais são pessoas colectivas
públicas;
71
3.ª Para apreciar os recursos dos actos administrativos daquelas ins-
tituições, como os de indeferimento de pedido de prestações, são com-
petentes os tribunais administrativos de círculo;
4.ª A alínea i) do artigo 64.° da Lei n.° 38/87, de 23 de Dezembro,
confere aos tribunais do trabalho uma competência residual para co-
nhecer das questões de natureza cível entre as instituições de segurança
e seus beneficiários, na medida em que não sejam da competência dos
tribunais administrativos e fiscais.
Assim, a partir da Lei n.° 28/84, em vez de se considerar deter-
minante a natureza sucedânea da relação de segurança social face à
relação laboral para justificar a confiança do contencioso da segurança
social aos tribunais do trabalho, entendeu-se atribuir relevo decisivo
à natureza pública das instituições de segurança social e retirar daí as
devidas consequências quanto à determinação da ordem dos tribunais
chamada a intervir na matéria.
No presente caso, está em causa uma prestação devida a um bene-
ficiário pela Caixa Geral de Aposentações (pessoa colectiva de direito
público), sendo de qualificar como relações juridico-administrativas
as que se estabelecem entre a Caixa-Geral de Aposentações, designa-
damente, no que ao presente caso concerne, quanto às prestações da
pensão de reforma (cfr. quanto às prestações de desemprego e os centros
regionais de segurança social, o Ac. deste Tribunal de Conflitos, de
12.10.95, proc. n.° 289).
Aceitando-se que o art. 212.°, n.° 3 da Constituição, ao atribuir aos
tribunais administrativos e fiscais competência para o julgamento das
acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os li-
tígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, não
consagra uma reserva material absoluta de jurisdição atribuída aos
tribunais administrativos — os tribunais administrativos só poderão
julgar questões de direito administrativo, e só eles poderão julgar tais
questões (cfr. Neste sentido os Acs deste Tribunal dos Conflitos de
12.5.94, processo n.° 266, e de 14.3.96, processo n.° 296 e os Acs do
Tribunal Constitucional, n.°s 371/94 e 372/94, de 11.5.94, DR IIS de
3.9.94 e 7.9.94, n.° 417/94, de 18.5.94, n.°s 508/94 e 509/94, de 14.7.94,
DRIIS, n°5 286 e 287, de 13 e 14.12.94, n.° 579/94, de 26.10.94, e n.°s
610/94, 629/94 e 630/94, de 22.11.94.)
Decisiva é, neste domínio, a interpretação da norma do art. 78.° da
Lei n.° 32/2002 em que se dispõe que pode todo o interessado a quem
seja negada a uma prestação devida, a sua inscrição no regime geral ou
que, por qualquer forma, sejam lesados por acto contrário ao previsto na
lei de bases, aceder aos tribunais a fim de obter o reconhecimento dos
seus direitos, nos termos das leis que regulam o respectivo regime con-
tencioso, na execução da garantia judiciária: assegurar aos interessados
o acesso aos tribunais em tempo útil, para fazer valer o seu direito às
prestações (art. 22.°), e que abrange não só os casos em que é negada,
em termos absolutos, uma prestação de segurança social, mas também as
situações em que a divergência respeita tão-só ao montante da prestação
(cfr., neste sentido o Ac. deste Tribunal de 14.3.96, proc. n.° 296).
Na verdade, estende aquele normativo a garantia judiciária não só
à negação da prestação devida, mas também à lesão, por qualquer
forma, dos seus direitos por acto contrário ao previsto na lei de bases,
o que é reafirmado pela norma do art. 77.°, ao referir as reclamações
ou queixas que os interessados na concessão de prestações do sistema
podem apresentar, sempre que se considerem lesados nos seus direitos,
72
dirigidas à instituição a quem conceder as prestações, sem prejuízo do
direito de recurso e acção contenciosa.
O que se compreende, pois a razão da transferência da competência
nesta matéria dos tribunais do trabalho para os tribunais administrativos:
tratar-se de relações reguladas pelo direito administrativo, em que uma
das partes é uma pessoa colectiva de direito público — vale para as duas
situações (a da negação total e a da negação parcial da prestação que o
beneficiário entende ser-lhe devida).
Entendimento que não é tolhido, como vimos, pelo teor literal dos
preceitos em causa, sendo certo que no conceito de negação da prestação
devida cabe tanto a negação total como a negação parcial e, quanto a
esta, quer a divergência se centre no montante da prestação quer no
período de tempo por que é devida.
Para além da sua incompatibilidade com a lógica da atribuição de
competência nesta matéria aos tribunais administrativos e das apontadas
dificuldades de aplicação prática, o critério seguido na decisão da 1.ª
Instância violaria, pelo menos em parte, o princípio da especialização
e, com este, o reconhecimento da vantagem de reservar para órgãos
judiciários diferenciados o conhecimento de certos sectores do direito,
de acordo com a natureza da matéria das causas.
Conclui-se, assim, que competentes para decidir do litígio em causa
nos presentes autos são os tribunais da jurisdição administrativa; no
mesmo sentido, em casos similares, já decidiram os acórdãos deste
Tribunal dos Conflitos, de 12.10.95, proc. n.° 289, e de 11.1.96, proc.
n.° 291 e de 14.3.96, proc. n.° 296.
3.
Em face do exposto, negam provimento ao presente recurso, con-
firmam o acórdão recorrido e declaram competente, para conhecer da
matéria a que os autos se reportam, a jurisdição administrativa.
Sem custas.
Lisboa, 23 de Março de 2006. — Manuel de Simas Santos (relator) —
Fernando Manuel Azevedo Moreira — Alberto de Jesus Sobrinho — Maria
Angelina Domingues — António Ferreira Girão — Rosendo Dias José.
Acórdão de 4 de Abril de 2006.
Assunto:
Responsabilidade civil extracontratual. Acto de gestão pú-
blica. Competência dos Tribunais Administrativos. Cons-
trução de estrada. Instituto para a Construção Rodoviária
(ICOR).
Sumário:
I — São competentes os tribunais administrativos para o
conhecimento de acção em que é pedida indemnização
ao Instituto para a Construção Rodoviária (ICOR),
por actos praticados na construção de uma estrada,
73
actividade essa que se insere nas suas atribuições como
pessoa colectiva de direito público e é desenvolvida ao
abrigo de normas de direito público.
II — Os actos referidos são de qual ficar como actos de gestão
pública.
Processo nº. 8/03-70.
Requerentes: Abel Guimarães Martins e outros, no Conflito Nega-
tivo de Jurisdição, entre o Tribunal Judicial de Felgueiras e o TAC do
Porto.
Relator: Ex.mo Cons. Dr. Jorge de Sousa
Acordam no Tribunal dos Conflitos:
1 – ABEL GUIMARÃES MARTINS e esposa MARIA EMÍLIA
PINTO DE CARVALHO E SOUSA interpuseram no Tribunal Judicial da
Comarca de Felgueiras a presente acção declarativa pedindo a condena-
ção de ICOR – INSTITUTO PARA A CONSTRUÇÃO RODOVIÁRIA
(que foi integrado, por fusão, no IEP – INSTITUTO DAS ESTRADAS
DE PORTUGAL, nos termos do art. 1.º do Decreto-Lei n.º 227/2002,
de 30 de Outubro) no pagamento de uma indemnização por danos patri-
moniais (além de juros de mora, custas e encargos judiciais) derivados
de estragos num prédio de que são proprietários,
Os Autores alegam que os danos que descrevem foram provocados
pelos trabalhos de construção de uma estrada efectuados junto do referido
prédio, implementados pelo Réu.
O Tribunal Judicial da Comarca de Felgueiras declarou-se material-
mente incompetente para conhecer da presente acção e absolveu o réu
da instância, por entender, em suma, que os Autores pretendem efectivar
responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública, en-
tendendo que são competentes os tribunais administrativos (fls. 67-70).
Os Autores interpuseram recurso desta decisão para o Tribunal da
Relação de Guimarães, que lhe negou provimento e confirmou a decisão
recorrida (fls. 103-105).
Os Autores interpuseram recurso do acórdão do Tribunal da Relação
para o Supremo Tribunal de Justiça que veio a determinar, por despacho,
a remessa dos autos ao Tribunal de Conflitos, por entender ser este o Tri-
bunal a quem compete conhecer dele, em face do disposto no art. 107.º,
n.º 2, do CPC.
O Réu reclamou para a conferência, discordando da decisão de re-
messa do processo, mas ela foi confirmada por acórdão do Supremo
Tribunal de Justiça de 6-3-2003 (fls. 177-178), que transitou em julgado
(certidão a fls. 182), pelo que tem de considerar-se assente a solução de
tal questão (art. 672.º do CPC).
Os Recorrentes apresentaram alegação com as seguintes conclu-
sões:
1 – O objecto do presente recurso tem por base a apreciação realizada
oficiosamente da “Excepção de Incompetência Material” por parte do
Tribunal de 1.ª Instância.
2 - Com efeito, o Tribunal a quo entendeu que, no caso sub judice, era
materialmente incompetente para o conhecimento da causa o Tribunal
Judicial de 1.ª Instância, transferindo-se no seu entendimento essa com-
petência para o Tribunal Administrativo, porquanto a presente acção teria
como objecto a responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos
74
resultantes da verificação de actos danosos da propriedade e direitos de
terceiros na prática de um acto de gestão pública, por parte da Agravada
e como realização de uma função pública de pessoa colectiva.
3 - Ora tal decisão, salvo o devido respeito e melhor opinião, é injusta
e não conforme ao direito tendo em atenção toda a factualidade existente
porquanto, e sem qualquer espécie de rebuço, é da responsabilidade da
Agravante como dona da obra o manter, preservar e diligenciar pelo
bom estado de todas as construções e edificações circundantes ao em-
preendimento por si efectuado.
4 - Não se consumindo na verificação da ilegalidade da conduta o
requisito da ilicitude no domínio da responsabilidade de entes públi-
cos, podendo ainda compreender a inobservância de regras técnicas ou
cânones de prudência comum.
5 - A Agravada apesar de se constituir como uma Pessoa Colectiva do
Direito Público não significa que não esteja sujeita ao regime do direito
privado respondendo civilmente perante ofensas de direitos de terceiros
designadamente por actos de gestão privada na realização dos fins de
interesse público a elas cometidos.
6 - Assim de acordo com o disposto no artigo 34.º, nº. 1, alínea f)
do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais estão excluídos da
jurisdição administrativa os recursos e acções que tenham por objecto
questões de direito privado ainda que qualquer das partes seja pessoa
colectiva de direito público sendo por isso da competência dos Tribunais
Judiciais a competência residual de tais acções.
7 - Do disposto no artigo 212.º, n.º 3 da nossa Lei Fundamental porque
compete aos Tribunais Administrativos o julgamento de acções, que
tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas
administrativas resultou esvaziado muito do seu conteúdo o conceito
tradicional de acto de gestão pública.
8 – No direito hodierno é muito mais importante conhecer o conceito
de relação jurídica administrativa só relevando para a justiça publicista
as relações jurídicas administrativas públicas, as reguladas por normas
de direito administrativo aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos,
actue na veste de ius imperii no sentido da realização do interesse público
legalmente definido.
9 - Nem todos os actos da ora Agravada são de gestão pública como
nem todos os actos que integram a gestão pública haverão de representar
todos o exercício imediato do ias imperii ou reflectirão directamente o
poder de soberania do próprio Estado e das demais pessoa colectivas.
10 - Os actos praticados peia Agravada consubstanciam-se em actos
violadores do direito de propriedade e são geradores da obrigação de
indemnizar sendo que não se integram em qualquer relação jurídica
administrativa regulada pelo direito público.
11 - Não podendo nem devendo considerar-se como correcto face ao
anteriormente exponenciado, com o devido respeito, o entendimento do
Tribunal a quo no seu douto Acórdão quando afirma o seguinte:
“Resultando, assim, o pedido de indemnização formulado pelos Au-
tores de danos para eles resultantes de acto de gestão pública, bem se
decidiu ao julgar-se absolutamente incompetente o Tribunal Comum
para o conhecimento da questão...”.
12 - Até porque se por um lado a deliberação da realização da obra, a
aprovação do respectivo projecto e a sua concretização devem qualificar-
-se como actos de gestão pública no que concerne à execução prática da
estrada, mormente os eventuais danos para terceiros decorrentes dessa
75
execução já não se afigura assim – Cfr. o AC. Tribunal de Conflitos de
5/11/81. BMJ, pág. 195.
13 - Pode-se afirmar, aliás, na sequência de vários arestos e do dito
pelos Profs. Osvaldo Gomes e Alves Correia que uma coisa é proceder
à abertura de uma estrada expropriando os terrenos que são mister à sua
implantação e realizando por administração directa ou por empreitada
a obra, coisa bem diferente é causar danos em propriedade alheia sem
autorização dos donos ou prévia expropriação – Cfr. AC. RC de 2/7/96,
CJ, Tomo IV, Pág. 25; AC. RP de 30/4/02, Proc. n.º 517/02 – 2.ª Secção;
AC. RP de 9/5/02, Proc. nº. 628/02 – 3.ª Secção; AC. RG de 19/6/02,
Proc. n.º 66/02-2 – 2.ª Secção.
14 - Ademais, mesmo que se entendesse que devido à situação de
estarmos perante um acto de gestão pública serem competentes na sua
veste de Tribunal Especial o Tribunal Administrativo para apreciar o
presente dissídio o simples facto da conduta em que incorreu in casu a
Agravante ter na sua génese a omissão de um dever de cuidado e vigi-
lância a que a aquela se encontrava adstrita, originou a sua colocação
num plano de paridade e igualdade de tratamento com o particular e o
cidadão, adquirindo esta sua redita omissão a natureza de um acto de
gestão privada.
15 - Para que então se possa assim evitar que do alto do seu “ias
imperium”, o ente público não se sinta constantemente tentado por via
da sua superior posição a “desleixar-se” nos cuidados e deveres a que
se encontra vinculado, tendente à prossecução dos interesses públicos
que terá de realizar.
16 - Como aliás é o entendimento em sentido análogo da nossa juris-
prudência – vide Ac. RP. 95.07.11, BM J, 449, pág. 445.
17 - Assim sendo como é, face ao anteriormente expendido, com
o devido respeito, é competente para apreciar a questão em mérito o
douto Tribunal Judicial de 1.ª Instância, tal qual como foi configurado
pelos Agravantes ab initio na sua Petição Inicial por via designadamente
do teor dos artigos 18.º, n.º 1 da Lei de Organização e Funcionamento
dos Tribunais Judiciais, e 66.º, 67.º e 74.º, n.º 2 do Código de Processo
Civil.
NESTES TERMOS,
Deve revogar-se a decisão recorrida e em face disso julgar-se com-
petente quanto à matéria o Tribunal Judicial de 1.ª Instância.
COMO É DE INTEIRA JUSTIÇA
O Recorrido contra-alegou, concluindo da seguinte forma:
a) Como configurados os factos pelos Autores, na Petição Inicial,
estamos perante um litígio emergente de um acto que se compreende
na realização de uma função pública, no exercício de um poder público,
visando a prossecução de um interesse público.
b) A construção da “Variante à E.N. 101 em Felgueiras entre a E.M.562
E.M. 564” adjudicada ao consórcio Córsan-Corviam, S.A./Construções
Pina do Vale S.A. insere-se no âmbito das atribuições do ICOR, artigo 4º
dos Estatutos do Instituto, publicados em anexo ao D.L. 237/99 de 25 de
Junho de 1999, com vista à prossecução dos seus fins, pelo que os actos
e eventuais omissões alegadamente praticados ou ocorridos no âmbito
dessas atribuições são necessariamente actos de gestão pública.
c) Por determinação do n.º 3 do artigo 214º da Constituição da Re-
pública Portuguesa, do D.L. N.º48051, de 21 de Novembro de 1967, do
artigo 3º e al. h) do n.º l do artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Admi-
nistrativos e Fiscais e n.º1 do artigo 6º do D.L. Nº 237/99 de 25 de Junho
76
é da competência dos tribunais administrativos de círculo conhecer das
acções sobre responsabilidade do ICOR ou dos seus órgãos de gestão,
por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública.
Nestes termos, e nos mais de Direito, que serão por Vossas Excelên-
cias doutamente supridos, deve manter-se a decisão recorrida com as
inerentes consequências.
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer
nos seguintes termos:
Entende-se, tal como julgou o Tribunal da Relação de Guimarães,
que o Tribunal comum é incompetente para conhecer da acção, uma vez
que o pedido de indemnização é feito com base em danos resultantes
de actos de gestão pública, ou seja, de actos compreendidos no âmbito
de uma função pública e no exercício de um poder público, visando
a prossecução de um interesse público – a construção da variante à
E.N. 101 em Felgueiras, entre a E.M. 562 e a E.M. 564 – no espaço de
atribuições do ICOR.
Tal competência cabe, a nosso ver, aos tribunais administrativos de
círculo (cfr. art. 214.º, n.º 3 da CRP, D.L. n.º 48051 de 21-11-67, art. 3.º
e al. h) do art. 51.º n.º 1 do ETAF e art. 6.º n.º 1, do D.L. n.º 237/99.
de 25/6)
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – À face do E.T.A.F. de 1984, a competência dos tribunais adminis-
trativos relativamente a acções de responsabilidade civil extracontratual
emergente de actos do Estado, demais entes públicos e dos titulares dos
seus órgãos ou agentes restringe-se aos casos em que esta deriva de
actos de gestão pública, como decorre do preceituado no art. 51.º, n.º
1, alínea h), daquele diploma. (1)
A questão da qualificação dos actos de Administração como actos
de gestão pública ou de gestão privada foi tratada em vários acórdãos
deste Tribunal dos Conflitos.
Actos de gestão pública são os praticados pelos órgãos ou agentes da
Administração no exercício de um poder público, isto é, no exercício de
uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda
que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção;
actos de gestão privada são os praticados pelos órgãos ou agentes da
Administração em que esta aparece despida de poder e, portanto, numa
posição de paridade com o particular ou os particulares a que os actos
respeitam, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia
proceder um particular com inteira subordinação às normas de direito
privado. (2)
«A solução do problema da qualificação, como de gestão pública
ou de gestão privada, dos actos praticados pelos titulares de órgãos
ou por agentes de uma pessoa colectiva pública, incluindo o Estado,
reside em apurar:
– Se tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva
em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição
de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto,
nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um
particular, com submissão às normas do direito privado;
– Ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício
de um poder público, na realização de uma função pública, indepen-
dentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e
independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza,
que na prática dos actos devem ser observadas.» (3)
77
No caso em apreço, os Autores formulam pedido de indemnização por
danos causados pelos trabalhos de construção de um estrada denominada
“Variante da E.N. 101 (Margaride/Felgueiras)” imputando ao Réu, na
qualidade de dono da obra, a responsabilidade por estragos ocorridos
no seu prédio, sito junto a essa estrada, provocados por actos praticados
nessa construção, designadamente escavações, explosões com dinamite
para remoção de terras e pedra e utilização de máquinas de grande porte
que produziam vibrações.
Isto é, os Autores pretendem efectivar a responsabilidade do Réu por
actos praticados pelo Réu na actividade de construção de estradas.
O ICOR foi criado pelo Decreto-Lei n.º 237/99, de 15 de Janeiro,
sendo-lhe atribuída a natureza de pessoa colectiva, do tipo instituto pú-
blico, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património
próprio (arts. 1.º, n.º 1, daquele diploma e 1.º, n.º 1, dos Estatutos do
ICOR por ele aprovados).
No art. 4.º destes Estatutos indicam-se as atribuições fundamentais
do ICOR, no seguintes termos:
1 - São atribuições fundamentais do ICOR:
a) Assegurar a construção de novas estradas, pontes e túneis planeados
pelo Instituto das Estradas de Portugal (IEP) e a execução de trabalhos
de grande reparação ou reformulação do traçado ou características de
pontes e estradas existentes que lhe forem cometidos;
b) Promover a realização dos projectos de empreendimentos rodovi-
ários que forem necessários ao exercício das suas atribuições;
c) Assegurar a fiscalização, acompanhamento e assistência técnica
nas fases de execução de empreendimentos rodoviários;
d) Promover a expropriação dos imóveis e direitos indispensáveis à
execução de empreendimentos rodoviários da sua responsabilidade;
e) Zelar pela qualidade técnica e económica dos empreendimentos
rodoviários em todas as suas fases de execução;
f) Assegurar a participação ou colaboração relativamente a outras
instituições nacionais e internacionais que prossigam finalidades no
âmbito da construção de empreendimentos rodoviários.
É, assim, inequívoco que a construção de novas estradas, sua reparação
e reformulação do traçado se insere entre as atribuições do ICOR, pelo
que os actos que os Autores indicam como geradores dos prejuízos que
invocam consubstanciam o exercício de funções de natureza pública,
previstas em normas de direito público.
Assim, os actos imputados ao Réu são de qualificar como actos de
gestão pública, à face do critério atrás referido, e a responsabilidade
deles emergente é responsabilidade por actos de gestão pública.
Para efeitos desta qualificação não releva a circunstância de os actos
que se invocam como geradores de responsabilidade civil extracontratual
serem actos de natureza jurídica ou operações materiais ou técnicas,
pois estas operações «deverão qualificar-se como de gestão pública se
na sua prática ou no seu exercício forem de algum modo influenciados
pela prossecução do interesse colectivo, ou porque o agente esteja a
exercer poderes de autoridade ou porque se encontre a cumprir de-
veres ou sujeito a restrições especificamente administrativos, isto é,
próprios dos agentes administrativos. E será gestão privada no caso
contrário». (4)
Por outro lado, não se verifica qualquer situação em esteja em causa
uma questão de direito privado, pois o regime da responsabilidade
civil extracontratual por actos de gestão pública é regulado por nor-
78
mas de direito público, designadamente, o Decreto-Lei n.º 48051, de
21-11-1967.
Por isso, são competentes os tribunais administrativos para o conhe-
cimento da presente acção, pelo que bem decidiram as instâncias ao
julgarem incompetente o Tribunal Judicial de Felgueiras.
Termos em que acordam neste Tribunal dos Conflitos em negar pro-
vimento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrido, declarando
competentes para conhecer da acção os tribunais administrativos.
Sem custas.
Lisboa, 4 de Abril de 2006. — Jorge de Sousa (relator) — António
Samagaio — Azevedo Moreira — Nuno Cameira — Mário Manuel
Pereira — Salvador Nunes da Costa.
(1) Esta norma estabelece que compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer
de «acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares
dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo
acções de regresso».
(2) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:
– do Tribunal dos Conflitos de 5-11-1981, processo n.º 124, publicado no Boletim do
Ministério da Justiça n.º 311, página 195;
– do Tribunal dos Conflitos de 20-10-1983, processo n.º 153, publicado em Apêndice ao
Diário da República de 3-4-1986, página 18;
– do Tribunal dos Conflitos de 12-1-1989, processo n.º 198, publicado em Acórdãos
Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, nº 330, página 845;
– do Tribunal dos Conflitos de 12-5-1999, processo n.º 338, publicado em Apêndice ao
Diário da República de 31-7-2000, página 19;
– do Supremo Tribunal Administrativo de 22-11-1994, recurso n.º 33332, publicado em
Apêndice ao Diário da República de 18-4-1997, página 8256;
– de 29-6-2004, do Tribunal dos Conflitos, recurso n.º 1/04.
(3) Acórdão do Tribunal dos Conflitos proferido no processo n.º 124, citado.
(4) FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, volume III, página 493, cuja posição é
seguida no acórdão do Tribunal dos Conflitos de 4-3-2004, proferido no recurso n.º 10/03.
Acórdão de 4 de Abril de 2006.
Assunto:
Autarquias locais. Obras novas. Embargo extrajudicial. Ra-
tificação judicial. Tribunal competente.
Sumário:
I — O pedido de ratificação judicial de um embargo extra-
judicial de uma obra de implantação, por uma câmara
municipal, de um poste de iluminação pública no “pas-
seio” de uma rua cuja propriedade é controvertida tem
subjacente, como causa de pedir, a execução de obras
públicas para cuja realização é competente essa câmara
[artigo 13.º, n.º 1, alíneas a) e b), artigo 16.º, alínea b)
e artigo 17º, n.º 1, alínea b) da Lei nº 159/99, de 14/9],
ou seja, uma relação jurídica administrativa.
II — Os tribunais competentes para o conhecimento das
questões respeitantes a estas relações jurídicas são os
79
tribunais da jurisdição administrativa (artigo 212.º,
n.º 3, da CRP, e artigo 1.º do ETAF, aprovado pela Lei
n.º 13 002, de 19 de Fevereiro).
III — A questão a resolver, neste meio processual, não é a
natureza da propriedade, mas sim a ofensa desse di-
reito, que está relacionada com a ilicitude da realização
da obra, apenas funcionando, por isso, a natureza da
propriedade como pressuposto dessa ilicitude, pelo que
não interfere com a natureza da relação jurídica.
IV — Essa natureza pode ser conhecida no processo do conten-
cioso administrativo, pelo menos a título prejudicial, com
efeitos restritos a esse processo (artigo 15.º do CPTA,
aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro).
V — A decisão que julgue incompetentes os tribunais comuns
e competentes os tribunais da jurisdição administrativa
para o conhecimento desta matéria não implica que os
tribunais administrativos tenham de conhecer a questão
tal como ela foi apresentada no tribunal judicial, pois
que esse conhecimento deve ser feito de acordo com os
meios estabelecidos no contencioso administrativo, nos
quais não está previsto, como decorre da conjugação
dos artigos 112.º, n.os 1 e 2 do CPTA, e 414.º do CPC,
a ratificação judicial de embargos extrajudiciais de
obras de pessoas colectivas de direito público, que não
se coadunam com os princípios gerais que disciplinam
a actuação da Administração.
Processo n.º 27/05-70.
Recorrente: Etelvina de Freitas, no conflito negativo de jurisdição
entre o Tribunal Judicial da Comarca de Baião e os Tribunais Admi-
nistrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. António Madureira.
Acordam no Tribunal de Conflitos:
1. RELATÓRIO
1. 1. Etelvina Freitas, viúva, reformada, residente na Rua de Camões,
Baião, requereu, no Tribunal Judicial de Baião, a ratificação de embargo
extra-judicial de obra nova, por ela efectuado, relativamente a uma obra
levada a cabo pelo Município de Baião.
Por sentença de 7/2/05, esse tribunal julgou procedente a requerida
providência cautelar, tendo, em consequência, ratificado o embargo da
obra em causa e ordenado ao requerido a suspensão da mesma.
Com ela se não conformando, o requerido interpôs recurso para o
Tribunal da Relação do Porto, no qual, entre outras, impugnava a decisão
do tribunal “a quo” relativa à excepção, por ela arguida, da incompetência
do tribunal em razão da matéria.
Por acórdão de 27/6/2005, o Tribunal da Relação do Porto concedeu
provimento ao recurso, julgando o Tribunal Judicial de Baião incom-
petente, por considerar que o conhecimento da matéria em apreciação
estava atribuído aos tribunais da jurisdição administrativo.
1. 2. Agora foi a requerente que não se conformou com a decisão,
tendo interposto recurso para este tribunal, ao abrigo do disposto no
artigo 107.º, n.º 2, do CPC.
80
Nas suas alegações, formulou as seguintes conclusões:
1.ª) - A competência material afere-se em face da relação jurídica
material em litígio, tal como a apresenta a requerente na demanda.
2.ª) - A providência cautelar a que respeita a presente demanda tem
subjacente a ocupação de um espaço contíguo a um prédio urbano per-
tencente à requerente/agravada, que o requerido/agravado Município de
Baião, através dos seus funcionários, ocupou e onde provocou danos.
3.ª) - Quando um município ou câmara municipal ocupa ou invade
terreno alheio sem autorização ou conhecimento do seu titular, não
marcado pelo “ius imperii”, age despido de poder público.
4.ª) - Agindo, ao invés, como qualquer outra pessoa, em paridade
com qualquer outro cidadão.
5.ª) - Assim, cabe aos tribunais judiciais (comuns) a competência em
razão da matéria para conhecer desse litígio.
6.ª) - Por outro lado, no novo ETAF a determinação do domínio ma-
terial da justiça administrativa continua a passar pela distinção material
entre o direito público e privado.
7.ª) - Ao contrário do que acontecia na lei anterior, o novo ETAF dei-
xou de excluir (escreveu incluir, mas por manifesto lapso) expressamente
da jurisdição administrativa “as questões de direito privado, ainda que
uma das partes seja um pessoa de direito público”, mas também não as
incluiu, o que significará que estarão excluídas dessa jurisdição.
8.ª) - No caso concreto, não se trata de um problema de responsabili-
dade civil extracontratual da administração, mas tão só de uma questão de
propriedade, da ilegalidade da sua invasão e ocupação e da consequente
violação do direito de propriedade.
9.ª) - Foram, assim, violadas as normas dos artigos 212.º-3 da CRP,
4.º do ETAF e 66.º do CPC.
1. 3. O recorrido contra-alegou, tendo defendido, em síntese:
- que o terreno em que foram efectuadas as obras embargadas não
pertencia à recorrente, mas sim ao domínio público do município de
Baião;
- que, na execução das obras embargadas, actuou no pleno exercício
do seu “ius imperii”, como autarquia e pessoa colectiva de utilidade
pública, “praticando um acto administrativo genuíno, porque zelava, no
âmbito do dever que sobre si recaía, pela conservação dos arruamentos
públicos, de que faz parte integrante o passeio em causa”;
- e porque assim era, essa obra nem sequer podia ter sido, em face
do disposto no artigo 414.º do CPC, objecto de embargo extrajudicial,
atenta a natureza eminentemente pública do referido passeio.
1. 4. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto pa-
recer de fls 153, no qual se pronunciou pelo improvimento do recurso,
em virtude de considerar que, como decidiu o acórdão recorrido, o
conhecimento do litígio em causa compete aos tribunais da jurisdição
administrativa.
1.5. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que
cumpre decidir.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2. 1. OS FACTOS:
Estão provados, com interesse para a decisão do presente recurso,
os seguintes factos:
1 - Está descrito, na Conservatória do Registo Predial de Baião,
sob o n.º 01657/030997, um prédio urbano que consta de casa de rés-
-do-chão e andar, anexo e logradouro, sito no lugar da Feira (Rua de
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Camões), freguesia de Campelo concelho de Baião, a confrontar, de
Norte, com Misericórdia de Baião, do Sul, com Altina da Conceição
Alves e herdeiros de Maria da Conceição Nogueira Soares, inscrito na
matriz sob o art. 996.º, o qual se encontra inscrito, pela quota G-2, a
favor de José Soares de Queirós, casado, no regime da comunhão de
adquiridos, com a requerente;
2 - José Soares de Queirós faleceu em 17.06.00, no estado de casado,
em primeiras núpcias, com a requerente;
3 - Mediante testamento público lavrado no Cartório Notarial do
Marco de Canaveses em 01.07.99, a fls. 33 vº do Livro de Notas para
Testamentos nº 74-T, foi legado à requerente por seu marido, José Soares
de Queirós, o usufruto dos bens que compõem a herança, por conta da
quota disponível e com observância do condicionalismo previsto no
art. 2164º do CC;
4 - Da herança do referido José Soares de Queirós, ainda ilíquida e
indivisa, faz parte o prédio mencionado em 1, que adveio ao seu patri-
mónio por o ter herdado de seus pais, Manuel de Queirós e Maria da
Conceição Nogueira Soares;
5 - Deste prédio faz parte integrante uma faixa de terreno que se situa
entre a parede fronteira da casa de habitação e a Rua de Camões, com
o comprimento de cerca de 23 metros;
6 - Constituindo o que se pode denominar um “passeio”, formado
por lajes e granito trabalhadas, sobrelevado em relação ao arruamento
público;
7 - Este “passeio” foi construído, conjuntamente com a casa de ha-
bitação que compõe o prédio urbano referido em 1, pelos sogros da
requerente, Manuel de Queirós e Maria da Conceição, esta conhecida
por “Miquinhas”, ou “Miquinhas Queirós”;
8 - Algumas das lajes estão parcialmente colocadas por baixo da
parede fronteira da casa, que assenta sobre elas;
9 - Pelo que o edifício que integra o prédio se encontra parcialmente
alicerçado nas pedras do mencionado “passeio”;
10 - Este sempre foi limpo, varrido e esfregado por requerente e
antecessores e seus serviçais;
11 - Tendo por eles sempre sido arranjado e reparado;
12 - Há alguns anos, ainda em vida do marido da requerente, um
camião pesado partiu algumas das lajes que o constituem, tendo elas
sido repostas e pagas pelo marido da requerente;
13 - Aquando da reconstrução da casa, ocorrida na mesma altura, as
juntas das lajes foram tapadas, a mando do marido da requerente;
14 - A requerente e seu marido, por si e antepossuidores, com exclu-
são de outrém, há mais de vinte anos ininterruptos, estão na posse do
prédio urbano referido, com todas as suas partes integrantes, incluindo
o “passeio” referido em 6, praticando os actos materiais correspondentes
ao direito de propriedade, tais como habitarem a casa, repará-la, fazer
benfeitorias, cultivarem o quintal, colherem os seus frutos, limpar,
varrer e esfregar o “passeio”, arranjá-lo e repará-lo, à vista e com o
conhecimento de toda a gente, sem oposição de ninguém, pública e
pacificamente, na convicção de exercer um direito próprio e assim o
julgando as demais pessoas;
15 - Nunca a requerida ou a população de Baião efectuaram, no
sobredito “passeio”, qualquer obra, serviço ou trabalho;
16 - Jamais nele colocaram qualquer objecto, equipamento ou mate-
rial, sem autorização dos seus donos;
82
17 - Os passeios públicos da vila de Baião foram “arranjados”, tendo
o cimento ou as lajes de pedra que constituíam alguns deles sido subs-
tituídos por pequenos cubos de pedra;
18 - Nessa altura, a requerente e seu marido pediram à requerida, “nas
pessoas dos seus titulares”, que também fosse arranjado o “passeio”
em causa, ao que lhes foi respondido que tal não poderia ser, pois era
privado e não pertencia ao domínio público;
19 - Na manhã do dia 21 do corrente mês, funcionários ao serviço
da requerida partiram uma das lajes que integra o “passeio”, escavaram
um buraco, colocaram fios eléctricos, iniciando obras para aí instalarem
um poste de iluminação;
20 - Sem darem conhecimento à requerente e sem lhe pedirem au-
torização;
21 - Assim, nesse mesmo dia, cerca das 10H30, a requerente embargou-
-as, extrajudicialmente, por intermédio do seu advogado;
22 - Embargo feito na pessoa dos dois trabalhadores que aí se en-
contravam (Pedro Nogueira e Paulo Manuel Nogueira de Sousa) e na
de duas testemunhas, referindo-lhes para suspender e não continuar a
obra que, assim, ficava embargada;
23 - O embargo extrajudicial não foi efectuado na pessoa da repre-
sentante (a Presidente da Câmara Municipal de Baião) da dona da obra
(o Município de Baião), porque não se encontrava presente;
24 - Também não se encontrava presente o fiscal de obras, funcio-
nário camarário;
25 - Esse fiscal (de seu nome, Armando) foi avisado e chamado
telefonicamente por um outro funcionário da requerida, o motorista,
António Madureira Monteiro, mas não se deslocou ao local;
26 - Razão pela qual o embargo foi efectuado na pessoa dos dois
únicos trabalhadores presentes, por serem os únicos que no local se
encontravam;
27 - Mais tarde, apareceu no local uma jurista da requerida para
analisar a situação e referiu que, se o embargo estava feito, era para
cumprir;
28 - A requerente, dias depois, avisou, por escrito, a legal representante
da requerida dos factos mencionados de 21 a 24 e 26;
29 - Entre a fachada desse prédio e o limite exterior do passeio existe
uma junta;
30 - Não existe, no local em que se encontra o passeio referido em 6,
qualquer solução de descontinuidade relativamente ao nivelamento do
passeio público, que é perfeitamente contínuo e com toda a sua pavi-
mentação no mesmo plano;
31 - O passeio referido em 6 é transitado por toda a gente, sem inter-
ferência por parte da requerente;
32 - Os funcionários do município limpam o passeio em causa e os
passeios e arruamentos públicos;
33 - A requerida cobra dos feirantes a respectiva taxa de ocupação
desse passeio; e
34 - Ao embargar a obra, a requerente não podia ignorar que estava
a impedir os munícipes de verem a luminosidade nocturna melhorada.
2. 2. O DIREITO:
2. 2. 1. O que se discute, no presente recurso, é o tribunal que é
competente, em razão da matéria (ou jurisdição), para conhecer da
providência cautelar - de embargo de obra nova - em causa.
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O acórdão recorrido considerou que essa competência cabia aos
tribunais da jurisdição administrativa, em virtude da relação jurídica
subjacente ao litígio submetido à apreciação do tribunal ser uma relação
jurídica administrativa.
A recorrente (requerente dessa providência) defende, por sua vez, que
os tribunais competentes são os tribunais judiciais (comuns), em virtude
dessa relação jurídica não ser uma relação jurídica administrativa mas
sim uma relação jurídica de direito privado, decorrente da invasão de
terreno de um particular, feita pelo recorrido despido do seu ius impe-
rii, ou seja, por uma invasão feita em idêntica qualidade à de qualquer
particular que a efectuasse.
O recorrido/requerido defende, por sua vez, a bondade do acórdão
recorrido, com os fundamentos já enunciados em 1.3..
2.2.2. Estatui o artigo 212.º, n.º3, da CRP, que os tribunais admi-
nistrativos são os competentes para conhecer das acções e recursos
contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das
relações jurídicas administrativas.
Estatuição idêntica estabelece o artigo 1º do ETAF em vigor, apro-
vado pela Lei n.º13/ 2002, de 19 de Fevereiro, tal como estabelecia o
artigo 3.º do anterior ETAF.
Por sua vez, a LOFTJ, aprovada pela Lei n.º 3/99, de 13/1, estatui
que os tribunais judiciais são os competentes para o conhecimento
das acções cujo conhecimento não esteja atribuído a outra ordem de
tribunais (artigo 18.º, n.º 1, alínea a)), o mesmo se consignando no
artigo 66.º do CPC.
Face a estas estatuições legais, fácil é concluir que a fixação da
competência para o conhecimento da providência em causa depende da
natureza da relação jurídica que na mesma se discute. Se essa relação
jurídica for uma relação jurídica administrativa, o conhecimento da
acção pertencerá à jurisdição administrativa. Se for uma relação jurídica
privada, o conhecimento pertencerá à jurisdição comum.
A distinção entre relações jurídicas administrativas e relações jurídicas
privadas decorre, grosso modo, dessa relação provir da prática de actos
de gestão pública ou de actos de gestão privada
Sintetizando, diremos, em consonância com doutrina e jurisprudência
absolutamente consolidadas, que actos de gestão pública são os que
se compreendem no exercício de um poder público, integrando, eles
mesmos, a realização de uma função pública da pessoa colectiva, inde-
pendentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção
e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza,
que na prática dos actos devam ser observadas, enquanto que actos de
gestão privada são os que se compreendem numa actividade em que a
pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa
posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e,
portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia
proceder um particular, com submissão às normas de direito privado
(cfr., por todos, o acórdão do Tribunal de Conflitos de 1/6/2004 - Con-
flito n.º 24/03).
O que nos leva a considerar relações jurídicas administrativas como
aquelas que são regidas por normas que regulam as relações estabelecidas
entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade
administrativa de gestão pública, sendo esta, em síntese, e como já foi
referido, a actividade que compreende o exercício de um poder público,
integrando, ela mesma, a realização de uma função pública da pessoa
84
colectiva, independentemente de envolver ou não o exercício de meios
de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra
natureza, que na prática dos actos devam ser observadas (cfr., por todos,
os acórdãos do Tribunal de Conflitos de 28.11.2000 - Conflito 345, de
1.6.2004 - Conflito n.º 24/03, e de 8.7. 2003 - Conflito n.º 10/02).
Importa ainda assinalar que o apuramento da jurisdição competente
deve ser feito, de acordo com pacífica jurisprudência dos nossos tribu-
nais superiores, em função da relação material controvertida, ou seja,
em função dos termos em que, na petição, é formulada a pretensão do
Autor, incluindo os seus fundamentos (cfr., neste sentido, por todos, o
acórdão do STJ de 4/3/97, in Colectânea de Jurisprudência/STJ, 1997,
tomo V, pág. 125, do STA de 27/9/01, 28/11/02 e 19/2/03, proferidos nos
recursos n.ºs 47633, 1674/02 e 47636, respectivamente, e do Tribunal de
Conflitos de 2/7/02, 5/2/03 e de 8/7/03, proferidos nos Conflitos n.ºs 1,
6 e 10/02, respectivamente).
2.2.3. Enunciados os pressupostos legais da determinação da jurisdi-
ção competente, há que passar à apreciação da pretensão da recorrente/
requerente, fazendo a respectiva subsunção legal dos factos alegados.
Apreciando a posição da requerente, na sua petição, verifica-se que
esta veio requerer ao tribunal a ratificação de um embargo que ela efec-
tuou extrajudicialmente, embargo esse que recaiu sobre obras efectuadas
pelo pessoal da Câmara Municipal de Baião, consistentes no escava-
mento de um buraco e colocação de fios eléctricos para presumível
instalação de um poste de iluminação pública, num espaço de terreno
frontal a um prédio urbano de que é usufrutuária, que considera seu,
sem lhe terem dado conhecimento e sem sua autorização.
Essas obras destinavam-se, como considerou o acórdão recorrido, ao
melhoramento da rede de iluminação pública do município de Baião e
designadamente na rua em que as mesmas estavam a ser executadas.
De acordo com o estabelecido na Lei n.º 159/99, de 14/9, os municí-
pios têm atribuições no âmbito do equipamento e da energia (artigo 13.º,
n.º 1, alíneas a) e b)), nas quais se compreendem as competências do
seu órgão câmara relativas à realização de investimentos nas ruas e
arruamentos (artigo 16.º, alínea b)) e à iluminação pública (artigo 17.º,
n.º 1, alínea b)).
O que significa que as obras efectuadas pelos agentes da Câmara
Municipal de Baião que vieram a ser objecto de embargo cuja ratifi-
cação judicial vem requerida se inserem no âmbito das atribuições do
município de Baião e da competência da sua câmara.
E, assim sendo, a actividade por eles desenvolvida, seguramente no
cumprimento de ordens recebidas dos órgãos ou agentes competentes
para o efeito, não pode deixar de ser qualificada como uma actividade
de gestão pública.
Não é, com efeito, o facto de terem invadido terrenos alegadamente
privados, nos quais terão causado danos, que coloca essa actividade em
paridade com a resultante de eventual invasão dessa propriedade por
quaisquer simples particulares, pela decisiva razão de que estes não
estavam investidos nos poderes públicos em que estavam os agentes
do recorrido. O facto da propriedade “invadida” ser privada apenas de-
termina a ilicitude dos actos de gestão pública praticados pelos agentes
em causa, não os transforma em actos de gestão privada, pois que essa
invasão, mesmo que ilícita, visou a satisfação dos interesses públicos
dos utentes da rua em causa, que à recorrida incumbia satisfazer e daí
85
que o tenham feito, mesmo que de forma ilegal, no exercício de um
poder que qualquer particular não tinha.
Assim sendo, impõe-se concluir que a relação jurídica subjacente à
conduta que a requerente pretende ver ratificada pelo tribunal (embargo da
obra), e que constitui a causa de pedir no meio processual exercitado (danos
causados na propriedade da recorrente pela realização ilegal de obras), é
uma relação jurídica administrativa, o que nos conduz a considerar que bem
andou o tribunal recorrido ao considerar incompetente o Tribunal Judicial
de Baião e competentes os tribunais da jurisdição administrativa.
Assinala-se ainda, na tentativa de dissipação das dúvidas suscitadas
no acórdão recorrido, que a decisão sobre a natureza pública ou privada
do terreno onde foi efectuada a obra embargada não é o que vem pedido
ao tribunal, mas sim a proibição de continuação das obras em causa,
pelo facto do terreno onde foram efectuadas ser privado. Ou seja, que
essa natureza não é uma questão a decidir a título principal, mas apenas
como pressuposto da legalidade da execução da obra pela recorrida, no
âmbito da sua actividade de gestão pública de iluminação das ruas da
sua área territorial.
Ora, para além dessa proibição poder ser pedida no âmbito do con-
tencioso administrativo (cfr. artigos 2.º, 37.º e 112.º do CPTA), também
a natureza do terreno, como pressuposto da viabilidade da pretensão,
pode ser conhecida no âmbito do procedimento exercitado na jurisdição
administrativa para a defesa dos direitos ou interesses legítimos da recor-
rente, pelo menos a título prejudicial, com efeitos restritos ao processo
do contencioso administrativo (cfr. artigo 15.º do CPTA) - no sentido
da possibilidade de conhecimento dessa matéria a título principal, vd.
Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de
Processo nos Tribunais Administrativos, Anotado, Vol. I, pág. 36.
Em conclusão: considera-se que, estando em causa o embargo de
uma obra pública, a relação jurídica que está subjacente à pretensão em
causa é uma relação jurídica administrativa, pelo que o conhecimento
das questões decorrentes dessa relação são, como decidiu o acórdão
recorrido, os tribunais da jurisdição administrativa.
2.2.4. Assinala-se, finalmente, para que não possa ser considerado
que foi decidido que os tribunais administrativos terão de conhecer a
questão tal como ela foi apresentada no Tribunal Judicial da comarca de
Baião, que o conhecimento da pretensão da recorrente de ver proibida
a continuação da obra em causa deve ser feito de acordo com os meios
estabelecidos no contencioso administrativo, nos quais não está previsto,
como decorre da conjugação dos artigos 112.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA e
414.º do CPC, a ratificação judicial de embargos extrajudiciais de obras
de pessoas colectivas de direito público, que não se coadunam com os
princípios gerais que disciplinam a actuação da Administração.
3. DECISÃO
Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso,
julgando que os tribunais competentes para o conhecimento do litígio
em causa são os tribunais da jurisdição administrativa, sem prejuízo do
não conhecimento por estes tribunais da pretensão formulada por outras
questões de índole processual.
Sem custas (artigo 96.º do Decreto n.º 19243, de 16/1/ 1931).
Lisboa, 4 de Abril de 2006. — António Madureira (relator) — Salvador
Pereira Nunes da Costa — João Belchior — Mário Manuel Pereira —
Políbio Henriques — Nuno Pedro Melo e Vasconcelos Cameira.
86
Acórdão de 6 de Abril de 2006.
Conflito n.º 5/05.
Requerente: Digno Magistrado do Ministério Público, no Conflito
Negativo de Jurisdição, entre o 2° Juízo do Tribunal Judicial da Comarca
das Caldas da Rainha e o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. José Vitor Soreto de Barros.
Acordam no Tribunal de Conflitos.
Relatório.
O Exmo. Magistrado do MP junto do Tribunal Administrativo e Fiscal
de Leiria requereu a resolução do conflito negativo de jurisdição, surgido
entre o 2º Juízo Cível do Tribunal Judicial das Caldas da Rainha e o
Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, para conhecer da nulidade
arguida pelo Município das Caldas da Rainha num procedimento de
ratificação de embargo extrajudicial de obra nova, requerido junto do
primeiro daqueles Tribunais por José Maria da Silva Martins contra o
Município de Caldas da Rainha. O conflito negativo surgiu porque o 2°
Juízo Cível se julgou incompetente em razão da matéria, por despacho
de 22/12/04, que transitou em julgado em 06/01/05, o mesmo tendo
decidido Tribunal Administrativo e Fiscal, por despacho que transitou
em julgado em 30/12/04.
As Autoridades em conflito foram notificadas para responderem, o
que nenhuma delas fez.
No seu visto, o Exmo. Representante do MP junto deste Tribunal de
Conflitos pronunciou-se no sentido de que o Tribunal materialmente
competente para conhecer da nulidade arguida pelo Município das Caldas
da Rainha é o Tribunal onde a arguida nulidade terá sido praticada, no
caso, o Tribunal do 2° Juízo Cível da Caldas da Rainha.
Corridos os vistos.
Conhecendo.
A) Os factos.
Em 15/07/04, José Maria da Silva Martins e sua mulher requereram,
pelo Tribunal Judicial de Caldas da Rainha, contra o Município de
Caldas da Rainha, a ratificação de embargo extrajudicial de obra nova.
O Requerido deduziu oposição, invocando a excepção de incompetência
em razão da matéria, por o Município ter efectuado a obra no âmbito das
suas atribuições e competências (“acto de gestão pública”), tratando-se
portanto de uma relação jurídico-administrativa.
Por despacho de 31/08/04, o Sr. Juiz do 2° Juízo Cível declarou-se
incompetente em razão da matéria e absolveu o Requerido da instância
(este despacho viria a transitar em 10/09/04).
Mediante pedido dos requerentes, formulado ao abrigo do art. 105,
n°2 do CPC, antes do trânsito do despacho, os autos foram remetidos
ao Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Leiria, onde, recebidos,
o Sr. Juiz convidou os Requerentes a procederem ao aperfeiçoamento
do pedido, o que estes fizeram, de acordo com as alíneas d), e) e g) do
art. 114 do CPTA, pedindo então, além da ratificação do embargo extra-
judicial, também a intimação do Requerido para se abster da prática de
certos actos (que ali referem), e identificando dois contra-interessados
(Cláudia Sofia Marques Henriques e Francisco António Dinis).
87
Admitido no TAF o requerido procedimento, foram citados os contra-
-interessados e notificado o Requerido, este para se pronunciar sobre
o novo requerimento.
Aqueles declararam a sua adesão à contestação do Requerido. Este
apresentou nova contestação, em que voltou a excepcionar, pugnando
pela inexistência de conexão entre o direito de propriedade dos Reque-
rentes e a obra embargada, e invocando a caducidade do embargo e as
nulidades consubstanciadas na falta do seu acordo quanto ao aprovei-
tamento dos articulados (art. 105, n°2 do CPC), além de outras coisas
que aqui não relevam.
Convidados a pronunciarem-se sobe as excepções, os Requerentes
responderam-lhes, designadamente, quanto à referida nulidade, que a
remessa dos autos resulta do disposto no art. 14, n°1 do CPTA.
Após o que o Sr. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal, por des-
pacho de 14/12/04, fundamentou que, no caso de verificação de incom-
petência absoluta, a remessa dos autos ao tribunal tido por competente
carece do acordo das partes quanto ao aproveitamento dos articulados
(art. 105, n°2 do CPC), pelo que, sendo a nulidade arguida pelo Re-
querido (falta do seu acordo quanto ao aproveitamento dos articulados
e caducidade do embargo) susceptível de influir no exame e decisão da
causa, decidiu que a apreciação da nulidade deve ser feita pelo Tribunal
perante o qual foram praticados ou omitidos os actos em questão: art.
193 e seguintes, art. 666, n°2 e art. 668, n°s 3 e 4 do CPC). Solução
que disse sair reforçada pela circunstância de que, se a arguição dever
proceder, os autos se extinguem na jurisdição cível. Em consequência,
mandou remeter ao Tribunal do 2°Juízo Cível de Caldas da Rainha. Este
despacho transitou em 30/12/04. Remetidos os autos ao Tribunal Cível,
neste o Sr. Juiz exarou, em despacho de 22/12/04, que, tendo transitado
a decisão contida no seu despacho de 31/08/04, não poderia apreciar
qualquer nulidade, que, aliás, nem foi arguida perante esse Tribunal.
Considerou, assim, materialmente competente para apreciar a questão
da nulidade o Tribunal materialmente competente para o procedimento:
o Administrativo e Fiscal. Este despacho transitou em 06/01/05.
Notificados o MP e as Partes para os efeitos do art. 117 do CPC,
desta forma surgiu, pela mão do MP, o pedido de resolução do presente
conflito.
B) O direito.
A nulidade arguida (consistente na falta de acordo para aproveitamento
dos articulados, no quadro do art. 105 do CPC - ou seja, omissão de acto
que a lei prescreve, susceptível de influir no exame e decisão: art. 201,
n°1 do CPC), se existir (e tiver sido arguida em tempo), foi cometida
no Tribunal do 2° Juízo Cível de Caldas da Rainha, mas só foi arguida
no Tribunal Administrativo e Fiscal.
Quem é competente em razão da matéria para decidir a questão da
nulidade?
O tribunal competente para a acção é também competente para co-
nhecer dos incidentes que nela se suscitem e das questões que o réu
suscite como meio de defesa: art. 96, n°1 do CPC.
Ora, o Tribunal competente para a acção (procedimento de ratifica-
ção de embargo extrajudicial de obra nova), por decisão transitada, é o
Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria.
88
Será que o facto de a nulidade arguida pelo Requerido ter sido (se
foi) cometida pelo Tribunal Cível durante o período de tempo que o
processo nele decorreu, altera isto?
Não parece assim.
Embora a questão seja discutível, o certo é sempre que:
a) Tribunal materialmente competente para a acção foi já decidido,
com trânsito, que é o Administrativo e Fiscal;
b) A questão da nulidade não foi suscitada no Tribunal Cível, mas no
Administrativo e Fiscal;
c) Com a absolvição do Requerido da instância no Tribunal Cível e
remessa dos autos para o Tribunal Administrativo, iniciou-se neste uma
nova instância, na qual se devem aproveitar os articulados e os actos
processuais que deles dependam (como as citações, as notificações), mas
não por exemplo a tramitação de qualquer incidente: Lebre de Freitas,
Código de Processo Civil Anotado, vol. I, 194.
d) A questão suscitada no Tribunal Administrativo e Fiscal foi-o
porque o procedimento foi aí admitido e o Requerido foi nele convidado
a apresentar nova petição;
e) Foi na contestação à nova petição que o Requerido suscitou a
referida questão da nulidade;
f) Uma vez que a omissão de acto prescrito pela lei só constitui nu-
lidade se tal omissão for susceptível de influir no exame e decisão da
causa (art. 201, n°1 do CPC), parece que o tribunal vocacionado para
a apreciação de tal susceptibilidade de influir no exame e decisão só
pode ser o tribunal competente para conhecer do mérito da causa - e
não outro.
g) Finalmente, se se devesse reconhecer competência ao tribunal cível
para conhecer esta nulidade, poderia ocorrer um resultado indesejável: se
o tribunal cível concluir pela nulidade, ele retira ao tribunal competente
para conhecer do mérito, e onde já se iniciou nova instância, que é o
administrativo, a possibilidade de conhecer do mérito.
Não parece que sejam aqui aplicáveis as normas dos art. 666, n°2 e
668, n°3 e 4 do CPC, como se disse no despacho de 14/12/04, porque
não se trata de suprir nulidades da sentença.
Por tais razões, embora a questão não seja totalmente líquida, entende-
-se que o tribunal competente para a questão da nulidade deva ser o Tri-
bunal Administrativo e Fiscal, sobretudo porque a instância no tribunal
cível se encontra finda, porque foi perante o tribunal administrativo
que a questão foi suscitada e porque é este o tribunal materialmente
competente para a acção.
Pelo exposto, acordam em declarar materialmente competente para
o conhecimento da arguida nulidade o Tribunal Administrativo e Fiscal
de Leiria.
Sem custas.
Lisboa, 6 de Abril de 2006. — José Vítor Soreto de Barros (relator) —
Artur José Mota Miranda — Jorge Artur Madeira dos Santos — Fer-
nando Manuel Azevedo Moreira — António Pereira Madeira — António
Fernando Samagaio.
89
Acórdão de 6 de Abril de 2006.
Processo n.º 8/05-70.
Requerente: Maria do Carmo Fidalgo, no conflito negativo de juris-
dição entre o Tribunal Judicial da comarca de Oliveira do Hospital e o
Tribunal Administrativo e Fiscal.
Relator: Exmº. Sr. Consº. Dr. Artur José Alves Mota Miranda.
Acordam no Tribunal de Conflitos
Maria do Carmo Fidalgo interpôs recurso de agravo para este Tri-
bunal de Conflitos, do acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra
que, negando provimento ao agravo, confirmou a decisão proferida no
Tribunal Judicial da Comarca de Oliveira do Hospital que julgara o Tri-
bunal incompetente em razão da matéria, por competentes os Tribunais
Tributários e absolvera da instância o Réu Estado Português.
Nas suas alegações de recurso formulou as seguintes conclusões:
1) Tendo o Tribunal Constitucional decidido, com trânsito em julgado,
no Acórdão n.° 452/2003, em recurso de fiscalização concreta de cons-
titucionalidade interposto pela ora recorrente, de uma decisão do S.T.A.
(coisa que não importa minimamente) que a norma do art. 7°, n.° 4 e 5 do
CIRS não é inconstitucional na medida em que permite que o interessado
obtenha uma decisão judicial (onde pode produzir todos os meios de
prova em direito admissíveis) emitida pelos tribunais judiciais, através
da qual pode no processo de impugnação judicial tributária impugnar a
presunção estabelecida no n.° 4 do art 7º do CIRS, não podia o acórdão
da Relação vir decidir no sentido em que o fez, julgando incompetente
o Tribunal comum para emitir essa decisão, não admitindo, por essa
via, o exercício do direito de acção funcionalizado àquele fim perante
os tribunais comuns.
2) O acórdão da relação desconhece erraticamente que existem ac-
ções judiciais instrumentais para a decisão de outras acções relativas a
questões emergentes de relações jurídicas administrativas ou tributárias,
cuja apreciação cabe a outras jurisdições, como está previsto no art. 4°,
n.° 2 do ETAF (aliás o mesmo se poderá passar no processo penal
— art. 7°, n.° 2 do C.P.P.) fazendo, por essa razão, tábua rasa do acórdão
do Tribunal Constitucional.
3) E que a competência para apreciação dessas acções instrumentais
pode caber aos tribunais comuns se essa relação instrumental for de
direito comum, civil ou comercial, como é o caso e foi julgado pelo
acórdão do Tribunal Constitucional.
4) De resto, o julgado do Tribunal Constitucional não faz mais do que
postar-se numa linha legislativa histórica, de cuja existência e sentido a
recorrente deu conta nas conclusões para a Relação, acima transcritas,
mas cuja bondade esta não se deu ao trabalho de rebater como, mais grave
as interpretou de forma distorcida, acabando por determinar um objecto
de recurso diferente do que nela se erigiu a questão a decidir por ela.
5) A interpretação do art. 7°, n.° 4 e 4 do CIRS e dos artigos 66°, 101º
a 103°, 105°, 288°, n.° 1, al. a), 493º, n.° 2 e 494°, al. a) do C.P.C., no
sentido de a recorrente não ter acesso a um meio processual nos tribunais
comuns, quando está definitivamente julgado não dispor desse meio
na jurisdição que a sentença recorrida considera competente, no qual
possa fazer valer os seus direitos de demonstrar mediante o uso de toda
a prova admissível em direito, entre ela se contando a prova testemunhal
90
e documental, que não recebeu os rendimentos presumidos fiscalmente
é rotundamente inconstitucional por violação da garantia de acesso aos
Tribunais consagrada no art. 20° da C.R.P..
6) O acórdão recorrido deve ser revogado e substituído por outro que,
em execução do Acórdão do Tribunal Constitucional, ordene o prossegui-
mento dos autos para o conhecimento do mérito da acção, pressupondo-
-se a competência dos tribunais judicias para emitir a decisão.
Em contra alegações, o R. Estado, representado pelo Ex.mo Ma-
gistrado do M° P°, considerando estar pedida a ilisão da presunção
estabelecida no art. 7º, n.° 4 do CIRS, defende a improcedência do
recurso, com confirmação do julgado.
Corridos os vistos, cumpre decidir as questões suscitadas pela recor-
rente nas conclusões das suas alegações, sabido que são elas que delimi-
tam o objecto dos recursos, salvo quanto às questões de conhecimento
oficioso (cf. art. 684°, n.° 3 e 690°, n.° 1 do C.P.C. e Rodrigues Bastos
em Notas ao Cód. de Proc. Civil, vol. 3, pág. 228).
Assim, a questão a resolver reconduz-se a uma questão de competência
em razão da matéria e consiste em saber se a competência cabe, como
decidido no acórdão recorrido aos Tribunais Tributários ou se, como
defende a recorrente, incumbe ao Tribunal Comum, o Tribunal Judicial
de Oliveira do Hospital.
Sabe-se que as causas que não sejam atribuídas a outra jurisdição
são da competência dos Tribunais Judiciais, de acordo com o art. 66°
do C.P.C. e art. 18° da Lei 3/99 de 13 de Janeiro (Lei de Organização e
Funcionamento dos Tribunais Judiciais).
Por isso, sendo os Tribunais Administrativos e Fiscais, os órgãos
que exercem a jurisdição administrativa e fiscal (cf. art. 212°, n.° 3
da Constituição — “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o
julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto
dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e
fiscais”— e art. 1°, 2° e 3° do dec.-lei 129/84 de 27/4 — Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Fiscais, o vigente à data da instauração da
acção) a sua competência determina-se pela análise directa das espécies
de acções que podem ser submetidas a sua apreciação e decisão segundo
o estabelecido na sua lei orgânica.
Daí que conhecida a competência material que lhes foi especial-
mente atribuída por lei e integrando-se a matéria da acção proposta
nessa competência fica logo determinada a competência do Tribunal
Administrativo e Fiscal e necessariamente excluída a competência do
Tribunal Comum (cf. Antunes Varela, Bezerra e Nora em Manual de
Proc. Civil, pág. 208 e Alberto dos Reis no Cód. de Proc. Civil Anotado,
vol. 1, pág. 201).
Assim como a função jurisdicional dos Tribunais Administrativos
e Fiscais vem estabelecida nos art. 1°, 3°, 4° e 62° daquele dec.-lei,
há que determinar a natureza da relação jurídica pleiteada, como vem
apresentada pela A. e concluir se ela se integra em qualquer das situações
previstas naqueles preceitos legais (cf. Acórd. do S.T.J. de 12/1/94, de
9/5/95 e de 3/2/87, nas CJ — STJ — 1994-1 -38, 1995-2-68 e BMJ,
364-591 e ainda Manuel Andrade em Noções Elementares de Proc.
Civil, Ed. de 1963, pág. 89).
Para tanto, impõe-se considerar a seguinte factualidade:
1) No Tribunal Tributário de 1ª Instância de Coimbra, a autora impug-
nou a liquidação do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares
(IRS) no valor de 49.221.847$00, relativo ao ano de 1990.
91
2) Por decisão de 24/5/2001, o Tribunal julgou procedente a impug-
nação e anulou a liquidação em causa.
3) O Representante da Fazenda Pública interpôs recurso para a Secção
de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo, que em
26/2/2002, concedeu provimento ao recurso e manteve a liquidação
impugnada.
4) Para tanto, o Tribunal Central Administrativo fundamentou-se no
art. 7°, n.° 4 do CIRS que, na redacção anterior à Lei n.° 30-G/2000 de
29/12, dispunha que os “lançamentos em quaisquer contas correntes
dos sócios, escrituradas nas sociedades comerciais ou civis sob a forma
comercial, quando não resultem de mútuos, de prestação de trabalho ou
do exercício de cargos sociais se presumem sujeitos a título de lucros
ou adiantamentos”.
5) A impugnante recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo, o
qual, por acórdão de 18/12/2002, negou provimento ao recurso.
6) Recorreu para o Tribunal Constitucional, alegando que as normas
dos n.° 4 e 5 do art. 7° do CIRS, na interpretação de vedar a produ-
ção de prova testemunhal e documental no processo de impugnação
judicial, viola o art. 20, em conjugação com o art. 18°, n.° 2 e 3 da
Constituição.
7) O Tribunal Constitucional, por acórdão de 14/10/2003, negou
provimento ao recurso e confirmou a decisão recorrida.
8) Em 18/11/2003, a Autora instaurou a presente acção no Tribunal
da Comarca de Oliveira do Hospital.
9) Na sua p. i alegou que:
a) Foi notificada, pela Direcção Geral das Contribuições e Impostos
para pagar a quantia de 49.221.847$00 proveniente da liquidação de IRS
do ano de 1990, efectuada nos termos do art. 81° do CIRS;
b) Esta decisão teve por base a informação da fiscalização de que o
Sr. Joaquim Álvaro recebeu no ano de 1990 da firma C.A. Construtora
do Alva, S.A. a importância de 77.150.000$00, como adiantamento para
a aquisição de dois terrenos que posteriormente venderia à C.A., tendo
celebrado dois contratos de promessa de compra e venda com a C.A.,
sendo essa importância considerada como adiantamentos por conta de
lucros, nos termos dos art. 6°, al. h) e 7°, n.° 4 do CIRS;
c) Esta qualificação de adiantamento de lucros daquela quantia de
77.150.000$00 (51.000.000$00 + 26.150.000$00) não tem fundamento
pois o falecido Joaquim Álvaro não recebeu quaisquer lucros;
d) As quantias foram entregues, por razões de ordem negocial, para
a celebração de dois negócios a favor da C.A.;
e) Tais negócios não se concretizaram e aquelas quantias foram rein-
tegradas na sociedade;
f) Conclui-se, assim, que nada permitia aplicar a presunção do art. 7°,
n.° 4 do CIRS, já que é evidente que Joaquim Álvaro não recebeu
quaisquer quantias a título de lucros ou adiantamentos de lucros, pelo
que espera que se reconheça como ilidida tal presunção.
g) E terminou, pedindo que a acção seja julgada procedente por
provada, declarando-se que Joaquim Álvaro, marido que foi da autora,
não recebeu as quantias de 51.000.000$00 e de 26.150.000$00 a título
de lucros ou de adiantamento de lucros.
Sendo estes os factos, há que concluir que a competência, em razão
da matéria, cabe não aos Tribunais Tributários mas sim ao Tribunal
Comum, no caso concreto, ao Tribunal Judicial da Comarca de Oliveira
do Hospital.
92
Na verdade, a competência é deferida aos Tribunais Tributários nos
casos de acções ou recursos contenciosos que tenham por objecto litígios
emergentes de relações jurídicas fiscais, de relações em que esteja em
causa uma relação jurídico-tributária, uma relação estabelecida entre a
Administração Tributária, agindo como tal, no exercício de competên-
cias no domínio tributário e as pessoas singulares ou colectivas e em
que a questão a dirimir exija a aplicação e interpretação de normas de
direito fiscal.
No caso concreto, não está em causa qualquer relação jurídico-
-tributária, não está em causa qualquer questão inserida no âmbito
fiscal, qualquer relação entre a A. e a Administração Fiscal.
In casu, quer a causa de pedir (esta é, de acordo com a teoria da subs-
tanciação consagrada no nosso direito, o facto jurídico de que emerge
o direito do autor; é o facto jurídico invocado para obter a pretensão
deduzida — cf. Alberto dos Reis em Cód. de Proc. Civil Anotado,
vol. III, pág. 121 e Manuel Andrade em Noções Elementares de Proc.
Civil, pág. 259) quer o pedido (o efeito jurídico pretendido pelo autor,
a providência jurisdicional requerida — cf. Manuel Andrade em ob.
cit., pág. 297) integram-se numa relação jurídica de natureza privada
— saber se aquelas quantias, depositadas pela sociedade C.A., em
conta do falecido Joaquim Álvaro não foram recebidas como lucros ou
adiantamento de lucros.
Com efeito, a questão que é colocada na p. i. reconduz-se ao que
ocorreu entre a sociedade C.A. e Joaquim Álvaro e consiste em saber
a que título foram depositados na conta do falecido aquelas quantias,
afirmando a A. que não foram lucros nem adiantamentos de lucros,
mas quantias que se destinavam à celebração de um negócio a favor
da sociedade e que foram, por não ter sido concretizado, restituídas à
sociedade.
E o pedido encontra-se na sequência do que foi alegado como causa
de pedir — que se declare que Joaquim Álvaro não recebeu as quantias
a título de lucros ou adiantamentos de lucros.
Com tal pedido, o que a A. pretende é uma decisão que reconheça
a inexistência do facto presumido, ou seja, sendo o facto presumido
o de que o marido da requerente recebeu aquelas quantias a título de
lucros ou de adiantamentos de lucros, a decisão pretendida é a de que
o marido da requerente não recebeu tais quantias a título de lucros ou
de adiantamentos de lucros.
Aqui, nestes autos, não se impugna a liquidação do imposto, não se
pede que se declare ilidida a presunção estabelecida no art. 7°, n.° 4
do CIRS — apenas se pede a declaração de inexistência do facto pre-
sumido.
Com a presente acção, a A. quer obter uma decisão judicial que declare
que seu falecido marido não recebeu aquelas quantias a título de lucros,
para que, com ela, possa impugnar, em sede tributária, a presunção
estabelecida no art. 7°, n.° 4 do CIRS.
E tal decisão encontra plena justificação, porquanto tal presunção
estabelecida naquele art. 7º, n.° 4 (ali considera-se que os lançamentos
em quaisquer contas correntes dos sócios escrituradas nas sociedades
comerciais ou civis sob a forma comercial, quando não resultem de
mútuos, da prestação de trabalho ou do exercício de cargos sociais,
presumem-se feitos a título de lucros ou adiantamentos dos lucros) só
pode ser ilidida, como se determina no art. 7°, n.° 5 do CIRS (norma
que não enferma de inconstitucionalidade — Acórd. do Tribunal Cons-
93
titucional n.° 45203 de 14/10/2003) com base em decisão judicial, acto
administrativo, declaração do Banco de Portugal ou reconhecimento
pela Direcção-Geral das Contribuições e Impostos.
Trata-se, portanto, de uma presunção que, embora admitindo prova
em contrário (e esta só se faz provando o contrário do presumido — cf.
art. 350°, n.° 2 do C.C. e Antunes Varela na RLJ, 122°-218) não pode
ser realizada por qualquer meio de prova no processo de impugnação
no Tribunal Tributário.
E que o pedido se reconduz à declaração de que o referido Joaquim
Álvaro não recebeu aquelas quantias a título de lucros ou adiantamento
de lucros (e não também à declaração de ilisão da presunção estabelecida
no art. 7°, n.° 4 do CIRS) não sofre qualquer dúvida se tomarmos em
consideração que na petição inicial se tem de considerar uma parte em
que o autor exprime a situação concreta e outra em que o autor formula ou
declara a providência requerida; aquela é a narração e esta é a conclusão;
naquela contém-se a causa de pedir e nesta o pedido (cf. Alberto dos
Reis em Cód. de Proc. Civil Anotado, vol. II, pág. 349 a 365).
Assim, como a acção não emerge de qualquer relação jurídico-
-tributária, nela se pretendendo apenas que se reconheça o facto de
as quantias não serem lucros, não se pedindo a apreciação e aplicação
de qualquer norma de direito fiscal, nem de qualquer acto integrante
de qualquer relação jurídico-tributária, nem se decide qualquer ques-
tão de natureza tributária, tem, portanto, de correr termos no Tribunal
Comum.
Pelo exposto, acordam neste Tribunal de Conflitos em revogando a
decisão recorrida, conceder provimento ao agravo, julgando competente
o Tribunal Judicial da comarca de Oliveira do Hospital.
Sem custas.
Lisboa, 6 de Abril de 2006. — Artur José Alves Mota Miranda (re-
lator) — António Samagaio — José Vitor Soreto de Barros — Madeira
dos Santos — Costa Reis.
Acórdão de 26 de Abril de 2006.
Assunto:
Reversão de prédio expropriado. Pedido de adjudicação.
Sumário:
Após a reforma do Contencioso Administrativo, em vigor
desde 1 de Janeiro de 2004, cabe aos Tribunais Adminis-
trativos o julgamento da acção de adjudicação do prédio,
autorizada que seja a sua reversão.
Processo n.º 1/06-70.
Requerente(s): Maria Salomé da Cruz Quaresma Elias e Zelinda da
Cruz Quaresma, no Conflito Negativo de Jurisdição, entre o Tribunal
Judicial da Comarca de Santiago do Cacém e os Tribunais Administra-
tivos e Fiscais em que é recorrido o Estado Português.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Políbio Henriques.
94
Acordam, em conferência, no Tribunal dos Conflitos:
1. Maria Salomé da Cruz Quaresma Elias casada, residente no Bairro
l de Maio, n° 145, em Sines e Zelinda da Cruz Quaresma, casada, resi-
dente no lugar da Lagoa Grande, Relvas Verdes, freguesia de Santiago
de Cacém, deduziram no Tribunal Judicial da Comarca de Santiago do
Cacém, contra o Estado Português, pedido de adjudicação do prédio
rústico denominado “Courela do Pinhal”, sito na freguesia e concelho
de Sines, inscrito na matriz rústica sob o art. 29 da Sec. B” e descrito
na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o n° 325, a fls. 18 do
Liv B-20 e inscrito a favor do Gabinete da Área de Sines.
Alegaram, no essencial, que o prédio em causa foi expropriado, mas
porque nunca foi usado para o fim que determinou a declaração de uti-
lidade pública, requereram e acabaram por obter a reversão do imóvel,
determinada por despacho do Secretário de Estado do Ordenamento do
Território, proferido em 10 de Dezembro de 2003.
Não foi deduzida oposição.
Em 7 de Julho de 2004 foi proferido despacho que julgou verificada
a excepção dilatória de incompetência absoluta do tribunal em razão
da matéria e absolveu o requerido da instância.
As requerentes agravaram do despacho, sendo que o Tribunal da
Relação de Évora, por acórdão de 6 de Outubro de 2005, confirmou o
decidido na 1ª instância.
1.1. Inconformadas, as requerentes recorrem desta última decisão
para o Tribunal dos Conflitos, apresentando alegações com as seguintes
conclusões:
1ª- O acórdão recorrido não conhece, esclarece nem fundamenta as
questões suscitadas no n° IV — 3, als. a) e b) das presentes alegações,
nem tomou qualquer posição donde resulte a improcedência das con-
clusões que aí lhe foram apresentadas.
2ª- O art. 1° da Lei n° 4-A/2003, de 19.02, ao declarar que “Os
arts. 5º (da Lei 13/2002), 74°, n°s 1, 2, 3 e 77° da Lei 168/99 passam a
ter a seguinte redacção” que expressou com linhas ponteadas (…..), em
branco, portanto, só pode ter querido eliminar o conteúdo das normas
que fez substituir por essas linhas ponteadas;
3ª- Qualquer outro entendimento terá que ser fundamentado em norma
legal ou princípio geral de direito - de hermenêutica jurídica, consagrado
pelo ordenamento jurídico, “elaborado” pela doutrina mais prestigiada
e perfilhado pela jurisprudência mais representativa, questões sobre as
quais o despacho agravado faz silêncio total;
4ª- A redacção introduzida pela Lei 4-A/2003, do art. 77°, n° 1, da
Lei n° 168/99, de 18.09, ou “apaga”, elimina ou oblitera a redacção
constante da Lei 13/2002, de 19.02 ou apaga, elimina ou oblitera di-
rectamente a redacção da Lei 168/99, quanto ao art. 77º, n° 1, que, em
tal perspectiva, deixaria de existir.
5ª- Se tivesse ocorrido a segunda hipótese prevista na conclusão
anterior - o que não aconteceu, salvo melhor opinião -, então haveria
que recorrer à lei geral para solucionar a questão, isto é, ao art. 44° do
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e à Lei dos Tribunais
Judiciais (n° 3/99, de 10.12), o qual nada diz sobre a competência na
matéria em causa.
6ª- A revogação da norma revogatória antes da entrada em vigor
desta, mantendo os seus dispositivos, mas esvaziando-os de todo o seu
95
conteúdo, traduz uma vontade e uma intenção claras do legislador de
recuperar a lei anterior, ou seja, de repristiná-la.
7º- Ora, do regime estatuído pelos diplomas referidos nas als. ante-
riores, sempre resulta que seriam os Tribunais comuns - e não o foro
administrativo -, os componentes para apreciar e julgar o litígio em
presença.
8ª- A Lei 13/2002, de 19.02, que nos termos do seu art. 9°, era suposto
entrar em vigor um ano após a sua publicação, isto é, às 24 horas do
dia 19.02.2003 (art. 279° al. c) do Código Civil) foi alterada, quanto à
data da entrada em vigor prevista no seu art. 5°, pela Lei 4-A/2003, de
18.03, que determinou que a vigência daquele regime (da Lei 13/2002)
se iniciara em 01.01.2004.
9ª- A Lei 13/2002, de 19.02 — e concretamente o seu art. 5° - não
alterou o dispositivo legal constante do art. 77º, n° 1 da Lei 168/99, de
18.09, porque antes de entrar em vigor em 01.01.2004 foi revogada
pela Lei.4-A/2003, de 19.02, que sobre a mesma matéria obliterou as
alterações introduzidas pelo art. 5° da Lei 13/2002, de 19.02 e represtinou
a versão original dos arts. 74º e 77° da Lei 168/99, de 18.09 (Código
das Expropriações).
10ª- Em 01.01.2004, já os arts. 5° e 9° da Lei 13/2002 (sendo que o
art. 7º é estranho à questão em apreço) estavam revogados pelo art. 1°
da Lei 4-A/2003, pelo que tal regime nunca entrou em vigor, uma vez
que a Lei 4-A/2003 é posterior à Lei 13/2002 e “lex posterior derrogat
priori”.
11ª- Daí que o regime vigente na matéria em causa seja — e sempre
tenha sido, salvo o devido respeito -, o estatuído pelo n° 1 do art. 77° da
Lei 168/99, acrescendo que é manifestamente perceptível, que a intenção
do legislador, contida na Lei 4-A/2003, reside na ideia de ressuscitar a
Lei revogada (art. 77º, n° 1 da Lei 168/99);
12ª- O entendimento perfilhado pelo acórdão agravado tornaria impos-
sível o cumprimento pelo Tribunal das diligências de natureza probatória
— designadamente por inspecção judicial e por via pericial previstas
pelo art. 78° da Lei 168/99, de 18.09.
13ª - Curiosa, mas sugestivamente, a ilustre Magistrada do Ministério
Público (ver fls. 56) não deduziu qualquer oposição contra a pretensão
das ora recorrentes, pelo que a tese que veio a defender nas suas alega-
ções apresentadas em 12.01.2005, resulta, de todo, e insanavelmente
contraditória;
14ª- O acórdão agravado está inquinado das nulidades previstas pelos
arts 716°, nº 1, 668°, n° 1, als. b) e d) — 1ª parte, e 666°, n° 3 do CPC,
pelo que o mesmo deve ser declarado nulo, com os legais efeitos;
15ª- O acórdão agravado violou ainda, para além das referidas no
n° anterior, as normas sancionadas pelos arts. 158°, 669°, nºs 1, al. a) e
2, al. b) do CPC, 279°, al. c) do Cód. Civil, Lei n° 4-A/2003, de 19.02
— e concretamente o art. l°-, e 205° da CRP;
16ª- Deve, pois, ser revogado o douto acórdão recorrido, com todos os
legais efeitos e declarado competente para julgar o pleito sub-judice, o
Tribunal Comum da área da situação do prédio ou da sua maior extensão,
que é o da comarca de Santiago do Cacém.
1.2. Contra-alegando, o Senhor Procurador - Geral Adjunto defende
a manutenção da decisão.
Cumpre decidir.
2. Decorre do exposto que o presente recurso jurisdicional, interposto
ao abrigo do art. 107°, nº 2 do 2 do C.P. Civil, é um meio de prevenção
96
de um conflito futuro, através de uma decisão deste Tribunal que fixe,
em definitivo, se a competência para a causa é do foro civil ou do foro
administrativo.
E, sendo este um Tribunal dos Conflitos, a questão de saber qual é a
ordem de tribunais competente é a única que lhe cumpre conhecer. Não
lhe compete apreciar qualquer outra questão relevante noutra sede.
Dito isto, vejamos.
O Tribunal da Relação de Évora confirmando despacho proferido
no Tribunal da Comarca de Santiago de Cacém, julgou incompetente o
tribunal judicial para conhecer do pedido de adjudicação de prédio que
havia sido expropriado e cuja reversão tinha sido já declarada a favor das
autoras, por a causa pertencer ao âmbito da justiça administrativa.
As ora recorrentes defendem que são os tribunais judiciais comuns
os competentes para a causa.
Adiantando, diremos, que pelas razões que passamos a expor, não
lhes assiste razão.
Nos termos do disposto no art. 66° do C.P. Civil “são da competência
dos tribunais judiciais, as causas que não sejam atribuídas a outra
ordem jurisdicional”.
E, de acordo com o art. 1º/1 do ETAF aprovado pela Lei n° 13/2002,
de 19 de Fevereiro, os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são
os competentes para administrar a justiça “nos litígios emergentes das
relações jurídicas administrativas e fiscais”
Importa, pois, saber se a competência para a causa está, ou não,
cometida aos tribunais da ordem administrativa.
Ora, nos termos previstos no art. 212°/3 da Constituição da República
Portuguesa, compete, aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento
das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os
litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Este preceito constitucional consagra uma reserva material de jurisdi-
ção atribuída aos tribunais administrativos. O texto, porém, abre espaço
para perplexidade, quanto a saber se a reserva é absoluta ou relativa.
Sendo absoluta, implicaria, em sentido negativo, que os tribunais ad-
ministrativos só poderão julgar questões de direito administrativo e, em
sentido positivo, que só eles poderão julgar tais questões.
É hoje dominante, na Doutrina, a interpretação no sentido que a
norma consagra uma reserva relativa, um modelo típico, que deixa à
liberdade do legislador ordinário a introdução de alguns desvios, aditivos
ou subtractivos, desde que preserve o núcleo essencial do modelo cons-
titucionalmente definido, segundo o qual o âmbito regra da jurisdição
administrativa deve corresponder à justiça administrativa em, sentido
material (cfr., neste sentido, Vieira de Andrade, “A Justiça Administra-
tiva“, 4ª ed., p. 107 e segs., Sérvulo Correia, “Estudos em Memória do
Prof. Castro Mendes”, 1995, p. 25, Rui Medeiros, “Brevíssimos tópicos
para uma reforma do contencioso da responsabilidade” in CJA, n° 16,
pp. 35 -36 e Jorge Miranda, “Os parâmetros constitucionais da reforma
do contencioso administrativo”, in CJA. nº 24, p. 3 e segs.).
Esta linha de leitura, que não é repelida pelo texto - que não diz ex-
plícita e inequivocamente que aos tribunais administrativos competem
apenas questões administrativas e que estas só a eles estão atribuídas
- e assenta na ideia de que a finalidade principal da norma é a abolição
do carácter facultativo da jurisdição administrativa e não a consagração
de uma reserva de competência absoluta dos tribunais administrativos é,
também, acolhida pela Jurisprudência do Tribunal Constitucional [cfr.,
97
entre outros, os acórdãos n° 372/94 (in DR, II Série, n° 204, de 3 de
Setembro de 1994), 347/97 (in DR, II Série, n° 170, de 25 de Julho de
1997) e 284/2003, de 29 de Maio de 2003] e perfilhada pela Jurispru-
dência do STA (vide, por exemplo, os acórdãos do Pleno de 1998.02.18.
— rec. n° 40247 e da 1ª Secção de 2000.06.14 — rec. n°45 633, de
2001.01.24 — rec. n° 45 636, de 2001.02.20 — rec. n° 45 431 e de
2002.10.31 — rec. n° 1329/02).
Não se descortinam razões para abandonar este entendimento.
Por outro lado, temos como seguro que, por força daquela norma
constitucional, a jurisdição administrativa e fiscal é, hoje, uma jurisdição
obrigatória e que os tribunais administrativos e fiscais são os tribunais
comuns dessa jurisdição (cfr. Diário da Assembleia da República, II
Série, n° 48-RC, de 21 de Outubro de 1988, acta n° 46 da CERC, 1517
e segs e o citado acórdão 372/94 do Tribunal Constitucional), com
a relevante consequência de que o conhecimento de uma questão de
natureza administrativa pertence aos tribunais da ordem administrativa
se não estiver expressamente atribuída a nenhuma outra jurisdição (cf.
Vieira Andrade, in “A Justiça Administrativa” 4ª ed., p. 112 e jurispru-
dência aí citada)
Dito isto, de regresso ao caso sujeito, uma vez que há lei expressa a
atribuir a competência, a questão resume-se a determinar, de acordo com
os melhores critérios hermenêuticos, qual é o sentido prevalente dessa
lei, sendo que, seja qual for o resultado, a opção do legislador ordinário,
por não por em crise o núcleo essencial da reserva material da jurisdição
administrativa, não ofende os ditames da Constituição.
Ora, o artigo 77°/1 do Código das Expropriações, aprovado pela Lei
n° 168/99 de 18 de Setembro, dizia, a respeito: “autorizada a reversão,
o interessado deduz, no prazo de 90 dias a contar da data da notificação
da autorização perante o Tribunal da Comarca da situação do prédio ou
da sua maior extensão o pedido de adjudicação...”
Por força do artigo 5° da Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, que
aprovou o Estatuto dos Tribunais Fiscais e Administrativos e com efi-
cácia diferida para um ano depois da respectiva publicação, foi alterada
a redacção dos artigos 74° e 77° do Código das Expropriações.
Passamos a transcrever o citado preceito da Lei 13/2002:
Artigo 5º
Alterações ao Código das Expropriações
Os artigos 74° e 77° do Código das Expropriações, aprovado pela Lei
n° 168/99, de 18 de Setembro, passam a ter a seguinte redacção:
«Artigo 74°
1 – […]
2—[...]
3—[...]
4 — Se não for notificado de qualquer decisão no prazo de 90 dias a
contar da data do requerimento, o interessado pode fazer valer o direito
de reversão no prazo de um ano, mediante acção administrativa comum
a propor no tribunal administrativo de círculo da situação do prédio ou
da sua maior extensão.
5 — Na acção prevista no número anterior, é cumulado o pedido de
adjudicação, instruído com os documentos mencionados no artigo 77°,
98 99

que o tribunal aprecia, seguindo os trâmites dos artigos 78° e 79°, no art. 1º da Lei n° 4-A/2003, de 19 de Fevereiro. Contudo, essa mudança
caso de reconhecer o direito de reversão. reportou-se, única e exclusivamente, ao nº 4 do art. 74° do Código da
Expropriações.
Artigo 77° Quanto a isto não há lugar a duas interpretações. Não tem qualquer
1- Autorizada a reversão, o interessado deduz, no prazo de 90 dias a consistência o argumento das recorrentes no sentido que a utilização de
contar da data da notificação da autorização, perante o tribunal admi- linhas ponteadas, no último dos diplomas acima transcritos, significa
nistrativo de círculo da situação do prédio ou da sua maior extensão, a vontade do legislador em eliminar o conteúdo das normas que fez
o pedido de adjudicação, instruindo a sua pretensão com os seguintes substituir por essas mesmas linhas ponteadas, fazendo represtinar a re-
documentos: dacção anterior. É manifesto que, como é recorrente fazer, por economia
e para dar evidência à alteração, o legislador da lei nova, dispensou-se
a) [...] de repetir o conteúdo das normas que escaparam à inovação. As linhas
b [...] ponteadas estão em vez das anteriores redacções da lei antiga e que
c […] se mantiveram inalteradas. Não significam o apagamento integral do
d [...] conteúdo das normas anteriores. Se a intenção do legislador fosse a de
e [...] eliminar conteúdos, teria dito expressamente que os revogava. E não há
2-[...]» qualquer subsídio interpretativo que sugira que a vontade do legislador
Porém o art. 5° da Lei nº 13/2002, passou a ter a seguinte redacção, da Lei 44/-A/2003, tivesse sido a de retomar a competência do foro ju-
introduzida pelo art. 1º da Lei n° 4-A/2003, de 19 de Fevereiro que, dicial. Muito menos se vê razão para considerar que o legislador tivesse
transcrevemos, de seguida, na parte que interessa: lançado mão das linhas ponteadas como técnica revogatória, improvável
e bizarra, chegando ao inesperado e insólito de, suprimindo o conteúdo,
Artigo 1° sem eliminar a forma, deixar o artigo na letra da lei, com a persistência
Os artigos 5º, 7° e 9º da Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro, passam de todos os seus números e alíneas, seguidos de... nada.
a ter a seguinte redacção: Portanto, a redacção do art. 77°/1 do Código das Expropriações, hoje
«Artigo 5° vigente e já em vigor à data da dedução do pedido de adjudicação era
a seguinte, na parte que interessa
[...] “Autorizada a reversão, o interessado deduz, no prazo de 90 dias
Artigo 74º a contar da data da autorização, perante o tribunal administrativo de
[…] círculo da situação do prédio ou da sua maior extensão, o pedido de
1-[...] adjudicação (...)”.
2-[...] Deste modo, a competência para apreciar a causa é dos tribunais
3-[…] administrativos.
4 - Se não for notificado de decisão favorável no prazo de 90 dias a Neste sentido se pronunciou já este mesmo Tribunal dos Conflitos
contar da data do requerimento, o interessado pode fazer valer o direito - acórdãos de 2005.11.29 - proc. n° 17/05 e de 2006.03.02 — proc. n°
de reversão no prazo de um ano, mediante acção administrativa comum 20/05.
a propor no tribunal administrativo de círculo da situação do prédio ou 3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confir-
da sua maior extensão. mando o acórdão recorrido que declarou competentes para a acção os
5—[...] tribunais administrativos.
Artigo 77º Sem custas.
[...] Lisboa, 26 de Abril de 2006. — António Políbio Ferreira Henriques
1 – […] (relator) — António Rodrigues da Costa — António Bento São Pedro —
a) […] Carlos Alberto Bettencourt de Faria — Fernanda Martins Xavier e
b) […] Nunes.
c) […]
d) […]
e) […]
2 - […]
Temos, assim, que, nesta sucessão normativa, a redacção do art. 77°/1 Acórdão de 26 de Abril de 2006.
do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n° 168/99, de 18
de Setembro, sofreu apenas uma alteração. A que lhe foi introduzida Assunto:
pelo art. 5º da Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro. É certo que este
diploma, que aprovou o novo Estatuto dos Tribunais Administrativos Competência dos Tribunais Administrativos. Acção de indem-
e Fiscais, viu alterada a redacção do seu art. 5º, esta modificada pelo nização. Acto de gestão pública.
100
Sumário:
Nos termos da alínea b), nº 1, do artigo 51.º do ETAF de
1984, compete aos Tribunais Administrativos de Círculo o
conhecimento de uma acção em que o A. pede a condenação
do R. Município pelos prejuízos sofridos com a construção
da variante à EN n.º 222.
Processo n.º 2/06-70.
Requerente: António Mendes de Freitas Carvalho no conflito negativo
de jurisdição, entre o Tribunal Judicial de Castelo de Paiva e o Tribunal
Administrativo e Fiscal de Penafiel.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. António Fernando Samagaio (por ven-
cimento e sorteio).
Acordam no Tribunal dos Conflitos.
António Mendes de Freitas Carvalho intentou no Tribunal Judicial da
Comarca de Castelo de Paiva acção declarativa sob a forma de processo
ordinário contra o Município de Castelo de Paiva, “pedindo que, com
fundamento na construção, sem o seu consentimento, de duas caleiras
para o escoamento de águas pluviais levada a cabo pelo Réu, no decurso
da construção da Variante à Estrada Nacional a.° 222, no Lugar de
Fundões, freguesia de Sobrado, fosse condenado:
a) a reconhecê-lo como proprietário do prédio que identificou no
artigo 1º da sua petição inicial;
b) retirar as caleiras colocadas nesse prédio, repondo-o no estado, em
que se encontrava antes da colocação das caleiras; e
c) indemnizá-lo pelos prejuízos sofridos, em quantia a liquidar em
execução de sentença.”
O Réu contestou por impugnação, alegando que as obras em causa
tinham sido realizadas com o consentimento do Autor e que eram neces-
sárias na construção da Variante à Estrada nacional nº 222, e, por outro
lado, apresentou reconvenção, pedindo que fosse constituída a seu favor
uma servidão administrava de passagem de águas ou de aqueduto.
O Autor deduziu réplica.
Em audiência preliminar, foi suscitada a excepção de incompetência
em razão da matéria - incompetência absoluta.
O Tribunal Judicial da Comarca de Castelo de Paiva julgou-se in-
competente para conhecer do pedido da acção e, em consequência,
absolveu o réu da instância.
Na subsequente acção interposta pelo autor no Tribunal Administra-
tivo e Fiscal de Penafiel, este Tribunal também se declarou material-
mente incompetente para conhecer do pedido constante dos autos, tendo
sido, em conformidade, o Município de Castelo de Paiva absolvido da
instância.
Ambas as decisões transitaram em julgado.
O Autor vem requerer a resolução do conflito negativo de jurisdição,
por forma a ser declarada a jurisdição competente para conhecer da
causa.
Apresentadas as duas decisões reciprocamente opostas, provindas de
tribunais de jurisdições distintas - jurisdição comum e jurisdição admi-
nistrativa e -, em que cada uma declina a competência própria e assevera
101
a competência decisória da outra jurisdição quanto ao conhecimento da
mencionada acção declarativa, cumpre decidir.
Vejamos.
À face do E.T.A.F. de 1984, a competência dos tribunais administra-
tivos relativamente a acções de responsabilidade civil extracontratual
emergente de actos do Estado, demais entes públicos e dos titulares
dos seus órgãos ou agentes restringe-se aos casos em que esta deriva
de actos de gestão pública, como decorre do preceito no art. 51º, n.° 1,
alínea h), daquele diploma.
Assim, para a resolução do presente conflito negativo de jurisdição,
impõe-se qualificar, como de gestão pública ou de gestão privada, os
actos praticados pelo Réu (Município), que alegadamente se apresentam
como causadores de prejuízos ao Autor.
Sobre a questão da qualificação dos actos da Administração Pública,
o Tribunal dos Conflitos, no Acórdão de 04.04.2006 (proferido no pro-
cesso n.° 8/03), distinguiu, na esteira de jurisprudência anteriormente
perfilhada por este mesmo Tribunal, actos de gestão pública dos actos
de gestão privada.
Conforme o referido aresto, “actos de gestão pública são os praticados
pelos órgãos ou agentes da administração no exercício de um poder
público, isto é, no exercício de uma função pública, sob o domínio de
normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o
exercício de meios de coerção; actos de gestão privada são os praticados
pelos órgãos ou agentes da Administração em que esta aparece despida
de poder e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou os
particulares a que os actos respeitam, nas mesmas condições e no mesmo
regime em que poderia proceder um particular com inteira subordinação
às normas de direito privado”.
E, chamando à colação o Acórdão do Tribunal dos Conflitos de
05.11.1981 (proferido no processo n.° 124), frisou que “a solução do
problema da qualificação, como de gestão pública ou de gestão privada,
dos actos praticados pelos titulares de órgãos ou por agentes de uma
pessoa colectiva pública, incluindo o Estado reside em apurar:
- Se tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva
em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição
de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto,
nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um
particular, com submissão às normas do direito privado;
- Ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício
de um poder público, na realização de uma função pública, indepen-
dentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e
independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza,
que na prática dos actos devem ser observadas”.
Ora, no caso em apreço, a causa de pedir e o pedido formulado têm
por fundamento actos imputados ao Município de Castelo de Paiva
na sequência da construção de uma estrada denominada “Variante à
E.N. 222”, actos que resultaram do exercício de funções de natureza
publica, previstas em normas de direito público, e cuja prática ou exer-
cício foram influenciados pela prossecução do interesse público, con-
substanciado na construção da rede viária.
Assim, ter-se-á que reconduzir os actos imputados ao Réu à qua-
lificação de actos de gestão pública, cabendo, como tal, jurisdição
administrativa a apreciação do correspondente litígio.
102
Pelo exposto, acordam neste Tribunal dos Conflitos em declarar
materialmente competente para conhecer e julgar a presente acção a
jurisdição administrativa.
Sem custas.
Lisboa, 26 de Abril de 2006. — António Fernando Samagaio (relator
por vencimento) — António Políbio Ferreira Henriques — Edmundo
António Vasco Moscoso — António Rodrigues da Costa — Carlos
Alberto de Andrade Bettencourt de Faria (vencido conforme projecto
que junto).
I de outro dos referidos normativos.
António Mendes de Freitas Carvalho intentou acção ordinária no
Tribunal Comum de Castelo de Paiva contra o Município de Castelo
de Paiva, pedindo que o réu fosse condenado a reconhecê-lo como
proprietário de determinado prédio, retirando as caleiras que aí colocou.
Mais pede que seja condenado em indemnização pelos prejuízos que
lhe causou, a liquidar em execução de sentença.
O réu contestou e deduziu pedido reconvencional, pedindo que fosse
constituída a seu favor uma servidão de natureza administrativa de
passagem de águas ou de aqueduto.
O autor deduziu réplica.
Em audiência preliminar foi suscitada a excepção de incompetência
em razão da matéria.
Conhecendo desta excepção, o referido tribunal julgou-se incompe-
tente para conhecer dos autos, julgando competente para tanto a jurisdi-
ção administrativa. Em consequência foi o réu absolvido da instância.
Na subsequente acção interposta pelo autor no Tribunal Administra-
tivo e Fiscal de Penafiel entendeu-se que a competência material para
conhecer dos autos pertencia aos Tribunais Judiciais, absolvendo-se o
réu da instância.
Recorreu o autor para este Tribunal, apresentando nas suas alegações
de recurso a conclusão de que o competente para os presentes autos é
o Tribunal Judicial de Castelo de Paiva.
O M° P° no seu parecer entende que o autor não invocou qualquer
relação jurídica administrativa, uma vez que unicamente alega como
fundamento da sua pretensão a violação pelo réu do seu direito de
propriedade.
Corridos os vistos legais cumpre decidir
II
Os factos a atender são os articulados constantes de fls. 7 e 24.
III
Apreciando
1 As entidades públicas tanto podem agir de acordo com as normas
de direito público que regem as suas atribuições e as competências
que lhe são atribuídas para as prosseguir — o direito administrativo -,
como podem actuar de acordo com o direito privado, à semelhança de
qualquer outra pessoa colectiva.
No primeiro caso são o sujeito activo ou passivo de relações jurídicas
administrativas e no segundo serão igualmente sujeito activo ou passivo,
mas de relações jurídicas privadas.
103
É a titularidade duma relação jurídico-administrativa ou de uma
relação jurídico-privada o que separa a actuação de direito público ou
de direito privado duma entidade administrativa. O critério da gestão
pública dos interesses que lhe cumpre assegurar não é o decisivo, dado
que esse objectivo pode ser alcançado através do recurso a normas
unicamente de direito privado.
2 Utilizando o critério da referida natureza das relações jurídicas,
aos tribunais comuns pertence julgar as causas segundo o direito pri-
vado e aos tribunais administrativos julgá-las de acordo com o direito
administrativo, conforme a relação jurídica litigiosa dimane de um ou
Expressiva a este respeito é á observação de Oliveira Ascensão a
propósito das vias que se abrem ao particular no âmbito do direito do
urbanismo — Direito do Urbanismo 340 a 342 -:
“- Ou invoca o próprio direito de propriedade e tem opção entre
impugnar o acto administrativo ou defender directamente a propriedade
perante os tribunais comuns.
Ou invoca um direito ou interesse legítimo criado pela lei adminis-
trativa, para além do conteúdo da propriedade. O caminho que se lhe
abre é então o da acção administrativa.”.
3 No caso em apreço, o autor limita-se a defender a sua proprie-
dade.
É só esta que invoca. Da mesma forma que o faria se o autor do acto ilí-
cito — a construção em terreno alheio - fosse um simples particular.
Não vem invocar qualquer direito ou interesse legítimo que lhe sejam
facultados pela lei administrativa.
E, recorde-se que para a qualificação de um litígio há tão só que
atender à forma como o autor o descreve na petição inicial.
O facto das caleiras em questão resultarem da construção duma estrada,
que é uma actuação regida pelo direito público, não significa que sejam
absorvidas, no seu regime pelo da dita construção. O direito administra-
tivo e privado podem apenas conjugar-se na realização de determinado
interesse público, sem que isto signifique a perda de autonomia de um
deles. Da mesma forma que o réu município optou, para fazer a estrada
em apreço, não pela expropriação do autor, mas sim pela compra de
terrenos que a este pertenciam. Como o faria qualquer particular.
4 Deste modo, configura-se como competente para os autos a juris-
dição comum - cf. os art°s 4º n° 1 do ETAF, 2° n° 2º e 37° n°s 2 e 3
do CPTA -.
Pelo exposto acordam em julgar competente para conhecer da matéria
dos autos os tribunais judiciais.
Sem custas.
a) Bettencourt de Faria
Acórdão de 26 de Abril de 2006.
Assunto:
Nacionalização. Acção de indemnização. Competência dos
Tribunais administrativos.
104
Sumário:
Nos termos do artigo 51.º, n.º 1, alínea h), do ETAF de 1984,
compete aos Tribunais Administrativos de Círculo o co-
nhecimento de uma acção em que o A. pede a condenação
do R. Estado no pagamento de uma indemnização decor-
rente da nacionalização de empresas em que era titular
de acções.
Processo n.º 5/02-70.
Requerente: Société Financière Commerciale et d’ Affrètement Inc. —
SOFICA, no Conflito Negativo de Jurisdição, entre o Tribunal Cível
da Comarca de Lisboa — 3.ª Vara – 2.ª Secção e os Tribunais Admi-
nistrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Edmundo Moscoso.
Acordam, no Tribunal dos Conflitos:
1 – SOCIÉTÉ FINANCIÈRE COMMERCIALE ET D`AFFRÈTEMENT
INC. - SOFICA, id. a fls. 2, intentou no Tribunal Cível da Comarca de
Lisboa acção declarativa, na forma ordinária, contra o ESTADO POR-
TUGUÊS, alegando para o efeito e em síntese o seguinte:
Em 1975 era titular de várias acções da SACOR e da CIDLA, empre-
sas estas que foram nacionalizadas pelo DL 205-A/75, de 16 de Abril.
Os primeiros valores provisórios atribuídos a essas acções foram
fixados pelo Despacho Normativo nº 122/79, de 25/5 completados
e corrigidos posteriormente pelos DN nº 145/80, de 29/04 e 114/84,
de 26 de Maio, a que se seguiu o DN nº 159/84, de 20/05 que fixou
para as acções SACOR os valores provisórios de 4.950$00 (acções
ao portador) e 4.745$00 (acções nominativas) e de 2.876$00, para as
acções CIDLA.
Por despacho do Secretário de Estado das Finanças de 04.07.85 foi
determinado que a indemnização pelas aludidas nacionalizações fosse
integralmente paga pela entrega de títulos da classe I (Obrigações do
Tesouro de 1977 - Nacionalizações e Expropriações), decisão essa que
veio ao encontro de pretensão que a A. formulara.
Antes porém de receber aqueles títulos da classe I, em 18.09.85 teve de
subscrever, por exigência do R., uma declaração na qual, depois de referir
o recebimento da indemnização derivada de todas as acções que possuía,
afirmava “que se considerava totalmente indemnizada, quer a título de
indemnização provisória quer a título de indemnização definitiva, nada
mais tendo a receber ou reclamar do Estado Português”.
Exigência essa que lhe foi posta como condição sine qua non do
recebimento da indemnização em causa.
Esta declaração apenas foi assinada pela A. no pressuposto de que
o valor definitivo a atribuir às acções da SACOR e CIDLA não seria
substancialmente diferente do valor fixado provisoriamente pelo Despa-
cho Normativo nº 159/84 e que serviu de base à indemnização recebida
pela A. e à emissão daquela declaração.
Todavia, através do Despacho normativo nº 80/88, de 1/10, o R. veio
a atribuir às acções daquelas empresas valores definitivos (6.891$50 e
3.516$50, respectivamente) que ultrapassavam largamente os valores
provisórios acima indicados que serviram de base ao cálculo da indem-
nização recebida pela A.
105
Por tal motivo em 23.11.88 a A. dirigiu-se ao Secretário de Estado
das Finanças e do Tesouro solicitando a correcção do quantum indem-
nizatório que lhe havia sido atribuído, actualizado com base nos novos
valores definitivos entretanto fixados, o que não mereceu acolhimento
por parte daquela entidade, como se alcança do despacho do Ministro
das Finanças de 25/02/89 (doc. nº 7).
Termina formulando o seguinte pedindo:
“a) - Deve ser declarada nula a declaração supra identificada no
artº 10º da petição inicial;
b) - Em alternativa, deve a mesma ser anulada ou julgada resol-
vida;
c) - Em qualquer caso, e por consequência, deve condenar-se o R.
a pagar à A. a quantia de 298.005.592$00 correspondente à diferença
entre o valor da indemnização a que, nos termos dos pertinentes des-
pachos normativos de fixação dos valores definitivos das acções de que
era titular, tem direito, acrescida de juros de mora...”.
2 – No despacho saneador - decisão de 06.06.2001 - o Juiz da 3ª Vara
Cível da Comarca de Lisboa decidindo excepção que o R. invocara na
contestação, julgou aquele tribunal materialmente incompetente em
razão da matéria para o conhecimento da acção e em consequência
absolveu o R. da instância.
Decisão essa que viria posteriormente a ser confirmada, em sede de
recurso jurisdicional, pelo Acórdão da Relação de Lisboa de 14.02.2002
(fls. 352/355).
3 – Do acórdão da Relação de Lisboa, interpôs a A., ao abrigo do dis-
posto no artº 107º nº 2 do CPC, recurso que dirigiu ao Tribunal de Confli-
tos, tendo em sede de alegações formulado conclusões (fls. 360/370 cujo
conteúdo se reproduz) que e em termos úteis se resumem ao seguinte:
I – A competência do Tribunal em razão da matéria é fixada em
função dos termos em que a acção é proposta.
II – O pedido nuclear formulado nos presentes autos consiste na
declaração de invalidade e/ou anulação ou resolução de uma decla-
ração particular de exoneração do dever de indemnizar, emitida, por
exigência da Administração, por ocasião da dação em pagamento à aqui
recorrente de títulos da dívida pública de determinada classe, com a
garantia de que os valores dos referidos títulos seria substancialmente
equivalente aos valores indemnizatórios definitivos que viessem a ser
fixados para as acções de que a interessada era titular – o que não
veio a verificar-se;
III – Com fundamento em tal declaração negocial privada, a Adminis-
tração recusou-se, subsequentemente, a pagar à impetrante o diferencial
entre o valor dos referidos títulos e da indemnização apurada com base
nos valores definitivos fixados para as referidas acções;
IV – Por conseguinte, não se está aqui em presença de um litígio
emergente de uma relação jurídica administrativa, pelo que ao foro
administrativo falece competência para conhecer da causa, devendo a
mesma ser julgada pelos Tribunais comuns.
4 – De modo diferente argumenta o R. Estado na sua alegação, onde
formula a seguinte conclusão:
Tratando-se de actos em que o Estado actua no exercício do seu
“jus imperi” (actos de gestão pública), como se depreende da relação
material controvertida, em que na acção intentada pela recorrente
contra o Estado se reporta a um processo de nacionalização de bens
questionando diferenças do valor da indemnização a que se julga com
106
direito, o tribunal competente para dirimir tais matérias é o Tribunal
Administrativo de círculo (al. h) do nº 1 do artº 51º do ETAF.
Cumpre decidir:
5 – Vem interposto, ao abrigo do art. 107º, nº 2 do C. P. Civil, recurso
do Acórdão da Relação de Lisboa de 14.02.2002 (fls. 352/355) que,
confirmando anterior decisão proferida pelo Juiz da 3ª Vara Cível da
Comarca de Lisboa (fls. 313/315) considerou o Tribunal Cível incom-
petente em razão da matéria para conhecimento da presente acção e em
conformidade absolveu o R. Estado da instância.
Considerou para o efeito a decisão recorrida que nos presentes autos
está em questão um pedido indemnizatório decorrente de um acto de
nacionalização.
E, muito embora a A. não ataque o acto da nacionalização, é com
base na prática desse acto que se pretende efectivar a responsabilidade
civil do Estado.
Considerando que os actos de nacionalização e de atribuição dos
montantes indemnizatórios e a sua realização prática, são actos de gestão
pública, já que o Estado, ao praticá-los, age no exercício do jus imperii,
entendeu-se no Acórdão recorrido que, face ao disposto no artº 51º/1/h)
do ETAF, para conhecer a presente acção sobre responsabilidade civil
do Estado por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública são
competentes os tribunais administrativos de círculo.
Discordando do decidido no acórdão sob recurso, a recorrente alicerça
a sua defesa dizendo essencialmente que o “pedido nuclear formulado
nos presentes autos consiste na declaração de invalidade e/ou anulação
ou resolução de uma declaração particular de exoneração do dever
de indemnizar”, já que teria sido com fundamento em tal declaração
negocial privada que “a Administração se recusou a pagar à impetrante
o diferencial entre o valor dos referidos títulos e da indemnização
apurada com base nos valores definitivos fixados para as referidas
acções” – cf. cls. II) e III).
A única questão a resolver reside por conseguinte em determinar qual
o tribunal competente para julgar a presente acção ou mais precisamente
em saber se essa competência pertence à jurisdição comum como sus-
tenta a recorrente ou caso contrário, se essa competência pertence à
jurisdição administrativa como se decidiu na decisão recorrida.
Nos termos do artº 211º nº 1 da CRP, são da competência dos tribunais
judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra jurisdição (cfr. ainda
artº 18º nº 1 da Lei 3/99, de 13 de Janeiro e 66º do CPC).
Por sua vez, a competência dos tribunais administrativos, nos termos
do estabelecido no artº 212º nº 3 da CRP compreende “as acções e recur-
sos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes
das relações jurídicas administrativas e fiscais” ou, nos termos do artº 3º
do ETAF, aprovado pelo DL 229/96, de 29/11 (aplicável aos presentes
autos – artº 9º da Lei nº 13/2002 de 19 de Fevereiro que aprovou o novo
ETAF, na redacção introduzida pelo artº 1º da Lei nº 4-A/2003, de 19/02),
“incumbe aos tribunais administrativos e fiscais na Administração da
justiça... dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito
das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Essas relações jurídicas administrativas são naturalmente reguladas
por normas de direito administrativo, ou seja, “normas que regulam
as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no
desempenho da actividade administrativa de gestão pública” (cfr. Frei-
tas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, pg. 134), com
107
exclusão de “todas as actividades de gestão privada da Administração
Pública, que o Direito Administrativo não regula”.
A “gestão pública” é justamente, no dizer de Freitas do Amaral (obra
e pág. citada) “uma expressão que se utiliza no nosso direito para
designar a actividade pública da Administração” ou, como entende
Marcelo Caetano são “actos de gestão pública” “toda a actividade
da Administração que seja regulada por uma lei que confira poderes
de autoridade para prosseguimento do interesse público, discipline o
seu exercício ou organize os meios necessários para esse efeito” (cf.
Manual, Vol. II, pág. 1222).
Como tem sido jurisprudência pacífica, nomeadamente do Tribunal
de Conflitos (cfr. nomeadamente ac. nº 25/03, de 18/11/04) o saber se
estamos ou não perante um litígio emergente de uma relação jurídica
administrativa ou seja, a determinação da jurisdição competente para
decidir a acção, tem de ser aferida em função dos termos em que o A.
configurou a acção ou, mais precisamente, face aos termos em que o
autor formulou a sua pretensão e os fundamentos em que a sustentou
– pedido e causa de pedir.
Como se referiu, discordando do decidido no acórdão sob recurso,
como único fundamento discordante a A. limita-se a dizer que o pe-
dido nuclear formulado nos presentes autos consiste na declaração de
invalidade e/ou anulação ou resolução de uma declaração particular de
exoneração do dever de indemnizar, já que teria sido com fundamento
em tal declaração negocial privada, que a Administração se teria recusado
a pagar-lhe a indemnização pretendida.
Refira-se no entanto que, caso se entendesse que o pedido principal
formulado nos autos consiste naquele pedido de declaração de invali-
dade, a decisão recorrida teria decidido naturalmente de forma diferente
já que nela se entendeu que “a apreciação da questão da invalidade
e/ou resolução da declaração negocial em apreço, quando encarada
isoladamente, não geraria problemas a nível de determinação da com-
petência material: ela caberia, sem dúvida, ao foro comum”.
Só que, face ao alegado na petição inicial, as coisas não podem ser
vistas como a recorrente as apresenta.
Desde logo, é a A. que expressamente refere que “em 23/11/88” e nos
termos do requerimento de fls. 27, se dirigiu ao Secretário de Estado
das Finanças e do Tesouro solicitando a correcção do quantum indem-
nizatório que lhe havia sido atribuído, actualizado com base nos novos
valores definitivos entretanto fixados, requerimento esse que acabou
por ser indeferido por despacho do Ministro das Finanças de 25.02.89
(cf. doc, de fls. 28 a 30 e artº 14º a 16º da petição).
Inconformada, dirigiu “em 17/01/92” nova petição ao Ministro das
Finanças onde solicitava a reapreciação do assunto (doc. de fls. 31),
pretensão essa que acabou igualmente por ser indeferida por despacho
do Sec. de Estado do Tesouro de 01.09.92, onde se considerou que a A.
não tinha direito a ser indemnizada de acordo com os valores definitivos
publicados pelo Despacho Normativo nº 80/88, de 12 de Setembro (doc.
de fl. 37/41 e artº 17 e 18 da petição).
Donde resulta que a A. procurou desde logo, através do recurso à via
administrativa, obter a indemnização a que considerava ter direito e que
no essencial se resume à diferença entre o montante da indemnização
provisória que lhe foi arbitrada e o montante da indemnização definitiva
que foi fixada com referência às acções que detinha naquelas sociedades
que foram nacionalizadas.
108
Só após lhe ter sido negada pelas competentes entidades adminis-
trativas a pretendida indemnização, é que a A. resolve lançar mão à
presente acção, através da qual e no essencial visa obter o mesmo efeito
jurídico – ser ressarcida de determinado montante a que julga ter direito,
“correspondente à diferença entre o valor da indemnização a que, nos
termos dos pertinentes despachos normativos de fixação dos valores
definitivos das acções de que era titular, tem direito”.
Pretender sustentar que o pedido nuclear que formulou na presente
acção consiste na declaração de nulidade da declaração que subscreveu
e onde declarava que se “considerava totalmente indemnizada, quer a
título de indemnização provisória, quer de indemnização definitiva,
nada mais tendo a receber ou reclamar do Estado”, não tem qualquer
consistência, já que o que a A. pretende é ver satisfeita a sua preten-
são relativa ao pagamento do montante da indemnização peticionada,
pela qual tem vindo desde há muito a insistir nomeadamente através
daqueles requerimentos que dirigiu à Administração e que acabaram
por ser indeferidos.
Esse montante deriva precisamente do facto de, por força do despacho
normativo nº 80/88, ter sido atribuído às acções de que era titular um
valor definitivo de montante superior àquele que anteriormente fora
fixado provisoriamente e lhe fora pago a título de indemnização pela
nacionalização das aludidas empresas.
É aí – pedido de pagamento do diferencial entre o valor fixado de-
finitivamente e o valor que lhe foi pago - que efectivamente reside o
verdadeiro pedido ou o pedido principal, ou seja a pretensão que a A.
pretende fazer valer.
Formula no entanto o pedido no sentido de ser “declarada nula”
aquela declaração que subscreveu, por a A. eventualmente considerar
que aquela declaração constitui um obstáculo ou um facto impeditivo do
direito ao pagamento da pretendida indemnização. A declaração subs-
crita pela A. estará assim e eventualmente conexionada com o pedido
de indemnização decorrente do acto de nacionalização.
Esse pedido de declaração de nulidade, só a titulo incidental, caso se
venha a revelar necessário, é que terá eventualmente de ser apreciado,
já que o que a A. pretende é ver satisfeito o pedido de indemnização.
De outro modo o conhecimento isolado do pedido de declaração de
nulidade daquela declaração não traria qualquer benefício ou utilidade
para a A.
Daí que, a competência do Tribunal tenha de ser aferida em função
do pedido indemnizatório formulado pela A.
Ora, no que respeita ao conhecimento do pedido indemnizatório a
recorrente não suscita qualquer objecção ao decidido na sentença sob
recurso, ao considerar que o conhecimento desse pedido compete aos
Tribunais Administrativos.
Diga-se no entanto que a pretendida indemnização decorre, como se
referiu, de anterior acto administrativo que nacionalizou aquelas socie-
dades, conexionado com os consequentes despachos que fixaram quer a
indemnização provisória quer a indemnização definitiva, com referência
ao valor fixado às acções das empresas nacionalizadas.
É a própria CRP (cfr. artº 83º) que relega para a lei ordinária a de-
terminação dos critérios de fixação da correspondente indemnização
derivada da “apropriação pública dos meios de produção” (onde se
inclui a nacionalização da empresa em questão nos autos), bem como
109
as condições e termos em que deverá ser feito o pagamento da indem-
nização devida pela nacionalização de bens.
Daí deriva desde logo que as nacionalizações visam a prossecução
de interesses exclusivamente públicos ou colectivos, regulados natural-
mente por normas que conferem poderes de autoridade à Administração
Pública.
É por conseguinte visível e notório que a indemnização peticionada
deriva de actos de gestação pública, em que o Estado, através dos seus
órgãos ou agentes surge ou actua revestido do “jus imperii”. Toda essa
actividade administrativa decorrente das nacionalizações de bens do
domínio privado com a consequente fixação das respectivas indemni-
zações, foi exercitada ao abrigo ou no âmbito de normas que conferem
poderes de autoridade ou seja de normas de direito público.
Formula assim a A. um pedido de indemnização emergente de actos
praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de
uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, isto
é, de actos de gestão pública.
Aliás, a competência para conhecimento das acções fundadas em
indemnizações derivadas da nacionalização de empresas sempre tem sido
pacificamente aceite pelos Tribunais Administrativos (cf. entre outros os
Ac. do STA de 24.03.04, Rec. 112/03 e de 07.03.06, Rec. 488/05).
Estamos pois, perante actuações da Administração Pública que in-
tegram o exercício dos seus poderes de autoridade, cujos prejuízos
decorrentes dessa actuação tem, naturalmente, de ser dirimidos pelos
tribunais administrativos, nos termos do art. 51º, nº 1, al. h) do ETAF
de 1984 (aplicável à situação dos autos).
6 – Termos em que ACORDAM os Juízes deste Tribunal de Con-
flitos:
a) - Negar provimento ao recurso, declarando os Tribunais Adminis-
trativos competentes, em razão da matéria, para conhecer da presente
acção.
b) - Sem custas.
Lisboa, 26 de Abril de 2006. — Edmundo António Vasco Moscoso
(relator) — Carlos Alberto Bettencourt de Faria — António Fernando
Samagaio — António Artur Rodrigues da Costa — António Bento São
Pedro.
Acórdão de 26 de Abril de 2006.
Assunto:
Comissão de serviço de funcionário no ISSS. Regime de di-
reito privado (contrato individual da trabalho). Tribunal
competente.
Sumário:
I — A competência do tribunal em razão da matéria é fixada
em função dos termos em que a acção é proposta, ou
seja, pelo modo como o Autor estrutura a causa — sem
110
que para esse efeito releve a prognose acerca do êxito
da acção ou seja lícita qualquer indagação incidindo
sobre o respectivo mérito.
II — Invocando o Autor um acordo escrito celebrado com o
ISSS tendo por objecto o exercício de funções como ad-
junto da directora de Centro Distrital de Solidariedade
e Segurança Social, no qual eram estabelecidos a remu-
neração base que auferia e o subsídio por isenção de
horário de trabalho e se remetia para o regime jurídico
do pessoal do quadro específico do ISSS (definido como
o do contrato individual de trabalho), o regulamento
do pessoal dirigente e de chefia e, subsidiariamente,
o do contrato individual de trabalho, afirmando ele a
natureza laboral da relação que mantinha com o Réu e
desconsiderando por completo o lugar de origem nos
quadros do Estado, vindo a pedir a respectiva conde-
nação no pagamento de diferenças salariais e, sub-
sidiariamente, numa indemnização, deve entender-se
que, pelo critério exposto em I, o litígio nasce sob a
égide de normas de direito privado laboral, e não de
direito administrativo, pelo que é o tribunal do trabalho
o competente para o conhecimento da acção.
III — A tal conclusão não obsta a circunstância de existir uma
decisão da Secretária de Estado a pôr termo à comissão
de serviço do Autor (na sequência de uma alteração da
regulamentação interna aplicável a possibilitar essa
medida, da responsabilidade da mesma entidade), nem
a impugnação de ilegalidades a tal decisão que re-
dundam em vícios específicos do domínio do direito
administrativo, se o Autor não inclui no seu pedido
a anulação dessas decisões, afirma que essa matéria
á objecto de um recurso contencioso que já interpôs
no tribunal administrativo, alega que a decisão de o
afastar foi, de facto, do Réu ISSS e não do Secretário de
Estado e aceita que a instância possa ser suspensa no
tribunal de trabalho a espera da decisão dessa «questão
prejudicial».
Processo n.º 6/05-70.
Requerente: José Manuel Milheiriço de Carvalho Chaves, no con-
flito negativo de jurisdição, entre o Tribunal do Trabalho de Leiria e os
Tribunais Administrativos e Fiscais
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Simões de Oliveira.
Acordam no Tribunal dos Conflitos:
-I-
JOSÉ MANUEL MILHEIRIÇO DE CARVALHO CHAVES pro-
pôs contra o INSTITUTO DE SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA
SOCIAL, no Tribunal do Trabalho de Leiria, acção declarativa que
considerou emergente de contrato individual de trabalho.
No saneador, o juiz considerou o tribunal do trabalho incompetente em
razão da matéria, por a relação jurídica entre Autor e Réu não configurar
111
um contrato de trabalho subordinado. Interposto agravo desta decisão, a
Relação de Coimbra confirmou-a, decidindo - a menos implicitamente
- que o tribunal competente era o tribunal administrativo, em virtude
de o Autor se encontrar ligado ao Réu por uma relação jurídica de
emprego publico.
O Autor voltou a gravar, desta vez para S.T.J., o qual, sob invocação
do art. 107°, nº 2, do C.P.C., veio a decidir não tomar conhecimento do
recurso e remeter os autos a este Tribunal de Conflitos, por ser ele o
competente para conhecer do agravo.
Nas suas alegações, o recorrente enunciou as seguintes conclusões:
“A) Das nulidades do acórdão recorrido
1ª - A decisão recorrida não valora os factos alegados nos arts. 1° a
60° da p. i. e 4° a 18° da réplica, que se reproduzem infra e também não
conhece da questão de direito, devidamente alegada em que o recorrente
estava em comissão de serviço de direito de trabalho, nos termos do Dec-
-Lei n.° 404/91, de 16/10, constituindo ambas as omissões nulidades da
decisão recorrida, violando o art. 688°, n.° 1, al. b) e d), do CPC.
B) Errada interpretação de factos e violação da lei
2ª- A decisão recorrida decidiu que a relação jurídica entre o A. e o
R. era direito administrativo, pelo que julgou procedente a excepção de
incompetência do Tribunal do Trabalho.
3ª - A competência material de um determinado Tribunal há-de aferir-
-se de acordo com os termos em que é proposta, atendendo-se ao direito
invocado perante o pedido formulado e respectivos fundamentos, que
o Autor pretende ver reconhecidos judicialmente, ou seja, pela natu-
reza da relação material, segundo a versão apresentada em juízo pelo
demandante.
4ª - Na petição inicial e na resposta à excepção o A. alegou os factos
e o direito que caracterizam a sua relação de trabalho com o Réu com
uma relação a que é aplicável o direito de trabalho, constituindo essa
relação em novos instrumentos jurídicos de contratação e gestão a que
os Institutos Públicos vem recorrendo na última década.
5ª - Acresce que o A. não era funcionário público do Estado, mas de
um Instituto Público com personalidade jurídica, tendo celebrado com
o ISSS um contrato de trabalho subordinado, com isenção de horário,
para desempenhar a actividade de gerente, descontando, como regra,
para a Segurança Social e não para a Caixa Geral de Aposentações,
durante 3 anos, que seria desempenhado em comissão de serviço de
direito de trabalho, então prevista e regulada no Dec-Lei n.° 404/91,
de 16/10 e actualmente prevista e regulada nos arts. 244º a 248°, do
Código do Trabalho.
6ª - Assim, a decisão recorrida qualificou mal a comissão de serviço
do recorrente, dado que a qualificou como sendo da função pública
enquanto a referida comissão de serviço é de direito de trabalho, dado
que o cargo de Adjunto do Director era aplicado o regime jurídico de
contrato individual de trabalho, em comissão de serviço, nos termos
dos arts. 37º, 38°, n° 1 a n.° 4, dos Estatutos do ISSO aprovados pelo
Dec-Lei.n.° 316-A/2000, de 7/12 e do Regulamento do pessoal dirigente
e de chefia (Despacho n.° 11464, DR, II Série, de 30/5).
7ª - Consequentemente, a decisão recorrida violou o art 85°, al. b), da
Lei 3/99, de 13/01, pelo que deve ser revogada e substituída por outra
que declare o Tribunal do Trabalho de Leiria competente, em razão da
matéria, ou, se assim não se entender, ordene o prosseguimento dos
112
autos para julgamento de modo a fazer prova sobre a relação laboral
entre o Recorrente e o Recorrido”.
O R contra-alegou, defendendo a confirmação do julgado.
O processo foi aos vistos, cumprindo agora decidir.
- II-
Antes de mais, e por se tratar de questão de conhecimento prioritário,
importa tomar posição sobre a arguição de nulidade do acórdão recorrido
(conclusão 1ª).
Haveria violação do preceituado nas alíneas b) e d) do art. 668° do
C.P.C., em virtude de a Relação “não ter valorado” determinados factos e
de não ter conhecido da “questão de direito” de que o recorrente “estava
em comissão de serviço de direito de trabalho nos termos do Dec-Lei
n°404/91, de 16/10”.
Os tribunais superiores não se têm cansado de afirmar que as nulidades
da sentença de que trata o art. 668° do C.P.C. não podem confundir-se
com os eventuais erros de julgamento de que a mesma possa enfermar. E
que sob a designação de questões cabem apenas as verdadeiras questões
submetidas à sua apreciação, nos termos do art. 660°, n°2, do C.P.C. - e
não os argumentos e raciocínios desenvolvidos pelas partes, que o juiz
não está obrigado a rebater.
Ora, a circunstância de a sentença não valorar (em favor da perspec-
tiva do autor, claro) certos factos descritos na p. i. não é susceptível
de integrar nulidade, designadamente a tipificada na al. b) do n° 1 do
art. 668º do C.P.C.. E não pode haver omissão de pronúncia quando o
tribunal se tiver efectivamente debruçado sobre a questão da sua própria
competência, embora sem se referir a um dos ângulos argumentativos
de uma das partes.
Improcede, deste modo, a arguição de nulidades do acórdão.
Prosseguido:
Para atingir a conclusão de que o tribunal do trabalho era incompetente
para conhecer da acção, o acórdão recorrido estribou-se numa série de
considerandos, que podem resumir-se do seguinte modo:
a) A competência material determina-se em função do pedido do
autor, do quid dispuratum;
b) O Autor arroga-se a qualidade de funcionário público;
c) E invoca como fundamento da sua pretensão a ilegalidade do
despacho da Secretária de Estado da Solidariedade e Segurança Social
que determinou a cessação da sua comissão de serviço;
d) O regime do contrato individual de trabalho, a que alude o art. 37º
do Dec-Lei n°316-A/00, de 7/12, é afastado pelo art. 38º do mesmo
diploma, que permite que os funcionários do Estado e institutos públicos
desempenhem funções no ISSS em regime de requisição ou comissão de
serviço por um período de três anos, renovável, considerando-se mesmo
período como prestado nos quadros de que provenham;
e) A entidade empregadora continua a ser o Estado e o vínculo é
de emprego público, não tendo sido celebrado com o ISSS nenhum
contrato de trabalho subordinado (o acordo de nomeação em comissão
de serviço mais não é do que a aceitação pelo nomeado do cargo que
lhe foi proposto).
Tal com o tem sido repetidamente afirmado por este Tribunal de Con-
flitos, e igualmente pelo S.T.J. e pelo S.T.A., é em função dos termos em
que a acção é proposta, mormente do pedido que perante o tribunal se
113
formula, que se afere da competência — cfr. MANUEL DE ANDRADE,
Noções Elementares de Processo Civil, 1963, páginas 89 e 90, Acórdãos
do Tribunal de Conflitos de 26.9.96 (Ap. D.R., p. 59), 27.2.02, procº.
n° 371/02, 9.3.04, proc.° n° 4/03, 23.9.04, proc.° n° 5/04, Acs. do STA
de 12-01-88, proc.° n.° 24.880, in Ap. D.R., p. 106 e do STJ de 6-06-78,
in BMJ, 278,122. O pedido do autor corresponde ao quid disputatum, ou
seja, a providência concreta que ao tribunal vem solicitar-se.
A competência não depende, assim, da legitimidade das partes nem da
procedência da acção e, por isso, o que o réu vem alegar na contestação
não pode servir de contributo para o juiz fixar a competência do tribunal,
assim como não pode relevar qualquer prognose acerca da viabilidade
da acção ou outra indagação atinente ao respectivo mérito.
O que cumpre verificar, para o efeito do estabelecimento da com-
petência, é o modo como o Autor estrutura a causa e exprime a sua
pretensão em juízo.
Analisemos então a petição inicial da acção, começando pelos termos
em que se formularam os pedidos.
O primeiro consiste na condenação do Réu a “cumprir o Acordo de
Nomeação em Comissão de Serviço celebrado com o autor até à data
do seu termo como adjunto da Directora do CDSSS de Leiria e seja o
réu condenado a pagar 3.319,46 euros mensais desde 24 de Setembro
de 2001 até 1 de Junho de 2004, a que haverá que deduzir o vencimento
das actuais funções que desempenha, pelo que o ISSS deve ser conde-
nado a pagar ao autor os salários vencidos e vincendos no montante de
40.809,23 euros”.
O segundo pedido é, formulado subsidiariamente: “… se assim não
se entender seja o ISSS condenado a pagar ao autor pela cessação do
Acordo de Nomeação em Comissão de Serviço a indemnização no
montante de 40.809,23 euros” (em qualquer dos casos, acrescem os
juros vincendos a contar da citação).
Ora, como pode ver-se, os traços estruturais que estes pedidos em-
prestam à acção não são decisivos no sentido de a caracterizar como
pertencente a qualquer das espécies em confronto — acção emergente
de contrato individual de trabalho ou meio contencioso pertencente aos
tribunais administrativos.
Podia ser-se tentado a valorizar, em favor da marca juslaboral, o facto
de neles se não conter o pedido de anulação ou declaração de nulidade
de acto administrativo. Mas o recurso contencioso, a que o mesmo per-
tence, não é senão um dos meios processuais para que é competente o
contencioso administrativo - muito embora seja, de todos eles, o que mais
intensamente radica na respectiva essência. O ETAF e a LPTA prevêem
as acções sobre contratos administrativo se sobre responsabilidade civil,
e não é de excluir que aqueles pedidos, pelo recorte que apresentam, se
pudessem enquadrar nalguma dessas espécies.
Deste modo, é apenas a literal idade da expressão “salários vencidos e
vincendos”, contida no primeiro pedido; que pode jogar a favor daquela
primeira opção. No entanto, desacompanhada como está doutras marcas
típicas de um litígio laboral, só pode ter o valor não vinculativo duma
simples sugestão.
Haverá, pois, que completar esta indagação com a análise dos restantes
termos da petição.
O Autor começa por alegar que celebrou com o Réu um Acordo
de Nomeação em Comissão de Serviço, descrevendo os termos desse
acordo (em síntese, para o desempenho do cargo de Adjunto da Directora
114
do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Leiria, em
comissão de serviço e ao abrigo do D-L. n° 404/91, de 16.10, mediante
determinada remuneração base e subsídio de isenção de horário de
trabalho, e com sujeição ao “regime jurídico do pessoal do quadro
específico, definido nos estatutos do ISSS, pelos regulamentos que lhe
derem execução, designadamente, o Regulamento do Pessoal Dirigente
e de Chefia e, subsidiariamente, pelas normas e princípios que regem
o contrato individual de trabalho”).
Refere depois que por iniciativa da Secretária de Estado da Soli-
dariedade e Segurança Social foi aditada ao art. 12° do Regulamento
do Pessoal Dirigente e de Chefia uma al. f), nos termos da qual as
comissões de serviço como a do Autor poderiam cessar “por despacho
fundamentado do Ministro da Segurança Social e do Trabalho nos termos
do artigo 20º, n° 2, al. a) da Lei n° 49/99 de 22 de Julho”. Na sequência
desta alteração, a comissão do Autor foi feita cessar por despacho da
mesma entidade (19.10.2002). Esta decisão é ilegal, porquanto: i) a
alteração do regulamento viola a boa-fé das partes contratantes; ii) só
o Conselho: Directivo do ISSS, entidade com personalidade jurídica
própria, poderia fazer cessar a comissão de serviço: iii) só podia ser
invocada contra o recorrente a necessidade de “imprimir nova orientação
à gestão dos serviços” caso lhe tivessem sido dadas orientações concretas
que ele não tivesse cumprido diligentemente; iiii) a intenção foi a de
nomear outro dirigente da confiança política e partidária do Ministro;
iiiii) existe falta de fundamentação.
Seguidamente o Autor fundamenta o pedido de condenação na dife-
rença entre os salários vencidos e o que está a auferir enquanto “Assessor
Principal na Função Pública” - sendo de notar que é a premira vez (e a
petição já vai no seu artigo 46º) que o Autor diz que era titular de um
cargo público.
E prossegue com a invocação do “regime jurídico aplicável”, que para
ele é o do contrato individual de trabalho (no artigo 60° designa especi-
ficamente o contrato que celebrou como de contrato de trabalho).
É certo que aqui e além, ao caracterizar algumas das ilegalidades
que afectariam a decisão da Secretária de Estado, o Autor emprega
uma terminologia própria do Direito Administrativo (acto ferido por
incompetência absoluta, dever de fundamentação, vício de forma, des-
vio de poder), e, além disso, cita normas do Código do Procedimento
Administrativo que o despacho violaria.
No entanto, dessas supostas disfunções que estariam a inquinar a de-
cisão da Secretária de Estado o Autor não retira quaisquer consequências
ao nível das providências que vem solicitar ao tribunal, pois, como atrás
se viu, não pede que a mesma seja declarada nula ou anulada.
E tem o cuidado de ressalvar a existência de um litígio com esse
pedido e esse fundamento, que se acha já pendente, por iniciativa sua,
no tribunal administrativo (artigo 67°, fls. 16).
Mais: no articulado de resposta às excepções, além de insistir que
o litígio releva do domínio de uma relação laboral, o Autor aceita que
a questão da invalidade do despacho da Secretária de Estado “pode
ser considerada uma questão prejudicial a esta acção”, e que por esse
fundamento a instância poderá ser suspensa - o que a final requer (cf.
fls. 127 a 129, 135 e 136).
Verifica-se, assim, que o Autor localiza a origem do litígio numa
relação de direito laboral, cuja fonte é um acordo que designa por con-
trato de trabalho e cujo texto efectivamente remete para as “normas e
115
princípios que regem o contrato individual de trabalho”. E, embora a
causa de pedir seja atravessada pela imputação de ilegalidades que, em
parte, correspondem a institutos do domínio do direito público, dúvidas
não há de que quis deliberadamente evitar que a acção tivesse essa cono-
tação - seja escolhendo para estas concretas providências o foro laboral
e reservando para o foro administrativo o ataque formal ao despacho da
Secretária de Estado, seja pela desconsideração e quase ocultação no
longo texto da petição da existência de um lugar de origem na função
pública, seja ainda acentuando (como faz, p. ex., nos artigos 41°, 44º e
80º) que, de facto, a decisão de o afastar foi do próprio ISSS e não da
Secretária de Estado.
Contra isso, nem vale argumentar, como faz a decisão recorrida, que
o acordo em que o Autor se funda mais não é do que a “aceitação” da
comissão de serviço - até porque a aceitação é um acto unilateral e o
documento em causa é um clausulado subscrito pelas duas partes.
Os termos em que a acção vem proposta, com especial atenção para
o recorte que nela tem a relação jurídica de que emerge o litígio fa-
vorecem, assim, claramente, a conclusão de que, nesse bom critério,
o foro competente para dela conhecer é aquele onde foi proposta - o
tribunal do trabalho.
É que (e aqui residirá o principal equívoco do acórdão recorrido) não só
não é legítimo emprestar relevo, contra o que foi a inequívoca intenção do
Autor, ao anterior lugar público do Autor, como não pode ser esse elemento
a marcar o timbre das relações jurídicas trazidas à apreciação do tribunal.
A conclusão de que a entidade empregadora “continua a ser, como era,
o Estado”, para além de inexacta do ponto de vista da destrinça entre os
diversos entes com personalidade jurídica pública que coexistem com o
Estado propriamente dito, esquece que mesmo o Estado, bem como as
outras pessoas colectivas públicas, mantêm com muitas pessoas relações
de colaboração fora do domínio do direito público e, por conseguinte, de
qualquer relação de emprego público - é justamente o caso do pessoal do
ISSS, sujeito ao regime do contrato individual de trabalho (art. 37° dos
Estatutos do ISSS, aprovados pelo D-L n°316-A/2000, de 7.12).
Acresce que o que é verdadeiramente importante para a fixação do
tribunal competente para conhecer desta causa não é, por assim dizer,
historiar os antecedentes do relacionamento do Autor com a Administra-
ção Pública, mas identificar com precisão de onde brotou em concreto
o litígio que trouxe as partes ao tribunal, o que implica a relevância
da relação jurídica com o recorte que tinha no momento em que isso
aconteceu. Ora, pelo menos na versão de quem vem a juízo, o termo da
“comissão de serviço” nada teve a ver com nenhum dos pólos da relação
de emprego público que o Autor anteriormente mantinha, e prende-se
exclusivamente com a ruptura introduzida pelo actual empregador no
trabalho prestado sob os auspícios de um contrato regulado por instru-
mentos de direito privado.
Em face do exposto, acordam em conceder provimento ao recurso
e revogar o acórdão recorrido, julgando competente para conhecer da
acção o Tribunal do Trabalho.
Sem custas.
Lisboa, 26 de Abril de 2006. — José Manuel Almeida Simões de
Oliveira (relator) — António Artur Rodrigues da Costa — António
Fernando Samagaio — Carlos Alberto Bettencourt de Faria — António
Bento São Pedro.
116
Acórdão de 18 de Maio de 2006.
Assunto:
Relação jurídica administrativa. Associação de beneficiários
de obra de fomento hidroagrícola. Taxas de conservação
e exploração. Competência dos tribunais administrativos
e fiscais.
Sumário:
Compete aos tribunais administrativos e fiscais, concreta-
mente aos tribunais tributários, conhecer de acção na
qual se pretende a declaração de inexigibilidade de taxas
de conservação e exploração, impostas por associação
de beneficiários de obra de fomento hidroagrícola, e a
condenação desta ré a restituir ao autor os montantes
correspondentes a taxas por este anteriormente pagas.
Processo n.º 4/05-70.
Requerente: Manuel da Silva Gil, no conflito negativo de jurisdição,
entre o Tribunal Judicial da Comarca da Figueira da Foz e os Tribunais
Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Adérito Santos.
Acordam, no Tribunal de Conflitos:
1. Manuel da Silva Gil, melhor identificado nos autos, recorre para
o Tribunal de Conflitos, ao abrigo do disposto no art. 107, nº 2 do
CPCivil, de um acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra que, con-
firmando despacho do Mmo Juiz do tribunal Judicial da Figueira da
Foz, julgou os tribunais judiciais incompetentes, em razão da matéria,
para decidir de uma acção declarativa que o recorrente aí propôs contra
a Associação de Beneficiários da Obra de Fomento Hidroagrícola do
Baixo Mondego.
Apresentou alegação, com as seguintes conclusões:
A) as quantias que a R. cobrou ao A. referem-se a Facturas relativas
a comparticipação em despesas com reparações, limpezas, etc.;
B) a R. pretende cobrar as mesmas ao A. em virtude de alguns mem-
bros da Direcção da associação de Proprietários do Campo do Frade, de
que o A. faz parte – e a qual, antes, efectuava esses trabalhos –, terem
“pedido a integração” na R.;
C) a R. ainda não pode cobrar taxas de conservação e de exploração,
nos termos legais, porque a Obra ainda não chegou ao Campo do Frade
e só após, quando fornecer água, é que a lei lhe dá o poder de cobrar
essas taxas;
D) portanto, é ilicitamente que, para cobrança coerciva, a R. utiliza
as execuções fiscais, cujo acesso lhe é dado para outros fins, claramente
expressos na lei;
E) como tal, os actos que o A. impugna na presente acção são actos
de gestão privada;
F) em consequência, era – e é! – ao tribunal comum e não ao tribunal
administrativo ou fiscal (na primeira instância, a fls. 136, fala-se no fiscal
e a fls. 137 no administrativo) que incumbe a decisão da questão;
117
G) Deve, por isso, ser revogado o douto acórdão do tribunal da Re-
lação de Coimbra que confirma o despacho da 1ª instância que decidiu
pela incompetência do tribunal comum, declarando, em definitivo,
que a competência para dirimir a presente questão pertence ao tribunal
comum.
Pelas razões expostas, impetrando o douto suprimento de V. Exas. E
suplicando pelas deficiências do patrocínio, deve a decisão recorrida ser
revogada e substituída por outra que, declarando competente o tribunal
comum, mande prosseguir o processo, assim se fazendo
JUSTIÇA!
Não houve contra-alegação.
A Exma. Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte
PARECER
Afigura-se-nos que o presente recurso, destinado a fixar o tribunal
competente, não merece ser provido.
A definição da competência dos tribunais administrativos tem a sua
sede no art.º 212°, n° 3, da CRP, e, também, neste caso, no artº 3° do
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) estabelecido
pelo DL n° 129/84, de 27.04, aqui aplicável.
Nos termos daquele preceito da Lei Fundamental “compete aos tribu-
nais administrativos o julgamento das acções e recursos contenciosos que
tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas
administrativas”, sendo que corresponde a este dispositivo o referido
artº 3° daquele ETAF.
Por sua vez, o artº 51°, n° 1, alínea h), deste mesmo diploma, dispõe
que “compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer das ac-
ções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e
dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos
de gestão pública...”. Conforme tem vindo a ser reiteradamente afirmado
por este Tribunal dos Conflitos e pelo STA, a competência em razão da
matéria afere-se em função dos termos em que a acção é proposta – cfr,
a título de exemplo, o acórdão do T. Conflitos de 91.01.31 (AD 361),
e, os acórdãos do STA de 93.05.13 (proc. n° 31478), de 96.05.28 (proc.
n° 39911), de 99.03.03 (proc. n° 40222), de 99.03.23 (proc. n° 43973),
de 99.10.13 (proc. n° 44068) e de 2000.09.26 (proc. n° 46024).
Escreve Vieira de Andrade que “só interessam à justiça administra-
tiva as relações jurídicas administrativas públicas, ou seja, aquelas que
são reguladas por normas de direito administrativo” e “que se devem
considerar relações jurídicas públicas aquelas em que um dos sujeitos,
pelo menos, actue na veste de autoridade pública, munido de um poder
de imperium, com vista à realização do interesse público legalmente
definido”(1).
Ora, assume estas características a relação jurídica que está na base
do litígio, no caso em análise.
Através da acção interposta pretende o autor, ora recorrente, além
do mais:
- A devolução, por parte da ré, da importância que lhe foi paga pelo
autor, a título de taxas de conservação e de exploração;
- A condenação da ré a devolver ao autor a quantia que se mostrar
devida por danos patrimoniais e não patrimoniais, a liquidar em exe-
cução de sentença.
Funda esse pedido no facto de a ré, criada no âmbito da obra de fo-
mento hidroagrícola efectuada pelo Estado, ter vindo a cobrar ao autor
importâncias indevidas, a título de pretensas taxas de exploração e de
118
conservação, sem que em Campo de Frade – onde se situam os prédios
rústicos do autor – exista qualquer obra dessa natureza, e, consequente-
mente, sem que os prédios do autor tenham recebido qualquer benefício
decorrente de obra de aproveitamento hidroagrícola.
Por força de Portaria do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimenta-
ção, de 88.08.29, publicada no DR II série, de 88.09.15, foi a ré Asso-
ciação de Beneficiários da Obra de Fomento Hidroagrícola do Baixo
Mondego reconhecida como pessoa colectiva de direito público.
A sua constituição teve em vista atribuir-lhe, além do mais, a tarefa
de assegurar a exploração e conservação das obras de fomento hidro-
agricola ou das partes destas que lhes fossem entregues – cfr artº 4°,
alínea b), do Regulamento das Associações de Beneficiários estabelecido
pelo Decreto Regulamentar n° 84/82, de 04.11, entretanto revogado por
força do DL n° 86/2002, de 06.04, ao revogar o artº 90° do DL n° 269/82,
de 10.07, que previa essa regulamentação.
Para efeitos de pagamentos das despesas da exploração e conservação
das obras, foi-lhe atribuído o poder de cobrar uma taxa aos respectivos
beneficiários, susceptível de ser cobrada coercivamente pelos tribunais
de execuções fiscais, de harmonia com os artºs 66°, 67°, 68° e 69°, do
DL n° 269/82, e, com o artº 4°, alíneas g) e h), 49° e 50°, do citado
Regulamento.
Frise-se que o regime que foi alterado pelo citado DL n° 86/2002
manteve-se em vigor até à celebração dos contratos para efectivação
do novo regime, de concessão, num prazo máximo de três anos, nos
termos do respectivo artº 104°, nºs 1 e 2.
Ora, não é difícil concluir que o diferendo aqui em causa surgiu
numa relação em que um dos sujeitos, a ré na acção – pessoa colectiva
regulada pelo direito público – se substituiu ao Estado-colectividade,
prosseguindo a satisfação de um interesse público, munida de poderes
de autoridade, praticando, por essa via, actos de gestão pública.
Cremos, pois, que o litígio que opõe o autor à ré emerge de uma relação
que o inclui na jurisdição administrativa, nos termos do artº 212°, n° 3,
da CRP, e, dos artºs 3° e 51°, n° 1, alínea h), do mencionado ETAF.
Pelas razões expostas, somos de parecer que deverá ser negado pro-
vimento ao presente recurso jurisdicional.
Cumpre decidir.
2. A questão que se discute nos presentes autos é a da competência, em
razão da matéria, dos tribunais judiciais ou dos tribunais administrativos
e fiscais para julgar a acção que o autor, ora recorrente, propôs contra
a ré Associação de Beneficiários da Obra de Fomento Hidroagrícola
do Baixo Mondego, pedindo que se declare não lhe serem exigíveis
quaisquer quantias a título de taxas de conservação, exploração ou
qualquer outro e se condene a ré a devolver, por terem sido indevida-
mente exigidas e pagas, as taxas anteriormente cobradas pela mesma
ré ao autor recorrente.
Vejamos, pois.
Como observa o acórdão deste Tribunal de Conflitos, de 27.10.04-
Conflito nº 2/04, citado no acórdão de 29.6.05-Conflito nº 1/05, são as
leis orgânicas e estatutárias específicas que distribuem por cada categoria
ou espécies de tribunais a sua medida de jurisdição, ou seja, determinam
a categoria de pleitos que a cada um deles é destinada.
Neste sentido, a competência dos tribunais, em geral, resulta da
medida da jurisdição atribuída aos diversos tribunais, do modo como
entre si fraccionam e repartem o poder jurisdicional que, tomado em
119
bloco, pertence ao conjunto dos tribunais (Manuel de Andrade, Noções
Elementares de Processo Civil, Ed. de 1979, pp 88/89).
As regras de competência judiciária “ratione materiae” são, assim,
atinentes à distribuição das matérias pelas diversas espécies de tribunais
dispostos “horizontalmente” (ac. TC nº 114/2000, de 22 de Fevereiro,
in BMJ 494/48).
Sobre a competência em razão da matéria dos tribunais comuns,
dispõe a Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais
(Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro, alterada pela Lei nº 101/99, de 26 de
Julho, pelos DL nº 323/2001, de 17 de Dezembro, nº 38/2003, de 8 de
Março, e nº 105/2003, de 10 de Dezembro) que «são da competência dos
tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem
jurisdicional» (art. 18, nº 1).
Este preceito está em consonância com o «princípio da plenitude
da jurisdição comum» consagrado no art. 211, nº 1 da CRP, de acordo
com o qual os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria
civil e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas
a outras ordens judiciais.
Do modo como se encontra enunciada a regra geral estabelecida no
citado art. 18, nº 1 da LOFTJ que a competência dos tribunais judiciais
comuns é residual, só se verificando quando as regras reguladoras da
competência de outra ordem jurisdicional não abarcam o conhecimento
da questão submetida à apreciação do tribunal.
De notar, quanto à aplicação da lei no tempo, neste âmbito, dispõe o
art. 22 da LOFTJ que «1 – A competência fixa-se no momento em que
a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que
ocorram posteriormente. 2 – São igualmente irrelevantes as modifica-
ções de direito, excepto se for suprimido o órgão a que a causa estava
afecta ou lhe for atribuída competência que inicialmente carecesse para
o conhecimento da causa».
Por outro lado, e no que respeita aos tribunais administrativos e fis-
cais, o art. 212, nº 3 da Constituição da República, com a redacção da
revisão constitucional de 1989 (Lei Constitucional de nº 1/89, de 8.8)
e a numeração da revisão constitucional de 1997 (Lei Constitucional
de nº 1/97, de 20.9), circunscreve a respectiva competência ao domínio
das «relações jurídicas administrativas e fiscais».
Na falta de clarificação legislativa do conceito constitucional de
relação jurídica administrativa, deve entender-se que tem o sentido
tradicional de relação jurídica administrativa, correspondente a re-
lação jurídica pública, «em que um dos sujeitos, pelo menos, seja
uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de
um poder público, actuando com vista à realização de um interesse
público legalmente definido» – J.C. Vieira de Andrade, A Justiça
Administrativa (Lições), 55/56.
É este o quadro orientador da definição legal da competência dos tribu-
nais administrativos e fiscais, devendo ter-se presente que, recentemente,
a área do contencioso administrativo foi objecto de profundas alterações,
achando-se hoje revogadas as leis delimitadoras de competência vigentes
à data da propositura da acção a que respeitam os autos.
Com efeito, a Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, aprovou um novo
estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), que entrou
em vigor em 1 de Janeiro de 2004 (cf. art. 4º da Lei nº 107-D/2003,
de 31 de Dezembro) e revogou, no seu art. 8, o ETAF aprovado pelo
DL 129/84, de 27 de Abril.
120
Todavia, pela disposição transitória contida no seu art. 4º, nº 1, estabe-
leceu que as disposições do novo Estatuto «não se aplicam aos processos
que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor».
Assim sendo, e dado que a petição inicial da acção deu entrada na se-
cretaria do Tribunal Judicial da Figueira da Foz em 12 de Maio de 2003,
como se vê pelo carimbo constante do rosto da petição inicial de fls. 2,
não há que entrar em linha de conta com as regras do contencioso ad-
ministrativo actualmente em vigor, designadamente as constantes do
ETAF aprovado pela citada Lei nº 13/2002.
À data da propositura da acção, a competência jurisdicional dos
tribunais administrativos e fiscais estava traçada pelo ETAF, aprovado
pela Lei nº 129/84, de 17 de Abril.
E, de acordo com o art. 3º deste diploma «Incumbe aos tribunais ad-
ministrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa
dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da
legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no
âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais».
No art. 4º do mesmo diploma, traçam-se os limites da jurisdição
administrativa e fiscal, dela se excluindo, designadamente, as «questões
de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa colectiva
de direito público» [nº 1/f)].
Relativamente à competência dos tribunais administrativos de circulo,
o art. 51, nº 1, conferia-lhes a competência para o conhecimento «h) Das
acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos
e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de
actos de gestão pública, incluindo acções de regresso», ressalvando o
nº 3 do mesmo preceito que tal competência «não abrange as matérias
respeitantes ao contencioso fiscal».
Quanto aos tribunais tributários, também o art. 62, nº 1, do ETAF
(red. DL nº 229/96, de 29 de Novembro) lhes conferia competência para
o conhecimento «m) Das acções para reconhecimento de direitos de
direitos ou interesses legalmente protegidos em matéria fiscal».
No que diz respeito à aplicação da lei no tempo, dispõe o art. 8º do
mesmo ETAF, aprovado pela Lei nº 129/84, que «1- A competência
fixa-se no momento em que a causa se propõe, sendo irrelevantes as
modificações de facto que ocorram posteriormente. 2 - São igualmente
irrelevantes as modificações de direito, excepto se for suprimido o
tribunal a que a causa estava afecta, se deixar de ser competente em
razão da matéria e da hierarquia, ou lhe for atribuída competência de
que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa.»
Vistas as regras que definem as categorias de pleitos atribuídas a
cada uma das ordens jurisdicionais em causa, retornemos ao caso sub
judice.
3. Como é entendimento pacífico da doutrina e da jurisprudência, a
competência em razão da matéria é apreciada em função dos termos em
que a acção é proposta e determina-se pela forma como o autor estrutura
o pedido e os respectivos fundamentos. Neste sentido, veja-se o citado
acórdão de 27.10.04, que vimos seguindo, e a demais jurisprudência e
doutrina nele referenciadas.
É perante os termos em que é estruturada a petição inicial que se
afere se, atentos os contornos objectivos (pedido e seus fundamen-
tos) e subjectivos (identidade das partes) da acção, a sua pretensão
se enquadra na ordem jurisdicional comum ou na ordem jurisdicional
administrativa e fiscal.
121
Esta a questão que nos ocupa, não cabendo a este tribunal apreciar
os demais pressupostos processuais que deverão estar preenchidos
para possibilitar a apreciação do mérito da causa (designadamente o
interesse processual e a legitimidade das partes), nem as condições de
procedibilidade do pedido formulado, pois que esta questão da compe-
tência em razão da matéria (a única que nos ocupa) precede logicamente
a apreciação jurisdicional pelo tribunal competente de tais questões
essenciais.
O juízo a formular, quanto à competência, tem de ser elaborado,
independentemente até da idoneidade do meio processual utilizado (2),
bem como da verificação dos demais pressupostos de que a lei faz de-
pender a apreciação do mérito da causa e da verificação das condições
de provimento desta.
Ora, a presente acção foi intentada contra a Associação de Beneficiá-
rios da Obra de Fomento Hidroagrícola do Baixo Mondego.
A fundamentar a mesma acção, o autor, ora recorrente, alega que
essa obra de fomento hidroagricola, justificativa das taxas que lhe vêm
sendo liquidadas e cobradas, ainda não abrange os terrenos de que é
proprietário, não lhe sendo, por isso, exigíveis tais taxas de exploração
e conservação.
O pedido formulado é, em síntese, o de que se declare a inexigibilidade
das quantias que lhe foram e vêm sendo cobradas e se condene a ré, por
enriquecimento sem causa, na devolução dos montantes correspondentes
às taxas abusivamente liquidadas e cobradas, bem como no pagamento,
a título de indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais,
na quantia que se mostrar devida, a liquidar em execução de sentença.
Na petição (nºs 20º a 24º), refere o autor, como direito violado, os
arts 66, nº 1, 67., nº 1 e 68, do DL 269/82, de 10 de Julho, actualizado
pelo DL 86/2002, de 6 de Abril, que prevêem o pagamento, pelos be-
neficiários de obras de fomento hidroagrícola, de taxas de conservação
e exploração em função do volume de água utilizado, bem como a
respectiva cobrança, a partir da disponibilização da água para regra,
que, segundo defende o autor, ainda não aconteceu, nos terrenos de
que é proprietário.
A ré Associação de Beneficiários da Obra e Fomento Hidroagrícola
do Baixo Mondego foi reconhecida como «pessoa colectiva de direito
público», por Portaria, de 29.8.88, do Ministro da Agricultura, Pescas
e Alimentação, publicada no DR, II Série, de 15.9.88, nos termos do
DR 84/82, de 4 de Novembro, que estabeleceu a disciplina jurídica
das associações de beneficiários de obras de fomento hidroagrícola,
conforme o previsto no art. 90 daquele DL 269/82.
Entre outras, são atribuições da ré, definidas no art. 4 do indicado
DR 84/82, «b) Assegurar a exploração e conservação das obras de
fomento hidroagrícola …» e «d) Realizar trabalhos complementares
destinados às aumenta a utilidade da obra…», competindo-lhe, para
tanto, «f) Elaborar em cada ano o orçamento das suas receitas e des-
pesas para o ano seguinte …», «h) Fazer directamente a cobrança das
taxas de exploração e conservação…», recorrendo, se necessário, às
execuções fiscais, conforme o previsto no nº 5 (3) do art. 69 do citado
DL 269/82.
Assim, como bem considerou o recorrido acórdão da Relação de
Coimbra, a ré, entidade de direito público, actuou na prossecução de
um interesse público definido por lei (DL 269/82), munida de poderes
de autoridade e praticando actos de gestão pública.
122
Pelo que, diversamente do que defende o autor recorrente, o lití-
gio que o opõe à ré Associação de Beneficiários da Obra de Fomento
Hidroagrícola do Baixo Mondego emerge de uma relação jurídica ad-
ministrativa.
O que, desde logo, afasta a competência dos tribunais judiciais para
o conhecimento da acção em causa (arts 18, nº 1 LOFTJ, 212, nº 3 CRP
e 3 ETAF 84).
Para além disso, importa ainda notar que o referido litígio resulta da
exigência, feita pela ré, do pagamento de quantias que, nos termos legais
(vd. arts. 66 (4) e 67 (5), do DL 269/82), se destinam à satisfação dos
encargos com a conservação, gestão e exploração da obra de fomento
hidroagrícola, em que, por lei (art. 49 (6), DL 269/82 e art. 4, DR 84/82,
cit.), a mesma ré participa, no prosseguimento do interesse público do
desenvolvimento agrícola da região correspondente à respectiva área
de intervenção.
Estamos, assim, perante questão fiscal, sendo que, como tal, devem
entender-se, conforme o entendimento repetidamente afirmado na ju-
risprudência (7), «todas as que emergem da resolução autoritária que
imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária
com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos
públicos do Estado e demais entidades públicas, bem como o conjunto
de relações jurídicas que surjam em virtude do exercício de tais funções
ou que com elas estejam objectivamente conexas ou teleologicamente
subordinadas» – Ac. STA, de 6.10.93 – Rº 26 369 (Ac. DR de 15.10.96,
4792.
Pelo que, face às disposições dos citados artigos 51, nº 3 e 62, nº 1,
al. m) do ETAF 84, deve concluir-se, em suma, que o conflito deve
decidir-se atribuindo a competência para o julgamento da acção em
causa à ordem dos tribunais administrativos e fiscais, concretamente
aos tribunais tributários.
3. Por tudo o exposto, acordam em negar provimento ao recurso e
em declarar competentes para conhecer da presente acção os tribunais
administrativos e fiscais.
Sem custas.
Lisboa, 18 de Maio de 2006. — Adérito da Conceição Salvador
Santos (relator) — Fernando Azevedo Ramos — Fernando Manuel
Azevedo Moreira — Manuel José da Silva Salazar — Alberto Acácio
de Sá Costa Reis — José António Carmona da Mota.
(1) In Direito Administrativo e Fiscal, 1997, p. 55.
(2) Neste sentido, o acórdão do STA, de 23.3.99-Rº 43 973.
(3) Artigo 69º
Afixação dos mapas da taxa de conservação e exploração
…
5 – Na falta de pagamento voluntário das taxas de conservação e de exploração no prazo
de 30 dias contados do termo do prazo para reclamações, serão cobradas coercivamente pelos
tribunais das execuções fiscais, revertendo ainda a favor da respectiva entidade responsável
pela conservação e exploração, 50 % dos juros de mora devidos.
(4) Artigo 66º
Taxa de conservação
… Processo n.º 26/05-70.
2 – A taxa de conservação destina-se exclusivamente a cobrir custos de conservação
das infra-estruturas …
(5) Artigo 67º
Taxa de exploração
… Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Costa Reis.
123
2 – A taxa de exploração destina-se exclusivamente a cobrir os custos de gestão e exploração
da obra, incluindo os custos de utilização da água …
(6) Artigo 49º
Participação das associações de beneficiários
Determinada a elaboração do projecto de execução de uma obra dos grupos I, II e III, a
DRA em cuja área de jurisdição se situe a maior parte dos terrenos a beneficiar, em conjunto
com a IHERA, apoiará a constituição de uma associação de beneficiários e promoverá a sua
audição nas componentes do projecto que lhe digam directamente respeito.
(7) vd., entre outros, os acs. STA, de 8.9.93-Rº 36 624, de 18.3.97-Rº 34 327, de 29.3.01-
Rº 47165 e de 29.5.01-Rº 47383.
Acórdão de 25 de Maio de 2006.
Assunto:
Pedido de reversão de um prédio expropriado. Tribunal com-
petente.
Sumário:
I — A determinação do tribunal materialmente competente
para conhecer da pretensão formulada pelo autor afere-
-se em função dos termos em que a acção vem proposta e
com os fundamentos em que ela se estriba e não com as
pessoas das partes, a sua legitimidade, ou a procedência
da acção.
II — Deste modo, se os autores intentam uma acção declara-
tiva comum onde eregem o pedido de condenação dos
réus a reconhecer a existência do direito de reversão do
prédio que lhes foi expropriado como sendo o pedido
principal, o pedido de que tudo depende, e se o funda-
mentam no facto daquele não ter sido aplicado na fina-
lidade que justificou a sua expropriação, isso significa
que o que questionam é a legalidade da declaração de
expropriação e do indeferimento de reversão.
III — Todavia, tanto a declaração da utilidade pública da
expropriação como o acto que aprecia (deferindo ou
indeferindo) o pedido de reversão do prédio expropriado
são actos administrativos proferidos na consequência de
requerimentos feitos à autoridade competente para a sua
prolação, cabendo aos Tribunais Administrativos conhe-
cer da legalidade da decisão que sobre eles recair.
IV — E, porque assim, é matéria cuja competência está sediada
na jurisdição administrativa.
V — Os Tribunais comuns são, pois, incompetentes, em razão
da matéria, para conhecer do objecto daquela acção
declarativa.
Requerentes: Domingos José Soares de Almeida Lima e outros, no
conflito negativo de jurisdição, entre o Tribunal Judicial da Comarca
de Seixal e os Tribunais Administrativos e Fiscais.
124
Domingos José Soares de Almeida Lima e outros intentaram no Tri-
bunal Judicial do Seixal, a presente acção declarativa, com processo
comum e forma ordinária, contra a “Siderurgia Nacional SGPS, S.A.” e
Urbindústria – Sociedade de Urbanização e Infra-estruturas de Imóveis,
S.A.” tendo, no decurso da acção, requerido a intervenção principal de
31 pessoas jurídicas das quais foram admitidas o Município do Seixal,
o “Banco Totta e Açores S.A.”, a “Caixa Geral de Depósitos, S.A.”, o
“IMTA – Indústrias Metalomecânicas de Tecnologia Avançada, S.A” e
“Lopes e Moura, Lda”.
Aquele Tribunal, porém, julgou-se incompetente, em razão da
matéria, para dela conhecer, pelo que - nos termos dos art.ºs 102.º,
103.º e 105º do CPC - absolveu os Réus da Instância.
Julgamento que o Tribunal da Relação de Lisboa confirmou.
Inconformados, os Autores recorreram para o Supremo Tribunal
de Justiça tendo rematado as suas alegações do seguinte modo:
1. A expropriação por utilidade pública, seguida pela venda lucrativa,
totalmente fora do âmbito da declaração de utilidade pública, dá azo a
uma injustiça digna de apreciação judicial.
2. A competência material deverá ser aferida pelo modo por que a
acção seja proposta e pela natureza dos respectivos pedido e causa de
pedir.
3. O direito de retenção é bifronte: perante a entidade expropriante,
assenta numa relação administrativa; mas erga omnes, dá corpo a um
direito real de aquisição.
4. Os Tribunais Comuns são competentes para apreciar a existência
desse direito real de aquisição e as eventuais violações a que possa
dar azo.
5. Em especial, compete-lhes constatar a sua presença e condenar os
intervenientes a respeitá-lo.
6. Compete-lhes, ainda, pronunciar-se sobre situações de enriqueci-
mento ilegítimo daí decorrentes.
7. Também a matéria indemnizatória e a atinente ao registo, puramente
instrumentais, têm cabimento no foro comum.
8. Apenas a assunção da competência necessária para as apontadas
apreciações permitirá evitar a violação, entre outros, dos artigos 20.°,
n.º 1, 4 e 5, da Constituição, 2.° e 66.° do CPC e 18.° n.º 1 da Lei
n.º 3/99, de 13/01, violação em que, com o devido respeito, incorreu o
douto acórdão recorrido.
Urbindústria, S.A contra alegou para formular as seguintes con-
clusões:
1. O douto acórdão recorrido julgou os Tribunais Comuns incompe-
tentes para decidir a presente acção, por esta pertencer ao âmbito da
jurisdição administrativa.
2. O presente recurso tinha de ser interposto para o Tribunal de Con-
flitos (vd. art.º 107°/2 do CPC), devendo, por isso, ser rejeitado (vd. Ac.
STJ de 1999.01.20, Proc. 1054/98), tanto mais que o douto despacho de
fls. 1497 dos autos não vincula este Supremo Tribunal (vd. art.ºs 687°/4
do CPC).
3. A Administração Pública e os Tribunais Administrativos são as
entidades competentes para decidir do pedido de reversão referente a
imóveis expropriados, que constitui o pedido principal e o pressuposto
dos restantes pedidos formulados pelo ora recorrente (vd. artº 212° da
CRP e art.ºs 101.º, 102°, 105.º/1, 288°/1/a), 493° e 494°/a) do CPC).
125
4. No caso sub judice, está em causa uma relação jurídica adminis-
trativa exercício do direito de reversão, por alegadamente os imóveis
expropriados ao ora recorrente terem sido afectos a fim diverso do que
motivou aquele acto ablativo (vd. artº 212° da CRP; cfr. art.ºs 5.º e 70.º
e seg.s do CE 91) -, competindo exclusivamente aos Tribunais Admi-
nistrativos apreciar da legalidade do acto administrativo que indeferiu
o requerimento de reversão apresentado pelo ora recorrente (vd. art.
S1°/1/c) do ETAF aprovado pelo DL 129/84, de 27/04; cfr. Ac. do
Tribunal de Conflitos de 2004.11.04, Conflito n.° 12/04).
5. A questão nova invocada na conclusão 1.ª das alegações do ora
recorrente, além de claramente inadmissível (vd. art.ºs 676°/1, 680° e
690°/1 do CPC), é absolutamente improcedente, pois no caso em análise
não se discute nem está em causa a susceptibilidade de a pretensão do
recorrente ser objecto de “apreciação judicial”, mas apenas quais os
Tribunais que na nossa ordem jurídica têm competência material para
apreciar a referida pretensão (vd. art.ºs 20° e 212° da CRP).
6. O douto Acórdão do STA, de 1996.01.26, já transitado em julgado,
rejeitou o recurso contencioso interposto do indeferimento tácito do
pedido de reversão apresentado pelo ora recorrente que, com a presente
acção, mais não pretende do que pôr em causa a força e autoridade do
caso julgado do referido aresto (vd. art.ºs 671.° e segs. do CPC);
7. A relação material controvertida, tal como foi configurada pelo
ora recorrente, consubstancia um litígio emergente de uma relação
jurídico-administrativa, pretendendo o recorrente ser indemnizado por
pretensos danos resultantes de actos de gestão pública imputáveis ao
Senhor Primeiro Ministro (vd. art. 70°/1 do CE 91), sendo os Tribunais
Administrativos os únicos com competência para o seu conhecimento, ex
vi do disposto no art.º 51°/1/h) do ETAF (cfr. art.º 22° da CRP e art.º 2°/1
do DL 48051, de 1967.11.21);
8. Os restantes pedidos formulados pelo ora recorrente respeitam a
actos de gestão pública, cujo conhecimento compete igualmente aos
Tribunais Administrativos (vd. art.º 51°/1/h) do ETAF; cfr. art.º 4°/1g)
e i) do novo ETAF).
A Câmara Municipal do Seixal contra alegou rematando assim as
suas alegações:
A. O D. Acórdão recorrido não merece censura, pelo que deve ser
negado provimento ao presente recurso.
B. Contrariamente ao alegado pelo Recorrente, não se verificando
o reconhecimento do direito de reversão, inexiste enriquecimento sem
causa por parte das Recorridas,
C. Logo, o pedido alegadamente subsidiário de “enriquecimento
sem causa” carece absolutamente de causa de pedir, pelo que o teor da
conclusão 2.ª milita contra o Recorrente.
D. O teor das conclusões 1.ª e 3.ª mais não constitui do que uma
tentativa - salvo o devido respeito - “gorada”, de adaptação dos pedidos
formulados na D.P.I. e transcritos nas D. Alegações do Recorrente, que
permanecem indissociavelmente ligados ao invocado direito à reversão
da propriedade do prédio expropriado e na sua estreita dependência.
E. Assim, ao dirigir-se ao Tribunal Comum nos termos peticionados,
o A. ora Recorrente, espera dele que profira decisões que só poderiam
ser tomadas por um Tribunal Administrativo, contrariamente ao alegado
nas conclusões 4.ª, 5.ª, 6.ª e 7.ª, que assim se impugnam.
F. Ao declarar-se incompetente para julgar a acção, o Tribunal de 1.ª
instância outra coisa não poderia ter feito.
126
G. Da mesma forma, ao não determinar a reformulação da P.I. e dos
pedidos, também o D. Tribunal da Relação não podia ter feito de outro
modo, limitados que estão os seus poderes de cognição às conclusões
do recurso!
H. Num caso, como noutro, era ao A. e Recorrente que o ónus cabia
e este não se compadece - na expressão do próprio - com “naturais
flutuações de linguagem”.
I. Contrariamente ao alegado pelo Recorrente, o D. Acórdão recorrido
decidiu bem, no estrito respeito pelas normas aplicáveis, ao confirmar
a D. decisão da 1ªa instância, que se julgou incompetente em razão da
matéria, para o julgamento da causa, absolvendo consequentemente as
rés da instância.
O Supremo Tribunal de Justiça, invocando o disposto no art.º 107.º,
n.º 2 do CPC, remeteu o processo para este Tribunal de Conflitos.
O Ilustre Magistrado do MP junto deste Tribunal emitiu parecer no
sentido do não provimento do recurso.
Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO
I MATÉRIA DE FACTO
O Tribunal recorrido julgou assentes os seguintes factos:
1. – No seu articulado inicial, que deu entrada em juízo em 30/6/97,
os Autores formularam o seguinte petitório:
“a) A reconhecer o desaparecimento da necessidade da expropriação
do prédio em litígio.
b) A reconhecer, sobre o prédio em litígio, a oneração resultante
do exercício pelos Autores do direito de reversão previsto nas leis de
expropriação.
c) A absterem-se de alienar, onerar ou transformar, directamente,
ou por interposta pessoa, quaisquer parcelas pertencentes ao prédio
em litígio.
d) Subsidiariamente, quando o direito de reversão não seja reco-
nhecido em sede administrativa, a restituir aos Autores o valor corres-
pondente ao seu enriquecimento, em termos a calcular em execução
da sentença.
e) Em qualquer dos casos, a indemnizar os Autores por todos os
prejuízos, despesas e outros custos, causados com recusa injustificada
em reconhecer os seus direitos, em termos a calcular também em exe-
cução de sentença.
Mais se requer a V.ª Ex.cia o cancelamento de todos os registos
existentes sobre o prédio em litígio, posteriores ao registo de aquisição
a favor de José Maria de Almeida Lima.”
2. – Por Acórdão de 23/01/1996 o STA decretou que “os Recorrentes
não têm legitimidade para o presente recurso contencioso de anulação,
devendo rejeitar-se o recurso …. já que do eventual provimento do
recurso não poderiam obter o efeito jurídico-prático pretendido com
a interposição do recurso contencioso de anulação do acto tácito de
indeferimento impugnado, ou seja, a reversão da propriedade dos pré-
dios expropriados, agora na propriedade e posse de terceiros, titulado
em acto administrativo com força de caso resolvido.”
II O DIREITO
1. Resulta do antecedente relato que os Autores interpuseram recurso
contencioso de anulação do indeferimento do seu pedido de reversão do
prédio ora em causa e que tendo esse recurso sido rejeitado, com funda-
mento na sua ilegitimidade, deduziram, no Tribunal Judicial do Seixal,
127
a presente acção declarativa pedindo que os Réus fossem condenados
a reconhecer que a necessidade da expropriação do referido prédio
havia desaparecido, que este estava onerado com o direito de reversão
de que os Autores eram titulares, a absterem-se de o alienar, onerar ou
transformar fosse de que forma fosse e, subsidiariamente, para o caso
daquele direito não vir a ser reconhecido em sede administrativa, fossem
condenados a restituir-lhes o seu valor e a indemnizá-los de todos os
prejuízos causados pela sua recusa de reconhecimento dos seus direitos.
Requereram, ainda, o cancelamento de todos os registos existentes sobre
esse prédio que fossem posteriores ao registo da sua aquisição a favor
de José Maria de Almeida Lima.
O que significa que o que os Autores pretendem nesta acção é a
obtenção de efeitos que substituam, ou compensem, os efeitos que teriam
alcançado se, no recurso contencioso, lhes tivesse sido reconhecido o
direito de reversão do mencionado prédio.
Todavia, a Relação de Lisboa, confirmando o julgamento que havia
sido feito no Tribunal de 1.ª Instância, considerou que os Tribunais
comuns careciam de competência material para conhecer dos iden-
tificados pedidos e, consequentemente, para decretar as medidas re-
queridas e, nessa conformidade, manteve a decisão que havia absolvido
os Réus da Instância.
E justificou assim esse entendimento:
“Na verdade, como se enuncia, neste caso bem, na sentença recorrida
todos os pedidos formulados – mesmo os que o foram a título subsidiário
…….. – estão indissoluvelmente ligados ao invocado direito à reversão
da propriedade do prédio expropriado e em estrita dependência do
mesmo. Ou seja, ao contrário do que é alegado pelo Agravante, este
não se limita a «invocar factos materiais de onde retira efeitos civis»,
querendo, antes, que o Tribunal a que se dirige profira decisões que só
pode, - poderiam ser tomadas por um Tribunal Administrativo; quando
muito, nos Tribunais comuns, poderia discutir-se e decidir-se se o Es-
tado (ou mais exactamente a entidade beneficiária da expropriação)
usou o não o prédio para os fins que foram invocados para justificar
essa expropriação e se, por esse facto, sofreram ou não os Autores um
empobrecimento do seu património correspondente ao enriquecimento
ilegítimo dessa beneficiária ou de uma outra qualquer entidade. Só
que não foi isso que os Autores pediram e a competência do Tribunal
determina-se a partir dos concretos pedidos formulados.”
E, porque assim, a questão que se nos coloca é a de saber qual a
jurisdição competente para conhecer da matéria suscitada nesta acção.
Será a administrativa como se decidiu no Tribunal recorrido ou, pelo
contrário, como se defende neste recurso, será a jurisdição comum?
1. A jurisdição dos Tribunais Administrativos vinha definida no
art. 3.º do ETAF aprovado pelo DL 129/84, de 27/04 - aplicável por
vigorar à data da propositura desta acção - do seguinte modo: “incumbe
aos Tribunais Administrativos e Fiscais, na administração da justiça,
assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos,
reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses
públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas
e fiscais.” (1)
Sendo certo, por outro lado, que a CRP estabelece que os “tribunais
judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem
jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”
– vd. seu art.º 211°, n.° 1 – o que significa que, como a doutrina e a
128
jurisprudência têm afirmado, a jurisdição dos Tribunais Judiciais se
define por exclusão, cabendo-lhe julgar todas as acções que não sejam
especialmente atribuídas a outras espécies de Tribunais.
A determinação do Tribunal materialmente competente para
conhecer da pretensão formulada pelo Autor afere-se em função dos
termos em que a mesma vem proposta e dos fundamentos em que
ela se estriba, “sendo, para esse efeito, irrelevante o juízo de prognose
que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma (por se tratar
de questão atinente ao mérito da pretensão), mas sendo igualmente certo
que o Tribunal não está vinculado às qualificações jurídicas efectuadas
pelo Requerente ou Autor”. É o que tradicionalmente se costuma expri-
mir com a fórmula «a competência determina-se pelo pedido formulado
pelo Autor». – Acórdão do Tribunal de Conflitos de 11/7/00, Conflito
n.º 318 (AD 468/1.630). No mesmo sentido, e a título meramente exem-
plificativo, vd. Acórdãos desse mesmo Tribunal de 3/10/00, (Conflito
n.º 356), de 6/11/01, (Conflito n.º 373) e de 5/2/03, (Conflito n.º 6/02),
do Pleno do STA de 9/12/98, rec. n.º 44.281 (BMJ 482/93) e do STJ de
21/4/99, rec. n.º 373/98 e Prof. Manuel de Andrade”, Noções Elementares
de Processo Civil” pg. 88 e seg.s
“A competência do Tribunal não depende, pois, da legitimidade das
partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo
com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor
(compreendidos aí os seus fundamentos), não importando averiguar
quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão.” – M. Andrade,
Obra citada a fls. 91.
Encontra-se, pois, assente que a determinação da competência ma-
terial de um Tribunal depende dos termos em que o Autor formulou
a sua pretensão e dos fundamentos em que a estribou e, assim sendo,
cumpre resolver a identificada questão à luz dos princípios acabados
de expor.
2. Os Autores (ora Recorrentes) interpuseram esta acção no Tribu-
nal Judicial do Seixal alegando que haviam herdado um prédio e que
este havia sido expropriado, em 1/10/1970, para nele serem implantadas
as instalações fabris da Siderurgia Nacional, o que não veio a acontecer
por o mesmo ter sido transferido para o património da Urbindústria, S.A.
que o urbanizou e alienou os correspondentes lotes a terceiros.
Deste modo, e porque o dito prédio não foi aplicado no fim que jus-
tificou a sua expropriação, reclamam o direito de reversão do mesmo
para a sua titularidade o qual, a não ser reconhecido, determinará um
enriquecimento injusto e ilegal dos Réus que, por isso, ficam consti-
tuídos na obrigação de os indemnizar de todos os prejuízos sofridos
decorrentes dessa situação.
Pedem, assim, a título principal, que os Réus sejam condenados a
reconhecer que desapareceu a necessidade que determinou a referida
expropriação e o seu direito à reversão do prédio expropriado e, conse-
quentemente, que sejam condenados a absterem-se de o alienar, onerar
ou transformar. Mas, na improcedência deste pedido e não sendo reco-
nhecido em sede administrativa o direito de reversão, pedem, a título
subsidiário, que se condene os Réus a restituir-lhes o valor correspon-
dente ao seu enriquecimento e a indemnizá-los por todos os prejuízos
sofridos em resultado do não reconhecimento dos seus direitos.
É, assim, visível que o que os Autores pretendem alcançar nesta
acção é o reconhecimento de que são titulares do direito de reversão
129
sobre o mencionado prédio, com vista a obterem os correspondentes
benefícios (veja-se o pedido subsidiário), em suma pretendem conseguir
o que lhes foi recusado no recurso contencioso onde solicitaram a anu-
lação do indeferimento do pedido de reversão daquele prédio. E, tanto
assim, que eregem o pedido de condenação dos Réus a reconhecer
a existência do direito de reversão como sendo o pedido principal,
o pedido de que tudo depende, e fundamentam-no no facto do prédio
ora em causa não ter sido aplicado na finalidade que justificou a sua
expropriação.
Todavia, tanto a declaração da utilidade pública da expropriação
como o acto que aprecia (deferindo ou indeferindo) o pedido de re-
versão do prédio expropriado são actos administrativos proferidos
na sequência de requerimentos feitos à autoridade competente para
a sua prolação, cabendo aos Tribunais Administrativos conhecer
da legalidade da decisão que sobre eles recair. – vd. art.ºs 11.º e
70.º/1 do CE/91 e art.º 51.º do ETAF aprovado pelo DL 129/84, de
27/4, aplicáveis por vigorarem na data em que os Autores requereram
a declaração desse direito e, entre muitos outros, Acórdão deste STA
de 11/02/99, rec. 37.648).
O que os Autores bem sabiam pois que só depois de verem adminis-
trativamente indeferido o pedido de reversão daquele prédio e só depois
de verem naufragado o recurso contencioso deste indeferimento é que
interpuseram a presente acção. Só que, como se vê dos respectivos
fundamentos, esta versa sobre a alegada ilegalidade deste acto de
indeferimento e, no fundo, é este acto que eles pretendem ver removido
da ordem jurídica.
O que significa que o que os Autores pretendem ver discutido nesta
acção é a legalidade de um acto administrativo
Com efeito, saber se se mantém a necessidade que determinou a ex-
propriação do identificado prédio e saber que consequências se devem
retirar desse facto e decidir em conformidade é matéria directamente
atinente à competência da entidade que declarou a utilidade pública da
expropriação e à legalidade deste acto e não matéria relacionada com
as pessoas dos seus beneficiários. E, porque assim, é matéria cuja
competência está sediada na jurisdição administrativa.
Os Tribunais comuns são, pois, incompetentes, em razão da ma-
téria, para conhecer do objecto da presente acção.
Face do exposto acordam os Juízes que compõem este Tribunal
de Conflitos em negar provimento ao recurso e, em consequência,
mantendo-se o Acórdão recorrido, declarar os Tribunais comuns in-
competentes, em razão da matéria, para conhecer desta acção por
essa competência pertencer aos Tribunais Administrativos.
Custas pelos Recorrentes, digo sem custas.
Lisboa, 25 de Maio de 2006. — Costa Reis (relator) — Azevedo Mo-
reira — Angelina Domingues — António Mortágua — Manuel Soares —
Sebastião Póvoas.
(1) Sublinhado nosso. O novo ETAF, aprovado pela Lei 13/2002, de 19/02, não se afastou
deste entendimento pois proclamou que “os Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal
são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos
litígios emergentes das relações administrativas e fiscais.”
130
Acórdão de 31 de Maio de 2006.
Conflito n.º 5/06.
Requerente(s): IMOCRAVO — Construções Imobiliária, S. A., no
conflito negativo de jurisdição entre o 2.º Juízo Civil do Tribunal Judicial
da Comarca de Santa Maria da Feira e os Tribunais Administrativos e
Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Oliveira Mendes.
Acordam no Tribunal de Conflitos:
Imocravo - Construções Imobiliária, SA., com sede em Sabrosas,
freguesia de Nogueira do Cravo, concelho de Oliveira de Azemis, in-
tentou, no Tribunal Administrativo do Circulo de Coimbra, acção com
processo sumário, contra o Estado Português, em que pediu fosse este
condenado a pagar-lhe a importância de € 12.131,26, bem como a quantia
que se liquidar em execução de sentença, ou em momento oportuno,
decorrente dos prejuízos que venha a sofrer resultantes da privação do
capital pedido, alegando a declaração de nulidade de venda de imóvel,
que adquiriu em execução fiscal, por desconformidade da descrição
constante do auto de penhora e dos anúncios atinentes à venda, bem
como a circunstância de haver ficado privada da quantia de € 36.761,41,
correspondente à terça parte do preço do imóvel, quantia que depositou
à ordem do processo de execução fiscal em 14 de Abril de 1999 (1)
Mediante decisão proferida em 10 de Outubro de 2002, o Tribunal
Administrativo do Círculo de Coimbra, na procedência de excepção
arguida pelo Ministério Público, declarou-se incompetente do ponto
de vista material, sob a alegação de que a acção não visa dirimir litígio
emergente de relação jurídica administrativa, tendo absolvido o de-
mandado da instância.
Accionou então aquela sociedade o Estado Português no Tribunal
Judicial da comarca de Santa Maria da Feira, instância que, na parcial
procedência do pedido, condenou o demandado a pagar a quantia de
Euros 7.240,48.
Interposto recurso pelo Ministério Público para o Tribunal da Relação
do Porto, com arguição da incompetência absoluta do tribunal, veio
aquela Relação a conceder-lhe provimento, declarando incompetente
o tribunal judicial e competente o tribunal administrativo.
Inconformada, recorreu a demandante para o Supremo Tribunal de
Justiça, que se considerou incompetente para o conhecimento do recurso
e ordenou a sua remessa a este Tribunal de Conflitos.
A Exma. Procuradora da República emitiu parecer no sentido de que
a competência para decisão da causa cabe aos tribunais administrativos.
Colhidos os vistos, cumpre decidir.
Única questão a apreciar é a de saber qual o tribunal materialmente
competente para conhecer a acção intentada pela demandante “Imo-
cravo” contra o Estado Português, mais concretamente se a competência
cabe aos tribunais judiciais ou aos tribunais administrativos.
Primeira observação a fazer é a de que a determinação do tribunal
materialmente competente, como este Tribunal de Conflitos, o Supremo
Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Administrativo têm afirmado
inúmeras vezes, deve partir da análise da estrutura da relação jurídica
material submetida à apreciação e julgamento do tribunal, segundo a
versão apresentada em juízo pelo autor, isto é, tendo em conta a pre-
131
tensão concretamente formulada e os respectivos fundamentos - pedido
e causa de pedir. (2)
É pois a estrutura da causa apresentada pela parte que recorre ao
tribunal que fixa o tema decisivo para efeitos de competência material,
o que significa que é pelo quid decidendum que a competência se afere,
sendo irrelevante qualquer tipo de indagação atinente ao mérito do
pedido formulado, ou seja, sendo irrelevante o quid decisum. (3)
Do exame e análise da petição inicial da acção que subjaz ao pre-
sente conflito, resulta que a demandante “Imocravo” pretende que o
Estado seja condenado a pagar-lhe certa e determinada importância
(€ 12.131,26), bem como a quantia que se vier a liquidar em execução
de sentença correspondente aos prejuízos que venha a sofrer decorrentes
da privação da importância pedida (€ 12.131,26), alegando, por um lado,
a declaração de nulidade de venda de imóvel, que adquiriu em execução
fiscal, por desconformidade da descrição constante do auto de penhora
e dos anúncios atinentes à venda (4) e por outro lado, a circunstância de
haver ficado privada da quantia de € 36.761,41, correspondente à terça
parte do preço do imóvel, quantia que depositou à ordem do processo
de execução fiscal em 14 de Abril de 1999. (5)
Daqui resulta que a demandante veio a juízo formular um pedido
de indemnização contra o Estado baseado em responsabilidade civil
extracontratual (6) por acto praticado por entidade pública, no exercício
dos respectivos poderes, concretamente pela desconforme descrição,
no auto de. penhora e nos anúncios atinentes à venda, do imóvel por
si adquirido no âmbito de execução fiscal, do que resultou a anulação
da compra/venda, bem como pelo facto de ter ficado privada, desde
14 de Abril de 1999, da importância que pagou (€ 36.761,41) e, bem
assim, pelo facto de a Repartição de Finanças não haver procedido à
restituição da importância depositada por conta do preço, quer depois
da prolação da decisão judicial anulatória, quer após haver sido por si
interpelada para tal.
Segunda observação a fazer é a de que os tribunais judiciais gozam
de competência genérica ou não discriminada, o que significa que são
competentes para o conhecimento de todas as causas que não sejam
atribuídas a outra ordem jurisdicional - artigos 211°, da Constituição da
República Portuguesa e 18°, da Lei de Organização e Funcionamento
dos Tribunais Judiciais.
Ao invés, os tribunais administrativos têm a sua competência limitada
às causas que lhe são especialmente atribuídas, atribuição que segundo o
artigo 212°, nº 3, da Constituição da República, se cinge ao julgamento
das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os
litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. (7)
Em concretização da norma constitucional, o artigo 3°, do Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo DL nº124/84,
de 27 de Abril, com as alterações introduzidas pelo DL n° 229/96, de 29
de Novembro (hoje revogado pela Lei nº13/02, de 19 de Fevereiro, com
início de vigência em 1 de Janeiro de 2004 - artigo 9°, da Lei n° 13/02,
de 19 de Fevereiro), aqui aplicável, porquanto a competência se fixa
no momento da propositura da acção, sendo irrelevantes as modifica-
ções de facto e de direito que ocorram posteriormente (artigos 5° do
actual ETAF e 8° do anterior), estabelece que: «Incumbe aos tribunais
administrativos e fiscais na administração da justiça assegurar a defesa
dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da
132
legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no
âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Por outro lado, os artigos 26°, 30°, 32°, 33°, 40°, 41°, 42°, 51° e
62° do diploma em apreço, distribuem a competência, em razão da
hierarquia, pelos diversos tribunais da jurisdição, sendo que segundo o
artigo 51º, n°1, alínea h) - vigente à data da propositura da acção que
subjaz ao conflito:
«1. Compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer:
… Lisboa, 31 de Maio de 2006. — António Jorge Fernandes de Oliveira
h) Das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes
públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorren-
tes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso». (8)
A questão da qualificação dos actos de Administração como actos
de gestão pública ou de gestão privada foi tratada em vários acórdãos
deste Tribunal de Conflitos.
Actos de gestão pública são os praticados pelos órgãos ou agentes da
Administração no exercício de um poder público, isto é, no exercício de
uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda
que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção;
actos de gestão privada são os praticados pelos órgãos ou agentes da
Administração em que esta aparece despida de poder e, portanto, numa
posição de paridade com o particular ou os particulares a que os actos
respeitam, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia
proceder um particular com inteira subordinação às normas de direito
privado (9).
Como referia Antunes Varela (10) actos de gestão pública são os que
visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos
do Estado ou outro ente público e assentam sobre o jus autorictatis da
entidade que os pratica; os actos de gestão privada são, de modo geral,
aqueles que, embora praticados por órgãos do Estado ou de outras pes-
soas colectiva públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam
para a hipótese de serem praticados por simples particulares. (11)
Destarte, a solução do problema da qualificação, como de gestão
pública ou de gestão privada, dos actos praticados pelos titulares de
órgãos ou por agentes de uma pessoa colectiva pública, incluindo o
Estado, reside em apurar:
- Se tais actos se compreendem numa actividade do ente público em
que este, despido do poder público, se encontra e actua numa posição
de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto,
nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um
particular, com submissão às normas do direito privado;
- Ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício
de um poder público, na realização de uma função pública, indepen-
dentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e
independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza,
que na prática dos actos devem ser observadas (12)
No caso em apreço, atenta a forma como foi estruturada a causa que
subjaz ao conflito, é de concluir estarmos em presença de uma acção
sobre responsabilidade civil (extracontratual) do Estado por prejuízos
decorrentes de actos de gestão pública.
Com efeito, como já atrás deixámos consignado, vem pedida indem-
nização ao Estado por comportamento alegadamente ilícito de um ente
público (Repartição de Finanças de Santa Maria da Feira), comporta-
133
mento assumido no exercício dos seus poderes próprios e na realização
da sua especifica função pública.
Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, confirmando
a decisão recorrida, declarando-se competente para conhecer da matéria
objecto da acção intentada pela recorrente contra o Estado o tribunal
administrativo de círculo.
Sem tributação - artigo 96º, do Regulamento aprovado pelo Decreto
nº 19243, de 16 de Janeiro de 1931.
Mendes (Relator) — Pires Esteves — António Fernando da Silva Sousa
Grandão — Jorge de Sousa — Rosendo José.
(1) Vem ainda alegado que, após a decisão que declarou nula a compra/venda do imóvel
penhorado (prolatada em 17 de Outubro de 2001), foi requerido à Repartição de Finanças
de Santa Maria da Feira a restituição da importância de € 36.761,41 depositada por conta do
preço, pedido formulado em 28 de Novembro de 2001, sendo que até à data da propositura
da acção (o que se verificou em 17 de Janeiro de 2002) nada foi restituído.
Dos elementos juntos aos autos consta que a restituição daquela quantia ocorreu no dia
4 de Fevereiro de 2002.
(2) Cf. entre outros os acórdãos do Tribunal de Conflitos, de 91.01.31, AD, 361 e de
93.07.06, Conflito n° 253, do STJ, de 87.02.03, BMJ 364, 591, de 90.02.20, BMJ 394, 453,
de 94.01.12, CJ STJ), II, 1, 328 e de 95.05.09, CJ STJ), III, II, 968, e do STA, de 89.03.09,
Recurso n.° 25084, de 93.05.13, Recurso n.°25084, de 93.05.13, Recurso nº31478, de 00.10.03,
Recurso n.°. 356 e de 00.07.11, Recurso n°318.
No mesmo sentido se pronunciam Alberto dos Reis, Comentário Código de Processo Civil,
1º, 110 e Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1°, 88.
(3) Como expressamente se refere no acórdão do Tribunal de Conflitos de 03.05.13, pro-
ferido no Conflito n.° 11/02, a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se pelo
quid decidendum e não pelo quid decisum, ou seja, a determinação do tribunal materialmente
competente para o conhecimento da pretensão deduzida pela demandante deve partir do teor
dessa pretensão e dos fundamentos em que se baseia sendo, para este efeito, irrelevante o
juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma, por se tratar de
questão atinente ao mérito da causa - no mesmo sentido o acórdão do Tribunal d Conflitos
de 04.09.23, proferido no Conflito n.° 5/04.
(4) Vem invocado, mais concretamente, que do auto de penhora e dos anúncios constava
que ao prédio deles constantes fora concedido alvará de licenciamento de loteamento urbano
pela Câmara Municipal da Feira, com o n.° 6/98, de 24 de Abril de 1989, quando é certo
que aquele alvará de loteamento nada tinha a ver com o prédio penhorado e por si adquirido,
prédio que, sendo parte integrante de uma reserva ecológica, não permitia a implantação de
qualquer construção, desconformidade que a demandante alega que a Repartição de Finanças
de Santa Maria da Feira não podia desconhecer.
(5) Como atrás se consignou, mais alegou a demandante que após a decisão que declarou
nula a compra/venda do imóvel penhorado, foi por si requerido à Repartição de Finanças
respectiva a restituição da importância depositada por conta do preço, pedido que formulou
em 28 de Novembro de 2001; consta dos elementos juntos aos autos que a restituição se
verificou em 4 de Fevereiro de 2002.
(6) A responsabilidade civil extra-obrigacional do Estado e demais entidades públicas,
abrangendo quer a actividade administrativa, quer a legislativa, quer a judicial, encontra-se
consagrada no artigo 22°, da Constituição da República Portuguesa, segundo o qual: «O
Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com
os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no
exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos
e garantias ou prejuízo para outrem», preceito que consagra um princípio geral de directa
responsabilidade civil do Estado, por danos resultantes do exercício das funções política,
legislativa, administrativa e jurisdicional, sendo que o direito de indemnização daí decorrente
está sujeito ao regime dos direitos, liberdades e garantias - artigo 17°, da Constituição da
República - razão pela qual é directamente aplicável, não dependendo de lei para poder ser
invocado pelo lesado.
(7) Apesar de a competência dos tribunais administrativos ser limitada, por confronto com
a competência genérica dos tribunais judiciais, pode-se e deve-se actualmente afirmar que
os tribunais administrativos e fiscais são os tribunais comuns em matéria administrativa e
fiscal, tendo reserva de jurisdição nessas matérias, excepto nos casos em que, pontualmente,
a lei atribua competência a outra jurisdição — neste preciso sentido os acórdãos do Tribunal
Constitucional n°s 508/94 e 347/97, publicados nos DR de 94.12.13 e de 97.07.25, bem como
os acórdãos do STA de 96.10.03 e de 03.02.27, proferidos nos Recursos n.°s 41.403 e 285/03.
134
(8) Bold nosso.
(9) Neste sentido, podem ver-se os acórdãos do Tribunal de Conflitos de 81.05.11, proferido
no Processo n.° 124, publicado no BMJ, 311, 195, de 83.10.20, proferido no Processo n.° 153,
publicado em Apêndice ao Diário da República de 86.03.04, 18, de 89.01.12, proferido no
Processo n.° 198, de 99.05.12, proferido no Processo nº 338, publicado em Apêndice ao Diário
da República de 00.07.31, 19, e de 06.01.18, proferido no Recurso n.°12/05.
(10) Obrigações em Geral (7ª edição), 1,643.
(11) Em sentido coincidente pronunciou-se Vaz Serra, RLJ 103°, 350, ao expender que a
distinção se deve fazer atendendo a se o acto se integra, ou não, numa actividade de direito
público da pessoa colectiva: se ele se compreende numa actividade de direito privado da
pessoa colectiva pública, da mesma natureza da actividade de direito privado desenvolvida
por um particular, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão privada: se,
pelo contrário, o acto é praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de
função pública, mas não nas formas e para a realização de interesses de direito civil, o caso
é de acto praticado no domínio dos actos de gestão pública.
(12) Cf o acórdão do Tribunal de Conflitos de 81.05.11, atrás citado.
Acórdão de 20 de Junho de 2006.
Processo n.º 13/06-70.
Requerente: A magistrada do Ministério Público, junto do Supremo
Tribunal Administrativo, no conflito negativo de jurisdição entre o 7.°
Juízo Cível da Comarca de Lisboa (3.ª Secção) e os Tribunais Admi-
nistrativos e Fiscais — 2.
Relator: Ex.mo Cons. Dr. Nuno Pedro de Melo Vasconcelos Cameira.
Acordam no Tribunal de Conflitos:
1. Meinrad Karl Bambush impugnou judicialmente a decisão do Ins-
tituto de Segurança Social que lhe indeferiu o pedido de apoio judiciário
ali formulado para intentar acção administrativa.
Distribuído o processo ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Lis-
boa 2, foi aí proferida em 17.10.05 decisão a declarar o Tribunal in-
competente em razão da matéria para conhecer da impugnação e a
ordenar o envio dos autos para os Juízos Cíveis da mesma comarca,
nos termos do art.° 28°, n°s 1 a 3, da Lei 34/04, de 29/7 (Lei do Apoio
Judiciário — LAJ).
Distribuído o processo ao 7º Juízo cível, também este Tribunal se
declarou por decisão de 28.10.05 incompetente em razão da matéria
para apreciar a impugnação, considerando competente o Tribunal Ad-
ministrativo e Fiscal.
Tendo ambas as decisões transitado em julgado, gerou-se assim um
conflito negativo de jurisdição cuja resolução nos é pedida pela Exa.
magistrada do MP junto do Supremo Tribunal Administrativo.
2. O art.° 28° da Lei do Apoio Judiciário dispõe que:
“1. É competente para conhecer e decidir a impugnação o tribunal da
comarca em que está sedeado o serviço de segurança social que apreciou
o pedido de protecção jurídica, ou, caso o pedido tenha sido formulado
na pendência da acção, o tribunal em que esta se encontra pendente.
2. Nas comarcas onde existam tribunais judiciais de competência
especializada ou de competência específica, a impugnação deve respeitar
as respectivas regras de competência.
3. Se o tribunal se considerar incompetente, remete para aquele que
deva conhecer da impugnação e notifica o interessado.
135
4. Recebida a impugnação, esta é distribuída, quando for caso disso,
e imediatamente conclusa ao juiz que, por meio de despacho concisa-
mente fundamentado, decide, concedendo ou recusando o provimento,
por extemporaneidade ou manifesta inviabilidade”.
No entendimento do TAF 2, muito embora o pedido de apoio judiciário
se destinasse, no caso em apreço, a intentar uma acção administrativa,
a aplicação analógica do preceito transcrito, por forma a inscrever na
jurisdição administrativa e fiscal a competência para decidir a impug-
nação, não é viável porque está em causa uma situação de competência
jurisdicional, na qual a lei teve em vista, apenas, o tribunal judicial de
1ª instância (art.° 62°, n° 1, da Lei 3/99, de 13/1 — LOTJ).
O magistrado do 7° juízo cível, diversamente, sustenta que o n° 2
do citado art.° 28° da LAJ impõe a apreciação da impugnação pelo
tribunal materialmente competente para a decisão da causa em relação
à qual foi peticionado o apoio judiciário, conclusão esta que ainda
mais evidente se torna quando, como aqui sucede, aquela causa já se
encontra pendente.
Interpretada à letra, a norma em apreço aponta no sentido que foi
acolhido na decisão do TAF 2: porque a lei não distingue, com efeito,
os casos em que a decisão impugnada respeita a pedidos de apoio judi-
ciário que visam procedimentos da competência de órgãos jurisdicionais
integrados em ordens diferentes da ordem judicial, é lícito entender-se
que também o intérprete não deverá distinguir, por estar clara e inequi-
vocamente expresso o pensamento legislativo; e assim, falando a lei
somente em tribunais judiciais, a estes estaria cometida a competência
material para apreciar todas as impugnações de decisões administrativas
relativas à concessão de protecção jurídica, independentemente do facto
de esta ser solicitada para causas da competência de tribunais integrados
noutras ordens (nomeadamente a ordem administrativa e fiscal, a ordem
constitucional e a ordem de fiscalização das contas públicas).
Só que a interpretação não deve nunca cingir-se à letra da lei; há que
tomar em conta, no seu conjunto, os restantes elementos a que alude o
art.° 9º, n° 1, do Código Civil, sem perder de vista, por um lado, que
não pode ser considerado um pensamento legislativo sem um mínimo
de correspondência verbal no texto da lei, mesmo que imperfeitamente
expresso, e, por outro lado, que na fixação do sentido e alcance desta
deverá o intérprete presumir que o legislador consagrou a solução mais
acertada, exprimindo adequadamente o seu pensamento.
Ora, a ponderação destes cânones interpretativos leva-nos à conclu-
são de que está perfeitamente correcto o entendimento expresso pelo
magistrado do 7° juízo cível de Lisboa.
Na verdade, como se observou num acórdão do STJ de 22.9.05 (P° 05B
1248), importa não esquecer que a circunstância de o apoio judiciário ter
deixado de ser um incidente do processo não fez desaparecer as várias
razões de peso que aconselham o tratamento conjunto dessa questão com
a questão principal (o litígio propriamente dito) debatida no processo.
Avulta entre elas a apertada conexão que inegavelmente existe entre a
acção pendente ou a intentar e o incidente administrativo respeitante à
concessão de protecção jurídica. Por isso faz todo o sentido pensar-se
que, havendo nova jurisdicionalização da questão do apoio judiciário
por força do recurso interposto, o legislador não deixou de querer,
como dantes já queria, o tratamento de tudo — questão “incidental” e
questão “principal” — pelo mesmo julgador. E é isto mesmo o que está
consagrado no n° 2 do art.° 28° da LAJ, embora, literalmente, só para
136
aqueles casos em que o apoio judiciário requerido se destina a acção
da competência de tribunais inseridos na ordem judicial, na jurisdição
comum. Como resulta do exposto, contudo, a ratio legis do preceito
vale com a mesma força persuasiva para as outras situações a que nos
referimos, ou seja, para os casos em que a acção é da competência
duma ordem diferente da ordem judicial. Em boa verdade, tudo leva
a crer que o legislador pretendeu estabelecer regimes idênticos, e não
opostos, para a jurisdição comum e para as outras ordens jurisdicionais.
Seria aliás contraditório, como se pondera no aresto do STJ já citado,
“invocar a separação das jurisdições para consagrar uma solução em
que uma delas fica a decidir o que, em termos substanciais, é um inci-
dente de uma outra”. Tem plena justificação, assim, interpretando-se
extensivamente a norma jurídica em questão, dizer que as regras de
competência ali fixadas se reportam não só à jurisdição comum, mas
também à jurisdição administrativa e fiscal; é um entendimento que,
não sendo repelido pela letra do preceito, está nitidamente enquadrado
no seu espírito, tornando desnecessário o recurso à analogia.
3. Nestes termos, acorda-se em declarar competente para conhecer
o recurso de apoio judiciário a que os autos se referem a jurisdição
administrativa e fiscal.
Sem custas.
Lisboa, 20 de Junho de 2006. — Nuno Pedro de Melo e Vasconcelos
Cameira (relator) — Fernando Manuel Azevedo Moreira — Rosendo
Dias José — António Bento São Pedro — António A. Moreira Alves
Velho — Camilo Moreira Camilo.
Acórdão de 22 de Junho de 2006.
Processo n.º 10/06-70.
Requerente: Ilídio da Rocha Pereira no conflito negativo de jurisdição,
entre o Tribunal Judicial da Comarca de Viseu e o Tribunal Adminis-
trativo e Fiscal de Viseu.
Relator: Ex.mo Cons. Dr. Manuel Oliveira Barros.
Acordam no Tribunal dos Conflitos:
Ilídio da Rocha Pereira, casado, madeireiro, de Mosteirô, Pepim,
Castro Daire, requereu em 1/2/2005, a concessão do beneficio do apoio
judiciário na modalidade da dispensa de taxas de justiça e demais en-
cargos com o processo para o efeito de deduzir oposição em autos de
execução fiscal instaurada nos Serviços de Finanças de Viseu.
Por ofício de 4/5/2005, a Segurança Social comunicou-lhe ter-lhe
sido concedida protecção jurídica limitada ao pagamento faseado da
taxa de justiça e demais encargos com o processo.
Interpôs, por isso, recurso para o Tribunal Administrativo e Fiscal
de Viseu, nos termos dos arts. 27° e 28° da Lei n°34/2004, de 29/7, de
impugnação desse despacho do Director do Centro Distrital de Segu-
rança Social de Viseu.
O Tribunal referido declarou-se, no entanto, incompetente em razão
da matéria para conhecer desse recurso, e ordenou a remessa desses
137
autos ao Tribunal Judicial de Viseu, na conformidade do n°3° do predito
art.28°.
Veio então a ser proferida decisão, por igual transitada em julgado,
do 4° Juízo Cível de Viseu, que, reportando-se ao art.29°, n°1°, da
Lei n°30-E/2000, de 20/12, declinou, por sua vez, a sua competência
material para conhecer do recurso aludido, atribuindo-a ao tribunal
fiscal referido.
Em 11/10/2005, o recorrente requereu, ao abrigo do art.117°, n°1°,
CPC, ao Tribunal da Relação de Coimbra a resolução de conflito (nega-
tivo) que disse de competência surgido entre o Tribunal Administrativo
e Fiscal e o Tribunal Judicial, de Viseu, ambos, uma vez que um e outro
declinaram tê-la para conhecer do recurso aludido.
Ouvidas as autoridades em conflito, só o primeiro tribunal referido se
pronunciou (arts. 118° e 119° CPC), notando estar-se perante conflito
de jurisdição (e não de competência).
Observado o disposto no art.120°, n°1°, CPC, o mesmo veio a relevar
o M°P°, com referência aos arts.209°, n°1°, e 213° da Constituição, e
115°, n°s 1° e 2°, e 116°, n°1°, CPC.
Destarte acertada a competência do Tribunal de Conflitos para re-
solver o impasse acima delineado, foi declarada a incompetência para
tanto da Relação de Coimbra e ordenada a remessa destes autos a este
Tribunal.
O Digno Representante do M° P° junto do mesmo pronunciou-se
no sentido da atribuição ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu
da competência para conhecer do falado recurso do indeferimento de
pedido de benefício de apoio judiciário.
Colhidos os vistos legais, há que apreciar e decidir. Assim:
Observando, embora, que, deduzido o pedido de apoio judiciário em
1/2/2005, é a Lei n°34/2004, de 29/7, a aplicável, o M°Pº acompanhou
a citação de Salvador da Costa, “Apoio Judiciário”, 3ª ed., 128, feita
no despacho lavrado no predito Juízo Cível, segundo a qual, em suma,
decorre do art.28°, nºs 1° e 2°, daquela Lei ser competente para conhecer
do recurso em questão o tribunal que o for para conhecer da acção em
função da qual o apoio judiciário foi requerido, mesmo se ainda não
pendente em juízo.
Tratando-se, no caso, de um processo de natureza fiscal, daí a com-
petência material do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu.
Tal assim, prossegue, em vista, ainda, do art.49°, n°1°, al. d), do Esta-
tuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pela Lei
n°13/2002, de 19/2, que nomeadamente comete aos tribunais tributários
a competência para conhecer dos incidentes e das oposições - por sua
vez admitindo o art.166°, n°1°, al. c), do Código de Procedimento e
Processo Tributário o incidente do apoio judiciário nos processos de
execução fiscal. Por outro lado:
Como a sua própria designação manifesta, a oposição a que alude o
art.203° do Código de Procedimento e Processo Tributário tem por fim
impugnar a execução fiscal.
Correspondendo aos embargos de executado em processo civil
(arts. 812° ss CPC), com conhecida natureza instrumental, tem-se, de
facto, notado que, configurando-se, formalmente, como uma acção, a
petição inicial respectiva assume, funcionalmente, o papel de contestação
do pedido executivo, que visa impugnar. Pois bem:
Não obstante não se tratar, propriamente, dum incidente da oposição
- ainda não deduzida - a execução fiscal, antes, na realidade, se apre-
138
sentando como um preliminar dessa oposição, não parece que se possa
deixar de ver consagrada no art.28°, nºs 1° e 2°, da Lei n°34/2004, de
29/7, a regra accessorium sequitur principali (de que, nomeadamente,
há afloramento na lei do processo civil em matéria de procedimentos
cautelares, conforme art.383°, nºs 1° a 3°, CPC).
Como assim conforme com a boa razão a solução proposta pelo
M°P°, decide-se declarar o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu
competente para conhecer do recurso do indeferimento do pedido de
benefício de apoio judiciário aludido.
Sem custas.
Lisboa, 22 de Junho de 2006. — Manuel Oliveira Barros (relator) —
Rosendo Dias José — Manuel de Simas Santos — Maria Angelina Do-
mingues — António Pereira Madeira — José Manuel da Silva Santos
Botelho.
Acórdão de 04 de Julho de 2006.
Assunto:
Conflito de jurisdição. Actos de gestão pública.
Sumário:
I — São actos de gestão pública os compreendidos no exer-
cício de um poder público, na realização de uma função
pública, independentemente de envolverem ou não o
exercício de meios de coerção e independentemente,
ainda, das regras técnicas ou de outra natureza, que
na prática dos actos devem ser observadas.
II — Os actos e omissões relativos ao licenciamento municipal
de obras particulares são actos de gestão pública.
Processo n.º 11/06-70.
Requerente: João Gonçalves Martins e Filho, L.da, no conflito nega-
tivo de jurisdição, entre o Tribunal Judicial de São Roque do Pico e os
Tribunais Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Cons. Dr. António São Pedro.
Acordam no Tribunal de Conflitos:
1. Relatório
JOÃO GONÇALVES MARTINS E FILHO LDA. devidamente iden-
tificado nos autos, intentou no Tribunal Judicial de São Roque do Pico, a
presente acção declarativa, com processo ordinário, contra o MUNICÍ-
PIO DA MADALENA, JORGE MANUEL PEREIRA RODRIGUES e
JAIME ANTONIO SILVEIRA JORGE, pedindo a condenação dos réus
a pagarem uma indemnização a título de danos patrimoniais:
a) no montante correspondeste à perda de a.078.340,10 euros, relativos
à perda de lucros previsíveis, como consequência da conduta dolosa dos
réus ao não emitirem a licença de utilização, entre Outubro de 1999 e
139
Outubro de 2002, acrescida de juros de mora à taxa legal de 12 % ao
ano, desde a data da citação até integral pagamento;
b) no montante de 27.100,00 euros, pelo não fornecimento de bens ou
prestação de serviços, no período compreendido entre Outubro de 1999
e Outubro de 2002, como consequência da conduta dolosa dos réus ao
não contratarem os serviços da autora, acrescida de juros à taxa legal de
12 % ao ano, desde a data da citação até integral pagamento;
c) no montante de 10.815,48 euros, correspondente à quantia que
dispendeu com a aquisição de inertes e aluguer de equipamentos nos
anos de 1999 e 2000, acrescida de juros à taxa legal de 12 % ao ano,
desde a data da citação até integral e efectivo pagamento.
Contestaram os réus invocando, em primeiro lugar a incompetência
absoluta do tribunal, por entender em suma, que a alegada actuação dos
réus releva claramente no âmbito da gestão pública, mais concretamente
na denominada responsabilidade extracontratual da Administração Pú-
blica, e portanto, da competência dos Tribunais Administrativos.
Por decisão de 5 de Novembro o Tribunal Judicial de S. Roque do Pico
absolveu os réus da instância por ter entendido que os actos praticados
(ou não praticados) são iniludivelmente administrativos, quer quanto
aos sujeitos requeridos, quer quanto à natureza do objecto, quer quanto
ao fim, e, nessa medida, absolutamente incompetentes, em razão da
matéria, os tribunais da ordem judicial.
A autora interpôs recurso dessa decisão para o Tribunal da Relação
de Lisboa.
Por acórdão 5-7-2006, a Relação de Lisboa confirmou a decisão
proferida pelo Tribunal Judicial de S. Roque do Pico, negando provi-
mento ao recurso.
A autora inconformada com tal acórdão recorreu do mesmo para o
Supremo Tribunal de Justiça.
No Supremo Tribunal de Justiça o Ex.mo Conselheiro Relator proferiu
o seguinte despacho:
“O Tribunal da Relação de Lisboa julgou incompetente em razão
da matéria o Tribunal Judicial de S. Roque do Pico por entender que
a causa pertence ao âmbito da jurisdição administrativa. Assim, nos
termos do disposto no art. 107°, 2 do C. P. Civil, o recurso destinado a
fixar o tribunal competente devia ter sido interposto para o Tribunal de
Conflitos. Remeta, pois, os autos ao Tribunal de Conflitos e informe o
Tribunal da Relação de Lisboa”.
No Tribunal de Conflitos, o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu
parecer no sentido de ser confirmado o acórdão da Relação de Lisboa.
Com dispensa de vistos foi o processo submetido à conferência para
julgamento.
2. Fundamentação
2.1. Matéria de facto
Com interesse para o julgamento do recurso são relevantes os se-
guintes factos:
a) JOÃO GONÇALVES MARTINS E FILHO LDA. intentou no Tri-
bunal Judicial de São Roque do Pico, a presente acção declarativa, com
processo ordinário, contra o MUNICIPIO DA MADALENA, JORGE
MANUEL PEREIRA RODRIGUES e JAIME ANTONIO SILVEIRA
JORGE, pedindo a condenação dos réus a pagarem uma indemnização
a título de danos patrimoniais:
i) no montante correspondeste à perda de a.078.340,10 euros, relativos
à perda de lucros previsíveis, como consequência da conduta dolosa dos
140
réus ao não emitirem a licença de utilização, entre Outubro de 1999 e
Outubro de 2002, acrescida de juros de mora à taxa legal de 12 % ao
ano, desde a data da citação até integral pagamento;
ii) no montante de 27.100,00 euros, pelo não fornecimento de bens ou
prestação de serviços, no período compreendido entre Outubro de 1999
e Outubro de 2002, como consequência da conduta dolosa dos réus ao
não contratarem os serviços da autora, acrescida de juros à taxa legal de
12 % ao ano, desde a data da citação até integral pagamento;
iii) no montante de 10.815,48 euros, correspondente à quantia que
dispendeu com a aquisição de inertes e aluguer de equipamentos nos
anos de 1999 e 2000, acrescida de juros à taxa legal de 12 % ao ano,
desde a data da citação até integral e efectivo pagamento.
b) Contestaram os réus invocando, em primeiro lugar a incompetência
absoluta do tribunal, por entender em suma, que a alegada actuação dos
réus releva claramente no âmbito da gestão pública, mais concretamente
na denominada responsabilidade extracontratual da Administração Pú-
blica, e portanto, da competência dos Tribunais Administrativos.
c) Por decisão de 5 de Novembro o Tribunal Judicial de S. Roque
do Pico absolveu os réus da instância por ter entendido que os actos
praticados (ou não praticados) são iniludivelmente administrativos, quer
quanto aos sujeitos requeridos, quer quanto à natureza do objecto, quer
quanto ao fim, e, nessa medida, absolutamente incompetentes, em razão
da matéria, os tribunais da ordem judicial.
d) A autora interpôs recurso dessa decisão para o Tribunal da Relação
de Lisboa.
e) Por acórdão 5-7-2006, a Relação de Lisboa confirmou a decisão
proferida pelo Tribunal Judicial de S. Roque do Pico, negando provi-
mento ao recurso.
2.2. Matéria de direito
A questão que se coloca, neste processo, é a de saber qual a jurisdição
competente para julgar um pedido de indemnização por factos ilícitos
formulado contra o Município de Madalena, Jorge Manuel Pereira
Rodrigues (Presidente da Câmara) e Jaime António Silveira Jorge (fun-
cionário do Município).
Tanto a 1ª instância, como a Relação entenderam que os factos ilícitos
imputados aos titulares dos órgãos do réu, deveriam ser qualificados
como actos de gestão pública e, por isso, consideraram os tribunais da
“ordem judicial” materialmente incompetentes para julgar a acção. No
recurso para o Supremo Tribunal de Justiça a autora insurgia-se contra
a declarada incompetência material, com os argumentos já invocados
junto da Relação, ou seja:
“V - o cerne deste caso concreto radica em saber se os réus, ora
recorridos, agiram ou não desprovidos da veste pública.
VI - quando os réus Jorge Rodrigues e Jaime Jorge em conluio, ma-
nipularam os residentes do lugar dos Toledos, concelho da Madalena
para se manifestarem contra a Central de Britagem de Pedra que a
autora estava a instalar, parece óbvio que estamos perante um acto
de gestão privada, desprovido de veste pública e como tal deve ser
competente para decidir o Tribunal de São Roque e não os Tribunais
Administrativos;
VII - A ré Município da Madalena demorou três anos para deliberar
de que as obras de construção civil de instalação da Central de Britagem
estavam isentas de licenciamento, não obstante os réus Jorge Rodrigues
e Jaime Jorge, durante esse período terem agido com o intuído de afectar
141
a actividade da ora autora, pois sabiam as obras de construção civil
estavam isentas de licenciamento, apesar de fazerem crer que não.
VIII - os réus Jorge Rodrigues e Jaime Jorge praticaram actos de
gestão privada e não de gestão pública, pelo que agiram desprovidos da
veste pública. Grande parte dos prejuízos causados à autora decorrem
de actos em que os réus Jorge Rodrigues e Jaime Jorge não estavam
munidos da veste pública” (cfr. Fls. 384).
Vejamos.
A competência do tribunal afere-se em função da pretensão (pedido
e causa de pedir) do autor. “A competência do tribunal - ensina Redenti
- “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com
aquilo que será mais tarde o quid decisum)”; (…). É ponto a resolver
de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão
do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não impor-
tando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão”
- MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil,
Coimbra, 1079, pág. 91
Na presente acção a autora resume a sua pretensão pedindo o ressar-
cimento de três tipos ou categorias de danos.
Um primeiro tipo de danos emergente pela não emissão dolosa de
uma licença de utilização; um segundo tipo de danos emergente de uma
conduta dolosa dos réus em não celebrarem com a autora contratos de
fornecimento de bens e serviços e, finalmente um terceiro tipo de danos
com aquisição de inertes e aluguer de equipamentos.
Todos estes danos estão conexionados com a não emissão tempestiva
da licença de utilização de uma Central de Britagem, entre Outubro de
1999 e Outubro de 2002, englobando os lucros cessantes, a inexistência
de contratos com o Município e os gastos no ano de 2000 no aluguer de
máquinas e aquisição de inertes, resultantes de tal indústria.
Tal decorre, com toda a clareza do alegado no art. 43º, 44º, 45º, 46º
e 47° da petição inicial:
“43º
Não fora a conduta persecutória dos réus, a autora tinha no mínimo
obtido o alvará de licença de utilização das obras de construção civil,
em Outubro de 1999 (quarenta e cinco dias após a entrega do pedido
de licenciamento, documento 6, pois as obras existentes nessa data não
sofreram qualquer alteração).
44°
Na verdade, a conduta dos réus impediu que a Central de Britagem
iniciasse a sua laboração, pelo menos, durante trinta e seis meses
antes do seu início, ou seja em Outubro de 1999, e em vez de Outubro
de 2002, como viria a suceder.
45º
O artigo 22° da Constituição da República diz: “O Estado e as demais
entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária
com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções
ou omissões praticados no exercício das suas funções e por causa do
exercício de que resulte a violação dos direitos, liberdades e garantias
ou prejuízo para outrem.
142
46°.
Os titulares dos órgãos da 1ª ré, neste caso concreto os réus Jorge
Rodrigues e Jaime Jorge e os seus funcionários não agiram nos termos
a que estavam obrigados no exercício das suas funções.
47°
Os titulares dos órgãos da 1ª ré, ou seja, os réus Jorge Rodrigues
e Jaime Jorge, e a 1ª ré tinham de se limitar a emitir o não a licença
relativa às obras de construção civil da Central de Britagem de Pedra”
É, portanto, claro que, tal como a autora desenhou a causa e formulou
a sua pretensão, os factos ilícitos geradores da responsabilidade civil
são os actos e omissões dos réus Jorge Manuel Pereira Rodrigues e
Jaime António Silveira Jorge, enquanto “funcionários” do Município
réu.
A argumentação da autora, alegando que os réus manipularam a po-
pulação contra a instalação da Central de Britagem, não é determinante,
pois não foi essa alegada manipulação que lhe causou os peticionados
danos. Os danos resultaram, sim, do facto sintetizado no art. 15° da
petição inicial, ou seja no facto da autarquia ter estado “três anos para
emitir uma licença de utilização”.
A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes
públicos pode ser accionada nos Tribunais Judiciais, quando os actos
lesivos sejam praticados “no exercício de actividades de gestão privada”
(art. 501° do C. Civil). E podem ser accionada na Jurisdição Administra-
tiva, quando tais actos sejam praticados no exercício de actividades de
gestão pública (art. 3º e 51º, 1, al. h) do ETAF então em vigor — Dec.
lei 129/84, de 27 de Abril).
“Actos de gestão pública — como se diz no Acórdão do Tribunal de
Conflitos de 4-4-2006, proferido no 08/03 - são os praticados pelos
órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público,
isto é, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas
de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício
de meios de coerção; actos de gestão privada são os praticados pelos
órgãos ou agentes da Administração em que esta aparece despida de
poder e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou os
particulares a que os actos respeitam, nas mesmas condições e no mesmo
regime em que poderia proceder um particular com inteira subordinação
às normas de direito privado - Neste sentido, podem ver-se os seguintes
acórdãos: — do Tribunal dos Conflitos de 5-11-1981, processo n.° 124,
publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.° 311, página 195; —
do Tribunal dos Conflitos de 20-10-1983, processo n.° 153, publicado em
Apêndice ao Diário da República de 3-4-1986, página 18; — do Tribunal
dos Conflitos de 12-1-1989, processo n.° 198, publicado em Acórdãos
Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n° 330, página 845;
— do Tribunal dos Conflitos de 12-5-1999, processo n.° 338, publicado
em Apêndice ao Diário da República de 31-7-2000, página 19; — do
Supremo Tribunal Administrativo de 22-11-1994, recurso n.° 33332, pu-
blicado em Apêndice ao Diário da República de 18-4-1997, página 8256;
— de 29-6-2004, do Tribunal dos Conflitos, recurso n.° 1/04.)“
Como se destaca no acórdão do Tribunal de Conflitos proferido no
processo n.° 124 citado: «A solução do problema da qualificação, como
de gestão pública ou de gestão privada, dos actos praticados pelos
143
titulares de órgãos ou por agentes de uma pessoa colectiva pública,
incluindo o Estado, reside em apurar: — Se tais actos se compreendem
numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder
público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particu-
lares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no
mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão
às normas do direito privado; — Ou se, contrariamente, esses actos se
compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma
função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício
de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas
ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas.»
No caso dos autos, como se viu, a prática e a omissão de actos re-
lacionados com a emissão da licença de utilização de uma Central de
Britagem, ou melhor com a sua emissão tempestiva foram, na tese da
autora, os actos que lhe causaram os prejuízos invocados (os actos
ilícitos).
Ora, a licença de utilização a emitir pela 1ª ré, era sem dúvida um
acto de gestão pública. O Dec. Lei 445/91, de 15 de Outubro, com as
modificações introduzidas pelo Decreto-Lei n.° 250/94 de 15 de Outu-
bro atribuía às Câmaras Municipais e ao seu Presidente atribuições em
matéria de licenciamento de obras particulares. Mais concretamente
a atribuição da licença e alvará de utilização era da competência do
Presidente da Câmara (art. 26° do citado diploma). O preâmbulo do
Dec. Lei 250/94, de 15 de Outubro chama-lhe “regime de licenciamento
municipal de obras particulares”.
O atraso na emissão de tal licença bem como a falta de diligência na
análise da respectiva situação de facto, sobre a necessidade, ou não, de
licenciamento da construção, também são actos inerentes às atribuições
que em matéria de licenciamento de obras são cometidas aos órgãos do
Município. O autor juntou, inclusivamente, aos autos fotocópia do auto
de embargo relativo à instalação de uma Britadeira, o que mostra que
toda a actividade causadora dos danos se relacionava com as funções da
Câmara Municipal no âmbito dos seus poderes públicos no licenciamento
municipal de obras particulares.
Não é duvidoso que o regime de licenciamento de obras particulares,
implicando um condicionamento do “jus aedificandi”, por razões de
interesse geral (ordenamento do território, salubridade e estética das
povoações) tem natureza de direito público, pelo que a intervenção das
entidades com atribuições nesta matéria, no âmbito das mesmas, traduz
o exercício de uma actividade de gestão pública,
Nos termos do art. 51, al. h) do ETAF compete aos tribunas admi-
nistrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil
do Estado e dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e
agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo
acções de regresso.
Assim, deve negar-se provimento ao recurso, considerando os tribu-
nais judicias incompetentes em razão da matéria para apreciar a presente
acção, sendo competente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta
Delgada — cfr. art. 107°, 2 e 3 do C.P. Civil.
3. Decisão
Face ao exposto, os juízes do Tribunal de Conflitos acordam em
negar provimento ao recurso, considerando incompetente em razão da
144
matéria o Tribunal Judicial de S. Roque do Pico e competente o Tribunal
Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada.
Sem custas.
Lisboa, 4 de Julho de 2006. — António Bento São Pedro (relator) — An-
tónio da Silva Henriques Gaspar — Manuel Maria Duarte Soares — João
Moreira Camilo — António Políbio Ferreira Henriques — Edmundo
António Vasco Moscoso.
Acórdão de 6 de Julho de 2006.
Processo n.º 7/06-70
Recorrente: magistrada do Ministério Público junto do STA, no con-
flito negativo de jurisdição entre o 9.° Juízo Cível da Comarca de Lisboa
e o Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (2.°Juízo).
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Paulo Armínio de Oliveira e Sá.
Adjuntos: João Camilo, Madeira dos Santos, José Cândido de Pinho,
Borges Soeiro e Alberto Augusto.
Acordam no Tribunal de Conflitos:
1. Ana Rita de Sampaio Palhinha da Silva Correia apresentou nos
Juízos Cíveis da Comarca de Lisboa recurso de impugnação judicial
da decisão do Centro Distrital de Lisboa do Instituto de Solidariedade e
Segurança Social, que indeferiu o seu pedido de concessão do benefício
de apoio judiciário na modalidade de dispensa de taxa de justiça e demais
encargos, com vista a deduzir oposição a uma execução fiscal.
2. Distribuído o processo ao 9.º Juízo Cível, o M.mo Juiz proferiu
decisão, datada de 28 de Setembro de 2005, declarando a incompetência
material desse tribunal para a tramitação dos autos, ordenando a remessa
ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (doravante TAF).
3. Fundamenta-se tal decisão no seguinte:
a) O pedido de apoio judiciário em causa destina-se a deduzir oposição
a uma execução fiscal que já corre termos no TAF de Lisboa;
b) A decisão em análise não cabe na previsão da primeira parte do
n.° 1 do artigo 28.°, da Lei n.° 34/04, de 29 de Julho, segundo a qual
é competente para conhecer e decidir a impugnação o tribunal da co-
marca em que está sediado o serviço de Segurança Social que apreciou
o pedido de apoio judiciário,
c) antes cai na previsão da segunda parte dessa disposição, de acordo
com a qual, caso o pedido tenha sido formulado na pendência da acção,
é competente o tribunal em que esta se encontra pendente.
4. Porém, remetidos os autos ao TAF de Lisboa (2.° Juízo) foi, também
aí, proferida decisão, em 8 de Novembro de 2005, a julgar-se incom-
petente, em razão da matéria, para conhecer da referida impugnação
e a determinar a remessa dos autos aos Juízos Cíveis da Comarca de
Lisboa, por serem os competentes, ao abrigo do n.° 1 do artigo 28.°,
da Lei n.º 34/04.
5. Sustenta o M.mo Juiz do TAF que:
a) Face à primeira parte do nº. 1 do artigo 28.° e seu n.° 2, a 2ª parte
do n.° 1 da citada disposição legal, deve ser interpretada como visando
145
apenas os casos em que as acções pendentes ocorrem na ordem dos
tribunais judiciais;
b) Assim, “o tribunal judicial de 1ª instância será o competente para
conhecer da impugnação, não só na hipótese de o pedido de protec-
ção jurídica haver sido formulado para os procedimentos em geral da
competência dos tribunais tributários, administrativos, de contas ou do
tribunal constitucional, a implementar subsequentemente junto deles,
como também nos casos em que o pedido de protecção jurídica foi
formulado na pendência de procedimentos em alguns deles”.
6. As decisões em causa transitaram, respectivamente, em julgado
em 20 de Outubro de 2005 e 24 de Novembro de 2005.
7. Está configurado um conflito negativo de jurisdição.
8. Foram notificadas as partes para se pronunciarem e foi dada vista
ao M.º P.º
9. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir:
II. Questão prévia será a de determinar a lei aplicável.
O último diploma sobre apoio judiciário é a Lei 34/2004 de 29/07,
cujo início de vigência foi determinado para o dia 1 de Setembro de
2004 (art. 51.°).
Segundo o n.° 2 dessa disposição, esta lei será aplicável aos processos
iniciados após a sua vigência, ou seja, após 1 de Setembro de 2004.
O pedido de apoio foi apresentado em 10 de Fevereiro de 2005 (certi-
dão de fls.28/29), pelo que lhe é aplicável a Lei 34/2004 e não a revogada
Lei 30-E/2000, de 20 de Dezembro.
Segundo o n.° 1 do art. 28.° da citada Lei, o tribunal competente para
a impugnação judicial é o “tribunal da comarca” em que está sediado o
serviço da Segurança Social que apreciou o pedido ou, caso este tenha
sido formulado na pendência da acção, o “tribunal” em que esta se
encontra pendente.
Acrescenta o n.° 2 que “nas comarcas onde existem tribunais de
competência especializada ou de competência específica, a impugnação
deve respeitar as respectivas regras de competência”.
Sobre o preceito antes citado diz SALVADOR DA COSTA (O Apoio
Judiciário, 5ª Edição actualizada e ampliada, Almedina, Coimbra, 2005,
pp. 184 e 185): “Ao reportar-se ao tribunal de comarca, contra a realidade
das coisas envolvente da existência de ordens de tribunais diversa da
judicial cujos processos comportam a concessão da protecção jurídica,
a lei apenas teve em vista o tribunal judicial de 1ª instância (artigo 62.°,
n.° 1, da Lei n.° 3/99, de 13 de Janeiro).
“Como a segunda parte deste normativo está directamente conexio-
nada com a primeira, a competência para decisão da impugnação no
caso de a protecção jurídica haver sido pedida para acções pendentes
só visou as hipóteses de essa pendência ocorrer na ordem dos tribunais
judiciais.
“Nesta perspectiva, o tribunal judicial de 1ª instância será o com-
petente para conhecer da impugnação, não só na hipótese de o pedido
de protecção jurídica haver sido formulado para os procedimentos em
geral da competência dos tribunais tributários, administrativos, de contas
ou do Tribunal Constitucional, a implementar subsequentemente junto
deles, como também nos casos em que o pedido de protecção jurídica
foi formulado na pendência de procedimentos em alguns deles.”
Refere ainda mais adiante (idem, pp. 186 e 187) o mesmo Autor:
“Já se suscitou a questão de saber se a regra de competência que o
normativo em análise insere não deverá ser adaptada às situações em
146
que a impugnação da decisão administrativa incida sobre o pedido de
protecção jurídica destinado a acções ou procedimentos da competência
de tribunais inseridos em ordens diversas da judicial, como é o caso dos
tribunais administrativos, fiscais, do Tribunal de Contas e do Tribunal
Constitucional.
“Na realidade, há estreita conexão entre a causa judicial concreta
pendente ou a intentar e o incidente administrativo da concessão da
protecção jurídica
(…).
“A lógica da previsão sobre esta matéria implicaria a solução geral
de que a competência para a decisão da impugnação se inscrevesse no
órgão jurisdicional onde o procedimento estivesse pendente ou, no caso
de ainda não estar pendente, no órgão competente para dele conhecer.
“Mas não foi isso, coerente ou incoerentemente, que ficou consagrado
na lei ao não distinguir as hipóteses de a decisão recorrida se reportar a
pedido de protecção jurídica com vista a procedimentos da competência
de órgãos jurisdicionais integrados em ordens de tribunais diversas da
ordem judicial.
“Tendo em conta que se está perante uma situação de competência
jurisdicional, não se afigura viável a aplicação analógica do referido
normativo aos casos em que a impugnação da decisão administrativa se
reporta a pedidos de protecção jurídica relativos a causas da competência
de órgãos jurisdicionais integrados em ordens de tribunais diversas da
ordem judicial.”
Não perfilhamos inteiramente esta posição interpretativa.
De facto, nos termos do artigo 17.° da Lei 34/04 o “regime de apoio
judiciário aplica-se a todos os tribunais e nos julgados de paz, qualquer
que seja a forma do processo” (n.° 1), bem como, com as devidas apli-
cações “aos processos de contra-ordenações e aos processos de divórcio
por mútuo consentimento, cujos termos corram nas conservatórias de
registo civil” (n.° 2).
Da referência feita atrás a todos os tribunais, parece dever distinguir-
-se, na interpretação do artigo 28.°, entre tribunal de comarca ou tribunal
judicial de primeira instância e tribunal “tout court”.
A regra da competência, em primeira linha, para o tribunal judicial
de 1ª instância e a explicitação, só aqui necessária, da regra do n.° 2 do
citado artigo é facilmente compreensível, uma vez que não é exigível à
Segurança Social que tenha exacta noção de qual a espécie de tribunal
ou a entidade que tem competência para decidir do pedido que se pre-
tende formular e, porque se pretende evitar a ocorrência de conflitos
de jurisdição.
Já não assim, se já existe uma acção pendente em tribunal.
Neste caso, o legislador não utiliza a designação de “tribunal de
comarca” ou “tribunal judicial” e, havendo um processo pendente, o
n.° 2 do citado normativo não é de aplicar.
A expressão “tribunal» parece, pois, dever ser entendida, tal como no
atrás citado artigo 17.° e de acordo com a formulação do artigo 209.°,
n.os 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa.
Com efeito, as razões que justificaram, na nossa perspectiva, a opção
do legislador quanto ao primeiro segmento do n.° 1 do artigo 28.° da
Lei 34/04, já não se verificam no segundo segmento da norma, registando-
-se, pelo contrário, a favor desta distinção, vantagens de economia e
celeridade processuais.
147
Acontecendo que a causa conexa é da competência da jurisdição
fiscal, onde pende e tratando-se aqui da competência jurisdicional, deve
entender-se ser o tribunal onde corre a execução (acção, no sentido do
artigo 2.°, n.° 2 do Código de Processo Civil e 20.° n.°1 da Constitui-
ção da República Portuguesa) o competente para apreciar o pedido de
impugnação do indeferimento do apoio judiciário.
Ou seja, o TAF de Lisboa.
III. Decisão:
Pelo exposto, acordam em declarar competente o Tribunal Admi-
nistrativo e Fiscal de Lisboa (2.° Juízo) para conhecer do recurso de
impugnação judicial da decisão do Centro Distrital de Lisboa do Instituto
de Solidariedade e Segurança Social, que indeferiu o pedido de concessão
do benefício de apoio judiciário formulado.
Sem custas.
Lisboa, 6 de Julho de 2006. — Paulo Armínio Oliveira e Sá (rela-
tor) — João Moreira Camilo — Azevedo Moreira — Borges Soeiro —
Madeira Santos — Jorge de Sousa.
Acórdão de 6 de Julho de 2006.
Assunto:
REFER, E. P. Admissibilidade do recurso. Responsabilidade
civil extracontratual. Estatutos da REFER. Norma atribu-
tiva de competência. Constitucionalidade.
Sumário:
I — Nada obsta a que o Tribunal dos Conflitos conheça
do recurso interposto de um acórdão da Relação que
deveria ser-lhe direccionado mas que, por um erro ini-
cial depois corrigido, fora interposto e admitido para
o STJ.
II — O artigo 32.º, n.º 1, dos estatutos da REFER, aprovados
pelo Decreto-Lei n.º 104/97, de 29 de Abril, dispunha
que competia aos tribunais judiciais o julgamento das
acções em que ela fosse demandada por responsabili-
dade civil extracontratual.
III — Essa norma, na medida em que reproduzia quase «ip-
sis verbis» o estatuído no então vigente artigo 46.º do
Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de Abril, não padecia de
inconstitucionalidade material ou orgânica.
IV — A mesma norma prevalecia sobre quaisquer considera-
ções que «in concreto» se tecessem acerca da natureza
administrativa do litígio ou que «in abstracto» se pre-
tendessem extrair do anterior ETAF.
V — Assim, compete aos tribunais judiciais conhecer da
acção, interposta em 2003, em que a autora visa obter
a condenação da REFER no pagamento de uma indem-
nização pelos prejuízos sofridos em resultado de uma
148
obra executada numa estação ferroviária e em áreas
limítrofes, danos esses que teriam advindo de a obra ter
dificultado o acesso do público a um estabelecimento
comercial da autora que assim viu drasticamente redu-
zida a respectiva facturação.
Processo n.º 28/05-70.
Requerente: Panificação Reunida de Queluz, L.da, no conflito negativo
de jurisdição entre a 2.ª Vara Mista da Comarca de Sintra e os Tribunais
Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Madeira dos Santos.
Acordam no Tribunal dos Conflitos:
Panificação Reunida de Queluz, Ld.ª, interpôs no Tribunal Judicial
da comarca de Sintra uma acção fundada em responsabilidade civil e
na qual pediu a condenação da ré Rede Ferroviária Nacional – REFER,
EP, no pagamento da quantia de 467.128,80 euros e respectivos juros
moratórios.
Suscitada pela ré a incompetência do tribunal «ratione materiae»,
o Mm.º Juiz julgou essa excepção improcedente por considerar que
a alegada responsabilidade civil dimanava da execução de obras que
traduziam «um manifesto acto de gestão privada».
Desse despacho, a REFER agravou para a Relação de Lisboa. E este
tribunal de 2.ª instância, através do acórdão cuja cópia consta de fls. 74
a 78 destes autos, qualificou as sobreditas obras como uma actividade
de «gestão pública», determinante do conhecimento do pleito pelos
tribunais administrativos – pelo que concedeu provimento ao agravo e
absolveu a ré da instância.
A autora recorreu desse aresto, tendo sucessivamente indicado, como
tribunal «ad quem», o STJ e este Tribunal dos Conflitos – como melhor
veremos «infra». E terminou a sua alegação de recurso com o ofereci-
mento das conclusões seguintes:
A – Dispõe o art. 32º do Estatuto anexo ao DL n.º 104/97 (Estatuto da
agravada), cuja epígrafe é «tribunais competentes», o seguinte:
“n.º 1 – Sem prejuízo decorrente do disposto na alínea a) do n.º 2 do
art. 3º, compete aos tribunais judiciais o julgamento de todos os litígios
em que seja parte a REFER, EP, incluindo as acções para efectivação
da responsabilidade civil dos titulares dos seus órgãos para com a res-
pectiva empresa.
n.º 2 – São da competência dos tribunais administrativos os julgamen-
tos dos recursos dos actos dos órgãos da REFER, EP, que se encontrem
sujeitos a um regime de direito público, bem como o julgamento das
acções sobre validade, interpretação ou execução dos contratos admi-
nistrativos celebrados pela empresa.”
B – Daí decorre que o tribunal competente para julgar o presente pleito
é o tribunal comum, no caso concreto as Varas Cíveis da comarca de
Sintra, uma vez que há preceito expresso e taxativo que assim estabelece
e que, como lei especial, sempre se sobreporia a qualquer interpretação
em contrário que porventura decorresse do ETAF aplicável à data da
interposição da presente acção – a lei especial revoga a lei geral.
C – Com efeito, o caso em lide não se subsume a qualquer uma das
situações referidas nos arts. 3º, n.º 2, al. a), e 32º, n.º 2, do Estatuto da
agravada, que constitui o anexo I do citado DL n.º 104/97, razão pela qual
149
se aplica o disposto nos termos do n.º 1 do referido art. 32º, que funciona
como verdadeiro repositório residual de competência judicial.
D – Independentemente, porém, da existência de lei expressa e es-
pecial, para mais posterior ao ETAF aplicável à data da propositura da
acção (pelo que nem sequer é preciso entrar em linha de conta com o
estatuído no art. 7º, n.º 3, do Código Civil, sendo certo que, mesmo que
assim não fosse, sempre salientaria a competência «in casu» dos juízos
comuns e a consequente incompetência dos tribunais administrativos),
sempre haveria de se levar em linha de conta o seguinte:
E – Existe uniformidade jurisprudencial no sentido de que a compe-
tência se afere pelo pedido do autor e que, não cabendo uma causa na
competência de outro tribunal, ela é da competência do tribunal comum
(v. acórdão do STJ de 3/2/87, «in» BMJ, 364º, 591), conforme resulta
do art. 213º da CRP, dos arts. 13º, 14º e 56º da LOTJ e dos arts. 66º e
67º do CPC.
F – O critério dominante para se aferir da competência do tribunal não
é tanto, pois, o de saber quem pratica o acto ou a omissão, mas qual a
natureza do acto em causa, havendo, portanto, que ter em consideração
os termos em que a acção foi proposta e a natureza do acto praticado.
G – No caso vertente, a causa de pedir apresentada pela autora e ora
agravante entronca na responsabilidade civil emergente da execução de
obras ou, melhor dizendo, dos efeitos secundários destas e do seu reflexo
na zona circundante, quer no plano físico, quer humano, traduzida pelos
factos concretos alegados na petição inicial, constituindo o pedido, por-
tanto, o ressarcimento dos danos provocados por aqueles factos.
H – Não há, portanto, entre agravante e agravada, qualquer relação
jurídica administrativa, sendo certo que aquela se limita a demandar esta,
a título de responsabilidade civil extracontratual, pela prática de acto
lícito, já que uma das funções da agravada é justamente a construção
e manutenção da infra-estrutura ferroviária, sendo portanto a obra em
causa efectuada no âmbito das suas funções.
I – Contudo, entende a agravante que o âmago da questão, justamente
por não residir na prática do acto – que não se questiona – mas sim pela
natureza das suas consequências, que em termos de danos extravasam
claramente, pela sua natureza e dimensão, os limites estabelecidos
pelo art. 266º da CRP, pois, mesmo entendendo-se que as obras cons-
tituem «gestão pública», a verdade é que esta pressupõe uma actuação
correspondente ao exercício do poder de autoridade e exige que os
meios utilizados sejam adequados ao prosseguimento das atribuições
conferidas por lei ao agente.
J – No caso vertente, tal não sucedeu. Basta ater ao arrastar das obras,
ao cerceamento do fluxo normal de pessoas, à intransitabilidade das
ruas limítrofes e dos respectivos acessos, tudo factos que originaram em
termos brutais e deveras anormais os danos cujo ressarcimento se pede,
que o legislador não quis, com toda a certeza, «legalizar», considerando-
-os como «gestão pública».
L – Ora, quando, como é o caso, uma entidade, mesmo pública, e
ainda que prosseguindo um fim público, assim actua, não está a agir
investida de qualquer poder de autoridade, nem ao abrigo de normas de
direito público, ou a praticar actos de «gestão pública».
M – De facto, passa a estar sujeita exactamente às mesmas regras,
deveres e obrigações que resultariam para um particular colocado na sua
posição, pelo que os seus actos e respectivas consequências passam a
150
constituir «gestão privada», ou seja, são destituídos de «jus auctoritatis»,
regendo-se por normas de direito privado.
N – Sucede que os tribunais administrativos, como se escreve no
acórdão do Supremo de 4/3/97, «in» CJ, V, 1.º, 125 (Acs. STJ) só diri-
mem litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e nunca
questões de direito privado; daí que a responsabilidade civil extracon-
tratual da agravada, que só envolve questões de direito privado, seja da
competência dos tribunais comuns, conforme resulta, aliás, do art. 4º,
n.º 1, al. f), do ETAF aplicável.
O – Tem, por isso, razão a douta sentença da 1.ª instância, que clas-
sifica a questão em lide – ressarcimento de danos – à luz da «gestão
privada», quando sustenta que a posição da agravada não se pauta nem
se desenvolve com «jus auctoritatis».
A REFER contra-alegou, formulando as conclusões seguintes:
1 – Tendo o Tribunal da Relação de Lisboa declarado o tribunal
judicial incompetente para a causa, em razão da matéria, o tribunal
competente para conhecer do presente recurso é o Tribunal de Conflitos
– art. 107º, n.º 2, do CPC.
2 – Não podendo, consequentemente, o STJ conhecer do recurso,
devendo ser julgado findo, dado que o recurso foi interposto e admitido
para este Supremo Tribunal, opondo-se também a recorrida ao aprovei-
tamento do processado, nos termos do art. 105º, n.º 2, do CPC.
3 – O recurso da recorrente vem circunscrito a matéria de direito
– competência em razão da matéria – porém, a recorrente, nas suas
conclusões, não indica as normas jurídicas violadas nem as normas que,
em sua opinião, o tribunal deveria ter aplicado, verificando-se ainda
falta de síntese nas suas conclusões.
4 – Assim, não deu cumprimento ao exigido no art. 690º, ns.º 1 e 2,
als. a) e c), do CPC, pelo que se requer que seja aplicado o disposto no
art. 690º, n.º 4, do CPC, sob pena de não se conhecer do recurso.
5 – Em relação ao art. 32º, n.º 1, dos Estatutos da recorrida, anexos ao
DL 104/97, de 29/4, norma invocada pela recorrente como determinante
da competência do tribunal cível para a presente acção, tal norma não
tem o sentido que a recorrente pretende extrair da mesma.
6 – Com efeito, a mesma deve ser interpretada no sentido de serem da
competência dos tribunais judiciais todos os litígios em que seja parte a
REFER, EP, quando essa competência não esteja reservada, obviamente,
a outra ordem jurisdicional, sob pena de a mesma colidir com a regra
constitucional do tribunal cível não poder exercer jurisdição em áreas
atribuídas a outras ordens judiciais – art. 211º, n.º 1, da CRP.
7 – Pelo que a interpretação da norma do art. 32º, n.º 1, dos Estatutos
da recorrida, anexos ao DL 104/97, de 29/4, no sentido de serem da
competência dos tribunais cíveis todos os litígios em que seja parte a
recorrida, mesmo que em razão da matéria pertençam a outra jurisdição,
é inconstitucional por violação do disposto no art. 211º, n.º 1, da CRP.
8 – Por outro lado, nos termos do art. 51º, al. h), do ETAF (DL 129/84),
compete aos tribunais administrativos conhecer das acções sobre res-
ponsabilidade civil dos entes públicos por prejuízos decorrentes de
actos de gestão pública.
9 – A empreitada em causa nos autos, da qual, alegadamente, teriam
resultado prejuízos para a recorrente, insere-se no âmbito do serviço
público, exclusivo, que a recorrida detém de gestão, construção, insta-
lação e renovação da infra-estrutura ferroviária nacional, a que alude
o art. 2º, ns.º 1, 2 e 3, do DL 104/97, estando também abrangida pelo
151
regime jurídico das empreitadas de obras públicas – art. 1º, n.º 1, do
DL 405/93, de 10/12, na redacção da Lei 94/97, de 23/8.
10 – Tendo, assim, a mesma a natureza de contrato administrativo
– art. 1º, n.º 4, do DL 405/93, dado que se trata de uma empreitada de
obra pública.
11 – Tratando-se, assim, claramente, de um acto de gestão pública
ou, pelo menos, dentro do fim típico que a recorrente preconiza, inde-
pendentemente de qualquer relação com a recorrente.
12 – Por último, no art. 4º, al. g), do ETAF, com a redacção da
Lei 13/02, de 19/2, alterada pela Lei 4-A/2003 e proposta de lei 102/IX,
alterada e aprovada pela Assembleia da República em 19/12/03, foi
estabelecida a competência exclusiva da jurisdição administrativa para
apreciação de litígios em que esteja em causa a responsabilidade civil
extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público, independen-
temente da natureza pública ou privada do acto praticado.
13 – Tendo tais normas revogado, nos termos do art. 7º, ns.º 2 e 3,
do Código Civil, todas as disposições anteriores, incompatíveis com as
mesmas, como resulta também do preâmbulo da proposta de lei 102/IX,
em que há intenção inequívoca do legislador em submeter exclusiva-
mente à jurisdição administrativa a apreciação de litígios respeitantes
a responsabilidade civil extracontratual de pessoa colectiva de direito
público.
14 – Tendo tal norma – art. 4º, al. g), do ETAF – carácter adjectivo,
a mesma é inclusivamente, salvo melhor opinião, aplicável no presente
caso.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste Tribunal dos Conflitos emitiu
douto parecer em que, secundando a posição veiculada no acórdão
recorrido, se pronunciou pelo não provimento do recurso.
Não há que atender a quaisquer factos distintos das várias ocorrências
processuais documentadas nos autos, pelo que passaremos imediata-
mente à decisão «de jure».
Todavia, temos de começar pelas três questões prévias suscitadas pela
recorrida nas quatro primeiras conclusões da sua contra-alegação; e,
dentro desse genérico domínio, impõe--se que confiramos uma natural
primazia ao problema da admissibilidade deste recurso – de que tratam
as 1.ª e 2.ª conclusões da referida peça.
O presente recurso foi expressamente interposto e tacitamente admi-
tido para o STJ. Depois, ao oferecer a sua alegação, ainda na Relação de
Lisboa, a recorrente requereu ao respectivo relator que considerasse o
recurso como dirigido ao Tribunal dos Conflitos; e, apesar da oposição
da aqui recorrida, o relator satisfez aquele requerimento, já que ordenou
a remessa dos autos a este tribunal. Ora, coloca-se a questão de saber
se os descritos acontecimentos acarretam, ou não, a inadmissibilidade
do presente recurso.
Dado o preceituado no art. 107º, n.º 2, do CPC, é indiscutível que o
recurso devia ser imediatamente interposto para o Tribunal dos Conflitos;
houve, pois, um erro na direcção que originariamente lhe foi imprimida.
E, para perfeitamente determinarmos as consequências desse erro, con-
vém que especulemos sobre o que se passaria se ele não tivesse sido
corrigido pelo relator, a solicitação da recorrente. Ora, se acaso o presente
recurso tivesse subido ao STJ, ocorreria decerto uma situação com que
vulgarmente nos deparamos no Tribunal dos Conflitos – que é a de os
Srs. Conselheiros relatores daquele Supremo, aliás em observância dos
princípios não formalistas que actualmente permeiam o nosso processo
152
civil (em que avulta o denominado princípio «pro actione» – «vide»,
sobretudo, o art. 265º do CPC), reenviarem «ex officio» a este tribunal os
recursos aludidos no art. 107º, n.º 2, do CPC. Essa prática jurisprudencial
tem como pressuposto óbvio a possibilidade de convolação, limitada aos
aspectos referidos, do requerimento de interposição do recurso; e, se ela
fosse seguida «in casu», este tribunal, fiel à sua linha decisória pretérita,
iria conhecer do recurso por entender que aquela prática constitui um
modo legítimo de garantir o conhecimento do fundo da questão, reme-
tendo os aspectos processuais para o papel instrumental – e, portanto,
secundário – que naturalmente lhes corresponde.
Sendo as coisas assim, nenhum motivo há para que julguemos inad-
missível o presente recurso. Com efeito, se tranquilamente o aceitaríamos
na hipótese de ele subir ao STJ e daí nos ser remetido, temos também, e
«a fortiori», de o considerar admissível no caso vertente – em que, por
uma intervenção correctiva do próprio tribunal «a quo», ele ascendeu
a este Tribunal dos Conflitos tal como era imposto «secundum legem».
Ao invés, a pretensão de que concedêssemos primazia ao despacho de
admissão do recurso sobre o despacho seguinte do Sr. Desembargador
relator e, por isso, encarássemos o recurso como deduzido para o STJ,
para aí o enviando, propiciaria o absurdo resultado de o recurso nos
voltar mais tarde, então sob o impulso de um despacho do Sr. Conselheiro
relator naquele Supremo; ora, a extravagância da solução constitui a
prova intrínseca e automática de que ela não é aceitável.
Ademais, da «linha decisória pretérita» deste Tribunal dos Conflitos,
a que acima nos referimos, decorre imediatamente a admissibilidade do
recurso. Na verdade, aquela aceitação de recursos reenviados pelo STJ
tem um fundamento e uma teleologia que manifestamente abrangem
a situação presente – pois trata-se sempre de conhecer de recursos de-
duzidos de arestos das Relações e dirigidos, num primeiro momento, a
um tribunal «ad quem» que não era o apropriado.
Portanto, o presente recurso é admissível – e acrescente-se que, contra
essa admissibilidade, é absolutamente vão que a recorrida invoque o
disposto no art. 105º, n.º 2, do CPC, já que esta norma nada tem a ver
com o assunto. Todavia, ela também sustenta que as conclusões da
alegação da recorrente enfermam de vícios formais; e, como já atrás
dissemos, este assunto tem de ser enfrentado antes de podermos passar
ao conhecimento do fundo do recurso.
Desde logo, a recorrida diz que a parte adversa não indicou as normas
jurídicas violadas pelo aresto «sub judicio». Contudo, olhando-se as três
primeiras conclusões da alegação de recurso, logo se capta «de visu»
que a recorrente sustenta que o acórdão da Relação de Lisboa ofendeu
o estatuído no art. 32º do estatuto anexo ao DL n.º 104/97, de 29/4. E,
ante a indicação de uma norma jurídica violada, falece imediatamente
o intuito de que se extraiam consequências processuais da falta absoluta
de indicações desse género.
Seguidamente, a recorrida afirma que a recorrente não concluiu de
um modo sintético. Esta denúncia envolve alguma surpresa, pois as
catorze conclusões da alegação de recurso são em número exactamente
igual às da contra-alegação. Mas importa sobretudo dizer que, em pro-
cesso civil, a prolixidade das conclusões oferecidas pelos recorrentes
é ultimamente controlada pelo relator (no seu primeiro contacto com o
recurso) e pelos adjuntos (quando têm vista do processo), ou seja, pelos
juízes que compõem o tribunal «ad quem» e sempre num momento
anterior ao do julgamento do recurso (cfr. o art. 690º, n.º 4, do CPC).
153
Sendo assim, qualquer denúncia desse tipo de vícios, como a feita pelos
recorridos nas suas alegações, configura uma simples sugestão de que
aqueles juízes exerçam os ditos poderes de controle; e a circunstância
de uma tal sugestão não ser seguida – como, no presente caso, não foi
– nenhuns efeitos acarreta em sede de conhecimento do recurso, pois
que singelamente significa que a respectiva alegação estava em perfei-
tas condições de ser contraditada pelo recorrido e de ser decidida pelo
tribunal. Portanto, a mera prolação deste aresto traduz, «ea ipsa», a falta
de fundamento da denúncia que esteve em apreço.
Ante o exposto, soçobram todas as questões prévias que a recorrida
deduziu nas quatro primeiras conclusões da sua contra-alegação. Por isso,
estamos agora em condições de conhecer do problema de fundo posto
no presente recurso, que consiste em decidir qual a ordem jurisdicional
competente para julgar a acção dos autos.
Através dessa acção, interposta em 2003, a aqui recorrente almeja
obter a condenação da REFER, ora recorrida, a pagar-lhe uma indem-
nização pelos prejuízos que diz ter sofrido em resultado de uma obra da
iniciativa da ré e executada na estação ferroviária de Queluz, da linha
de Sintra, e em áreas limítrofes; e esses danos teriam precisamente
advindo do facto de a obra ter dificultado por um tempo excessivo o
acesso do público a um estabelecimento comercial da autora, que assim
viu drasticamente reduzida a respectiva facturação.
A competência material dos tribunais – tanto a que os diferencia
dentro da mesma ordem jurisdicional, como a que os distingue segundo
jurisdições diversas – afere-se normalmente pelo pedido formulado
na acção que esteja em presença, caso, aliás, em que a natureza desse
pedido deve ser esclarecida ou iluminada pela causa de pedir de que
ele dimane. Mas este critério geral, que acabava por apelar à distinção
entre gestão pública e gestão privada e que era, aliás, indiscutível em
face do bloco de legalidade vigente aquando da instauração da causa,
não operaria plenamente se porventura houvesse uma disposição legal
expressa, atributiva de competência «ex vi legis».
A recorrida foi criada pelo DL n.º 104/97, de 29/4, cujo anexo I con-
tém os estatutos da REFER, EP. Ora, o art. 32º, n.º 1, desses estatutos
dispunha que, salvo no que toca à «cobrança de taxas» prevista no
art. 3º, n.º 2, al. a), «compete aos tribunais judiciais o julgamento de
todos os litígios em que seja parte a REFER, EP, incluindo as acções
para efectivação da responsabilidade civil dos titulares dos seus órgãos
para com a respectiva empresa»; e, afastando-se da regra estabelecida
no n.º 1, o n.º 2 do mesmo artigo atribuía aos tribunais administrativos a
competência para «os julgamentos dos recursos dos actos dos órgãos da
REFER, EP, que se encontrem sujeitos a um regime de direito público,
bem como o julgamento das acções sobre validade, interpretação ou
execução dos contratos administrativos celebrados pela empresa».
A recorrente acha que o artigo «supra» citado resolve o presente
conflito de jurisdição por forma a que a competência seja atribuída
aos tribunais judiciais. Mas a recorrida entende que não, por quatro
fundamentais motivos – relacionados com a interpretação da norma,
com a sua conformidade à CRP, com a natureza da actividade de que
terão emergido os danos e com o novo regime estatutário dos tribunais
administrativos. Avaliemos estas objecções, ponto por ponto, tendo
em mente que as reflexões a fazer se hão-de sempre reportar à data da
propositura da acção.
154
Segundo a recorrida, o mencionado art. 32º, n.º 1, deve ser interpre-
tado no sentido de serem da competência dos tribunais judiciais todos
os litígios em que a REFER seja parte e que a lei não haja reservado
para outra ordem jurisdicional. «Primo conspectu», esta proposta de
interpretação tornaria o preceito completamente inútil e redundante,
já que ele, em vez de introduzir por si qualquer regra de competência,
limitar-se-ia ao reconhecimento servil da competência definida noutras
normas. Ademais, o referido texto legal não aponta para esse improfícuo
sentido, pois a sua letra amplamente sugere que o legislador, ao editá-lo,
quis precisar que seria à jurisdição comum que competiria conhecer dos
litígios em que fosse parte a REFER, com a óbvia exclusão da cobrança
de taxas e do contencioso de actos ou contratos administrativos.
Todavia, não é de excluir que, para salvaguarda da constitucionalidade do
mencionado art. 32º, ele deva ser alvo de uma interpretação restritiva, con-
forme à propugnada pela aqui recorrida – o que nos remete para a segunda
objecção por ela levantada. Na óptica da REFER, a regra de competência
introduzida no art. 32º, se tomada nos amplos termos que da letra do preceito
fluem, ofenderia o disposto no art. 211º, n.º 1, da CRP, dado que culminaria
numa atribuição governamental de competência aos tribunais judiciais em
matérias já atribuídas pela lei geral à ordem administrativa.
Mas não colhe esta denúncia de que uma interpretação corrente do
art. 32º padeceria de inconstitucionalidade – fosse ela material ou formal.
É que a dita norma constitui uma aplicação particular, e feita quase «ipsis
verbis», do então vigente art. 46º do DL n.º 260/76, de 8/4. Este diploma
viera, ainda antes da emergência da CRP, estabelecer o regime geral das
empresas públicas; e esse regime, que incluía o dito artigo, persistiu in-
questionavelmente na ordem jurídica após o ulterior início da vigência da
Lei Fundamental, nunca se hesitando sobre a suficiente compatibilidade
entre aquele art. 46º e o disposto nos artigos 211º e 212º da CRP. Sendo
assim, o referido art. 32º não correspondeu a uma qualquer actuação
inovadora do Governo em matéria de reserva relativa da Assembleia da
República (cfr. o art. 165º, n.º 1, al. p), da CRP), mas traduziu somente
a reiteração, para o caso de uma certa empresa pública, de algo que a
legislação em vigor no país já genericamente dispunha. Ora, na medida em
que o Governo não alterou, «motu proprio» e através do art. 32º introdu-
zido pelo DL n.º 104/97, a definição então existente acerca da repartição
das competências dos tribunais, necessário é concluir que tal preceito
dos estatutos da REFER não pode padecer da inconstitucionalidade que
exclusivamente adviria dessa suposta intervenção inovadora.
Entretanto, o DL n.º 260/76 foi revogado pelo DL n.º 558/99, de 17/12,
cujo art. 18º veio regular em moldes aparentemente novos a questão
de se saber quais os tribunais competentes para julgar os litígios em
que intervenham empresas públicas. Assim, poderia questionar-se se o
art. 32º dos estatutos da REFER, dada a sua assinalada similitude com o
art. 46º do DL n.º 260/76, não será deveras e materialmente uma norma
geral, ainda que contida num diploma especial – e, por isso, susceptível
de derrogação por aquele art. 18º. Contudo, é de excluir radicalmente
essa possibilidade de se considerar o dito art. 32º revogado pela «lex
generalis». Com efeito, a recepção, no art. 32º dos estatutos da REFER,
da solução geral que o art. 46º do DL n.º 260/76 previa corresponde
a um intuito de particularização que obrigava a considerar, doravante,
aquele preceito dos estatutos como «lex specialis»; e nada nos permite
concluir que o legislador quis sobrepor a solução acolhida no art. 18º
do DL n.º 5558/99 a quaisquer preceitos especiais que diferentemente
155
dispusessem. Consequentemente, atento o que preceitua o art. 7º, n.º 3,
do Código Civil, o art. 32º dos estatutos da REFER permaneceu em
vigor apesar da edição do DL n.º 558/99.
Vigorando o art. 32º e não havendo razões de inconstitucionalidade que
impusessem a sua desaplicação na data em que a lide foi instaurada, tudo
indica que será à luz dessa norma que o dissídio ora em presença haverá
de ser solucionado. Na verdade, o preceito dizia com clareza qual a ordem
jurisdicional competente para julgar a acção dos autos – pois atribuía,
«recte», aos «tribunais judiciais» a competência para esse efeito.
Contra essa indicação normativa, é vão argumentar com a efectiva
natureza do litígio em presença; pois, e como dissemos já, os critérios
gerais a que se recorre para resolver conflitos de jurisdição só intervêm
e operam na hipótese de não haver – como aqui havia – um preceito
especial que expressamente contemple e solucione o assunto. Portanto,
todos os elementos do caso que porventura apontassem para a natureza
administrativa do litígio tornam-se inúteis ante a presença de uma dispo-
sição legal que estatui em sentido inverso. E isto afasta a argumentação
da recorrida no sentido de aqui relevarem a natureza administrativa do
contrato de empreitada – cuja execução terá originado os danos – ou a
previsão genérica constante do art. 51º, n.º 1, al. h), do anterior ETAF.
E, se o anterior ETAF não opera como critério resolutivo do problema
em apreço, também o novo ETAF carece manifestamente dessa aptidão.
É que este diploma apenas entrou em vigor em 1/1/04 (cfr. o art. 4º da
Lei n.º 107-D/2003, de 31/12), numa altura, portanto, em que a acção
dos autos já estava instaurada; como aquele ETAF só rege para o futuro
(art. 12º, n.º 1, do Código Civil), é debalde que a recorrida invoca o seu
art. 4º, al. g), para resolução do presente conflito.
Afastadas as várias objecções da recorrida à aplicabilidade, «in casu»,
do art. 32º dos estatutos da REFER, e porque outras se não vislumbram,
há que concluir que nesse preceito reside o critério normativo que regula
o assunto em presença. Pelo que, contrariamente ao decidido pela Re-
lação de Lisboa, que aliás se absteve de ponderar aquela norma, não é
aos tribunais administrativos, mas aos tribunais judiciais, que incumbe
o julgamento da acção de condenação dos autos.
Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso,
em revogar o acórdão recorrido e em declarar a jurisdição comum
competente para conhecer da referida acção.
Sem custas.
Lisboa, 6 de Julho de 2006. — Madeira dos Santos (relator) — Mo-
reira Camilo — Azevedo Moreira — Borges Soeiro — Jorge de Sousa —
Alves Velho.
Acórdão de 11 de Julho de 2006.
Processo nº. 12/06-70.
Requerente: TNL — Sistemas de Equipamentos Tecnológicos e
Sistemas Ambientais, L.da, no conflito negativo de jurisdição entre o
Tribunal Judicial de São João da Madeira (4.º Juízo) e os Tribunais
Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Cons. Dr. Manuel David da Rocha Ribeiro de Al-
meida.
156
Acordam no Tribunal de Conflitos
1) Em recurso interposto para o Tribunal da Relação do Porto, julgou
incompetente o tribunal judicial por a causa pertencer ao âmbito da
jurisdição administrativa e fiscal.
Tal entendimento do tribunal filiou-se no facto da matéria controver-
tida ser subsumível ao contrato de fornecimento regulado pelo Decreto-
-Lei 197/99 de 8/06, e por isso ser da competência dos tribunais adminis-
trativos como estabelecido na alínea e) do Artigo 4º do ETAF aprovado
pela Lei 13/2002 de 19/02.
2) TNL intentou acção de condenação contra Euroreciclagem, tendo
a Câmara Municipal de São João da Madeira intervindo na acção na
qualidade de chamada.
A Autora alega na sua petição inicial e em resumo que exerce a
actividade de fabricação, comercialização, importação e exportação,
representação, colocação de equipamentos ambientais e gestão de pro-
jectos ambientais e gestão de resíduos.
No exercício da sua actividade profissional a Autora forneceu à
Réu Euroreciclagem, a pedido desta, mercadorias no valor global de
€ 87.539,02.
Na sua contestação a Réu Euroreciclagem alega, no que para a ex-
cepção assume relevância, que o material, equipamento em causa foi
encomendado pela Câmara Municipal de S. João da Madeira, tendo sido
instalado em terreno da autarquia, sem nunca ter passado pela posse da
Réu Eurorecidagem. Mais diz que a Euroreciclagem não teve qualquer
interferência na montagem do material em causa e que o mesmo tem
sido utilizado pelos munícipes de S. João da Madeira.
A Câmara entende que é matéria controvertida saber quem encomen-
dou tais equipamentos, quem os usa e a quem compete o pagamento
dos mesmos.
- Tal matéria é subsumível aos contratos administrativos de forneci-
mentos, cujo regime de direito público está consagrado no Decreto-lei
n° 197/99 de 8 de Junho.
3) O Exmo. Procurador emitiu parecer no sentido de que deve ser
atribuída a competência aos tribunais comuns.
Colhidos os vistos cumpre decidir.
4) Os factos são os que constam em 2).
5) A única questão a resolver consiste em saber se competentes para
apreciar a causa são os Tribunais Administrativos como foi decidido
ou se são competentes os Tribunais Judiciais comuns, como defende o
Exmo. Procurador.
Dentro da organização judiciária os Tribunais Judiciais gozam de
competência genérica, tendo os tribunais de outra ordem jurisdicional,
uma competência limitada em razão da matéria que lhe compete apre-
ciar. Aqueles constituem a regra e gozam, por isso, de competência não
discriminada e assim também residual.
A competência em razão da matéria distribui-se por “categorias de
tribunais que se situam no mesmo plano horizontal, sem nenhum rela-
ção de hierarquia (de subordinação ou dependência) entre eles - Prof.
Antunes Varela — “Manual de Processo Civil” 2ª ed, pág. 207.
Não cabendo a causa na competência de nenhum tribunal especial,
será o tribunal comum o competente - cf. Artigo 66 do Código Processo
Civil.
157
Entre os Tribunais especiais, e no que ao caso interessa, compete
aos tribunais administrativos e fiscais, os litígios originados no âm-
bito da administração pública globalmente considerada, com excepção
daqueles que o legislador atribua a outra jurisdição - cf. Artigo 1º do
ETAF, aprovado pela Lei 13/2002 de 19/02 alterada pela Lei 4-A/2003
e 107-D/2003.
Por não bastar a qualidade pessoal da chamada - Câmara Municipal
- para se poder afirmar que ela no caso concreto prossegue um interesse
público e ainda menos que o seu procedimento tivesse de ser sujeito
ao regime pré-contratual de aquisição de bens aprovado pelo citado
Decreto-Lei 197/99 de 8/06, este sim da competência dos Tribunais
Administrativos, o que não é tema de discussão nestes autos. Mas dos
elementos que constam dos autos não se pode concluir que exista uma
relação jurídica constituída pela celebração de um contrato subsumível
a procedimento pré-contratual, pelo que o Decreto-Lei invocado não
se aplica.
A causa de pedir que subjaz ao pedido decorre da responsabilidade
civil pelo não pagamento do preço de material fornecido á Ré.
É da competência dos Tribunais Administrativos conhecer das acções
em que se discuta a responsabilidade do Estado e demais entes públicos
- entre eles as autarquias - por pedidos de indemnização por danos
decorrentes da gestão pública.
A Ré imputa á Câmara a compra dos equipamentos ambientais e seu
uso, tendo tão só
intermediado o negócio com a Autora.
Acto de gestão pública define-se como sendo o que se compreende no
exercício de um poder público, integrando a sua prática, a realização de
uma função pública da pessoa colectiva, independente do uso de meios
de coerção ou de regras de ordem técnica a observar.
Gestão privada compreende-se na actividade do ente público quando
despido de poder público, encontrando-se a actuar numa posição de
paridade com os particulares a que o acto respeita, ou seja, tal e qual
como actua um particular.
Acontece que se discute nos autos quem procedeu á encomenda dos
equipamentos, quem os usa e quem os deve pagar.
Ora a aquisição ou não dos equipamentos é um acto de gestão pri-
vada, e não é pelo facto de intervir uma Câmara que se pode e deve
afirmar, sem mais, que persegue um interesse público, e muito menos
que a aquisição do equipamento tivesse que estar sujeito ao regime do
Decreto-Lei 197/99.
O Tribunal competente em razão da matéria é o tribunal comum.
6) No caso não se pode afirmar a existência de uma relação jurídica
regulada por normas de direito público.
Acorda-se em declarar competente para apreciar e conhecer da acção
em causa a jurisdição comum - Artigo 18 n.º 1 da LOFTJ.
Sem custas.
Lisboa, 11 de Julho de 2006. — Manuel David da Rocha Ribeiro de
Almeida (relator) — Fernando Manuel Azevedo Moreira — João Vaz
dos Santos Carvalho — Rosendo Dias José — José Norberto de Melo
Baeta de Queiroz — António Alves Velho.
158
Acórdão de 26 de Setembro de 2006.
Assunto:
Conflito de jurisdição. Providência cautelar não especificada.
Questão fiscal. Competência dos tribunais tributários.
Sumário:
Compete aos tribunais administrativos e fiscais, concreta-
mente aos tribunais tributários, de harmonia com o disposto
nomeadamente nos artigos 4.º, n.º 1, alínea d), e 49.º, n.° 1,
alínea e), subalíneas i) e iv), do ETAF vigente, conhecer
de providência cautelar não especificada tendente à sus-
pensão do tarifário de consumo de água, saneamento e de
«disponibilidade», aprovado pela assembleia municipal
do concelho da Figueira da Foz e a cobrar pela empresa
municipal a quem foi concessionado o serviço público de
captação, tratamento e distribuição de água bem como do
sistema de recolha.
Conflito n.º 14/06-70.
Requerente: ACOP — Associação de Consumidores de Portugal, no
conflito negativo de jurisdição, entre o Tribunal Judicial da Comarca
da Figueira da Foz e os tribunais administrativos e fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. João Belchior.
Acordam no Tribunal de Conflitos (TC):
I. RELATÓRIO
I.1. “ACOP - Associação de Consumidores de Portugal” (dora-
vante ACOP), com os demais sinais nos autos, intentou no Tribunal
Judicial da Figueira da Foz (TJFF), contra “Águas da Figueira, S.A.”,
também devidamente identificada nos autos, procedimento cautelar
não especificado, pedindo que fosse decretada a suspensão de todo o
tarifário de consumo de água, saneamento e de disponibilidade, entrado
em vigor em 1 de Janeiro de 2005 no concelho da Figueira da Foz, com
a consequente reposição do que vigorava antes dessa data.
Mais peticionou que fosse decretada a suspensão, até decisão final,
da chamada “tarifa de disponibilidade”, bem como a obrigatoriedade da
requerida proceder à emissão mensal das facturas, porquanto entende que
os aumentos dos preços foram desnecessários e injustificados, a aludida
tarifa é ilegal e, bem assim a periodicidade da facturação bimestral.
Citada a requerida para deduzir oposição, veio a mesma para o que
ora interessa alegar a incompetência daquele tribunal em razão da ma-
téria.
Notificada a requerente, para se pronunciar ao abrigo do artigo 3°,
n° 2 do Código de Processo Civil, alegou o carácter privatístico das
relações ora em apreço (entre consumidores e concessionária) e, daí
o recurso aos tribunais judiciais, concluindo pela improcedência das
excepções alegadas.
I.2. Naquele Tribunal foi proferido o despacho de fls. 277/283 que,
com invocação dos artigos 101º, 105°, n° 1, 493°, n° 2 e 494º, n° 1,
alínea a), todos do Código de Processo Civil, concluiu pela incompe-
159
tência em razão da matéria, com a consequente absolvição da requerida
da instância.
I.3. De tal despacho recorreu a ACOP para o Tribunal da Relação de
Coimbra, pedindo a revogação daquele despacho.
I.4. Naquele Tribunal Superior foi proferido o acórdão de fls. 338-340
que, sufragando o entendimento do Tribunal da Comarca de Figueira
da Foz, negou provimento ao agravo.
I.5. Continuando inconformada, a ACOP interpôs recurso de agravo
para o Supremo Tribunal de Justiça (STJ), tendo rematado a concernente
alegação com as seguintes CONCLUSÕES:
1. A concreta espécie de facto opõe a ACOP- Associação de Con-
sumidores de Portugal e a Águas da Figueira, S.A., sendo certo que a
ACOP é uma associação de consumidores de âmbito nacional e interesse
genérico (artigo 17 da Lei 24/96), em representação dos consumidores
em geral, ex vi dos artigos 10, 13 e 18 da Lei 24/96.
2. A espécie controvertida é de natureza eminentemente, dir-se-ia,
exclusivamente privatística - consumidores versus fornecedor de água:
Lei 24/96 - artigos 2°, 1102 e 9°, nos 1 e 8.
3. Sendo de natureza privatística (contrato de consumo), a ordem de
jurisdição própria é a judicial - Lei 3/99, artigo 1° e segts e artigo 66°
do C.P.C..
4. Que não a administrativa, pese embora tratar-se, no limite, de uma
relação trilateral - município/concessionária/consumidores (representa-
dos por uma estrutura associativa legítima).
5. Os contratos de concessão de serviços de interesse geral subsumem-
-se em toda a sua disciplina - e para todos os efeitos - ao direito do con-
sumo: Lei do Consumidor e diplomas avulsos de desenvolvimento.
6. Donde o douto Acórdão recorrido violar os preceitos legais supra
referidos nas conclusões 2ª e 3ª.
I.6. Por seu lado, a requerida “Águas da Figueira, S.A.” contra-alegou,
tendo formulado as seguintes Conclusões:
1. A recorrente pretende ver reconhecida a competência do tribunal
judicial da Figueira da Foz para apreciar o presente litígio fundando-se
no exclusivo argumento de que a relação de fornecimento estabelecida
entre a Concessionária, ora Recorrida, e o utente constitui uma relação
de direito privado.
2. Sucede, no entanto, que não só não é verdade que tais relações
entre utentes e concessionárias sejam exclusivamente reguladas pelo
direito privado, como o que está em causa no presente processo não é um
litígio de direito privado relativo a tal contrato, mas antes um pedido de
suspensão de um tarifário aprovado unilateralmente ao abrigo de normas
de direito público e relativo à prestação de um serviço público.
3. O tarifário que se pretende que seja suspenso foi aprovado ao abrigo
de poderes públicos de autoridade, aplicando-se a todos os actuais e aos
futuros utentes dos serviços, tendo assim natureza regulamentar. Um
litígio, como aquele que aqui está em causa, em que se pretende a sua
suspensão - e previsivelmente em acção principal a respectiva anulação
- não pode ser obviamente caracterizado como um litígio relativo a uma
relação contratual de fornecimento.
4. Na realidade, tal tarifário foi aprovado pelos órgãos competentes
do Município da Figueira da Foz, o que torna clara a natureza admi-
nistrativa - e regulamentar - de tal acto, e a competência dos tribunais
administrativos nos termos do n. 1, alinea b) do artigo 4º do ETAF.
160
5. Nada impede a Recorrente de impugnar tal tarifário, o qual tem
natureza regulamentar, nos termos do artigo 72.° do CPTA, não se
colocando aqui a questão levantada pela Recorrente relativamente à
legitimidade para intentar uma acção sobre contratos contra o Município
(o qual não é parte do contrato).
6. Mas ainda que se tenha em conta a relação tal como o ora Recor-
rente a configurou e que se pressupusesse que tal tarifário fora fixado
pela Concessionária (a qual teria competência para o suspender), ainda
assim se manteria a competência dos tribunais administrativos para o
presente processo, pois continuaria a estar em causa um acto unilateral
regulamentar emitido ao abrigo de poderes públicos de autoridade.
7. A concessionária exerce uma actividade de prestação de serviço
público, por lei reservada à Administração, para a qual foi habilitada
por acto do poder público. Exerce assim uma função administrativa,
designadamente no que diz respeito a um eventual poder de fixar e
suspender tarifas, pelo que os litígios que digam respeito ao exercício
de tal função - como é o caso - são claramente litígios respeitantes a
uma relação jurídica administrativa.
8. E mesmo que se entenda - o que se admite, sem conceder, por mera
cautela de patrocínio - que o que está aqui em causa é a relação contratual
entre os utentes e a Concessionária, também essa relação contratual, em
especial no que compete ao acto de fixação de tarifas, é hoje do foro
administrativo, nos termos da alínea f) do n.° 1 do artigo 4° do ETAF.
9. Note-se, finalmente, que aquilo que a ora recorrente pretende dis-
cutir no presente processo não são questões jurídico-privadas relativas
a uma eventual relação de direito privado entre a concessionária e os
utentes, mas antes eventuais violações de normas de direito adminis-
trativo relativamente fixação de um tarifário pela prestação de um
serviço público. Não se vê como poderiam ser os tribunais judiciais,
designadamente à luz das novas normas de contencioso administrativo,
os competentes para tal apreciação.
I.7. O Excelentíssimo Relator no Supremo Tribunal de Justiça a quem
os autos foram distribuídos proferiu o despacho de fls. 384/385 no qual
expendeu o seguinte:
“O presente recurso de agravo foi interposto do acórdão da Relação
de Coimbra que confirmou a decisão proferida no Tribunal Judicial da
Figueira da Foz e que julgou aquele tribunal incompetente em razão da
matéria para conhecer do presente procedimento cautelar não especifi-
cado que a ACOP - Associação de Consumidores de Portugal requereu
contra a sociedade Aguas da Figueira, S. A.
Segundo a referida decisão da 1ª instância, a razão da incompetência
deveu-se a ser competente para conhecer da presente lide o tribunal
administrativo.
Foi, igualmente, este o entendimento do referido acórdão em re-
curso.
Tendo a requerente ficado inconformada com o mesmo acórdão,
dele interpôs o presente agravo para este Supremo Tribunal de Justiça,
o que foi deferido naquela Relação, sendo apresentadas as respectivas
alegações e contra-alegações.
Distribuído neste Supremo o referido recurso, há que apreciar e
decidir.
Nos termos do art. 107°, n° 1 do Cód. de Proc. Civil, se a Relação
decidir em via de recurso, que um tribunal é incompetente, em razão da
matéria ou da hierarquia, para conhecer de certa causa, há-de o Supremo
161
Tribunal de Justiça, no recurso que vier a ser interposto, decidir qual
o tribunal competente. Neste caso, é ouvido o Ministério Público e no
tribunal que for declarado competente não pode voltar a suscitar-se a
questão da competência.
Porém, o seu n° 2 acrescenta que se a Relação tiver julgado incom-
petente o tribunal judicial por a causa pertencer ao âmbito de jurisdição
administrativa e fiscal, o recurso destinado a fixar o tribunal competente
é interposto para o Tribunal de Conflitos.
Daqui resulta claramente que o presente recurso devia ter sido in-
terposto para o citado Tribunal de Conflitos e não para este Supremo
Tribunal.
E compreende-se a razoabilidade deste regime legal. Com efeito, se o
“conflito” é entre vários tribunais do foro comum: entre a competência
material do Tribunal de Família e Menores e do Tribunal de Trabalho,
por exemplo, o Supremo pode decidir o litígio, por ter jurisdição sobre
todos estes tribunais, o que não acontece sobre os Tribunais Adminis-
trativos e Fiscais.
Pese embora haver uma decisão do Tribunal de Conflitos - de 25-2-99,
DR de 31-07-2000, pág. 2 - que entendeu que o recorrente perdeu o
direito a ver o litígio ser apreciado pelo tribunal competente, entende-
mos que deve ser mandado seguir o recurso para o tribunal competente,
aproveitando-se os termos já processados.
E que, por um lado, há uma certa confusão entre o Tribunal de Con-
flitos, o Supremo Tribunal Administrativo e o Supremo Tribunal de
Justiça, derivado, desde logo, do facto de os membros que constituem
o primeiro serem provenientes dos demais tribunais citados.
Por outro lado, o princípio do aproveitamento do processado, tanto
quanto possível, em caso de nulidade, previsto no art. 201° do Cód. de
Proc. Civil e ainda a preferência do legislador pela decisão de mérito em
detrimento da decisão de forma reforçada com a reforma do Cód. de Proc.
Civil de 1995-1996, apontam claramente para a solução proposta.
Desta forma, seguirá o presente recurso para o Tribunal de Conflitos,
apesar de ter havido erro na sua interposição e na sua admissão.
Remeta os autos ao Tribunal de Conflitos”.
I.8. Neste TC a Digna Procuradora-Geral-Adjunta emitiu o seguinte
PARECER:
“A nosso ver o presente recurso deverá ser decidido atribuindo-se
a competência para a apreciação do litígio em causa aos tribunais da
jurisdição administrativa e fiscal, em concreto, aos tribunais tributários.
Em conformidade com o art° 212°, no 3, da CRP, compete aos tri-
bunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos
contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das
relações jurídicas administrativas e fiscais, sendo que esta cláusula geral
veio a ser reafirmada no art° 1º, n° 1, do actual ETAF.
Relativamente a esse preceito constitucional, suscitou-se a questão de
saber se consagra uma reserva material absoluta de jurisdição atribuída
aos tribunais administrativos, no duplo sentido de que, por um lado, os
tribunais administrativos só poderão julgar questões de direito admi-
nistrativo, e de que, por outro lado, só eles poderão julgar tais questões.
Como nos dá conta o recente acórdão deste Tribunal dos Conflitos
de 2006.04.26, no conflito n° 1/06, é hoje dominante, na Doutrina, a
interpretação no sentido de que a norma consagra uma reserva relativa,
um modelo típico, que deixa à liberdade do legislador ordinário a intro-
dução de alguns desvios, aditivos ou subtractivos, desde que preserve
162
o núcleo essencial do modelo constitucionalmente definido, segundo
o qual o âmbito regra da jurisdição administrativa deve corresponder
à justiça administrativa em sentido material; e esta linha interpretativa
é também acolhida pela Jurisprudência do Tribunal Constitucional, e
perfilhada pela Jurisprudência do STA.
Como refere Vieira de Andrade, a generalidade das alíneas do n° 1
do art° 4º do actual ETAF - com excepção de parte das alíneas b), e), g)
e h), relativas a matéria de contratos e de responsabilidade civil - visa
apenas a concretização positiva do conceito de “litígios emergentes de
relações jurídicas administrativas, não levantando, por isso, problemas
de maior”.
É o caso da alínea d) do referido n° 1, que aqui importa ter em atenção,
nos termos da qual compete aos tribunais da jurisdição administrativa
e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a fiscalização
da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por
sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de
poderes administrativos.
Como refere o citado Professor, é de notar a preocupação legal de
delimitação do âmbito da jurisdição através da referência aos “poderes
administrativos” e ao regime de “direito público” naquelas alíneas que
possam abranger actos jurídicos praticados por sujeitos privados: v.,
por exemplo, a alínea d), sobre a fiscalização da legalidade de normas
e actos jurídicos...”.
Cai no âmbito desta alínea d) o procedimento cautelar aqui em causa,
atenta a sua dependência da acção principal onde se apreciará a legali-
dade do tarifário de água e da tarifa de disponibilidade cuja suspensão
aqui é requerida.
Conforme constitui ponto assente na jurisprudência, a competência
em razão da matéria é apreciada em função dos termos em que a acção
é proposta e determina-se pela forma como o autor estrutura o pedido
e os respectivos fundamentos.
No presente litígio é requerente, ACOP — Associação de Consumi-
dores de Portugal, e, requerida Águas da Figueira, SA.
Esta última é concessionária do serviço público de exploração do
sistema de captação, tratamento e distribuição de água e do sistema de
recolha, tratamento e rejeição dos efluentes do concelho da Figueira
da Foz.
Pretende a requerente, além do mais:
- que seja decretada a suspensão de todo o tarifário de consumo de
água, saneamento e de disponibilidade, entrado em vigor em 2005.01.01,
no concelho da Figueira da Foz, com a consequente reposição do anterior
vigente a essa data;
- que seja decretada a suspensão, até decisão final, da tarifa de dis-
ponibilidade.
Como revelam os autos, através de um contrato de concessão, foi
atribuída pela Câmara Municipal da Figueira da Foz (concedente) à
sociedade Águas da Figueira, S.A. (concessionária), o serviço público
de exploração do sistema de captação, tratamento e distribuição de água
e do sistema de recolha, tratamento e rejeição dos efluentes do concelho
da Figueira da Foz.
Nos termos do artigo 73º do contrato de concessão “a concessionária
cobrará o fornecimento da água e a prestação dos serviços de saneamento
de acordo com uma tabela de tarifas...”.
163
O art° 13°, n° 2, do DL n° 379/93, de 05.11, estabelece que “a con-
cessionária, precedendo aprovação pelo concedente, tem direito a fixar,
liquidar e cobrar uma taxa aos utentes, bem como a estabelecer o regime
de utilização, e está autorizada a recorrer ao regime legal da expropria-
ção, nos termos do Código das expropriações, bem como aos regimes
de empreitadas de obras públicas”.
É indiscutível que a requerida, enquanto concessionária, actua na
prossecução de um interesse público, munida de poderes de autoridade e
praticando actos de gestão pública, o que faz incluir o presente litígio no
âmbito da alínea d) do n° 1 do art° 4° do ETAF, afastando a competência
dos tribunais judiciais nos termos do art° 18°, n° 1, da LOFTJ.
Além disso, o litígio resulta da exigência, imposta autoritariamente
pela requerida, do pagamento de quantias que correspondem a uma
contrapartida pelo serviço público prestado (art° 13°, n° 2, e art° 15°,
do DL n° 379/93). Estamos, assim, perante uma questão fiscal, sendo
que se deve entender como tal - de acordo com o entendimento firmado
na jurisprudência - “todas as que emergem da resolução autoritária que
imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária
com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos
públicos do Estado e demais entidades públicas, bem como o conjunto
de relações jurídicas que surjam em virtude do exercício de tais funções
ou que com elas estejam objectivamente conexas” - cfr ac. do STA de
93.10.06, processo n° 26369, e ac. de 2006.05.18, processo n° 4/05.
A jurisdição competente para conhecer do litígio é, assim, a jurisdi-
ção dos tribunais administrativos e fiscais, concretamente os tribunais
tributários, dado o disposto no art° 490, n° i, alínea e)-i) e iv), do actual
ETAF.
Nestes termos, deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional,
declarando-se competentes os tribunais tributários”.
Colhidos os vistos da lei vêm os autos à conferência para apreciar
e decidir.
II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. Está em causa a definição da jurisdição competente relativa-
mente a providência cautelar não especificada instaurada pela requerente
contra as “Águas da Figueira, SA” (concessionária do serviço público
de captação tratamento e distribuição de água bem como do sistema de
recolha, qualidade essa atribuída pelo respectivo Município através do
competente concurso) no Tribunal Judicial da Figueira da Foz (TJFF) em
que a requerente pretende, em síntese, que seja decretada a suspensão de
todo o tarifário de consumo de água, saneamento e de disponibilidade,
entrado em vigor em 2005.01.01, no concelho da Figueira da Foz (com
a consequente reposição do que vigorava anteriormente a essa data), e
o decretamento da suspensão da chamada “tarifa de disponibilidade”.
Como se viu, quer o TJFF, quer o Tribunal da Relação de Coimbra
(TRC), que em recurso apreciou decisão da 1ª instância, são no sentido
de que a competência material cabe aos tribunais administrativos, es-
sencialmente por duas ordens de razões:
- por um lado, o acto jurídico que se visa impugnar – o aludido
tarifário do serviço público respectivo – tem natureza exclusivamente
administrativa, por haver sido fixado unilateralmente por entidade admi-
nistrativa (Município da Figueira da Foz, concretamente por deliberação
da Assembleia Municipal);
164
- por outro lado, entre aquele Município e as “Águas da Figueira, SA”,
foi outorgado um contrato de concessão tipicamente administrativo e
cuja validade a requerente também pretende por em causa.
A requerente da providência faz assentar o entendimento de que a
competência pertence à jurisdição comum na seguinte ordem de pon-
derações:
- A espécie controvertida é de natureza exclusivamente privatística
- consumidores versus fornecedor de água (cf. Lei 24/96 - artigos 2° e
9°, nos 1 e 8), estando em causa um singelo contrato de consumo;
- por outro lado, “os contratos de concessão de serviços de interesse
geral subsumem-se em toda a sua disciplina - e para todos os efeitos
- ao direito do consumo: Lei do Consumidor e diplomas avulsos de
desenvolvimento”.
Vejamos pois.
II.1. A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pela forma
como o autor configura a acção, definida pelo pedido e causa de pedir,
ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo mesmo.
Tal competência, em geral, e como é recordado em recente acórdão
deste TC (proferido a 18.05.06-Proc. nº 04/05), resulta da medida da
jurisdição atribuída aos diversos tribunais, do modo como entre si
fraccionam e repartem o poder jurisdicional que, tomado em bloco,
pertence ao conjunto dos tribunais (cf. Prof. Manuel de Andrade, Noções
Elementares de Processo Civil, Ed. de 1979, págs. 88/89).
As regras de competência judiciária ratione materiae são, assim,
atinentes à distribuição das matérias pelas diversas espécies de tribunais
dispostos horizontalmente (cf. ac. TC nº 114/2000, de 22 de Fevereiro,
in BMJ 494/48).
Como é sabido, os tribunais comuns detêm competência genérica,
exercendo jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens
jurídicas (cf. art.º 211, n.º 1, da CRP, 66.º do CPC e 18.º, n.º1, da Lei
nº 3/99 - LOTJ, de 13 de Janeiro, alterada pela Lei nº 101/99, de 26 de
Julho, pelos DL nº 323/2001, de 17 de Dezembro, nº 38/2003, de 8 de
Março, e nº 105/2003, de 10 de Dezembro), pelo que cumpre indagar se
a matéria que integra o pedido dos autos se encontra deferida à jurisdição
administrativa, tal como foi decidido.
II.2. Prescreve o art.º 212.º, n.º3, da CRP, que, “compete aos tribunais
administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contencio-
sos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações
jurídicas administrativas e fiscais.”
Em anotação a idêntico preceito contido no art.º 214.º, n.º 3 da CRP
(aditado pela LC n.º 1/89), escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira:
“estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-
-administrativas (ou fiscais) (n.º 3, in fine). Esta qualificação transporta
duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem
sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular,
funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da
administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas,
sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em
termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios
de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um
litígio emergente de relações jurídico-adimistrativas e fiscais será uma
controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito
administrativo e/ou fiscal” (in Constituição da República Portuguesa
Anotada, 3.ª ed.).
165
Preceitua, por seu lado, o art.º 1° do Estatuto dos Tribunais Admi-
nistrativos e Fiscais (ETAF vigente) que, “Os tribunais administrativos
da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com
competência para a administrar a justiça em nome do povo, nos litígios
emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” (nº 1) (1).
Importa ainda atentar no artº 4º nº 1 do mesmo ETAF que enuncia
o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal através de enumerações,
definindo a título exemplificativo, pela positiva os litígios nela incluídos
(cf. nº 1 (2)), e pela negativa os litígios dela excluídos (cf. nº 2 e 3).
A generalidade das alíneas do n° 1 do art° 4º do actual ETAF - com
excepção de parte das alíneas b), e), g) e h), relativas a matéria de con-
tratos e de responsabilidade civil - visa apenas a concretização positiva
do aludido conceito de matriz constitucional, litígios emergentes de
relações jurídicas administrativas (3).
É o caso da alínea d) do referido n° 1, que aqui importa particularmente
ter em atenção, nos termos da qual compete aos tribunais da jurisdição
administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto
a fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos pra-
ticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no
exercício de poderes administrativos.
II.3. Sublinhe-se que a requerente da providência pretende que seja
decretada a suspensão do aludido tarifário respeitante ao consumo de
água, saneamento e de disponibilidade e o decretamento da suspensão
da “tarifa de disponibilidade”, tarifário esse fixado pela entidade pública
concedente como contrapartida do aludido serviço público, ao abrigo de
normas de direito administrativo [sendo que, a actividade de “Captação,
tratamento e distribuição de água para consumo público…”, nos termos
da alínea a) do nº 1 da Lei n.º 88-A/97 de 25 de Julho, é vedada a em-
presas privadas e a outras entidades da mesma natureza, salvo quando
concessionadas] questionando-se a sua legalidade.
Tal actividade de concessionário (4) integra um serviço público que,
“nunca deixa…de ser uma atribuição e um instrumento da entidade
concedente, que continua dona do serviço, sendo o concessionário a
entidade que recebe o encargo de geri-lo…”(5).
Naquela qualidade de concessionário pode a requerida da providência,
“…, precedendo aprovação pelo concedente…fixar, liquidar e cobrar
uma taxa aos utentes, bem como a estabelecer o regime de utilização…”
[nº 2 do artº 13º do DL nº 379/93, de 5 de Novembro, que fixou o regime
de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais de
captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de
recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de
resíduos sólidos], sendo porém que no caso o aludido tarifário foi fixada
pela entidade concedente do serviço público, embora tal questão não
interesse para a decisão do que vem posto a este Tribunal, pois sempre
se trataria de acto unilateral emitido ao abrigo de poderes de autoridade.
É que, e como é assinalado no acórdão recorrido, a fixação de tal
tarifário foi levada a efeito sem que lhe tivesse presidido alguma nego-
ciação com os ulteriores contratantes-consumidores, antes sim de forma
unilateral e no exercício de jus imperii.
Justamente, o que está em causa nos autos não é um litígio de direito
privado relativo a algum contrato entre a requerente da providência e a
requerida (nomeadamente relativo a uma relação contratual de forneci-
mento), antes sim aquele tarifário que se pretende suspender, aprovado
166
ao abrigo dos já aludidos poderes públicos de autoridade, sendo de
aplicação a todos os actuais e aos futuros utentes dos serviços, tendo
assim natureza regulamentar. Uma tal fixação insere-se na satisfação
de necessidades colectivas definidas, seleccionadas e ordenadas pela
lei como é próprio da função administrativa (6).
Pelo exposto, pode já concluir-se e sem necessidade de mais inda-
gações, que a competência dos tribunais administrativos, resulta desde
logo, da previsão do nº 1, alínea d), do artigo 4º do ETAF, pois que a
requerida, enquanto concessionária e no plano que vem questionado,
actua na prossecução de um interesse público, munida de poderes de
autoridade e praticando actos de gestão pública, assim se afastando
a competência dos tribunais judiciais nos termos do citado art° 18°,
n° 1, da LOFTJ.
II.4. Por outro lado, como já acima aludiu e como também é assina-
lado pelo Ministério Público no seu referido parecer, o litígio em apreço
resulta da exigência, imposta autoritariamente pela requerida, do paga-
mento de quantias como contrapartida pelo serviço público prestado (cf.
citado art° 13°, n° 2, e ainda o art° 15°, ambos do DL n° 379/93).
Estamos, assim, perante uma questão fiscal, entendendo-se como
tal, “todas as que emergem da resolução autoritária que imponha aos
cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista à
obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos do
Estado e demais entidades públicas, bem como o conjunto de relações
jurídicas que surjam em virtude do exercício de tais funções ou que com
elas estejam objectivamente conexas” – cfr. citado acórdão deste TC de
2006.05.18 (Proc. n° 4/05), e vasta jurisprudência ali registada.
II.5. Pode pois concluir-se que a jurisdição competente para conhecer
do litígio em apreciação é, assim, a jurisdição dos tribunais administra-
tivos e fiscais, concretamente os tribunais tributários, atento o disposto
no art° 49º, n° 1, alínea e)-i) e iv), do ETAF vigente.
III. DECISÃO
Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes
deste Tribunal em negar provimento ao presente recurso jurisdicional,
declarando-se competentes os tribunais tributários.
Sem custas.
Lisboa, 26 de Setembro de 2006. — João Manuel Belchior (relator) — Ar-
tur José Alves da Mota Miranda — Jorge Manuel Lopes de Sousa — António
Políbio Ferreira Henriques — José Vaz dos Santos Carvalho — Políbio
Rosa da Silva Flor.
(1) Sob o regime do ETAF/84 prescrevia a tal respeito o art.º 3° que, “incumbe aos tribunais
administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses
legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses
públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
(2) Para o que interessa, transcreve-se tal normativo:
“1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios
que tenham nomeadamente por objecto:
a)…
b) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas
colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem
como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade
do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração;
c)…
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos
privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos;
167
e) Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e
execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita
que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito
público;
f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível
de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de
direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as
partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;
(…)”
Sobre os limites da jurisdição administrativa e fiscal prescrevia o artº 4º do anterior ETAF,
dela se excluindo, designadamente, as «questões de direito privado, ainda que qualquer das
partes seja pessoa colectiva de direito público» [nº 1/f].
Cf. o Prof. Vieira de Andrade, in A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA – 5ª ED., a p. 118
e segs.
(3) Cf. o Prof. Vieira de Andrade, in A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA – 5ª ED., a p. 118
e segs.
(4) Concessão de serviços públicos, constitui o contrato administrativo (cf. art. 178º do CPA)
através do qual o particular se encarrega de montar e explorar um serviço público, durante
certo tempo, e por sua conta e risco (cf. anotação àquele preceito do CPA, por Santos Botelho,
Cândido Pinho e Pires Esteves em CPA ANOTADO. Veja-se o artº 13º nº 1 do DL 379/03).
(5) In Prof. Marcello Caetano, “MANUAL…”, a p. 1801 e ss.
(6) Cf. Prof. MARCELO REBELO DE SOUSA, in LIÇÕES DE DIREITO ADMINIS-
TRATIVO, fls. 15 e segs.
Acórdão de 4 de Outubro de 2006.
Recurso n.º 3/06-70.
Requerente: Hélder José Contente Gomes, no conflito negativo de
jurisdição entre o 3.° Juízo do Tribunal do Trabalho de Lisboa e os
tribunais administrativos e fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Sousa Fonte.
Acordam no Tribunal de Conflitos:
1.
1.1. Hélder José Contente Gomes, com os sinais dos autos, propôs
acção emergente de contrato individual de trabalho contra a TAP AIR
Portugal, S.A., pedindo a condenação da Ré:
a) a reconhecer que a renda mensal paga pela habitação do A., en-
quanto seu representante na Venezuela, no Senegal e ria República
da Africa do Sul, constituía subsídio de renda de casa que era devido
como retribuição;
b) a regularizar a situação junto do Centro Distrital de Solidariedade
e Segurança Social (CDSSS) de Lisboa, declarando a totalidade das
remunerações correspondentes ao subsídio de renda de casa e efectuando
os pagamentos das contribuições em dívida;
c) a entregar no mesmo CDSSS as quantias que reteve a título de
contribuições do A. para a Segurança Social sobre um complemento
de rétribuição auferido pelo Natal dos anos de 1992 a 1996, no valor
de €6.718,75;
d) a pagar ao A. as quantias em que este vier a ter agravada a tribu-
tação em sede de IRS, em consequência das regularizações, a liquidar
em execução de sentença.
A R. contestou, pugnando pela improcedência da acção.
168
E, deduzindo reconvenção, pediu a condenação do A. a pagar-lhe a
quantia de €38.048,65, acrescida de juros.
Na audiência de julgamento o A. reduziu o pedido de entrega de con-
tribuições no CDSSS formulado na ai. c) para a quantia de €1.650,26,
o que foi admitido.
Na sentença de primeira instância, Tribunal do Trabalho julgou-se
incompetente para conhecer do pedido de condenação da Ré a entregar os
descontos retidos sobre as “utilidades” pagas ao A., em 1996 — pedido
constante da al. c) —, e a Ré foi absolvida do pedido quanto ao mais
— pedidos constantes das als, a), b) e d).
Foi ainda julgado extinto, por prescrição, o crédito invocado na re-
convenção e o A. absolvido do correspondente pedido.
1.2. Não se conformando com tal decisão, o A. interpôs recurso de
apelação para o Tribunal da Relação de Lisboa, restringindo o recurso
à parte da sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados
nas alíneas a) e b) do seu petitório.
Por acórdão de fls. 490 e ss., o Tribunal da Relação julgou impro-
cedente a apelação, confirmando, consequentemente a sentença re-
corrida.
1.3. Mais uma vez inconformado, o A., interpôs recurso de revista para
o STJ, formulando nas suas alegações as seguintes conclusões:
«1ª A renda da casa paga mensalmente pela habitação do A. enquanto
esteve destacado ao serviço da R., constituía retribuição em espécie,
como se previa no n.° 2 do art.° 82° do revogado D.L. n.° 49.408, de
24 de Novembro de 1969;
2ª Assim, como se estipula na alínea m) do art.° 2° de Decreto Re-
gulamentar n.° 12/83, de 12 de Fevereiro, sobre o valor de cada renda
mensal incidiam as taxas contributivas para a segurança social;
3ª Competia à R., como se estipulava no n.° 3 do art.° 24° da Lei
n.° 28/84, de 14 de Agosto, proceder mensalmente à entrega das con-
tribuições devidas, as suas e as do A., nos serviços competentes da
Segurança Social.
4ª O Tribunal do Trabalho é competente, em razão da matéria, para
conhecer e decidir do pedido do pagamento e entrega pela R. dos descon-
tos para a Segurança Social, uma vez que este pedido emerge de relação
conexa com a relação de trabalho entre A. e R. por dependência e cumula-
-se com pedido para o qual o Tribunal é directamente competente.
5ª Decidindo como decidiu, confirmando a sentença da ? instância, o
Acórdão recorrido violou, por errada interpretação e aplicação, o disposto
no art.° 82° do (ora) revogado D.L. n.° 49.408, de 24 de Novembro de
1969, na al. m) do Decreto Regulamentar n.° 12/83, de 12 de Fevereiro,
no art.° 24° da Lei n.° 28/84, de 14 de Agosto, e nas alíneas b) e o) da
Lei 3/99, de 3 de Janeiro».
A ré contra-alegou, defendendo a manutenção do julgado.
1.5. Pelo acórdão de fls. 556 e segs., o Supremo Tribunal de Justiça
considerou verificada a situação prevista no art.107°, n.° 2 do CPC e
ordenou a remessa dos autos para este Tribunal dos Conflitos.
Aqui, o Senhor Procurador-Geral Adjunto emitiu o parecer de fls. 576
a 578, no sentido de que deverá julgar-se o Tribunal do Trabalho de
Lisboa incompetente para conhecer da acção intentada pelo recorrente
e competentes os Tribunais Administrativos e Fiscais.
1.6. Notificadas as partes do dito parecer e obtidos os vistos dos
Senhores Juízes Conselheiros designados para intervir no conflito,
cumpre decidir.
169
2. Decidindo:
2.1. As instâncias consideraram provados os seguintes factos:
«1. O A. foi admitido ao serviço da R. em 25 de Outubro de 1966,
para lhe prestar a sua actividade, sob as suas ordens, direcção e fisca-
lização.
2. O A. esteve ininterruptamente ao serviço da R. desde a data da sua
admissão até 05 de Junho de 2002, data em que o A. passou à situação
de reforma por velhice antecipada, com efeitos a partir de 23 de Maio
de 2002.
3. Desde 02 de Fevereiro de 1990 até 31 de Dezembro de 1996
o A. desempenhou as funções de Representante/Delegado da R. na
Venezuela.
4. Para o efeito o A. e a R. subscreveram o “Acordo” constante a
fls. 87 a 91 dos autos (doc. nº 1 junto com a contestação) e o “Acordo
de deslocação” constante a fls 92 a 94 dos autos (doc. n° 2 junto com
a contestação).
5. Até Março de 1992 o A. esteve alojado em hotéis, pagos pela R..
6. A partir de Abril de 1992 o A. esteve alojado numa casa arren-
dada.
7. Para o efeito o A. subscreveu, na qualidade de arrendatário, o
contrato de arrendamento constante a fls 8 a 10 dos autos (doc. n° 3
junto com a petição inicial).
8. As rendas eram pagas à senhoria pela R., e os respectivos recibos
eram emitidos ou em nome do A., na qualidade de “presidente” ou
“Director geral” da R., ou em nome da R..
9. A aludida renda teve o valor mensal de USD 3 300,00 até Dezembro
de 1995 e de USD 2 800,00 a partir de Janeiro de 1996.
10. Em 29.11.1982 a R. publicou a Ordem Geral de Serviço (OGS)
A5-25-82, a qual contém o Estatuto do Pessoal Deslocado no Estran-
geiro, e consta a fls 135 a 145 destes autos (doc. n° 44 junto com a
contestação).
11. Em 20.4.1992 a R. publicou a OGS n° 3/92, a qual contém o
Estatuto do Pessoal Deslocado por mais de 90 dias no Estrangeiro, com
efeitos a partir de 01.5.1992 e consta a fls 156 a 177 destes autos (dcc.
n°55 junto com a contestação).
12. Em 11.12.1995, tendo recebido da senhoria o pedido de a renda
passar a ser paga numa conta em dólares americanos nos Estados Unidos
da América, tendo como contrapartida a sua redução para USD 2 800,00,
o A. pediu instruções à R., nos termos da comunicação constante a fls 134
dos autos (doc. n°43 junto com a contestação).
13. No “Acordo” referido em 4 ficou estipulado que, sem prejuízo de
eventuais e futuras actualizações, o A. auferiria uma remuneração global
calculada na base anual de USD 49 000,00, a qual incluiria quaisquer
prestações remuneratórias porventura estabelecidas pela legislação local,
as quais, a existirem, importariam o desdobramento daquela retribuição
global, em conformidade.
14. Os serviços administrativos da delegação da R. na Venezuela
processavam a aludida remuneração anual em 15 prestações mensais,
incluindo subsídio de férias e de Natal e, no final de cada ano, uma
15ª prestação, a qual, conjugada com a 14ª prestação, era designada na
Venezuela por “utilidades”.
15. Os serviços administrativos da delegação da R. na Venezuela, ao
calcularem o valor das “utilidades” (14ª e 15ª prestação) a serem pagas
170
em cada ano ao A., incluíram nelas o valor das rendas referidas em 8 e
9, por entenderem que tal era imposto pela legislação venezuelana.
16. Os serviços centrais da R. autorizaram e procederam ao pagamento
ao A. das utilidades referidas em 2.15.
17. A título de “utilidades” correspondentes às aludidas rendas o A.
recebeu da R. os seguintes valores:
Esc. 901 064$00 (€ 4 494,49) em 1992; Esc. 1 055 634$00 (€ 5 265,48)
em 1993; Esc. 1189 138$00 (€5 931,40) em 1994; Esc. 975 986$00
(€4 868,20) em 1995; Esc. 828 109$00 (€4 130,59) em 1996.
18. No ano de 1996 a R. fez incidir, sobre o total da quantia recebida
pelo A. a titulo de “utilidades”, no valor de USD 15 225,76, o desconto
de 11 %, destinado à segurança social portuguesa.
19. Para produzir efeitos em 01.7.1997, em 04.6.1997 a R. emitiu a
OGS n° 03/97, a qual aprovou o novo Estatuto do Pessoal Deslocado
por mais de 90 dias no Estrangeiro, o qual substitui o estatuto anterior-
mente aprovado, e consta a fls 178 a 197 destes autos (doc. n° 56, junto
com a contestação).
20. Desde Janeiro de 1997 até 31 de Maio de 2000, o A. desempenhou
as funções de representante da R. no Senegal.
21. Em 20.12.1996 a R. enviou ao A. o memorando documentado a
fls 198 destes autos (doc. n° 57 junto com a contestação), enunciando
as “condições básicas” da sua “expatriação” no Senegal, o qual o A.
aceitou, com a ressalva “no pressuposto do respeito da legislação apli-
cável e em vigor”.
22. Nos primeiros meses o A. esteve alojado num hotel.
23. A partir de Agosto de 1997 o A. esteve alojado numa casa ar-
rendada.
24. Para o efeito o A. subscreveu o contrato de arrendamento constante
a fls 11 a 15 dos autos (doc. n° 4 junto com a petição inicial).
25. As rendas eram pagas à senhoria pela R., e os respectivos reci-
bos eram emitidos ou em nome de “Monsieur Helder Gomes (Tap Air
Portugal)” ou em nome da R..
26. No Senegal a renda teve o valor mensal de F CFA 1 450,400.
27. Desde, pelo menos, Outubro de 2000, e até Fevereiro de 2002,
o A. desempenhou as funções de representante da R. na África do Sul.
28. O A. esteve alojado numa casa arrendada, desde 14 de Outubro
de 2000, tendo para o efeito a R. celebrado o contrato de arrendamento
constante a fls 16 a 21 dos autos (doc. n° 5 junto com a p.i.).
29. As rendas eram pagas pela R. ao senhorio e os recibos eram
emitidos em nome da R..
30. As rendas tiveram os seguintes valores mensais: R. 9 290,34, no
período de 14 a 31 de Outubro de 2000; R 16 600,00, de Novembro
de 2000 a Outubro de 2001; R 17 600,00, de Novembro de 2001 até
Fevereiro de 2002.
31. A R. nunca fez incluir nas folhas de remuneração enviadas à Se-
gurança Social, relativas ao A., prestações a titulo de subsidio de renda
de casa, nem sobre elas fez incidir contribuições».
2.2. O Direito
2.2.1. Incumbe ao Tribunal dos Conflitos decidir a questão da com-
petência em razão da matéria sobre que se pronunciou o Tribunal da
Relação de Lisboa e fixar qual o tribunal competente para apreciar e
decidir a causa, dirimindo este conflito de jurisdição, nos termos do
disposto no art.107°, n.° 2, do CPC.
171
Em face dos concretos contornos que assumiu a presente acção e da
específica restrição do objecto da apelação e da revista a que procedeu
o recorrente — com o inerente trânsito em julgado da decisão da 1ª
instância quanto às matérias que não foram objecto de recurso —,
tal tarefa reconduz-se à questão de saber se a apreciação dos pedidos
daquelas alíneas a) e b) se inscreve na competência jurisdicional dos
tribunais administrativos e fiscais ou na competência jurisdicional dos
tribunais judiciais comuns (nos quais se incluem, desde a Lei n.° 82/77
de 6 de Dezembro, como tribunais de competência especializada, os
tribunais do trabalho).
2.2.2. Como refere Manuel de Andrade, a competência dos tribunais
em geral resulta da medida de jurisdição atribuída aos diversos tribunais,
do modo como entre si fraccionam e repartem o poder jurisdicional que,
tomado em bloco, pertence ao conjunto dos tribunais (1).
Quanto aos tribunais judiciais, estabelece o art. 18°, n.° 1 da LOFTJ
(aprovada pela Lei n.° 3/99 de 13 de Janeiro e alterada pela Lei n.° 101/99
de 26 de Julho, pelo DL n° 323/2001 de 17 de Dezembro, pelo DL
nº 38/2003 de 8 de Março e pelo DL n° 105/2003 de 10 de Dezembro),
que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam
atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Este preceito está em consonância com o “princípio da plenitude da
jurisdição comum” consagrado no art. 211°, n.° 1, da CRP, de acordo
com o qual os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria
cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas
a outras ordens judiciais.
Entre os tribunais judiciais a que se reporta a LOFTJ, encontram-se
os tribunais do trabalho — cfr. os arts. 64°, 78° e 85° e ss.
A competência especializada dos tribunais do trabalho encontra-se
definida naquele art. 85°, nos termos da qual lhes compete conhecer,
em matéria cível, entre outras:
“b) Das questões emergentes de relações de trabalho subordinado
e de relações estabelecidas com vista à celebração de contratos de
trabalho;
(...)
i) Das questões entre instituições de previdência ou de abono de
família e seus beneficiários quando respeitem a direitos, poderes ou
obrigações legais, regulamentares ou estatutárias de umas ou outros,
sem prejuízo da competência própria dos tribunais administrativos e
fiscais;
(...)
o) Das questões entre sujeitos de uma relação jurídica de trabalho
ou entre um desses sujeitos e terceiros, quando emergentes de relações
conexas com a relação de trabalho, por acessoriedade, complementa-
ridade ou dependência, e o pedido se cumule com outro para o qual o
tribunal seja directamente competente;”
A propósito da aplicação da lei no tempo neste âmbito, dispõe o
art. 22° da LOFTJ que:
“1 - A competência fixa-se no momento em que a acção se propõe,
sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posterior-
mente.
2 - São igualmente irrelevantes as modificações de direito, excepto
se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta ou lhe for atribu-
ída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento
da causa.”
172
Em matéria de competência dos tribunais administrativos e fiscais,
o art. 212°, n.° 3, da Constituição da República Portuguesa (com a re-
dacção da revisão constitucional de 1989 (2) e a numeração da revisão
constitucional de 1997 (3)) circunscreve a competência destes tribunais
ao domínio das “relações jurídicas administrativas”, ou seja, das que
conferem poderes de autoridade ou impõem restrições de interesse pú-
blico à administração perante os particulares, ou que atribuem direitos
ou impõem deveres públicos aos particulares perante a administração (4).
À data da propositura da presente acção (2003.05.13), a competência
jurisdicional dos tribunais administrativos e fiscais estava traçada pelo
ETAF, aprovado pelo DL nº 129/84 de 27 de Abril, sendo este o diploma
a atender nos presentes autos em face da disposição transitória contida
no art. 4º, n.° 1, da Lei n.° 13/2002 de 19 de Fevereiro que aprovou o
novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (5), de acordo com
o qual as disposições do novo Estatuto “não se aplicam aos processos
que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor”.
De acordo com o art. 3° do ETAF aprovado pelo DL n° 129/84,
“Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da
justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos,
reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses
públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas
e fiscais”.
Relativamente à competência dos tribunais administrativos de círculo,
o art. 51°, n°1, al. f) conferia a estes a competência para o conhecimento
das “acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse
legalmente protegido”.
Quanto aos tribunais tributários, também o art. 62°, n.°1, al. m), do
ETAF (na redacção que lhe foi conferida pelo DL n° 229/96 de 29 de
Novembro) lhes conferia competência para o conhecimento das “acções
para reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos
em matéria fiscal”.
No que diz respeito à aplicação da lei no tempo nesta matéria, dispõe
o art. 8° do ETAF aprovado pelo DL n° 129/84 que:
“1 - A competência fixa-se no momento em que a causa se propõe,
sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posterior-
mente.
2— São igualmente irrelevantes as modificações de direito, excepto
se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta, se deixar de ser
competente em razão da matéria e da hierarquia, ou lhe for atribuída
competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da
causa.”
2.2.3. Conforme doutrina e jurisprudência pacíficas, a competência
em razão da matéria é apreciada em função dos termos em que a acção
é proposta e determina-se pela forma como o autor estrutura o pedido
e os respectivos fundamentos (6).
A presente acção foi intentada pelo A. Hélder José Contente Gomes
contra a TAP-Air Portugal, S.A..
Como fundamento da mesma, o A. invoca que esteve ao serviço da R.
entre 1966 e 5 de Junho de 2002, que auferiu, em determinados períodos
que identifica, subsídio de renda de casa e que a R. nunca fez incluir este
subsídio nas folhas de remuneração enviadas à Segurança Social, nem
nunca sobre ele fez incidir as contribuições devidas e quotizações rela-
tivas ao A., apesar de tal parcela constituir remuneração para os efeitos
do que se encontra previsto na legislação relativa ao âmbito da base de
173
incidência contributiva das contribuições e quotizações para a Segurança
Social e, ainda, que a R. não entregou na Segurança Social nos anos
de 1992 a 1996 a quotização relativa a um complemento de retribuição
pago ao A., pelo Natal de cada ano, designado “utilidades”.
O pedido nela formulado traduz-se na condenação da Ré a reconhecer
que a renda paga ao A. constituía retribuição e a regularizar as declara-
ções e pagamentos das contribuições e quotizações à Segurança Social
relativamente ao subsídio de renda de casa e ao complemento de retri-
buição pago no Natal, bem como a pagar ao A. o valor do agravamento
de IRS que resultar das regularizações peticionadas.
Quanto aos pedidos referentes ao pagamento das quotizações relati-
vamente ao complemento de retribuição (‘utilidades”) pago no Natal,
bem como ao pagamento do valor do agravamento de IRS que resultar
das regularizações peticionadas, mostra-se a R. absolvida com trânsito
em julgado, respectivamente, da instância e do pedido.
O litígio entre as partes subsiste, apenas, quanto aos pedidos de reco-
nhecimento do carácter retributivo da renda mensal paga pela habitação
do A. e de condenação da R. a regularizar as declarações e pagamentos
das contribuições e quotizações à Segurança Social relativamente à
mesma — pedidos das alíneas a) e b) do petitório.
Como se refere no acórdão do STJ proferido a fls. 556 e ss. dos autos,
embora as instâncias tenham cindido esta matéria em duas questões
distintas, analisando, por um lado, o carácter retributivo da renda de ha-
bitação que era paga ao Autor pela sua entidade patronal, e pronunciando-
-se, por outro lado, quanto à competência do tribunal sobre o pedido de
condenação da Ré na entrega das contribuições à segurança social, “a
verdade é que essas questões se encontram indissociavelmente ligadas
e integram um único pedido”.
Com efeito, o A. não pediu que a R. fosse condenada a pagar-lhe de-
terminadas importâncias que considerasse possuírem carácter retributivo,
mas unicamente pretendeu obter a sua condenação a regularizar a sua
situação perante a Segurança Social, mediante a entrega ao respectivo
Centro Distrital de Segurança Social de Lisboa dos descontos corres-
pondentes à aludida renda de casa.
Este pedido, continua o acórdão do STJ, “enquadra-se exclusivamente
no âmbito da relação jurídica contributiva e destina-se a assegurar,
em particular, o cumprimento da obrigação contributiva da entidade
empregadora, tal como se encontra definida no actual artigo 45° da Lei
n.° 32/2002, de 20 de Dezembro (Lei de Bases da Segurança social).
Tendo em conta que o montante das contribuições da entidade patronal
é determinado por referência à remuneração do trabalhador (artigo 46°,
n.° 1, da mesma Lei), a caracterização da falada renda de casa como
retribuição constitui, neste contexto, o fundamento do pedido — e integra
a causa de pedir na acção -, visto que esse é um elemento indispensável
para considerar, como se pretende, que a incidência contributiva abranja
as quantias pagas a esse título.
Em qualquer caso, na qualificação da renda de casa como retribuição,
para o aludido efeito, não está em causa a aplicação do conceito jus
laboral de remuneração, mas antes o noção de remuneração que, para
efeitos contributivos, nos fornece o artigo 2° do Decreto-Regulamentar
n.° 12/83, de 12 de Fevereiro, que justamente visa determinar a base de
incidência das contribuições para a segurança social.
Como bem se vê, os aspectos jurídicos analisados pelas instâncias
englobam afinal apenas uma questão — a incidência contributiva da
174
renda de casa —, pelo que a declaração de incompetência material do
tribunal de trabalho, agora confirmada pela Relação, deve entender-se
como referente ao único pedido formulado e que apenas tem a ver com
aquela matéria.”
Aliás o A. alega na sua petição inicial que o comportamento ilícito
da R. decorre de ela nunca ter feito incidir sobre a renda da habitação
as contribuições e quotizações relativas ao A., apesar de aquela parcela
constituir remuneração “para os efeitos do que se encontra previsto na
legislação relativa ao âmbito da base de incidência contributiva das
contribuições e quotizações para a Segurança Social, designadamente
no Decreto Regulamentar n.° 12/83 de 12/12”, aqui fundamentando a
sua pretensão rio sentido de a R. ser compelida a regularizar a situação
contributiva perante a Segurança Social.
E vem a precisar, nas alegações da revista, que a obrigação da R.
de proceder mensalmente à entrega das contribuições devidas (as suas
e as do A.), nos serviços competentes da Segurança Social resulta do
estipulado no n.° 3 do art.° 24° da Lei n.° 28/84, de 14 de Agosto (Lei
de Bases da Segurança Social).
2.2.4. A obrigação que o A. invoca na presente acção impender so-
bre a R. e que pretende ver apreciada e reconhecida pelo tribunal é,
pois, a obrigação de pagamento à Segurança Social das contribuições
e quotizações relativas à renda de casa que a R. pagou enquanto o A.
desempenhou o cargo de representante da R. na Venezuela, no Senegal
e na África do Sul, entre 1992 e 2002.
De acordo com o que estabelece o art. 24° da Lei n.° 24/84, de 14
de Agosto, e também os arts. 60.° e 62.° da Lei n.° 27/2000, de 8 de
Agosto (que revogou a Lei n.° 28/84), bem como os arts. 45.° e 47.° da
Lei n.° 32/2002, de 20 de Dezembro (que revogou a Lei n.° 27/2000),
a propósito da obrigação contributiva e da responsabilidade pelo pa-
gamento das contribuições, a contribuição é uma prestação pecuniária
que consubstancia o objecto de uma verdadeira obrigação, a que cor-
responde um direito por parte da Segurança Social, estabelecendo-se
entre o contribuinte e a instituição de Segurança Social uma relação
jurídica contributiva.
Resulta também dos mesmos preceitos que os titulares da obrigação
contributiva são os trabalhadores e as entidades patronais e que, no caso
dos trabalhadores por conta de outrem, há uma obrigação unitária de
pagamento das contribuições, a cargo da entidade patronal.
Assim, como se refere no Acórdão deste Tribunal dos Conflitos
n.° 2/04, de 2004.10.27 (7), que num caso similar considerou caber aos
tribunais tributários a competência material para conhecer de um pedido
de condenação do empregador a pagar à Segurança Social as contribui-
ções devidas no âmbito de um contrato individual de trabalho “a relação
jurídica contributiva, filiada embora na relação laboral, não se confunde
com ela, e concretiza-se sob a forma de uma relação jurídica bilateral
dado que apenas incide sobre um dos sujeitos passivos, a entidade
patronal, a quem cabe a liquidação e pagamento das contribuições,
mesmo na parte respeitante ao trabalhado” (8).
Ainda de acordo com o mesmo aresto, no âmbito desta relação jurí-
dica contributiva, a entidade empregadora não está constituída perante
o trabalhador em qualquer dever jurídico. “É perante as instituições de
Segurança Social, que integram a chamada administração indirecta do
Estado, pois são entidades públicas, revestidas de autoridade pública,
175
designadamente tendo poderes para intervenções coactivas, que as
entidades empregadoras têm que cumprir a sua obrigação contributiva.”
Além disso, importa ter presente que, como também se sublinhou no
dito acórdão do Tribunal dos Conflitos, “as contribuições para a Segu-
rança Social, enquanto verdadeiras quotizações sociais, não são impostos
ou taxas (dos quais se distinguem quanto aos objectivos, à estrutura
jurídica e à própria cobrança (9)), mas imposições para fiscais”.
Na verdade, tais prestações inscrevem-se no universo das imposi-
ções financeiras públicas, ou seja, constituem prestações pecuniárias
estabelecidas ou impostas por lei a favor de organismos do Estado ou
de instituições investidas de autoridade pública que têm a seu cargo a
realização de acções necessárias à efectivação do direito à Segurança
Social, constitucionalmente reconhecido no art. 63° da Lei Fundamental,
com o fim imediato de obter meios ou recursos destinados ao financia-
mento das acções de protecção social.
De acordo com Ilídio das Neves (10), os tributos parafiscais são “im-
posições financeiras sociais com algumas características técnicas e
jurídicas idênticas ou semelhantes às que são próprias das imposições
tributárias, mas com objectivo específico (protecção social), regime
financeiro autónomo e um quadro normativo bastante particular”.
2.2.5. As competências jurisdicionais para a apreciação das matérias
do Direito da Segurança Social foram sendo perspectivadas pelo legis-
lador, ao longo do tempo, de modo diverso: se, numa primeira fase, os
tribunais do trabalho abarcavam todas as competências jurisdicionais
em matéria de Direito da Segurança Social, depois, o legislador passou
a recorrer de forma crescente à jurisdição fiscal, no âmbito da obrigação
contributiva e, posteriormente, à jurisdição administrativa, no âmbito
da obrigação prestacional da Segurança Social.
Verificou-se assim uma intervenção crescente da jurisdição tributá-
ria em conflitos emergentes da relação jurídica contributiva (que, no
caso dos trabalhadores por conta de outrem, se efectiva como relação
jurídica bilateral entre a entidade empregadora e a instituição da Se-
gurança Social).
E verificou-se, também, uma intervenção crescente da jurisdição
administrativa nos conflitos emergentes da relação jurídica prestacional
(que, no caso dos trabalhadores por conta de outrem, se estabelece entre
o beneficiário e a instituição da Segurança Social).
Esta crescente intervenção das jurisdições administrativa e tributária
nos conflitos relacionados com a matéria do Direito da Segurança Social
encontra a sua explicação, consoante as relações jurídicas em causa, nas
seguintes circunstâncias:
- quanto à relação jurídica prestacional (que se estabelece entre o be-
neficiário e a instituição), na circunstância de a actividade da instituição
da Segurança Social se inscrever na actividade administrativa indirecta
do Estado (sujeita às regras de Direito Administrativo);
- quanto à relação jurídica contributiva (que se estabelece entre o
contribuinte e a instituição da Segurança Social), na natureza parafiscal
da obrigação contributiva.(11)
2.2.6. Perante as regras legais enunciadas que fixam a medida de
jurisdição, quer dos tribunais administrativos e fiscais, quer dos tribunais
do trabalho enquanto tribunais de competência especializada dentro da
ordem dos tribunais judiciais comuns, entendemos que os pedidos em
causa na presente acção versam sobre matéria que é da competência
dos tribunais fiscais.
176
Com efeito, o que o A. essencialmente pretende com os mesmos é
que a R. seja condenada a proceder ao pagamento de contribuições
que entende a mesma dever à Segurança Social por considerar que a
incidência contributiva abrange as quantias pagas pela R. como renda de
casa, ou seja, pretende se reconheça impender sobre a R. uma obrigação
contributiva e que esta cumpra tal obrigação.
Ou seja, o objecto da acção é a relação jurídica contributiva da qual
emerge uma obrigação da ré (enquanto sujeito passivo da obrigação)
perante a Segurança Social.
O art. 62°, n.° 1 al. m) do ETAF aprovado pelo DL n.° 128/84, de 27
de Abril (na redacção que lhe foi conferida pelo DL n.° 229/96, de 29 de
Novembro) atribui aos tribunais tributários competência para conhecer
das “acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesses
legalmente protegidos em matéria fiscal”.
Tendo em atenção o disposto nos arts. 3° e 62°, n.° 1, al. m), do ETAF
revogado, mas aqui aplicável, e o supra exposto quanto à transferência
gradual de competências do âmbito da jurisdição dos tribunais do tra-
balho para a jurisdição administrativa e fiscal, e uma vez que a presente
acção — em face da alegação do autor e do modo como fundamenta o
seu pedido —, se destina a obter o reconhecimento de um interesse legal-
mente protegido em matéria parafiscal, a apreciação do litígio inscreve-
-se na competência jurisdicional dos tribunais tributários.
Neste sentido decidiram recentemente os acórdãos deste Tribunal, o
já citado, de 2004.10.27 (Conflito n.° 2/04), e o de 2005.06.29 (Conflito
n.° 1/05).
Diga-se que o novo ETAF, aprovado pela Lei n.° 13/2002 de 19
de Fevereiro (alterada pelas Leis n.°s 4-A/2003 de 19 de Fevereiro e
107-D/2003 de 31 de Dezembro) contém uma regra de atribuição de
competência aos tribunais tributários com o mesmo conteúdo do art. 62°,
n.° 1, al. m), do anterior. Assim, a al. c) do art. 49° atribui aos tribunais
tributários competência para conhecer das “acções destinadas a obter
o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos em
matéria fiscal” e a regra geral do seu art. 4°, n.°1, inclui no âmbito
de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais “a apreciação de
litígios que tenham nomeadamente por objecto: a) Tutela de direitos
fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos
dos particulares directamente fundados em normas de direito adminis-
trativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo
de disposições de direito administrativo ou fiscal”.
2.2.7. Invoca o recorrente que o Tribunal do Trabalho é competente,
em razão da matéria, para conhecer e decidir do pedido do pagamento
e entrega pela R. dos descontos para a Segurança Social, uma vez que
este pedido emerge de relação conexa com a relação de trabalho entre
A. e R. por dependência e cumula-se com pedido para o qual o Tribunal
é directamente competente.
Ora, embora a obrigação contributiva da entidade empregadora tenha
como pressuposto a existência de um contrato de trabalho — já que é por
virtude da celebração deste que a entidade empregadora paga retribuições
ao trabalhador e é deste pagamento que resultam as obrigações, quer
do trabalhador, quer da entidade empregadora, de pagar ao Estado as
contribuições —, ela concretiza-se, como vimos, sob a forma de uma
relação jurídica bilateral entre a entidade empregadora (sujeito passivo
da obrigação, a quem cabe a liquidação das contribuições, mesmo na
177
parte respeitante ao trabalhador) e o Estado (sujeito activo), relação
jurídica esta que tem natureza parafiscal.
Se o facto de o contrato de trabalho ser um dos pressupostos da relação
jurídica contributiva que se estabeleceu entre a entidade empregadora
e o Estado (relação jurídica que, verdadeiramente, é objecto da acção)
poderia levar a sustentar que esta causa se enquadra nas hipóteses do
art. 85°, al. b) da LOFTJ, a expressa previsão do art. 62°, n.°1, al. m)
do ETAF aplicável reconduz para o âmbito da jurisdição administrativa
e fiscal, concretamente para a competência dos tribunais tributários, a
apreciação do litígio que, de acordo com a alegação da petição inicial
e as normas que prevêem a obrigação da ré nela afirmada pelo autor,
se destina a reconhecer um interesse legalmente protegido em matéria
que se integra no direito fiscal.
Independentemente da procedibilidade da pretensão do autor atenta a
matéria sobre que versa a presente acção, a ordem jurisdicional compe-
tente para a sua apreciação não é aquela em que se incluem os tribunais
do trabalho, mas a ordem dos tribunais administrativos e fiscais.
Deve salientar-se que, também aqui, como ocorreu no caso a que se
reporta o Conflito n° 2/04 sobre que incidiu o acórdão de 2004.10.27,
apesar de esta operação positiva de subsunção da matéria sobre que versa
a acção às regras delimitadoras da competência jurisdicional da ordem
dos tribunais administrativos e fiscais ser decisiva quanto à atribuição
da competência a estes para o conhecimento do litígio, também de modo
negativo — pelo não preenchimento das diversas hipóteses em que a lei
atribui competência em razão da matéria à jurisdição laboral, enquanto
jurisdição especializada — se concluiria não ser competente para o
conhecimento da presente acção o Tribunal do Trabalho.
Com efeito, da análise dos arts. 18° (delimitação negativa da com-
petência do tribunal do trabalho) e 85° a 87° (delimitação positiva da
competência do tribunal do trabalho), da LOFTJ resulta que aos tribunais
do trabalho compete julgar as causas não atribuídas a outras ordens
jurisdicionais (art. 18°), mas que estejam mencionadas na sua área de
competência especializada (arts. 85° a 87°).
Ora, como se passará a expor, nenhuma das alíneas do art. 85° relativas
à competência cível se mostra preenchida no caso “sub-judice”, maxime
a referenciada pelo recorrente.
De acordo com a al. b) do art. 85.°, compete ao tribunal do trabalho
conhecer, em matéria cível, das “questões emergentes de relações de
trabalho subordinado”.
É este o núcleo essencial das questões submetidas à apreciação dos
tribunais do trabalho, núcleo este que é completado por sucessivos nú-
cleos de alargamento a problemas conexos, de maneira cada vez mais
mediata, com este núcleo fundamental.
Por isso deve considerar-se que esta alínea se reporta apenas aos
litígios directamente relacionados com o nascimento, a vida e a morte
do contrato e não a quaisquer outros, a não ser que expressamente refe-
renciados nas demais alíneas do preceito (que alargam a competência a
questões bem delimitadas que têm atinências com a relação de trabalho
mas não emergem directamente dela).
Como se refere no Ac. do STJ de 2000.05.03, as questões emergentes
da relação laboral a que se reporta a al. b) deverão ser consideradas
apenas as que são conteúdo essencial dessa relação, ou seja, aquelas
que respeitam a direitos e deveres recíprocos, a ela inerentes, daqueles
que aí são partes (12).
178
Atendendo a que o pedido de reconhecimento do carácter retributivo
da renda de habitação paga pela ré não tem autonomia face ao pedido
de condenação desta a regularizar a sua situação contributiva perante
a Segurança Social no que àquelas rendas diz respeito e considerando,
também, que a obrigação contributiva da entidade empregadora perante
a Segurança Social sobre que versam estes pedidos não tem obviamente
a ver com o núcleo essencial do contrato de trabalho, é manifesto que
a referenciada al. b) do art. 85.° da LOFTJ não se mostra preenchida
na presente acção.
Por seu turno a al. i) do art. 85° da LOFTJ atribui competência para
o conhecimento das «questões entre instituições de previdência ou
de abono de família e seus beneficiários quando respeitem a direitos,
poderes ou obrigações legais, regulamentares ou estatutárias de umas
ou outros, sem prejuízo da competência própria dos tribunais adminis-
trativos e fiscais”.
Também esta hipótese se não mostra integrada, desde logo porque
a presente acção não versa sobre um litígio entre o trabalhador e uma
instituição de Segurança Social.
A questão submetida à apreciação judicial não se reporta à relação
jurídica prestacional (entre o beneficiário e a Segurança Social) mas à
relação jurídica contributiva (entre a entidade empregadora contribuinte
e a Segurança Social).
Deve contudo dizer-se que, mesmo relativamente à relação jurídica
prestacional, a crescente intervenção dos tribunais administrativos no
âmbito da Segurança Social, agora definida em razão da natureza jurídica
da instituição (sendo certo que a Lei n.° 28/84 transformou as institui-
ções de Segurança Social em serviços do Estado, embora integrados na
administração indirecta), determinou um alargamento da competência
do contencioso administrativo neste âmbito (13).
Como se faz notar no Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-
-Geral da República de 1995.07.14, “a alínea i) do artigo 64° da Lei
n.º 38/87, de 23 de Dezembro (com igual redacção ao actual art. 85°,
i), da Lei n.° 3/99, de 13.01), confere aos tribunais de trabalho uma
competência residual para conhecer das questões de natureza cível entre
as instituições de segurança e seus beneficiários, na medida em que
não sejam da competência dos tribunais administrativos e fiscais.” (14)
Também no acórdão deste Tribunal, de 14 de Março de 1996 (Con-
flito n.° 2/96), se sublinhou que “a partir da Lei n.° 28/84, em vez de se
considerar determinante a natureza sucedânea da relação de segurança
social face à relação laboral para justificar a confiança do contencioso
da segurança social aos tribunais de trabalho, entendeu-se atribuir re-
levo decisivo à natureza pública das instituições de segurança social e
retirar daí as devidas consequências quanto à determinação da ordem
dos tribunais chamada a intervir na matéria”.
Daí a orientação jurisprudencial praticamente uniforme no sentido
de que são competentes para o conhecimento dos litígios relativos à
relação jurídica prestacional, entre as instituições de Segurança Social
e os respectivos beneficiários (por se tratar de relações reguladas pelo
direito administrativo, em que uma das partes é uma pessoa colectiva
de direito público), os tribunais administrativos (15).
Resta-nos a al. o) do aludido art. 85°, norma que atribui competência
ao tribunal do trabalho para o conhecimento das “questões entre su-
jeitos de uma relação jurídica de trabalho ou entre um desses sujeitos
é terceiros; quando emergentes de relações conexas com a relação de
179
trabalho, por acessoriedade, complementaridade ou dependência, e o
pedido se cumule com outro para o qual o tribunal seja directamente
competente”.
Como refere Leite Ferreira (16), a alínea o) contempla um caso de
extensão de competência em razão da matéria, uma vez que as questões
aí referidas se situam, em regra, fora do círculo de competência dos
tribunais do trabalho, mas para ele são atraídos em consequência de
uma posição de conexão que mantém com as causas especializadas,
ou melhor dizendo, com as questões de competência específica ou
estrutural daqueles tribunais. Dei as se poderá dizer, continua aquele
Autor, que são estranhas, pela sua própria natureza, ao domínio directo
da competência dos tribunais do trabalho, mas que com ele se mostram
conexas de certa maneira. Trata-se de questões de que os tribunais do
trabalho não podem conhecer quando se apresentam isoladamente, mas
que o legislador entendeu por bem atribuir-lhes quando se cumulem com
outras para as quais sejam directamente competentes.
Poder-se-ia dizer que esta alínea estaria liminarmente afastada no caso
“sub judice” por na presente acção não estar neste momento em causa
qualquer outro pedido para além do pedido de condenação da ré no paga-
mento das contribuições para a Segurança Social relativas às prestações
de renda de habitação no período enunciado na petição inicial.
Na verdade, e como se viu, o pedido de reconhecimento da natureza
retributiva dessa renda [al. a) do pedido] não tem autonomia face aquele
pedido de condenação [al. b) do pedido], inserindo-se ambos no âmbito
do reconhecimento da obrigação contributiva da R.
Quanto aos demais [als. c) e d) do pedido], foi já proferida decisão
com trânsito em julgado a absolver a R., da instância e do pedido,
respectivamente.
Não nos parece contudo que assim se deva perspectivar a presente
acção para efeito de aferir qual a ordem jurisdicional com competência
material para proceder à sua apreciação.
Esta competência, uma vez reconhecida em face das leis orgânicas e
estatutárias específicas que distribuem por cada categoria ou espécies
de tribunais a sua medida de jurisdição, mantém-se até ao julgamento
final da causa independentemente da sorte dos diversos pedidos nela
formulados.
Como se viu, é perante os termos em que é estruturada a petição
inicial que se afere se, atentos os contornos objectivos (pedido e seus
fundamentos) e subjectivos (identidade das partes) da acção, a sua
apreciação se enquadra na ordem jurisdicional comum ou na ordem
jurisdicional administrativa e fiscal.
Se eventualmente a competência do tribunal para a apreciação da
globalidade dos pedidos é afirmada em virtude de na acção se ter formu-
lado um pedido para que o tribunal é directamente competente — como
sucede na hipótese da al. o) do art. 85.° da LOFT — e o pedido for-
mulado na petição inicial que determina a atribuição da competência
vem a ser julgado improcedente, não é por isso que o tribunal perde
a competência (que ganhara com a formulação daquele pedido) para
apreciar os demais pedidos.
Mas, mesmo perspectivando a totalidade dos pedidos, não se vê que
nesta acção tenha sido formulado um pedido para o qual o Tribunal do
Trabalho fosse directamente competente.
Especificamente o constante da al. d) do petitório (de condenação
da R. a pagar ao A. as quantias em que este vier a ter agravada a tribu-
180
tação em sede de IRS em consequência das regularizações a efectuar
à Segurança Social, a liquidar em execução de sentença), não emerge
directamente da relação de trabalho e, manifestamente, não se cumula
com outro pedido para o qual o tribunal é directamente competente
(sendo esta uma condição que a alínea em causa estabelece de modo
cumulativo com a verificação da aludida conexão).
Os pedidos das alíneas a), b) — e também c) — da petição inicial, já
o vimos, são todos da competência directa dos tribunais tributários na
medida em que as questões com eles colocadas pelo autor ao tribunal
se reconduzem à apreciação da extensão e âmbito da relação jurídica
contributiva estabelecida entre a R. e a Segurança Social (17).
Ora a relação jurídica contributiva estabelece-se tendo como pres-
suposto a existência de um contrato de trabalho, mas não emerge de
qualquer relação conexa com a relação de trabalho.
Aliás, e como bem se nota no citado acórdão deste Tribunal, de
2004.10.27, “não faria sentido que o legislador - a considerar serem
conexos com o contrato de trabalho os vínculos entre os sujeitos do con-
trato de trabalho (trabalhador ou entidade empregadora) e a Segurança
Social - simultaneamente, atribuísse aos Tribunais de Trabalho, na al. o)
competência para o julgamento das questões emergentes desses vínculos,
se já na al. i) incluía a competência para o julgamento das questões entre
um dos sujeitos do contrato e a Segurança Social”.
Se as questões entre os trabalhadores ou entidades empregadoras (de
um lado) e a Segurança Social (de outro) fossem de considerar “emer-
gentes de relações conexas com a relação de trabalho” naqueles termos,
não faria qualquer sentido o alargamento tímido (em face da parte final
do preceito, que ressalva a competência dos tribunais administrativos e
fiscais) constante da al. i).
22.8. É pois de concluir que o “conflito” se deve decidir atribuindo
competência para o julgamento desta acção à ordem dos tribunais ad-
ministrativos e fiscais, concretamente aos tribunais tributários.
3. Decisão:
Pelo exposto, acordam no Tribunal de Conflitos em julgar o Tribunal
do Trabalho de Lisboa incompetente, em razão da matéria, para conhecer
da presente acção intentada pelo Autor Hélder José Contente Gomes
contra a TAP AIR Portugal, S.A., e considerar competentes para conhecer
da matéria a que os autos se reportam os Tribunais Tributários.
Sem custas.
Lisboa, 4 de Outubro de 2006. — João Manuel Sousa Fonte (rela-
tor) — Azevedo Moreira — Manuel Joaquim Sousa Peixoto — Santos
Botelho — Mário Manuel Pereira — Rosendo José.
(1) In “Noções Elementares de Processo Civil”, ed. de 1979, pp.88-89.
(2) Lei Constitucional n.° 1/89 de 8.8
(3) Lei Constitucional n.° 1/97 de 20.9
(4) Vide Freitas do Amaral, in “Lições de Direito Administrativo”, edição policopiada,
p. 423.
(5) O novo ETAF, entretanto alterado pelas Leis n.°s 4-A/2003 de 19 de Fevereiro e
107-D/2003 de 31 de Dezembro, e vigente desde 1 de Janeiro de 2004 (cfr. o art. 4º da Lei
n.° 107-D/2003 de 31 de Dezembro).
(6) Vide Manuel de Andrade, in ob. cit., pp. 90 e ss., José Alberto dos Reis, in “Comentário
ao Código de Processo Civil”, I, p. 110, José Manuel Santos Botelho in “Contencioso Admi-
nistrativo Anotado e Comentado”, 3ª edição, 2000, pp. 13 e ss. e, entre outros, os Acórdãos
do Supremo Tribunal de Justiça de 78.06.06 (in B.M.J. 278/122), de 98.02.12 (in CJ, Acs.
do STJ, I, p 263), de 2003.05.14 (proferido na Rev. n.° 414/03 da 4ª Secção), de 2003.10.01
(proferido na Rev. n.° 2059/03 da 4ª Secção) e de 2004.01.14 (proferido na Rev. n.° 743/03
181
da 4ª Secção), os Acs. do STA de 93.05.13 (Rec. n.° 31.478), de 96.05.28 (Rec. n.° 39.911),
de 99.03.03 (Rec. n.° 40.222) e de 99.10.13 (Rec. n.° 44.068).
(7) Disponível em texto integral na base de dados do ITIJ (www.dgsi.pt)
(8) Vide também o Ac. do STJ de 2003.02.05 (proferido na Revista n.° 2673/02 da 4ª
Secção) e Ilídio das Neves, in “Direito da Segurança Social — Princípios Fundamentais numa
Análise Prospectiva”, 1996, p.328.
(9) Aqui se destacando a possibilidade do pagamento voluntário retroactivo de contribuições
prescritas (e, por isso, não exigíveis coercivamente).
(10) In ob. cit., p 366.
(11) Vide numa análise histórica exaustiva Ilídio das Neves, in ob. cit., pp. 632 e ss., o citado
Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 2004.10.27. e o de 1996.03.14 (in BMJ 455/222).
(12) In CJ, Acórdãos do STJ, II, p. 39.
(13) Cfr. os arts. 73° da Lei n.° 17/2000 e 78° da Lei n.° 32/2002.
(14) In DR, II série de 18 de Agosto de 1995
(15) Vide os Acs. do Tribunal dos Conflitos de 2003.05.13 e de 97.07.01 (ambos disponíveis
da base de dados do ITIJ), o citado Ac do Tribunal dos Conflitos de 1996.03.14 (in BMJ
455/222) e os Acs. do STJ de 2002.03.06 (proferido na Rev. n.° 3359/01 da 4ª Secção) e do
STA de 1997.06.12 (também disponível na base de dados do ITIJ).
(16) Código de Processo do Trabalho, Coimbra Editora, 1989, pag. 71 e seguintes.
(17) É de notar que a jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça vem afirmando a
incompetência material dos tribunais do trabalho para conhecer da falta de pagamento das
contribuições devidas à Segurança Social pelas entidades empregadoras, quer em acções
em que nenhum outro pedido se formula, quer em acções em que se discutiam questões
directamente emergentes do contrato de trabalho ou outras para que o tribunal do trabalho
tinha competência directa - vide os Acórdãos do STJ de 2005.02.15 (Revista n.° 3037/04 da
4.ª Secção) e de 2005.02.23 (Revista n.° 1148/04 da 4.ª Secção).
Acórdão de 12 de Outubro de 2006.
Recurso n.º 23/05-70.
Requerente(s): Maria Manuel Matias de Lacerda Magalhães Mexia,
no conflito negativo de jurisdição entre o Tribunal Judicial da Comarca
da Lousã e os tribunais administrativos e fiscais.
Relator: Ex.mo Cons. Dr. Manuel Oliveira Barros.
Acordam no Tribunal dos Conflitos:
Maria Manuel Matias de Lacerda Magalhães Mexia requereu em
3/3/2005 no Tribunal Judicial da comarca da Lousã a instauração de
inventário para separação de meações.
No processo assim iniciado, foi no seguinte dia 17 proferido despacho
liminar que, com fundamento, em termos de facto, em que se tratava de
processo com carácter acidental relativamente a processo de execução
a correr termos na Repartição de Finanças da Lousã, e louvando-se,
em termos de direito, no art.151°, n°1°, do Código de Procedimento e
Processo Tributário (CPPT), ordenou a remessa do processo ao tribunal
tributário de 1ª instância territorialmente competente.
Em despacho de 23/5/2005, o Tribunal Administrativo e Fiscal de
Coimbra declinou a competência em razão da matéria dessa ordem
jurisdicional para conhecer daquele processo, indeferiu liminarmente,
nos termos dos arts. 16° CPPT e 234°-A CPC, o requerimento inicial
do mesmo, e, na falta de declaração formal, expressa, da sua própria
incompetência material por parte do tribunal judicial referido, ordenou
que os autos aguardassem por 14 dias a contar do trânsito dessa decisão
que a requerente do inventário requeresse a remessa do processo ao
Tribunal Judicial da Lousã, nos termos do art.18°, n°1°, CPPT - o que
esta efectivamente fez em 25/5/2005.
182
Foi então proferido nesse Tribunal, em 6/6/2005, despacho, por igual
transitado em julgado (cfr. o certificado a fls.68), que, desta vez expres-
samente, declinou, invocando os arts.66°, 96°, 101º, 102°, 103° e 105°
CPC, a sua competência em razão da matéria para conhecer do processo
aludido, atribuindo-a aos tribunais tributários de 1ª instância.
O requerimento da instauração do inventário pretendido foi, por isso,
indeferido liminarmente.
Em 24/6/2005 a requerente do inventário requereu, ao abrigo do
art.117°, n°1°, CPC, ao Exmo. Presidente do Tribunal da Relação de
Coimbra a resolução de conflito de jurisdição assim gerado, que como
tal ajustadamente qualificou.
Autuado esse requerimento como relativo a conflito de competência,
o relator a que esses autos foram distribuídos, reportando-se ao disposto
nos arts.115°, n°1°, e 116°, n°1°, 1ª parte, CPC, conjugado, este, com os
arts.33°, al.b), a contrario, e 36°, al.d), Lei de Organização e Funciona-
mento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ - Lei n°3/99, de 13/1, republicada
em anexo à Lei n°105/2003, de 10/12), e 59°, § 2°, do Regulamento do
Tribunal de Conflitos, julgou, com invocação ainda de acórdão deste
mesmo Tribunal de 27/2/75, publicado nos Acórdãos Doutrinais do Su-
premo Tribunal Administrativo n°172, 303, ser ao Tribunal de Conflitos
que cabe resolver o conflito em questão, ordenando, consoante art.117°,
n°2°, CPC, a remessa dos autos a este Tribunal.
Ouvidas as autoridades em conflito (arts.118° e 119° CPC), nada
vieram dizer.
Observado o disposto no art.120°, n°1°, CPC, o M°P°, com referência
aos arts.209°, n°1°, e 212° da Constituição, e 115°, nºs 1° e 2°, e 116°,
n°1°, CPC, pronunciou-se no sentido da atribuição ao tribunal judicial
da competência para proceder à separação de bens pretendida.
Louvou-se para tanto no disposto nos arts.151°, n°1°, e 166° CPPT
e 18°, n°1°, LOFTJ e nas razões indicadas no despacho do Senhor Juiz
do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra. Aditou ter essa solução
respaldo na doutrina, citando Jorge Lopes de Sousa, “CPPT Anotado “,
4ª ed., 956-957.
Colhidos os vistos legais, importa decidir. Assim:
Na tese da Senhora Juíza da comarca da Lousã, está-se perante inci-
dente de processo de natureza fiscal, atípico, visto que não referido no
art. 166° CPPT. Daí a competência material do Tribunal Administrativo
e Fiscal de Coimbra, conforme art.151°, n°1°, CPPT.
Fundamentou essa posição em que o processo de inventário em ques-
tão deriva de execução fiscal pendente na Repartição de Finanças da
Lousã em que foi penhorado bem comum do casal, constituindo incidente
só surgido depois da citação efectuada nesse processo nos termos do
art. 220° CPPT.
Do conhecimento dos tribunais tributários as questões relativas a
tais processos, a partir dessa citação, “todo o processo emerge duma
relação jurídica tributária, que, neste caso, significa, salvo o incidente
de separação judicial de bens, a responsabilização do cônjuge por dívi-
das tributárias do outro”; e “todo o incidente é regulado, num primeiro
momento, pela legislação processual fiscal”, o que indicia ser essa a
jurisdição competente, conforme art.151°, n°1°, CPPT.
Tal assim apesar de não incluído nos incidentes típicos referidos no
art.166° CPPT, mas por se tratar de incidente atípico, dado constituir
183
ocorrência extraordinária que perturba o movimento normal do processo,
visto que determina a suspensão da execução fiscal até à sua decisão.
No Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra discorreu-se, em
suma, e bem que em ordem diversa, como segue:
O âmbito da jurisdição fiscal encontra-se definido nos arts.212° da
Constituição e 4° e 49° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e
Fiscais, de que decorre que compete aos tribunais fiscais pronunciar-se
apenas sobre as relações jurídicas fiscais.
Entende-se como questão fiscal a que emerge duma resolução auto-
ritária que imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação
pecuniária com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de
encargos públicos do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas,
bem como o conjunto das relações jurídicas com tal objectivamente
conexas ou teleologicamente subordinadas.
O inventário para separação de meações que emerge duma execução
fiscal não integra uma questão fiscal, mas sim uma questão privada
entre cônjuges.
Esse inventário para partilha dos bens comuns do casal destina-se a
garantir os interesses dum cônjuge contra os encargos do outro.
O Estado intervem nele nos mesmos termos que qualquer outro credor
do cônjuge executado.
Tornado necessário por os processos de execução fiscal, apesar de
terem carácter judicial, correrem termos, conforme art.103° da Lei Geral
Tributária, nos serviços das finanças, o art.151° CPPT visa apenas regu-
lar as questões de competência adentro do processo de execução fiscal
- não também as questões de competência entre a jurisdição comum e
a jurisdição administrativa e fiscal.
Trata-se, nesse preceito, de separar as águas num processo em que
participam, em momentos distintos, um órgão administrativo e um órgão
judicial, competindo àquele praticar actos de natureza não jurisdicional
e a este dirimir as questões de natureza jurisdicional suscitadas no
processo de execução fiscal.
O inventário para separação de meações não faz parte dos inciden-
tes típicos da execução fiscal previstos no art. 166° CPPT, nem é um
incidente atípico, pois não se trata de ocorrência extraordinária que
interfira com o andamento normal do processo, constituindo, isso sim,
questão prejudicial que determina a suspensão da execução fiscal até à
sua decisão no tribunal competente.
Finalmente:
Uma vez que, como se vê dos arts.1770° e 1771° C.Civ., o inventário
para separação de meações se destina a produzir efeitos também fora da
execução de que depende, e como bem assim resulta do art.96°, n°2°,
CPC, que afasta o caso julgado material quando a decisão da questão
incidental importe violação dessas regras, as regras de competência
absoluta obstam à apensação determinada no art.1406° CPC.
Vejamos então:
Um dos critérios de repartição do poder jurisdicional no plano interno
é, como se sabe, o do objecto do litígio. A instituição de diversas espé-
cies de tribunais e a definição da respectiva competência em razão da
matéria ou objecto da causa, ou seja, da natureza da relação substancial
pleiteada obedece a um princípio de especialização, com as vantagens
que lhe são inerentes, desde logo, uma maior garantia de acerto ou
perfeição da decisão. (1)
184
O art.49°, n°1°, al.d), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e
Fiscais (ETAF) aprovado pela Lei n°13/2002, de 19/2, comete, nome-
adamente, aos tribunais tributários a competência para conhecer dos
incidentes e das oposições. Segue-se, deste modo, regra clássica, segundo
a qual accessorium sequitur principali.
Na definição de Mortara, subscrita por Alberto dos Reis, “Comentário “,
III, 563 (v. também 564), transcrita em Ac. STJ de 24/1/89, BMJ 383/521,
o incidente é uma forma processual secundária que apresenta o carác-
ter de episódio ou acidente em relação ao processo da acção (no caso,
executiva fiscal) (2)
Inumeráveis as questões que podem surgir no decurso das causas e
de que a discussão se reveste de carácter incidental, a grande maioria
constitui objecto de incidentes inominados ou atípicos; outras são assunto
de incidentes perfeitamente definidos e assim intitulados - incidentes
nominados, típicos (3)
Posto que têm por objecto questão que não é a questão fundamental
da causa, visando, antes, questões secundárias ou acessórias, enxertadas
na questão principal, os incidentes constituem ocorrências estranhas ao
desenvolvimento normal da lide - ou, na expressão dos tribunais refe-
ridos, ocorrências extraordinárias que perturbam o movimento normal
do processo.
Destinada a separação de meações pretendida a salvaguardar o pa-
trimónio dum dos cônjuges da responsabilização por dívida do outro,
opera-se em processo especial, de inventário, autónomo e com tramitação
específica. E conquanto, é certo, apenas eventual, e determinante da
suspensão da execução, mas prevista que, na realidade, se encontra na
própria regulamentação do processo executivo, bem, afinal, não se vê
como considerar a dedução do pedido de separação das meações como
ocorrência extraordinária, estranha ou anormal.
Por outro lado, determinada a competência material pela vocação
específica das diversas espécies de tribunais, bem, de facto, não se vê
também como incluir na própria dos tribunais tributários a de proceder
a inventário para separação de meações.
Como assim conforme com a boa razão a solução propugnada pelo
M°P°, decide-se declarar o Tribunal Judicial da comarca da Lousã o
competente para levar a efeito o inventário para separação de meações
em questão.
Sem custas.
Lisboa, 12 de Outubro de 2006. — Manuel Oliveira Barros (relator) —
António Fernando Samagaio — Manuel Maria Duarte Soares — Fernando
Manuel Azevedo Moreira — Carlos Alberto Bettencourt de Faria — Rosendo
Dias José.
(1) Manuel de Andrade, “Noções Elementares de Processo Civil” (1976), 94-II-a), Antunes
Varela e outros, “Manual de Processo Civil”, 2.ª ed., 207 (n.° 66) e 222.
(2) V. também, ARC de 18/12/84, CJ, IX, 5.°, 99-III e 100, 2.ª col.; desenvolvidamente,
Parecer da PGR n.° 53/62, de 25/10/62, no BMJ 120/181 ss; e, mais recentemente, Ac. STJ
de 16/4/98 , BMJ 476/305-I.
(3) Transcreveu-se enunciado de Lopes Cardoso, “Manual dos Incidentes da Instância”,
2.ª ed. (1965), 10. V. também Salvador da Costa, “Os Incidentes da Instância”, 4.ª ed. (2006),
10 a 12.
185
Acórdão de 19 de Outubro de 2006.
Recurso n.º 9/06.
Requerente: José Carlos Ferreira, no conflito negativo de jurisdição
entre o 4.° Juízo do Tribunal do Trabalho de Lisboa e os tribunais
administrativos e fiscais.
Relator: Ex.mo Cons. Dr. Carlos Alberto Andrade Bettencourt de
Faria.
Acordam no Tribunal dos Conflitos:
José Carlos Ferreira instaurou no 4° Juízo do Tribunal do Trabalho
de Lisboa a presente acção contra Portugal Telecom SGPS e PT Comu-
nicações, pedindo que a condenação das rés a:
pagarem-lhe a quantia de € 21.911,10 referente às prestações mensais
que devem integrar a sua pensão de aposentação, bem como nas demais
que se venderem até efectivo e integral pagamento;
a pagarem / provisionarem na mensalidade da pensão de aposentação
as prestações mensais de isenção de horário de trabalho, a remuneração
adicional venc. 14 e os rendimentos em espécie que auferia à data da
cessão do contrato de trabalho;
a comunicarem à Caixa Geral das Aposentações (CGA) o total das
remunerações auferidas pelo autor e proceder aos respectivos descon-
tos.
Na sua contestação as rés excepcionaram a incompetência em razão
da matéria do tribunal do trabalho, alegando que o que estava em causa
era a legalidade de um acto duma pessoa colectiva de direito público - a
CGA - , ou seja, a decisão desta de aposentar o autor e de lhe atribuir
uma pensão de aposentação no valor mensal de € 4.228,17.
Respondeu o autor que não impugna o cálculo efectuado pela dita
CGA, mas sim as omissões das rés que levaram a tal cálculo.
No despacho saneador o Juiz julgou a excepção em causa impro-
cedente.
Desta decisão agravaram as rés, tendo o Tribunal da Relação de Lisboa
declarado incompetente o tribunal do trabalho em razão da matéria para
conhecer dos autos.
Recorreu o autor para este tribunal, nos termos do art° 107° nº 2 do
C. P. Civil.
Nas suas alegações de recurso apresenta as seguintes conclusões:
1 A competência do Tribunal determina-se de acordo com os pedidos
formulados pela recorrente na sua p. i., pelo que, face aos mesmos,
resulta inequívoco que os pedidos emergem da relação laboral existente
com as recorridas, em consequência, o tribunal do trabalho é compe-
tente em razão da matéria, nos termos das alíneas i) e o) do art° 35°
da LOFT.
2 O recorrente, no seu articulado inicial, pretende o reconhecimento
como retribuição de todos os montantes que lhe eram pagos pelas re-
corridas como contrapartida da sua prestação laboral, o que estas não
querem reconhecer, não tendo efectuado os respectivos descontos e, por
via disso, os cálculos da pensão da CGA também os não reconhece.
3 A relação jurídico laboral do recorrente com as recorridas é de natu-
reza privada, sendo a relação jurídica controvertida do foro laboral.
4 Por aplicação das alíneas b), i) e o) do art° 35° da LOFT é compe-
tente o Tribunal do Trabalho.
186
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
Apreciando
1 O recorrente inicia as suas conclusões de recurso alegando que
a competência do Tribunal determina-se de acordo com os pedidos
formulados na petição inicial. Naquele articulado referiu que lhe eram
devidas certas retribuições, pelo que limitou-se a invocar a relação labo-
ral existente entre ele e as recorridas, a qual é de natureza privada.
Vejamos.
Com efeito, no essencial, o recorrente pede que seja reconhecida a
obrigação das recorridas de efectuarem determinado descontos para a
Caixa Geral de Aposentações. Ou seja, pretende obter a condenação
destas a regularizarem a sua situação perante a Segurança Social, me-
diante a entrega dos devidos descontos.
No Acórdão deste Tribunal dos Conflitos nº 2/04 de 27.10.04 entendeu-
-se que “as contribuições para a Segurança Social, enquanto verdadeiras
quotizações sociais, não são impostos ou taxas (dos quais se distinguem
quanto aos objectivos, à estrutura jurídica e à própria cobrança) mas
imposições parafiscais”.
Isto porque tais prestações inscrevem-se no universo das imposições
financeiras públicas a favor de organismos do Estado, ou de instituições
investidas de autoridade pública que têm a seu cargo a realização de
acções necessárias à efectivação do direito à Segurança Social, como se
considerou no Acórdão n° 3/06, também deste Tribunal dos Conflitos,
de 04.10.06.
Assim e seguindo tal jurisprudência, temos que o objecto da presente
acção é a relação jurídica contributiva da qual emerge uma obrigação
da ré perante a Segurança Social.
O art° 62° n° 1 alínea m) do ETAF, aprovado pelo DL 128/84 de 27/4
na redacção que lhe foi conferida pelo DL 229/96 de 29.11 - , atribui
aos tribunais tributários competência para conhecer das “acções para
obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegidos
em matéria fiscal”.
Esta disposição é aqui aplicável, pelo que a apreciação do litígio
inscreve-se na competência jurisdicional dos tribunais tributários.
Aliás, normas de competência com o mesmo conteúdo encontram-se
nos art° 49° alínea c) e 4° nº 1 do ETAF aprovado pela Lei n° 13/2000
de 19.02.
2 Invoca o recorrente que aquilo que pede é a apreciação duma relação
jurídica laboral.
Sendo certo que a prestação contributiva devida pela entidade empre-
gadora tem como pressuposto a existência de um contrato de trabalho,
a verdade é que essa obrigação concretiza-se através duma relação
jurídica entre a mesma entidade e o Estado, que tem, como vimos, a
natureza parafiscal.
Acresce que esta questão, embora resulte duma relação laboral, não
respeita a direitos e deveres recíprocos das partes no contrato, a relações
jurídicas entre elas directamente estabelecidas. Razão pela qual não
pode aqui ser aplicado o disposto no art° 85° alínea b) da LOFT, quando
estabelece a competência dos tribunais do trabalho para conhecer das
questões emergentes das relações de trabalho subordinado.
Acresce também que a alínea j) do mesmo art° 85° estipula a com-
petência da jurisdição laboral para a apreciação das questões entre a
Segurança Social e os seus beneficiários, mas não entre esta e os seus
contribuintes.
187
Termos em que se conclui pela competência da jurisdição adminis-
trativa e fiscal para conhecer desta causa, através dos tribunais tribu-
tários.
Pelo exposto, acordam em julgar competente para conhecer da pre-
sente acção os tribunais tributários.
Sem custas.
Lisboa, 19 de Outubro de 2006. — Carlos Alberto Andrade Betten-
court de Faria (relator) — António Fernando Samagaio — Fernando
Manuel Azevedo Moreira — Manuel Maria Duarte Soares — Rosendo
Dias José.
Acórdão de 26 de Outubro de 2006.
Assunto:
Responsabilidade civil extracontratual. Pessoas colectivas de
direito público. Município. ICERR. Pedido de indemniza-
ção. Violação dos deveres de sinalização. Passeio público.
Competência dos tribunais administrativos.
Sumário:
I — Nos termos da alínea g) do n.º 1 do artigo 4.º do actual
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF),
aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, na
redacção da Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro,
compete aos tribunais da jurisdição administrativa a
apreciação de litígios que tenham por objecto questões
em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade
civil extracontratual das pessoas colectivas de direito
público, quer, pois, por actos de gestão pública (como
no ETAF84) quer por actos de gestão privada praticados
no exercício da função pública.
II — Daí que sejam competentes os tribunais administrati-
vos para conhecer de uma acção em que se pede uma
indemnização a um município e ao ICERR para res-
sarcimento de danos resultantes da queda da A. por o
passeio público por onde caminhava não se encontrar
sinalizado de que estava em obras nem conter guarda
ou protecção de uma ravina adjacente.
Recurso n.º 18/06-70.
Requerente: Maria da Paz Garcia Fernandes, no conflito negativo
de jurisdição entre o Tribunal Judicial da Comarca de Melgaço e os
tribunais administrativos e fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. António Samagaio.
188
Acordam no Tribunal de Conflitos
MARIA DA PAZ GARCIA FERNANDES, viúva, residente no lugar
de Lamprejão, nº 350, Freguesia de Cristelo, concelho de Caminha,
interpôs recurso para o Supremo Tribunal de Justiça (posteriormente
reencaminhado para este Tribunal de Conflitos) do acórdão do Tribunal
da Relação de Guimarães, que, confirmando a decisão do Tribunal
Judicial de Melgaço, concluiu pela incompetência desse Tribunal, em
razão da matéria, para conhecer da acção declarativa de condenação sob
a forma de processo ordinário proposta contra o INSTITUTO PARA
A CONSERVAÇÃO E EXPLORAÇÃO DA REDE RODOVIÁRIA
(ICERR) E MUNICÍPIO DE MELGAÇO, para ser ressarcida dos
danos que lhe advieram da queda por uma ravina em consequência de se
ter desequilibrado em virtude do passeio público por onde caminhava,
na cidade de Melgaço, se ter desmoronado parcialmente, resultando-
-lhe ferimentos por todo o corpo, não existindo no local e no passeio
em causa qualquer guarda ou protecção nem qualquer sinalização que
indicasse que o passeio estava em obras, ou que existia perigo de queda
para peões.
Alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:
“I) Na presente acção apenas contestou o Réu Município de Melgaço,
tendo o mesmo invocado a excepção de incompetência absoluta, em
razão da matéria, dos tribunais civis.
II) A excepção invocada foi julgada procedente pelo tribunal de 1ªª ins-
tância, que julgando os tribunais comuns incompetentes em razão da ma-
téria para conhecer da presente acção, absolveu os RR. da instância.
III) Ambos os RR. são pessoas colectivas de direito público.
IV) Considerou o tribunal a quo, aderindo aos fundamentos e teor da
decisão proferida em 1ª -instância, que sendo ambos os RR. pessoas
colectivas de direito público e, estando em causa a efectivação de res-
ponsabilidade extracontratual, é aplicável a alínea g) do n° 1. do art. 4°
do ETAF, facto que determina que a competência para julgar a acção
cabe aos tribunais administrativos.
V) A agravante não se conforma com tal decisão.
VI) Perante a conduta alegadamente atribuível às RR., enquanto ór-
gãos públicos há, desde logo, que saber se as mesmas exerciam ou não
um poder público enquanto entidades integradoras da Administração
do Estado, ou se agiram despidas dessa qualidade “status” tal como se
fosse uma entidade privada.
VII) Os RR. mesmo sendo, como são, pessoas colectivas de direito
público, podem limitar-se a exercer as suas atribuições em pleno pé de
igualdade com os particulares, portanto desprovidos do poder de supre-
macia que em principio lhes advém da sua qualidade de ente público
administrativo. Os actos assim praticados já seriam de qualificar como
de “gestão privada”
VIII) O verdadeiro “distinguit”, para efeitos da apreciação/avaliação
de um certo acto, ou facto, causador de prejuízos a terceiros (particulares)
numa ou noutra das aludidas categorias (gestão privada/gestão pública)
reside em saber se as concretas condutas alegadamente ilícitas e danosas
se enquadram numa actividade regulada por normas comuns de direito
privado (civil ou comercial) ou antes numa actividade disciplinada por
normas de direito público administrativo.
IX) A “pedra de toque” para efeitos de determinação da competência
material dos tribunais administrativos não reside propriamente na dico-
189
tomia “actos de gestão pública - actos de gestão privada -, mas sim no
critério constitucional plasmado no art. 212°, n° 3 da Lei Fundamental,
ou seja, compete aos tribunais dessa jurisdição especial o “julgamento
de acções que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das
relações jurídicas administrativas”,
X) Âmbito assim definido com apelo ao mesmo critério na legislação
Infra-constitucional (conf, arts. 3° do ETAF 84 e 1° do ETAF 2002).
XI) Trata-se nos presentes autos de uma actividade, acto, comporta-
mento ou conduta, vista da perspectiva de um lesado (terceiro) particular,
cuja avaliação, para efeitos do apuramento da respectiva responsabili-
dade civil é regulada, por normas de direito privado, que não por normas,
princípios e critérios de direito público.
XII) Ora, a uma tal apreciação/avaliação não subjaz qualquer rela-
ção jurídico-administrativa, uma relação jurídica regulada pelo direito
público, mas uma mera relação jurídico-privada, como tal regulada
pelo direito privado.
XIII) Rege, neste domínio, o princípio de que os tribunais de jurisdição
ordinária, na circunstância os tribunais de comarca, são os tribunais-
-regra por força da delimitação negativa do nº 1 do art. 18° da LOFTJ
99, aprovada pala Lei nº 3/99 de 13/1 e do art. 66° do CPC, nos termos
dos quais “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não
sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”,
XIV) Regra/princípio ainda hoje aplicável a titulo subsidiário, tal
como resulta do art. 7º do novo ETAF, aprovado pela Lei n° 13/2002
de 19/2.
XV) Trata-se, no fundo, da apreciação dos pressupostos da respon-
sabilidade civil extracontratual vasados no art. 483º e segs, do C. Civil.
XVI) Trata-se de uma “questão de direito privado” - aquela que as
partes submeteram à apreciação do tribunal - ainda que ambos os RR.,
alegadamente responsáveis, sejam pessoas de direito público, para uti-
lizar a expressão contemplada na al. f) do nº 1 do art. 4° do ETAF.
XVII) Questão essa que deve ser aferida por normas, princípios e
critérios próprios do direito privado, e, como tal, a respectiva dirimência
encontrar-se-á, por sua própria natureza, arredada da jurisdição especial
dos tribunais administrativos.
XVIII) Acresce que, o n° 1 do art 7° do Dec.-Lei n° 558/99, de 17
de Dezembro (a chamada Lei das Bases Gerais das Empresas Públicas)
prescreve que “sem prejuízo do disposto na legislação aplicável às
empresas públicas regionais, intermunicipais e municipais, as empresas
públicas regem-se pelo direito privado, salvo no que estiver disposto no
presente diploma e nos diplomas que tenham aprovado os respectivos
estatutos”
XIX) Na ausência de preceito legal expresso de alcance geral (apli-
cável a todas elas) ou do respectivo estatuto em contrário, as empresas
públicas - todas elas - se encontram sujeitas ao direito privado, comun-
gando desta natureza os actos jurídicos que as mesmas levam a cabo
nestas circunstâncias.
XX) O tribunal de 1ª instância é competente em razão da matéria
para apreciar a matéria em discussão nos autos.
XXI) Não devia proceder a excepção de incompetência absoluta em
razão da matéria dos tribunais comuns.
XXII) Deve ser revogada a Douta Decisão recorrida, porquanto viola,
nomeadamente, o disposto no n° 3 do art. 212º da Constituição da Re-
pública Portuguesa, bem como o art. 4°, nº 1, al. f) do ETAF”.
190
Os RR não contra-alegaram.
O Ex.º Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do recurso
ser improvido, e, em consequência, julgarem-se os tribunais adminis-
trativos como os materialmente competentes para o conhecimento da
acção, por os actos imputados aos RR serem de gestão pública.
A) A A. interpôs, para o STJ, recurso do acórdão da Relação de Gui-
marães, que, confirmando a decisão do tribunal judicial de Melgaço sobre
a sua incompetência em razão da matéria, por competente ser o tribunal
administrativo, negou provimento ao recurso. Tratando-se, porém, de
um pré-conflito, nos termos do nº 2 do art. 107º do CPC, segundo o qual
“Se a Relação tiver julgado incompetente o tribunal judicial por a causa
pertencer ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, o recurso
destinado a fixar o tribunal competente é interposto para o Tribunal de
Conflitos”, pelo que não se deveria ter recorrido para o STJ.
Tal não obsta ao conhecimento do recurso em causa por este Tribunal
de Conflitos dado tratar-se de erro na sua espécie, face ao disposto no
nº 3 (2ª parte) do art. 687º do CPC no qual se estatui que “(…) tendo-se
interposto recurso diferente do que competia, mandar-se-ão seguir os
termos do recurso que se julgue apropriado”.
B) A A. intentou a presente acção contra o Município de Melgaço e
o ICERR sendo certo que a responsabilidade de um exclui a do outro.
Aqui e agora, porém, apenas está em causa determinar qual o tribunal
competente para julgar a causa pelo que será aquele a decidir a questão
da legitimidade dos RR.
C) O ICERR, que sucedeu à JAE, foi extinto e integrado no IEP pelo
art. 1º, nº 1, do DL nº 227/02, de 30/10. Os factos pelos quais a A pede
indemnização aos RR ocorreram em 21 de Abril de 2002 e a acção deu
entrada no tribunal a 15/04/2005, numa altura, pois, em que aquele
Instituto já não tinha existência legal. Esta é, porém, outra questão com
que este Tribunal não tem de ocupar-se pelas razões já expostas, pois
será, por certo, objecto de apreciação pelo tribunal competente.
D) A competência dos tribunais determina-se pela forma como o A,
configura a acção, recortada esta pela respectiva causa de pedir e do
pedido.
No caso vertente, a A. formula um pedido de indemnização contra os
RR. por danos causados numa queda por uma ravina em consequência de
se ter desequilibrado em virtude do passeio público por onde caminhava,
na cidade de Melgaço, se ter desmoronado parcialmente, resultando-
-lhe ferimentos por todo o corpo, não existindo no local e no passeio
em causa qualquer guarda ou protecção nem qualquer sinalização que
indicasse que o passeio estava em obras, ou que existia perigo de queda
para peões. Trata-se, assim, de responsabilidade civil extracontratual
imputada aos RR pela A.
O acórdão recorrido, estribando-se no disposto na alínea g), nº 1, do
art. 4º do novo ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro,
segundo o qual compete aos tribunais da jurisdição administrativa e
fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto
“Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil
extracontratual das pessoas colectivas de direito público (…) “concluiu
que, sendo os RR pessoas colectivas de direito público, eram os tribunais
administrativos os competentes para julgar a presente acção.
Anote-se, contudo, que o acórdão recorrido, concordando com a
decisão do tribunal da 1ª instância, também concluiu que a conduta
imputada aos RR, ou seja, falta de sinalização que indicasse que o pas-
191
seio público estava em obras ou que existia perigo de queda para peões,
nem existindo no mesmo qualquer guarda ou protecção relativamente à
ravina, consubstanciava actos de gestão pública, pelo que competentes
para conhecer da acção igualmente seriam os tribunais administrativos
à luz do critério que toma por base os actos de gestão pública e actos
de gestão privada.
Contra o assim decidido reagiu a A., ora Recorrente para quem, em
síntese, os tribunais cíveis são os competentes em razão da matéria por
a conduta dos RR ser regida por normas de direito privado – art. 483º e
segs. do C.C. sobre os pressupostos da responsabilidade civil extracon-
tratual - que não por normas, princípios e critérios de direito público à
qual não subjaz qualquer relação jurídica administrativa, como estatui
o art. 212º, nº 3 da Constituição da República, sendo a existência desta
o traço distintivo entre a competência, em razão da matéria, dos tribu-
nais cíveis e os tribunais administrativos, pela responsabilidade civil
extracontratual das pessoas colectivas de direito público.
Acrescenta, ainda, que o critério diferenciador da competência em
razão da matéria entre a jurisdição civil e administrativa é a existência
de relação jurídica administrativa, pelo que não ocorrendo esta no caso
vertente a competência é dos tribunais cíveis, por serem estes “os tri-
bunais–regra por força da delimitação negativa do nº 1 do art. 18º da
Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ)
aprovada pela Lei nº 3/99, de 13/01, segundo o qual são da competên-
cia dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra
ordem jurídica.
A A., porém, elabora em manifesto equívoco não obstante o seu
esforço, ao longo de várias páginas de alegações e de conclusões, para
convencer da credibilidade da sua argumentação.
O critério diferenciador da competência entre a jurisdição admi-
nistrativa e a jurisdição cível arrancava, na vigência do ETAF84, da
existência, respectivamente, dos actos de gestão pública e de gestão
privada, até à data em que entrou em vigor o actual Estatuto dos Tri-
bunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 13/2002, de
19 de Fevereiro. Esta era a jurisprudência pacífica e abundante deste
Tribunal de Conflitos. A título de exemplo cfr. Acs. de 4.4.2006, pro-
ferido no Proc. nº 08/03, de 25.10.2005, Proc. nº 06/04, de 3.11.2004,
Proc. nº 028/03 e de 17.06.2003, Proc. nº 012/02, in www. dgsi.pt. Na
Doutrina, cfr., igualmente, por todos, Gomes Canotilho e Vital Moreira,
em anotação ao nº 3 do art. 212º “in” “Constituição da República Por-
tuguesa Anotada”, 3ª ed.
Outro, porém, é o critério legal consagrado na alínea g), nº 1, do art. 4º
do ETAF actualmente em vigor, desde 1 de Janeiro de 2004, quanto à
competência dos tribunais administrativos no âmbito da responsabi-
lidade civil extracontratual, que passou a abranger não só os actos de
gestão pública como os actos de gestão privada das pessoas colectivas
de direito público.
Estatui, efectivamente, esta norma sobre o âmbito da jurisdição ad-
ministrativa que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e
fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto.
“Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade
civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, in-
cluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função
legislativa”.
192
Com a consagração deste critério no domínio da responsabilidade
civil extracontratual (que não também da contratual) o legislador pre-
tendeu acabar com a morosidade processual resultante da determinação
do tribunal competente pois a distinção entre actos de gestão pública
e actos de gestão privada nem sempre foi fácil de fazer pelos tribunais
administrativos e tribunais cíveis, originando inúmeros recursos para
este Tribunal de Conflitos.
Mário Aroso de Almeida, em “O NOVO REGIME DO PROCESSO
NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVO”, 4ª ed., revista e actualizada,
a págs. 99, salienta que: “a) Compete à jurisdição administrativa apre-
ciar toda e qualquer questão de responsabilidade civil extracontratual
emergente da actuação de órgãos da Administração Pública. É o que
claramente decorre do artigo 4º, nº 1, alínea g) do ETAF, que confere
aos tribunais administrativos uma competência genérica para apreciar
as questões de responsabilidade civil extracontratual das pessoas co-
lectivas de direito público”.
E, mais adiante salienta: “Todos os litígios emergentes de actuações
da Administração Pública que constituam pessoas colectivas de direito
público em responsabilidade civil extracontratual pertencem, portanto,
à competência dos tribunais administrativos”, invocando no mesmo
sentido, em nota de rodapé (65) João Caupers, Introdução ao Direito
Administrativo, 7ª ed., Lisboa, 2003, pág. 265.
Também Santos Serra, Juiz Conselheiro Presidente do Supremo Tri-
bunal Administrativo, numa intervenção em “A Nova Justiça Adminis-
trativa e Fiscal Portuguesa”, no Congresso Nacional e Internacional de
Magistrados, VI Assembleia da Associação Iberoamericana dos Tribu-
nais de Justiça Fiscal e Administrativa, Cidade do México, 28 de Agosto
de 2006, refere, depois de descrever a evolução do nosso contencioso
administrativo e tendo em mente o actual ETAF que” Existindo agora
uma cláusula positiva de demarcação da competência da jurisdição
administrativa, a fronteira entre justiça administrativa e a dita justiça
comum sai clarificada, e os tribunais administrativos, esses, ganham
um espaço privativo de actuação – um conjunto nuclear de tarefas que
os torna, finalmente, verdadeiros e próprios tribunais, compondo uma
jurisdição administrativa e fiscal autónoma, em tudo equivalente à
chamada jurisdição comum, inclusive no nível de garantias prestadas
a quem se lhe dirige em busca de protecção.
Assim, e para dar apenas um exemplo, no plano da responsabilidade
civil extracontratual, esse espaço de actuação inclui hoje: 1) todas as
questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração,
independentemente dessa responsabilidade emergir de uma actuação de
gestão pública ou de gestão privada; 2) as questões em que haja lugar a
responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito
público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e
da função legislativa”.
Igualmente em “Código do Processo nos Tribunais Administrativos
e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados”, vol, I,
pág. 59, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, sus-
tentam que “Segundo a actual redacção desta alínea g) – posta pela Lei
nº 107-D/2003 (de 31.XII) com o propósito de esclarecer pela positiva
as dúvidas que a redacção inicial do preceito suscitava em relação à
inclusão no âmbito da jurisdição administrativa das acções de respon-
sabilidade por actos de gestão privada das pessoas colectivas de direito
público -, pertencem à jurisdição administrativa, em primeiro lugar, as
193
“questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil
extracontratual” dessas pessoas.”
E mais adiante: “(…) diremos então (respeitando a intenção da lei atrás
referida e a vontade expressa na “Exposição de Motivos” da Proposta
de Lei que veio dar origem ao ETAF) que, sempre que essas pessoas
devam responder extracontratualmente por prejuízos causados a outrem,
o julgamento da respectiva causa pertencerá à jurisdição administrativa,
independentemente da qualificação do acto lesivo como acto de gestão
pública ou de gestão privada”
Finalmente, Sérvulo Correia, in Direito do Contenciosa Adminis-
trativo I, a pág. 714, salienta que “No tocante à responsabilidade civil
extracontratual, o ETAF adoptou critérios distintos para determinar o
âmbito da jurisdição administrativa. Em relação às pessoas colectivas
públicas e aos respectivos titulares de órgãos, funcionários, agentes e
demais servidores públicos, privilegiou um factor de incidência sub-
jectiva. Independentemente da natureza jurídica pública ou privada da
situação de responsabilidade, esta cabe no âmbito da jurisdição exercida
pelos tribunais administrativos só porque é pública a personalidade da
entidade alegadamente responsável ou da entidade em que se integram
os titulares de órgãos ou servidores públicos”.
Anote-se que, e ao contrário do que defende a A., mesmo os actos
de gestão privada praticados no quadro de actividades funcionalmente
administrativas pelas pessoas colectivas de direito público, ou pelos
titulares dos seus respectivos órgãos, tais como os descritos na petição
inicial, dão lugar à existência de uma relação jurídico-administrativa,
disciplinada pelo direito público, como, por exemplo, o DL nº 58 081,
de 21/11/1967, isto é, esta relação emerge de actos de gestão pública e
actos de gestão privada.
Forçoso é, pois, concluir que, após a entrada em vigor do actual ETAF,
os tribunais administrativos são os competentes para apreciar as questões
de responsabilidade civil extracontratual, como é o caso, emergentes
da actuação de órgãos ou respectivos titulares de pessoas colectivas de
direito público no exercício da função pública.
É evidente que o Município contra quem a A. intentou a presente
acção é uma pessoa colectiva de direito público.
Quanto ao ICERR, contra quem a A. também demandou nestes au-
tos, igualmente não subsistem dúvidas que é uma pessoa colectiva de
direito público, pois é dotado de autonomia administrativa e financeira
e de património próprio – nº 1 do art. 1º dos seus Estatutos, in anexo
ao DL nº 237/99, de 25/06 –, que representa o Estado como autoridade
nacional de estradas em relação às infra-estruturas rodoviárias nacionais
não concessionadas, competindo-lhe zelar pela manutenção permanente
de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do
Estatuto da Estrada, que permitam a livre e segura circulação – nº 2 do
art. 5º daquele DL - , que tem como atribuições fundamentais, entre
outras, “Assegurar a conservação e exploração das estradas e pontes
nacionais sob a sua jurisdição” – a), nº 1 do art. 4º, do seu referido
Estatuto - o qual para o exercício das suas atribuições detém poderes,
prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais
e regulamentares aplicáveis quanto, “inter alia”, “À responsabilidade
civil extracontratual , nos domínios dos actos de gestão pública” – h),
nº 3, ainda daquele diploma legal.
Por outro lado, a presente acção foi proposta a 15 de Abril de 2005,pre-
tendendo a A., através dela, fazer valer, a seu favor, a responsabilidade
194
civil extracontratual dos RR, porquanto pede uma indemnização pelos
danos patrimoniais e não patrimoniais decorrentes de ferimentos vários
que lhe advieram da queda por uma ravina em consequência de se ter
desequilibrado em virtude do passeio público por onde caminhava, na
cidade de Melgaço, se ter desmoronado parcialmente, tendo aqueles
violado o dever de sinalização de obras em que se encontrava ou que
existia perigo de queda para os peões, violando ainda o dever de colo-
cação de guarda ou protecção da ravina.
Consequentemente, sendo os RR. pessoas colectivas de direito público
e pretendendo a A. accionar a responsabilidade civil extracontratual dos
mesmos, face ao disposto na alínea g), nº 1, do art. 4º do actual ETAF,
é a jurisdição administrativa a competente para conhecer da presente
questão, como o seria na vigência do ETAF84, por se tratar de acto ou
actos de gestão pública.
Pelo exposto, e sem necessidade de mais desenvolvidas considera-
ções, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional,
confirmando o acórdão recorrido, e declarar competentes os tribunais
administrativos para conhecer da presente acção.
Sem custas.
Lisboa, 26 de Outubro de 2006. — António Fernando Samagaio
(relator) — António Fernando da Silva Sousa Grandão — José Antó-
nio de Freitas Carvalho — Manuel Maria Duarte Soares — Edmundo
Moscoso.
Acórdão de 2 de Novembro de 2006.
Conflito n.º 6/06.
Requerente: Paulo Jorge Gomes Taveira Lima no conflito negativo
de jurisdição entre o 2.° Juízo Cível do Tribunal Judicial da Comarca
do Seixal e os tribunais administrativos e fiscais.
Relator: Ex.mo Cons. Dr. Marques Benardo.
Acordam, em conferência, no Tribunal de Conflitos:
I-
Na presente acção, intentada por Heitor Taveira Lima e mulher Maria
Antónia Rosa Gomes Lima (cujo posição processual foi assumida pelo
filho quando atingiu a maioridade Paulo Jorge Gomes Taveira Lima)
contra Joaquim Alves Pereira Neto (entretanto habilitado por ter falecido)
e Estado (por sucessão do Instituto de Acção Social Escolar, que teve
sede na R. Duque d’Ávila, 135 Lisboa, o Tribunal do Seixal proferiu
sentença em que:
Absolveu da instância por incompetência material o Estado; Absolveu
do pedido os demais RR.
O A. Recorreu, mas o Tribunal da Relação confirmou totalmente a
decisão.
Recorreu novamente, agora para o Supremo Tribunal de Justiça, con-
tinuando a insurgir-se, quer contra a absolvição da instância do Estado,
quer quanto à absolvição do pedido dos outros, como se pode ver das
conclusões das alegações que são do seguinte teor:
1.° - O presente recurso de revista vem interposto do douto Acórdão
proferido pelo Tribunal da Relação de Lisboa nos presentes autos, que
195
confirmou a sentença proferida em lª instância, tendo julgado improce-
dente as alegações de recurso formuladas pelo ora recorrente.
2.° - Nos presentes autos, e já na sentença recorrida, o Tribunal
julgou-se incompetente em razão da matéria, relativamente ao pedido
formulado contra o Estado Português, entendendo que a apreciação
daquele pedido cabe aos Tribunais Administrativos.
3.° - A presente acção foi proposta contra o então Instituto de Acção
Social Escolar, que tinha sido criado e se regulava pelos D.L. nº. 178/71
de 30 de Abril e pelo D.L. n.º 223/73 de 11 de Maio, tendo sido objecto
de indeferimento liminar.
4.° - Desse despacho o recorrente recorreu para o Tribunal da Re-
lação de Lisboa, tendo este decidido que assistia razão ao recorrente,
mandando prosseguir os autos.
5.° - Considerando a decisão do Tribunal da Relação de Lisboa, está
subjacente à mesma, o reconhecimento da competência dos Tribunais
comuns para a apreciação do pedido formulado contra o Instituto de
Acção Social Escolar.
6.° - Pois se assim não fosse, deveria desde logo a Relação de Lisboa
ter decidido no sentido da absolvição da instância quanto ao segundo
réu, o Instituto, se efectivamente entendesse que a competência cabia
aos Tribunais Administrativos, o que não aconteceu e os autos pros-
seguiram.
7.° - No decorrer do processo e por causa da extinção do antigo Insti-
tuto de Acção Social Escolar, foi julgado habilitado nos presentes autos
o Estado Português, uma vez que foi este que sucedeu nas atribuições
e competências do antigo Instituto.
8.° - Porém, e tal como consta do D.L. n.º 178/71 de 30 de Abril e
do D.L. nº. 223/73 de 11 de Maio, o Instituto gozava de personalidade
jurídica e gozava de autonomia administrativa e financeira.
9.° - Por esse motivo, entendia a jurisprudência e a doutrina que
para apreciar e decidir a responsabilidade do Instituto de Acção Social
Escolar, eram competentes os Tribunais comuns e não os Tribunais
Administrativos.
10.° - Foi por esse motivo que a presente acção foi intentada no Tri-
bunal comum, também na parte em que se pede a condenação daquele
Instituto a indemnizar o ora recorrente.
11.° - E considerando que a legislação aplicável ao Instituto lhe confe-
ria personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, bem
como, que a jurisprudência e a doutrina entendiam igualmente que os
Tribunais competentes eram os Tribunais comuns, deverá entender-se,
que continuam a ser os Tribunais comuns os competentes para apreciar
e decidir a responsabilidade do Instituto no que respeita à indemnização
a pagar ao ora recorrente.
12.° - Na douta sentença de 1ª instância, invoca-se o art. 17.° da
Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo aprovada pelo DL
nº. 40.768 de 8 de Setembro de 1956.
13.° - Porém, aquele artigo aplicava-se, tal como constava expressa-
mente do mesmo, aos contratos administrativos e bem como às acções
destinadas a efectivar a responsabilidade do Estado ou de instituto
público no âmbito desses mesmos contratos administrativos.
14.° - O que significa que aquele artigo não se aplicava ao caso
concreto dos presentes autos, pois não estava em causa um contrato
administrativo, estando em causa, sim, um contrato de seguro, figura
196
jurídica do direito privado, e como tal da competência dos Tribunais
comuns.
15.° - Para além do acima exposto, há que considerar que nos pre-
sentes autos o Tribunal declarou-se competente em razão da matéria no
despacho saneador, por duas vezes, conforme se pode constatar a fls. 59
e a fls. 283 dos presentes autos.
16.º - Assim, e no momento que a lei confere para esse efeito, o Tri-
bunal não se declarou incompetente em razão da matéria, relativamente
ao peticionado contra o Instituto de Acção Social Escolar, sendo que até
dispôs de duas ocasiões para o efeito, declarando-se expressamente, em
ambas as ocasiões, competente.
17.° - Pelo exposto, deve concluir-se que os Tribunais comuns são
competentes para conhecer do pedido formulado pelo recorrente contra
o Instituto de Acção Social e Escolar, devendo ser proferida decisão de
mérito quanto a esse aspecto da presente causa.
18.°- A presente acção foi julgada improcedente no que se refere à
responsabilidade dos recorridos, porque o Tribunal “a quo” entendeu
que não ficou provado que o pai do Fernando Neto não tenha cumprido
o seu dever de vigilância.
19.......
Contra-alegou o Digno Magistrado do Mº. Pº. junto do Tribunal da
Relação, rebatendo os argumentos invocados e entendendo, no que nos
importa, que são os tribunais administrativos os competentes, sem que
haja, nomeadamente, caso julgado formal em sentido contrário.
Entendeu-se, todavia, no Supremo Tribunal de Justiça que o Tribunal
competente para decidir do conflito era o Tribunal de Conflitos, atento
o disposto no nº. 2 do art. 107º do CPC.
II -
Temos, pois, que decidir se:
Quanto ao pedido relativo ao, então existente, Instituto de Acção
Social Escolar e agora, por sucessão, ao Estado, são competentes os
tribunais judiciais ou os tribunais administrativos.
III –
Os factos, retirados dos elementos do processo, são os seguintes:
1. No dia 22.11.1984 deu entrada no Tribunal Judicial do Seixal a
presente acção;
2. Intentada por Heitor Taveira Lima e mulher Maria Antónia Rosa
Gomes Lima contra Joaquim Alves Pereira Neto (entretanto habilitado
por ter falecido) e Instituto de Acção Social Escolar, com sede na R.
Duque d’Ávila, 135 Lisboa;
3. Pedindo a condenação solidária dos RR a pagar-lhes a indemnização
de 397 mil escudos;
4. Em virtude dos danos corporais sofridos pelo filho deles, Paulo
Jorge Gomes Taveira Lima - que frequentava a Escola Secundária do
Seixal - emergentes de agressão com uma pedra por parte do menor
Fernando Carlos Rodrigues Neto;
5. Quando o filho se encontrava a descer as escadas de acesso à Escola
Secundária de Amora.
6. Alegando, nomeadamente, que “Ao Instituto de Acção Social Es-
colar está confiada a prestação de serviços de seguro escolar de todos
os alunos inscritos no serviço escolar oficial dependente do Ministério
da Educação”.
197
7. A acção foi indeferida liminarmente com o fundamento em ma-
nifesta improcedência;
8. Este despacho foi revogado pelo Tribunal da Relação, por entender
que este fundamento não podia ser tido em conta em acções, como
esta, sumárias;
9. A dado passo da tramitação que se seguiu, o filho do autor atingiu
a maioridade e assumiu a parte activa da acção.
10. A folhas 109 foi proferido despacho saneador em que se julgou
o tribunal “absolutamente competente”.
11. A folhas 203 e seguintes foi deduzido articulado superveniente,
ampliando-se o pedido.
12. A folhas 262 foi considerado habilitado o Estado Português
-Ministério da Educação em substituição do extinto Instituto de Acção
Social Escolar.
13. A folhas 276 e 277 foram declarados nulos todos os actos pro-
cessuais posteriores ao despacho que designou dia para uma tentativa
de conciliação.
14. A folhas 283 foi proferido novo despacho saneador em que se
declarou o “tribunal competente em razão da matéria, da hierarquia e
da nacionalidade”.
15. A folhas 365 teve lugar nova ampliação do pedido.
16. A folhas 445 foi proferida a sentença. Absolveu-se o R. Estado
da instância por incompetência do tribunal em razão da matéria. E
absolveram-se os demais RR do pedido.
17. Houve recurso, mas o Tribunal da Relação julgou-o improce-
dente.
18. Foi interposto novo recurso para o Supremo Tribunal de Jus-
tiça.
19. Aqui entendeu-se que a questão - que vinha levantada - da com-
petência dos tribunais judiciais para conhecimento do pedido relativo ao
Estado cabia ao Tribunal de Conflitos nos termos do nº. 2 do art. 107.°
do CPC.
......................................................................................
IV -
A presente acção foi instaurada em 22.11.1984, de sorte que a ques-
tão da competência que se discute terá, antes do mais, que ser fixada
no tempo.
Esta fixação vai encontrar tradução no art. 63.° do CPC na redacção
de 1961. Esta regra teve sequência no art. 18.º da Lei nº. 38/87, de 23.12
e actualmente temos o artº.22º. da Lei nº. 3/99, de 13.1.
As redacções dos preceitos que se sucederam nem sempre foram
coincidentes e dúvidas houve de interpretação, mas tudo passa à margem
do presente caso.
É incontroverso que a competência terá de ser aferida tendo em conta
as normas vigentes no dia da instauração da acção.
V-
Vigorava, em 1984, a Lei Orgânica do Supremo Tribunal Adminis-
trativo, aprovada pelo DL nº 40.768, de 8.9.1956.
Cujo art. 17.° dispunha que são propostas nas auditorias administra-
tivas as acções que tiverem por objecto efectivar a responsabilidade do
Estado ou de institutos públicos.
Já estava, outrossim, estabelecida a distinção entre responsabilidade
do Estado e demais pessoas colectivas públicas por gestão privada
198
e por gestão pública. Além vigorava o art. 501.° do CC e aqui o DL
nº. 48 051, de 21.11.
Este DL conferiu, no art. 10.°, nº. 2, nova redacção à alínea b) do
§ 1.° do art. 815.° do Código Administrativo, reportando o contencioso
administrativo à responsabilidade por actos de gestão pública.
Resume-se, pois, já então, a questão da competência que aqui se nos
levanta a saber se estamos perante actos de gestão pública ou de gestão
privada. Conforme jurisprudência deste Tribunal de Conflitos expressa
no Ac. de 5.11.1981 (BMJ 311, 195).
VII -
Deste aresto podemos recolher as definições - ali profusamente fun-
damentadas - de actos de gestão pública e actos de gestão privada.
Os primeiros são “os praticados pelos órgãos ou agentes da Adminis-
tração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma
função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que
não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção”.
Os segundos correspondem ao “praticados pelos órgãos ou agentes
da Administração em que esta aparece despida de poder público e,
portanto, numa posição de paridade com o particular ou particulares
a que os actos respeitam e, daí, nas mesmas condições e no mesmo
regime em que poderia proceder um particular, com inteira submissão
às normas de direito privado”.
A diferença tem sido constantemente objecto de decisões do Supremo
Tribunal Administrativo, mas mantém-se, no essencial, firme ao longo
do tempo, a linha de fronteira. De entre muitos, pode-se atentar no Ac.
de 2.2.05 sumariado em www.dgsi.pt.
VIII -
O Instituto de Acção Social Escolar foi criado pelo DL nº. 178/71,
de 30.9, alterado pelo DL nº. 223/73, de 11.5.
Segundo o art. 1.°, nº. 1 do primeiro daqueles normativos, o IASE
tinha por fim possibilitar os estudos a quem tenha capacidade intelectual
para os prosseguir, bem como proporcionar aos estudantes em geral
condições propícias para tirarem dos estudos o máximo rendimento.
Para tal - e já no art. 2.° - dispõe-se que:
1. Na realização da finalidade referida no artigo anterior, são atri-
buições do Instituto de Acção Social Escolar o estudo da problemática
global da acção social escolar e execução no âmbito do Ministério da
Educação Nacional, da política de acção social escolar definida pelo
Governo.
2. Para tanto, compete ao Instituto de Acção Social Escolar praticar
todos os actos necessários ou convenientes à integral prossecução das
suas atribuições e, em especial, exercer os poderes de administração,
de cooperação, de superintendência e de prestação enumerados nos
artigos seguintes.
No art. 6.° refere-se que, no exercício da sua competência de pres-
tação, pertence ao Instituto criar os serviços necessários à realização,
em benefício da população estudantil, das prestações de acção social
escolar, entre as quais, e agora já no art. 7.°, nº. 3 f), se inclui a prestação
relativa a seguros.
E é no prosseguimento dessa competência que - de acordo com o
art. 16.° do segundo daqueles diplomas - toma sob a sua dependência o
Fundo Nacional do Seguro Escolar, criado pelo Decreto-Lei nº. 24618,
de 29.10.1934. Fundo este definido naquele mesmo art. 16.° como um
serviço que se destina a garantir, em regime de mutualidade, a actividade
199
seguradora e a respectiva cobertura financeira, na diversas modalidades
de seguro aplicáveis ao estudante, enquanto tal.
No seguimento destas disposições, veio a lume a Portaria nº.703/79,
de 26.12 que aprovou o Regulamento de Acção Social Escolar nos Es-
tabelecimentos de Ensinos Preparatório e Secundário e nas Escolas do
Magistério Primário, a qual, no nº. 6, estatuía que o seguro escolar tem
como objectivo, para além duma política de prevenção de acidentes,
a garantia da transferência de responsabilidade civil, sempre que os
mesmos se verifiquem.
IX -
A própria lei alude aos “poderes” e, de todo o contexto destes diplo-
mas, resulta reforçada a ideia de que o exercício da competência que
determinou que o IASE fosse demandado na presente acção nos situa
dentro do conceito de gestão pública, a nosso ver, bem longe mesmo
da fronteira com a gestão privada.
X-
Depois, sucederam-se vários Diploma no tempo.
Por um lado, foi extinto o IASE, passando as suas competências para
o Estado (al. j) do art.20º. do DL nº. 133/93, de 26.4);
Por outro entraram em vigor o ETAF, a Lei. de Processo dos Tribunais
Administrativos e Fiscais e, já mais recentemente, as que integram a
chamada Reforma do Contencioso Administrativo.
Nenhuma destas leis bole com a nossa construção, atento, logo à
partida, o que ficou dito em IV.
Mas, se carecêssemos de atentar no respectivo conteúdo, conferindo-
-lhes a categoria de normas interpretativas, não teríamos de alterar os
nossos parâmetros de raciocínio. A diferença entre gestão pública e
gestão privada continuou a ser a pedra de toque distintiva das com-
petências.
XI -
Toda esta construção cederia se se considerasse o caso julgado formal
derivado:
Do acórdão da Relação que revogou o despacho de indeferimento
liminar; Ou
Da declaração de competência material do tribunal judicial levada a
cabo no despacho saneador de folhas 283.
XII -
Quanto à primeira hipótese não há, no dito acórdão, qualquer refe-
rência à competência. A acção havia sido indeferida por manifestamente
improcedente e o tribunal superior decidiu que, tratando-se de acção
sumária, tal fundamento não era pertinente.
XIII -
Quanto à segunda, vigorava, então e já ao tempo de propositura
da acção, o nº. 2 do art. 104.° do CPC que dispunha que o despacho
saneador só constituía caso julgado em relação às questões concretas
de competência que tenham sido decididas.
Interpretando-o, foi proferido o Assento do STJ de 1.2.1963 no sen-
tido de que é definitiva a declaração em termos genéricos, no despacho
saneador transitado, relativamente à legitimidade, salvo a superveniência
de factos que nela se repercutam.
Face a este Assento dividiram-se as opiniões:
Para uns, a sua interpretação devia estender-se a qualquer questão de
forma decidida em termos genéricos no saneador (Prof. Castro Mendes,
Direito Processual Civil, Lições de 1971-72, III, 162);
200
Para outros, não devia estender-se, continuando a valer o que resul-
tava da interpretação puramente literal daquele nº. 2 (Prof. A. Varela e
Outros, Manual de Processo Civil, 2.ª ed., 395).
Cremos nós que discussão terá terminado com o Assento (hoje com
força de Acórdão Uniformizador) do STJ de 27.11.1991, publicado no
Diário da República, I Série, de 11.1.1992. Só a decisão sobre as questões
concretamente apreciadas faz caso julgado.
Aquele art. 104.° foi revogado, mas temos idêntico texto no art. 510.°,
nº. 3 do CPC.
Não há caso julgado que impeça a confirmação da decisão de incom-
petência que teve lugar no acórdão recorrido.
XIV -
Não podemos, todavia, deixar de expressar que esta solução leva a
grande injustiça.
Depois de mais de 20 anos de pendência da acção, o autor vê-se con-
frontado com uma declaração de absolvição da instância do Estado.
Decerto que o legislador não deixou de atender à economia proces-
sual e permitir no nº. 2 do art. 105.° do CPC que se aproveite parte do
tramitado, desde que haja acordo das partes nesse sentido.
O Estado, que através dos seus órgãos não conseguiu proporcionar
ao autor uma decisão transitada em tempo útil, terá talvez um débito
ético no sentido desse acordo.
Mas isso transcende - é mais que evidente - o objecto do presente
recurso.
XV -
Independentemente disso, há a considerar que no recurso de revista, o
autor impugna também a absolvição do pedido que visou o outro R.
Deve o processo, também por isso, voltar ao Supremo Tribunal de
Justiça.
XVI -
Nestes termos:
Nega-se provimento ao recurso do Acórdão da Relação de folhas 536
e seguintes, na parte em que manteve a decisão, vinda da 1ª instância,
de julgar o tribunal judicial incompetente em razão da matéria para
conhecimento do pedido contra o Estado, por competentes para tanto
serem os tribunais administrativos.
Quanto ao mais, determina-se que, após trânsito, os autos se remetam
ao Supremo Tribunal de Justiça.
Sem tributação.
Lisboa, 2 de Novembro de 2006. — João Luís Marques Bernardo
(relator) — Rosendo Dias José — Abílio Vasconcelos de Carvalho —
Jorge Manuel Lopes de Sousa — José Rodrigues dos Santos — Alberto
Acácio de Sá Costa Reis.
Acórdão de 29 de Novembro de 2006.
Assunto:
Acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado.
Actividade respeitante a administração de justiça. Actos
e actividades estranhos a função de julgar. Competência
em razão da matéria.
201
Sumário:
I — O critério para a repartição de competência entre tri-
bunais administrativos e tribunais judiciais para co-
nhecimento de acções de responsabilidade civil extra-
contratual do Estado por factos ocorridos no domínio
da actividade dos tribunais passa pela distinção entre
os casos em que estando em causa a responsabilidade
emergente da função de julgar, e todos os outros actos
e omissões de juízes, bem como toda a actividade e
actuação dos restantes magistrados, órgãos e agentes
estaduais que intervenham na administração da justiça,
em termos de relação com os particulares ou outros
órgãos e agentes do Estado, e, portanto, sejam estranhos
à específica função de julgar.
II — Na primeira situação a competência cabe aos tribunais
judiciais, pois os actos e actividades próprias dos juízes
na sua função de julgar são praticados no exercício
específico da função jurisdicional e não da função ad-
ministrativa.
III — Nas restantes situações, a competência cabe aos tribu-
nais administrativos, uma vez que tais actividades se
inscrevem nos conceitos de actos e actividades admi-
nistrativas ou de «gestão pública administrativa», da
competência da jurisdição administrativa.
IV — Assentando a causa de pedir em omissões de respon-
sabilidade difusa ou repartida (v. g. não comunicação
das penhoras ao processo executivo em que a penhora
foi efectuada em primeiro lugar), bem como em defi-
ciente cumprimento de despacho judicial por parte de
oficiais de justiça (v. g. venda de bens penhorados por
negociação particular em vez de carta fechada, como
fora ordenado, são os tribunais administrativos os com-
petentes para o conhecimento da acção proposta.
Conflito n.º 3/05-70.
Requentes: Arnaldo dos Santos Ruivo e João Tomás Cardoso, no
conflito negativo de jurisdição, entre o Tribunal Judicial da Comarca
de Águeda e os Tribunais Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Cons. Dr. Freitas Carvalho.
Acordam no Tribunal de Conflitos:
Arnaldo dos Santos Ruivo e João Tomás Cardoso, identificados nos
autos, recorrem para este Tribunal de Conflitos, ao abrigo do artigo 107,
do C. P. Civil, do acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, de
fls.541 e seg.s, que negou provimento ao agravo interposto da decisão
do Tribunal Judicial da Comarca de Águeda que julgou o Tribunal
incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido de indem-
nização por ele formulado na acção ordinária que intentaram contra o
Estado Português.
Pedem a revogação do acórdão recorrido e a resolução do conflito com
a atribuição da competência aos tribunais comuns, no caso ao Tribunal
Judicial da Comarca de Águeda, onde a acção foi proposta.
202
Os recorrentes concluem as suas alegações da forma seguinte:
1. Os Recorrentes interpuseram acção contra o Estado Português
por actos e omissões praticados no exercício da função jurisdicional
na jurisdição comum;
2. O Meritíssimo Juiz da 1ª instância declarou-se absolutamente
incompetente, deferindo a competência para a apreciação da acção à
jurisdição administrativa;
3. Em recurso, o Tribunal da Relação manteve nos seus precisos
termos a decisão da 1ª instância;
4. Compete, agora, a este Tribunal de Conflitos fixar definitivamente
a competência para o conhecimento da acção — artigo 107°, n° 2, do
Código de Processo Civil;
5. A Lei n° 13/2002, de 19/02, introduziu alterações no Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Fiscais, passando a prever expressamente
que compete aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de
litígios que tenham por objecto questões em que, nos termos da lei, haja
lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de
direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicio-
nal — artigo 4°, n° 1, al. g);
6. Porém, à data da propositura da acção - 20/06/2003 -, dominava
na jurisprudência administrativa o entendimento de que os tribunais
administrativos apenas conheciam dos conflitos de interesses públicos
e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas — artigo 3°
do ETAF (Decreto-Lei n° 129/84 de 27 de Abril) e artigo 214°, n° 3, da
Constituição da República Portuguesa;
7. Entendendo-se por relações administrativas as que emergem dos
vínculos que se estabelecem entre os órgãos, agentes ou entidades ad-
ministrativas e os particulares e/ou entre órgãos, agentes ou entidades
administrativas distintas, no âmbito do exercício da função administra-
tiva do Estado stricto sensu;
8. Os actos praticados no âmbito da função jurisdicional estariam,
assim, pela sua natureza e qualidade excluídos da função administrativa
do Estado stricto sensu;
9. E não se poderiam configurar como actos de gestão pública qua
tale.
Contra alegou o Exmº Magistrado do M.º P.º junto do Tribunal da
Relação de Coimbra, concluindo pela improcedência do recurso in-
terposto, sustentando que, de acordo com Jurisprudência do Supremo
Tribunal Administrativo, que cita, “haverá ainda que distinguir entre as
acções de responsabilidade civil extracontratual, por danos decorrentes
e causados pela prática de actos específicos das respectivas funções
pelos juízes e pelos magistrados do M°P° designadamente, em processos
criminais, em que será competente a jurisdição comum, e acções em
que não esteja em causa qualquer decisão, mas apenas o ressarcimento
de danos causados pela falta da sua prolação em prazo razoável, ou em
que causa de pedir sela um facto ilícito imputável a um órgão da admi-
nistração judiciária, globalmente considerado, casos esses em que serão
competentes os tribunais administrativos”, pelo que “em casos como o
dos presentes autos, em que a responsabilidade pedida ao Estado, não
decorre de facto ilícito imputado a um juiz na sua função de julgar, mas
sim de danos resultantes de actos e omissões de funcionamento de um
órgão da administração judiciária (globalmente considerado), se deva
entender que a competência para o julgamento da acção é dos tribunais
administrativos e não dos tribunais comuns.”
203
No mesmo sentido se pronunciou o Exmº Procurador Geral Adjunto
junto deste Tribunal, emitindo parecer que se passa a transcrever na
parte relevante:
“É vasta a jurisprudência relativa à questão da delimitação da com-
petência material das jurisdições administrativas e comuns para o
conhecimento de acções de responsabilidade civil extracontratual do
Estado por factos ocorridos no domínio da actividade dos tribunais,
do que é demonstrativo as variadas decisões judiciais a esse respeito
proferidas no STA, STJ e neste Tribunal de Conflitos que já foram citadas
em diversas peças processuais nestes autos.
Ora, afigura-se-me consubstanciar ideia-força que subjaz a essa
produção jurisprudencial que o critério decisivo para a repartição da
competência entre os tribunais administrativos e judiciais passa pela
determinação da causa de pedir em cada uma das acções intentadas.
Assim, a competência será dos tribunais judiciais quando a causa
de pedir seja um facto ilícito imputado a um juiz no exercício da sua
função jurisdicional (ou seja, quando é instado a resolver uma questão
de direito), será dos tribunais administrativos quando se reporte a um
facto ilícito imputado a um órgão da administração judiciária ou a um
serviço globalmente considerado, a que é estranha a função de julgar
- cfr., entre outros, os já citados acórdão do tribunal de Conflitos de
30-0496 e 23-01-01, nos conflitos n.°s 266 e 294.
Sabendo-se que a questão da competência material dos tribunais
administrativos e judiciais se afere pelos termos da relação jurídica-
-processual apresentada em juízo, aí relevando a causa de pedir confi-
gurada e a pretensão deduzida, importará de seguida apurar se no caso
sob apreciação a causa de pedir na acção intentada pelos recorrentes
se traduz num facto ilícito decorrente da função de julgar ou se, ao
invés, o dever do Estado indemnizar os recorrentes resulta do mau
funcionamento da sua “máquina de administração da justiça” como
se concluiu no acórdão em recurso.
A elucidação desta questão, a meu ver, não é isenta de algumas
dificuldades.
Na verdade, a causa de pedir na acção concretiza-se num quadro
factual de alguma complexidade em que interferem actos de raiz juris-
dicional (v.g. despacho judicial a suspender a execução), com omissões
de responsabilidade difusa ou repartida (v.g. não comunicação das
penhoras ao processo executivo em que a penhora foi efectuada em
primeiro lugar), bem como em deficiente cumprimento de despacho
judicial por parte de oficiais de justiça (v.g. venda de bens penhorados
por negociação particular em vez de carta fechada, como fora orde-
nado). De todo o modo, antes que de um ou outro facto ou omissão
individualmente considerado, a causa de pedir na acção reconduz-se
e assenta, na sua essência, no deficiente funcionamento da “máquina
judiciária” do Estado (entendida esta como um todo orgânico e funcio-
nal) — cfr. artigos 10º, 12.°, 39.°,48.°,53.º,54.º,55.°,61.°,62.°, 66.°,74.°
e 106.° da petição inicial.
Nesta conformidade, sou de parecer que os tribunais administrativos
devem ser declarados os competentes para conhecer e julgar a acção de
responsabilidade civil extracontratual instaurada no Tribunal Judicial
de Águeda.”
II. Os AA., aqui recorrentes, intentaram, no Tribunal Judicial de
Águeda, contra o Estado Português acção comum sob a forma ordinária
pedindo a condenação deste a pagar a quantia de € 29.728,35 ao Autor
204
João Cardoso e a quantia de € 29.209,60 ao Autor Arnaldo Ruivo, ambas
a título de danos patrimoniais, bem como a quantia de € 12.500,00 a
cada um deles, para compensação dos danos não patrimoniais, todas elas
acrescidas de juros legais contados a partir da data da data da citação,
até integral pagamento, alegando, em síntese, o seguinte:
- em 13-03-2001, os recorrentes intentaram uma acção executiva do
Tribunal do Trabalho de Águeda contra a sociedade Galop — Indústria
para Veículos de Transporte, Lda, para quem trabalharam, com vista
à cobrança coerciva dos créditos laborais sobre esta, à qual coube o
n° 2-B/2001, onde, por despacho de 16-03-2001, foi convertido em
penhora o arresto da máquinas e equipamentos e do direito de arren-
damento e trespasse do estabelecimento pertencentes à executada, an-
teriormente decretado;
- por despacho de 10-01-2002, foi ordenada a suspensão dessa execu-
ção nos termos do art. 93º do CPT e a comunicação ao processo executivo
n° 109-A/2000, nos termos e para os efeitos do n° 2 desse preceito;
- dos bens penhorados na acção em que são exequente, apenas
dois deles (verbas n°s 1 e 6) tinham penhora anterior na execução
n.º 109-A/2000, pelo que, em 28-02-2002, pediram a aclaração daquele
despacho, sem resposta até ao presente;
- a execução 2-B/2001 foi sustada até à venda naquele processo
n.º 109-A/2000;
- em início de Outubro de 2002, tomaram conhecimento que todos
os bens em causa já haviam sido vendidos e que tal ocorreu na exe-
cução n° 229-A/2000 desse mesmo Tribunal, em que era exequente o
Ministério Público e onde também haviam sido penhorados, tendo sido
já repartido o respectivo produto;
- apresentaram requerimentos pugnando pela nulidade das omissões
praticadas na execução 2-B/2001 e dos actos praticados na execução
229-A/2000, tendo o respectivo Juiz respondido encontrar-se esgotado
o seu poder jurisdicional e que nada podia fazer, estando a instância
nesta última execução já extinta, o que os impediu de lançar mão de
qualquer recurso;
- tal ocorreu por falha do Tribunal, que não cumpriu o referido
art. 93º do CPC quanto à primeira penhora efectuada no P.º executivo
n.º 229-A/2000, sendo que havia conhecimento do referido arresto, mas
a secretaria nada informou, apesar de lhe competir;
- também não foi comunicada a penhora ocorrida na sequência da
conversão do arresto requerido pelos recorrentes
- os ditos bens foram vendidos pelo preço de € 3.990,40, muito inferior
ao resultante da avaliação sendo o real não inferior a € 30.000,00;
- foi-lhes vedada, em virtude da actuação não diligente do Tribunal, a
possibilidade de cobrarem o seu crédito, acrescendo ainda que a secre-
taria expediu deprecada para venda por negociação particular, quando
tinha sido ordenada a venda por propostas em carta fechada, o que levou
à venda por valor inferior ao que seria alcançado.
Concluem que essa negligência na actuação e o erro e ilegalidade dos
procedimentos adoptados pelo Tribunal resultaram para eles prejuízos
patrimoniais - por não obterem a cobrança dos seus créditos, já que a
devedora não possui outros bens - além de danos não patrimoniais, que
o Estado está obrigado a indemnizar por ter incorrido em responsabi-
lidade civil por actos (ou omissões) praticados no exercício da função
jurisdicional.
205
III. No presente recurso os recorrentes, invocando o entendimento da
jurisprudência administrativa no sentido de que os tribunais administra-
tivos, à data da propositura da acção (em que estava em vigor o ETAF
aprovado pelo Decreto-Lei n° 129/84 de 27 de Abril), apenas conheciam
dos conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações
jurídicas administrativas, nos termos do artigo 3°, de referido ETAF, e
artigo 214°, n° 3, da CRP, sustentam que, integrando-se os actos prati-
cados no âmbito da função jurisdicional, estariam, pela sua natureza e
qualidade, excluídos da função administrativa do Estado stricto sensu,
não se podendo configurar como actos de gestão pública qua tale, pelo
que, ao contrário do decidido pelo Tribunal da Relação de Coimbra, deve
ser declarado competente o Tribunal Judicial de Águeda
Vejamos.
A posição sustentada pelos recorrentes corresponde à chamada tese
judicialista, segundo a qual, por força dos princípios constitucionais e
da separação de poderes e da independência dos tribunais, os tribunais
administrativos só teriam competência para julgar questões inerentes
aos actos e actividades de “gestão pública” em sentido estrito, isto é,
actos e actividades da Administração Pública, excluídos os praticados
por quaisquer órgãos do Estado no âmbito das funções política, le-
gislativa, jurisdicional e parajurisdicional, caso em que o julgamento
das acções de responsabilidade civil extracontratual emergente de
acções ou omissões desses órgãos ou agentes seria da competência
dos tribunais judiciais.
Tal corrente jurisprudencial, foi, porém, objecto de análise no acórdão
de 12-05-1994, deste Tribunal de Conflitos, proferido no Proc. n.º 266,
in Ap DR de 30-04-1966, que, depois de enunciar e criticar os funda-
mentos das duas teses opostas que, então, dividiam a jurisprudência
– a que chamou “judicialista” e “administrativista”, respectivamente
- discorreu nos seguintes termos:
“A judicialista parece enfermar do pecado original de ter nascido
quando imperava o ensinamento do prof. Marcello Caetano que entendia
que os tribunais administrativos, posto que se chamassem de tribunais
e os respectivos juízes gozarem da mesmas garantias de independência
e imparcialidade dos juízes dos tribunais judiciais, não eram verdadei-
ros tribunais, não se integrando na função judicial, sendo, outrossim,
órgãos superiores da Administração Pública com a missão, exercida
com independência dos órgão e agente da administração activa, de
julgar da legalidade dos actos e da responsabilidade extracontratual
decorrente de actos praticados por estes últimos são a égide do direito
administrativo (…).
Desta causa primeira fazia-se decorrer, como corolário lógico ne-
cessário e, ao tempo até o seria: a natureza parajurisdicional ou, por
outras palavras, não administrativa, de todos e quaisquer actos prati-
cados e actividades desenvolvidas nos Tribunais judiciais praticados
pelos juizes dos tribunais judiciais no exercício da sua função, mesmo
que não correspondentes à estrita função de julgar e por funcionários
dos tribunais judiciais, fazendo apelo à teoria da função intermédia ou
função-ponte, entre a função jurisdicional propriamente dita e a função
administrativa comum, a que os acórdãos mais representativos dessa
corrente se acolhiam.
Ora, nem a causa subsiste, nem a teoria tem, agora, utilidade e
fundamento constitucional e legal.”
206
E continua o dito aresto:
“A Constituição da República Portuguesa, na versão resultante da
Lei de Revisão Constitucional n.º 1/80, de 8/7, partindo da utilidade
do sistema judiciário, instituiu várias ordens ou categorias de tribu-
nais – artº 211º - cada um deles consagrado como órgão de soberania
— art° 205°/l — e a cada categoria ou ordem atribuindo, explicitamente
ou implicitamente, espaço de jurisdição devidamente delimitado, não em
função de uma estrita e absoluta especialização, que funciona apenas
como critério indicativo, mas, em obediência a critérios organizacionais
e de racionalidade na distribuição das matérias respeitantes à adminis-
tração da justiça, por intermédio da actividade específica dos juízes,
função do Estado pertencente, em globo, à função judicial e ao poder
soberano dos tribunais — art°s 213°, 214”, 215º e 216º.
Todas as jurisdições, assim criadas, são no plano constitucional e
abstractamente, de igual dignidade e competência técnico-jurídica no
respectivo âmbito material - 205º/1 e 2- todos os tribunais e juízes de
tribunais estaduais gozam das mesmas garantias de imparcialidade e
independência - art° 206° e 218°
Entre as jurisdições instituídas, com organização constitucionalmente
estabelecida, surge a jurisdição administrativa e fiscal, com estatuto
autónomo e com competência específica, nos termos do disposto no
art° 214º, para “o julgamento das acções e recursos contenciosos que
tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas
administrativas e fiscais”,
Nenhuma dúvida, portanto, que a jurisdição administrativa cabe o
julgamento de questões, em termos decisórios finais, com força de caso
julgado material, prevalecente e imperativo, conforme ao disposto no
art° 209°/2 da Constituição, que tenham por objecto “dirimir litígios
emergentes de relações administrativas” sem quaisquer limitações ou
restrições de ordem constitucional.
….
Há que fixar-se, pois, como ponto de partida incontestável, que, em
princípio, cabe aos tribunais da jurisdição administrativa o julgamento
de quaisquer acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes
das relações jurídicas administrativas.
Em princípio, dissemos, porque nada obsta, de acordo com os citados
preceitos constitucionais, como acima advertimos, que o legislador
ordinário possa, ressalvadas as matérias de natureza criminal, no uso
de seu poder conformador concreto do interesse público, atribuir a
uma jurisdição competência de julgar sobre “matéria” que, em prin-
cípio e em geral, caberia a outras jurisdições, conforme ao critério da
especialização, meramente indicador e operacional, na repartição de
competências das várias ordens de tribunais que instituiu.
Resulta isso da filosofia subjacente ao sistema judicial unitário cons-
titucionalmente instituído e do disposto no art° 168°/1, q) da Constitui-
ção, onde se consagra a reserva relativa da Assembleia da República
para legislar sobre «organização e competência dos tribunais e do
Ministério Público»
Sendo, pois, exacto que ao definir a competência da jurisdição admi-
nistrativa, reportando-se às relações jurídicas administrativas, ou seja,
ao círculo de interesses que se jogam no âmbito do direito aplicável à
Administração Pública, abrangendo as relações jurídicas, que nasçam e
se desenvolvam sob a égide do direito administrativo, já não sob a égide
do direito público em geral, como se dizia antes, caberá, naturalmente,
207
aos tribunais administrativos a apreciação e julgamento de todos os
litígios originados no âmbito da administração pública, globalmente
considerada, com excepção dos que o legislador ordinário tenha ex-
pressamente atribuído, ou venha a atribuir, a outra jurisdição.
E isto, aliás, que dizem os artigos 3.º, 4.º, n.° 1, alínea g), e 51°, nº 1,
alínea f) do ETAF, ao estabelecer que «incumbe aos tribunais admi-
nistrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa
dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da
legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âm-
bito das relações jurídicas administrativas e fiscais, salvo os que forem
excluídos por lei, e os recursos e as acções pertencentes ao contencioso
administrativo para que não seja competente outro tribunal.
Por outras palavras, aos tribunais administrativos está atribuída a
jurisdição comum em matéria administrativa.”
Sendo certo que a questão da competência material para o julgamento
de acções para efectivação da responsabilidade extracontratual por actos
e omissões de órgãos ou agentes da administração judiciária, praticados
no exercício das suas funções ou por causa delas, foi bastante discutida
como se dá nota no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 12-05-1994,
cuja doutrina se acabou de transcrever, hoje, é pacífico o entendimento
jurisprudencial, na linha deste último aresto, de que estando em causa
a responsabilidade emergente da função de julgar, a competência cabe
aos tribunais judiciais, pois os actos e actividades próprias dos juízes na
sua função de julgar são praticados no exercício específico da função
jurisdicional e não da função administrativa; todos os outros actos e
omissões de juízes, bem como toda a actividade e actuação dos restantes
magistrados, órgãos e agentes estaduais que intervenham na administra-
ção da justiça, em termos de relação com os particulares ou outros órgãos
e agentes do Estado, e, portanto, sejam estranhos à específica função de
lugar, inscrevem-se nos conceitos de actos e actividades administrativas
ou de “gestão pública administrativa”, da competência da jurisdição
administrativa - (cfr. entre outros, além do supra transcrito aresto de
12-05-1994, os acórdãos deste Tribunal de Conflitos de 23-01-2001,
Conflito n.º 294, e de 21-02-06, Conflito n.º 340, e, ainda, entre outros, os
Acórdãos do STA de 13.02.1996, Proc. n.º 38.474, in AP DR de 31-8-98,
1095; de 15.10.98, Proc. n.º 36.811; de 12.10.2000, Proc. n.º 45.862, in
AP DR de 12-2-2003, 7360; de 12.10.2000, Proc. n.º 46.313, in AP DR
de 12-2-2003, 7378; e de 22-05-2003, Proc. n.º 532/03).
Analisando o caso em apreço, como acima se viu, o pedido de in-
demnização formulado pelos Autores, tal como estes o configuram na
respectiva petição inicial, assenta nos seguintes factos:
- existindo um processo executivo (Proc. n.º 229-A/2000) a correr no
Tribunal contra a empresa devedora dos créditos dos AA./ recorrentes
contra a qual estes instauraram também a respectiva execução judicial
(Proc. n.º 2-B/2001), em que foram penhorados bens da devedora que,
anteriormente, haviam sido por eles arrestados, não foi comunicado à
primeira execução, onde ocorreu a primeira penhora dos mesmos bens,
nos termos do artigo 93, do CPT, a existência da penhora na segunda
execução;
- a secretaria informa, naquela primeira execução, que os mesmos
bens se encontravam penhorados na execução n.º109-A/2000, do mesmo
Tribunal, com penhora igualmente anterior à dos recorrentes, quando,
na verdade, apenas existia penhora em relação a dois dos seis bens
penhorados no processo em que eram exequentes os recorrentes;
208
- foi sustada a execução n.º 2-B/2001, ao abrigo do artigo 93 do CPT,
aguardando a venda na execução n.º 109-A/2000, do mesmo Tribunal,
não tendo sido comunicada à execução n.º 229-A/2000 a penhora ali
efectuada a pedido dos recorrentes;
- a secretaria expediu deprecada para a venda por negociação particu-
lar quando tinha sido ordenada a venda por propostas em carta fechada,
sendo a venda efectuada por valor muito inferior ao real;
- todos os bens da executada foram vendidos, e repartido o respectivo
produto, no processo executivo n.º 229-A/2000, ficando os recorrentes
sem possibilidade de cobrar os seus créditos.
O pedido indemnizatório assenta, pois, nos prejuízos decorrentes da
actuação negligente do Tribunal na tramitação dos processos de execução
nele pendentes contra a executada, da qual os Autores eram credores,
e não de qualquer acto praticado no exercício da função de julgar, ou
como bem refere o Exm.º Procurador Geral Adjunto no seu parecer, de
fls. 594 a 596, “a causa de pedir na acção reconduz-se e assenta, na
sua essência, no deficiente funcionamento da «máquina judiciária» do
Estado (entendida como um todo orgânico funcional)”.
Está-se, pois, no âmbito das relações jurídicas administrativas que se
podem estabelecer entre a administração judiciária e os particulares na
administração da justiça e não no âmbito da específica função de julgar,
pelo que, de acordo com a jurisprudência acima citada, e nos termos
dos artigos 3º, do ETAF/84, 212, n.º3, da CRP, há que concluir que
incumbe aos tribunais administrativos o julgamento da acção proposta
pelos aqui recorrentes.
IV. Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso,
mantendo a decisão recorrida e declarando os tribunais administrati-
vos competentes, em razão da matéria, para o conhecimento da acção
proposta a fls. 2.
Lisboa, 29 de Novembro de 2006. — José António de Freitas Car-
valho (relator) — Adelino César Vasques Dinis — Armindo dos Santos
Monteiro — Maria Angelina Domingues — Salvador Pereira Nunes da
Costa — Rosendo Dias José.
Acórdão de 29 de Novembro de 2006.
Assunto:
Responsabilidade civil extracontratual. Competência dos
Tribunais Administrativos. Instituto para a Construção
Rodoviária (ICOR). Actos de gestão pública.
Sumário:
I — A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se
pela forma como o autor configura a acção, definida
pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos
com ela prosseguidos.
II — São competentes os tribunais administrativos para o
conhecimento de acção em que é pedida indemnização
ao Instituto para a Construção Rodoviária (ICOR),
209
por actos praticados na construção de uma estrada,
actividade essa que se insere nas suas atribuições como
pessoa colectiva de direito público e é desenvolvida ao
abrigo de normas de direito público.
III — Os actos referidos são de qualificar como actos de gestão
pública.
IV — O que determina a competência do tribunal para jul-
gar uma acção de indemnização não é a natureza do
direito violado mas sim, exclusivamente, a veste com
que a entidade pública actua quando viola direitos de
terceiros. Se agir munida do ius imperium os tribunais
administrativos serão os competentes, caso contrário,
serão os tribunais comuns.
Conflito n.º 16/03-70.
Requerentes: Maria Joaquina Teixeira Fernandes e outros no conflito
negativo de jurisdição entre o Tribunal Judicial da Comarca de Felgueiras
e o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Rui Botelho.
Acordam no Tribunal dos Conflitos:
I Relatório
Maria Joaquina Teixeira Fernandes, Maria de Salete Fernandes
de Vasconcelos Teixeira, Jaime Fernandes de Vasconcelos Teixeira,
Maria Haidé Fernandes Vasconselos Teixeira, António Fernando
Fernandes de Vasconcelos Teixeira e Paula Cristina Fernandes de
Vasconcelos Teixeira, com melhor identificação nos autos, interpuseram
recurso para o Supremo Tribunal de Justiça (posteriormente reenca-
minhado para este Tribunal), do acórdão do Tribunal da Relação de
Guimarães, que, confirmando a decisão do Tribunal Judicial da Comarca
de Felgueiras, concluiu pela incompetência desse Tribunal, em razão da
matéria, para conhecer da acção declarativa ordinária de condenação
proposta contra o ICOR, Instituto para a Construção Rodoviária,
pelo facto de ter ocupado - no âmbito do processo de construção de uma
variante municipal denominada “Variante de Felgueiras” - parte de um
prédio que lhes pertencia, no qual também foram provocados danos.
Os recorrentes terminaram a sua alegação formulando as seguintes
conclusões:
“1- Vêm os ora Agravantes, interpor recurso do mui douto Acórdão
promanado pelo Tribunal a quo.
2- O presente recurso versa, apenas e somente, sobre a apreciação
da competência material do Tribunal de 1.ª Instância, apreciada que foi
oficiosamente “Excepção de Incompetência Absoluta”,
3- Com efeito, o Tribunal a quo entendeu que, no caso sub judice era
materialmente incompetente para o conhecimento da causa o Tribunal
Judicial de 1.ª Instância, transferindo-se no seu entendimento essa com-
petência para o Tribunal Administrativo, porquanto a presente acção teria
como objecto tão somente a responsabilidade civil extracontratual por
factos ilícitos resultante da verificação de actos danosos da propriedade
de terceiros na prática de um acto de gestão pública por parte da Agra-
vada e como realização de uma função pública de pessoa colectiva.
4- Ora tal decisão, salvo o devido respeito e melhor opinião, é injusta
e não conforme ao direito tendo em atenção toda a factualidade existente,
210
porquanto, e sem qualquer espécie de rebuço, é da responsabilidade
da Agravada a “ocupação ilegal” de uma certa parte do imóvel que se
constitui como propriedade dos Agravantes efectuada fora do âmbito de
qualquer processo expropriatório e de uma forma não temporária, não se
tendo consubstanciado pela Agravada o pagamento de quaisquer valores
aos Agravantes que pudessem configurar uma JUSTA INDEMNIZA-
ÇÃO e CONTEMPORÂNEA como dona da obra o manter, preservar
e diligenciar pelo bom estado de todas as construções e edificações
circundantes ao empreendimento por si efectuado.
5- Sendo que quanto à situação descrita em supra os Recorrentes em
algum momento e por alguma forma prestaram o seu consentimento à
Agravada para que esta consumasse a sua conduta ilícita, verificando-se
deste modo um esbulho da sua propriedade plena e exclusiva perpetrado
pela Recorrida na ocorrência em mérito com graves prejuízos para a
esfera jurídico-patrimonial dos Agravantes que ascendem ao montante
de 144.978,10 EUR.
6- Além do mais, a habitação implantada na propriedade dos Agravan-
tes sofreu diversos e elevadíssimos danos materiais como consequência
necessária e directa das obras levadas a cabo pela Agravada.
7- Todos estes actos praticados pela Agravada foram de molde a
originar o desprovimento quanto às pessoas dos Agravantes da parcela
de terreno em equação com correspectiva depreciação da parte sobrante
do imóvel, derivada da construção por parte da Agravada de um muro
de betão com vários metros, o que impossibilita a vista que o imóvel
anteriormente possuía, e além disso, retirando-lhe grande parte do apro-
veitamento da luz Solar, existindo actualmente uma perda brutal da
qualidade ambiental e uma desvalorização considerável em termos de
utilidade económica, patrimonial e capacidade do prédio com reflexos
no seu valor de mercado.
8- Não respeitando assim a Agravada o dever de no exercício da
sua função pública não poder ofender do direito de propriedade de
terceiros.
9- Não se consumindo na verificação da ilegalidade da conduta o
requisito da ilicitude no domínio da responsabilidade de entes públi-
cos, podendo ainda compreender a inobservância de regras técnicas ou
cânones de prudência comum.
10- A Agravada apesar de se constituir como uma pessoa colectiva do
direito público não significa que não esteja sujeita ao regime do direito
privado respondendo civilmente perante ofensas de direitos de terceiros
(reivindicação de propriedade e indemnizatórios). designadamente por
actos de gestão privada na realização dos fins de interesse público a
elas cometidos.
11- Assim de acordo com o disposto no artigo 34º., n.º 1. alínea f)
do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais estão excluídos da
jurisdição administrativa os recursos e acções que tenham por objecto
questões de direito privado ainda que qualquer das partes seja pessoa
colectiva de direito público sendo por isso da competência dos Tribunais
Judiciais a competência residual de tais acções.
12- Do disposto no artigo 212°., n°. 3 da nossa Lei Fundamental por-
que compete aos Tribunais Administrativos o julgamento de acções que
tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas
administrativas resultou esvaziado muito do seu conteúdo o conceito
tradicional de acto de gestão pública.
211
13- Portanto no direito hodierno é muito mais importante conhecer o
conceito de relação jurídica administrativa só relevando para a justiça
publicista as relações jurídicas administrativas públicas, as reguladas
por normas de direito administrativo aquelas em que um dos sujeitos
pelo menos actue na veste de ius imperii no sentido de realização do
interesse público legalmente definido.
14- Porém nem todos os actos da ora Agravante são de gestão pú-
blica, como nem todos os actos que integram a gestão pública haverão
de representar todos o exercício imediato do ius imperii ou reflectirão
directamente o poder de soberania do próprio Estado e das demais
pessoa colectivas.
15- Ora os actos praticados pela Agravante consubstanciam-se em
actos violadores do direito de propriedade e são geradores da obrigação
de indemnizar sendo que não se integram em qualquer relação jurídica
administrativa regulada pelo direito público.
16- Como, aliás, entendeu e bem o Tribunal da Relação de Guimarães
no mui douto Acórdão em oposição promanado em 19 de Julho de 2002
- Processo nº. 66/02-2- 2ª. Secção, que enunciou o seguinte:
“Por tal motivo, há ofensa de direito privado (direito de propriedade).
Não pode ser considerado como um acto administrativo, pois “o direito
dos Autores que então invocam como ofendidos é um direito privado
e não um direito público ou uma garantia de natureza publicista”. Não
se está em tais casos “...perante o exercício do jus imperium mas de
uma actuação qualquer pública ou privada, singular ou colectiva que
na sua gestão comum pode praticar, violando normas exclusivamente
de direito privado.”
17- Pode-se afirmar, aliás, na sequência de vários arestos e do dito
pelos Profs. Osvaldo Gomes e Alves Correia que uma coisa é proceder
à abertura de uma estrada expropriando os terrenos que são mister à sua
implantação e realizando por administração directa ou por Empreitada
a obra, coisa bem diferente é causar danos em propriedade alheia sem
autorização dos donos ou prévia expropriação - Cfr. AC, RC de 2/7/96,
CJ, Tomo IV, Pags. 25; Ac. RP de 30/4/02, CJ, Ano XXVII, Tomo II,
Págs. 221 a 225; AC, RP de 0/5/02, Proc. n°. 628/02 -3ª. Secção,
18- Por outro lado se a deliberação da realização da obra e a aprovação
do respectivo projecto e a sua concretização devem qualificar-se como
actos de gestão pública no que concerne à execução prática da estrada,
mormente os eventuais danos para terceiros decorrentes dessa execução
já não se afigura assim - Cfr. também o AC. Tribunal de Conflitos de
5/11/98, BMJ, 311, Pág. 195.
19- Ademais, mesmo que se entendesse que devido à situação de
estarmos perante um acto de gestão pública ser competente na sua veste
de Tribunal Especial o Tribunal Administrativo para apreciar o presente
dissídio o simples facto da conduta em que incorreu in casu a Agravante
ter na sua génese a omissão de um dever de cuidado e vigilância a que
aquela se encontrava adstricta, originou a sua colocação num plano de
paridade e igualdade de tratamento com o particular e o cidadão adqui-
rindo esta sua redita omissão a natureza de um acto de gestão privada.
20- Para que então se possa assim evitar que do alto do seu “ius
imperium”, o ente público não se sinta constantemente tentado por via
da sua superior posição a “desleixar-se” nos cuidados e deveres a que
se encontra vinculado, tendente à prossecução dos interesses públicos
que terá de realizar.
212
21- Assim sendo como é, face ao anteriormente expendido, e com
o devido respeito, pensa-se ser competente para apreciar a questão em
mérito o douto Tribunal Comum, tal qual como foi configurado pelos
Agravados ab initio na sua Petição Inicial, por via dos artigos 18º., nº. 1
da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, e 66º.,
67º. e 74º.,. n°. 2 do Código de Processo Civil, devendo por isso com o
devido respeito e salvo melhor opinião ser não só revogado o Acórdão
recorrido mas também ser Uniformizada a Jurisprudência no sentido de
fixar o Tribunal Comum como materialmente competente para apreciar
questões de reivindicação de propriedade e pedidos indemnizatórios
formulados por um cidadão comum, quando a entidade esbulhadora
seja uma pessoa colectiva de direito público ainda que na prossecução
da respectiva actividade.”
O recorrido concluiu a sua alegação sustentando a improcedência
do recurso.
O Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no mesmo sentido,
defendendo a manutenção do julgado.
Cumpre decidir.
II
Com o presente recurso visa-se, apenas, determinar a jurisdição com-
petente para conhecer da acção.
Embora não estejamos perante um verdadeiro conflito de jurisdição,
pois os tribunais administrativos não tiveram a oportunidade de se
pronunciar, cabe ao Tribunal dos Conflitos dirimir esta controvérsia, ou
pré-conflito, e fixar definitivamente a jurisdição competente, nos termos
do n.º 2 do art.º 107 do CPC, assim prevenindo um eventual conflito.
III Direito
Vejamos.
1. As recorrentes, no Tribunal Judicial da Comarca de Felgueiras,
na petição inicial, para sustentarem a procedência da acção, alegaram
o seguinte:
“1- Os Autores são donos e legítimos possuidores do prédio composto
por uma construção com dois pisos e logradouro com jardim, inscrito
na respectiva matriz predial sob o artigo n.º 319 sito na freguesia de S.
Jorge da Várzea, concelho de Felgueiras;
2- O qual se encontra descrito na Conservatória do Registo Predial
sob o n.º 00244/160891;
3- Com as seguintes confrontações: Norte: EN 207; Sul: Autores;
Nascente: Autores; Poente: Estado.
4- Factos que, ademais, são incontestados pela Ré tal qual melhor
se expende por cópia de “Vistoria Ad Perpetuam Rei Memoriam” que
se junta e dá por integralmente reproduzida para os devidos e legais
efeitos (Doc. nº. 1);
5- Acontece que parte do prédio e que assumiu a identificação de
parcela 39.3 com área de 35 m2 foi ocupada pela Ré;
6- Ocupação que se deve à construção de uma variante municipal
denominada “Variante de Felgueiras”;
7- A Ré afectou pois uma parte do prédio dos Autores para além área
prevista para expropriação;
8- Dizendo para o efeito que “por necessidade de execução dos tra-
balhos da obra foi necessário ocupar a área que constitui a parcela n°.
39.3 que não estava incluída na expropriação inicial”.
9- Com efeito, a redita parcela não consta do “Processo Expropria-
tório”;
213
10- Porquanto a mesma não faz parte do mapa anexo à “Declaração
de Utilidade Pública” para aquele troço de via;
11- Traduzindo-se num aumento da área - propriedade dos Autores
- sacrificada aos interesses da Ré;
12- Com a construção de um muro e ocupação parcial do jardim;
13- Da “Declaração de Utilidade Pública” publicada em Diário da
República não consta a denominada parcela - Cfr. Diário da República,
II Série, n.º 35 de 11 de Fevereiro de 1999;
14- Isto é, não haverá pelos prejuízos suportados pelos Autores qual-
quer responsabilidade indemnizatória em sede de expropriação por
utilidade pública;
15- Tal qual, aliás, já foi doutamente decidido pelo Tribunal Judicial
desta comarca;
16- No processo n°. 204/01 do 2°. Juízo que neste Tribunal correu
termos e cuja cópia autenticada de decisão se junta e dá por integralmente
reproduzida para os devidos e legais efeitos (Doe. nº. 2);
17- Relegando-se essa matéria para o regime geral da responsabilidade
- vide também artigo 18°., nº. 4 do Código das Expropriações;
18- Ora esta ocupação da propriedade privada, não obstante vir dizer-
-se a coberto de uma “Declaração de Utilidade Pública” - o que não está
como vimos supra - não deixa de constituir uma ocupação que desvirtua
a legalidade, tanto mais que não é temporária;
19- Tanto mais que não acompanhada da JUSTA INDEMNIZAÇÃO
e CONTEMPORÂNEA com prejuízos graves para os Autores tal como
iremos escalpelizar infra;
20- Embora, mal grado diversos contactos e trocas epistolares, a Ré
continuou e continua a fazer o que entende por bem e sempre dentro da
propriedade dos Autores, não obstante a posição de descontentamento
por estes assumida em razão dos danos avultados que sofreram e ainda
sofrem;
21- E sempre fora do âmbito material do “Processo Expropriató-
rio”;
22- Ocuparam parcialmente a propriedade dos Autores já identifi-
cados nos Autos;
23- Ocupação que não cuidou de acautelar os mais fundamentais
direitos daqueles;
24- Bem assim como de providenciar pelo terreno sobrante, segurança
e demais apoios para que os sacrifícios a suportar e danos tossem redu-
zidos ao mínimo possível e ajustado às circunstâncias concretas;
25- Na verdade, os Autores viram-se privados da utilização de um
poço (abastecido por nascente própria);
26- Encontrando-se coarctados de fruição de água durante aproxima-
damente três semanas porquanto a redita água foi cortada sem reposição
em termos definitivos;
27- Ora sucede que os Autores se viram na contingência de modo
próprio requisitar o “abastecimento de água domiciliário” disponibili-
zado pela Câmara Municipal de Felgueiras;
28- A água originária do poço em mérito, afora ser gratuita, abastecia
os consumos domésticos de duas habitações e um estabelecimento co-
mercial (café) e, bem assim era utilizada para rega de diversos terrenos
propriedade dos Autores;
29- Com esta situação forçada passaram a pagar mensalmente as
seguintes quantias: contadores (3) a Esc. 225$00 Esc. 775$00: consumos
médios globais Esc. 12.000$00;
214
30- Tendo ainda despesas de instalação e inutilização ou tomados
obsoletos os seguintes bens: 1 poço Esc. 600.000$00; tubagens em
hidronil Esc. 90.000$00; 1 motor trifásico Esc. 90.000$00; despesas de
instalação (nova) Esc. 60.000$00; pichelaria Esc. 60.000$00;
31- Para além dos danos descritos ficaram os Autores desprovidos
da parcela de terreno acima indicada e viram depreciada consideravel-
mente a parte sobrante, nomeadamente pela construção de um muro em
betão com vários metros o que impossibilita a vista que anteriormente
o imóvel possuía e, além disso, retirando-lhe grande parte do aprovei-
tamento da luz solar;
32- Com efeito, verifica-se uma perda brutal da qualidade ambiente
nessa parte e uma desvalorização considerável em termos de utilidade
económica e patrimonial e capacidade do prédio;
33- Sendo certo que até à referida obra o prédio se encontrava situado
numa área de sossego e envolvente de qualidade e com esta construção
ficou com essa estrada e barulhos inerentes encostado ao sobrante;
34- Ou seja, hoje o mesmo prédio não proporciona os mesmos có-
modos que anteriormente proporcionava e que tem reflexos, designa-
damente, no valor de mercado afecto ao mesmo;
35- Além do mais, a habitação implantada na propriedade dos Au-
tores observa danos materiais importantes em consequência directa e
necessária das obras levadas a cabo pela Ré;
36- Assim, a redita ampliação da área ocupada para a obra referida
em supra e esta de per si implicou, designadamente, os seguintes danos
e prejuízos pecuniários:”
O recorrido apresentou contestação que, todavia, foi mandada de-
sentranhar.
Com fundamento nestes factos aquele tribunal decidiu que:
“Assim sendo, e atento o acima exposto, é de concluir que, de acordo
com a petição inicial, nos alegados actos lesivos dos direitos dos AA.
praticados pelo ICOR, para a realização das suas atribuições próprias,
destinadas à prossecução do interesse público, o ICOR está investido
em poder público, tratando-se, pois, de acto de gestão pública: efecti-
vamente, e segundo a petição inicial, foi no âmbito da sua actividade
própria de construção de estradas - designadamente, na construção de
uma variante municipal denominada “Variante de Felgueiras” - que o
ICOR violou os direitos dos autores. Tem, assim, de entender-se que a
presente acção está subtraída à competência deste tribunal, estando antes
submetida à competência material do tribunal administrativo. Verifica-
-se, pois, a incompetência material deste tribunal para a presente acção,
excepção que, nos termos do art. 102.º do Cód. Proc. Civil, é de conheci-
mento oficioso e de que ora se conhece de imediato. Em conformidade,
e nos termos conjugados do disposto nos arts. 101.º, 102.º, 105.º, 288.º,
n.º 1, al. a), 493° n.º 1 e n.º 2, e 494.º, al. a), todos do Cód. Proc. Civil,
51.º, n.º 1, al. h), do E.T.A.F. e 6.º, n.º 1, do DL n.º 237/99, de 15/06,
julgo este Tribunal absolutamente incompetente, em razão da matéria,
para conhecer da presente acção, pelo que absolvo da instância o réu
ICOR - INSTITUTO PARA A CONSTRUÇÃO RODOVIÁRIA.”
O Tribunal da Relação de Guimarães, confirmando a decisão da 1.ª
Instância, concluiu que:
“Os Autores assentam o pedido de indemnização na responsabili-
dade civil extracontratual por factos ilícitos praticados pelo Réu. A
invocada responsabilidade civil do Réu dimana de acto que não pode
ser praticado por qualquer pessoa, resultando do exercício de especí-
215
ficos poderes de império. Os actos em causa reportam-se à actividade
funcional e específica da entidade que os praticou - ICOR - Instituto
para a Construção Rodoviária - que é um Instituto Público, dotado de
personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, sujeito
à tutela e superintendência do Ministro do Equipamento Social, tendo
como escopo institucional essencial a construção de novas estradas,
pontes e túneis, e a execução de trabalhos de grande reparação ou re-
formulação do traçado ou características de pontes e estradas existentes
que lhe forem cometidos, estando, para o exercício das suas atribuições
equiparado ao Estado (cfr. Artigos 1°, 5° do DL n° 237/99, de 25/6 e
artigos 3° e 4° dos Estatutos deste Instituto anexos ao citado Decreto-
-Lei). Resultando, assim, o pedido de indemnização formulado pelos
Autores, de danos para eles resultantes de acto de gestão pública, bem
se decidiu ao julgar-se absolutamente incompetente o tribunal comum
para o conhecimento da questão. Pelo que nenhuma censura merece a
decisão recorrida.
2. Dir-se-á, desde já, que o decidido é para confirmar.
Sobre esta mesma questão - responsabilidade civil extracontratual do
ICOR (ou JAE, que o antecedeu) por danos infligidos no decurso da
sua actividade de construtor de estradas - este Tribunal dos Conflitos
pronunciou-se já, repetidamente, sempre no sentido da competência dos
Tribunais Administrativos. Veja-se, como meros exemplos, os acórdãos
de 4.3.04 no Conflito n.º 10/03, de 6.5.04 no Conflito n.º 14/03 e de
4.4.06 no Conflito n.º 8/03. Por ser o último, e por corresponder a uma
situação em tudo idêntica à dos presentes autos ir-se-á transcrever os
trechos relevantes do acórdão proferido no Conflito n.º 8/03.
“À face do ETAF de 1984, a competência dos tribunais administra-
tivos relativamente a acções de responsabilidade civil extracontratual
emergente de actos do Estado, demais entes públicos e dos titulares
dos seus órgãos ou agentes restringe-se aos casos em que esta deriva
de actos de gestão pública, como decorre do preceituado no art. 51.º,
n.º 1, alínea h), daquele diploma. (Esta norma estabelece que com-
pete aos tribunais administrativos de círculo conhecer de «acções
sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e
dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de
actos de gestão pública, incluindo acções de regresso»). A questão da
qualificação dos actos de Administração como actos de gestão pública
ou de gestão privada foi tratada em vários acórdãos deste Tribunal dos
Conflitos. Actos de gestão pública são os praticados pelos órgãos ou
agentes da Administração no exercício de um poder público, isto é, no
exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito
público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios
de coerção; actos de gestão privada são os praticados pelos órgãos ou
agentes da Administração em que esta aparece despida de poder e,
portanto, numa posição de paridade com o particular ou os particulares
a que os actos respeitam, nas mesmas condições e no mesmo regime
em que poderia proceder um particular com inteira subordinação às
normas de direito privado. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes
acórdãos: do Tribunal dos Conflitos de 5-11-1981, processo n.º 124,
publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 311, página 195; do
Tribunal dos Conflitos de 20-10-1983, processo n.º 153, publicado em
Apêndice ao Diário da República de 3-4-1986, página 18; do Tribunal
dos Conflitos de 12-1-1989, processo n.º 198, publicado em Acórdãos
Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n° 330, página 845;
216
do Tribunal dos Conflitos de 12-5-1999, processo n.º 338, publicado em
Apêndice ao Diário da República de 31-7-2000, página 19; do Supremo
Tribunal Administrativo de 22-11-1994, recurso n.º 33332, publicado
em Apêndice ao Diário da República de 18-4-1997, página 8256; de
29-6-2004, do Tribunal dos Conflitos, recurso n.º 1/04). «A solução do
problema da qualificação, como de gestão pública ou de gestão privada,
dos actos praticados pelos titulares de órgãos ou por agentes de uma
pessoa colectiva pública, incluindo o Estado, reside em apurar: -Se
tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em
que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição
de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto,
nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder
um particular, com submissão às normas do direito privado; -Ou se,
contrariamente, esses actos se compreendem no exercício de um poder
público, na realização de uma função pública, independentemente de
envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independente-
mente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática
dos actos devem ser observadas» (Acórdão do Tribunal dos Conflitos
proferido no processo n.º 124, citado).”
No caso dos autos, os recorrentes, como se viu, formularam um pedido
de indemnização por danos causados pelos trabalhos de construção
de uma estrada, denominada “Variante de Felgueiras”, imputando ao
Réu, na qualidade de dono da obra e responsável pela sua execução, a
responsabilidade por estragos ocorridos no seu prédio, situado junto a
essa estrada, e ainda pela ocupação de uma parcela de 35m2. Ou seja,
os recorrentes pretendem efectivar a responsabilidade do recorrido por
actos por ele praticados na actividade de construção de estradas.
“O ICOR foi criado pelo Decreto-Lei n.º 237/99, de 15 de Janeiro,
sendo-lhe atribuída a natureza de pessoa colectiva, do tipo instituto
público, dotada de autonomia administrativa e financeira e de patrimó-
nio próprio (arts. 1.º, n.º 1, daquele diploma e 1.º, n.º 1, dos Estatutos
do ICOR por ele aprovados). No art. 4.º destes Estatutos indicam-se as
atribuições fundamentais do ICOR, nos seguintes termos:
1 - São atribuições fundamentais do ICOR:
a) Assegurar a construção de novas estradas, pontes e túneis pla-
neados pelo Instituto das Estradas de Portugal (IEP) e a execução de
trabalhos de grande reparação ou reformulação do traçado ou carac-
terísticas de pontes e estradas existentes que lhe forem cometidos;
b) Promover a realização dos projectos de empreendimentos rodovi-
ários que forem necessários ao exercício das suas atribuições;
c) Assegurar a fiscalização, acompanhamento e assistência técnica
nas fases de execução de empreendimentos rodoviários;
d) Promover a expropriação dos imóveis e direitos indispensáveis à
execução de empreendimentos rodoviários da sua responsabilidade;
e) Zelar pela qualidade técnica e económica dos empreendimentos
rodoviários em todas as suas fases de execução;
f) Assegurar a participação ou colaboração relativamente a outras
instituições nacionais e internacionais que prossigam finalidades no
âmbito da construção de empreendimentos rodoviários.
É, assim, inequívoco que a construção de novas estradas, sua reparação
e reformulação do traçado se insere entre as atribuições do ICOR, pelo
que os actos que os Autores indicam como geradores dos prejuízos que
invocam consubstanciam o exercício de funções de natureza pública,
previstas em normas de direito público. Assim, os actos imputados ao
217
Réu são de qualificar como actos de gestão pública, à face do critério
atrás referido, e a responsabilidade deles emergente é responsabilidade
por actos de gestão pública. Para efeitos desta qualificação não releva a
circunstância de os actos que se invocam como geradores de responsabi-
lidade civil extracontratual serem actos de natureza jurídica ou operações
materiais ou técnicas, pois estas operações «deverão qualificar-se como
de gestão pública se na sua prática ou no seu exercício forem de algum
modo influenciados pela prossecução do interesse colectivo, ou porque
o agente esteja a exercer poderes de autoridade ou porque se encontre a
cumprir deveres ou sujeito a restrições especificamente administrativos,
isto é, próprios dos agentes administrativos. E será gestão privada no
caso contrário». (FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo,
volume III, página 493, cuja posição é seguida no acórdão do Tribunal
dos Conflitos de 4-3-2004, proferido no recurso n.º 10/03). Por outro
lado, não se verifica qualquer situação em que esteja em causa uma
questão de direito privado, pois o regime da responsabilidade civil extra-
contratual por actos de gestão pública é regulado por normas de direito
público, designadamente, o Decreto-Lei n.º 48051, de 21-11-1967. Por
isso, são competentes os tribunais administrativos para o conhecimento
da presente acção, pelo que bem decidiram as instâncias ao julgarem
incompetente o Tribunal Judicial de Felgueiras.”
A circunstância de a acção ter tido igualmente como fundamento
a ocupação de uma parcela com a consequente violação do direito de
propriedade dos recorrentes é irrelevante, para este efeito, uma vez
que a competência do tribunal para julgar a acção de indemnização é
determinada, como se viu, não pela natureza do direito violado mas sim,
exclusivamente, pela veste com que a entidade pública actua quando
viola direitos de terceiros. Se agir munida do ius imperium os tribunais
administrativos serão os competentes, caso contrário, serão os tribunais
comuns.
Haverá de concluir-se, portanto, tal como se decidiu, que sendo a com-
petência dos tribunais administrativos, por estar em causa uma relação
jurídica administrativa (art.º 212, n.º 3, da CRP e art.º 3 do ETAF), está
excluída a competência dos tribunais comuns (art.º 66 do CPC).
Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação da recorrente.
IV Decisão
Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provi-
mento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrido, assim se declarando
competentes para conhecer da acção os tribunais administrativos.
Sem custas.
Lisboa, 29 de Novembro de 2006. — Rui Manuel Pires Ferreira
Botelho (relator) — António da Silva Henriques Gaspar — Rosendo
Dias José — João Manuel de Sousa Fonte — Fernando Manuel Azevedo
Moreira — Salvador Pereira Nunes da Costa.
Acórdão de 29 de Novembro de 2006.
Assunto:
Execução fiscal. Reversão. Hipoteca. Tribunal competente.
218
Sumário:
Instaurada uma execução fiscal contra o devedor originário,
posteriormente revertida contra aquele que a administra-
ção fiscal considera ser o devedor subsidiário, se este, com
fundamento na ilegalidade da reversão e da hipoteca legal
constituída sobre bens imóveis seus, pretender a conde-
nação do Estado no cancelamento do registo da referida
garantia e no pagamento de indemnização pelos prejuízos
que ela lhe vem causando, deverá mover a correspondente
acção na jurisdição administrativa e fiscal, a cujo tribunal
tributário da área onde corre a execução caberá a respec-
tiva competência.
Processo n.º 16/06-70.
Requerente: Florinda Ferreira Gomes Martins no conflito negativo
de jurisdição entre o Tribunal Judicial de Santo Tirso e os Tribunais
Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Cândido de Pinho.
Acordam no Tribunal de Conflitos:
I- Florinda Ferreira Gomes Martins, inconformada com o teor do
acórdão da Relação do Porto que, em sede de recurso de agravo da
decisão proferida em 7/11/2005 do Tribunal Judicial de Santo Tirso nos
autos de acção de condenação sob a forma ordinária intentada contra o
Estado Português, manteve a incompetência em razão da matéria daquele
tribunal para conhecer dos pedidos ali formulados - entre os quais o da
condenação em pagamento de indemnização - reconhecendo-a, por outro
lado, aos Tribunais Administrativos e Fiscais, recorre para este Tribunal
de Conflitos, ao abrigo do disposto no art. 107º, nº2, do CPC.
Nas alegações, concluiu da seguinte maneira:
«lª A Recorrente alegou, na conclusão 7ª das alegações de recurso
para o Tribunal da Relação do Porto, que “o direito violado tem a na-
tureza de direito absoluto, e, como tal, a sua tutela efectiva faz-se nos
tribunais comuns”.
2ª O Tribunal recorrido não se pronunciou sobre esta matéria; por
isso o douto acórdão recorrido é nulo (art°. 668°.1, d) ex vi art°, 716°,1,
ambos do CPC).
Sem prescindir:
3ª Os tribunais administrativos e fiscais apreciam e julgam os conflitos
emergentes de relações jurídicas administrativas ou fiscais, mas não as
de direito penal ou civil.
4ª Os tribunais comuns são os tribunais competentes para o cidadão aí
se defender de factos praticados pela A.F., mesmo que estes se baseiem
numa relação jurídica fiscal, por ela alegada mas inexistente.
5ª Nos tribunais administrativos e fiscais o cidadão pode pedir a
revogação desse acto, mas isso não impede que ele, pela via da acção
e dos procedimentos cautelares cíveis, defenda a posse e propriedade
dos seus bens nos tribunais comuns.
6ª Os direitos patrimoniais, tal como os direitos de natureza de perso-
nalidade, são direitos absolutos, com a natureza de direitos fundamentais
do cidadão (art°. 1305°. do CC e actos. 62°, 17° e 16°, 2 da CRPP, com
referência ao art. 17°. da Decl. Univ. dos Dtos do Homem).
219
7ª Os direitos patrimoniais, mormente o direito de propriedade, são
direitos de natureza civi1, competindo aos tribunais comuns assegurar
a defesa dos interesses emergentes desses direitos, quando violados
(arts. 1311°. e segts. do CC e arts. 202°.2 e 211°,1, lª parte da CRP).
8ª O disposto no art. 4°. do ETAF, mormente na al. a) do seu nº 1,
terão que ser interpretados de harmonia com o princípio da interpretação
das leis conforme a Constituição e os princípios da unidade do sistema
jurídico, este imanente ao princípio de direito, consagrado no art. 1°, da
Constituição e reconhecido no art° 8°,1 do CC, bem como com o disposto
nos já aludidos arts. 62°, 17º, 16°, 2, 202°,2 e 211°,1 da Constituição, e
ainda com o disposto no nº 3 do art. 212°, da Lei Fundamental.
9ª Assim, aos tribunais administrativos e fiscais compete apreciar
os conflitos emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais,
mas não retira aos tribunais comuns o dever de apreciar os factos pra-
ticados pela Administração Pública que violem direitos absolutos cuja
defesa seja da competência dos tribunais comuns, sob pena de violar o
disposto no art°. 13° da CRP, mormente quando a AF inventa relações
tributárias inexistentes.
10ª Doutro modo, com o pretexto da existência de uma relação jurídica
administrativa ou fiscal, invocando normas jurídicas administrativas
ou fiscais, com total despropósito, ao contrário do que poderiam fazer
os sujeitos de direito provado, e abusando assim dos inconstitucionais
princípios da presunção de legalidade dos seus actos e do benefício da
execução prévia, a A.F. ficava com o campo aberto para criar situações de
facto altamente gravosas para os cidadãos, que assim ficavam impedidos
de reagir pela via da acção e meios cautelares comuns.
11ª Esta dualidade não é suprida com o recurso aos tribunais adminis-
trativos e fiscais, nomeadamente quando estão em causa factos praticados
pela A.F., pois, na jurisdição fiscal, não existem para os sujeitos de direito
privado os meios pertinentes, p. ex., os procedimentos cautelares de
defesa reivindicação e defesa da posse e da propriedade.
12ª Os direitos dominiais têm pois a natureza de direito civil, com-
petindo aos tribunais comuns a apreciação das questões relativas à
defesa dos interesses protegidos por esses direitos, mesmo quando o
facto violador vem enroupado com a capa de uma relação jurídica ad-
ministrativa ou fiscal. Por isso os tribunais comuns, como tribunais de
jurisdição plena, não podem deixar de averiguar se, por baixo da capa,
está coisa séria ou coisa ilícita.
13ª Deste modo de ver as coisas resulta que o disposto na al. a) do nº, 1,
do art. 4°, do ETAF não foi interpretado de harmonia com as normas
constitucionais aqui invocadas; mas se o seu sentido é aquele que lhe
foi dado nas interpretações recorridas, então essa norma é inconstitu-
cional porque viola as normas e princípios constitucionais invocados
nestas conclusões.
14ª. Pese o muito respeito que lhes é devido, pelas razões e direito
aduzidos nestas conclusões, as doutas decisões recorridas deverão ser
revogadas».
A entidade recorrida pugnou pelo improvimento do recurso.
Cumpre decidir.
II- Os Factos
Considera-se assente a seguinte factualidade:
1- A recorrente, Florinda Ferreira Gomes Martins, é dona e possui-
dora dos prédios rústicos “terreno de cultura e Mato”, “Cerrado da
Vessada”, “Campo do Lameiro Novo” e “campo da Cortinha”, todos
220
sitos no lugar de Espinheiros, freguesia de Monte Córdova, concelho
de Santo Tirso, inscritos na matriz sob os nºs 2501, 2500, 2490 e 2498,
descritos na Conservatória do Registo Predial daquele concelho sob
os nos 01799/281201, 01800/281201, 00812/071196 e 00811/071196,
respectivamente (docs. Fls. 8 a 22).
2- Estes prédios foram objecto de hipoteca legal a favor da Fazenda
Nacional, no âmbito de uma acção executiva fiscal intentada contra
“Martimor –Acessórios e Ferramentas Lda”, como garantia de paga-
mento de créditos fiscais de IVA relativo aos anos de 2001 a 2002 e
coima fiscal do ano de 2003 e respectivos juros e custas, no valor de
51,499,79 euros (docs. loc. cit. e ainda fls. 56), hipoteca que viria a
ser registada ao abrigo dos arts. 195º, nº3 do CPPT e 687º e 693º do
Código Civil (fls. 57).
3- Alegando nada dever ao Fisco, nem sequer subsidiariamente a
título de reversão por dívidas de “Martimor-Acessórios e Ferramentas,
limitada”, sociedade de que nunca foi gerente, nem de direito, nem de
facto, intentou acção declarativa de condenação no Tribunal Judicial
de Santo Tirso (fls. 1/6).
3- O Tribunal Judicial de Santo Tirso julgou procedente a excepção
de incompetência material arguida pelo Estado Português na referida
acção, absolvendo-o da instância (fls. 71/73).
4- O Tribunal da Relação do Porto, em sede de recurso jurisdicional,
acolheu esta posição, por considerar que a competência para a acção
pertencia à jurisdição administrativa e fiscal (fls. 102/107).
III- O Direito
1- Da nulidade do acórdão da Relação
O presente recurso é típico para a fixação de competência. E porque
incide sobre uma decisão do Tribunal de Relação que confirma a decisão
da 1ª instância (de julgar o tribunal judicial incompetente para a acção),
ele não consubstancia um conflito de competência entre tribunais ou de
jurisdições distintas, mas representa aquilo a que vulgarmente se designa
“pré-conflito” ou, na expressão de Alberto dos Reis, a “prevenção de
conflito futuro”, (C.P.Civil Anotado), obrigatoriamente dirigido ao
Tribunal de Conflitos.
De qualquer maneira, sempre visa a solução para a excepção de
competência, o que nos leva a concluir que por aí haverá de ficar a
parcela de jurisdição que ao TC cabe, o que, de resto, nos parece obter
acolhimento pleno no disposto no art. 116º, nº1, do CPC e, ainda mais
especificamente, no art. 107º, nº2 do mesmo Código, “in fine”, quando
estabelece que o recurso interposto para este tribunal é «…destinado
a fixar a competência». Por isso, aí se esgota, portanto, o nosso poder
decisório, o que impede o Tribunal de Conflitos, por exemplo, de co-
nhecer de questões que transcendem o seu específico objecto, como é,
por exemplo, o caso da nulidade do acórdão recorrido.
Na verdade, a nulidade de sentença por omissão de pronúncia sus-
citada (art. 668º, nº1, al. d), do CPC) não cabe no âmbito deste tipo
de recurso, o qual, mesmo ordinário (Ac. do TC de 1//12/97, Proc. nº
000316), apenas tem por missão a “resolução dos conflitos”, quando
existam (cfr. art. 98º da LPTA) ou “fixar a competência” para decidir o
mérito da questão submetida ao tribunal.
Eis por que não apreciaremos a arguida nulidade.
2- Do mérito do recurso
221
Como é sabido, o requisito da competência resulta de necessidade de
se repartir o poder jurisdicional pelos vários tribunais segundo critérios
diversos.
No plano interno, à frente de todos, surge o critério da especiali-
zação. A lei, em função do reconhecimento da vantagem em reservar
para cada um dos tribunais aquelas matérias que constituem o núcleo
preferencial da sua actividade, fixa a regra da competência (Antunes
Varela, Miguel Bezerra e Sampaio Nora, in Manual de Processo Civil,
1987, pag. 197).
Ora, no que respeita à jurisdição administrativa e fiscal o art. 1º do
novo ETAF estatui que «os tribunais da jurisdição administrativa e
fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a
justiça…nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas
e fiscais».
Numa fórmula semelhante, a Constituição da República Portu-
guesa comete «aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento
das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os
litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais»
(art. 212º, nº3), ao mesmo tempo que, por exclusão, estabelece que
«tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal
e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens
judiciais» (art. 211º, nº1).
O que quer dizer que o primado na determinação da competência
vai inteiro para a lei. De tal modo que se a lei não atribuir competência
a alguma jurisdição especial, então a causa cai na alçada do tribunal
judicial (art. 66º do CPC).
O ETAF, a este propósito, aponta em alguns dos seus preceitos a frac-
ção do poder jurisdicional que pode ser exercida pelos tribunais adminis-
trativos, fixando-lhes o espaço jurisdicional da actividade a desenvolver
no pleito. Mas essa é a competência abstracta, de que destacamos em
matéria contenciosa administrativa, v.g., os arts. 24º, 37 e 43º.
Resta saber se o tribunal concreto pode julgar a causa que as partes
lhe submetem, tarefa que cai já sob o domínio da competência concreta
de cada tribunal.
Pode dizer-se que o tribunal administrativo é competente para a acção
se entre esta e aquele (tribunal) existir um nexo jurídico de competência
(Castro Mendes, in Direito Processual Civil, pag. 646), ou, para utilizar
as palavras de outro autor, se entre ambos for possível configurar uma
conexão relevante e decisiva por lei (Anselmo de Castro, in Lições de
Processo Civil, II, pag. 400).
Para o efeito importa perscrutar os índices de competência, olhando
para a acção de acordo com os termos em que ela foi proposta, seja
quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solici-
tada, natureza do direito para o qual pretende a tutela judiciária, facto ou
acto donde teria resultado esse direito, etc), seja quanto aos elementos
subjectivos (identidade e natureza das partes).
O pedido do autor é, neste aspecto, o limite da competência. A compe-
tência, ensina Redenti, «afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum,
em antítese com aquilo a que será mais tarde o quid decisum)». Costuma
dizer-se, neste caso, que a competência se determina pelo pedido do
autor (Manuel de Andrade, in Noções Elementares de Processo Civil,
pags. 90/91; Acs. do STA de 26/05/1999, Rec. nº 40 648; de 30/06/1999,
Rec. nº 46 161. Também do Tribunal de Conflitos, de 11/07/2000, Proc.
222
Nº 318, in AD nº 468/1630; 5/02/2003, Proc. Nº 6/02; 8/07/2003, Rec.
nº1/03 e de 9/07/2003, Proc. Nº 9/02, entre outros).
Tivéssemos nós unicamente presente que, afinal de contas, o que se
discutia era um direito de propriedade do A., pretensamente violado,
numa perspectiva unicamente civilista, teríamos já a solução para a
controvérsia, pois que os tribunais administrativos não são especialmente
aptos para resolução de questões emergentes de conflitos de direitos de
propriedade sobre imóveis.
Se, no entanto, virmos mais de perto os termos em que a acção foi
proposta, quer quanto aos elementos objectivos, quer quanto aos sub-
jectivos, até mesmo quanto à essência dos pedidos formulados, já a
solução se nos afigura, necessariamente, outra. É que, a alegada “vio-
lação” do direito de propriedade só surge “ex vi” do accionamento
de uma garantia patrimonial em ordem ao pagamento de uma dívida
fiscal. Isto é, não está em discussão nos autos se a propriedade sobre
determinados bens pertence por direito à autora, pois sobre isso não há
conflito que urja composição, mas sim, se a hipoteca legal accionada
sobre aqueles bens assenta em pressuposto de facto existente e válido,
quer dizer, se houve reversão válida contra a autora e se esta é ou não
devedora, mesmo subsidiariamente, à Administração Fiscal de alguma
soma de dinheiro. Sejamos, portanto, rigorosos: o que a autora quer é
ver afastada a hipoteca sobre os seus bens. Só que isso conduz-nos logo
para outro campo de estudo, que acabará por desaguar em conclusão
contrária àquela por que a autora se bate.
Mas vejamos em mais pormenor.
Recordemos que em causa estava um crédito tributário de IVA, de
coima e juros respectivos e que, por falta de pagamento voluntário, viria
a ser alvo de um processo de execução fiscal. Crédito que o Fisco detinha
sobre o devedor originário, “Martimor Acessórios e Ferramentas, Lda”,
mas cuja execução viria a ser revertida contra a autora por despacho de
fls. 58, ao abrigo dos arts. 24º, nº1, al.b) da Lei Geral Tributária e 8º,
nº1 do Regime Geral das Infracções Tributárias.
Ora, a execução fiscal é o mecanismo posto à disposição da Admi-
nistração Fiscal tendente à cobrança coerciva de tributos e de coimas
(entre outras dívidas: art. 148º,CPPT). Nasce, assim, de uma relação
jurídico-fiscal, que mesmo sendo obrigacional (obrigação fiscal), não
deixa de ser de direito público (Soares Martinez, in Direito Fiscal,
Almedina, pag. 161). O direito fiscal, ou direito tributário, é, de resto, ele
mesmo um ramo de Direito Público (António Braz Teixeira, Princípios
de Direito Fiscal, Vol. I, 3ª ed., pag. 23).
Mas, além de disciplinada pelo direito público aquela relação, se-
rão, por outro lado, públicos os interesses que o Estado nela defende?
A importância da resposta decorre do facto de, segundo o critério da
natureza dos interesses, a relação ser de direito administrativo se em
causa estiver um interesse da colectividade (M. Caetano, in Manual de
Direito Administrativo, I, pag. 45; Pires de Lima e Antunes Varela,
Noções Fundamentais de Direito Civil, 1973, I, pag. 45).
Por nossa parte, desde já adiantaremos, sem esforço, que o interesse
subjacente era, efectivamente, público.
Como se costuma dizer, público é aquele que respeita à existên-
cia, conservação e desenvolvimento da colectividade política e so-
cialmente organizada, daí que esteja presente em todas as normas
jurídico-administrativas (M. Caetano, ob. cit., I, pag. 49). É o interesse
colectivo, o interesse geral de uma comunidade, é o bem comum (bem
223
comum que representa «aquilo que é necessário para que os homens
vivam, mas vivam bem», segundo São Tomás de Aquino) que se associa
à satisfação de necessidades colectivas (F. Amaral, in Direito Admi-
nistrativo, II, pag.36). Sendo assim, trata-se de uma noção que acentua
a ideia de interesse geral ou interesse comum, de modo a favorecer a
totalidade ou pelo menos uma parte importante de uma comunidade.
Um interesse público, geral, colectivo, comum, é assim um interesse
objectivo, insusceptível de individualização: por pertencer a um grupo
indiferenciado, não se identifica com os interesses próprios dos seus
membros.
Ora, não se duvida que o interesse da Administração Fiscal na co-
brança da obrigação tributária deriva de um interesse público: o interesse
do Estado na obtenção de receitas públicas para levar a cabo as múltiplas
funções e tarefas que lhe incumbem e que dele demandam avultados
meios económicos. Na medida em que a despesa que o Estado efectua
assenta no dever de promover o desenvolvimento do país e o bem estar
dos seus cidadãos, a receita que o direito fiscal lhe proporciona serve
para atingir esse fim e, assim, realizar o interesse geral e colectivo.
E é precisamente nesse pressuposto que a natureza dos interesses
impõe que os litígios verificados a esse nível se dirimam nos tribunais
tributários, dentro da ordem dos tribunais administrativos, como este
mesmo tribunal já concluiu (neste sentido, v.g., Ac. do Tribunal de
Conflitos, de 12/10/2004, Proc. nº 03/04).
Mas, se por fim quisermos levar em linha de conta a posição dos
sujeitos da relação jurídica estabelecida entre a Administração e o con-
tribuinte, é bem claro que aquela intervém com uma qualidade que lhe
confere, por lei, e em razão do interesse publico que prossegue, uma
posição de “potestas” e de supremacia sobre o outro sujeito da relação,
impondo-lhe unilateralmente a sua vontade, por via da necessidade de
realização do referido fim (Ac. do Tribunal de Conflitos, 18/12/2003,
Proc. nº 02/03).
Essa posição de sujeito activo está patente não só na criação do
imposto, do tributo, isto é, no poder de instituir impostos tout court - e
que não exorbita de um poder tributário de feição legislativa (mas não
é esse o poder que aqui interessa evidenciar) -, mas ainda na titulari-
dade do crédito tributário no âmbito de uma relação tributária material
e, finalmente, com particular ênfase e especial interesse para o caso
que nos ocupa, na relação tributária formal no quadro já de um poder
instrumental de aplicação da norma tributária e, assim, no uso concreto
de um processo tendente à cobrança da dívida (Soares Martinez, in
Manual de Direito Fiscal, 1990, Almedina, pag. 275 e sgs.).
Tudo se passa, por conseguinte, numa ambiência publicística.
Como se diz no citado aresto do Tribunal de Conflitos «O Estado
actuou no exercício de um poder público, apreendendo judicialmente
o bem, para se garantir de uma divida de que é credor, ou nessa qua-
lidade.
Usou das “armas de Estado”, como Administração fiscal e como
titular do poder tributário sobre os seus cidadãos – pessoas singulares
ou jurídicas (…). Tanto é dizer que, a qualidade em que intervém o
Estado, na relação conflituosa donde emerge o recurso, não é idêntica
a um qualquer exequente particular, a requerimento do qual se fizesse
judicialmente a penhora de um determinado bem, para garantir uma
divida privada, que atingisse esfera jurídica de outrem, não devedor. A
224
divida é fiscal, (Por outras palavras, trata-se de “um crédito emergente
de relação juridico-tributária proveniente de tributo fiscal”».
Já agora, “ex abundanti”, por nos parecer de particular utilidade à
hermenêutica em apreço, importa olhar para o que dispõe o art. 151º
do CPTT:
«1.Compete ao tribunal tributário de 1ª Instância da área onde correr a
execução, depois de ouvido o Ministério Público nos termos do presente
Código, decidir os incidentes, os embargos, a oposição, incluindo quando
incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária, a gradua-
ção e verificação de créditos e as reclamações dos actos materialmente
administrativos praticados pelos órgãos de execução fiscal.
2. O disposto no presente artigo não se aplica quando a execução fiscal
deva correr nos tribunais comuns, caso em que cabe a estes tribunais o
integral conhecimento das questões referidas no número anterior».
Também para o art. 4º, nº1, do ETAF:
«1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a
apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
a) Tutela de direitos fundamentais, bem como direitos e interesses
legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas
de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos pra-
ticados ao brigo de disposições de direito administrativo ou fiscal».
Tanto basta. Se tudo isto é assim, e se o que a autora pretende é afastar
a hipoteca e respectivo registo legal sobre seus prédios no âmbito de
um processo de execução fiscal (e apensos) instaurado no Serviço de
Finanças de Paços de Ferreira – hipoteca, de resto, constituída ao abrigo
do art. 195º, nº1, do CPTT (DL nº 433/99, de 26/10) – com o argumento
de que nada deve ao Fisco e de que, por isso, ela fora ilegal, também por
atentar contra o seu direito de propriedade, então a reacção que o presente
processo patenteia, independentemente da forma de processo utilizada e
da nomenclatura mais adequada - impugnação de actos lesivos (art. 49º,
nº1, al.a), iii, e d) do ETA), oposição (cit. art. al. d)), impugnação da sua
legitimidade enquanto responsável subsidiária (cit. art, al. d)), até mesmo
reclamação (art. 276º do CPTT) - é própria de um processo a correr
perante os tribunais tributários, pois que assim o impõem os arts. 151º
do CPTT e 4º e 49 do ETAF (no mesmo sentido, ver citado acórdão do
Tribunal de Conflitos de 12/10/2004, Proc. nº 03/04).
O que tudo significa, sem adicionais e escusadas delongas, que a
jurisdição apropriada ao conhecimento da acção em que é pedido o
cancelamento do registo da hipoteca, com fundamento na ilegalidade da
reversão e da garantia, e bem assim o pagamento de indemnização pelos
prejuízos que a hipoteca vem causando ao revertido é a administrativa
e fiscal, a cujo tribunal tributário da área onde corre a execução caberá
a respectiva competência.
IV- Decidindo
Face ao exposto, acordam os juízes deste Tribunal de Conflitos em
negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido e decla-
rando o tribunal tributário da área onde pende a execução o competente
para a acção.
Sem custas (art. 97º do Dec. nº 19243, de 16/01/1931).
Lisboa, 29 de Novembro de 2006. — José Cândido de Pinho (re-
lator) — João Manuel de Sousa Fonte — Rui Manuel Pires Ferreira
Botelho — José Amílcar Salreta Pereira — Jorge Artur Madeira dos
Santos — Maria Laura de Carvalho Leonardo.
225
Acórdão de 5 de Dezembro de 2006.
Recurso n.º 8/06-70.
Requerentes: Manuel João Leitão Ferreira Dias e outros, no conflito
negativo de jurisdição entre o 2.º Juízo do Tribunal do Trabalho de
Lisboa e os Tribunais Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. João Camilo.
Acordam no Tribunal dos Conflitos:
Manuel João Leitão Ferreira Dias e outros, com os demais sinais nos
autos, intentaram no Tribunal do Trabalho de Lisboa “acção declarativa
emergente de contrato individual de trabalho”, sob a forma de processo
comum, contra o Instituto de Solidariedade e Segurança Social (dora-
vante ISSS), também devidamente identificado nos autos, pedindo que
o Réu fosse condenado:
a) a “cumprir o Contrato de Comissão de Serviço celebrado com os
autores, até à data do seu termo, como Directores do CDSSS e (…) a
pagar 4.452,68 euros mensais desde 24 de Setembro de 2001 até 1 de
Fevereiro de 2004, a que haverá que deduzir o vencimento das actu-
ais funções que desempenham, pelo que o ISSS deve ser condenado
a pagar aos autores os salários vencidos e vincendos (nos seguintes
montantes …),
b) “subsidiariamente, sem conceder, e se assim não se entender [fosse]
o ISSS condenado a pagar [aos autores] pela cessação da Comissão de
Serviço a indemnização, também, nos montantes referidos na alínea a)
deste pedido” e
c) “[em] juros vincendos a partir da citação”.
O Réu contestou, suscitando – no que agora interessa –, a título de
excepção dilatória, a questão da incompetência absoluta do Tribunal do
Trabalho de Lisboa para conhecer do pedido formulado pelos Autores,
chamando à colação a natureza da relação jurídica subjacente, que disse
ser de funcionalismo público e, por conseguinte, regulada pelo direito
administrativo, razão pela qual “a excepção dilatória de incompetência
absoluta do Tribunal” devia ser julgada “procedente” e, em consequência,
ser o Réu “[absolvido] (…) da instância”.
Responderam os Autores, concluindo pela improcedência da excep-
ção, porquanto estava “claramente demonstrada a existência de relação
laboral entre os Autores e o réu”, à qual será de aplicar o “regime jurídico
do contrato individual de trabalho e o preceituado nos regulamentos
internos do ISSS”, caindo, deste modo, no âmbito da competência, em
razão da matéria, do Tribunal do Trabalho de Lisboa.
O Tribunal do Trabalho de Lisboa entendeu que a relação jurídica
estabelecida entre os Autores e o Réu era de direito administrativo, pelo
que, por despacho a fls. 587 e ss, julgou “procedente a excepção de
incompetência [absoluta] do Tribunal do Trabalho” e, em consequência,
absolveu o réu da instância, nos termos do disposto nos art.s 101.º, 102.º,
103.º, 105.º e 288.º, n.º 1, alínea a), todos do CPC, aplicáveis ex vi
alínea a) do n.º 2 do art. 1.ºdo CPT.
E recordou que os Autores (dirigentes por nomeação em comissão
de serviço para o desempenho dos cargos de directores do CDSSS)
já haviam reagido judicialmente – por via de recurso contencioso de
anulação, acção que ainda se encontra a correr termos nos Tribunal Ad-
ministrativos – contra o então projecto de despacho de Sua Excelência
226
a Secretária de Estado da Segurança Social e Solidariedade, quando
notificados do sentido provável da decisão, ainda na fase de audiência
dos interessados, decisão essa que se consubstanciava em fazer cessar
as correspondentes comissões de serviço.
Inconformados com este despacho que julgou procedente a excepção
de incompetência do Tribunal do Trabalho, os Autores dele interpuseram
recurso de agravo para o Tribunal da Relação de Lisboa, o qual foi ad-
mitido e cujo âmbito se reconduziu tão-só à questão da (in)competência.
Atendendo a que “a competência material do tribunal se afere pelos
termos em que a acção é proposta (…) e que se determina pela forma
como o autor estrutura ou configura o pedido e os respectivos funda-
mentos ou causa de pedir”, (…) “sendo irrelevantes, para este efeito, as
qualificações jurídicas dessa pretensão efectuadas pelo autor, bem como
o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da
mesma, por se tratar de questão atinente ao mérito da causa”, o Tribunal
da Relação de Lisboa, tendo em conta os factos alegados na petição
inicial, qualificou os Autores como funcionários públicos.
Terminando o aresto da seguinte forma:
“os cargos dos enquanto Directores do CDSSS, se iniciaram e ces-
saram por meio de actos administrativos, invocando a cessação ilegal
das suas comissões de serviço, por despacho do Secretário de Estado,
como aliás, os próprios recorrentes reconhecem ao interporem recurso
contencioso para os tribunais administrativos.”
“Deste modo, estando em causa a legalidade de actos administrativos,
que se repercutiam sobre os contratos administrativos de direito público,
que os autores detêm com o Estado face à sua qualidade de funcionários
públicos, à luz do art. 85 ª da Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro, (LOTJ)
os tribunais do trabalho são incompetentes em razão da matéria para o
conhecimento desta acção.”
E, nestes termos, foi proferido acórdão a “[negar] provimento ao
recurso, [confirmando] o despacho recorrido.”
Novamente inconformados, os recorrentes interpuseram recurso de
agravo, em 2.ª instância, para o Supremo Tribunal de Justiça, que veio
a ser admitido, por despacho de 22 de Novembro de 2005, pelo Tri-
bunal a quo.
O Réu, na contra-alegação, suscitou a questão prévia do conhecimento
do recurso interposto para o Supremo Tribunal de Justiça por considerar
caber antes a sua apreciação ao Tribunal dos Conflitos.
E, de facto, invocando o disposto no art. 107.º do CPC, o Supremo
Tribunal de Justiça decidiu que “não cabe [a este] Supremo Tribunal
conhecer do presente agravo, sendo competente para dele conhecer
o Tribunal de Conflitos, a quem se remeterão, oportunamente, os
autos.”
O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal dos
Conflitos emitiu douto parecer, segundo o qual “o conhecimento da
presente acção contra o ISSS, com fundamento em contrato individual
de trabalho, pertence aos Tribunais Judiciais e destes aos Tribunais do
Trabalho (art.s 18.º e 85.º, al. b) da LOFTJ)”, devendo, assim, “conceder-
-se provimento ao recurso, revogar-se o acórdão recorrido e declarar-se
competente para o conhecimento da acção o Tribunal do Trabalho de
Lisboa”.
Vejamos.
A competência baliza a jurisdição de cada tribunal.
227
Determinada segundo vários critérios, a competência encontra-se
dividida pelas várias espécies de tribunais, entre outros fundamentos,
segundo a natureza da matéria, distribuindo-se assim os litígios por
“categorias de tribunais que se situam no mesmo plano horizontal,
sem nenhuma relação de hierarquia (de subordinação ou dependência)
entre elas” (v. Antunes Varela e Outros, Manual de Processo Civil, 2.ª
Edição, p. 207).
Os tribunais judiciais constituem, a par dos tribunais administrativos
e fiscais e do Tribunal de Contas, uma das três categorias, constitu-
cionalmente consagradas, de tribunais permanentes. Por outro lado,
“constituem a regra dentro da organização judiciária e, por isso, gozam
de competência não discriminada (competência genérica), enquanto os
restantes tribunais, constituindo excepção, têm a sua competência limi-
tada às matérias que lhes são especialmente atribuídas” (idem, p. 208)
É o que resulta do art. 211.º, n. 1, da CRP, bem como do art. 18.°
da LOFTJ e do seu regulamento, aprovados pela Lei n.º 3/99, de 13
de Janeiro, Decretos-Lei n.º186-A/99, de 31 de Maio, e 178/2000,
de 9 Agosto, respectivamente, normas que consagram a competência
dos tribunais judiciais para as causas que não sejam atribuídas a outra
ordem jurisdicional.
De modo que, primeiramente, ter-se-á que aferir se o caso em apreço
cai no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, âmbito genericamente
definido em termos constitucionais pelo art. 212.º, n.º 3, da CRP, ao
atribuir aos tribunais administrativos e fiscais a competência para o
“julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto
dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e
fiscais”, e concretizado, em termos ordinários, pelo art. 3.º do ETAF,
aprovado pelo Decreto-Lei n.º 124/84, de 27 de Abril.
Sem esquecer que, na aferição da competência, o tribunal não está
vinculado à qualificação jurídica, e o mesmo se diga relativamente às
considerações de direito, que os Autores fazem dos factos apresentados
na petição inicial, pois a competência deve ser apurada tendo em conta
tão só e apenas o modo como estruturaram a causa de pedir e exprimiram
a correspondente pretensão em juízo.
Este entendimento doutrinal tem vindo a ser afirmado pela jurispru-
dência, designadamente, a deste Tribunal de Conflitos, nomeadamente,
o Acórdão, de 7/5/91, proferido no processo n.º 231 (Apêndice ao
DR de 30/10/93), o Acórdão, de 6/5/91, proferido no processo nº. 230
(Apêndice ao DR de 30/10/93) e o Acórdão, de 26/9/96, proferido no
processo nº. 267 (Apêndice ao DR de 28/11/97), bem como, entre outros,
os Acórdãos do STJ, de 12/01/94, 09/05/95 e 04/03/97, in Colectânea
de Jurisprudência do STJ n.º 94 – 1º., p. 38, n.º 95 – 2º, p. 68 e 97, 1º,
pág. 125, respectivamente).
Interessa caracterizar a relação estabelecida entre os Autores e o Réu
tal como foi apresentada por aqueles, por conseguinte, atender-se-á:
a) Ao primeiro pedido, que consiste em condenar o Réu no cumpri-
mento do “Contrato de Comissão de Serviço celebrado com os autores,
até à data do seu termo, como Directores do CDSSS e seja o réu con-
denado a pagar 4.452,68 euros mensais desde 24 de Setembro de 2001
até 1 de Fevereiro de 2004, a que haverá que deduzir o vencimento das
actuais funções que desempenham, pelo que o ISSS deve ser condenado
a pagar aos autores os salários vencidos e vincendos (nos seguintes
montantes …)”,
228
b) Ao segundo pedido, formulado subsidiariamente (“sem conceder, e
se assim não se entender”), que visa a condenação do Réu no pagamento
de uma indemnização, também, nos montantes referidos na alínea (ante-
rior), a favor do “autor pela cessação da Comissão de Serviço”.
c) E ainda um terceiro, segundo o qual “o réu [deverá ser] condenado
em juros vincendos a partir da citação”.
Daqui se retira que os traços estruturais que os pedidos empres-
tam à acção não são decisivos para a caracterizar como pertencente a
qualquer das espécies em confronto – “acção emergente de contrato
individual de trabalho” ou “meio contencioso pertencente aos tribunais
administrativos”.
Acontece, porém, que a ausência de tais elementos decisivos não se
verifica somente nos traços estruturais, pois, na verdade, não se retira de
todo o teor do pedido da acção qualquer marca decisiva ou impressiva
que nos reconduza à natureza juslaboral ou administrativa da matéria.
Ou seja, não é de excluir que aqueles pedidos pudessem resultar de
uma acção sobre contratos administrativos, bem como de uma acção
sobre responsabilidade civil, meios de acesso aos tribunais adminis-
trativos previstos no ETAF e na LPTA e que integram o “contencioso
(administrativo) por atribuição”.
De igual modo, também não será de excluir que esses mesmos pe-
didos pudessem resultar de um litígio laboral, por constar no teor dos
pedidos a expressão “salários vencidos e vincendos”. Pese embora, tal
expressão, desacompanhada de outras, tenha um valor indicativo ou de
simples sugestão, não relevando, pela insuficiência que lhe é inerente,
de forma decisiva ou impressiva para se poder reconduzir o litígio ao
contencioso juslaboral.
Será então necessário apreciar a causa de pedir para que esta indagação
se complete, visto ser necessário caracterizar a relação estabelecida entre
os Autores e o Instituto de Solidariedade Social.
Pertinentemente, releva dos autos (no que à causa de pedir respeita),
além do mais, o seguinte:
1. Ser o Réu uma pessoa colectiva de direito público dotada de auto-
nomia administrativa, financeira e patrimonial, com natureza de instituto
público, nos termos dos respectivos estatutos;
2. Terem os autores sido nomeados, em regime de comissão de serviço,
para o exercício dos referidos cargos públicos, pelos despachos (…) de
Sua Excelência o Ministro do Trabalho e da Solidariedade;
3. Terem os Autores ficado a auferir, mensalmente, a remuneração
base correspondente a Director Distrital, nos termos do Regulamento do
Pessoal Dirigente e de Chefia (Despacho n.º 11464, DR, II Série, de 30
de Maio) e previsto na tabela remuneratória aprovada pelo Ministério
do Trabalho e da Solidariedade;
4. Não ter havido nenhuma deliberação do Conselho Directivo do
ISSS no sentido de cessar as referidas comissões de serviço que, a existir,
conforme o art. 12.º, n.º 2, do Regulamento de Pessoal Dirigente e de
Chefia, teria que ser fundamentada;
5. Ter havido, por iniciativa de Sua Excelência a Secretária de Estado
da Solidariedade, um aditamento às alíneas do art. 12.º do Regulamento
do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS, que se consubstanciou na
inclusão de uma alínea f) ao art. 12.º do dito Regulamento, consagrando
a possibilidade de as comissões de serviço cessarem por despacho fun-
damentado do Ministro da Segurança Social e do Trabalho nos termos
do artigo 20.º, n.º 2, al. a) da Lei n.º 49/99, de 22 de Julho.
229
[No que concerne ao aditamento, os Autores invocam o vício de
incompetência absoluta, que gera a nulidade, para além de alegarem
tratar-se de uma alteração ao contrato de comissão de serviço sem
necessário consentimento dos Autores, pelo que a estas comissões de
serviço não poderia ser aplicável esta forma de cessação do exercício
do cargo, caso contrário seria violado o princípio da boa fé das partes
contratantes e, se outro fundamento não existisse, seria um claro abuso
de direito.]
6. Ter sido na sequência desta alteração que Sua Excelência a Secretá-
ria de Estado da Solidariedade Social, por despacho de 19 de Setembro
de 2002, fez cessar as comissões de serviço dos Autores;
7. Não ser de aplicar às comissão de serviço dos Autores, em termos
de Direito de Trabalho, o Decreto-Lei n.º 49/99, de 22 de Julho, que se
aplica exclusivamente aos dirigentes do Estado.
8. Só contavam estar e estavam (os Autores) abrangidos pelas cláu-
sulas contratuais decorrentes do Despacho de Nomeação em Comissão
de Serviço, as do Regulamento de Pessoal Dirigente e de Chefia, as dos
Estatutos do ISSS e, subsidiariamente, as leis do regime jurídico do
contrato individual de trabalho.
Ora, é certo que os Autores, aqui e ali, avocam uma terminologia
própria do Direito Administrativo para imputarem ilegalidades ao acto
que determinou a cessação de comissão de serviço, terminologia que
corresponde ao domínio do direito público, referenciando até a existência
de um litígio na jurisdição administrativa, mas, na verdade, resulta do
articulado que as alegadas invalidades derivam da introdução da alínea f)
ao n.º 1 do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do Instituto de
Solidariedade Social pelo Despacho n.º 18 006/2002, de 19 de Setembro
de 2002, que os Autores advogam ser inaplicável e/ou ilegal.
Daí que os Autores tenham aceitado, em sede de resposta às excep-
ções, que a questão da invalidade do Despacho acima identificado “pode
ser considerada uma questão prejudicial a esta acção” e que por esse
fundamento a instância pode ser suspensa – o que a final requerem (cf.
fl. 522 dos autos).
Todavia, no caso vertente, é patente que os Autores localizaram a
origem do litígio numa relação de direito laboral, identificaram a fonte
como sendo um contrato individual de trabalho e somente invocaram as
cláusulas contratuais decorrentes do despacho de nomeação em comissão
de serviço, as do Regulamento de Pessoal Dirigente e de Chefias, as
dos Estatutos do ISSS e, subsidiariamente, as leis do regime jurídico
do contrato individual de trabalho.
O Tribunal dos Conflitos, no Acórdão de 19 de Janeiro de 2006 (proc.
n.º 13/05), salientou: “o que releva para a questão da competência em
razão da matéria é o facto de o Autor alegar estar vinculado ao Réu
através do regime de contrato individual de trabalho, de os termos com
que caracteriza a sua situação serem compatíveis com um contrato deste
tipo e de ser esse contrato de direito privado o fundamento da pretensão
formulada de ver reconhecidos direitos que a lei estabelece para os
trabalhadores vinculados por contratos deste tipo.”
Hodiernamente, o Estado, bem como outras pessoas colectivas pú-
blicas, mantém com muitas pessoas relações de colaboração fora do
domínio do direito público e, por conseguinte, de qualquer relação de
emprego público – é justamente o caso do pessoal do ISSS, sujeito ao
regime do contrato individual de trabalho (cf. artigos 23.º, 25.º, 29.º,
37.º e ss, todos do Decreto-Lei n.º 316-A/2000, de 7 de Dezembro) e,
230
neste sentido, v. Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 26 de Abril de
2006, proc. n.º 06/05.
Mas também é verdade que nas relações estabelecidas há inúmeras
vezes uma aplicação miscigenada do direito público e do direito privado,
tornando legítima a atracção dos litígios daí emergentes para a jurisdição
administrativa, chamada para a resolução total do litígio, mesmo que
implique a análise de aspectos de natureza privada que, por princípio,
caberiam a outra jurisdição.
Contudo, sempre se dirá que podem ser estabelecidos por via regu-
lamentar os moldes queridos para as condições de recrutamento, de
exercício e de cessação dos cargos de pessoal dirigente de uma pessoa
colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, finan-
ceira e patrimonial, designadamente, de um instituto público, regime
esse que pode apresentar um pendor mais administrativista ou, pelo
contrário, mais privatista.
In casu, decorre do art. 37.º do Estatuto do ISSS, aprovado pelo Decreto-
-Lei n.º 316-A/2000, de 7 de Dezembro, que “ao pessoal do ISSS aplica-se
o regime jurídico do contrato de trabalho e o preceituado nos regulamentos
internos do ISSS, sem prejuízo do disposto nos presentes estatutos e no
diploma que os aprova” e, bem assim, do art. 41.º do mesmo estatuto
que “as carreiras do pessoal do ISSS abrangido pelo regime jurídico
do contrato de individual trabalho constam do regulamento interno do
ISSS” (artigos sistematicamente inseridos no capítulo V, cuja epígrafe
é “Do pessoal”).
No que concerne à estrutura orgânica interna deste Instituto, será de
atender ao Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS – que
foi aprovado por Despacho n.º 11 463/2001, de 23 de Abril de 2001,
(entretanto alterado pelo Despacho n.º 18 006/2002, de 17 de Julho
de 2002), ao abrigo do art. 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 316-A/2000,
e do art. 41.º, n.º 1, dos Estatutos do ISSS e, ainda, da delegação de
competências do Ministro da Solidariedade – para, então, se proceder
à análise dos moldes em que se pautam os regimes de recrutamento,
nomeação e exercício do cargo de director de centro distrital de soli-
dariedade e segurança social e, seguidamente, podermos concluir se os
Autores poderiam exercer, ou não, uma relação de colaboração fora do
domínio do direito público.
Um director de um centro distrital de solidariedade e segurança
social exerce, nos termos do regulamento invocado, um cargo diri-
gente (art. 2.º), dentro da categoria intitulada “Pessoal dirigente e de
chefia”, que não constitui uma carreira e que é exercido em regime de
comissão de serviço (art. 3.º), cujo recrutamento é feito por escolha
de entre as pessoas que possuam os requisitos previstos nesse mesmo
Regulamento (art. 4.º).
Inevitavelmente, haverá que distinguir aqueles que detêm o estatuto de
funcionários públicos no serviço de origem e que aceitam desempenhar
um cargo de dirigente no ISSS, pois, neste caso, a presença, ainda que
de forma latente, do regime jurídico do funcionalismo público impede
a aplicação sem mais do regime jurídico do contrato individual de tra-
balho na relação que entretanto foi estabelecida com o Réu, por estar
subjacente a impossibilidade de operar “uma conversão do contrato
administrativo existente (…) num contrato de trabalho regulado pelo
Direito Privado, pois [tratando-se de um funcionário público], a comissão
de serviço limitou-se a consubstanciar, não um facto constitutivo de uma
relação nova, mas um facto modificativo de uma relação pré-existente,
231
que, subsequentemente, manteve natureza idêntica (carácter jurídico
público)” – in Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 18 de Janeiro de
2006, no âmbito do processo n.º 19/05.
Aliás, situação, desde logo, salvaguardada pelo art. 38.º dos Estatutos
do ISSS, sob a epígrafe “Mobilidade”, que especialmente prevê esta
situação.
Nesta medida, o “regime jurídico do pessoal do quadro específico,
definido nos Estatutos do ISSS e no Regulamento de Pessoal Dirigente
e de Chefia do ISSS e, subsidiariamente, nas normas e princípios que
regem o contrato individual de trabalho, não tem o condão de alterar
a natureza do vinculo jurídico-administrativo anteriormente existente,
como bem flui da leitura conjugada dos referidos artigos 37.º e 38.º dos
Estatutos do ISSS” – in Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 18 de
Janeiro de 2006, proc. 19/05.
Eis os pontos que relevam para a questão da competência em razão
da matéria.
Compulsados os autos, junto se acha uma outra dificuldade – não ser
admissível a presente cumulação de Autores.
Entre os Autores encontram-se, por um lado, funcionários públicos,
que vieram exercer funções de dirigentes, por via de uma comissão de
serviço, na pessoa colectiva de direito público que é o ISSS.
Esse status, resultante da relação jurídica de emprego público no
serviço de origem, impede que o fundamento da pretensão formulada
pelos Autores se possa identificar, tão só e apenas, com um contrato de
trabalho regulado pelo direito privado.
Por outro lado, encontramos Autores que, não sendo funcionários
públicos, vieram exercer funções de dirigentes, por via de uma comis-
são de serviço, na pessoa colectiva de direito público que é o ISSS,
apresentando como fundamento da pretensão formulada as relações
laborais estabelecidas e às quais é de aplicar o regime de contrato
individual de trabalho.
Decisão:
Por derivar dos termos em que a acção foi proposta que, entre os
Autores, uns são funcionários públicos, posições subjectivas que im-
primem às relações jurídicas estabelecidas contornos que não fogem
ao direito administrativo, e outros não o são, trazendo a juízo relações
jurídicas que escapam ao direito administrativo por lhes ser aplicável
o direito do trabalho, caberá:
- À jurisdição administrativa e fiscal apreciar os pedidos formulados
pelos Autores que detêm o estatuto jurídico de funcionários públicos
no serviço de origem,
- À jurisdição comum apreciar os pedidos formulados pelos demais
Autores, que se apresentaram na qualidade de titulares de um contrato
individual de trabalho, e, dentro desta ordem jurisdicional, aos tribunais
do trabalho, por força do preceituado no art. 85.º, al. b), da LOFTJ.
Pelo exposto, e nessa medida, decide-se:
a) Revogar parcialmente o acórdão da Relação de Lisboa, julgando-se
competentes os tribunais judiciais (art. 18º. da LOFTJ) e, dentro desta
ordem jurisdicional, o Tribunal do Trabalho, por força do preceituado
no artigo 85º., al. b), da LOFTJ, para conhecer dos pedidos formulados
pelos Autores que na acção não se apresentam com o estatuto de fun-
cionário público, mas tão só e apenas na qualidade de titulares de um
contrato individual de trabalho;
232
b) Confirmar o acórdão da Relação de Lisboa na parte em que julgou
competentes os tribunais administrativos para conhecer dos pedidos
formulados pelos Autores que na acção se apresentam com o estatuto
de funcionário público.
Sem custas, por não serem devidas (artigo 96.º do Regulamento
aprovado pelo Decreto n.º 19 243, de 16 de Janeiro de 1931).
Lisboa, 5 de Dezembro de 2006. — João Moreira Camilo (relator) —
António da Silva Henriques Gaspar — Rosendo Dias José — Fernando
de Azevedo Ramos — Azevedo Moreira — Baeta de Queiroz.
Acórdão de 19 de Dezembro de 2006.
Assunto:
Conflito de jurisdição. Empreitada de obras públicas. Insti-
tuição privada de solidariedade social. Competência dos
Tribunais Administrativos.
Sumário:
I — As instituições particulares de solidariedade social são
pessoas colectivas de direito privado, com autonomia,
não administradas pelo Estado, que prosseguem os
objectivos enunciados nas diversas alíneas do n.º 1 do
artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de Fevereiro,
que estabelece o seu estatuto legal (artigos 1.º e 3.º desse
diploma).
II — Estão sujeitas à tutela do Estado, cuja autorização
dos serviços competentes é necessária para a prática
de determinados actos, nomeadamente a aquisição de
bens imóveis a título oneroso ou a alienação de imóveis
a qualquer título (artigo 32.º, n.º 1), os seus orçamentos
e contas carecem do visto dos serviços competentes
(artigo 33.º), que poderão ordenar a realização de in-
quéritos, sindicâncias e inspecções a estas instituições
e seus estabelecimentos (artigo 34.º); as empreitadas
de obras de construção ou grande reparação deverão
ser feitas em concurso ou hasta pública, conforme for
mais conveniente (artigo 23.º, n.º 1).
III — Da conjugação da disciplina estabelecida nos preceitos
enunciados no número anterior com a estabelecida no
artigo 3.º, n.º 2, alínea b), do Decreto-Lei n.° 59/99,
de 2 de Março, é de concluir que a sua gestão está
sujeita a um controlo por parte do Estado, donde de-
corre que estas pessoas são de considerar donas de
obras públicas; o que significa que os contratos por
elas celebrados são contratos de empreitada de obras
públicas, regulados pelo referido Decreto-Lei n.° 59/99.
São contratos praticados a coberto de uma ambiência de
direito público, resultante do predomínio de preocupa-
233
ções de interesse público, que prosseguem, que as leva
a não poder adoptar procedimentos diferentes dos nele
tipificados e a actuar numa posição de supra-ordena-
ção que lhes possibilita o estabelecimento de cláusulas
exorbitantes; ou seja, são contratos administrativos.
IV — Face ao referido em I, II e III, é de concluir que são compe-
tentes os tribunais administrativos para apreciar acção
respeitante a questão(ões) derivada(s) da execução de
um contrato de empreitada (regulada pelo Decreto-Lei
n.º 59/99, de 2 de Março) para a construção de um cen-
tro social e paroquial celebrado entre uma instituição
particular de solidariedade social e um empreiteiro.
Conflito n.º 25/05-70.
Requerente: Construtora da Bairrada — Sociedade de Construções, S. A.,
no conflito negativo de jurisdição entre o Tribunal Judicial da Comarca de
Oliveira do Bairro e os Tribunais Administrativos e Fiscais.
Relatora: Ex.ma Sr.ª Cons.ª Dr.ª Maria Angelina Domingues.
Acordam no Tribunal de Conflitos:
1.1. Construtora da Bairrada – Sociedade de Construções, SA., (id.
a fls.2), intentou no Tribunal Judicial de Oliveira do Bairro, “Processo
de Injunção” contra o Centro Paroquial de Angeja, com sede em An-
geja, pedindo a notificação deste a fim de lhe ser paga a quantia de
€ 261.846.45, sendo € 240.314,71 a título de capital e € 21.372,12 a
título de juros de mora. Indicou como causa de pedir o “fornecimento
de bens ou serviços”.
Juntou diversas facturas, que alegou respeitarem a autos de medição
de trabalhos contratuais.
1.2. Invocada, pelo Réu, a incompetência do Tribunal em razão de
matéria, o Tribunal Judicial de Oliveira do Bairro, por decisão proferida
a fls. 164 e segs, julgou procedente a aludida excepção, considerando
competente para o conhecimento da causa o Tribunal Administrativo
de Círculo.
1.3. Inconformada com a decisão referida em 1.2, a Autora interpôs
recurso para o Tribunal da Relação de Coimbra, o qual, por acórdão de
fls. 230 e segs, negou provimento ao agravo, confirmando a decisão do
Tribunal Judicial de Oliveira do Bairro.
1.4. A Autora interpôs recurso do acórdão da Relação referenciado
em 1.3 para o S.T.J.
Concluiu as respectivas alegações do seguinte modo:
“1ª - O documento de fls. 67 não permite concluir que a empreitada
de construção em causa foi financiada, pelo I.S.S.S., em mais de 50 %
do respectivo valor de adjudicação à recorrente,
2ª - Sendo certo que nem pelo recorrido foi junta aos autos, nem
pelos Tribunais Judicial de Oliveira do Bairro e da Relação de Coimbra
foi oficiosamente solicitada, certidão comprovativa do concreto valor
de tal financiamento.
3ª - O n°5 da Portaria 138/88 de 13 de Março, citado naquele docu-
mento, expressamente preceitua que o custo total dos empreendimentos
a financiar pela Segurança Social, inclui, além do custo da construção
propriamente dito, os encargos decorrentes da revisão de preços e de
234
erros e omissões do projecto inicial, quando existam, bem como, o do
equipamento fixo e móvel.
4ª - Tal significa que o legislador claramente pretendeu repartir
a comparticipação estatal por outras vertentes do empreendimento a
financiar (revisão de preços e de erros e omissões do projecto inicial e
equipamento fixo e móvel) por forma a acautelar que a IPSS interessada
utilizasse exclusivamente tal comparticipação na respectiva componente
de construção civil, e descurasse, designadamente, a componente de
equipamento indispensável ao funcionamento do empreendimento.
5ª - Isso mesmo foi esclarecido ao recorrido sob o § 4° do documento
de fls. 67.
6ª - Pelo que, salvo o melhor opinião, face à lei e ao conteúdo de tal
documento, não colhe o argumento usado no acórdão recorrido de que
é “... irrelevante que o financiamento pudesse abranger também 80 %
do valor dos equipamentos, porque estes não são objecto da empreitada
e se esta esgotar o «tecto» da comparticipação, esses bens apenas e já
não poderão ser candidatos ao financiamento” (sic, fls. 232);
7ª - Acresce que, da consulta do sítio oficial na Internet do Departa-
mento de Prospectiva e Planeamento do Ministério das Finanças em
www.dpp.pt/gestao/ficheiros/piddac_reg_2004.pdf e
www.dpp.pt/gestao/ficheiros/piddac_reg_2005.pdf
8ª - Resulta que, incluindo equipamento, o ISSS disponibilizou ao
recorrido para a realização do projecto de Centro de Dia para 40 idosos,
Apoio Domiciliário para 15 idosos e um ATL para 40 jovens (cfr. doc.
fls. 67) a comparticipação total de 147.290.00 euros, o que corresponde
a 29.528.993$78 escudos,
9ª - Valor muito inferior a 50 % do preço global da empreitada de
construção adjudicada à recorrente (135.001.304$00).
10º - Não estamos, pois, no caso sub júdice no âmbito da previsão
do n° 5, do art° 2°, do DL 55/99, de 2 de Março,
11ª - Pelo que a empreitada em causa não pode ser equiparada a
«empreitada de obra pública» e, como tal, não está subordinada “ao
regime do w contrato administrativo de empreitada de obras públicas»
estabelecido no DL 55/ 99 de 2 de Março.
12ª - Contrariamente ao sustentado no acórdão recorrido, não se
aplicam, pois, àquele contrato as normas dos art°s 2° , n° 5, e 253°, no
2 desse D.L. 55/99, que, assim, foram violadas pelo Tribunal “a quo”,
12ª - Sendo, por isso, competente para conhecer do mérito da presente
causa, à luz do preceituado no art° 66° do CPC, que igualmente foi
violado, o Tribunal Judicial de Oliveira do Bairro.”.
1.5. O Réu contra-alegou pela forma constante de fls. 254 e segs,
concluindo:
“1ª - Para a caracterização do contrato de empreitada como de di-
reito público ou de direito privado, o que é determinante é a definição
inicial do valor da adjudicação e o montante da comparticipação, e não
a entrega efectiva desta.
2ª - Se a caracterização dependesse do efectivo pagamento da compar-
ticipação, o contrato teria diferentes naturezas, consoante o respectivo
montante ainda não atingisse, ou ultrapassasse a fasquia dos 50 %.
3ª - Ao prever-se que a comparticipação do Estado era paga através de
autos de vistoria e de medição dos trabalhos, e com facturas das mesmas
datas, está a excluir-se, ou quando muito a reduzir-se a proporções resi-
duais e ínfimas o pagamento de fornecimentos ou de erros de medição
235
(estes já de todo excepcionais), onde não têm lugar autos de medição,
porque não são “trabalhos”.
4ª - Logo, a totalidade da comparticipação concedida pelo Estado, já
de si superior a 50 % do valor da adjudicação, destinava-se, toda ela, à
obra do contrato de empreitada.
5ª - Desconhece-se a fiabilidade e actualidade da informação constante
do site oficial da Segurança Social, que nada prova de particularmente
útil para o presente caso, circunscrito, aliás, à questão de direito.
6ª - O contrato de empreitada celebrado entre Recorrente e Recorrido
é um contrato administrativo e, consequentemente, criou entre ambas
as partes uma relação jurídica administrativa.
7ª - O Recorrido é uma ‘pessoa colectiva de direito privado e interesse
público’, identificada constitucionalmente como instituição particular de
solidariedade social, constituída ao abrigo da legislação que regula estas
entidades e a quem, por força deste estatuto, o Estado-Administração
devolveu, ou delegou, uma parcela das suas funções em matéria de
solidariedade e de assistência à infância, aos jovens e aos idosos, e a
quem foi, por isso, conferido, pela Administração Pública, o estatuto de
‘pessoa colectiva de utilidade pública.
8ª - A obra, cuja construção o Recorrido promoveu, foi a do edifício
do Centro Social, logo pois uma obra de interesse público, perfeita-
mente inserida no seu escopo de entidade vocacionada para as tarefas
de solidariedade e assistência social.
9ª - O Recorrido anunciou a abertura do concurso da construção com
indicações precisas de que os encargos da obra seriam também suporta-
dos pela Administração Pública e que o contrato seria regulado em todos
os seus pormenores por normas de direito administrativo.
10ª - Pelo que a Recorrente sabia, desde o momento em que decidiu
concorrer à construção da obra, que era uma obra também paga pelo
Estado, que se destinava a fins de interesse público e que ao contrato
seriam aplicadas as normas do regime jurídico das empreitadas de
obras públicas.
11ª - E assim, tratando-se de um contrato administrativo, também por
aqui (e talvez até sobretudo por aqui) só os tribunais administrativos são
competentes para o julgamento dos respectivos litígios.
12ª - Face ao disposto no artigo 684°-A/1 CPCvil, o Recorrido pre-
tende, no caso de, por mera hipótese, ser atendido o recurso agora
interposto pela Recorrente, que seja apreciada a questão da natureza
administrativa do contrato de empreitada.”
1.6. No Supremo Tribunal de Justiça, foi proferido pelo Relator do
processo o seguinte despacho:
“Construtora da Bairrada — Sociedade Construções, S.A., agra-
vou do acórdão da Relação que, negando provimento ao agravo para
si interposto, confirmou a sentença a julgar competente para conhecer
da acção que propôs contra Centro Paroquial de Angeja o foro ad-
ministrativo.
Ao abrigo do disposto no art. 107-2 CPC competente para fixar o
tribunal competente é o Tribunal de Conflitos.
Como assim, remetam-se os autos ao mesmo.”
1.7. No Tribunal dos conflitos, a Exmª Procuradora da República
emitiu o seguinte parecer:
“Trata-se de recurso do acórdão da Relação de Coimbra que não
foi interposto para este Tribunal de Conflitos, como impunha o n.º 2
do art. 107° do CPC, mas para o Supremo Tribunal de Justiça, que
236
não tomou conhecimento do recurso e ordenou a sua remessa a este
Tribunal.
O referido acórdão, confirmando a sentença do Tribunal Judicial
da Comarca de Oliveira do Bairro, julgou esse tribunal incompetente
em razão da matéria para conhecer das questões trazida pela autora,
atribuindo tal competência aos tribunais administrativos.
Ora, conforme este Tribunal de Conflitos tem reiteradamente afirmado,
a competência dos tribunais é aferida em função dos termos em que a
acção é proposta, quer quanto aos seus elementos objectivos, quer quanto
aos seus elementos subjectivos. A competência do tribunal não depende
assim, da legitimidade das partes ou da procedência da acção.
No caso em análise, a Requerente, sob a forma de processo de in-
junção, pretende obter o pagamento do Requerido, de determinada
quantia, acrescida dos juros de mora, relativa ao fornecimento de bens
e serviços, obrigação esta emergente de transacção comercial a que se
refere o D.L. n.° 32/2003, de 17/02.
Como tal, é nos termos da pretensão assim formulada que deve ser
analisada a competência do tribunal para dela conhecer, não obstando
à fixação dessa competência o facto do Requerido sustentar que as
facturas de que a Requerente se alega credora, como sendo parte de um
preço, reportam-se a um contrato administrativo de empreitada de obras
públicas e que, por isso, o litígio se refere à execução desse contrato,
sendo consequentemente materialmente competentes para dele conhecer,
os tribunais administrativos.
Na verdade, para decidir da competência material dos tribunais, im-
porta caracterizar a relação estabelecida entre Requerente e Requerido,
mas tal como o litígio é apresentado pela primeira.
Questão diferente é a de saber se a situação assim descrita está ou não
sujeita ao regime jurídico invocado pela Requerente, a qual se prende
com o mérito da acção. E, se não for esse regime o aplicável, mas sim
o invocado pelo Requerido, o que sucederá é improceder a acção.
Pelo exposto, arrogando-se a Requerente a qualidade de credora
da quantia cujo pagamento pretende, crédito esse que qualifica como
emergente de transacção comercial, nos termos do DL n.° 32/2003, de
17/02, é materialmente competente para conhecer do pedido o Tribunal
Judicial de Oliveira do Bairro.
Com efeito, a jurisdição dos tribunais judiciais é constitucionalmente
definida por exclusão, sendo-lhe atribuída em todas as áreas não atribu-
ídas a outras ordens judiciais (arts. 211° da CRP e 66° do CPC).
Por outro lado, não podem considerar-se competentes os tribunais
administrativos, nos termos dos arts. 212°, n° 3, da CRP e 4° do ETAF,
só porque o Requerido se opôs à injunção, alegando que o litígio dizia
respeito à execução de contrato de empreitada de obra pública. Isto
porque, decidir esta questão seria entrar no conhecimento do mérito.
Sou, pois, de parecer que o recurso merece provimento, devendo ser
revogado o acórdão recorrido e declarado competente o Tribunal Judicial
de Oliveira do Bairro para conhecer do pedido.”
2. Obtidos os vistos dos Exmos Conselheiros intervenientes no pro-
cesso, cumpre decidir.
2.1. O acórdão recorrido considerou assentes, com relevo para a
decisão, os seguintes factos:
“1. O réu, Centro Social Paroquial de Angeja, é uma instituição de
solidariedade social, reconhecida como pessoa colectiva de utilidade
pública, mediante o registo definitivo dos seus estatutos em livro das
237
fundações de solidariedade social da Direcção-Geral da Segurança
Social, com efeitos desde 28 de Junho de 1989. [fls.77]
2. O réu publicitou o anúncio do “concurso público para arrematação
da empreitada de construção do Centro Social e Paroquial de Angeja”
na III Série do Diário da República de 19 de Outubro de 2000, onde se
refere expressamente que se trata de um “concurso público, nos termos
do art. 80.º do DL 59/99 de 2 de Março”. [fls. 60]
3. Por oficio de 18 de Dezembro de 2000, O Centro Regional de
Segurança Social do Centro informou o réu que fora autorizada, “pelo
despacho superior de 2000/12/13, a adjudicação da empreitada de cons-
trução do «Centro de Dia ATL» à firma «Construtora da Bairrada, Ld.a»,
por Esc. 135.001.304$00, valor da proposta apresentada a concurso
público e ao qual acresce o IVA à taxa legal em vigor” e nesse mesmo
oficio determinou-se que “à medida que a obra for sendo executada
devem ser elaborados autos de vistoria e medição de trabalhos, conforme
minutas anexas e enviados a este serviço acompanhados das facturas
ou documentos equivalentes...” [fls. 62]
4. Por ofício de 10.12.2001, o Centro Regional de Segurança Social
participa ao réu: “tendo em atenção as capacidades definidas para cada
uma das valências inscritas e sendo o custo/máximo por utente de 1.300
contos — 100 contos e 900 contos, respectivamente — a comparticipação
da Segurança Social foi definida com base nos 80 %, calculados ao abrigo
dos arts 3º, 4º e 5º da Portaria 138/88 de 01 de Março com o limite de
43.000 contos para as valências de idosos e 29.000 contos para o ATL.
Conforme consta do ponto 1 do art. 5° o financiamento inclui, além do
custo da construção propriamente dito, os encargos com a aquisição do
equipamento fixo e móvel necessário ao seu normal funcionamento. A
comparticipação da Segurança Social é efectuada mediante a apresen-
tação de Autos de Vistoria e Medição de Trabalhos, acompanhados de
facturas ou documentos equivalentes...” [fls. 67]”
2.2. O Direito
2.2.1. Como resulta do antecedente relato, constitui objecto do pre-
sente processo decidir a questão da competência, em razão da matéria,
sobre que se pronunciou o Tribunal da Relação de Coimbra – o qual
confirmou a decisão do Tribunal Judicial de Oliveira do Bairro, que se
julgou incompetente para conhecer da presente acção, por considerar
competente, para o efeito, o Tribunal Administrativo de Círculo – e fixar
qual o tribunal a quem compete apreciar e decidir a acção em causa,
dirimindo este conflito “impróprio” de jurisdição.
Vejamos, pois:
O Tribunal Judicial de Oliveira do Bairro, onde foi proposta a acção
em análise, declarou-se incompetente para o conhecimento da mesma,
por considerar, em síntese, que sendo o Réu financiado na maior parte
do empreendimento pelo Estado, e estando sujeito ao controlo deste,
conforme resultaria dos artos 32.º, 33.º e 34.º do DL 119/83, a relação
que estabeleceu com a Autora, como dono de obra pública, deve situar-
-se no âmbito de uma contrato de empreitada de obra pública; face ao
disposto nos artos 1.º, 2.º, n.º 1, 3.º, 9.º, n.º 2 e 51.º, g), do Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Fiscais então em vigor, o DL 129/84, de
27.4, a competência para o conhecimento da acção em causa cabe aos
tribunais administrativos, o que é corroborado pelo artº 253.º, nos 1 e 2,
do aludido DL 59/99.
238
O Tribunal da Relação de Coimbra negou provimento ao recurso
interposto desta decisão do Tribunal Judicial de Oliveira do Bairro,
aduzindo, embora, diferente fundamentação jurídica.
Com efeito, tendo como assente que a empreitada dos autos “– Foi
financiada em 72.000 contos (43.000 + 29.000 contos), num preço glo-
bal de 135.001.304$00; logo, em mais de metade (135.001.304$00: 2=
67.500.652$00), sendo irrelevante que o financiamento pudesse abranger
também 80 % do valor dos equipamentos, porque estes não são objecto
da empreitada e se esta esgotar o «tecto» da comparticipação, esses bens
apenas e já não poderão ser candidatados ao financiamento;
– O financiamento é directo, incidindo sobre a própria obra, por
entrega de fundos, mediante vistorias e medições pontuais (fls. 67) e
não através de financiamento da actividade geral do réu, sem afectação
específica e predeterminada; e
– O financiador – Instituto de Solidariedade e Segurança Social – é,
enquanto instituto público, uma das entidades referidas no art. 3° do
DL 55/99 [n° 1, alínea b].”, considerou que o contrato em causa estava
subordinado ao regime do “contrato de empreitada de obras públicas”,
estabelecido no DL 55/99, apenas por força da equiparação legal sem
reserva a que se reporta o art.º 2.º, n.º 5 do DL 59/99 “e não porque:
«– Estejamos em presença do próprio e paradigmático contrato admi-
nistrativo (ou no interior de uma relação jurídica administrativa;
– A obra objecto da empreitada seja uma “obra pública” ou
– O réu, dono da obra, seja, ele próprio “dono de coisa pública” por
ser uma das entidades “criadas para satisfazer de um modo específico
necessidades de carácter geral”, compreendidas nas alíneas do art.º 3º
do DL 55/99»
E, nesta linha de entendimento, concluiu que competentes para dirimir
as questões postas pela Requerente na acção são os tribunais administra-
tivos, nos termos do art.º 253.º, n.º 2 do DL 55/99, a cujo regime integral
está submetida, por equiparação, a empreitada em causa.
A Recorrente põe em causa este julgamento do Tribunal da Relação
de Coimbra, defendendo que a obra não foi financiada em mais de 50 %
pelo ISSS, ao invés do considerado no acórdão recorrido, pelo que não
estamos no âmbito de previsão do n.º 5 , do art.º 2.º, do DL 55/99, de 2 de
Março, não podendo a empreitada em causa ser equiparada a empreitada
de obra pública, sujeita ao regime do “contrato administrativo de emprei-
tada de obras públicas” estabelecido no DL 55/99 de 2 de Março.
Por tal razão, não se aplicaria o preceituado no art.º 253.º, n.º 2
do DL 55/99, que expressamente atribui competência aos tribunais
administrativos para dirimir as questões sobre interpretação, validade
ou execução do contrato de empreitada de obras públicas, cabendo a
competência para apreciar a acção aos tribunais comuns, nos termos
do art.º 66.º do C.P.C.
Entende-se, todavia, que não lhe assiste razão.
Na verdade, a decisão que considerou competentes os tribunais admi-
nistrativos para dirimir as questões relativas ao contencioso do contrato
em causa, e concretamente aquela a que se reporta a acção intentada
no T. Judicial de Oliveira do Bairro, merece ser confirmada, embora
por fundamentos jurídicos diferentes dos enunciados no acórdão sob
recurso, a que acima se aludiu.
Vejamos:
2.2.2.De acordo com a jurisprudência pacífica dos nossos tribunais
superiores, a competência em razão em razão da matéria (ou jurisdição)
239
afere-se em função da relação material controvertida, atendendo aos
termos em que é formulada a pretensão do Autor, incluindo os seus
fundamentos.
A Autora, ora recorrente, embora tenha invocada no seu requerimento
inicial, como causa de pedir “o fornecimento de bens ou serviços”,
reconheceu, na réplica, tal como o Réu excepcionou na respectiva Opo-
sição ao pedido, que as facturas cujo pagamento reclamou no processo
de injunção dizem respeito ao contrato de empreitada de construção
do Centro Social e Paroquial de Angeja, celebrado com o Réu, após
concurso público publicitado no DR III Série de 19.10.2000.
O ponto de discordância, a este propósito, passou, pois, a situar-se tão
só na natureza pública (posição do Réu) ou privada (tese da Autora) do
contrato de empreitada em causa, e nos consequentes reflexos quanto
ao tribunal competente para dirimir o litígio, como, de resto, é também
evidenciado pelas alegações da Autora nos recursos que interpôs para o
Tribunal da Relação e para o Supremo Tribunal de Justiça.
Não tem, assim, razão o M.º Público quando sustenta, no parecer
emitido sobre a decisão a proferir no presente recurso, que, para a de-
terminação da competência do Tribunal, se deverá atender, apenas, ao
pedido formulado pela Autora no requerimento inicial do processo de
injunção, arrogando-se a qualidade de credora de determinada quantia a
título de “fornecimento de bens ou serviços”, com origem em transacção
comercial a que se refere o DL 32/2003, de 17.2, e que, nessa perspectiva,
competentes para o julgamento da causa seriam os tribunais comuns.
Prosseguindo:
Não se conhecem decisões do Tribunal de Conflitos que tenham
incidido sobre situações idênticas à dos autos. Porém, questão seme-
lhante à colocada no presente Conflito foi objecto de análise em alguns
processos que correram termos na secção do contencioso administrativo
do Supremo Tribunal Administrativo, tendo o tribunal concluído, em
sentido uniforme e com identidade de fundamentos, pela qualificação
como contratos de empreitada de obras públicas, geradores de rela-
ções jurídicas administrativas, dos contratos em causa (acos de 8.10.02,
p.º 1308/02; de 14.3.06, p.º 483/03; de 14.3.06, p.º 976/05).
A fundamentação que subsequentemente se aduzirá, segue de perto a
linha argumentativa dos citados arestos, com a qual se concorda.
Assim:
Antes de mais, há que partir do facto de que o Réu “Centro Paroquial
de Angeja”, adjudicante no contrato a que se reportam os autos, é uma
Instituição Particular de Solidariedade Social, tendo sido reconhecido
como pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, conforme
Declaração publicada no DR III Série de 18/7/90.
Estas instituições, reguladas pelo Decreto-Lei nº. 119/93, de 25 de
Fevereiro, são pessoas de direito privado, com autonomia, não admi-
nistradas pelo Estado, que prosseguem os objectivos enunciados nas
diversas alíneas do n.º 1 do seu artigo 1.º (artigos 1.º e 3.º), que detêm
o estatuto de utilidade pública (artigo 8.º), cujo contributo o Estado
aceita, apoia e valoriza, e que são por ele apoiadas mediante acordos a
estabelecer (art.º 4.º, nos 1 e 2).
Estão sujeitas à tutela do Estado, sendo necessária a respectiva
autorização através dos serviços competentes, para a prática de de-
terminados actos, nomeadamente a aquisição de bens imóveis a título
oneroso ou a alienação de imóveis a qualquer título (art.º 32.º, n.º1).
240
Os seus orçamentos e contas são aprovados pelos corpos gerentes
nos termos estatutários, mas carecem do visto dos serviços competen-
tes (art.º 33.º n.º 1), que poderão ordenar a realização de inquéritos,
sindicâncias e inspecções a estas instituições (art.º 34.º).
As empreitadas de obras de construção ou grande reparação deverão
ser feitas em concurso ou hasta pública, conforme for mais conveniente.
(art.º 23º)
Cabe agora analisar as disposições, com pertinência para o caso
em apreço, relativas ao regime jurídico do contrato administrativo de
empreitada de obras públicas.
De harmonia com as disposições conjugadas dos artos 2º, n.º 3 e 1.º,
n.º 1 do DL 59/99, de 2 de Março (diploma que estabelece o regime
jurídico das empreitadas de obras públicas e, cuja regulamentação foi
adoptada no procedimento de celebração do contrato dos autos, conforme
consta de Anúncio publicado no DR II Série de 19.10.00), entende-se
por empreitada de obras públicas o contrato administrativo, celebrado
mediante o pagamento de um preço, entre um dono de obra pública e um
empreiteiro de obras públicas, que tenha por objecto, designadamente,
obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração, reparação,
adaptação, beneficiação e demolição de bens imóveis, destinadas a
preencher, por si mesmas, uma função económica ou técnica, executadas
por conta de um dono de obra pública.
Por seu turno, o art.º 3.º do diploma legal em referência, estatui:
“1— Para efeitos do disposto no presente diploma são considerados
donos de obras públicas:
a) O Estado;
b) Os institutos públicos;
c) As associações públicas;
d) As autarquias locais e outras entidades sujeitas a tutela adminis-
trativa;
e) As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira;
f) As associações de que façam parte autarquias locais ou outras
pessoas colectivas de direito público;
g) As empresas públicas e as sociedades anónimas de capitais maio-
ritária ou exclusivamente públicos, sem prejuízo do disposto no n.° 3
do artigo 4.°;
h) As concessionárias de serviço público, sempre que o valor da obra
seja igual ou superior ao estabelecido para efeitos de aplicação das
directivas da União Europeia relativas à coordenação dos processos de
adjudicação de empreitadas de obras públicas;
i) As entidades definidas no número seguinte, assim como as asso-
ciações dessas entidades.
2-Para efeitos do disposto na alínea i) do número anterior são consi-
deradas donos de obras públicas as entidades dotadas de personalidade
jurídica, criadas para satisfazer de um modo específico necessidades
de interesse geral, sem carácter industrial ou comercial em relação às
quais se verifique uma das seguintes circunstâncias:
a) Cuja actividade seja financiada maioritariamente por alguma das
entidades referidas no número anterior ou no presente número;
b) Cuja gestão esteja sujeita a um controlo por parte de alguma das
entidades referidas no número anterior ou no presente número;
c) Cujos órgãos de administração, de direcção ou de fiscalização sejam
compostos, em mais de metade, por membros designados por alguma das
entidades referidas no número anterior ou no presente número.”
241
O estatuto do Recorrido de instituição privada de solidariedade social,
reconhecida como pessoa colectiva de utilidade pública, permite, desde
logo, garantir a verificação do requisito da satisfação das necessidades
de ordem geral, a que se refere o corpo do n.º 2 do preceito transcrito (v.
art.º 1.º, n.º 1 do DL 119/83, sobre a definição de instituição particular
de solidariedade social; cf. ainda artos 1.º a 4.º, inc, dos Estatutos do
recorrido, juntos a fls. 51 e segs).
E, se é certo que não resulta dos Estatutos do Réu Centro Social Pa-
roquial de Angeja a verificação das circunstâncias a que se referem as
alíneas a) e c) do n.º 2 do transcrito artigo 3.º, afigura-se inquestionável
o preenchimento do requisito previsto na alínea b) do aludido número.
Na verdade, a enunciação supra efectuada dos vários aspectos do re-
gime legal a que estão imperativamente sujeitas as instituições de solida-
riedade social, por força do DL 119/83, de 25.2, designadamente, a tutela
sobre elas exercida pelo Estado (artos 32.º e 34.º), a imposição de que
as empreitadas de obras de construção ou grande restauro seja feita em
concurso público (art.º 23.º), a necessidade do visto dos serviços compe-
tentes em relação aos orçamentos e contas destas instituições (art.º 33.º)
e a fiscalização a que estão sujeitas, podendo os serviços competentes or-
denar a realização de inquéritos, sindicâncias e inspecções às instituições
e seus estabelecimentos (art.º 34.º), permite concluir que, para o efeito
do disposto no nº 2 do art.º 3.º do DL 59/99, a gestão das instituições
privadas da solidariedade social está sujeita ao controlo do Estado.
Assim sendo, estas instituições, entre as quais se insere o Réu recor-
rido, são de considerar donas de obras públicas, o que significa que os
contratos por elas celebrados para a execução, ou concepção/execução
das obras a que se refere o art.º 1.º, n.º 1 do citado DL 59/99, de 2
de Março – como é o caso da obra de construção do Centro Social e
Paroquial de Angeja – são contratos de empreitada de obras públicas,
regulados pelo Decreto-Lei 59/99.
“São contratos praticados a coberto de uma ambiência de direito
público, resultando do predomínio de preocupações de interesse público,
que prosseguem, que as leva a não poder adoptar procedimentos dife-
rentes dos nele tipificados e a actuar numa posição de supra ordenação
que lhes possibilita o estabelecimento de cláusulas exorbitantes, ou seja,
são contratos administrativos” (ac. do STA de 8.10/02, p.º 1308/02,
acima citado).
Em face do exposto, é de concluir que o contrato, em cuja execução
radicam as questões suscitadas no processo intentado no T. Judicial
de Oliveira de Bairro, dizem respeito a empreitada de obras públicas,
geradora de relações jurídicas administrativas.
Os tribunais competentes para o seu conhecimento são, pois, os tri-
bunais administrativos, como concretamente é estatuído pelo art.º 253.º,
n.º 2 do DL 59/99 e, sempre resultaria do preceituado no art.º 212.º,
n.º 3 da CRP e 3.º do ETAF.
Dentro destes, a competência cabe ao tribunal administrativo de
círculo (art.º 51.º, alínea j) do ETAF).
Assim, embora por fundamentos jurídicos diferentes – o que nos
dispensa de tomar posição sobre as criticas dirigidas pela Recorrente à
fundamentação usada no acórdão recorrido –, impõe-se concluir que a
decisão recorrida, considerando competentes para o conhecimento da
acção em debate os tribunais administrativos, merece ser confirmada.
242
3. Nos termos e pelas razões expostas, acordam em negar provimento
ao recurso, declarando competentes, em razão de matéria, os tribunais
administrativos para conhecer da acção em causa.
Sem custas.
Lisboa, 19 de Dezembro de 2006. — Maria Angelina Domingues
(relatora) — Salvador Pereira Nunes da Costa — José Vaz dos Santos
Carvalho — Rosendo Dias José — João Manuel Belchior.
Acórdão de 20 de Dezembro de 2006.
Assunto:
Conflito de jurisdição. Apoio judiciário. Competência dos
tribunais administrativos.
Sumário:
I — O n.º 1 do artigo 28.º da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho,
não deve ser entendido em sentido estritamente literal,
como reportando-se apenas aos tribunais judiciais, ou
seja, da jurisdição comum, sendo mais coerente com o
princípio da unidade do sistema jurídico e com a teleo-
logia da norma entender a referência ao «tribunal da
comarca» como reportada ao tribunal de 1.ª instância
da jurisdição a que se reporta a acção principal, com
vista a cuja instauração ou prosseguimento o apoio
judiciário foi solicitado.
II — Visando o apoio judiciário solicitado a instauração de
uma acção administrativa impugnatória de uma deli-
beração do Conselho Superior da Ordem dos Advoga-
dos, que é sem dúvida da competência dos tribunais
administrativos e fiscais, é aos tribunais desta ordem
jurisdicional que cabe conhecer da impugnação judicial
da decisão administrativa sobre o pedido de protecção
jurídica, nos termos dos artigos 27.º e 28.º, n.º 1, da
citada lei.
Conflito n.º 4/06-70.
Requerente: José Manuel Pereira Rodrigues, no conflito negativo de
jurisdição entre o 3.º Juízo Cível da Comarca de Lisboa e os Tribunais
Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Pais Borges.
Acordam no Tribunal dos Conflitos:
(Relatório)
JOSÉ MANUEL PEREIRA RODRIGUES, identificado nos autos,
pretendendo intentar uma acção administrativa impugnatória de deli-
beração do Conselho Superior da Ordem dos Advogados, requereu, em
02.02.2005, ao Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de
243
Lisboa a respectiva Protecção Jurídica, nas modalidades de dispensa
total do pagamento de taxa de justiça e nomeação e pagamento de
honorários de patrono.
Perante a decisão de indeferimento do seu pedido, de 18.03.2005,
fundada em alegada impossibilidade de apreciação por falta de junção
de documentos de prova da sua insuficiência económica, o requerente
impugnou judicialmente esta decisão em petição dirigida ao TAF de
Lisboa, em processo a que foi atribuído o nº 1287/05.8BELSB – 2º
Juízo, peticionando a anulação daquele despacho de indeferimento e a
consequente concessão do apoio judiciário requerido.
Enviado o processo ao TAFL, por a decisão de indeferimento ter
sido mantida, nos termos do nº 3, in fine, do art. 27º da Lei nº 34/2004,
de 29 de Julho, foi, por despacho judicial de 19.05.2005, declarada a
incompetência absoluta daquele Tribunal, por violação de regra de com-
petência em razão da matéria, e considerado competente para conhecer
da impugnação o Tribunal Judicial de 1ª Instância de Lisboa.
Tendo o processo sido remetido aos Tribunais Cíveis de Lisboa, e
distribuído ao 3º Juízo Cível – 3ª Secção, com o nº 3847/05.8TJLSB,
ali veio a ser proferido, a 18.07.2005, despacho judicial em que foi
excepcionada a incompetência absoluta dos tribunais cíveis para co-
nhecer daquela impugnação, considerando-se para tal competente o
TAF de Lisboa.
Tendo ambas as decisões transitado em julgado (cfr. certidões de
fls. 45 e 54), veio o requerente, ao abrigo do disposto nos arts. 116º, nº 1
e 117º do CPCivil, pedir a resolução do conflito negativo de jurisdição,
requerendo que seja declarado qual o tribunal competente em razão da
matéria para apreciar a impugnação em causa.
A Exma magistrada do Ministério Público neste Tribunal dos Confli-
tos, sustentando que o texto da norma do art. 28º, nº 1 da Lei nº 34/2004,
de 29 de Julho (ao aludir ao “tribunal da comarca”) não pode ser tomado
no seu sentido literal, pronunciou-se pela atribuição da competência aos
tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, atendendo a que, no caso
em análise, o apoio judiciário visa a impugnação de decisão proferida
pelo Conselho Superior da Ordem dos Advogados, para cuja apreciação
é competente o TAF de Lisboa.
Colhidos nos vistos, cumpre decidir.
(Fundamentação)
Está em causa, no presente conflito negativo, a determinação de qual
a jurisdição (comum ou administrativa e fiscal) a que cabe conhecer
da impugnação judicial de decisão final sobre pedido de protecção
jurídica, prevista nos arts. 27º e 28º da Lei nº 34/2004, de 29 de Julho,
solicitada com vista à instauração de uma acção administrativa (no caso,
impugnatória de uma deliberação do Conselho Superior da Ordem dos
Advogados), uma vez que os dois tribunais em conflito (TAF de Lisboa
e 3º Juízo Cível de Lisboa) declinaram, atribuindo-a reciprocamente, a
competência para o conhecimento dessa impugnação.
Este Tribunal dos Conflitos teve já oportunidade de se pronunciar
sobre a questão em apreço, em situações idênticas, em que estava em
causa igualmente uma decisão administrativa de indeferimento de apoio
judiciário solicitado com vista à instauração de uma pretensão nos
tribunais administrativos e fiscais, considerando serem estes os tribu-
nais competentes para o seu conhecimento – cfr. os recentes Acs. de
244
06.07.2006 – Proc. 7/06, de 22.06.2006 – Proc. 10/06, cuja orientação,
que ora se reitera, seguiremos de perto.
No mesmo sentido se pronunciou igualmente o STJ, no Ac. de
22.09.2005 – Proc. 5B1248, sufragando uma interpretação extensiva
do art. 29º, nº 1 da anterior lei do apoio judiciário (Lei nº 30-E/2000,
de 20 de Dezembro), correspondente ao art. 28º da actual lei.
Dispõem os referidos normativos da Lei nº 34/2004, de 29 de Ju-
lho:
Artigo 27º
Impugnação judicial
1 – A impugnação judicial pode ser intentada directamente pelo
interessado, não carecendo de constituição de advogado, e deve ser
entregue no serviço de segurança social que apreciou o pedido de pro-
tecção jurídica ou no Conselho Distrital da Ordem dos Advogados que
negou nomeação de patrono, no prazo de 15 dias após o conhecimento
da decisão.
(…)
3 – Recebida a impugnação, o serviço de segurança social ou o
Conselho Distrital da Ordem dos Advogados dispõe de 10 dias para
revogar a decisão sobre o pedido de protecção jurídica ou, mantendo-a,
enviar aquela e cópia autenticada do processo administrativo ao tribunal
competente.
Artigo 28º
Tribunal competente
1 – É competente para conhecer e decidir a impugnação o tribunal da
comarca em que está sedeado o serviço de segurança social que apreciou
o pedido de protecção jurídica ou, caso o pedido tenha sido formulado
na pendência da acção, o tribunal em que esta se encontra pendente.
2 – Nas comarcas onde existem tribunais judiciais de competência
especializada ou de competência específica, a impugnação deve respeitar
as respectivas regras de competência.
(…)
Importa, desde já, sublinhar que a tarefa interpretativa a encetar
deverá necessariamente ter em conta que a Lei nº 34/2004 (pese em-
bora uma manifesta falta de rigor técnico), concretizando a imposição
constitucional de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva (art.
20º da CRP), assegura que “o regime de apoio judiciário aplica-se em
todos os tribunais e nos julgados de paz, qualquer que seja a forma do
processo” (art. 17º, nº 1), o que traduz uma garantia de acesso ao direito
e aos tribunais necessariamente extensiva a todos os tribunais da nossa
organização judiciária, previstos no art. 209º da Constituição.
Por outro lado, o apoio judiciário constituía, tradicionalmente, uma
questão incidental do processo principal, ou seja, daquele (instaurado
ou a instaurar) para o qual a pretensão de apoio era solicitada.
E, tendo o mesmo sido desjudicializado, passando a ter natureza ad-
ministrativa, por razões de ordem prática e de eficácia processual, não
desapareceram contudo os motivos que aconselhavam um tratamento
dessa questão incidental juntamente com a causa principal a que se
reporta, assim se justificando, em caso de judicialização impugnatória,
uma aproximação do processo a cuja instauração ou prosseguimento se
reporta a protecção jurídica solicitada.
245
Como se pondera no Ac. do STJ atrás citado:
“Tal é o regime para a jurisdição comum, e não é aceitável que o
legislador tivesse querido uma solução oposta para as outras ordens
jurisdicionais. Ou seja, num caso a proximidade dos autos e noutro o seu
desfasamento completo, que não é só de tribunais mas de jurisdições.
Aliás, e salvo o devido respeito, é contraditório invocar a separação
das jurisdições para consagrar uma solução em que uma delas fica a
decidir o que, em termos substanciais, é um incidente de uma outra”.
Nesta conformidade, afigura-se que o texto do citado nº 1 do art. 28º
da Lei nº 34/2004 não deve ser entendido em sentido estritamente literal,
como reportando-se apenas aos tribunais judiciais, ou seja, da jurisdição
comum, sendo mais coerente com o princípio da unidade do sistema
jurídico e com a teleologia da norma entender a referência ao “tribunal
da comarca”como reportada ao tribunal de 1ª instância da jurisdição a
que se reporta a acção principal, com vista a cuja instauração ou pros-
seguimento o apoio judiciário foi solicitado.
Na situação sub judice, e tendo em conta que o apoio judiciário pre-
tendido visa a instauração de uma acção administrativa impugnatória de
uma deliberação do Conselho Superior da Ordem dos Advogados, que é
sem dúvida da competência dos tribunais administrativos e fiscais, é aos
tribunais desta ordem jurisdicional que cabe conhecer da impugnação
judicial da decisão administrativa sobre o pedido de protecção jurídica,
nos termos dos arts. 27º e 28º, nº 1 da Lei nº 34/2004, de 29 de Julho.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em resolver o presente
conflito de jurisdição, atribuindo a competência para o conhecimento
da questão – impugnação judicial da decisão final sobre pedido de pro-
tecção jurídica, prevista nos arts. 27º e 28º da Lei nº 34/2004, de 29 de
Julho – à jurisdição administrativa, no caso, ao Tribunal Administrativo
e Fiscal de Lisboa – 2º Juizo.
Sem custas.
Lisboa, 20 de Dezembro de 2006. — Luís Pais Borges (relator) — Ma-
nuel Maria Duarte Soares — Rosendo Dias José — António da Silva
Henriques Gaspar — Maria Angelina Domingues.
Acórdão de 20 de Dezembro de 2006.
Assunto:
Conflito de jurisdição. Apoio judiciário. Competência dos
Tribunais Administrativos.
Sumário:
I — O n.º 1 do artigo 28.º da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho,
não deve ser entendido em sentido estritamente literal,
como reportando-se apenas aos tribunais judiciais, ou
seja, da jurisdição comum, sendo mais coerente com o
princípio da unidade do sistema jurídico e com a teleo-
logia da norma entender a referência ao «tribunal da
246
comarca» como reportada ao tribunal de 1.ª instância
da jurisdição a que se reporta a acção principal, com
vista a cuja instauração ou prosseguimento o apoio
judiciário foi solicitado.
II — Visando o apoio judiciário solicitado a instauração
de uma providência cautelar já intentada no tribunal
administrativo, com vista a evitar uma situação de
clandestinidade da requerente, perante a denegação,
pelas autoridades administrativas, da «prorrogação
de permanência» consignada no artigo 71.º, n.º 7, do
Decreto Regulamentar n.º 6/2004, é aos tribunais desta
ordem jurisdicional que cabe conhecer da impugnação
judicial da decisão administrativa sobre o pedido de
protecção jurídica, nos termos dos artigos 27.º e 28.º,
n.º 1, da citada lei.
Conflito nº 20/06-70.
Requerente: Magistrado do Ministério Público, no conflito negativo
de jurisdição entre o 4.º Juízo Cível da Comarca de Lisboa (2.ª Secção)
e os Tribunais Administrativos e Fiscais.
Relator: Ex.mo Sr. Cons. Dr. Pais Borges.
Acordam no Tribunal dos Conflitos:
(Relatório)
A MAGISTRADA DO MINISTÉRIO PÚBLICO neste Supremo
Tribunal Administrativo vem, ao abrigo do disposto nos arts. 115º nº 1,
116º e 117º, todos do CPCivil, requerer a resolução do conflito de juris-
dição entre o 4º Juízo Cível da comarca de Lisboa /2ª Secção e o TAF
de Lisboa /2ª Secção, com os seguintes fundamentos:
SVITLANA BETYAN, cidadã ucraniana, a residir em Portugal in-
documentada (id. a fls. 6), ao pretender prevalecer-se do disposto no
art. 71º, nº 7 do Decreto Regulamentar nº 6/2004, relativo à “prorrogação
de permanência”, foi notificada de que os procedimentos ao abrigo do
citado diploma legal estavam suspensos.
Por tal motivo, intentou no TAF de Lisboa uma providência cautelar
com vista a evitar a situação de clandestinidade, a qual foi distribuída ao
2º Juízo daquele Tribunal, sob o nº 3137/B4.3 BELSB, tendo solicitado
no Instituto de Segurança Social de Lisboa protecção jurídica para efeitos
da referida providência cautelar.
Perante a decisão de indeferimento do seu pedido de protecção jurí-
dica, a requerente impugnou judicialmente esta decisão, peticionando a
anulação daquele despacho de indeferimento e a consequente concessão
do apoio judiciário requerido, tendo a impugnação sido remetida aos
Juízos Cíveis, e dado origem aos Autos de Recurso de Impugnação de
Apoio Judiciário nº 2438/05.8, do 4º Juízo.
Por decisão de 08.05.2006, o Sr. Juiz do 4º Juízo Cível julgou aquele
tribunal incompetente em razão da matéria para o conhecimento da
impugnação, por considerar que as regras de competência do art. 28º da
Lei nº 34/2004 se reportam às duas jurisdições, determinando a remessa
dos autos, após trânsito do seu despacho, ao 2º Juízo do TAF de Lisboa
(3ª Unidade Orgânica), que considerou o competente, para efeitos de
apensação aos autos de procedimento cautelar ali pendentes.
247
Recebida a impugnação no TAF de Lisboa, ali veio a ser proferido,
no processo nº 1612/06.4, BELSB, o despacho judicial de 20.06.2006,
no qual se declarou igualmente este Tribunal incompetente em razão
da matéria, agora sob o entendimento de que as referidas regras de
competência constantes do citado art. 28º se reportam exclusivamente
à jurisdição comum.
Ambas as decisões transitaram em julgado, respectivamente a
25.05.2006 e a 06.07.2006 (cfr. certidão de fls. 6 a 15).
Colhidos nos vistos, cumpre decidir.
(Fundamentação)
Está em causa, no presente conflito negativo, a determinação de qual
a jurisdição (comum ou administrativa e fiscal) a que cabe conhecer da
impugnação judicial de decisão final sobre pedido de protecção jurídica
(prevista nos arts. 27º e 28º da Lei nº 34/2004, de 29 de Julho) solici-
tada para efeitos de uma providência cautelar intentada nos tribunais
administrativos com vista a evitar uma situação de clandestinidade da
requerente, perante a denegação, pelas autoridades administrativas, da
“prorrogação de permanência” consignada no art. 71º, nº 7 do Decreto
Regulamentar nº 6/2004.
Este Tribunal dos Conflitos teve já oportunidade de se pronunciar
sobre a questão em apreço, em situações idênticas, em que estava em
causa igualmente uma decisão administrativa de indeferimento de apoio
judiciário solicitado com vista à instauração de uma pretensão nos tribu-
nais administrativos e fiscais, considerando serem estes os tribunais com-
petentes para o seu conhecimento – cfr. os recentes Acs. de 06.07.2006
– Proc. 7/06, de 22.06.2006 – Proc. 10/06, e de 20.06.2006 – Proc. 13/06,
cuja orientação, que ora se reitera, seguiremos de perto.
No mesmo sentido se pronunciou igualmente o STJ, no Ac. de
22.09.2005 – Proc. 5B1248, sufragando uma interpretação extensiva
do art. 29º, nº 1 da anterior lei do apoio judiciário (Lei nº 30-E/2000,
de 20 de Dezembro), correspondente ao art. 28º da actual lei.
Dispõem os referidos normativos da Lei nº 34/2004, de 29 de Ju-
lho:
Artigo 27º
Impugnação judicial
1 – A impugnação judicial pode ser intentada directamente pelo
interessado, não carecendo de constituição de advogado, e deve ser
entregue no serviço de segurança social que apreciou o pedido de
protecção jurídica ou no Conselho Distrital da Ordem dos Advogados
que negou nomeação de patrono, no prazo de 15 dias após o conheci-
mento da decisão.
(…)
3 – Recebida a impugnação, o serviço de segurança social ou o
Conselho Distrital da Ordem dos Advogados dispõe de 10 dias para
revogar a decisão sobre o pedido de protecção jurídica ou, mantendo-a,
enviar aquela e cópia autenticada do processo administrativo ao tribunal
competente.
Artigo 28º
Tribunal competente
1 – É competente para conhecer e decidir a impugnação o tribunal
da comarca em que está sedeado o serviço de segurança social que
248 249

apreciou o pedido de protecção jurídica ou, caso o pedido tenha sido (Decisão)
formulado na pendência da acção, o tribunal em que esta se encontra Com os fundamentos expostos, acordam em resolver o presente
pendente. conflito de jurisdição, atribuindo a competência para o conhecimento
2 – Nas comarcas onde existem tribunais judiciais de competência da questão – impugnação judicial da decisão final sobre pedido de pro-
especializada ou de competência específica, a impugnação deve res- tecção jurídica, prevista nos arts. 27º e 28º da Lei nº 34/2004, de 29 de
peitar as respectivas regras de competência. Julho – à jurisdição administrativa, no caso, ao Tribunal Administrativo
(…) e Fiscal de Lisboa – 2º Juizo.
Sem custas.
Importa, desde já, sublinhar que a tarefa interpretativa a encetar deverá
necessariamente ter em conta que a Lei nº 34/2004 (pese embora uma Lisboa, 20 de Dezembro de 2006. — Luís Pais Borges (relator)
manifesta falta de rigor técnico), concretizando a imposição constitu- — Manuel Maria Duarte Soares — Rosendo Dias José — António da
cional de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva (art. 20º da Silva Henriques Gaspar — Maria Angelina Domingues.
CRP), assegura que “o regime de apoio judiciário aplica-se em todos
os tribunais e nos julgados de paz, qualquer que seja a forma do pro-
cesso” (art. 17º, nº 1), o que traduz uma garantia de acesso ao direito e
aos tribunais necessariamente extensiva a todos os tribunais da nossa
organização judiciária, previstos no art. 209º da Constituição.
Por outro lado, o apoio judiciário constituía, tradicionalmente, uma
questão incidental do processo principal, ou seja, daquele (instaurado
ou a instaurar) para o qual a pretensão de apoio era solicitada.
E, tendo o mesmo sido desjudicializado, passando a ter natureza ad-
ministrativa, por razões de ordem prática e de eficácia processual, não
desapareceram contudo os motivos que aconselhavam um tratamento
dessa questão incidental juntamente com a causa principal a que se
reporta, assim se justificando, em caso de judicialização impugnatória,
uma aproximação do processo a cuja instauração ou prosseguimento se
reporta a protecção jurídica solicitada.
Como se pondera no Ac. do STJ atrás citado:
“Tal é o regime para a jurisdição comum, e não é aceitável que o
legislador tivesse querido uma solução oposta para as outras ordens
jurisdicionais. Ou seja, num caso a proximidade dos autos e noutro o
seu desfasamento completo, que não é só de tribunais mas de juris-
dições.
Aliás, e salvo o devido respeito, é contraditório invocar a separa-
ção das jurisdições para consagrar uma solução em que uma delas
fica a decidir o que, em termos substanciais, é um incidente de uma
outra”.
Nesta conformidade, afigura-se que o texto do citado nº 1 do art. 8º
da Lei nº 34/2004 não deve ser entendido em sentido estritamente
literal, como reportando-se apenas aos tribunais judiciais, ou seja, da
jurisdição comum, sendo mais coerente com o princípio da unidade do
sistema jurídico e com a teleologia da norma entender a referência ao
“tribunal da comarca” como reportada ao tribunal de 1ª instância da
jurisdição a que se reporta a acção principal, com vista a cuja instauração
ou prosseguimento o apoio judiciário foi solicitado.
Na situação sub judice, e tendo em conta que o apoio judiciário pre-
tendido se reporta a uma providência cautelar já intentada no tribunal
administrativo, com vista a evitar uma situação de clandestinidade da
requerente, perante a denegação, pelas autoridades administrativas, da
“prorrogação de permanência” consignada no art. 71º, nº 7 do Decreto
Regulamentar nº 6/2004, é aos tribunais desta ordem jurisdicional que
cabe conhecer da impugnação judicial da decisão administrativa sobre
o pedido de protecção jurídica, nos termos dos arts. 27º e 28º, nº 1 da
Lei nº 34/2004, de 29 de Julho.
DIÁRIO
DA REPÚBLICA
Depósito legal n.º 25 495/89

APÊNDICE
SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
Publicação periódica ordenada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho,
e pelo artigo 30.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos,
aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro.