Universidade de So Paulo

Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas

Departamento de Cincia Poltica



A questo da segurana privada
Estudo do marco regulatrio dos servios particulares
de segurana



Andr Zanetic


Orientador: Prof. Dr. Leandro Piquet Carneiro






So Paulo

Dezembro de 2005



Dissertao apresentada visando a obteno do ttulo
de Mestre em Cincia Poltica junto ao Departamento
de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas da Universidade de So Paulo.
1


SUMRIO



NDICE DE TABELAS E GRFICOS...............................................................................2
RESUMO.........................................................................................................................3
Agradecimentos...............................................................................................................4
INTRODUO.................................................................................................................7
I. HISTRICO / ANTECEDENTES................................................................................12
1.1 A expanso da segurana privada.......................................................................12
1.2 Implicaes tericas.............................................................................................19
II A FORMAO DO MERCADO BRASILEIRO DE SEGURANA..............................33
2.1 Pressupostos da ampliao do mercado de segurana: o contexto brasileiro.....33
2.2 Os nmeros do mercado de segurana privada...................................................40
III A REGULAO DO MERCADO DA SEGURANA..................................................60
3.1 Aspectos gerais da poltica regulatria da segurana privada .............................60
3.2 Modelos de Regulao.........................................................................................67
3.3 Caractersticas encontradas na literatura.............................................................71
IV A REGULAO DOS SERVIOS DE SEGURANA NO BRASIL...........................77
4.1 O marco regulatrio do mercado brasileiro de segurana....................................77
4.2 A questo das armas de fogo...............................................................................87
4.3 As empresas clandestinas ...................................................................................90
4.4 O bico policial: a questo do segundo emprego ................................................92
4.5 Treinamento e qualificao dos vigilantes............................................................95
4.6 Discusso sobre os pontos destacados ...............................................................97
CONCLUSO..............................................................................................................102
ANEXO........................................................................................................................106
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.............................................................................110
2

LISTA DE TABELAS, GRFICOS E QUADROS



TABELAS

Tabela 1. Relao entre investimento em recursos de segurana e medo da violncia
em So Paulo 2003 ...................................................................................................... 37
Tabela 2. Vigilantes e policiais no Brasil em 2004 taxa por 100 mil habitantes............ 43
Tabela 3. Nmero de vigilantes por policial Estados brasileiros ................................... 44
Tabela 4. Atividades e servios desempenhados............................................................ 45
Tabela 5. Distribuio das ocupaes vigia e vigilante em relao a atividade
vigilncia e guarda 2001............................................................................................. 46
Tabela 6. Evoluo do pessoal ocupado na atividade vigilncia e guarda e nas
ocupaes vigia e vigilante 1985, 1995 e 2001........................................................ 47
Tabela 7. Faturamento das empresas: Brasil e So Paulo.............................................. 47
Tabela 8. Entidades representativas do setor da segurana Privada.............................. 48
Tabela 9. Segurana Privada por setores Estado de So Paulo.................................. 50
Tabela 10. Relao entre investimento em recursos de segurana e classe social em
So Paulo 2003 ............................................................................................................ 53
Tabela 11. Intensidade do medo por classe social em So Paulo 2003....................... 53
Tabela 12. Valor mdio investido em recursos de segurana por residncia em So
Paulo, em relao classe social 2003........................................................................ 54
Tabela 13. Recursos para segurana por faixa de renda nas residncias de So Paulo,
Rio de Janeiro, Vitria e Recife - 2002 ............................................................................ 55
Tabela 14. Prevalncia dos delitos no ano de 2002 e crime apontado como o mais
grave para as empresas no ano de 2002 ........................................................................ 57
Tabela 15. Recursos de segurana utilizados pelas empresas ....................................... 58
Tabela 16. Arrecadao Funapol..................................................................................... 85
Tabela 17. Penalidades Aplicadas................................................................................... 85
Tabela 18. Valor arrecadado com multas ........................................................................ 85


GRFICOS

Grfico 1. Evoluo do nmero de vigilantes regularizados no Brasil ............................. 41
Grfico 2. Distribuio dos vigilantes nos Estados brasileiros 2004 ............................. 42
Grfico 3. Evoluo do Nmero de Empresas de Segurana Privada em So Paulo..... 49


QUADROS

Quadro 1. Marco Regulatrio da Segurana privada....................................................... 69
Quadro 2. Descrio das obrigaes e atividades de controle da Segurana Privada.... 79
Quadro 3. Descrio e reas de atuao dos segmentos da Segurana Privada........... 81
3

RESUMO

A grande expanso dos servios particulares de segurana, verificada em diversos
pases a partir de meados do sculo XX, traz tona importantes questes relativas
responsabilidade do Estado sobre a segurana e sobre a necessidade de
aprimoramento dos mecanismos de regulao e controle pelos rgos
responsveis, sobretudo devido diversificao das demandas por esse tipo de
servio, como as grandes empresas e os espaos privados abertos ao pblico,
que representam hoje os principais consumidores dos servios de segurana. A
partir de parmetros observados na literatura internacional, em documentos
oficiais e nos dados relativos ao setor, este trabalho faz uma anlise do marco
regulatrio existente no Brasil localizando as implicaes relativas a algumas
caractersticas mais problemticas, como o treinamento e qualificao dos
profissionais, a disseminao das empresas clandestinas, o segundo emprego dos
policiais como guardas privados, o uso de armas de fogo e a questo das sanes
e da regulao de acesso empregadas na segurana privada.

Palavras-chave:
Segurana privada; segurana pblica; policiamento; crime; regulao.


ABSTRACT

The growth of private security verified in many countries in the middle of twentieth
century displays important questions about state responsibility in relation to the
security and the need to improve the mechanisms of control and regulation,
especially due the new and diversified demands for this kind of service, like the big
enterprises and the private spaces open for the public which represent today the
main costumers of security services. Taking into consideration approaches
observed in the international literature, official documents and the data relative to
this sector, this work analyze the Brazilian regulatory framework, showing the
implications about some more problematic features, like the training and
qualification of the professionals, the dissemination of illegal enterprises, the
second job of the public police in the private security, the use of firearm and the
question about the sanctions and regulation of access used in private security.

Key words:
Private security; public police; policing; crime; regulation.
4

Agradecimentos

Para mim este trabalho no se restringe ao perodo em que passei como
mestrando do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo,
que apesar de relativamente curto foi muito intenso, mas tambm fruto de meu
envolvimento em uma discusso que embora restrita a um campo de atuao
especfico, ou seja, o das polticas de segurana e de preveno e controle da
violncia, forma um recorte (acredito que privilegiado, por ser ainda uma novidade
e uma necessidade) sobre o desafio da organizao da vida institucional,
comunitria, enfim, da vida social, pela qual interage uma ampla rede de pessoas,
organizaes, conceitos e interesses distintos. Acredito que esse ponto de partida
que se concretiza nesta dissertao de mestrado ao mesmo tempo em que me d
um apoio e ajuda a me situar diante desse universo catico tambm aponta
algumas perspectivas interessantes para frente, abre portas de alguma forma.

Alm disso, claro, esse processo significa um momento de grande crescimento,
de grandes incertezas e vastos sentimentos que foram tambm compartilhados
com muitas outras pessoas alm da minha prpria. Enfim, agradeo em especial a
algumas delas.

Quero agradecer em primeiro lugar ao Prof. Dr. Leandro Piquet, meu orientador,
no apenas pelo apoio acadmico, mas principalmente por me ajudar a sair de
uma interpretao generalizante sobre a anlise social, pautada pela literatura
existente, mas por criar um elo mais realista e propositivo sobre o tema, que me
permitiu trabalhar com mais clareza. Nesse sentido, alm de ter sido importante no
processo de delimitao do meu objeto, esse trabalho conjunto me ajudou a situar
o Brasil menos como uma ilha em que tudo por aqui diferente para uma viso
mais integrada das diferentes realidades que foram observadas. Alm disso, os
cursos sobre a literatura voltada s questes do crime e da segurana dados por
Leandro, bem como as discusses em grupo que dele surgiram, foram tambm
muito importantes no aprofundamento da reflexo realizada ao longo desse
perodo.
5

Nesse caminho que fiz, a passagem por diferentes projetos e ambientes de
trabalho foram especiais, como a fase em que passei no Instituto Sou da Paz,
entre abril de 2000 e fevereiro de 2002, no Instituto Latino Americano das Naes
Unidas para a Preveno do Delito e Tratamento do Delinqente ILANUD, de
maro a agosto de 2002 e na empresa Brasiliano & Associados Gesto de
Riscos Corporativos, de agosto de 2002 a maro de 2004 (onde desenvolvemos
talvez a nica experincia conhecida no pas de um trabalho de pesquisa
sociolgica sobre crime e segurana a funcionar dentro de uma empresa voltada
gesto e planejamento de segurana empresarial). Alm do enriquecimento
profissional que tive nos dois anos que l passei, foi esse contato mais prximo
com o setor empresarial da segurana que me despertou o interesse pela
problemtica da segurana privada, sobre a qual espero ainda me debruar por
um longo perodo.

Algumas pessoas tiveram uma importncia muito particular na passagem por
essas instituies. Agradeo sobretudo ao Tulio Kahn, doutor em Cincia Poltica
e Coordenador da CAP (Coordenadoria de Anlise e Planejamento) da Secretaria
de Segurana Pblica do Estado de So Paulo, que certamente uma das
principais (provavelmente a principal) referncias do trabalho que venho
realizando na rea temtica da segurana, pelos diversos projetos que realizamos
juntos, no ILANUD, atravs da B&A, do Ministrio da Justia e da Secretaria de
Segurana de So Paulo, bem como pelas conversas e pelo incentivo constante
que recebi (inclusive em fazer o mestrado na Cincia Poltica). Tulio tambm
participou da minha banca de qualificao e seus comentrios foram sem dvida
muito produtivos e esto representados (acredito) nesta verso final da
dissertao.

Quero agradecer tambm a Antonio Brasiliano, pela possibilidade de participar de
uma experincia para mim to instigante e desafiadora, ao professor Srgio
Adorno, pelos importantes comentrios feitos na minha qualificao, Carolina
Ricardo e Viviane Cubas, por compartilharem o interesse pelo tema e pela troca
6
de idias e informaes, Emmanuel Oliveira, pelos sbios e objetivos comentrios
e sugestes, Tnia Pinc e Dayse Miranda, pelas conversas e incentivos e todo o
pessoal do grupo de seminrios metodolgicos (Polmet), coordenado por Leandro
e pela Professora Maria Hermnia, atividade que tambm foi fundamental para
minha orientao e com a qual sem nenhuma dvida meu trabalho melhorou muito
de qualidade.

Quero tambm mandar um grande abrao para todos os que vivenciaram os
doces e impactantes momentos de Cincias Sociais e Galera do Bosque, de uma
forma ou de outra esto todos aqui presentes (Revolts, Jeff, Al, Mari, Lel, Moya,
Jota, Chun, F, Dom Giovanni, Pitris, Amanda...) e outro para meus colegas da
Cincia Poltica, Ernani e companhia.

Por fim agradeo ao meu pai Joo Zanetic e minha me Vera Lucia Carrara, pelo
carinho e diversos incentivos ao longo desses anos, eles que em alguma medida
tambm me ajudaram com sua experincia de mais de trinta anos de USP. E um
grande abrao tambm para minha irm Mariana e para a Nana (seno elas vo
reclamar).



Andr Zanetic


So Paulo, 04 de janeiro de 2006
7

INTRODUO


Desde o final dos anos 1970 a segurana tem se tornado pauta de destaque nos
foros pblicos de discusso, seja nos diversos veculos de comunicao ocupados
em noticiar casos dramticos de ocorrncias de crime e violncia, seja em
campanhas polticas e em conversas dirias entre os cidados. O debate pblico
em torno da questo marcado por linhas de discurso que ora defendem a
ampliao da capacidade repressiva do Estado atravs do aumento de sua
capacidade de punio, ora defendem idias que engendram a teoria de que a
violncia mera conseqncia da desigualdade social e que s a resoluo desta
poder efetivamente solucionar a primeira.

Mais recentemente, atravs da dedicao de setores universitrios e da sociedade
civil ao estudo e desenvolvimento de projetos de pesquisa e interveno social
voltados preveno e reduo da violncia, outras correntes explicativas vem
sendo absorvidas na discusso sobre polticas pblicas de segurana e formas
efetivas de resoluo dos conflitos, levando em conta a complexidade do tema e o
grande desafio da gesto eficaz da segurana no Brasil. A preocupao com a
questo tem levado gradualmente incorporao de novas linhas de pesquisa,
sob uma perspectiva que, embora restrita a certos grupos de pesquisa, tem
intensificado a elaborao de diagnsticos do setor e ampliado o volume de
informaes existentes.

Dentre as mltiplas questes pertinentes problemtica da violncia e da
criminalidade, a disseminao dos servios de segurana privada tem chamado
cada vez mais a ateno, nos ltimos anos, da sociedade e de especialistas do
assunto. H muitas evidncias sobre o fenmeno, como a visvel ampliao de
guardas privados e do nmero de veculos de segurana patrimonial circulando
nas ruas das cidades, porm poucos estudos que abordam de forma objetiva a
densa rede atualmente existente do mercado de segurana privada, cristalizando
uma grande ausncia de pesquisas voltadas ao dimensionamento detalhado do
8
setor, que possam consolidar uma tipologia abrangente sobre as formas com que
a segurana privada atua hoje.

Com base nessa carncia de informaes, este trabalho almeja trazer uma
contribuio especfica sobre a forma como se organiza o setor da segurana
privada no Brasil, tendo como foco a anlise do marco regulatrio desses servios,
a partir do panorama terico encontrado na literatura e dos dados disponveis
sobre o contingente, a legislao e os mecanismos de regulamentao e controle
existentes. O estudo da regulao especfica do mercado de segurana toma
como referncia diferentes modelos internacionais existentes, de forma a montar
um quadro atualizado acerca da estrutura normativa que regulamenta esse
mercado e dos rgos responsveis pela regulao.

Na literatura internacional, em que se verifica um visvel crescimento de
publicaes a respeito do tema, podemos encontrar algumas caractersticas
importantes para esta anlise, como por exemplo a influncia de aspectos
relativos a organizao da sociedade, das tradies polticas e de diferentes
modelos institucionais sobre a organizao dos servios. Fazer o levantamento do
dimensionamento e do quadro jurdico dos setores de segurana privada de
diferentes pases, no entanto, foge ao alcance deste trabalho, de forma que a
apresentao das principais caractersticas observadas em algumas localidades
ter a inteno apenas de fornecer parmetros para o entendimento do contexto
brasileiro.

Antes de analisar mais diretamente os aspectos relativos regulao, entretanto,
ser realizado um esforo de reconstruo do contexto e da dimenso em que se
desenvolveu a expanso da segurana privada, situando tanto a organizao do
mercado internacional de segurana e as particularidades do mercado brasileiro
quanto as correntes analticas da literatura existente sobre o tema. Embora
signifique parte substantiva deste trabalho, essa contextualizao fundamental
tanto para a compreenso de aspectos especficos do processo que deu origem
9
ao mercado quanto para justificar a importncia do estudo da regulao e das
formas de fiscalizao e controle dos servios e suas implicaes.

No campo da segurana privada os servios oficialmente autorizados a funcionar
so compostos pelas empresas que comercializam servios de vigilncia, escolta
ou patrulhamento, os departamentos e divises de segurana constitudos
internamente s empresas, instituies e outros espaos pblicos ou privados e
tambm as empresas que oferecem treinamento para os profissionais que atuam
na rea da segurana, consolidando sete segmentos distintos: Vigilncia;
Segurana Orgnica; Segurana Patrimonial; Segurana Pessoal; Curso de
Formao; Escolta Armada; e Transporte de Valores.

Alm desses segmentos definidos pela legislao, a evoluo da tecnologia e das
dinmicas sociais transforma rapidamente as possibilidades existentes de
proteo, inovando esse mercado e constituindo novas reas de atuao. Assim,
entra em cena uma infinidade de equipamentos de preveno que se
complementam a esses segmentos, como os artifcios da segurana eletrnica,
blindagem e rastreamento de veculos. Evidentemente, somam-se ao campo mais
abrangente da segurana privada outros meios de proteo que funcionam
margem da lei, desde as empresas clandestinas e o bico policial at vigias
particulares que atuam sem autorizao formal.

Frente a essa multiplicidade de atores e objetos a serem observados, importante
deixar claro que o foco especfico aqui recai sobre os servios de policiamento
privado desempenhado pelos vigias e vigilantes (no obstante, dado o carter no
especializado dos funcionrios da segurana privada, freqentemente eles
exercem mltiplas funes). Trata-se da rea em que a segurana privada mais
evoluiu no mundo, ao menos nos ltimos 50 anos, e objeto principal dos estudos
que configuram a literatura internacional sobre o tema. Apesar da abordagem
recair sobre o montante de empresas e vigilantes regularmente cadastrados,
outros aspectos no menos importantes tambm sero analisados, como a
disseminao da segurana eletrnica, a sub-contratao de policiais para
10
servios particulares de segurana e a proliferao de grupos coletivos que atuam
de forma ilegal, embora a limitao de informaes relativas a esses setores seja
consideravelmente maior.

De forma a fazer uso de uma categoria que seja suficientemente abrangente para
denominar esse tipo de servio em diferentes contextos (naes, estados,
municipalidades, etc.), por segurana privada (e tambm policiamento privado e
servios particulares de segurana ou de proteo) estarei me referindo aos
servios de vigilncia e guarda, que servem de referncia para as categorias do
setor em diferentes bases de dados utilizadas no Brasil
1
, e que so basicamente
os servios fornecidos por entidades particulares por meio de contrato ou
segurana orgnica. Os demais aspectos aparecem no trabalho de forma
secundria, visando uma delimitao mais clara do objeto especfico.

Dado o escopo delimitado para este trabalho, que almeja traar um panorama
abrangente acerca do setor e de seus sub-grupos em relao ao marco
regulatrio, o nvel de anlise ser tambm necessariamente abrangente, cobrindo
o conjunto dos Estados brasileiros e abrindo eventualmente para comparaes do
panorama internacional, como foi dito, bem como se aprofundando no plano das
provncias e municipalidades para exemplificar ou fixar algumas questes
especficas.

O trabalho dividido em quatro partes. Na primeira parte so apresentadas as
principais correntes analticas sobre a disseminao da segurana privada no
sculo XX, situando o embate terico acerca da responsabilidade do Estado sobre
a segurana e as implicaes sobre seu grande desenvolvimento. A partir de um
breve histrico sobre a disseminao desse mercado em diferentes pases
discute-se as implicaes das mudanas recentes no policiamento e seu impacto
para a sociedade e para a organizao do Estado. A segunda parte discorre sobre
a expanso da segurana privada no Brasil, contextualizando os pressupostos que

1
Para o Brasil so apresentados principalmente dados do Departamento da Polcia Federal DPF, da
Pesquisa Nacional de Amostragem Domiciliar PNAD/IBGE e do Registro Anual de Informaes Sociais
RAIS, alm de outras pesquisas complementares.
11
marcam o surgimento e crescimento do setor, ou seja, o acirramento da
criminalidade e da insegurana na sociedade, dando importante ateno ao
fenmeno da especializao do crime e influncia dos meios de comunicao
sobre a percepo da violncia, e a transformao de padres na vida social nas
grandes cidades, principalmente pela ampliao de grandes espaos privados de
acesso pblico e da crescente demanda pelos servios de segurana no ambiente
empresarial. As informaes sobre o contingente do setor, em termos da evoluo
do nmero de empresas existentes e de profissionais alocados no ramo, so
apresentadas e analisadas luz das questes levantadas na primeira parte.

A questo da regulao do mercado de segurana abordada na parte trs, a
partir de uma apresentao sinttica dos modelos de regulao e focalizando o
contorno em que o mercado de segurana toma forma nos pases abordados pela
literatura, situando algumas questes particulares a esse mercado, como a
questo da delegao da autoridade e o problema das sanes e regulao de
acesso empregadas na segurana privada. A parte quatro explora e articula o
formato do marco regulatrio nacional, tendo em vista a discusso de alguns
aspectos mais problemticos para a organizao do setor, como a questo das
armas de fogo, do treinamento, da qualificao dos profissionais, da disseminao
das empresas clandestinas e do segundo emprego dos policiais como seguranas
privados.

A concluso sintetiza e discute os principais resultados encontrados, retomando os
aspectos que foram observados na literatura abordada e destacando alguns
pontos que at ento no haviam sido alvo de uma investigao mais intensa, em
especial os aspectos observados pelo estudo de sua regulao, que
consideramos particularmente relevantes para uma compreenso mais precisa do
tema.
12
I. HISTRICO / ANTECEDENTES

Processo histrico de surgimento dos servios particulares de segurana:
causas; contexto; caractersticas.
Problematizao terica (implicaes para o Estado-Nao / mudanas no
policiamento / ampliao do controle social).



1.1 A expanso da segurana privada

De acordo com a literatura internacional especializada sobre o tema, os servios
de segurana privada passaram a se expandir aceleradamente no mundo (ou ao
menos nas democracias desenvolvidas ou em desenvolvimento, onde os dados
so mais acessveis) a partir dos anos 60 (Shearing, 1992; South, 1994),
estimuladas por mudanas importantes nas dinmicas sociais dessas sociedades,
em especial nos grandes centros urbanos. possvel identificar dois processos
polticos que orientam as concepes tericas sobre a indstria da segurana: o
primeiro diz respeito centralizao do poder poltico no mbito da consolidao
do Estado-Nao e o segundo, ao avano do liberalismo como doutrina
econmica hegemnica, que abre caminhos para esse movimento de expanso
dos servios privados de segurana.

Historicamente, podemos observar que a concentrao dos servios de segurana
nas mos do Estado marcada pela passagem da responsabilidade pelo
policiamento para as foras pblicas, em meados do sculo XIX. At ento,
diversas formas de organizaes destinadas a oferecer segurana so
encontradas, desde as polcias helnicas da Antiguidade, pouco coordenadas e
profissionalizadas, ou as grandes administraes policiais pblicas da Repblica
romana, at as polcias de bases locais e comunitrias que se desenvolveram em
diversos pases europeus durante a Idade Mdia e permaneceram at os sculos
XVIII e XIX (Monet, 2001). Muitas organizaes privadas tambm coexistiram com
essas ltimas, em forma de grupos e milcias privadas, para fazer a vigilncia dos
burgos e das colheitas, acompanhar as caravanas com o objetivo de proteger o rei
13
e os senhores feudais de investidas criminosas, proteger mercadorias e
propriedades ou para recuperar produtos e bens roubados.

Com o novo contexto da centralizao da polcia, ganhou fora a concepo de
que a existncia das polcias privadas traria srias conseqncias para a paz e os
direitos civis. A polcia pblica passa a ser identificada diretamente com o
interesse pblico e a polcia privada como desacordo com o interesse pblico.
Alm da proteo dos cidados, essa centralizao passou a absorver a defesa
das corporaes, impedindo assim a proliferao da demanda por polcias
privadas, sobrando como nicas funes aceitveis os servios de autodefesa e
autoajuda, compreendidas como direitos humanos fundamentais (ou seja, guardas
que auxiliavam, de forma bem limitada, as entidades a proteger a vida e a
propriedade) (Shearing, 1992, p. 435). Cristaliza-se, assim, a concepo do
policiamento pblico como legtimo e policiamento privado como perigoso. O
estabelecimento da Nova Polcia, criada em Londres em 1829, significa
simbolicamente uma mudana decisiva para a transferncia de funes em
direo centralizao da polcia nas mos do Estado, e a partir da o
policiamento privado se reduz at os anos 1950.

Essa centralizao do policiamento se desenvolveu de forma gradual e no
ocorreu uniformemente. Na Frana, por exemplo, esse processo ocorreu muito
antes, no sculo XVII, enquanto na Rssia at o incio do sculo XX essa funo
era dividida entre o governo e os proprietrios de terra. Mesmo com o
recrudescimento gradual at meados do sculo XX, nos Estados Unidos mais
evidente o fato das polcias privadas nunca terem efetivamente deixado de existir.
A exemplo do que estava ocorrendo na Inglaterra, os Departamentos de Polcias
estaduais comearam a surgir no final do sculo XVIII, consolidando-se durante o
sculo XIX. No entanto, a corrupo e o treinamento precrio dos agentes,
incapazes de atender a demanda cada vez maior por segurana nas grandes
cidades (onde a industrializao se acelerava) e tambm fora delas,
principalmente nas estradas de ferro e outras rotas de mercadorias, levaram ao
surgimento das primeiras grandes empresas de segurana. Em 1855 Allan
14
Pinkerton, um detetive de Chicago, cria a Pinkertons National Detetive Agents,
atualmente uma das maiores companhias mundiais de servios privados de
segurana, que no incio era voltada especificamente para a proteo das cargas
transportadas nas estradas do pas. Em 1859 surge a Brinks Incorporated, que
comea a fazer transporte de valores em 1891, posteriormente se expandindo
para o mundo inteiro. Nesse mesmo perodo, passa a ocorrer uma procura
significativa pelas empresas de segurana, sobretudo voltada conteno de
conflitos laborais, que permaneceu at por volta de 1930.

A partir do ps-guerra abriram-se novas frentes para o desenvolvimento da
indstria de segurana. De uma forma geral, as principais causas dessa expanso
foram o incentivo econmico e o espao legal para o policiamento corporativo,
entre os quais o surgimento e a disseminao das propriedades privadas em
massa
2
, tambm chamadas de espaos semi-pblicos; do aumento do crime e da
sensao de insegurana; e outros fatores inerentes a esses, como a presso das
companhias de seguros sobre seus clientes para a contratao de servios
especializados de proteo (Bayley e Shearing, 2001; Ocqueteau, 1997).

Se por um lado houve uma srie de incentivos para a emancipao desse
mercado, por outro o contexto para tal emancipao foi possibilitado por
mudanas importantes na conscincia poltica, que tornaram possvel, na esfera
da segurana, criar um sistema integrado, pblico e privado, entre as atividades do
Estado e os avalistas corporativos da paz (Shearing, 1992, p. 449). Essas
mudanas foram mais ntidas nos Estados Unidos, onde alguns estudos,
elaborados pelo departamento de justia do pas, desafiaram as concepes
vigentes as quais tendiam a ver as polcias corporativas como exrcitos privados.
Entre os estudos que tiveram maior influncia nessa direo destaca-se o relatrio
feito pela RAND Corporation (Kakalik e Wildhorn, 1972), um exame do
policiamento que compreende os servios privados de segurana sob a lgica
industrial, deslocando a idia do policiamento como uma questo de poltica e

2
Termo usado para designar os grandes espaos privados abertos ao pblico, como os centros comerciais, os
shopping-centers, cinemas e complexos esportivos, alm dos grandes condomnios residenciais nos subrbios
dos centros urbanos (Shearing e Stenning, 1981).
15
soberania para um tema de economia e eficincia. Tendo como pano de fundo a
industrializao e a rpida emancipao do policiamento privado, vista no
desenvolvimento acelerado dos contratos de segurana, o relatrio RAND mudou
os termos do debate que era pautado pela viso da centralizao, transformando
conceitualmente os guardas privados em um parceiro jnior dos servios
pblicos, cujas principais funes (preveno do crime, fornecimento de
segurana contra perdas por acidentes e por falhas tcnicas e controle do acesso
e da atuao de empregados em propriedades privadas) seriam atividades
complementares s de seu parceiro snior, liberando o Estado dos custos
resultantes de atividades que fugiam ao escopo e s possibilidades dos recursos
destinados s polcias pblicas. Nessa viso, no haveria motivos para uma
preocupao mais detida sobre os servios privados de policiamento, uma vez
que, ao contrrio de constituir uma ameaa, eles estavam auxiliando na tarefa de
garantir segurana para o conjunto da sociedade.

Em seguida, nos anos 80, outro relatrio encomendado pelo Departamento de
Justia dos Estados Unidos e produzido pela Hallcrest Corporation (Cunningham e
Taylor, 1985) desenvolvido no intuito de avaliar a dcada seguinte quela
relatada pelo estudo desenvolvido pelo relatrio RAND. Esse novo estudo vai mais
longe do que o relatrio RAND, desenvolvendo e ampliando o argumento de que
no havia diferenas significativas, na prtica, entre o que as polcias privadas e
pblicas faziam (Shearing, 1992, p. 441). Os servios de policiamento privado
passam a serem considerados como parte da luta contra o crime, tornando-se
parceiros em p de igualdade das foras pblicas, para alm de suas funes de
autodefesa e proteo. Alm disso, os consultores da Hallcrest Cunningham e
Taylor recomendavam em seu relatrio o compartilhamento, as parcerias e a troca
de experincias e de informaes entre ambas as polcias.

Com o xito dessas colocaes amenizam-se as crticas sobre as polcias
privadas, desobstruindo de vez o caminho para seu desenvolvimento sem
perturbaes, levando o volume desse setor de servios a atingir nmeros
significativos. Nos Estados Unidos, por exemplo, o nmero de pessoas
16
empregadas na indstria de segurana saltou de 300 mil em 1969 para 1,5 milho
em 1995. Atualmente, os guardas particulares j ultrapassaram em quase trs
vezes o nmero de policiais no pas, e em duas vezes no Canad. Essa expanso
da oferta e da procura pelos servios privados de proteo, que se consolida pela
ampliao do prprio conceito de policiamento, tambm est presente atualmente
na maior parte dos pases democrticos, mesmo naqueles que tm uma tradio
poltica que privilegia a soberania do Estado e do direito pblico (como Frana,
Portugal e Espanha), em que o desenvolvimento dessa indstria foi
significativamente menor. South (1994) identificou nmeros semelhantes aos
norte-americanos e canadenses em diversos pases europeus, tanto do Oeste
quanto do Leste. A mesma tendncia pode ser observada em outras regies,
como na Austrlia, no Japo e na frica do Sul, a partir dos estudos existentes
(Sarre, 2002 e Irish, 1999). Alm do grande nmero de vigilantes atuando nas
empresas, bairros residenciais e condomnios, o setor est se tornando cada vez
mais sofisticado em processos de formao e treinamento, bem como no
desenvolvimento de novos equipamentos eletrnicos de vigilncia.

No obstante s semelhanas entre os policiamentos, enquanto os servios
privados priorizam a preveno de perdas e a minimizao dos danos das vtimas,
as foras pblicas agem sempre (ao menos idealmente) em funo do
cumprimento estrito das normas legais e da punio dos agressores (Bayley &
Shearing, 2001; Ribeiro, 1999). Focada mais nas vtimas do que nos agressores, a
segurana privada est mais propensa a agir de acordo com princpios da justia
restaurativa, conferindo maior informalidade na resoluo dos conflitos de forma a
minimizar os riscos de novas ofensas ou mesmo de forma a restituir os prejuzos
sofridos em acordo direto com os ofensores, o que muitas vezes pode ser
prefervel para os clientes, sobretudo para as empresas que contratam servios de
segurana, que buscam resolver os problemas de forma rpida e sem a
necessidade de envolver-se com os inconvenientes do sistema de justia criminal.

Alm das duas correntes fundamentais descritas por Shearing quanto ao
pensamento poltico a respeito da relao entre o policiamento pblico e o
17
policiamento privado (centralizao e liberalismo), o autor identifica a existncia de
uma viso pluralista que questiona a fora dos Estados-Nao, reconhecendo
uma tenso desencadeada pelas transformaes decorrentes da abertura ao
mercado, que pode ser visualizada em diversos campos. Essa tenso se
desenvolve em dois planos: em primeiro lugar, os pluralistas vem uma
fragmentao que nega ao Estado sua posio privilegiada, levando eroso de
sua autonomia; em segundo, uma deteriorao (ou embaamento) da distino
entre pblico e privado. O que estaria de fato em jogo seria uma mudana
fundamental na localizao da responsabilidade pela garantia e definio da paz,
com unidades soberanas e posies de autoridade sem ordem horizontal ou
vertical, com a coexistncia de governos privados corporativos e governos de
Estado, operando uns nas sombras dos outros (Shearing, 1992, p. 453), entre as
brechas deixadas pelo poder pblico.

Para os autores, essas transformaes teriam um significado mais profundo: a
despeito da lgica econmica dessas transformaes, h conseqncias polticas
importantes que devem ser consideradas; a emergncia da segurana privada
teve considerveis implicaes para a organizao social e poltica na medida em
que essa produz um novo sistema difuso, em que o poder de coero se
encontraria disperso em uma rede fragmentada em que os agentes no ocupam
posies hierrquicas definidas. (Shearing, 1992, p. 453; South, 1999, p.227).

Os argumentos e as explanaes acerca desses processos em torno do fenmeno
da expanso da segurana privada tm dividido a opinio de alguns dos principais
especialistas no assunto. Para Bayley e Shearing essa transformao evidencia
um processo de reestruturao do policiamento, que se d pela transformao
dos atores envolvidos na oferta e na delegao, do Estado para entidades no
governamentais, da responsabilidade sobre a segurana. Essa reestruturao do
policiamento seria marcada por dois fatores: o crescimento da segurana privada,
que em muitos pases ultrapassou o contingente das foras pblicas e a
ampliao do policiamento comunitrio, que modifica as caractersticas
tradicionais das atividades policiais.
18

A separao entre as funes de autorizao e proviso do policiamento e a
transferncia de ambas as funes para alm do governo so elementos
essenciais para a compreenso dessas mudanas, que evidenciam a
multiplicidade de atores envolvidos com a segurana na atualidade. O
policiamento atualmente autorizado sob a responsabilidade de cinco categorias
distintas (que so os demandantes do policiamento): interesses econmicos (os
mais comuns so as empresas que provem sua prpria segurana ou terceirizam
esse servio); comunidades residenciais (sobretudo os condomnios de casas ou
de apartamentos que requerem controle de acesso, patrulhamento e vigilncia);
comunidades culturais, onde a segurana pode ser formada por grupos de
indivduos que partilham prticas culturais (por exemplo a Nao do Islam, ou
Black Muslims, nos Estados Unidos); indivduos (no caso, desde procedimentos
de auto-defesa e minimizao do risco at a instalao de equipamentos e
contratao de empresas para proteo contra seqestros ou outras ameaas
segurana); e governo, que tem encorajado e facilitado a atuao de foras no-
governamentais na segurana, constantemente requerendo a contratao de
vigilantes para rgos pblicos e tornando-se assim um de seus principais
consumidores.

Por sua vez, o policiamento provido por companhias comerciais (entre as quais
as mais comuns e difundidas so as grandes indstrias de segurana privada);
agncias no-governamentais autorizadas para o policiamento (nongovernmental
authorizers of policing), que se remetem tanto a um vasto leque de organizaes
coletivas que realizam servios destinados segurana como s empresas que,
ao invs de contratar servios especializados das empresas de proteo,
constituem o seu prprio organismo de segurana (segurana orgnica ou in-
house security), como vemos em alguns bancos, em organizaes comerciais e
industriais diversas e em prdios de apartamentos, condomnios fechados ou
residncias; por indivduos, ao se responsabilizarem por aes protetivas em
nome de outros, por exemplo como voluntrios de grupos de patrulha de bairros; e
tambm pelo governo, com a prestao de servios privados para indivduos ou
19
comunidades especficas, realizados pelo policiamento pblico mediante
pagamento. Alm disso, cada vez mais freqente a prtica da cobrana, pelas
foras pblicas de algumas localidades, por servios que anteriormente no eram
remunerados, como a resposta a alarmes residenciais (Bayley & Shearing, 2001).

Com essa multiplicidade de agentes, a responsabilidade pelo policiamento passou
a ser compartilhada com a sociedade e a iniciativa privada, em um processo de
gradual ampliao do controle social. Alm das novas formas de policiamento
comunitrio que vm ganhando espao em diferentes sociedades, esse processo
se evidencia na expanso dos mecanismos de vigilncia instalados em casas,
empresas e edifcios e no envolvimento cada vez maior da sociedade nas tarefas
de policiamento e preveno do crime.


1.2 Implicaes tericas

Parte da dificuldade na anlise sobre os servios particulares de segurana reside
no panorama terico e no quadro de referncias sobre o qual os estudos do tema
tm se amparado para enquadrar o problema. Na tentativa de sistematizar essas
referncias, podemos visualizar algumas linhas mais gerais, que se apresentam
difusas e pouco consolidadas. Essas linhas alternam abordagens pautadas na
organizao do Estado e no sentido da soberania, que tendem a situar a
expanso da segurana como uma possvel ameaa ordem estatal, com
abordagens orientadas por um olhar sobre a problemtica da intensificao da
segurana e de prticas de vigilncia e seu impacto para a sociedade
3
.

Nessa segunda linha, sobretudo na literatura brasileira, a segurana privada tende
a aparecer como mais um atributo da lgica da dominao, do isolamento e da
segregao de grupos socialmente desfavorecidos. Para muitos, em contextos
como o brasileiro, com dificuldades consideravelmente maiores de controle e

3
Poderamos ainda indicar a existncia de uma terceira linha dita neo-marxista na qual a segurana pblica
e a segurana privada teriam finalidades similares, como mais um efeito da aliana entre o capital e o Estado
na proteo da propriedade privada.
20
regulao desses servios, que em parte seriam explicveis pela fragilidade do
Estado, a expanso da segurana privada poderia trazer caractersticas
problemticas para a sade do sistema em termos de garantias de direitos. Nos
estudos produzidos que abordam o tema no pas, comum aparecer, como
pressuposto, que a expanso do mercado de segurana significaria a falncia da
segurana pblica, se emancipando nas brechas deixadas pelo Estado em sua
incapacidade de resolver os problemas relacionados ao crime (Caldeira, 2000;
Peralva, 2000). Tais estudos traam um panorama crtico sobre o problema da
segurana privada com base nas poucas evidncias disponveis, incorporando a
questo tica da precariedade institucional crnica da segurana pblica e seus
efeitos na produo da segregao social e da fragilizao da cidadania. Fazendo
anlise semelhante, Minhoto (2002) problematiza a questo da segurana privada
como resultado de um processo que favorece o surgimento de novos espaos e
prticas de desagregao social, tais como condomnios fechados, shopping-
centers, circuitos eletrnicos de monitoramento e vigilncia em edifcios e
residncias, cancela nas ruas etc. (Minhoto, 2002, p. 151).

Nessa linha incorpora-se a anlise de outros autores que problematizam os
mecanismos existentes para o controle dos servios privados em relao aos
servios pblicos. Paixo (1991) considera muito otimista a tese da existncia dos
servios privados de segurana como complementares e auxiliares da segurana
pblica, sobretudo considerando sua aplicabilidade s novas democracias,
recm sadas de regimes autoritrios, sem estrutura institucional e tradio cultural
de defesa da cidadania e com enormes problemas sociais, entre os quais o
crescimento da violncia e da criminalidade urbana. Nesse contexto, a eficincia
desigualmente distribuda no provimento desses servios geraria efeitos diretos de
excluso social
4
, institucionalizando o pior dos mundos possveis, somando aos
dilemas antigos de domesticao da polcia e abertura do judicirio s classes

4
Vale destacar que o termo excluso social tem sido objeto de debates intensos no campo das cincias
sociais, sobretudo por ele funcionar como uma espcie de medida resumo para muitas caractersticas
distintas inerentes aos fenmenos sociais, podendo empobrecer ou dificultar a anlise. Para uma discusso
apropriada dessa temtica, ver sobretudo os trabalhos de Lucio Kowarick (2001 e 2003), Luciano Oliveira
(1997) e Jos de Souza Martins (1977).
21
populares os problemas modernos postos pela privatizao da segurana
5

(Paixo e Beato, 1997).

Em seu estudo sobre o perfil dos trabalhadores do setor no Brasil, Musumeci
(1998) afirma que as foras privadas de segurana, ao mesmo tempo em que
passam a deter o poder de polcia, no sofrem os mesmos constrangimentos que
as foras policiais pblicas, submetidas aos princpios norteadores dos sistemas
pblicos de segurana estatais que limitam seu poder coercitivo e sua capacidade
de interferir legitimamente na vida dos cidados, tendo como pressuposto
mecanismos de proteo do indivduo e dos grupos sociais contra possveis
abusos do Estado, mecanismos esses que foram construdos atravs de um longo
processo envolvendo as instituies de Estado e o debate pblico.

Para Bayley e Shearing (1996), a expanso do setor de segurana privada
apresenta desafios para a organizao do policiamento em qualquer lugar, pois
tem profundas implicaes para a vida pblica, a vitalidade dos direitos civis e o
carter do governo democrtico. Nesse sentido, Caldeira (2000) aponta que no
caso do contexto brasileiro, marcado pela deslegitimao das instituies da
ordem e dos abusos policiais, a quebra do monoplio do policiamento pelo Estado
e a mudana da natureza da governabilidade poderia assumir contornos ainda
muito mais problemticos.

Essa busca por um padro cada vez mais sofisticado de segurana, de acordo
com Caldeira (2000), fenmeno complexo, que no parece se justificar por uma
real necessidade de proteo por parte dos cidados, mas sim por uma
sensao de insegurana de certa forma extrapolada pelos meios de
comunicao, pela conversa diria entre as pessoas, bem como pela presena
real do crime. Alm disso, a necessidade de artifcios de proteo cada vez mais
sofisticados para a segurana conta ainda com a influncia de um determinado
padro esttico. Assim, as cercas, barras e muros so essenciais na cidade hoje
no s por razes de segurana e segregao, mas tambm por razes de

5
Esses problemas modernos impostos pela segurana privada seriam os efeitos diretos que a distribuio
desigual das foras destinadas a prover a segurana produz para os diferentes grupos sociais.
22
esttica e de status, caracterizando a esttica da segurana (Caldeira, 2000, p.
294).

Numa viso mais complacente, poderamos dizer que a expanso da segurana
privada no representa srios riscos para a ordem social, desde que o Estado
mantenha a atribuio da polcia e justia criminais e o monoplio da delegao e
regulao do uso da fora. Uma vez que esse controle seja rigoroso e sejam
delimitados com clareza os papis das foras pblicas e privadas, os servios
particulares podem tornar-se um brao auxiliar da fora pblica na tarefa de
garantir a segurana dos cidados. Em parte, os que defendem essa linha
preocupam-se tambm com os desafios impostos pela expanso da segurana
privada, no entanto tendem a considerar inevitvel o avano do setor no mundo
atual, em que novos grupos de interesse pressionam incessantemente para a
expanso desse mercado (Rico e Salas, 1992; Spencer, 1997; Silva, 1992).

Voltemos um pouco aos fundamentos dessa discusso. De acordo com a clssica
definio de Max Weber, o Estado Moderno se define por ser o detentor do
monoplio do uso legtimo da violncia fsica em determinado territrio, ao qual
cabe garantir ordem e segurana para as vidas e as propriedades dos cidados
(Weber, 1983 [1918-1919]). Para Weber o Estado no se define por seus fins, mas
sim por um meio especfico que lhe peculiar: o uso da coao fsica (Weber,
1983 [1918-1919], p.56). Pode-se dizer que, nessa viso, o monoplio da violncia
e o uso da coao fsica se apresentem como a racionalizao daquilo que
essencial para a consolidao do processo de estabilizao chamado de contrato
social, em que todos abrem mo da liberdade (sob coero) para ganhar a justia
igual, situao a partir da qual se possibilita a existncia de um sistema comum de
condutas normatizadas no interior de cada territrio. Deriva dessa concepo o
reconhecimento de que, no plano externo, o Estado s pode existir como um
sistema de Estados, ou seja, tendo sua soberania definida pela relao de
soberania com outras unidades soberanas similares. Dessa forma que se
constituem os alicerces que fundamentam a estrutura da organizao estatal,
pautada pela idia de acordo que se verifica entre todos e pela configurao de
23
todo um arcabouo tcnico e especializado para possibilitar a legitimidade por
procedimentos, que articula a forma da organizao burocrtica moderna.

O processo de formao do Estado envolve ainda outros fatores importantes,
evidenciando um cenrio mais complexo no que diz respeito consolidao do
monoplio e s transformaes nas relaes internas aos Estados, sobretudo
quanto s condutas individuais. Pode-se observar que a centralizao do poder
que ocorre no final da Idade Mdia emerge em conjunto com a aglutinao da
fora fsica nas mos de grupos dominantes que, em um dado momento, puderam
efetivar sua supremacia em determinado territrio, acumulando terras e ampliando
seu poderio militar e financeiro. Como mostra Elias (1993[1939]), a conquista da
supremacia resultado de um processo constante, que atua com grande
regularidade, em que um grande nmero de unidades sociais com tamanho e
poder semelhantes, que juntas constituem uma nica unidade, competem
livremente entre si pelos recursos e pelo territrio. A medida em que algumas vo
se tornando vitoriosas, e as derrotadas tornando-se dependentes das outras, um
nmero cada vez maior gradualmente se torna dependente de um pequeno
nmero de unidades sociais, at um ponto em que todas as unidades sero
controladas por uma nica autoridade. Da mesma forma, seguindo essa tendncia
centrfuga de expanso para as propriedades vizinhas, as grandes unidades
sociais ampliam o seu domnio na disputa por reas ainda maiores, tornando-se
reinos, monarquias e gerando os primeiros Estados absolutistas.

Na consolidao hegemnica das monarquias h uma relao intrnseca dos
poderes militar e econmico, em que os tributos que so arrecadados pelas
autoridades constituem o meio financeiro de sustentao do monoplio da fora
militar, que, por conseguinte, garante a manuteno do monoplio dos tributos.
Paulatinamente, o poder monopolizado constri uma rede administrativa
descentralizada capaz de suportar a efetivao dos diversos encargos
necessrios a sua administrao, criando uma rede poderosa de funcionrios, que
se torna maior quanto maior for esse poder monopolizado. Dessa forma, a
autoridade responsvel pelo monoplio e pelas atividades de sua unidade social,
24
tornando-se pouco a pouco dependente de seu corpo administrativo
especializado, v o poder escorregar das suas mos para um estrato social mais
amplo, transformando o monoplio conquistado privadamente em monoplio
pblico. No Estado Moderno essa relao entre a fora militar e os tributos, que
constituem na realidade um nico monoplio fundamental, torna-se menos
evidente, uma vez que, com a burocratizao da administrao do Estado, as
atividades se tornam de tal forma especializadas que a integrao dessas esferas
se apresenta pulverizada.

Seguindo o raciocnio de Elias, a fora em direo aos monoplios e sua
tendncia centralizao, tornando-se de privado para pblico e de pblico para
estatal, na realidade uma funo da interdependncia social que resulta do
longo processo de mudanas psicolgicas caracterizado como civilizao
(1993[1939], p. 197), processo que tem como trao fundamental a estabilidade
peculiar do aparato de autocontrole mental que s possvel face toda uma
composio de processos que possibilita a estabilizao das relaes sociais.
Diferenciando-se do sentido que Max Weber d ao monoplio do uso da fora, em
que ressaltado o carter institucional da inteno das foras estatais em
centralizarem o poder de fazer uso legtimo da violncia, poder esse que se
concretiza atravs de todo um aparato tcnico e especializado, Elias aprofunda-se
no carter da tenso permanente existente entre a pacificao e a violncia, que
podem irromper o equilbrio necessrio sustentao da integrao social,
pressionando, tanto externamente (no plano inter estatal) quanto internamente (no
plano individual), contra a civilizao.

Assim, se a civilizao tem como um de seus atributos essenciais a pacificao
social exercida no interior do Estado - garantida pelo monoplio do uso da fora -
como sustentao da estabilidade, e que s pode ser rompida por fortes
desagregaes sociais ou por foras internas ao indivduo (quando estas atuam
em repulsa represso necessria ao autocontrole), no plano externo (inter
estatal), ao contrrio, os Estados empenham-se em preparar-se para o confronto
constituindo suas foras militares, uma vez que no h garantia de resoluo
25
pacfica de conflitos e os demais Estados sejam vistos sempre como ameaas
potenciais.

A concepo do Estado a partir do monoplio do uso da fora e a influncia que
ele tem sobre o pensamento poltico e sociolgico algo evidente. Essa definio
clssica do Estado Moderno adquiriu tamanha projeo que a existncia de um
sistema de segurana que transcenda o Estado pode levar a crer que se trata de
uma espcie de vertigem ps-moderna, levando muitos estudiosos da violncia e
dos problemas relativos segurana no mundo contemporneo a visualizarem na
expanso desses servios mais um importante atributo, e talvez derradeiro, do
processo de eroso dos Estados-Nao, marcado pelo encolhimento do Estado e
ampliao do campo de ao da iniciativa privada. Para Bayley e Shearing (2001)
o fato da capacidade de autorizao do policiamento estar centralizada nas mos
do Estado, significando a prpria existncia do governo em um dado territrio, e
que, portanto, essa capacidade de autorizao nunca poderia ser transferida para
alm do Estado, algo que desafia nossa compreenso comum. O processo
contemporneo de reestruturao do policiamento, ao separar a sua capacidade
de autorizao da capacidade de proviso de suas atividades, e por sua vez
separar ambas do governo, acaba gerando grande dificuldade em se distinguir os
domnios do pblico e do privado em relao ao novo policiamento, dificuldade
agravada pela multiplicidade de atores que passam a atuar como provedores e
como responsveis pela sua autorizao. Por outro lado, como eles afirmam,
considerar que tal processo signifique a privatizao do policiamento seria
equivocado e acabaria funcionando como uma sub-caracterizao do processo da
disseminao da segurana. Por esse motivo, ou seja, pela multiplicidade de
instncias e atores envolvidos nesse processo, os autores utilizam o termo
multilateralizao da segurana ao invs de privatizao, justamente para
evitarem prender-se a uma rede conceitual e ideolgica que pouco poderia
contribuir para essa discusso.

Tal processo no s evidenciaria o fim do monoplio pblico da polcia como o fim
do monoplio da prpria expertise da atividade policial, colocando a polcia pblica
26
procura de uma nova identidade, de uma configurao especfica na qual a
atuao policial mantivesse sua unidade frente a essa disperso. Nesse sentido, a
reestruturao do policiamento em vigor significaria uma verdadeira mudana de
paradigma em relao ao que at aqui se entendia como organizao do
policiamento.

Essa hiptese da reestruturao do policiamento largamente criticada por Jones
e Newburn, (2002), para quem essa viso na realidade seria um exagero da
novidade das transformaes que esto ocorrendo na atualidade. Apesar de
estarem de acordo na maioria das questes, Jones e Newburn discordam em
alguns pontos centrais defendidos por Bayley e Shearing, sobretudo no fato de
que as transformaes no policiamento significariam uma ruptura qualitativa com o
passado. Para Jones e Newburn, os argumentos desses autores falham por no
explorarem com maior profundidade as diferenas entre o que ocorre na Amrica
do Norte e em outros importantes pases de outras regies. Tendem a generalizar
as transformaes que ocorrem nos Estados Unidos e no Canad, ao afirmarem
que tal processo est ocorrendo no mundo inteiro, independentemente de
condies scio-econmicas, ndices de criminalidade e sistema poltico (Jones e
Newburn, 2002).

A idia do fim do monoplio difcil de suportar por vrias razes. Em termos
puramente numricos, os servios privados de segurana nunca deixaram de
existir, e mesmo o refluxo verificado entre o final do sculo XIX e meados do
sculo XX chega a ser questionado por alguns autores. Dados do relatrio RAND,
de 1972, mostram que a segurana nos Estados Unidos, ainda nos anos 50,
estava dividida meio a meio entre as foras pblicas e as foras privadas. Na Gr
Bretanha, por exemplo, a proviso comercial da segurana continuou mesmo
depois do estabelecimento da Nova Polcia (Jones e Newburn, 2002). De acordo
com censo de 1951, nesse ano havia no pas cerca de 66.000 empregados na
indstria de segurana privada e cerca de 85.000 policiais. Apesar das evidncias
empricas serem limitadas, os dados sugerem que, no obstante a segurana
27
privada ter se tornado mais importante a partir dos anos 50, ela provavelmente
estava bem estabelecida durante as dcadas da centralizao das foras policiais.

Ainda com relao Gr Bretanha, os dados dos censos de 1951 a 1991 mostram
uma grande evoluo da segurana privada em nmero de empregados, de
66.000 para 159.704. No entanto, as foras policiais pblicas tambm cresceram
consideravelmente, passando de 84.585 para 149.964, indo em sentido oposto
idia de que h uma tendncia no mundo contemporneo de transferncia das
responsabilidades pblicas e estatais de controle do crime para a iniciativa
privada.

Nessa linha, o americano Steven K. Herbert tambm argumenta contra qualquer
perspectiva de estarmos vivenciando o fim do monoplio da violncia e a eroso
do Estado-Nao. Com base nas estatsticas disponveis, o autor mostra que nas
ltimas trs dcadas o Estado norte-americano ampliou significativamente sua
capacidade de controle do crime, com crescimento das despesas com polcia nos
anos 80 e crescimento da populao encarcerada em cerca de 168% entre 1980 e
1992 (138 para 329 presos por 100 mil habitantes) (Adorno, 2002).

Outra perspectiva importante com relao aos estudos sobre segurana so as
anlises influenciadas pelo filsofo Michel Foucault, cuja obra tem incentivado o
trabalho de diversos pesquisadores na atualidade. Tal perspectiva est presente
na tica pluralista identificada por Shearing (1992), South (1999) e outros autores,
que buscaram captar a natureza do policiamento a partir da compreenso do
poder como algo descentralizado e inserido em relacionamentos (Shearing, 1992,
pp. 449-450). Num caminho um pouco diferente, dando menor relevncia aos
efeitos desse processo na organizao do Estado, h aqueles que visualizam na
problemtica dos servios de segurana indcios da exacerbao das formas de
controle e vigilncia, com a emergncia em grande escala das esferas
comunitrias e corporativas.

28
Para Foucault no importaria analisar as formas regulamentares e legtimas do
poder em seu centro, mas, ao contrrio, captar o poder em suas extremidades,
em suas ltimas ramificaes (...) na extremidade cada vez menos jurdica de seu
exerccio, contrapondo, dessa forma, ao poder poltico pautado no edifcio da
soberania e seus desdobramentos institucionais um poder social que opera em
rede e tece o tecido da sociedade disciplinar (Foucault, 1979 e 1987).

Sob o ponto de vista da gnese desse poder social e da sociedade disciplinar, a
expanso dos servios de segurana privada estaria refletindo a mesma base de
vigilncia e controle que trespassa o Estado, sobrepondo-se aos mecanismos de
sujeio que esto presentes no tecido do corpo social. No haveria, assim,
nenhuma mudana relevante nesse processo com relao s formas de controle,
apenas o afunilamento dos dispositivos de poder e seus mecanismos. Tais
mecanismos articulariam um contexto muito mais profundo que a organizao do
Estado e o sentido da soberania, e s poderiam ter ocorrido devido ao advento do
processo chamado governamentalidade e toda sua complexa estrutura de
funcionamento, em que o Direito, com seu aparato jurdico-institucional especfico,
estabelece as relaes de dominao que deveria regular, sendo ele mesmo um
instrumento de sujeio, e no de legitimidade.

A consolidao do Estado Democrtico de Direito (que marca, no sc. XVIII, o
incio da era da governamentalidade), resultado desse processo de
governamentalizao do que Foucault chama de as trs grandes economias de
poder no Ocidente: o Estado de justia, que corresponderia a uma sociedade da
lei; o Estado administrativo, caracterizado pela territorialidade, e que
corresponderia a uma sociedade de regulamento e disciplina; e finalmente o
Estado de governo, que teria essencialmente como alvo a populao e que
corresponderia a uma sociedade controlada pelos dispositivos de segurana
(Foucault, 1979). Em paralelo ao advento da governamentalidade, o
assujeitamento a qual os indivduos esto submetidos tambm resultado de um
longo processo de adestramento e controle dos corpos, descobertos na poca
clssica como alvos de poder que podem ser manipulados, modelados e
29
transformados em corpo til, em corpo inteligvel, como caracterizando o
prprio governo das condutas individuais atravs de tcnicas especficas os
mtodos que permitem o controle minucioso das operaes do corpo, que
realizam a sujeio constante de suas foras e lhes impem uma relao de
docilidade-utilidade (que so na realidade o que Foucault caracteriza como as
disciplinas) , conduzindo coero ininterrupta sobre os indivduos (Foucault,
1987, p.118). Esse poder disciplinar torna-se integrado e se exerce graas a uma
vigilncia hierarquizada, contnua e funcional, exercendo sua funo
normalizadora atravs da sano e do procedimento do exame (que objetiva
qualificar, classificar e punir), reduzindo os desvios por meio de castigos e da
punio.

A perspectiva da existncia de um vigilantismo imperando na sociedade, no qual
os modernos artifcios de segurana seriam um afunilamento, proporcionado pelos
avanos tecnolgicos, da lgica dos procedimentos disciplinares observados nas
diversas instituies consolidadas no Estado de Direito a partir do sculo XVIII
tendem a minimizar a importncia das anlises que apontam para uma possvel
desintegrao do Estado, no por falta de elementos para comprov-la ou m
interpretao da realidade, mas porque as novas formas de policiamento e
vigilncia estariam simplesmente reproduzindo as mesmas funes disciplinares e
ampliando seu alcance na absoro de novas tecnologias de observao. O
afunilamento da vigilncia seria o pice desse processo que se inicia com o
nascimento da polcia moderna, ocupando um status particular na organizao do
Estado com a separao das funes de justia (julgar e punir) das funes da
polcia (vigiar e prender). Nesse sentido, apesar das funes de polcia no serem
exercidas exclusivamente pelo Estado, a polcia continua hoje articulando um
sistema de vigilncia e controle dos indivduos (Souza, 2000), munida de artifcios
cada vez mais sofisticados. O que realmente importaria seriam os impactos e
restries dessa sociedade do controle
6
na vida social.


6
O conceito de sociedade do controle atribudo ao francs Gilles Deleuze.
30
A abordagem peculiar e no menos relevante da obra de Foucault no pode ser
desconsiderada de uma anlise sobre processos como a vigilncia, prticas e
dispositivos de segurana. muito plausvel que haja aumento das formas de
controle social pelo avano tecnolgico e pelos processos descritos, e isso ocorre
no apenas nas prticas restritas ao campo da segurana, mas tambm nas
diferentes reas do saber em que a racionalidade humana tem sido aplicada
7
. No
entanto, seria prematuro afirmar, ou mesmo sobrevalorizar, os contornos desse
processo, at porque a disseminao da segurana privada e a transformao do
policiamento so fenmenos recentes e pouco estudados, deixando em aberto
muitas questes ainda obscurecidas. Poderamos inclusive correr o risco de
adentrar em um campo incomensurvel de elementos de anlise que muito
dificilmente nos poderiam dizer algo sobre um recorte to circunscrito, sobretudo
pelo aspecto valorativo para o qual a anlise sobre a vigilncia poderia evoluir.
Alm disso, embora chamem ateno, os grandes avanos tecnolgicos, assim
como as transformaes mais visveis, causam grande impacto em qualquer
poca, e aqueles que observam o fato com proximidade esto muito mais
propensos a exagerarem na sua extenso, sobretudo daquilo que novidade.

O mesmo pode ser dito com relao abordagem da deteriorao dos Estados-
Nao. A prpria reviso da literatura nos leva a crer que questes como essa,
inclusive relacionando a problemtica do Estado com a transformao, o novo ou
o revolucionrio policiamento, no so de fato questes novas, tendo surgido em
diversas pocas e contextos diversos. Ao tentarmos ver na expanso da
segurana privada a ocorrncia de uma grande transformao estrutural da
organizao do Estado, no obstante ser uma tentao para muitos estudiosos,
pode-se incorrer na sobrevalorizao de determinados aspectos relacionados ao
problema, em detrimento de outros to ou mais importantes. O que de fato mudou
nas ltimas dcadas foi o monoplio do policiamento, compreendido, sobretudo,
como sua atividade de vigilncia, que se modifica graas entrada de novos
modelos de policiamento atuando na sociedade. No entanto, outras funes
institucionais que solidificam a estrutura de poder centralizado se mantm, tais

7
Podemos visualizar formas de controle do homem sobre si desde o uso domstico de meios de comunicao
(celulares, Internet) at no desenvolvimento cientfico mais sofisticado, como as tcnicas de clonagem.
31
como os poderes de prender, julgar e punir, que continuam sendo monoplio das
foras pblicas.

Concordando com Jones e Newburn (2002), poderamos dizer com mais preciso
que o que estamos assistindo um processo gradual de consolidao de um
modelo de sociedade onde determinadas formas de controle social so
incentivadas e esto cada vez mais presentes, inclusive no mundo corporativo. Ao
contrrio da idia de que o crescimento da segurana privada tem se dado pela
reduo ou pela restrio ao crescimento do policiamento pblico, esses autores
sustentam que, na realidade, o declnio das ocupaes de controle social
secundrio
8
que representaria o elemento mais significativo nessa mudana, ao
menos pautando-se por seus estudos na Gr-Bretanha, onde a reduo desses
tipos de ocupaes, a partir do ps-guerra, coincidem, em escala semelhante, com
o crescimento do nmero de empregados no setor comercial da segurana. Ou
seja, trata-se da formalizao das atividades de controle social secundrio, ao
contrrio de fragmentao do policiamento, com os vigilantes e as tecnologias de
segurana passando a exercer funes anteriormente realizadas por essas
ocupaes. Melhor visualizando a questo, pode-se dizer que a reduo dessa
fonte secundria de controle social seria o principal contribuinte do crescimento
das formas de controle social primrio policiamento privado e policiamento
pblico (Jones e Newburn 2002, p. 142).

Apesar de estarem conectados com os diversos trabalhos que tm identificado,
nas sociedades ocidentais, um aparente declnio nas bases informais de controle
social que, por sua vez, estaria relacionado principalmente com mudanas nas
relaes interpessoais nos contextos locais, na mobilidade populacional, no fluxo

8
No obstante vasta amplitude com a qual o termo controle social tem sido definido, Jones e Newburn
(2002), ao tratarem das mudanas que esto ocorrendo no policiamento, ressaltam a distino de trs nveis
fundamentais do conceito: o controle social primrio, que se refere s atividades de policiamento
propriamente dito, englobando uma ampla gama de tarefas como investigao, controle e preveno do crime,
exercidas por indivduos ou organizaes que tm nessas funes sua atividade principal, incluindo o setor
privado; controle social secundrio, exercido por aqueles para quem as atividades de controle social
correspondem a parte importante de seu trabalho, apesar de no serem as principais, tais como condutores,
professores, porteiros e outras ocupaes similares; e controle social tercirio, que corresponde a um amplo
conceito de controle social, incluindo o controle social informal exercido por grupos intermedirios nas
comunidades locais, como clubes, igrejas, sindicatos e outras organizaes comunitrias.
32
da informao e na participao da comunidade em nveis institucionais
intermedirios, tais como vemos na abordagem de Robert Putnam (2000), Jones
e Newburn enfatizam que no apenas no nvel das relaes paroquiais (ou seja,
nas redes e instituies locais que interagem no plano das comunidades
residenciais) que se d esse declnio. Ao apontarem a transformao nas
ocupaes que exercem o controle social como uma atividade secundria, os
autores esto chamando ateno para o declnio de uma importante fonte natural
e sistemtica de vigilncia, que inclusive pode estar fortemente relacionado com o
incremento das taxas de criminalidade no perodo.

Por fim, apesar de j haver alguma densidade na fundamentao mais genrica
da problemtica da segurana provida pelas esferas privada e comunitria, pouco
foi feito no sentido de se compreender o funcionamento desses servios a partir
do quadro jurdico-institucional que orienta a sua regulao, controle e
fiscalizao. Ao focalizar a segurana privada como um efeito de determinadas
dinmicas sociais problemticas, as anlises existentes pouco tm elucidado
sobre os modelos e mecanismos de regulamentao desse setor de atividades
que ocupa hoje um espao de atuao muito relevante no atendimento a
demandas especficas e cada vez mais variadas.

Seja qual for o ponto de partida, a maior parte dos autores concorda haver
importantes implicaes, tanto quanto desconhecimentos, sobre o controle e
fiscalizao dessas atividades. Embora muito pouco esteja elucidado sobre o
problema, o estudo da regulao do setor pode contribuir para uma anlise mais
refinada e orientada sobre o funcionamento desse mercado e seus grupos de
interesse, bem como sobre a atuao dos mecanismos institucionais na dinmica
das atividades de policiamento.

33
II A FORMAO DO MERCADO BRASILEIRO DE SEGURANA

Pressupostos do processo de expanso:
crescimento e especializao do crime, aumento da insegurana,
ampliao dos espaos semi-pblicos, mudanas no uso do espao urbano e na
circulao da populao.
Problemtica existente na literatura.
Dados do setor e tendncias da segurana empresarial.





2.1 Pressupostos da ampliao do mercado de segurana: o
contexto brasileiro

Para melhor compreendermos a expanso da segurana privada no Brasil
importante levarmos em conta trs aspectos que podem ser apontados como os
principais fatores impulsionadores da ampliao do mercado de segurana: i. o
crescimento da criminalidade (sobretudo a especializao do crime); ii. a
percepo da violncia e o aumento da insegurana; e iii. as mudanas na
utilizao do espao urbano e circulao da populao nas grandes cidades.


2.1.1 A evoluo da criminalidade urbana e dos crimes corporativos

As ltimas duas dcadas do sculo XX constituem o perodo em que foi
deflagrado um intenso acirramento dos ndices de criminalidade, caracterizado
pela propagao epidmica dos homicdios e pelo aumento da violncia nas aes
criminosas. A taxa de homicdios por 100 mil habitantes cresceu 153,5% no
perodo, saltando de 11,4 em 1980 para 28,9 em 2003
9
(anexo I).



9
Comparada com outros pases das Amricas e da Europa, essa taxa consideravelmente alta: Nos Estados
Unidos, em 1999, a taxa foi de 5,22 por 100 mil habitantes, na Alemanha, em 1997, 4,86, na Frana, 4,11, no
Reino Unido 2,43, na Itlia, 4,9, na Espanha 2,43, no Canad, 1,99, no Chile, em 1994, 5,9. Na Amrica do
Sul, o Brasil fica atrs apenas da Colmbia, cuja taxa em 2000 foi de 63 por 100 mil habitantes, e da
Venezuela, com 33,5 em 2000 (Pinheiro e Almeida, 2003; Ministrio da Justia, 2002).
34
Alm do crescimento dos crimes violentos
10
, os crimes contra o patrimnio
tambm cresceram significativamente, com a ampliao generalizada do nmero
de roubos e furtos a residncias, veculos e transeuntes e considervel evoluo
no grau de organizao social do crime (Pinheiro e Almeida, 2003; Lima, Misse e
Miranda, 2000). Nesse contexto surge tambm o crime organizado relacionado ao
trfico de drogas e ao comrcio ilegal de armas, dois fatores que se consolidam e
se expandem a partir dos anos 1980 e tornam-se determinantes para a
generalizao da violncia e a exploso da criminalidade (Cato, 2000; Soares,
2001; Zaluar, 2000).

A paulatina diversificao e especializao do crime e dos criminosos no pas se
inicia com o aparecimento de quadrilhas de assaltantes de bancos e instituies
financeiras e se intensifica gradualmente pela migrao ou incorporao de outros
ramos de atividades, interligando-se sob uma rede invisvel de prticas ilcitas.
Os seqestros extorsivos, fraudes, contrabando, falsificaes e lavagem de
dinheiro comeam a ocupar espao no universo do crime, somando-se ao roubo e
furto de veculos, roubo e furto de cargas e ao trfico de armas e drogas. (Pinheiro
e Almeida, 2003; Lima, Misse e Miranda, 2000)

O impacto dessas aes levaram setores da sociedade e do mundo corporativo a
investirem em recursos e na contratao de empresas de segurana capazes de
mitigar os riscos aos quais esto submetidos. Alm da escalada dos seqestros
entre os anos 1990 e incio da dcada seguinte, os roubos e furtos de veculos
passam a ocorrer com grande freqncia, se estabilizando em meados da dcada
de 2000 em patamares consideravelmente elevados em diferentes Estados do
pas (anexo II).


10
Recentemente tm-se observado indcios de mudana nessa tendncia, com queda nacional de 8,2% dos
homicdios de 2003 para 2004. Essa mudana parece mais evidente no Estado de So Paulo, onde tem
ocorrido uma estabilizao de alguns indicadores de crimes violentos, bem como nos roubos e roubos/furtos
de veculos, tanto na capital como no interior. Os homicdios dolosos tm passado por uma grande
diminuio, caindo de 35,7 para 22,5 por 100 mil habitantes entre 1999 e 2004 (queda de 37% no perodo), de
acordo com dados da Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo.
35
Entre as mudanas observadas, a adoo de novas tecnologias, principalmente
na rea de segurana bancria (como portas giratrias e a melhoria tecnolgica
de alarmes e dispositivos de proteo), contribuiu para a inibio dos ataques s
agncias, levando as quadrilhas a migrarem para outras atividades (anexo III).

Outro exemplo so as medidas que vem sendo utilizadas pelas transportadoras de
carga na tentativa de impedir o avano dos crimes no setor, que desde meados
dos anos 90 figura entre os crimes corporativos que mais tm crescido no pas,
sobretudo no eixo Rio So Paulo (anexo IV). O aumento recente deve-se,
principalmente, migrao de grupos que antes se dedicavam a crimes como
seqestro, trfico de drogas e roubo a banco.

Os desafios impostos pela evoluo tecnolgica e pelo aumento do comrcio
internacional, ao mesmo tempo em que intensificaram as oportunidades de
negcios e a volatilidade na troca da informao, tambm contriburam para a
emergncia de novas prticas criminosas, na medida em que ampliaram, de forma
sem precedentes, a produo de novos conhecimentos e bens de consumo
11
.
Essas novas formas de criminalidade esto presentes principalmente no campo do
contrabando, da segurana da informao (sobretudo os crimes cibernticos) e da
falsificao, envolvendo operaes bastante variadas, como a clonagem de
cartes e de celulares, a reproduo de CDs, DVDs, roupas, tnis, alimentos e
centenas de outros produtos, gerando grande risco e impacto econmico.

Esse cenrio que surge na esteira do desenvolvimento cientfico e tecnolgico d
alguns sinais importantes para a segurana corporativa. Muitas dessas aes
criminosas so totalmente desencadeadas no ambiente interno das corporaes,
sendo, portanto, dependentes de controles que so estabelecidos no interior das
empresas, o que impulsiona a utilizao, no ambiente empresarial, de medidas
preventivas e de procedimentos de controle e gerenciamento de riscos.


11
De acordo com Cohen e Felson (1979), o prprio incremento na circulao de mercadorias leva ao aumento
dos roubos e furtos devido ampliao dos alvos e da probabilidade do encontro entre vtimas e ofensores.
36
Alm desses problemas relativos aos crimes, outra questo que surge nesse
universo corporativo a incerteza com relao aos limites normativos da
sociedade num contexto de necessidade de rpida evoluo dos mecanismos
regulatrios, uma vez que a legislao tende a se desatualizar simultaneamente
ao surgimento de novos produtos e possibilidades que se apresentam. Um
exemplo dessa dificuldade est na questo da pirataria, crime que afeta
diretamente os autores e produtores das mercadorias reproduzidas ilegalmente
em diversos setores do mercado e em diversos nveis, atingindo de grandes
empresas a artistas e intelectuais. Nesse caso, alm da facilidade do acesso aos
meios de reproduo, a prpria legislao condizente questo bastante
polmica e controversa, levando os produtores a dependerem principalmente do
nvel de conscientizao da populao.


2.1.2 Percepo da violncia e do crime

O recrudescimento da violncia, identificado pelos dados e vivenciado diariamente
pelos cidados, geram na sociedade percepo aguada sobre a evoluo da
criminalidade e tm transformado os temas Violncia e Segurana uma prioridade
na agenda das polticas pblicas, dividindo com o desemprego o primeiro lugar
entre os problemas que mais afligem a populao
12
. Isso pode ser percebido em
diversas pesquisas de vitimizao que mostram que moradores de diferentes
cidades e localidades do pas alteraram seus hbitos cotidianos em funo do
medo da violncia, deixando de sair de casa sozinhos ou aps certo horrio, de se
relacionar com pessoas da vizinhana, no circulando por determinados bairros ou
at mudando de residncia ou de escola
13
.

Da mesma forma que altera hbitos das pessoas com relao sua vida nas
cidades, o medo do crime tambm influencia na alocao dos recursos privados
investidos na segurana. Para ilustrar esse ponto utilizamos dados de pesquisa

12
Estimativas retiradas de pesquisas de opinio: CNT (diversas); Datafolha (22/11/2002).
13
Ver, por exemplo, as pesquisas conduzidas por FIA/ ILANUD (2002) e Instituto Futuro Brasil IFB
(2003).
37
realizada pelo Instituto Futuro Brasil em 2003, a partir da qual pudemos observar
que na cidade de So Paulo, onde a pesquisa foi realizada, quanto maior o medo
da violncia maior a propenso dos indivduos em investir na segurana. Os
investimentos em segurana foram mensurados a partir da questo apresentada
aos entrevistados sobre esse tipo de alocao de recursos no ano de 2003 (Nos
ltimos 12 meses foi feito algum investimento em equipamentos de segurana
neste domiclio, como grades, trancas especiais, sistema de alarme, compra de
armas ou aquisio e treinamento de ces de guarda?). As informaes obtidas
por esta questo dizem respeito aos gastos diretos que o proprietrio da
residncia teve com a segurana, desconsiderando seguros ou investimentos
comunitrios, como vigias de rua ou outra forma de servios de vigilncia. As
variveis utilizadas para medir a intensidade do medo nessa populao foram
compostas a partir de 9 itens especficos relacionados ao medo da violncia que
tambm foram indagados aos entrevistados da amostra
14
.

Tabela 1. Relao entre investimento em recursos de segurana e medo da
violncia em So Paulo 2003
Medo da violncia medida resumo (%)
Baixa
intensidade
Mdia intensidade Alta intensidade
Chi-
Square
Sig.
sim 3,9 5,3 6,7
no 96,1 94,7 93,3
7,9 ,019
Fonte: Criada a partir de informaes da Pesquisa de Vitimizao do IFB

Os testes realizados mostraram que existe uma associao significativa entre o
medo da violncia e os investimentos em segurana. De fato, ao cruzarmos a
varivel medo da violncia com a propenso em investir em recursos de proteo,
alm de encontramos a associao esperada entre percepo da violncia e
investimentos pessoais em segurana, observamos que quanto maior a
intensidade do medo a propenso dos indivduos em realizar tais investimentos
tende a aumentar (Chi-square = ,019).

14
As variveis foram construdas a partir de nove itens relativos a diferentes situaes onde existe a presena
do medo: quando pensa na violncia de um modo geral sente medo; procurou evitar pensar em violncia;
procurou evitar qualquer coisa que lembre situaes de violncia; procurou evitar ver programas de televiso
que falassem sobre a violncia; sonhou com situaes de violncia; procurou evitar conversar sobre violncia
com amigos e parentes; acordou no meio da noite pensando em situaes de violncia; teve dificuldade de
dormir por medo da violncia; teve dificuldades de se concentrar porque ficou pensando na violncia.
38

Dado o forte crescimento da criminalidade e da violncia presenciado nas ltimas
dcadas, pode-se esperar que o efeito do medo do crime possa ter atuado como
um importante impulsionador da demanda pelos investimentos em proteo. Tal
efeito no se presencia apenas na presena direta do crime, mas tambm pela
ampla exposio da populao forte presena da violncia e do crime nos
diversos meios de comunicao, seja nos jornais, no rdio ou na TV, assim como
na conversa diria entre os cidados, em que o tema est cada vez mais presente.



2.1.3 Usos do espao urbano e circulao nas grandes cidades

Alm da preocupao diretamente relacionada ao crime, h outras evidncias
importantes de transformaes sociais relacionadas com a expanso da
segurana privada, como a ampliao dos espaos chamados de semi-pblicos e
dos condomnios residenciais, que criam demanda por provedores dos servios
particulares de proteo. Da mesma forma, nas dcadas recentes verifica-se uma
intensa especializao dos recursos e tecnologias de segurana utilizados nos
centros industriais e comerciais, reformulando as tendncias da segurana
empresarial. Como decorrncia desses processos sociais e urbanos, a segurana
privada vem atender a demandas sociais existentes e cada vez mais comuns no
mundo contemporneo, assumindo em muitas localidades funes
complementares com a segurana pblica.

Ao mesmo tempo em que temos essa grande evoluo na criminalidade, o
contexto metropolitano passou por grandes transformaes nas ltimas dcadas.
Alm do crescimento acelerado das periferias urbanas em meio a uma grande
precariedade estrutural decorrente do processo de rpida urbanizao, que se deu
margem de um desenvolvimento econmico capaz de sustentar esta crescente
demanda populacional, desenvolveram-se nos grandes centros novos padres de
comrcio, moradia, trabalho e lazer, verificados, como j observado, no
surgimento em larga escala dos espaos privados abertos para o pblico. Alm
39
desses espaos, nesse perodo h uma grande disseminao dos condomnios
residenciais e centros comerciais, que requerem grande investimento privado em
segurana.

Essas mudanas configuram a tendncia das pessoas (principalmente no mundo
democrtico) gastarem atualmente mais tempo nos lugares protegidos por
agncias no-governamentais (shopping-centers, hipermercados, casas de
apresentaes e eventos diversos, universidades, danceterias e estdios
esportivos) do que nos lugares em que o policiamento pblico. Esse processo
desencadeado pela gradual substituio, nas grandes cidades, dos agrupamentos
comunitrios (em que as pessoas trabalhavam, estudavam, iam s compras e
desfrutavam do lazer em um mesmo bairro ou em suas proximidades) para as
metrpoles modernas, onde as reas de moradia, negcios, indstrias e espaos
de lazer esto dispersos, ligados pelas ruas da cidade por onde os automveis
percorrem diariamente grandes distncias (Felson, 1987). O automvel tem
inclusive um papel central nesse processo, possibilitando a grande disperso
residencial metropolitana que pulveriza a organizao comunitria dita ecolgica,
de forma que possamos falar nessa organizao urbana como um resultado de
uma era do automvel (Felson, 1987, p. 136), com mais circulao, mais
escolhas e conseqentemente com mais oportunidades para a ocorrncia de
violncia e aes criminosas.

Dentre os estudos voltados compreenso do crime tendo essas novas
perspectivas como pano de fundo, a abordagem das atividades de rotina de
Cohen e Felson (1979) faz um importante deslocamento analtico ao focalizar o
estudo do crime no mais nos aspectos pr-concebidos (caractersticas scio-
econmicas, demogrficas e psicolgicas, entre outras) que aumentam as
probabilidades de uma pessoa se tornar criminosa, mas sim na organizao
espao-temporal das atividades sociais que permitem transformar uma inclinao
em uma ao. Mesmo com a proporo de ofensores ou alvos permanecendo
estveis em uma comunidade, mudanas nas atividades de rotina podem alterar a
probabilidade de sua convergncia no espao e no tempo, criando mais
40
oportunidades para o crime ocorrer. Atravs de um longo estudo acerca da relao
entre diferentes tipos de comportamento, usos do tempo e atividades em relao
s ocorrncias criminais, os autores demonstram a intrnseca relao entre a
presena de trs elementos centrais para a ocorrncia do crime: um alvo
preferencial, o predador e a ausncia de um guardio capaz de evitar a ocorrncia
do delito, e como a ausncia de um deles suficiente para impedir que tal delito
acontea.

Focalizando a questo sob esse aspecto, os autores equacionam a forma com
que novos espaos e modelos de vida social se relacionam com a criao das
oportunidades para o crime em situaes especficas (Cohen e Felson, 1979),
bem como com as importantes inovaes em estratgias de preveno. Essas
consideraes acerca do novo panorama de processos e vida social, alm de
significarem uma importante descoberta no que tange ao campo das diferentes
teorias criminolgicas, nos ajudam a compreender as bases nas quais se d,
principalmente nas grandes cidades, a proliferao e procura pelos recursos
privados de proteo.


2.2 Os nmeros do mercado de segurana privada

A segurana privada cresceu linearmente no Brasil desde seu surgimento, tendo
seu maior crescimento a partir dos anos 90, notado pelo nmero de empresas de
vigilncia, de vigias de rua e na disseminao de tecnologias voltadas indstria
da segurana eletrnica. De acordo com o Departamento de Polcia Federal, no
final de 2004 havia no Brasil 1.148.568 vigilantes, 2.144 empresas de vigilncia,
1.012 empresas de segurana orgnica e 293 empresas de transportes de valores
oficialmente cadastradas no rgo, que formalmente responsvel pela
autorizao, fiscalizao e controle do setor dos servios privados de segurana
41
no pas
15
. O nmero de vigilantes cadastrados multiplicou-se por quatro entre
1998 e 2004, saltando de 280.193 para os atuais 1.148.568
16
.



Grfico 1. Evoluo do nmero de vigilantes regularizados no Brasil



Observando a distribuio dos vigilantes pelos Estados, no ano de 2004, vemos
que o Estado de So Paulo concentra o maior nmero desses vigilantes, 326.105
(29%), seguido do Rio de Janeiro, com 168.223 (15%) e do Rio Grande do Sul,
com 71.936 (6,4). Juntos, estes trs estados concentram pouco mais da metade
dos vigilantes do pas, somando mais de 566 mil.

15
Departamento de Polcia Federal Relatrio 2004 (disponvel em http://www.dpf.gov.br).
16
Esses nmeros correspondem apenas ao montante de empresas e vigilantes regularmente cadastrados, sendo
praticamente impossvel obtermos um nmero exato do contingente que atua no setor. Estimativas recentes
feitas no Brasil apontam (apesar de haver uma grande controvrsia sobre esses nmeros) que a segurana
privada, entre legal e ilegal, chega a atingir hoje cerca de dois milhes de pessoas. A ttulo de comparao, em
dezembro de 2002, de acordo com o Ministrio da Justia, o contingente das foras pblicas de segurana
somadas atingiam 478.614 pessoas (361.034 policiais militares, 102.554 policiais civis, 8.014 policiais
rodovirios federais e 7.012 policiais federais).
280.193
418.694
540.334
730.972
896.049
1.017.740
1.148.568
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fonte: Departamento da Polcia Federal
42


Grfico 2. Distribuio dos vigilantes nos Estados brasileiros 2004




Os nmeros nacionais da disseminao da segurana privada apresentam
aspectos interessantes, sobretudo com relao aos pressupostos de sua
expanso. O Distrito Federal lidera por grande diferena a taxa de vigilantes por
100 mil habitantes, com 2605,6 seguido do Amap com 1346,73. Curiosamente
esses dois Estados tm tambm as maiores taxas de policiais (1.010,0 e 706,3
respectivamente). No Distrito Federal essa proporo pode ser creditada grande
quantidade de hotis e a alta rotatividade de empresrios e autoridades no
cotidiano da capital federal. As altas taxas verificadas no Amap tambm chamam
a ateno, estando na frente de So Paulo e Rio de Janeiro, os dois Estados que
possuem o maior nmero de vigilantes, que aparecem logo a seguir.


3
2
6
1
0
5
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50000
100000
150000
200000
250000
300000
350000
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Fonte: Departamento da Polcia Federal
43
Tabela 2. Vigilantes e policiais no Brasil em 2004 taxa por 100 mil
habitantes
Estado
Ranking
Vigilantes
vigilantes
p/ 100 mil
habitantes*
habitantes
p/ vigilante
Ranking
Policiais
Policiais p/
100 000
habitantes*
Habitantes
por Policial
Distrito Federal 1 2605,60 38,38 1 1.010,0 99,0
Amap 2 1346,73 74,25 2 706,3 141,6
Rio de Janeiro 3 1106,46 90,38 12 308,0 324,7
So Paulo 4 818,84 122,12 14 294,1 340,0
Santa Catarina 5 729,59 137,06 17 277,7 360,2
Sergipe 6 699,27 143,01 8 324,9 307,8
Rio Grande do Sul 7 670,67 149,11 18 277,1 360,8
Amazonas 8 636,76 157,04 22 252,5 396,0
Gois 9 634,58 157,59 6 329,1 329,1
Esprito Santo 10 523,24 191,12 10 321,3 311,3
Rondnia 11 509,83 196,14 5 355,3 281,5
Pernambuco 12 487,23 205,24 16 281,0 355,9
Bahia 13 477,53 209,41 24 241,4 414,2
Paran 14 470,93 212,34 25 211,3 473,2
Alagoas 15 440,17 227,19 9 321,4 311,2
Par 16 391,00 255,76 23 247,8 403,5
Roraima 17 366,59 272,78 3 589,5 169,6
Cear 18 356,83 280,24 26 183,7 544,3
Minas Gerais 19 343,92 290,77 21 261,7 382,1
Mato Grosso do Sul 20 330,70 302,39 11 320,1 320,1
Acre 21 329,18 303,79 4 533,1 187,6
Paraba 22 325,42 307,30 15 283,3 353,0
Maranho 23 295,19 338,76 27 146,0 684,8
Rio Grande do Norte 24 294,42 339,65 13 301,1 332,1
Mato Grosso 25 289,76 345,11 20 262,3 262,3
Piau 26 180,37 554,42 19 265,8 376,3
Tocantins 27 158,79 629,75 7 327,2 305,6
Brasil 617,27 162,00 282,3 354,2
Fonte: Criada a partir de informaes do Departamento da Policia Federal DPF e Ministrio da
Justia MJ
* As taxas foram construdas com base nas estimativas populacionais do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica IBGE (ano 2004)

Os estados que possuem maior diferena entre o nmero de vigilantes e o de
policiais
17
parecem ser justamente aqueles mais desenvolvidos social e
economicamente, onde a formao de padres de vida urbana marcados pelo uso
de grandes reas privadas de acesso pblico est mais presente, sobretudo em
seus grandes centros. interessante notar que em apenas cinco Estados da
Federao h menos vigilantes do que policiais e em nove dos outros 22 Estados
h mais de dois vigilantes para cada policial, proporo consideravelmente alta.

17
Para compor essa proporo o nmero de vigilantes foi dividido pelo nmero de policiais em cada estado.
44
No Rio de Janeiro, onde a diferena a maior entre todas as unidades da
Federao, h 3,6 vigilantes para cada policial. Essas diferenas regionais,
sobretudo as grandes distncias numricas verificadas entre vigilantes e policiais,
podem estar refletindo caractersticas bastante localizadas, uma vez que cada
regio possui particularidades de grande complexidade relativas ao contexto
especfico de cada regio e a suas prprias dinmicas do crime e de organizao
da vida social.

Tabela 3. Nmero de vigilantes por policial Estados brasileiros
Estado
vigilantes
/ policiais
Total de
vigilantes
2004
Total efetivo
policial 2001
Rio de Janeiro 3,59 168223 44246
So Paulo 2,78 326105 108734
Santa Catarina 2,63 42128 14808
Distrito Federal 2,58 59461 20637
Amazonas 2,52 20048 7174
Rio Grande do Sul 2,42 71936 28211
Paran 2,23 47731 20201
Sergipe 2,15 13528 5782
Maranho 2,02 17775 8234
Bahia 1,98 65336 31548
Cear 1,94 28463 13627
Gois 1,93 34954 16438
Amap 1,91 7372 3361
Pernambuco 1,73 40557 22228
Esprito Santo 1,63 17539 9937
Par 1,58 26784 15338
Rondnia 1,44 7964 4895
Alagoas 1,37 13121 9056
Minas Gerais 1,31 65323 46673
Paraba 1,15 11612 9736
Mato Grosso 1,10 7966 6552
Mato Grosso do Sul 1,03 7377 6642
Rio Grande do Norte 0,98 8721 8344
Piau 0,68 5370 7550
Roraima 0,62 1400 1911
Acre 0,62 2043 2971
Tocantins 0,49 2005 3780
Brasil 2,19 1120842 478614
Fonte: Criada a partir de informaes do Departamento da Policia Federal DPF e Ministrio da
Justia MJ

Os dados do DPF revelam outros nmeros importantes: a emisso de Carteiras
Nacionais de Vigilantes cresceu mais de 100 vezes desde 1999 (ano em que
45
foram criadas), com uma mdia anual de 80.656 novas carteiras emitidas por ano
(ainda assim, o nmero total de 483.938 menos da metade do total de vigilantes
cadastrados). As empresas de segurana orgnica foram as que mais cresceram
no perodo, 41%, enquanto os cursos de formao de vigilantes cresceram 24,5%,
as empresas de vigilncia 23% e as de transporte de valores 18%.

Tabela 4. Atividades e servios desempenhados
Fonte: Departamento da Polcia Federal

O crescimento das empresas de vigilncia, de transporte de valores e de
segurana orgnica somadas foi de 27,45%, muito menor do que o crescimento
do nmero de vigilantes cadastrados. Provavelmente, o que estamos verificando
agora uma tendncia estabilizao do crescimento do nmero de empresas de
segurana privada existentes, enquanto as empresas j estabelecidas continuam
crescendo exponencialmente e contratando grande nmero de vigilantes.

Outro dado importante sobre a evoluo do setor provm da anlise da Pesquisa
Nacional de Amostragem Domiciliar do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica PNAD/IBGE, que contm informaes sobre o perfil dos
trabalhadores de todos os setores econmicos do pas. O cadastro da PNAD
contm informaes tanto sobre a atividade quanto sobre a ocupao do
trabalhador, sendo que a atividade refere-se finalidade ou ramo do
empreendimento e ocupao refere-se ao tipo de trabalho exercido pelo
empregado na semana de referncia. A atividade vigilncia e guarda (cd. 543)
Servios Prestados pela Coordenao-Geral de
Controle de Segurana Privada
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Crescimento
1998-2004
(%)
VIGILANTES CADASTRADOS 280.193 418.694 540.334 730.972 896.049 1.017.740 1.148.568 309,92
CARTEIRAS NACIONAIS DE VIGILANTES EXPEDIDAS - 4.427 62.273 248.915 303.809 392.274 483.938 10.831,51
EMPRESAS DE VIGILNCIA CADASTRADAS 1.740 1.502 1.368 1.431 1.555 1.792 2.144 23,21
EMPRESAS DE TRANSPORTE DE VALORES CADASTRADAS 248 251 236 256 273 309 293 18,14
CURSO DE FORMAO DE VIGILANTES CADASTRADOS 159 177 178 191 210 241 198 24,52
EMPRESAS DE SEGURANA ORGNICA REGISTRADAS 718 969 811 910 954 558 1.012 40,94
VECULOS / CARROS FORTE CADASTRADOS 2.764 3.099 3.503 3.916 3.964 4.414 4.474 61,86
ESTABELECIMENTOS FINANCEIROS CADASTRADOS 8.783 12.067 15.481 17.186 18.429 20.525 21.223 141,63
REVISO DE AUTORIZAO DE FUNCIONAMENTO - - 983 1.090 950 936 814 -17,19
ARMAS CADASTRADAS PELAS EMPRESAS 9137 6019 5.812 8.108 5.231 10.404 7.066 -22,66
46
corresponde a uma srie de categorias de empresas que oferecem servios de
segurana privada
18
, enquanto que as ocupaes de vigia (cd. 843) e vigilante
(cd. 869) correspondem a tipos de trabalhos que podem ou no pertencer
atividade 543 (por exemplo, algum que esteja empregado como vigia em um
restaurante ou em um bar estar classificado na ocupao 843, mas em um
cdigo correspondente a essa atividade do empreendimento).

De acordo com dados da PNAD de 2001, enquanto 97,8% dos vigilantes
pertencem atividade vigilncia e guarda, ou seja, so funcionrios das
empresas de segurana, apenas 20,7% dos vigias esto na mesma categoria de
atividade. A maioria desses funcionrios contratados como vigias, 79,3%, foram
contratados por empresas de outros ramos de atividades, como servios pblicos,
comrcio, outros servios ou indstrias, onde provavelmente atuam como
seguranas orgnicos ( importante no confundir as categorias da PNAD com as
categorias oficiais do Departamento de Polcia Federal DPF, para quem os
vigias no existem).

Tabela 5. Distribuio das ocupaes vigia e vigilante em relao a
atividade vigilncia e guarda 2001
vigilante (cd. 869) vigia (cd. 843)
vigilncia e guarda (cd. 543) 97,8% 20,7%
Outros 2,2% 79,3%
Fonte: Criada a partir de informaes da PNAD/IBGE - 2001

Esses dados so importantes para ilustrar outra tendncia significativa na
evoluo dos servios de segurana. A comparao entre esses trs momentos
observados (1985, 1995 e 2001) mostra um crescimento significativamente maior
dos funcionrios empregados na atividade vigilncia e guarda em relao aos
vigias e vigilantes empregados em outras atividades, com crescimento de 112%
entre 1985 e 1995 e de 43,1% entre 1995 e 2001, enquanto que os vigias e
vigilantes cresceram 31% entre 1985 e 1995 e decresceram 8,3% entre 1995 e
2001.


18
Para uma definio mais precisa das categorias da PNAD ver Musumeci, 1998.
47
Tabela 6. Evoluo do pessoal ocupado na atividade vigilncia e guarda e
nas ocupaes vigia e vigilante 1985, 1995 e 2001

1985 1995 2001
Crescimento
1985-1995 (%)
Crescimento
1995-2001 (%)
Vigilncia e Guarda (Atividade 543) 199.137 422.057 603.988 111,9 43,1
Vigias e Vigilantes de Outras Atividades 441.402 578.240 530.125 31,0 -8,3
Total 640.539 1.000.297 1.134.113 56,2 13,4
Fonte: Criada a partir de informaes da PNAD/IBGE 1985, 1995 e 2001

Como j apontava Musumeci (1998) em comparao realizada com os mesmos
dados da PNAD para os anos de 1985 e 1995, essa mudana na proporo dos
grupos provavelmente reflete o processo de terceirizao do setor, com um
crescimento substancial dos empregados nas empresas especializadas. Nota-se
que em 1985 os vigilantes orgnicos (ou seja, os vigias e vigilantes empregados
em outras atividades) eram mais do que o dobro dos vigilantes das empresas de
segurana. Em 1995, apesar desses vigilantes continuarem a compor a maioria,
os vigilantes das empresas j correspondem cerca de 74% dos vigilantes
orgnicos, e passam a ser a maioria em 2001, com a queda de 8,3% nos
vigilantes orgnicos. Apesar desse crescimento dos vigilantes nas empresas de
segurana, a desacelerao no contingente total no perodo tambm chama a
ateno. Em 2001, o total desse contingente somado apresentou uma elevao de
13%, consideravelmente menor que a ocorrida entre 1985 e 1995, de 56%,
diferena significativa para um mercado que est em franca expanso.

Outro aspecto importante a ser destacado a conseqente ampliao do
faturamento do setor. De acordo com a Federao Nacional das Empresas de
Segurana e Transporte de Valores - FENAVIST, estima-se que o faturamento das
empresas de segurana esteja prximo a 12 bilhes de reais no Brasil. Somente
no Estado de So Paulo, em 2003, esse faturamento foi estimado em 2,4 bilhes
de reais, segundo o SESVESP.
Tabela 7. Faturamento das empresas: Brasil e So Paulo
Faturamento
2002 (Brasil)
1
R$ 7,8 bilhes
2002 (SP)
1
R$ 2,2 bilhes
2003 (Brasil)
1
R$ 8,5 bilhes
2003 (SP)
1
R$ 2,4 bilhes
Estimativa 2005 (Brasil)
2
R$ 11,8 bilhes
Fonte:
1
SESVESP
2
FENAVIST
48

Junto a essa grande expanso do mercado de segurana, multiplicam-se as
associaes e sindicatos representativos das empresas e dos trabalhadores do
setor, bem como as empresas especializadas na consultoria e elaborao de
projetos para a gesto da segurana, que favorecem a comercializao de
servios e equipamentos. Aumentou tambm o nmero de veculos de divulgao
dos produtos e servios, como revistas, sites e eventos especializados sobre o
assunto. Dentre esses eventos destaca-se a EXPOSEC International Security
Fair, feira anual realizada em So Paulo que serve de vitrine para as novas
tecnologias e equipamentos de segurana, e que chega a contar com a
participao de mais de 300 empresas nos trs dias de exposies. Na tabela
abaixo esto alguns dos principais rgos representativos da categoria.

Tabela 8. Entidades representativas do setor da segurana Privada
Entidade Sigla Nvel
Associao Brasileira das Empresas de Sistemas Eletrnicos de Segurana ABESE Nacional
Federao Nacional das Empresas de Segurana e Transporte de Valores FENAVIST Nacional
Associao Brasileira das Empresas de Transporte de Valores ABTV Nacional
Confederao Nacional dos Empregados em Empresas de Vigilncia,
Transporte de Valores e Similares
CNTV Nacional
Associao Brasileira das Empresas de Vigilncia e Segurana ABREVIS Nacional
Associao Brasileira dos Cursos de Formao de vigilantes ABCFAV Nacional
Sindicato das Empresas de Segurana e Vigilncia do Estado de So Paulo SESVESP estadual
Sindicato das Empresas de Segurana Privada do Estado do Paran SINDESP-
PR
estadual


2.2.1 O Mercado da Segurana Privada em So Paulo

Apesar de o objetivo aqui no ser aprofundarmo-nos no universo mais especfico
das diferentes regies, uma observao mais aproximada das caractersticas do
dimensionamento do setor na cidade de So Paulo, que concentra parte
considervel dos recursos de segurana, importante para nos determos
pormenorizadamente a alguns aspectos mais relevantes desta anlise. Alm
dessa concentrao, na regio encontramos uma conjuno dos principais
atributos que contriburam para a expanso da segurana privada, como altos
49
ndices de criminalidade, insegurana,mudanas no uso do espao urbano e na
circulao da populao com relao s suas diferentes atividades (trabalho,
estudo, lazer), que ajudaram a delinear os diferentes formatos em que a
segurana privada atua hoje. O crescimento do nmero de empresas de
segurana em So Paulo segue a tendncia observada no resto do pas. De
acordo com a anlise de informaes do Registro Anual de Informaes Sociais
RAIS
19
havia na capital paulista, at o incio de 2000, 523 empresas dos diferentes
segmentos da segurana privada, sendo que cerca de 80% delas surgiram a partir
de 1990, como vemos no grfico abaixo.

Grfico 3. Evoluo do Nmero de Empresas de Segurana Privada em So
Paulo


A maioria (78%) dessas empresas possua at 99 funcionrios, sendo a maior
parte delas (46,8%) pequenas empresas de investigao e segurana pessoal
com contingente de 0 a 4 funcionrios. As empresas de mdio e grande porte

19
O Registro Anual de Informaes Sociais RAIS, do Ministrio do Trabalho, recolhe anualmente os dados
dos registros das empresas e estabelecimentos em todo o territrio nacional. As atividades relativas
segurana privada esto registradas pelo cdigo da Classificao Nacional de Atividades Econmicas
74608: Atividades de investigao, vigilncia e segurana.
8
1 1
7
1
8
1
6
1
2 2
3
4
2
5
4
10
9 9
8
10
17
28
42
45
35
54
42
54
45
53
0
10
20
30
40
50
60
1
9
6
6
1
9
6
7
1
9
6
9
1
9
7
0
1
9
7
1
1
9
7
2
1
9
7
4
1
9
7
5
1
9
7
6
1
9
7
7
1
9
7
8
1
9
7
9
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
3
1
9
8
4
1
9
8
5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
Fonte: Registro Anual de Informaes Sociais - RAIS/Ministrio do Trabalho
50
somam 22%: 9,2% possuem de 100 a 499 funcionrios e 12,8% (ou 67 empresas)
mais de 500 funcionrios. V-se que a concentrao macia dos vigilantes e
demais funcionrios das empresas de segurana est alocada em uma
quantidade pequena de empresas de vigilncia, a grande maioria j estando h
mais tempo no mercado: 55,4% das empresas que possuam mais de 500
funcionrios e que ainda esto atuando surgiram at 1980 e a quase totalidade
delas, 89,9%, comeou a atuar at 1990.

Tambm merece destaque a concentrao dos servios de segurana por setor,
de acordo com informaes para So Paulo disponibilizados pelo SESVESP.
Esses dados nos mostram que o setor empresarial concentra o maior volume de
servios de segurana no Estado: ao somarmos os bancos, rgos pblicos,
indstrias e comrcio em 2001, chegamos a 81% do total. Cerca de metade dos
servios, entre 1996 e 2001, esto alocados nas indstrias, enquanto de 10 a 15%
estavam presentes nos bancos. A segurana nos condomnios diminuiu
consideravelmente durante esse perodo, provavelmente grande parte deles tendo
substitudo os servios regulares por clandestinos. Por outro lado, no comrcio
esses servios passaram a serem muito requisitados, passando de inexistente em
1996 para 8% em 2001.


Tabela 9. Segurana Privada por setores Estado de So Paulo
Atuao 1996 1998 2000 2001
Bancos 14% 10% 14% 15%
rgos Pblicos 11% 16% 11% 10%
Indstrias 46% 44% 46% 48%
Condomnios 25% 19% 13% 10%
Comrcio 0% 6% 8% 8%
Eventos - - 5% 5%
Outros 5% 6% 3% 4%
Fonte: SESVESP

Esses dados parecem contrariar a perspectiva da concentrao dos servios
privados nas grandes residncias e condomnios, ou seja, que a contratao da
segurana privada em sua maior parte realizada por indivduos isoladamente.

51
Retomando a discusso dos estudos existentes, a maior parte da literatura sobre a
segurana privada no Brasil, no que diz respeito aos fatores determinantes da
procura pelos servios de segurana, tende, em linhas gerais, a caracterizar a
existncia de uma tendncia cada vez mais incisiva das classes mais abastadas
ao isolamento da parcela mais pobre da sociedade. Mais especificamente,
situados na tica da precariedade institucional crnica com relao segurana e
ao crescimento do medo e da insegurana, qualifica-se esse isolamento das
parcelas mais pobres, que se constituiriam, nesse cenrio da presena freqente
do crime, numa ameaa constante s elites, como processos de evitao
(Kowarick, 2001 e 2003) e de enclausuramento (Caldeira, 2000) daqueles que se
sentem ameaados pelos economicamente despossudos. O uso dos recursos
disponveis para proteo, nessa viso, sugere haver cada vez maior procura por
solues individuais para a garantia da integridade frente impotncia do Estado
em prover a segurana da sociedade e frente ao prprio medo construdo pela
mdia e por aqueles que tm a lucrar com o aumento da preocupao social com a
proteo.

Ainda nessa viso, a proliferao dos enclaves fortificados analisados por Teresa
Caldeira, que d densidade analtica moderna arquitetura da segurana das
ilhas de isolamento - os grandes condomnios superprotegidos situados nos
arredores das grandes cidades -, seriam o principal exemplo do movimento de
autodefesa da vida privada com relao ao resto da cidade e sua vida pblica
(Caldeira, 2001). O que nos levaria, para Kowarick (2001) a um segundo
momento, em que os movimentos de evitao, enclausuramento e autodefesa
transformar-se-iam no repdio e afastamento de determinados grupos sociais ou
indivduos, assinalando uma condio que, cimentada nos alicerces da
insegurana e do medo, j no conduz mais ao retraimento defensivo, mas
desqualificao ou destituio do outro, tido como diverso e adverso, como
potencialmente ameaador (Kowarick, 2001, p. 23).

Entretanto, essas anlises, que traam com tintas fortes o significado de
enfrentamento de certas camadas da populao em relao a determinados
52
grupos sociais, desconsideram alguns pontos importantes que, mesmo estando
presentes nos processos analisados de emancipao do crime e da insegurana,
parecem terem passado despercebidos de uma viso mais apurada sobre a
reao a tais processos pelos diferentes grupos da sociedade. Por um lado,
retomando a distribuio dos recursos de segurana por setores de atividade e
alguns pontos j destacados anteriormente relativos aos pressupostos da
expanso da segurana privada, v-se que a alocao dos recursos de segurana
das empresas registradas parece estar disposta, sobretudo, nos espaos e
setores corporativos onde se pressupe ter havido crescimento das investidas
relativas a aes criminosas, alm de uma maior conscientizao dos proprietrios
acerca do impacto das perdas materiais sobre o faturamento das companhias,
conscientizao essa que tambm foi motivada por estratgias de marketing sobre
as empresas para a adoo de metodologias para a proteo de riscos.

Por outro lado, a generalizao, pelos estudiosos, da caracterizao desse
processo em grande escala do enclausuramento e evitao das classes mdia e
alta parece estar moldada por um certo exagero nos seus contornos. Certamente
h outros investimentos em segurana que atendem comunidades especficas e
que no esto presentes no cmputo dos vigilantes regulares, como os vigilantes
autnomos
20
e a segurana fornecida ilegalmente (atravs do bico policial e das
empresas clandestinas), havendo de fato atitudes urbanas de aparelhamento
contra o perigo potencial do crime, a chamada arquitetura do medo, e casos de
procura extremada por proteo contra o risco, com a utilizao simultnea de
diversos recursos de segurana em residncias. Porm os mais pobres tambm
utilizam recursos para sua proteo, como grades, trancas e alarmes, e mesmo
nos bairros perifricos encontramos condomnios fechados (ou mesmo ruas
ilegalmente fechadas) e pessoal remunerado para fazer ronda e vigilncia,
demonstrando o carter amplo que a adeso busca por recursos de proteo
tomou em grandes centros como a cidade de So Paulo, onde todos parecem ter,
em alguma medida, as atenes voltadas para o problema.


20
A questo dos vigilantes autnomos (os vigias de rua) ser retomada mais adiante, quando for abordada a
discusso acerca de sua regulao.
53
Em pesquisa de vitimizao realizada em 2003 pelo Instituto Futuro Brasil IFB
com 5.000 moradores da capital paulista, foi perguntado aos entrevistados se no
ano de 2002 havia sido realizado algum investimento em equipamentos de
segurana no domiclio, como grades, trancas especiais, sistema de alarme,
compra de armas ou aquisio e treinamento de ces de guarda. Em mdia 5,6%
das residncias haviam realizado algum tipo de investimento em segurana,
proporo que chega a atingir 10,5% na classe A e cai para apenas 1,6% na
classe E.

Tabela 10. Relao entre investimento em recursos de segurana e classe
social em So Paulo 2003

Classe A Classe B Classe C Classe D Classe E Total Chi-Square Sig.
Sim 10,5 7,1 4,9 2,9 1,6 5,6
No 89,5 92,9 95,1 97,1 98,4 94,4
52,56 ,000
Fonte: Criada a partir de informaes da Pesquisa de Vitimizao do IFB

Apesar da diferena significativa entre as classes nota-se que a preocupao com
a segurana est presente em todos os grupos, sendo plausvel supor que essa
diferena inferida esteja representando a desigualdade na distribuio de recursos
econmicos de uma forma geral, uma vez que a preocupao com a violncia est
presente de forma equivalente entre as classes sociais, como vemos na tabela
seguinte. As classes sociais se distribuem de forma uniforme em relao s
variveis de intensidade do medo construdas a partir de ndices da pesquisa de
vitimizao
21
, mostrando que em todas as classes o medo est presente com
intensidade muito similar.

Tabela 11. Intensidade do medo por classe social em So Paulo 2003

Classe A Classe B Classe C Classe D Classe E Total
Baixa Intensidade 14,0 15,5 13,1 13,3 11,9 13,9
Mdia Intensidade 45,3 45,5 45,9 44,3 48,6 45,4
Alta Intensidade 40,6 39,0 41,0 42,4 39,4 40,6
Fonte: Criada a partir de informaes da Pesquisa de Vitimizao do IFB



21
As variveis sobre intensidade da violncia utilizadas nesta tabela so as mesmas da tabela 1 (p. 35).
54

Tabela 12. Valor mdio investido em recursos de segurana por residncia
em So Paulo, em relao classe social 2003

Mean (R$) Total (R$) N
Classe A 58,97 31123,40 528
Classe B 25,34 38354,15 1514
Classe C 18,38 30166,40 1641
Classe D 11,78 13988,62 1188
Classe E 3,33 430,62 129
Total 22,81 114049,5 5000
Fonte: Criada a partir de informaes da Pesquisa de Vitimizao do IFB


Setores da sociedade so de fato consumidores de recursos de segurana s
acessveis a parcelas diminutas da populao, como a utilizao de escoltas e
seguranas particulares que podemos encontrar nos bairros de classe mdia alta.
Muitos cidados parecem levar ao extremo a defesa contra a ameaa do crime,
sendo evidentemente difcil analisarmos at que ponto tais atitudes correspondem
ao nvel de ameaa representada, dado o alto grau de subjetividade presente na
percepo de uma ameaa. Porm esses recursos so efetivamente artifcios
consumidos por uma parcela consideravelmente pequena da populao das
grandes cidades. Como mostra uma outra pesquisa de vitimizao, realizada em
2002 pelo ILANUD em parceria com a Fundao Instituto de Administrao - FIA/
USP em quatro capitais brasileiras (So Paulo, Rio de Janeiro, Vitria e Recife), a
maior parte dos entrevistados, quando indagados acerca do uso de determinados
equipamentos de segurana, afirma utilizar recursos simples, como janelas
especiais ou portas gradeadas (25%), grade alta (22%), um co de guarda
(20%) ou fechaduras especiais para a porta (16%). Entre os vigias e guardas de
segurana, que so essencialmente os vigilantes autnomos conhecidos como
vigias de rua, notamos as maiores diferenas entre os grupos de renda. Por fim,
equipamentos mais sofisticados, como circuitos de televiso, vigilantes, revlver e
mesmo portes eletrnicos, grades e muros, somados, no atingem 1% do total.




55

Tabela 13. Recursos para segurana por faixa de renda nas residncias de
So Paulo, Rio de Janeiro, Vitria e Recife - 2002

Recurso utilizado Renda familiar (R$)

At
400,00
401,00/
800,00
801,00/
1.600,00
>
1.600,00
Total
Janelas especiais ou portas gradeadas 22% 21% 28% 33% 25%
Grade alta ou 14% 22% 22% 29% 22%
Um co de guarda 19% 17% 20% 22% 20%
Fechaduras especiais para a porta 9% 11% 19% 26% 16%
Um vigia ou guarda de segurana 3% 6% 17% 25% 13%
Um esquema de fiscalizao de Vizinhana 8% 8% 11% 8% 9%
Alarme 2% 1% 5% 8% 4%
Cadeado 1% 1% *% - 1%
Seguro *% 1% *% 2% 1%
Outros 1% 1% *% 1% 1%
Revlver; Circuito Fechado de Televiso (CFTV); Porto
eletrnico; Vigilante; Ferrolho; Grade; Muro; Porto de chapa
<1% <1% <1% <1% <1%
Fonte: Criada a partir de informaes da Pesquisa de Vitimizao da FIA/ILANUD - 2002


Dessa forma, no obstante o fato de que indubitavelmente h um processo de
ampliao do medo da violncia e de proteo contra o crime, devemos considerar
que o crescimento dos servios de segurana privada ocorre principalmente pela
demanda corporativa, e que os recursos individuais, que tambm esto sendo
consumidos em maior escala, crescem nas diversas classes sociais de acordo
com suas possibilidades de aquisio de bens. Apesar de no serem conclusivos
sobre essas questes, esses dados apontam para novas perspectivas possveis
com relao ao tema, indicando que, ao invs de uma movimentao das elites no
sentido de isolar-se das classes mais pobres, o que de fato parece ocorrer uma
tendncia de todos os grupos sociais a se proteger mais intensamente do crime.
Mesmo os grandes condomnios residenciais existentes nos subrbios, que tm na
segurana um de seus principais atributos, como j havia demonstrado Caldeira
(2000) na mudana de estilo dos anncios publicitrios veiculados em jornais, no
significam necessariamente que sua procura esteja relacionada com a proteo
contra o crime ou contra os pobres.



56
2.2.2 Tendncias na segurana empresarial

O desenvolvimento da segurana no setor empresarial, que hoje a principal
demanda existente na segurana privada, tambm revela a tendncia aos
crescentes incentivos ao mercado de proteo. De acordo com uma pesquisa
sobre a vitimizao em empresas de mdio e grande porte realizada pela
Secretaria Nacional de Segurana Pblica - SENASP em 2003
22
, 65,3% das
empresas foi vtima, pelo menos uma vez, de algum tipo de delito no ano de 2002.
A percepo geral da maioria das empresas de que os delitos tm se mantido
estveis, na prpria empresa, nos ltimos trs anos (61% das empresas), sendo
que apenas 17,4% delas consideram que os delitos tm aumentado nos ltimos
trs anos. No obstante a isso, a maior parte das empresas (56,4%) relatou que
os investimentos na segurana tm aumentado nos ltimos anos, e para 67,1% os
investimentos na rea da segurana devero aumentar nos prximos 3 a 5 anos.

Esses dados corroboram a percepo de que o aumento da preocupao com a
segurana e dos investimentos so mais complexos do que sua relao direta com
a incidncia da criminalidade, sendo influenciado por outros fatores de difcil
mensurao, como a influncia dos meios de comunicao e as perdas financeiras
representada pelos delitos. Essas relaes ficam mais claras quando comparamos
a prevalncia dos delitos estudados com a gravidade representada por cada um
deles para as empresas. O roubo/ furto de carga o delito apontado como mais
grave pelas empresas, apesar de figurar como o quarto delito de maior
prevalncia. Na tendncia inversa, o furto cometido por estranhos, que o delito
de maior prevalncia (43,9% das empresas entrevistadas relataram ter sofrido
esse tipo de delito em 2002), cai para a quarta posio de gravidade, certamente
por representar menor impacto financeiro para a empresa em relao a outros
crimes.

22
Pesquisa de Vitimizao Empresarial realizada pela Senasp / Brasiliano em 2003, com o objetivo de
identificar o perfil da criminalidade e as caractersticas da rea de segurana em empresas brasileiras de mdio
porte (100 a 500 funcionrios) e grande porte (mais de 500), em que foram estudados os seguintes delitos
relativos ao ambiente empresarial: roubo; roubo / furto de carga; roubo / furto de veculo; roubo com violao
do domiclio; latrocnio; furto cometido por estranhos; furto cometido por funcionrios; furto cometido por
clientes; fraude; seqestros relmpago e extorsivo; vandalismo e crimes de ordem interpessoal, como as
agresses e leses corporais.
57

Tabela 14. Prevalncia dos delitos no ano de 2002 e crime apontado como o
mais grave para as empresas no ano de 2002

Delito
Ranking
ocorrncia
Ocorrncia
%
Ranking
gravidade
Gravidade
%
Furto cometido por estranhos 1 43,90 4 10,13
Furto cometido por funcionrios 2 39,00 2 20,26
Roubo 3 27,60 3 13,22
Roubo/ furto de carga 4 22,20 1 21,15
Roubo/ furto de veculo 5 22,20 6 6,17
Vandalismo 6 21,10 8 3,96
Roubo com violao de domiclio 7 19,90 5 11,89
Furto cometido por clientes 8 11,70 10 2,20
Agresses/ leses 9 9,40 11 1,32
Fraude 10 8,50 7 5,29
Seqestro relmpago 11 2,30 9 3,96
Latrocnio
12 1,10 12 0,44
Fonte: Pesquisa de Vitimizao Empresarial 2003 - Brasiliano / Senasp

Mesmo com essas importantes diferenas nota-se que, nos demais delitos, ambas
as posies so bastante prximas, sugerindo certa correspondncia entre a
gravidade e a prevalncia inferida. Talvez pudssemos ainda destacar a fraude,
que sobe da dcima posio em prevalncia para a stima em gravidade, e os
crimes cometidos por funcionrios, que prevalecem em segundo nos dois itens.
Ambos os crimes representam uma grave ameaa para as empresas, pela
fragilidade a que se vem expostas no seu prprio ambiente interno e pelo risco
de comprometimento da sua imagem frente aos clientes. Os delitos cometidos por
funcionrios, cuja prevalncia reportada tende a ser alta em diferentes pases
onde pesquisas com metodologia semelhante foram desenvolvidas
23
(Naud,
1999), tendem a amplificar a necessidade de controle e vigilncia do ambiente
interno das corporaes.

A preocupao com a segurana evidenciada ainda por outros dados: em 2002
94,4% das empresas estudadas possuam seguro (cobertura total ou parcial)

23
A metodologia da Pesquisa de Vitimizao Empresarial foi desenvolvida pelo UNICRI (United Nations
International Crime and Justice Research Institute), rgo da Organizao das Naes Unidas ONU voltado
exclusivamente questo da criminalidade, dentro do programa International Crime Business Survey ICBS,
similar ao International Crime Victimization Survey ICVS realizado desde 1989 em diversos pases.
58
contra perdas e danos causados por delitos, e 69,1% das empresas possuam
uma estrutura ou departamento prprio de segurana em suas instalaes. Com
relao ao perfil do setor de segurana, as empresas estudadas organizavam-se
de forma bastante diversificada quanto composio de sua estrutura interna. No
entanto, ao serem observados os diferentes tipos de servios comuns s
empresas, nota-se alguns padres importantes nesta organizao. A tabela abaixo
mostra uma listagem dos recursos para a segurana mais presentes. Nas
porcentagens apresentadas na coluna esto somados os trs formatos com que
os servios aparecem nas empresas: internamente, terceirizado ou em uma
combinao entre essas formas.

Tabela 15. Recursos de segurana utilizados pelas empresas

Recurso Possui o servio
Seleo em pr-contratao 98,8
Segurana de computadores e redes 94,3
Vigilncia /Investigaes 92,9
Planejamento de emergncia e contingncia 90,6
Integrao de sistemas de segurana 90,4
Monitoramento de alarmes 90,4
Resposta a alarmes 90,1
Investigaes sobre funcionrios 89,8
Projeto de engenharia de equipamentos de segurana 87,5
Gerenciamento de crises e respostas 86,6
Agentes de segurana 80,6
Investigao de dvidas 76,0
Segurana em eventos especiais 74,3
Programas anti-drogas 67,4
Segurana em logstica e cargas 67,1
Servios de patrulha 66,8
Proteo de executivos 60,9
Avaliao de riscos internacionais 57,3
Fonte: Pesquisa de Vitimizao Empresarial 2003 - Brasiliano / Senasp


Os servios mais comuns geridos internamente so os programas relacionados
vigilncia, investigaes e segurana eletrnica (monitoramento de alarmes e
integrao de sistemas de segurana). Entre os servios terceirizados, os mais
presentes so os agentes de segurana, apontados por 46%, seguidos dos
servios de vigilncia/ investigaes, que esto entre os mais presentes nas
59
empresas (apenas 7,1% declararam no ter o servio), com 41,5% e os servios
de patrulha, 40,3%. Muitas empresas tambm tm aderido ao sistema chamado
de quarteirizao, em que uma outra empresa responsvel pela administrao
e operacionalizao de contratos com os fornecedores e prestadores de servios.

Por fim, se a tendncia de crescimento dos investimentos em segurana
aparentemente no reflete a preocupao com o crime na mesma medida em que
estes ocorrem, tampouco parecem refletir falhas no sistema de justia criminal, ao
contrrio do que afirma boa parte da literatura. Ao menos no que diz respeito a
esse universo empresarial estudado, a tese de que a segurana empresarial atua
nas brechas deixadas pelo poder pblico no parece ser explicao convincente
para a sua expanso. A maior parte dos delitos de que as empresas tm
conhecimento so denunciados (84,5%), e entre as empresas atendidas pela
polcia, 60,5% se sentiram satisfeitas com o servio prestado.
60
III A REGULAO DO MERCADO DA SEGURANA

Problemtica da Regulao
A poltica regulatria da segurana em diferentes contextos
Caractersticas dos centros urbanos de alguns pases de acordo com a literatura
(EUA / Canad / Frana / Espanha / Portugal).




3.1 Aspectos gerais da poltica regulatria da segurana privada

O modelo regulatrio especfico dos servios de segurana tem se organizado, de
uma forma geral, diretamente pelos governos, sendo conduzido por algum rgo
ou departamento da burocracia executiva (h excees, como por exemplo na
Inglaterra, onde funciona um sistema de auto-regulao por arranjos corporativos
entre as empresas do setor). Geralmente este rgo um departamento
especfico da rea da Justia ou Segurana do pas, ou ainda o Ministrio do
Interior. Apesar da importncia da questo da regulao para as instituies
polticas, a maior parte dessa literatura tm sido elaborada pelas cincias
econmicas, sendo escassa a contribuio da cincia poltica nessa rea (Melo,
2000), cujos estudos so importantes para elucidar a dinmica dos agentes
interessados na poltica para os diversos setores econmicos, a partir da
regulao vigente e da ao de cada ator em funo dos constrangimentos
institucionais.

O debate sobre a poltica regulatria tornou-se mais acirrado, sobretudo em
funo do processo de delegao da autoridade da regulao para agncias
executivas autnomas com relao ao Estado, processo que tomou forma nos
Estados Unidos nas dcadas de 80 e 90 e que se disseminou tambm em alguns
pases europeus. Tal processo deve ser pensado luz da reorientao da
economia no sentido da internacionalizao dos mercados, da globalizao e da
diminuio do papel do Estado no domnio econmico, no sentido de ampliao da
liberdade de concorrncia e de passagem do modelo de regulao de Estado para
61
a regulao de mercados. Durante esse perodo o que mais se discutiu foram os
riscos para a atividade econmica com o menor controle estatal sobre o processo
regulatrio, onde a principal preocupao reside no fato de que os interesses
deixem de competir numa arena dominada pelos partidos, onde o acesso
teoricamente maior, para comporem o mundo de sombras dos poderosos
lobistas, dispendiosos advogados e manipuladores especializados (Wilson, 1982,
p. IX), em que pequenos e poderosos grupos dominem o poder regulatrio em
funo de seus interesses, desequilibrando a estabilidade da competio
econmica e gerando o prprio descrdito da sociedade.

No obstante a possibilidade de dominao do processo regulatrio, o risco desse
tipo de clientelismo (conhecido como teoria da captura) no se restringe ao setor
empresarial, pois na competio por interesses especficos onde benefcios
significativos esto em jogo os atores interessados de todas as esferas
pressionam em funo de seus provveis ganhos. Nesse sentido nada garante
que tal poder decisrio no leve os agentes da organizao estatal a exercer o
mesmo clientelismo dos grupos corporativos, o que torna o debate sobre a forma
menos arriscada e mais eficiente de regulao dos setores da economia algo mais
complexo. As diferentes teorias regulatrias, de forma geral, preocupam-se
exatamente com essa desproporo entre as parte envolvidas na regulao, em
que grupos numerosos podem sair abertamente desfavorecidos.

Na questo especfica da segurana nossa inteno averiguar em que medida
estes riscos regulatrios relacionam-se problemtica de normatizar o setor de
forma eficiente e garantir o controle das atividades e o funcionamento das funes
fiscalizatrias. Por outro lado, necessrio saber que atores atuam em relao a
esses interesses e que impacto eles tm nas diferentes questes envolvidas.
Nesse sentido deve-se ter claro que em nenhum contexto poderamos classificar a
presena da segurana privada como privatizao dos servios pblicos, pois a
rigor no se trata nem da passagem de uma determinada estrutura institucional de
mos privadas para pblicas, seja pela venda de um rgo ou pelo abandono de
atividades exercidas pelo Estado, nem de contratao de empresas para ocupar
62
determinadas funes anteriormente arcadas pelo setor pblico (embora
eventualmente o Estado contrate servios privados de proteo). Como
destacamos, h demandas especficas que impulsionam esse mercado, e
motivaes especficas que requerem sua regulamentao.

Numa perspectiva possvel, entende-se que a estrutura de incentivos que
produzem os resultados racionais do ponto de vista coletivo, tal como visualizada
pelas teorias neo-institucionalistas, modificam a ao dos atores envolvidos, que
agem visando a maximizao dos resultados possveis de acordo com os custos e
benefcios que esto em jogo no processo regulatrio de determinada atividade
(Melo, 2000). Se, como no caso da segurana privada, o rgo regulador um
departamento do prprio governo, os reguladores faro a regulao de acordo
com os ganhos polticos (e mesmo econmicos) que eles calculam que possa
haver no estabelecimento de mudanas no ordenamento jurdico da atividade.
Melhorias na formao e ampliao da escolaridade dos vigilantes, por exemplo,
so desejveis socialmente (justificando-se sob o ponto de vista da regulao
social), mas representam um alto custo para as empresas, que barganham e se
organizam corporativamente para impor as regras que lhes sejam favorveis.

Por outro lado, as empresas pressionam os rgos com finalidades especficas,
como por exemplo na fiscalizao eficiente das empresas ilegais, que
comprometem o seu negcio. Uma fiscalizao eficiente e com acompanhamento
constante, por outro lado, levaria a um grande investimento por parte da
burocracia pblica, de forma que devem ser pesados os custos econmicos da
medida e seus custos polticos em relao responsabilidade pblica pela
segurana.

Os servios de segurana desenvolvem-se com algumas caractersticas
particulares, que tm como um aspecto central o fato dos objetivos serem sempre
definidos pelo contratante e seus interesses privados. Assim, ao contrrio do
julgamento com base no interesse pblico pelo sistema de justia criminal, o
comportamento julgado pela relao que manteve com os interesses particulares
63
do cliente, independente de estar ou no em causa qualquer tipo de padro moral
institudo. Nesse sentido, deve-se destacar que a legitimidade da autorizao da
segurana privada deve ser compreendida a partir de duas vertentes
complementares essenciais, uma vertente a que se poderia chamar de autoridade
moral, que deriva essencialmente da autoridade que os particulares tm para
defender as suas propriedades, autoridade essa que delegada na segurana
privada e a vertente da autoridade formal, que deriva das competncias
atribudas por lei a essa atividade (Ribeiro, 1999, Sarre, 2002). Assim, a
legitimidade da segurana privada acaba por assentar numa espcie de
delegao de autoridade, onde o proprietrio delega o poder legtimo que detm
sobre sua propriedade para que os agentes particulares de segurana o exeram.

Outra caracterstica que deve ser observada mais detidamente o carter
particular das sanes empregadas na segurana privada. Uma das importantes
distines entre as foras pblicas e privadas de segurana , como j dissemos,
a vocao das segundas em orientar-se pela lgica da preveno de perdas,
preocupando-se mais com o interesse e proteo da vtima do que com a
penalizao dos infratores. A lgica da punio no pertence, ao menos em teoria,
prtica dos vigilantes, no havendo interesse com a preservao da ordem que
no seja aquela estabelecida privadamente por contrato. No entanto, os vigilantes
impem outros tipos de sano que defendem os interesses a que servem, sendo
importante fazer uma diferenciao entre elas. Enquanto s foras pblicas cabe a
tarefa de banir por encarceramento, com base na concepo de comportamento
ilegal que tenha, pela natureza da ao, desafiado o interesse pblico institudo,
na segurana privada o banimento exercido com base no comportamento
desviante, por desordem ou preveno de riscos, buscando evitar situaes
indesejveis para o contratante, independente de tratar-se de comportamentos
margem da lei.

Assim, no obstante privilegiar a preveno, a segurana privada tambm aplica
algumas sanes, entre as quais as mais presentes so o impedimento entrada
de desconhecidos em propriedade particular e o procedimento das revistas e
64
requisio de documentos, que so realizadas de acordo com o interesse do
contratante. Se por um lado presena de vigilantes em determinados espaos
pode contribuir com a reduo e a preveno do crime e de conflitos indesejveis,
por outro inevitvel indagarmos at que ponto vai o poder das foras privadas no
controle dos cidados e sobre as conseqncias de eventuais abusos de fora e
autoridade por parte dessas foras.

Os vigilantes no prendem, porm andam armados, com uniformes similares aos
dos policiais e tambm exercem vigilncia, o que pode confundir a populao
acerca do poder atribudo a esses profissionais. As revistas s podem ocorrer
legalmente, em grande parte dos pases, sob autorizao judiciria, quando
houver indcios da existncia de objetos relacionados a algum crime ou que
possam servir de prova, ocultados por alguma pessoa, no havendo de fato
qualquer norma especfica que habilite os elementos da segurana privada faz-
la. Por outro lado tambm no h nenhum impedimento legal que impea os
seguranas de solicitar s pessoas que faam a revista ou para mostrarem o
contedo de sacos ou carteiras, por exemplo nas entradas dos hipermercados,
boates estdios esportivos ou eventos diversos, reservando-se a estas o poder de
deciso
24
(Ribeiro, 1999). Ou seja, as pessoas que so solicitadas tem sempre o
direito de no se identificarem ou no permitirem a revista, porm tal direito de
opo significa poder usufruir ou renunciar aos servios que a entidade privada
presta.

Como a maioria das pessoas no conhece as leis, quando solicitadas a se
identificar tendem a atender ao pedido, muitas vezes intimidadas pelo uniforme
dos agentes privados, que os leva a crer que estes possuem alguma autoridade
legal (Ribeiro, 1999; Sarre, 2002). Mais do que isso, uma vez que os agentes de
segurana adquiram pelos proprietrios ao qual prestam servios o direito de, em
suas propriedades, vestirem uniformes, realizarem revistas (desde que com

24
Essa situao mudou recentemente em Portugal, com o Decreto-Lei de 11 de dezembro de 2003, que
autoriza que em determinados casos e no controlo de acessos, o pessoal de vigilncia pode efetuar revistas de
preveno e segurana com o estrito objetivo de impedir a introduo de objetos ou substncias proibidas ou
susceptveis de provocar atos de violncia.
65
consentimento das pessoas), utilizarem sofisticados equipamentos de vigilncia e
portarem armas muito pouco provvel que se acredite que esses guardas
privados no tenham os mesmos poderes que os policiais pblicos, mesmo
afirmando-se que esse poder se ampare mais no fato do que na lei. Essa situao
sugere que deveria haver um esclarecimento maior sobre as aes dos agentes,
como existe, por exemplo, na Austrlia (Commercial and Private Agents Act 1986,
proclamado em 1989).

Por fim importante deixar claro que em qualquer situao que o profissional da
segurana extrapole as condies a ele estabelecidas, tais como ao expulsar um
indivduo de determinado ambiente ou proceder a uma deteno privada, ele est
sujeito s penalidades previstas por lei, por exemplo como falso aprisionamento ou
agresso.

Essas caractersticas levam ao questionamento da forma como se d a
legitimao social da segurana privada, dada pela associao entre segurana
privada e propriedade privada. Se por um lado, no decorrer do desenvolvimento
das instituies modernas de justia pblica (durante o sc. XIX), envolvendo
necessariamente autoridade e poderes de polcia, foi-se requerendo ao
legislativa e acompanhamento constante desta atravs do debate pblico, o
desenvolvimento da segurana privada no gerou grande interesse da sociedade,
principalmente porque a autoridade da segurana privada no est amparada
essencialmente nos poderes excepcionais que derivam da organizao do Estado,
mas principalmente pelos poderes ordinrios e privilgios dos proprietrios em
controlar o acesso e o uso dessas propriedades.

Os agentes de segurana autorizados por contrato pelos proprietrios no
possuem nenhum privilgio ou situao especial por sua condio profissional,
salvo algumas excees (por exemplo, o direito priso especial concedido no
Brasil), configurando-se juridicamente idnticos aos cidados comuns. Isso
realidade na maioria das localidades. Na prtica, entretanto, essa situao de
igualdade jurdica no ocorre necessariamente de acordo com as atribuies
66
legais correspondentes, no estando claras para o pblico as condies jurdicas
estabelecidas, sobretudo quando guardas privados atribuem a si prprios poderes
superiores aos que possuem. Os contratantes, por outro lado, alm de procurar
assegurar que os seus interesses como potenciais vtimas so prioritrios,
procuram evitar que os seus problemas sejam resolvidos no sistema de justia
formal, em que as empresas teriam um custo muito maior de tempo, trabalho e
preocupaes.

Talvez um dos principais problemas que se verifica na contemporaneidade seja a
ampliao dos espaos privados de acesso pblico (ou semi-pblicos). Como em
muitas indstrias, instituies privadas e outros setores da sociedade, os
proprietrios desses espaos desejam ter segurana em tempo integral, o que
obviamente impossvel para o poder pblico, transcendendo suas obrigaes.
Apesar da jurisdio legal desses espaos ser da polcia, trata-se da satisfao de
uma demanda especializada por segurana que s pode ser atendida
privadamente.

A alocao da segurana nos shopping-centers, shows, casas noturnas e outros
eventos, hipermercados e grandes superfcies comerciais resulta em alguns
constrangimentos adicionais aos cidados, no obstante suas comodidades. A
freqncia a esses espaos evidentemente no obrigatria nem indispensvel,
no entanto, sobretudo pelas mltiplas vantagens dadas pela concentrao de uma
grande diversidade de servios e atividades diversas, certamente tem ampliado o
nmero de pessoas presentes diariamente nesses locais, pblico que se v sujeito
s regras estabelecidas pelo seu proprietrio para o controle do estabelecimento.

H ainda muitas outras razes para se ressaltar a questo do accountability dos
servios de segurana, de acordo com South (1994): m conduta e deturpao,
uso excessivo da fora, falso aprisionamento, confisses foradas, uso ilegal da
fora letal e de dispositivos de vigilncia e da possibilidade do uso de coero
econmica na armao da justia privada.

67
Alm das prticas descritas e da questo do accountability, a regulao dos
servios de segurana deve se deparar com alguns temas especficos que formam
o espectro da atividade, e que so comuns aos diferentes contextos aventados na
literatura:

- Registro das companhias, envolvendo o licenciamento das firmas de
segurana e dos trabalhadores;

- Educao e treinamento;

- Uniforme e identificao visual;

- Uso de armas de fogo;

- Fiscalizao dos servios.


3.2 Modelos de Regulao

A forma como se d a autorizao dos servios privados de segurana nos remete
ao carter semi-autnomo que essa atividade tem em relao ao poder do Estado.
Os servios de segurana privada podem ser vistos como um hbrido, por no
serem um tipo comum de atividades de servios, uma vez que, no obstante
pertencer ao campo dos servios, tem implicaes diretas para a ordem pblica e
a manuteno da paz, situao que acaba por conferir a essa atividade um status
ainda no claramente definido. Atualmente, a atividade de segurana privada
regulamentada, na maioria dos pases, por uma instncia federal responsvel pela
gesto da Justia e/ou Segurana e que funciona ao mesmo tempo como rgo
regulador e fiscalizador da atividade.

Alguns estudos elaborados sobre o setor da segurana privada ajudam a elucidar
os diferentes formatos utilizados para a sua regulao em diferentes contextos,
que encontram respaldo de uma forma geral com as polticas regulatrias de
68
diferentes reas. A poltica regulatria de um pas normalmente influenciada por
alguns fatores especficos, tais como a sua cultura poltica, estrutura jurdica e
institucional, seu modelo econmico. A maioria dos pases, no final dos anos 70 e
incio dos 80, passou de um modelo no intervencionista para um modelo de
regulao mnima. J nos anos 90, um grande nmero de pases se transfere da
regulao mnima para um modelo de regulao abrangente, como na Europa
Ocidental, partes da Austrlia e alguns estados dos Estados Unidos (Irish, 1999).
Nos pases europeus (excetuando a Inglaterra, que possui sistema de auto-
regulao), a regulao estatutria est longamente estabelecida e bem definida
(South, 1994).

A partir de pesquisas especficas sobre o marco regulatrio dos servios de
segurana (Irish, 1999; Waard, 1999; Quicley, 2003), podemos sintetizar as
caractersticas principais da regulao que exercida nos pases observados pela
literatura. A definio das categorias apresentadas rene os interesses de trs
grupos distintos: os cidados, no plano dos clientes e da qualidade dos servios;
os provedores da segurana, enquanto competidores no mercado; e o Estado,
pautado na preocupao com a ordem pblica.

- No-intervencionista: O Estado no tem a responsabilidade pela regulao
da Indstria, que deixada para o mercado assegurar que a regulao
adequada ocorra.

- Regulao Mnima: O Estado introduz uma regulao mnima para regular
as pessoas que trabalham na indstria. Essa regulao tambm pode
estabelecer regras limitadas e padres para a indstria, de forma pouco
precisa.

- Regulao Abrangente: O Estado estende a regulao para alm do
controle sobre os trabalhadores da indstria, introduzindo regulao
substantiva para aumentar o padro e a qualidade dos servios providos
69
pela indstria de segurana, criar salvaguardas para proteo do pblico e
eventualmente proteger as empresas nacionais da competio estrangeira.

Por sua vez, a regulao pode ser realizada de forma limitada, com falhas em sua
implementao, ou de forma ampla, cumprindo eficazmente as normas
estabelecidas. Dadas essas caractersticas montamos um quadro com diferentes
modelos de regulao, sobretudo onde os contornos da regulao so atualmente
mais precisos.

Quadro 1. Marco Regulatrio da Segurana privada

Extenso Capacidade regulatria
Limitada Ampla
No-intervencionista Gr Bretanha
Mnima
Alemanha
ustria
Itlia
frica do Sul
Luxemburgo
Austrlia
Abrangente
Dinamarca
Finlndia
Frana
Portugal
Espanha
Brasil
Blgica

Fonte: Criada a partir dos trabalhos de Irish, 1999, Waard, 1999, e Quicley, 2003.

No estamos incluindo os Estados Unidos e o Canad pois a complexidade e
grande variabilidade de seus modelos, que variam entre os Estados e provncias,
dificultam a sua adequao a esses formatos. Para inclu-los em um padro
determinado seria necessrio fazer um estudo pormenorizado de suas diferentes
localidades. O Brasil, cujas caractersticas ficaro mais claras no prximo captulo,
pode ser claramente visualizado no modelo, enquadrado junto aos pases que
70
exercem uma regulao abrangente, porm limitada, como Dinamarca, Finlndia,
Frana, Portugal e Espanha.

A forma como essa regulao conduzida, entretanto, se modifica de pas para
pas. Na Itlia, por exemplo, a regulao feita pelo Ministrio do Interior e
administrada pelos governos locais com o auxlio da polcia. Em alguns casos,
como na frica do Sul, a segurana regulada por uma diretoria ou assessoria
que possui toda a autoridade sobre a segurana, ou so estabelecidos conselhos
consultivos para assessorar os reguladores. Em algumas partes dos Estados
Unidos e da Europa, a regulao administrada pelos Departamentos de Polcia,
e h ainda os casos em que a responsabilidade dividida entre departamentos
governamentais de regulao e diferentes componentes da indstria de segurana
privada. Este o caso da Austrlia estudada por Rick Sarre, onde se observa um
processo de regulamentao que assume um modelo misto envolvendo agncias
de policiamento privado e funcionrios da lei (Sarre, 2002), unindo estratgias
regulatrias formais, com base nas ferramentas legais e procedimentos jurdicos,
com procedimentos informais de regulao pelas agncias privadas que
respondem pela segurana de indivduos e comunidades. Alm desses sistemas,
em alguns pases onde o controle no feito por algum rgo do governo, a
regulao feita pela legislao que rege o comrcio e a indstria (Irish, 1999).

A auto-regulao que feita na Inglaterra realizada atravs de associaes
profissionais como a British Security Association e a International Professional
Security Association, que realizam a fiscalizao atravs de um cdigo de conduta
criado por elas. Vale destacar tambm que a maioria dos proprietrios das
indstrias de segurana prefere o modelo de regulao mnima, que ao mesmo
tempo em que limita o poder pblico sobre suas atividades beneficiam as
empresas maiores, uma vez que as pequenas empresas que so suas
concorrentes no podem arcar com os custos dessa regulao (o que poderia
fazer com que pases com precrios instrumentos de controle da atividade fiquem
mais propensos ao surgimento de muitas empresas atuando ilegalmente).

71

3.3 Caractersticas encontradas na literatura

Apesar de haver grande regularidade nas caractersticas do setor em diferentes
contextos, como veremos a seguir, a regulao apresenta aspectos distintos entre
os pases, que merecem ser observados mais detalhadamente. Se tomarmos as
diferentes tradies polticas dos pases como um possvel fator que influenciaria
na criao de modelos diferenciados de segurana privada, caracterizados pela
estrutura de organizao dos servios (legislao, tipologia, contingente), pases
que privilegiam a soberania do Estado e o direito pblico, como a Frana,
Espanha e Portugal tenderiam a possuir um mercado de segurana mais modesto,
em termos de contingente e legitimidade de funes, do que pases que
privilegiam a sociedade e o direito privado, como a Gr-Bretanha, os Estados
Unidos e o Canad.

Entre os exemplos conhecidos pela literatura, Frana, Portugal e Espanha so
pases que possuem legislao estatal como instrumento que regulamenta os
servios de segurana privada. A Frana teve nos anos 60 o seu principal perodo
de expanso da segurana privada. At 1983, data do surgimento do primeiro
diploma legal de regulao do pas
25
(que regula o setor at a atualidade), as
empresas de vigilncia e guarda eram tidas como empresas comerciais de direito
comum, sem qualquer controle especfico dos rgos pblicos. De acordo com
essa legislao, a atividade de segurana privada composta por trs reas
distintas: vigilncia e guarda, proteo de pessoas e transporte de valores. A
atividade de investigao, que tambm existe no pas, possui uma legislao
prpria. Com uma nova lei de 21 de janeiro de 1995, os poderes pblicos passam
a reconhecer que a segurana privada participa da segurana coletiva,
legitimando as aes do setor
26
.

25
Lei N. 83-629, de 12 de julho de 1983.
26
Para especialistas franceses como Ocqueteau (1997), a sistemtica regularizao de atividades diversas de
segurana privada desde os anos 80 significa uma tentativa do Estado, enfraquecido em suas alocaes de
recursos de segurana para a sociedade e para as vtimas organizadas da propriedade particular de massa,
tornar-se o mestre e organizador como terceiro ator de regulaes das quais a gesto comercial no lhe
pertence de fato. O posicionamento do pesquisador francs exemplifica bem as resistncias ao setor no pas,
72

De forma a ampliar a credibilidade das empresas do setor, os sindicatos patronais
das empresas de segurana francesas passaram a operar uma lgica de ao
evocando a tica profissional e a profissionalizao dos agentes, exercendo forte
estratgia de marketing para mudar a viso da sociedade sobre as empresas e
criando um cdigo de conduta a exemplo do BSIA ingls (Ocqueteau, 1997). Essa
inclusive a sugesto de alguns pesquisadores para melhorar as atividades do
setor e as garantias para os consumidores: que as foras do mercado criem suas
prprias estratgias de controle de qualidade e accountability, fazendo com que as
ms empresas no sobrevivam no mercado (por exemplo, sancionando empresas
por quebra de contrato).

Na Espanha a regulao inicial do setor data de 1974, sendo atualmente
regulamentada pela lei 23/1992, de 30 de julho. De acordo com a legislao, a
segurana privada considerada uma atividade complementar segurana
pblica e a atividade regulada pelo Ministrio do Interior, sendo o corpo Nacional
de Polcia a entidade competente para a fiscalizao. As atividades permitidas por
lei so a proteo de bens, a proteo de pessoas, proteo de objetos de valor,
no transporte desses objetos, na instalao e manuteno de sistemas de
segurana, na explorao das centrais de alarmes e na sua comunicao s
foras e corpos de segurana. Os cargos de chefia das empresas no podem ser
ocupados por antigos elementos nem das Foras Armadas nem dos Corpos de
Segurana (Ribeiro, 1999).

Em Portugal, assim como na Espanha, a segurana privada legalmente uma
atividade complementar segurana pblica, conforme a legislao. Os servios
de segurana so controlados e fiscalizados pela Secretaria-Geral do Ministrio da
Administrao Interna com a colaborao da Polcia de Segurana Pblica e da
Guarda Nacional Republicana, sem prejuzo destas foras de segurana e da
Inspeo-Geral da Administrao Interna
27
. Alm dessas caractersticas, a

onde a legitimao est paulatinamente ganhando fora, no obstante ter sofrido forte hostilidade
principalmente por parte dos sindicatos da polcia.
27
Decreto-Lei n 231/98, de 22 de Julho, Art. 29.
73
legislao define os cursos de formao e os currculos para os setores da
segurana privada
28
, e as empresas devem possuir um diretor de segurana com
a funo de ser responsvel pela preparao, treino e atuao do pessoal de
vigilncia (Decreto-Lei de 11 de dezembro de 2003).

O perfil da segurana privada muito semelhante nesses trs pases, tendo
apenas diferenas pontuais, como o fato de Portugal ser o nico onde no
permitida a atividade de investigao particular. Em Portugal tambm foi criada
uma medida obrigando determinados estabelecimentos (como bares, discotecas,
boates) a contratarem servios particulares de segurana, como cmeras de
vigilncia e mecanismos para controlar o acesso e evitar a entrada de armas ou
objetos capazes de causar leses corporais ou estragos materiais, fazendo com
que os cidados que oferecem, com finalidades lucrativas, atividades que possam
gerar riscos, no se abstraiam da proviso da segurana.

Nos trs pases permitido porte e uso de arma para grande parte das funes de
segurana, sendo necessrio para tanto uma licena especial mediante aprovao
de curso que possibilite o uso e transporte de armas de fogo, normalmente a
cargo da instituio responsvel pelos servios no pas.

Nos Estados Unidos e no Canad a disseminao da segurana privada evidencia
algumas diferenas importantes com relao ao cenrio descrito para os trs
pases europeus, principalmente com relao dimenso do aumento verificado a
partir dos anos 60, cuja escala foi consideravelmente maior do que a verificada
naqueles pases. Em ambos os pases o nmero de policiais privados j havia se
equiparado polcia em 1975. Atualmente, os guardas particulares j
ultrapassaram em quase trs vezes o nmero de policiais nos Estados Unidos,
ultrapassando dois milhes. No Canad, por sua vez, j existem dois guardas
privados para cada policial (em 1996 havia 59.000 policiais em relao a 82.010
guardas privados). Outro pas que vive situao semelhante a Austrlia: em
1997 havia 42.093 policiais e 94.676 guardas privados licenciados. Na frica do

28
Portaria n 970/98, de 16 de Novembro.
74
Sul os nmeros tambm impressionam: 200.000 guardas privados, sendo 125.000
nas empresas (so 3.200 empresas de segurana no pas), com cerca de quatro
guardas privados para cada policial. No Japo so cerca de 350.000.

A legislao norte-americana sobre o setor extremamente complexa, dado que
cada Estado possui seus prprios parmetros normativos. Tomando-se, por
exemplo, o Estado da Califrnia, a atividade regulamentada por um cdigo
especfico dos setores empresariais e de profisses, que define como atividades
de segurana privada trs reas distintas. Uma delas diz respeito a vrias formas
diferentes de prestao de servios de segurana que poderiam ser enquadradas
nas reas da segurana patrimonial e da vigilncia, da segurana orgnica, do
transporte de valores, da segurana pessoal e da escolta armada, alm de uma
rea correspondente investigao privada e uma outra que compreende o
campo das empresas de segurana eletrnica. De uma forma geral, em todas as
reas necessrio haver uma licena especfica que permite s empresas e ao
profissional exercerem a profisso, orientada por uma srie de requisitos comuns
aos diversos contextos observados, como comprovante de inexistncia de
antecedentes criminais, e a obrigatoriedade da existncia de um gerente
responsvel pelas empresas, sob uma regulamentao especfica mais rgida. A
idade mnima exigida para se obter uma licena de 18 anos, e em todos os
casos permitida a utilizao de armas de fogo mediante a posse de um firearm
permit obtido atravs da aprovao em um curso especfico, a exemplo do que
ocorre na Frana, em Portugal e na Espanha.

Exceto por algumas diferenas pontuais, as caractersticas da regulamentao
canadense se assemelha ao modelo californiano, com trs reas distintas relativas
aos segmentos do setor, que corresponderiam aos diversos segmentos elencados
anteriormente: uma chamada Contract Security Officers, uma outra denominada
Proprietary Security Officers, e uma terceira relativa investigao privada
conhecida no pas por Private Investigators Services. A principal caracterstica em
comum encontrada na atividade de segurana privada no Canad e em diferentes
estados norte-americanos o fato de no haver um padro nacional de regulao
75
do setor. Apesar das caractersticas mais gerais da regulamentao do Estado da
Califrnia apresentarem um perfil do panorama regulatrio do pas, estas no
correspondem a uma viso abrangente da realidade norte-americana, onde, assim
como tambm ocorre no Canad
29
, no h uma regulamentao que d suporte
eficiente ao que ocorre no nvel dos Estados e das provncias. Essas
caractersticas podem estar relacionadas dimenso com que esses servios se
expandiram nos dois pases, onde, de certa forma, encontramos caractersticas
semelhantes ao desenvolvimento da indstria no Brasil, embora neste pas a
regulao, apesar de suas funes de controle e fiscalizao estarem muito
aqum do esperado, seja consideravelmente mais abrangente.

A hiptese situada no incio deste tpico com relao s diferentes tradies
polticas fica evidentemente em aberto, pois as poucas informaes mais
detalhadas levantadas sobre um universo to vasto dificilmente poderiam
consolidar uma resposta clara para uma questo de tal abrangncia. De qualquer
forma, arriscaramos a dizer que, independente de usarmos as tradies polticas
como parmetro, o desenvolvimento do campo da segurana privada mais parece
indicar uma homogeneizao dos modelos para o setor, no cenrio internacional,
do que estar demonstrando um aprofundamento de diferenas, mesmo havendo
diferenas importantes entre os pases. Nesse sentido, pases com as mais
diferentes caractersticas esto, em maior ou menor grau, caminhando no sentido
de criar mecanismos de regulao e controle do setor e (mesmo na Frana onde a
resistncia ao setor visivelmente maior) de conciliar essa indstria, que cresce
incessantemente, aos sistemas pblicos de segurana.

O principal objetivo deste captulo fica de toda forma contemplado pelo
levantamento do perfil dos diferentes modelos regulatrios e das caractersticas de
algumas nacionalidades em que o desenvolvimento da indstria da segurana
privada vem adquirindo contornos importantes. Nesse cenrio podemos identificar
caractersticas que permitem localizar o Brasil de forma mais ou menos prxima
ao conjunto dos pases observado, o que nos auxilia na tarefa de melhor

29
Para um quadro mais abrangente do Canad ver Quigley, 2003.
76
compreendermos a forma como se d a organizao da regulao do mercado
neste pas.

77

IV A REGULAO DOS SERVIOS DE SEGURANA NO BRASIL

O marco regulatrio do mercado brasileiro de segurana:
tipologia /dimensionamento;
reas de atuao do policiamento privado;
controle / fiscalizao / regulamentao.
Armas de fogo, treinamento e qualificao dos profissionais,
disseminao das empresas clandestinas, o bico policial.



4.1 O marco regulatrio do mercado brasileiro de segurana


4.1.1 Surgimento oficial da segurana privada no Brasil

O surgimento oficial dos servios de segurana privada ocorreu sob determinao
legal do poder pblico para a atuao das empresas de segurana nas instituies
financeiras. A principal motivao para a obrigatoriedade da contratao de
seguranas foi a escalada nos assaltos s agncias bancrias desde os anos
1950. Em 1965 cinco assaltantes roubaram 500 milhes de cruzeiros (US$ 274
mil) de uma perua do Banco Moreira Salles, atual Unibanco, em So Paulo (SP),
durante uma transferncia financeira para o Banco do Brasil, no maior assalto da
poca para o pas. Mas o passo decisivo deu-se em decorrncia dos constantes
assaltos a bancos liderados por grupos guerrilheiros que atuavam contra o regime
militar, sobretudo aps 1968.

Apesar das primeiras empresas terem surgido pouco antes
30
, a obrigatoriedade foi
estabelecida no dia 21 de outubro de 1969, com o Decreto Federal 1.034, e desde
ento os bancos passaram a contratar servios de segurana ou criar os seus
prprios servios, dando incio tambm segurana orgnica.


30
Em 1940 j havia sido instituda a Guarda Noturna de Santos, como associao particular, e no Paran, em
1951, foi autorizado o funcionamento de guardas particulares para auxiliar o policiamento pblico
(Brasiliano, 1999). A empresa paulista Columbia Vigilncia e Segurana, fundada, em 1955, j realizava
servios de vigilncia para empresas, condomnios, indstrias e bancos (Cubas, 2002).
78
A instituio da obrigatoriedade da segurana bancria ser feita por empresas
privadas abriu espao legal e incentivo para o desenvolvimento do mercado,
tornando-se negcio lucrativo para empresrios de setores diversos, e tambm
para ex-policiais e integrantes das foras armadas, que detinham o conhecimento
tcnico e proximidade com especialistas em segurana. Nota-se ainda hoje a
grande presena de militares, sobretudo oficiais da reserva, nos cargos de chefia
de empresas de segurana, assim como a presena de muitos policiais no setor.

Em pouco tempo aps o decreto-lei de 1969, as empresas passam a se expandir
para alm das instituies financeiras, passando a atender demandas
provenientes das instituies privadas, demandas individuais e tambm de
instituies pblicas. A legislao existente logo se torna insuficiente para cobrir o
avano do setor, levando nova regulamentao em 1983. As diretrizes do
primeiro decreto definiam as Secretarias de Segurana Pblica dos Estados como
responsveis pelo controle das atividades de segurana privada, ficando o
treinamento a cargo das polcias civis. A falta de instrumentos eficientes de
normatizao e fiscalizao dos governos estaduais e dos rgos responsveis
(as secretarias estaduais de segurana e o Banco Central) ajudaram a impulsionar
a passagem de responsabilizao dos Estados para o governo federal. De acordo
com esse primeiro decreto os vigilantes possuam status de policiais, situao que
mudou em 1983, com a passagem do treinamento para o setor privado e do
controle das atividades para o Ministrio da Justia e o Departamento da Polcia
Federal. A partir da os vigilantes no tm mais status de policiais, no entanto so
autorizados a poder usar armas de fogo calibre 32 ou 38 quando em servio.


4.1.2 Regulao e fiscalizao

O marco regulatrio atual da segurana privada legislado pela lei n 7.102, de 20
de junho de 1983 e pelos decretos n 89056/83 n 1592/95, complementados por
decretos e portarias especficas que atriburam novos requerimentos regulao.
79
O quadro abaixo apresenta as principais obrigaes relativas s atividades de
segurana privada, controladas pelo Departamento da Polcia Federal:

Quadro 2. Descrio das obrigaes e atividades de controle da Segurana
Privada
reas de atuao
Vigilncia e segurana patrimonial das
instituies financeiras e de outros
estabelecimentos, pblicos ou particulares;
Segurana orgnica - submetida s mesmas
obrigaes para as empresas;
Garantir a incolumidade fsica de pessoas;
Realizar o transporte de valores ou garantir o
transporte de qualquer outro tipo de carga;
Recrutar, selecionar, formar e reciclar o pessoal
a ser qualificado e autorizado a exercer essas
atividades.
Documentao
requerida
Estipulao dos documentos necessrios
abertura de empresas, tais como dados
pessoais da empresa e do representante legal
da empresa (inclusive comprovao de
inexistncia de antecedentes criminais), alm de
requisitos especficos para cada setor de
atividades.
Treinamento
Curso de vigilantes com currculo obrigatrio
(carga horria pr-definida), a cargo de
empresas autorizadas;
Curso de tiro obrigatrio.
Vigilantes
Direito a uniforme com cordo, apito, plaqueta
de identificao de dados pessoais do vigilante,
distintivo com identificao da empresa;
Direito ao porte de arma quando em servio;
Direito priso especial e seguro de vida;
80
Carteira Nacional de Vigilante, de acordo com a
portaria 891 de 12 de agosto de 1999.
Instalaes
Local seguro e adequado para a guarda de
armas e munies, com caractersticas
especiais de segurana;
Outras exigncias especficas por setor.
Vistoria
Vistoria das instalaes de empresas de
segurana;
Vistoria de veculos especiais de transporte de
valores;
Atualizao anual da
documentao
Renovao de certificado de segurana das
instalaes;
Renovao de certificado de vistoria de veculos
especiais de transporte de valores.
Outras autorizaes
Autorizao para transferncia de armas e
munies;
Autorizao para alterao de atos constitutivos;
Autorizao para compra de armas, munies e
petrechos;
Autorizao para transporte de armas e
munies
Alterao de atos constitutivos;
Autorizao para mudana de modelo de
uniforme
Registro de certificado de formao de vigilantes
Fonte: DPF e legislao do setor

Alm dessas obrigaes institudas pelo DPF, outras mudanas vem sendo
efetuadas seguindo os novos desafios impostos segurana em diferentes
contextos. Exemplo disso a lei estadual 4.331/2004 promulgada pela Assemblia
Legislativa do Estado do Rio de Janeiro que obriga donos de boates a instalar o
sistema de monitorao e gravao eletrnico de imagens e detectores de metais
81
nas portas com o objetivo de evitar a entrada de armas ou objetos de perfurao.
Outra lei (4.355/2004) determina a identificao digital na entrada dos
estabelecimentos.

As reas de atuao apresentadas no quadro acima, onde esto apresentadas de
acordo com o registro oficial, podem ser ainda destrinchadas em algumas
categorias especficas. De acordo com o Departamento da Polcia Federal, a
segurana privada est autorizada a atuar em sete reas distintas, dispostas
abaixo. As descries foram construdas a partir da reviso da literatura e da
observao e descrio dos servios existentes, tornando mais tangveis a sua
identificao no espao real em que atuam.

Quadro 3. Descrio e reas de atuao dos segmentos da Segurana
Privada
Segmento Descrio reas de atuao
Vigilncia / Segurana
Patrimonial
Preservao de bens e
patrimnio, preveno
de riscos provenientes
de aes criminosas.
Bancos;
Organizaes
comerciais e Industriais
diversas;
rgos Pblicos;
Condomnios fechados,
prdios ou residncias;
Shopping-centers,
estdios de futebol,
centros de Exposies,
casas de eventos e
espetculos diversos.
Segurana Orgnica Empresas que, ao
invs de contratar
servios especializados
das empresas de
proteo, constituem o
Bancos;
Organizaes
comerciais e industriais
diversas;
condomnios fechados;
shopping-centers;
82
seu prprio organismo
de segurana.
Segurana Pessoal Acompanhamento
individual, pode ou no
ser armado.
Empresrios,
executivos, polticos,
pessoas famosas,
outros.
Curso de Formao Treinamento e
qualificao de
vigilantes.
Atende empresas de
segurana e
profissionais de
segurana privada e
pblica.
Escolta Armada Acompanhamento
motorizado armado.
Veculos de cargas,
empresrios,
executivos, polticos,
outros.
Transporte de Valores Transporte de Valores Bancos e instituies
financeiras.


Curiosamente, o servio de detetive particular, apesar de ser permitido no Brasil,
no faz parte das atividades de segurana privada, que so regulamentadas e
fiscalizadas pelo DPF. O setor regulado pelo Ministrio do Trabalho, sendo que
seu primeiro documento legal data de 1957 (Lei Federal N 3.099/57). Aps este
documento foram institudas outras regulamentaes como mandatos de
segurana e portarias especficas, entre os quais a Portaria N 3.654 folha 59 de
24/11/ 77, do Ministrio do trabalho, catalogando a atividade de Detetive Particular
como uma atividade (ocupao) lcita.

Outra questo que chama ateno e que deve ser observada com mais
profundidade diz respeito aos chamados vigilantes noturnos (ou vigilantes
autnomos) que atuam nas ruas de algumas cidades. No Estado de So Paulo,
por exemplo, essa atividade chegou a ser regulada antes mesmo do Decreto-Lei
83
de 1969, atravs de decreto estadual que visava ao estabelecimento de normas
de organizao e funcionamento das Guardas Municipais e das Guardas
Noturnas, alm das atividades de vigilantes particulares e de transporte de
valores. As Guardas Municipais representam constitucionalmente as atuais
Guardas Civis Metropolitanas GCMs que atuam no mbito municipal, enquanto
que as empresas de transporte de valores so legisladas pelo Departamento de
Polcia Federal e as Guardas Noturnas j no existem mais.

O Decreto Estadual n 50.301 de 2 de setembro de 1968 (e suas alteraes
posteriores Decretos 51.422/69 e 37/72), que regulamentou o artigo 32 da Lei
Orgnica da Polcia, alm de no definir precisamente tais vigilantes particulares,
teria sido revogado pela Lei Complementar Estadual n 207 de 5 de janeiro de
1979. Por fim, a Lei Federal 7.102 de 1983 teria definitivamente tornado
insustentvel a existncia dessa atividade, sendo estabelecida legalmente uma
definio de vigilante incompatvel com a definio da Lei Estadual de 1968. Alm
disso, a partir de 1983 toda competncia sobre o tema ficou a cargo da Unio
31
.
Assim, esse tipo de servio s poder existir sob o regime de leis especficas do
trabalho, como trabalhador autnomo ou eventual, se ajustando mais
precisamente a um trabalhador domstico
32
. Mas no h qualquer documento
legal que permita que esses profissionais usem armas de fogo ou instalem
guaritas nas ruas em que atuam.

V-se que esse prestador de servios no poderia ser qualificado como vigilante,
no entanto em muitas localidades, como no Estado de So Paulo, ele
credenciado como vigilante, registrado no Distrito Policial da regio em que atua
e amparado por legislao estadual. Tal situao acaba por gerar uma atividade
especfica de segurana que, alm de mal caracterizada e mal dimensionada, no
sofre controle dos rgos legitimamente responsveis pela sua fiscalizao. Esse
constitui mais um dos aspectos mal estabelecidos pela regulamentao brasileira.

31
O detalhamento da transformao jurdica da atividade de vigilante particular pode ser conferida em
doutrina apresentada por Lus Carlos de Almeida Hora, disponvel em
http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3304.
32
Idem.
84

A regulao da segurana privada no Brasil, apesar de surgir em parte pela
presso de setores corporativos ligados segurana pblica e segurana
nacional, sempre teve o controle da atividade legalmente atribudo ao Estado, em
princpio praticamente sem quaisquer especificaes relevantes, equiparando-se
ao modelo de regulao mnima, com o Decreto-lei de 1969. A regulao posterior
(Lei Federal de 1983), que surge em virtude da grande expanso e diversificao
dos servios, consideravelmente mais abrangente, abordando, com suas
especificidades, os aspectos essenciais relativos autorizao de funcionamento,
equipamentos, instalaes, treinamento e qualificao, uso de armas de fogo,
reas de atuao e requisies especficas relativas aos empregados e
empregadores. Durante o perodo de institucionalizao da regulamentao
existente, novas entidades foram criadas, como a Comisso Executiva para
Assuntos de Vigilncia e Transporte de Valores, pela portaria 601/86 (a Comisso
foi posteriormente extinta), bem como foram regularizados os servios de
segurana pessoal (Portaria 241/89) e modificadas algumas normas especficas,
por exemplo quanto ao uso de armamentos, ampliando seu poder de fogo
(portaria 091/92) (Musumeci, 1998). Essa regulao de 1983, que vem
constantemente sofrendo alteraes pontuais, embora tenha muitos aspectos
polmicos sobre determinadas questes (que sero abordados adiante) torna-se
similar ao marco regulatrio de muitos pases abordados pela literatura que
possuem um modelo normativo mais extensivo sobre os vrios aspectos a serem
regulados.

Das atividades realizadas pelo DPF, as taxas pagas para atualizao, registros e
alteraes geram considervel renda destinada ao cumprimento de suas
atividades, atingindo R$ 28.268.898,36 em 2004, entre as vistorias, autorizaes,
registros e expedies.



85
Tabela 16. Arrecadao Funapol
33


D DE ES SC CR RI I O O V VA AL LO OR R ( (R R$ $) )
VISTORIA DAS INSTALAES DE EMPRESAS DE SEGURANA 2.680.720,98
VISTORIA DE VECULOS ESPECIAIS DE TRANSPORTE DE VALORES 151.750,00
RENOVAO DE CERTIFICADO DE SEGURANA DAS INSTALAES 1.370.382,05
RENOVAO DE CERTIFICADO DE VISTORIA DE VECULOS ESPECIAIS DE TRANSPORTE
DE VALORES
604.492,86
AUTORIZAO PARA COMPRA DE ARMAS, MUNIES E PETRECHOS 191.794,37
AUTORIZAO PARA TRANSPORTE DE ARMAS E MUNIES 314.571,91
ALTERAO DE ATOS CONSTITUTIVOS 70.890,95
AUTORIZAO PARA MUDANA DE MODELO DE UNIFORME 12.195,35
REGISTRO DE CERTIFICADO DE FORMAO DE VIGILANTES 713.957,89
EXPEDIO DE ALVAR DE FUNCIONAMENTO DE EMPRESA DE VIGILNCIA OU
ORGNICA
155.428,46
EXPEDIO DE ALVAR DE FUNCIONAMENTO DE CURSO DE FORMAO DE
VIGILANTES
11.289,34
EXPEDIO DE CARTEIRA NACIONAL DE VIGILANTES 848.649,98
VISTORIA DE ESTABELECIMENTO FINANCEIRO POR AGNCIA OU POSTO 21.142.774,22
T TO OT TA AL L 2 28 8. .2 26 68 8. .8 89 98 8, ,3 36 6
Fonte: Departamento da Polcia Federal

Entre as atividades fiscalizatrias pode-se citar tambm, a partir dos dados
disponibilizados pelo DPF, a existncia de algumas medidas com relao ao
fechamento de empresas clandestinas e aplicao de sanes.

Tabela 17. Penalidades Aplicadas
PENALIDADES 2000 2001 2002 2003 2004
MULTAS 865 379 59 230 697
ADVERTNCIAS 45 35 2 21 37
CANCELAMENTO DE AUTORIZAO
DE FUNCIONAMENTO
97 65 41 61 77
FECHAMENTO DE EMPRESAS CLANDESTINAS 97 168 133 77 176
Fonte: Departamento da Polcia Federal

Tabela 18. Valor arrecadado com multas
PENALIDADES 2004 ARRECADAO VALOR
MULTAS 697 2.697.778 UFIRs R$ 2.870.705,56
Fonte: Departamento da Polcia Federal

A exemplo de muitos dos modelos observados, o grande problema que
encontramos no Brasil est na fragilidade dos mecanismos de controle e
fiscalizao da atividade em seus diferentes segmentos, que atualmente esto a
cargo da Delegacia de Controle da Segurana Privada - DCSP de Braslia e das

33
FUNAPOL: Fundo para Aparelhamento e Operacionalizao das Atividades-Fim da Polcia Federal.
86
Delegacias Estaduais de Segurana Privada - DELESPs. Alm dos poucos
recursos dispensados para essa finalidade serem sub-aproveitados, a dificuldade
se agrava pelo processo de franca expanso do setor, que age como mais uma
barreira ao flego necessrio para o acompanhamento dessa necessidade de
efetivao da regulamentao.

Assim, embora a regulao especfica das atividades de segurana tenha, como
vimos, se tornado cada vez mais abrangente com o processo recente de
normatizao, pouco podemos dizer sobre a eficcia de tais medidas. As
dificuldades existentes nas atividades de controle, fiscalizao e monitoramento
do setor relacionam-se tanto precariedade dos dados disponveis quanto
escassez de recursos humanos e financeiros da Polcia Federal, que no possui
nem mesmo uma base de dados informatizada e atualizada dos cadastros das
empresas e das autorizaes emitidas para os vigilantes. Parte dessas
dificuldades visvel: no Rio de Janeiro, em 1992, havia apenas um agente e dois
peritos para fiscalizar mais de 100 empresas entre legais e ilegais, que somavam
cerca de 140 mil vigilantes. Em So Paulo, apenas trs pessoas so responsveis
por averiguar as denncias de empresas clandestinas em toda a Grande So
Paulo (Cubas, 2002).

Ao compararmos com a fiscalizao hoje existente das foras pblicas nos ltimos
anos, que se ampliaram e se fortaleceram, sobretudo, como resposta ao histrico
de violaes aos direitos humanos das polcias brasileiras, a fiscalizao das
atividades dos seguranas particulares foi disposta margem do controle do
Estado e da sociedade, que juntos exercem uma srie de funes de
monitoramento das atividades policiais atravs de vrias iniciativas colocadas em
prtica nos ltimos anos para diminuir os abusos eventualmente cometidos pela
polcia. Entre essas iniciativas esto as corregedorias internas, as ouvidorias, os
cursos de direitos fundamentais, a divulgao de estatsticas envolvendo
confrontos com civis, os servios de acompanhamento psicolgico a policiais
envolvidos em confrontos que resultaram em mortes, novos procedimentos
tcnicos como mudana do alvo, nos treinamentos de tiro, para partes no letais
87
do corpo, alm da existncia de cdigos e regimentos internos especficos e uma
srie de outros mecanismos para que a sociedade acompanhe a atividade policial
(Kahn, 2001).

Nesse sentido, as poucas obrigaes exigidas das empresas parecem claramente
insuficientes. Evidentemente, policiais pblicos e privados dividem
responsabilidades e funes diferenciadas, no entanto a atuao no campo da
segurana e a delegao que possuem para sua atuao nos campos especficos
em que esto presentes remetem a necessidade de controle equivalente ao das
foras pblicas no mnimo com relao s funes e recursos semelhantes de que
fazem uso, com relao formao, aos cursos de tiro e ao conhecimento da
legislao.


4.2 A questo das armas de fogo

As compras autorizadas de munio e armamento pelas empresas de segurana
tambm apresentam nmeros importantes. De acordo com dados do Dirio Oficial
da Unio (Relatrio Anual FENAVIST), entre 1987 e 2002 essas empresas
adquiriram 162.484.135 de munies (cartuchos, projteis, plvora, etc.) e
194.211 armas (revlver 32 e 38, espingarda 12, 16 ou 20 e pistola semi-
automtica). Entretanto, de acordo com estimativa realizada a partir do nmero de
vigilantes por categoria de formao (os diferentes nveis de especializao e
treinamento definem o tipo e o nmero de armas que cada vigilante poder portar)
e dos turnos realizados, foi estimado um total de 413.994 armas de posse das
empresas de segurana privada, sendo que as armas so compartilhadas por
diversos guardas servindo em 3 turnos (8/24, 12/36, 24/72) (Dreyfus e
Nascimento, 2005). A estimativa foi feita com base nas seguintes categorias
existentes:

- Guardas com treinamento bsico (que s podem portar um revlver que
pertence empresa).
88
- Guardas com treinamento para escolta de cargas valiosas e caminhes de
carga de valores, que podem usar uma arma curta e uma arma de cano
longo a servio (uma espingarda ou uma carabina .38).
- Guardas com treinamento para segurana pessoal, que podem portar duas
armas curtas.

A mdia anual de aquisio das armas de cerca de 12.138 armas por ano, o que
revela haver alguma discrepncia em relao aos dados do DPF na tabela acima
(seguramente nem todas as compras autorizadas de armas so devidamente
cadastradas na Polcia Federal).

Algumas aes recentes de regulamentao da legislao especfica sobre o
porte e uso de arma tem sido tomadas pelas entidades representativas do setor
tendo em vista a aprovao do Estatuto do Desarmamento - Lei n 10.826/03 no
final de 2003. De acordo com a FENAVIST os principais pontos de conflito dizem
respeito a:

Legislao especfica: as empresas de segurana privada so regulamentadas
por um conjunto prprio de leis (Lei n 7.102/83, 8.863/94 e 9.017/95), alm de
serem regulamentadas por decretos e portarias do Ministrio da Justia e do
Departamento de Polcia Federal. Tais normas no foram revogadas, ou sejam,
ainda tm validade apesar da publicao do estatuto.

Porte de arma: a definio de porte de arma da nova lei considera o sentido de
que o portador leva a arma para onde vai. Esse conceito no se aplica s
empresas de segurana, por que os vigilantes portam armas registradas pelas
empresas somente enquanto esto trabalhando.

Idade limite: o estatuto estabelece como a idade limite de 25 anos para a compra
de armas de fogo. A legislao prpria do setor de segurana privada regulamenta
que indivduos a partir de 21 anos podem exercer a profisso de vigilante e,
89
portanto, portar arma em servio. Ou seja, o vigilante no compra armas de fogo,
somente empresas de segurana so autorizadas para isso.

Taxas: as taxas pagas pelas empresas de segurana so estabelecidas pela Lei
n 9.017/95, que no foi revogada pelo estatuto. De acordo com a Fenavist, a
cobranas das taxas citadas na nova lei inviabilizaria economicamente a atividade
de segurana privada.

Argumentando que esse valor custar cerca de R$ 800 mil, por ms, para o setor
de segurana, e que as empresas de segurana privada (alm de j serem
regulamentadas por um conjunto prprio de leis) tem o pagamento de taxas
estabelecido pelo artigo 17, da Lei n 9.017/95, os empresrios da segurana,
atravs da FENAVIST, passaram a pressionar a Comisso Especial formada para
regulamentar a Lei com uma significativa reduo dos valores (Projeto de Lei
5359/2005, que altera o Estatuto do Desarmamento, aprovado em 31 de agosto
de 2005 pela Comisso de Segurana Pblica, reduz a taxa para expedio de
porte de arma de fogo de R$ 1 mil para 200 Ufirs e a renovao ou expedio da
segunda via de R$ 1 mil para 100 Ufirs (uma Ufir vale R$ 1,0641)).

Outra questo que no pode passar em branco com relao regularizao do
porte para os vigilantes, sobretudo estando em vigor o Estatuto do Desarmamento
que restringe na quase totalidade o porte para os demais cidados. Dessa forma,
as novas leis de controle de armas provenientes do Estatuto do Desarmamento
transformam os vigilantes em uma categoria especial, no conjunto da sociedade,
com relao a esse aspecto, situando-os em uma posio intermediria entre os
policiais e os demais cidados: no possuem os mesmos poderes e as
salvaguardas dos primeiros, no entanto podero portar armas quando em servio,
e com idade mnima de 21 anos. De acordo com o Estatuto, mesmo os portes
concedidos como exceo, em situaes especficas, s sero concedidos para
maiores de 25 anos.

90
Ou seja, alm da questo da regulao especfica com relao taxao, controle
e fiscalizao das empresas e vigilantes, fica implcita uma discusso acerca do
status que esses profissionais ocupam enquanto agentes de preveno, que a
princpio teriam funes complementares com as foras pblicas, mas com status
semelhante a dos demais cidados. Embora carea de estudos mais profundos
sobre a questo especfica do uso das armas pelos vigias, a primeira vista
podemos dizer que a autorizao do uso de armas justifica-se exatamente por
esse carter de complementaridade desses profissionais e pelo treinamento e
preparao que, pelo menos a priori, devem possuir para o cumprimento de tal
funo.

De toda forma, esta uma das questes prioritrias a ser abordada na busca de
solues para os impasses apontados. Uma sada que tambm deve ser
considerada e que pode possibilitar a diminuio de acidentes e da violncia nas
aes preventivas o incentivo e disseminao de armas no letais, devendo ser
racionalizadas de acordo com os custos e benefcios de tais inovaes.


4.3 As empresas clandestinas

As empresas clandestinas correspondem a um grande problema tanto para a
segurana da populao quanto para os negcios das empresas. Os empresrios
reclamam da concorrncia desleal feita pelos clandestinos, que reduzem os
preos inviabilizando as propostas daqueles que pagam os impostos de acordo
com o sistema tributrio brasileiro. Apesar de no haver nenhuma contagem oficial
ou estimativa confivel sobre a disseminao dessas empresas, elas representam
cada vez mais uma poro significativa do mercado informal brasileiro, ganhando
preferncia pelos baixos preos oferecidos em relao s empresas regularizadas.
Conforme estimam entidades de classe do setor da Segurana privada, ao
operarem na ilegalidade os clandestinos podem trabalhar com alta margem de
flexibilidade, atingindo preos at 85% menores e poupando at 16,71% do
rendimento bruto com o no-pagamento de encargos trabalhistas, seguros
91
obrigatrios, reciclagem de colaboradores, etc., alm de economizar com a
aquisio de armamento (adquirindo armas ilegais, os sonegadores podem
economizar uma taxa de R$ 650 para obter o porte de cada arma e outra de
renovao no valor de R$ 350, alm do prprio valor da arma)
34
.

De acordo com o presidente da Confederao Nacional dos Vigilantes (CNV),
Jos Boaventura Santos, apesar da margem de preo estreitada pelo pagamento
da tributao, que possui caractersticas prprias, como taxas sobre armas, a
obrigatoriedade do pagamento de seguro de vida aos funcionrios e de adicional
de risco de vida, essas empresas possuem mais condies de oferecer garantias
aos tomadores de servios e, eventualmente, responder na justia por falhas
ocorridas durante a prestao do servio ou por dbitos trabalhistas (Revista
Security, 2005).

Ainda outro problema com relao s empresas clandestinas a participao de
ex-policiais e policiais civis e militares, tanto no papel de empresrios quanto no de
trabalhadores eventuais, que estimulam o surgimento e a manuteno do mercado
informal. De acordo com a prpria delegada Veridiana Pires Figueira de Andrade,
da Delesp-SP, que responsvel pela fiscalizao dos servios no Estado,
mesmo sendo proibida a atuao de policiais em trabalhos extras, como
seguranas particulares, a prtica tolerada dentro das corporaes.

Nesse sentido, o caso ocorrido em 7 de maio de 2004, em que um funcionrio de
25 anos da empresa Itaim Vigilncia, Comrcio e Servios Ltda disparou cinco
tiros contra um estudante de 15 anos freqentador do bairro paulistano do Itaim,
que morreu a caminho do hospital, emblemtico do problema das empresas de
segurana clandestina no pas: o funcionrio no possua registro em carteira,
porte de arma nem curso de vigilante, e a empresa, por sua vez, no tinha registro
junto Polcia Federal e no ocupava as dependncias de nenhum dos trs
endereos informados aos seus clientes. Alm disso, como ocorre em muitas
dessas empresas, o proprietrio Marcos Lenehrt de Oliveira ex-policial militar.

34
Com a aprovao da Lei n 10.826/03 - Estatuto do Desarmamento, aprovado no final de 2003, o valor das
taxas anual e de renovao passou a ser de R$ 1.000,00, a mesma cobrada ao cidado comum.
92
Ainda que no seja legalmente permitido, pblico e notrio que muitos dos
proprietrios de empresas privadas de segurana pertencem aos quadros
superiores das polcias: geralmente delegados de polcia civil ou oficiais superiores
da polcia militar, embora as empresas estejam legalmente em nome de familiares,
como esposas e filhos. O mesmo ocorre com relao aos empregados,
geralmente policiais civis ou militares (Kahn, 2001).


4.4 O bico policial: a questo do segundo emprego

Apesar das atividades referentes segurana privada terem sido centralizadas no
Ministrio da Justia, tornando o Departamento da Polcia Federal a principal
forma de accountability das empresas (Cubas, 2002), essa responsabilidade
costuma ainda ser dividida com outras instncias de governo. Algumas secretarias
estaduais de segurana tm assumido parcialmente, atravs de convnios e
acordos informais, a atribuio dessas atividades de controle e fiscalizao.
Entretanto, conforme ressaltam alguns comentadores, este tipo de sada
emergencial, hoje j rotineira e informalmente institucionalizada, no tem
apresentado resultados relevantes no que concerne, por exemplo, ao controle das
atividades clandestinas de policiamento privado. Isto ocorre em parte porque, por
um lado, integrantes dos nveis hierrquicos superiores das polcias abrem suas
prprias empresas de vigilncia e, por vezes, vendem os seus servios nas
mesmas reas onde atuam como agentes pblicos; por outro, parte expressiva
dos policiais de ponta buscam o seu segundo emprego nas atividades
clandestinas de segurana privada, como forma de complementao aos baixos
salrios (Zacchi e Muniz, 2004, p. 27). Dessa forma, o chamado bico policial
tem-se convertido no Brasil em uma espcie de poltica compensatria e tolerante
que constrange as autoridades da segurana pblica a uma espcie de conivncia
velada com as prticas descritas.

Quanto a isso, h poucos estudos existentes que trazem nmeros que nos ajudem
a estimar a dimenso do bico entre os policiais. Nmeros da Pesquisa Nacional de
93
Amostragem Domiciliar (PNAD) realizada pelo IBGE indicam que, em 1995, cerca
de 10% do total de profissionais da segurana pblica afirmou ter um emprego
secundrio alm de sua ocupao principal e destes apenas 1,5% declarou ser
esse emprego de vigia ou vigilante (Musumeci, 1998). Em 2001 esse nmero se
mantm semelhante: 7,6% declararam ter um segundo emprego, sendo 1,8%
como vigia ou vigilante. Evidentemente, esses nmeros no retratam a dimenso
do bico, at porque improvvel que os policiais declarem segundo emprego,
sobretudo como vigias e vigilantes. No entanto, os prprios policiais militares
afirmam que a prtica do bico chega a envolver at 80% da corporao
35
.

Outra pesquisa, realizada sobre o perfil dos policiais militares do Estado de So
Paulo, em 1992, mostrou que 33% dos policiais tinham algum trabalho
remunerado alm de sua ocupao na polcia militar, proporo que aumentava
nos postos mais baixos da polcia (Gullo, 1992). Apesar de no se saber ao certo
quantos trabalhavam na segurana privada, estima-se que seja a maior parte.
Esse segundo emprego garantia aos policiais um salrio igual ou superior ao
salrio que ganhavam na polcia.

Alm disso, no so poucos os relatos de policiais que, diretamente ou
intermediados por moradores mais influentes de bairros de classe mdia,
oferecem seus servios por valor inferior ao cobrado pelas empresas de
segurana, prometendo facilidades tais como a ateno privilegiada dispensada
pelos policiais responsveis pela rea, alm de todo o investimento pblico que foi
realizado em cada um desses oficiais, como treinamento em tiro, defesa pessoal,
tcnicas de investigao e capacitao em diversas reas (legislao, direitos
humanos e estratgias de preveno), alm de atuarem portando as armas da
corporao. Muitas vezes esses policiais oferecem esses servios no seu prprio
horrio de servio, o que ainda mais grave. Aqui o problema transcende a
questo do segundo emprego, que a rigor est circunscrita ao uso das
capacidades prprias e experincias do policial para atender a demandas sociais

35
De acordo com Wilson Morais, presidente da Associao de Cabos e Soldados da Policia Militar de So
Paulo, 80% dos policiais fazem algum tipo de bico, a maioria em estabelecimentos comerciais, conforme
declarou ao jornal Folha de S. Paulo em 27 de outubro de 2005.
94
existentes sobre o produto de suas funes, e passa a juntar o bico a outras
transgresses. Policiais se utilizam da insegurana da populao, por exemplo
deixando uma rea mais desprotegida ou mesmo se utilizando de ameaas, para
vender seus servios de segurana; extorso pura e simples de dinheiro de
comerciantes em troca de proteo; prestao de servios de segurana a
pessoas envolvidas em atividades ilegais, como banqueiros do bicho; uso de
informaes privilegiadas, como dados sobre criminalidade e operaes policiais,
para fins privados, alm do uso de armamento, viaturas e outros equipamentos
pblicos pelos policiais, durante a atividade particular (Kahn, 2001).

Evidentemente a atuao dos policiais como vigilantes ainda gera o conflito
adicional com as empresas de segurana, uma vez que eles esto retirando do
mercado uma rea de atuao que a rigor compete expertise prpria das
empresas, uma vez que os vigilantes, teoricamente, so treinados para atuarem
na preveno e na vigilncia patrimonial, muitas vezes utilizando tcnicas e
sistemas que no so familiares aos policiais, como na utilizao simultnea de
recursos de segurana eletrnica, como a integrao entre cmeras de vdeo e
sistemas de GPS e os recursos humanos. Obviamente os policiais tm inmeras
vantagens em termos de facilidades colocadas disposio dos clientes,
ampliando ainda mais a gravidade do desvio, para fins privados, desses recursos
pagos pela sociedade para indivduos ou comunidades.

O bico tambm problemtico por outras razes. Os policiais que exercem o
segundo emprego
36
trabalham nas folgas de seus turnos de 48 horas, acumulando
o stress e o cansao da dupla jornada, o que ir prejudicar o seu trabalho como
policial. Como mostram as estatsticas da Ouvidoria de Polcia do Estado de So
Paulo, eles morrem mais freqentemente trabalhando como vigilantes do que
como policiais: entre os anos de 1990 a 1998, cerca de 23% das mortes dos
policiais militares ocorreram quando o policial estava de servio (uma situao
ativa, pois esto policiando a cidade, procurando criminosos e respondendo a

36
A legislao impede tanto que policiais sejam registrados como guardas privados, quanto que exeram
qualquer outra profisso enquanto atuarem como policiais, tornando o segundo emprego uma prtica
totalmente ilegal.
95
chamados de crimes) e 77% de folga, geralmente exercendo uma segunda
profisso como vigilantes (em tese, uma situao passiva), sem apoio da
corporao e, portanto, sujeito a riscos muito maiores. Na polcia civil, entretanto,
o nmero de mortes maior em servio, 71%. Entre os feridos o padro de maior
nmero de ocorrncias na folga se mantm entre as duas polcias (cerca de 70%,
segundo dados de 1995 a 1997) (Kahn, 2001).



4.5 Treinamento e qualificao dos vigilantes

A dificuldade na regulamentao e controle eficiente da atividade gerou de incio
um mercado de baixa profissionalizao, com um nvel precrio de qualificao,
com baixa escolaridade e renda, sobretudo ao compararmos o perfil dos vigilantes
com o dos policiais. Analisando novamente os dados da Pesquisa Nacional de
Amostragem Domiciliar PNAD/IBGE nota-se que durante o perodo h grandes
mudanas no perfil scio-econmico e profissional da populao empregada na
segurana pblica e na atividade de vigilncia e guarda nas diferentes regies do
Brasil
37
. Os dados mostram que o nvel de escolaridade dos vigilantes privados
consideravelmente menor que o dos policiais: 88,9% possuam at 1 grau
completo em 1985, passando para 77,8% em 1995, enquanto na segurana
pblica esse montante era de 54,6% em 85 e 30,9% em 95. Entre esses
profissionais de segurana privada 14,3% no tinham escolaridade em 1985,
nmero que cai para 6,6% durante os dez anos seguintes (na segurana pblica a
ausncia de escolaridade no atingiu 1% nos dois anos estudados).

Os dados da PNAD de 2001 mostram que a evoluo nos dois setores continua
seguindo a mesma tendncia: a escolaridade at 1 grau cai mais um pouco,
chegando a 61,3 na segurana privada e 18% nas foras pblicas. possvel
aventarmos a hiptese de que esse aumento na escolaridade tambm reflete um

37
Para essa comparao foram utilizados os dados de 1985 e 1995 apresentados no estudo de Musumeci
(1998) sobre os dados da PNAD, complementados pelos dados de 2001, utilizando-se as mesmas categorias
de atividade para designar as foras pblicas e privadas de segurana.
96
aumento da demanda por profissionais mais qualificados na rea de segurana, e
que essa mudana gradual do perfil dos profissionais, principalmente vigilantes,
ocorre em funo da necessidade de maior capacitao e conhecimento de
operao de novos equipamentos. Essa grande transformao percebida por
pesquisadores, empresrios e profissionais do setor, que reconhecem a mudana
de uma cultura de segurana empresarial calcada na mo-de-obra para uma
integrao com a tecnologia disponvel como um grande desafio (Brasiliano,
1999).

Ainda outro fator que pode estar indicando um processo de profissionalizao do
setor o crescimento do nmero de mulheres trabalhando no setor da segurana.
Apesar da atividade continuar sendo predominantemente masculina, chama
ateno a rpida ascenso que o pblico feminino tem entre os vigilantes,
passando de 2% em 1985 para 9,5% em 2001. Nas foras pblicas nota-se uma
evoluo semelhante: na Polcia Militar as mulheres representavam 3% em 1985 e
passam para 8,1% em 2001, e na Polcia Civil, onde o contingente de mulheres
tende a ser maior pela presena das delegadas e funcionrias de administrao, a
mudana de 11,1% para 24,5% no mesmo perodo. Esses nmeros so
significativos e merecem ser analisados mais a fundo quanto a seus efeitos no
impacto sobre a ao das foras de segurana, uma vez que a diferena de
gnero, para muitos pesquisadores, exerce forte influncia no ambiente de
trabalho e no desempenho das atividades.

A renda mdia tambm era consideravelmente menor entre os vigilantes do que
entre os policiais em 1995. Quase 80% dos vigilantes particulares recebiam at
quatro salrios mnimos (o que, na poca, equivalia a R$ 400,00), enquanto na
segurana pblica essa faixa se reduzia para 44,8%. No entanto, enquanto os
salrios se mantiveram estveis na segurana pblica durante os dez anos
anteriores, a renda mdia dos vigilantes cresceu consideravelmente. Em 2001, a
mdia salarial de um vigilante no pas era de R$ 726,94, maior do que a de um
policial civil, de R$ 658,48 mas menor do que a de um policial militar, de R$
996,00.
97

Alm do problema do perfil scio-educacional dos trabalhadores do setor, outras
caractersticas problemticas aparecem como um desafio para as autoridades e
para as prprias empresas de segurana. Desde os anos 70, firmas tm sido
fechadas pelo no cumprimento da legislao, guardas particulares denunciados
por envolvimento criminoso e um grande nmero de empresas clandestinas tm
surgido, atuando de forma ilegal e recrutando policiais na ativa, vigilantes
demitidos de empresas regulares ou reprovados nos exames da Academia de
Polcia, agentes expulsos dos rgos de segurana pblica ou das Foras
Armadas e pessoas desempregadas, sem qualquer qualificao e sem outra
alternativa de insero no mercado de trabalho (Musumeci, 1998, p. 4). Estas
questes se impem evidenciando a necessidade de se acompanhar com mais
cuidado as atividades das empresas de segurana.

A forma com que se organiza o setor da segurana privada no Brasil compartilha
causas e encontra respaldo no que est ocorrendo em outras naes. As
condies sociais mnimas exigidas ao vigilante esto entre os fatores que mais
preocupam com relao qualidade dos servios prestados pelas empresas,
podendo estar relacionada com o grande nmero de ocorrncias envolvendo
vigilantes. De acordo com dados da Secretaria de Segurana Pblica de So
Paulo, entre janeiro de 2001 e setembro de 2003 foram registrados pelo Infocrim
7.377 ocorrncias envolvendo seguranas como autores dos mais diversos tipos
de crimes (entre eles, 25,82% de ameaas, 19,9% leses corporais dolosas,
9,95% de porte de arma, alm de 0,5% homicdios dolosos). Essa preocupao
com a qualificao aparece tambm em outros pases, com o nvel sendo
considerado baixo de uma forma geral.


4.6 Discusso sobre os pontos destacados

As caractersticas problemticas elencadas, assim como a questo do segundo
emprego de policiais, a formao dos agentes e o controle das atividades no so
98
exclusividade do Brasil, ocorrendo em contextos diversos. Solues especficas
para os problemas esto sendo buscadas em diferentes localidades. Um exemplo
que merece ser citado o caso da Police Foundation de Washington, uma
fundao sem fins lucrativos que, alm de captar recursos para as polcias,
destina-se a aprimorar a qualidade dos policiais, incentivando a formao e o
treinamento, atravs de cursos e bolsas de estudo. Alm disso, essa Fundao da
Polcia exerce importante papel na regulamentao dos servios extras prestados
pelas polcias. A fundao recebe pedidos de contratao de seguranas e
encaminha policiais que esto em horrios de folga para exercer a funo,
fiscalizando a sua atividade e dividindo os lucros com os policiais (Kahn, 2001;
Soares, 2000).

Apesar de ser mais desejvel que os policiais se dedicassem s atividades da
polcia pblica como nico encargo profissional, a oficializao da prtica do
segundo emprego dos policiais pode ser pensada como uma alternativa pela
impossibilidade atual de se oferecerem melhores salrios. Atravs da legalizao
dos servios pode-se almejar ter regulamentao e fiscalizao mais eficientes na
prtica, o que por sua vez garantiria reduo de riscos e maior qualidade ao
servio, alm de assegurar os direitos trabalhistas aos policiais. No entanto, deve
ser debatido at que ponto esse tipo de proposta, que poderia tolher fatias
significativas do mercado atualmente suprido pelos empresrios da segurana,
poderia de fato ser posta em prtica, o que abre espao para algumas questes
especficas relativas a esse aspecto da regulao.

Outra questo que diz respeito ao esforo recente do setor empresarial em direo
profissionalizao da segurana privada a adoo de selos, diplomas e
certificados que orientam as empresas em relao a determinados padres de
qualidade, impondo uma srie de regulamentaes que foram as empresas
reciclagem e formao constante, favorecendo inclusive o controle pblico dos
clientes e do governo. Alm de ser, evidentemente, um atributo estratgico
utilizado na concorrncia pela preferncia dos clientes, a certificao pode
restringir a entrada de novos atores nesse mercado altamente competitivo, ao
99
concentrar o pblico consumidor no grupo mais restrito de empresas teoricamente
mais confiveis, alm de impulsionar o afastamento do mercado das empresas
que no mantiverem os padres mnimos exigidos.

Esses padres no so poucos: no caso do Certificado de Regularidade em
Segurana CRS, que o principal diploma empresarial de qualidade existente
hoje no pas, e que tem sido amplamente divulgado na mdia escrita e televisiva,
as empresas so obrigadas, alm da qualificao e constante acompanhamento
da tecnologia, a estarem rigorosamente em dia com as obrigaes do FGTS e do
INSS e Certides Negativas de Tributos Federais. O CRS foi criado pelo Sindicato
das Empresas de Segurana e Vigilncia do Estado de So Paulo SESVESP em
2002, sendo um documento independente atestado pelo BRT Avaliaes de
Qualidade S/C Ltda., organismo de certificao credenciado pelo Instituto Nacional
de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial - Inmetro. Apesar de quase
100 empresas terem conseguido essa certificao desde o surgimento do selo,
apenas 50 o possuem atualmente, devido dificuldade das empresas em se
manterem em dia com as exigncias. No obstante essas dificuldades, a
preocupao com a qualidade dos servios aponta para a gestao e adeso a
mecanismos de auto-regulao como estratgia de mercado atravs da
valorizao e profissionalizao do setor.

Ainda um outro exemplo nesse sentido o recente lanamento do Certificado de
Especialista em Segurana - CES (novembro de 2005) por iniciativa da
Associao Brasileira dos Profissionais em Segurana Orgnica - ABSO. Os
certificados sero emitidos para os profissionais mediante a realizao de exames
sobre conhecimentos especficos, tais como anlise de risco, gesto da
segurana, segurana pessoal, segurana da informao, segurana eletrnica,
criminologia e preveno de perdas. Alm disso, para participar dos exames os
interessados devero ter no mnimo concludo o ensino mdio. Sendo um
certificado voltado aos gestores de segurana atuantes nas empresas, o CES
ilustra bem a aposta do setor empresarial nos processos de profissionalizao e
garantia de qualidade do setor, o que justifica que sua comisso de certificao
100
seja composta por especialistas em segurana de empresas e entidades como
Rede Globo, Schering, Pfizer, Wolkswagen, Banco Real, Editora Abril, Febraban e
Centro Empresarial.

Por outro lado esses indcios de evoluo, que se relacionam tambm a uma
gradual aproximao entre os rgos pblicos e privados com vistas integrao
no plano gerencial e de criao de mecanismos de troca de informao entre os
setores, contrastam com a grande carncia de recursos para a efetivao de
prticas mais eficientes. No campo informacional, a criao de um banco de dados
nacionalmente integrado e informatizado deveria permitir cruzar informaes dos
diversos segmentos das empresas de segurana privada (segurana, vigilncia,
transporte de valores e segurana orgnica) com o DPF, as Secretarias de
Segurana estaduais, a Receita Federal, o Relatrio Anual de Informaes Sociais
(RAIS), a Receita Federal, o INSS, o Cadastro Geral de Atividade Econmica
(CAGED), a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD), o Dirio Oficial,
as Juntas de Comrcio estaduais e outras fontes. Apesar de estar prevista no
plano de Segurana Pblica da gesto 2003-2006, a proposta de criao de tal
banco no chegou ainda a ser posta em prtica
38
. Alm de reunir todos os dados
disponveis sobre as empresas e os trabalhadores, o banco deveria incluir
informaes sobre armas furtadas/ roubadas das firmas e dos agentes de
segurana particular.

Como vimos, no contexto brasileiro a exigncia do Estado frente aos bancos foi o
que criou o precedente abertura do mercado de segurana em vrias frentes, e
sua rpida expanso a partir de ento no deixam dvidas da grande demanda
existente pelo servio. Quanto especificidade desse servio, devemos considerar
que, dado que os vigilantes (e demais funcionrios da segurana privada) no
possuem essencialmente nenhum privilgio em termos de autoridade em relao
aos demais cidados, a sua aptido e treinamento que so consumidos como
um produto, sobretudo a sua ateno integral proteo do cliente.


38
Esse Plano resultado do Projeto Segurana Pblica elaborado pelo Instituto Cidadania para a campanha
presidencial de Luis Incio Lula da Silva (Soares e outros, 2002).
101
Evidentemente, o objetivo com relao compreenso desse fenmeno
contemporneo e abrangente apontar caminhos, como viemos mostrando, para
a elaborao de formas de controle consistentes com esse mercado e que de fato
possam demonstrar funcionalidade na prtica. Acreditamos que tal objetivo s
poder ser alcanado se partirmos de uma estratgia de compreenso do
fenmeno sensvel sua complexidade, ao invs de o enquadrarmos
genericamente como uma grave ameaa ou, ao contrrio, como uma panacia
capaz de resolver todos os problemas relacionados segurana.
102

CONCLUSO

O marco terico dos estudos da segurana privada no Brasil localiza o fenmeno
da segurana privada como um efeito deletrio de carncias e caractersticas
sociais problemticas que emana, principalmente, da forma como o poder pblico
exercido. Contrastando com essa viso, observamos aqui que a segurana
privada por si no representa uma ameaa garantia dos direitos, mas sim a
ausncia de controle e regulamentao efetivos e sua devida fiscalizao. O
grande problema que se coloca quanto disseminao desses servios est na
configurao de uma estrutura regulatria e de controle capaz de organizar os
servios particulares de segurana para que se garanta, por um lado, a eficincia
e otimizao dos recursos e por outro a garantia dos direitos individuais contra
atos arbitrrios das firmas e seus funcionrios.

Os parmetros da anlise do marco regulatrio foram identificados a partir das
implicaes acerca dos pressupostos que aliceraram a expanso dos servios
particulares de segurana. Em primeiro lugar, com relao s grandes
transformaes no policiamento defendidas por Bayley e Shearing (1996),
acreditamos que, apesar dos processos que esto sendo observados, no h
indcios suficientes para se qualificar as novas transformaes como sendo uma
reestruturao do policiamento, tal como apontado por esses autores, inclusive
com a profundidade que eles inferiram a tal conceito. Pelo contrrio, as foras
pblicas continuam bem estabelecidas, com crescimento gradual e procurando, na
medida do possvel dentro das condies de alocao oramentria nos diferentes
Estados, acompanhar tambm a evoluo de novos recursos e tecnologias, por
exemplo, no uso de sistemas de CFTV em reas pblicas, concomitantemente
emancipao de outras formas de policiamento. Nesse sentido, ao contrrio da
fragmentao do policiamento, estamos na realidade assistindo a um processo
gradual de formalizao das atividades de controle social secundrio, com os
vigilantes e as tecnologias de segurana passando a exercer funes
103
anteriormente realizadas por aqueles cujas ocupaes tinham nas atividades de
controle social um elemento importante, apesar de no ser a sua funo principal.

O surgimento e emancipao dos servios particulares de segurana no Brasil
fenmeno complexo e que no pode ser resumido na questo da falncia da
segurana pblica, nem tampouco a uma suposta crise de legitimidade do Estado,
como mostra a anlise desse processo. Alm do aumento da criminalidade e da
sensao de insegurana, a segurana privada tem como pressupostos de sua
expanso o surgimento de novas formas de uso e circulao no espao urbano
que tem motivado a criao de determinados espaos para os quais se deseja ter
segurana reforada em tempo integral. Embora esse aspecto tenha sido
compreendido como uma ocupao da segurana privada de espaos cuja
responsabilidade caberia ao setor pblico, pouco tem sido observada a presena
dos novos recursos de segurana como uma necessidade gerada pela
multiplicao desses espaos, onde apesar da jurisdio pertencer ao Estado, a
responsabilidade pela segurana atribuda aos proprietrios.

Outro aspecto que tem sido negligenciado na literatura o fenmeno da
especializao, diversificao e profissionalizao do crime e dos criminosos, que
se apropriam de novos recursos e tecnologias na produo de meios cada vez
mais sofisticados para a prtica das atividades ilcitas, criando instantaneamente
novas ameaas para as empresas e seus clientes. Essa focalizao do crime em
alvos mais oportunos e rendosos tem levado o setor empresarial a ampliar seus
investimentos em recursos de segurana privada, tornando-se o seu principal
consumidor. Os investimentos individuais em segurana privada (mesmo somando
os servios irregulares de vigilncia de bairro e residencial) representam parcela
consideravelmente pequena perto do montante investido pelo setor corporativo,
bem como da alocao dos recursos tcnicos e humanos da segurana.

Com base nessas novas necessidades, a segurana privada vem atender a
demandas sociais existentes e cada vez mais comuns no mundo contemporneo,
sobretudo nos grandes centros urbanos, em que tem assumido funes cada vez
104
mais similares s da segurana pblica, trazendo importantes questes relativas
regulao do setor.

No Brasil essa regulao, com suas caractersticas particulares, reflete a
tendncia observada no cenrio internacional de ampliao da abrangncia da
poltica regulatria com relao ao setor, processo conduzido pelo Estado que em
muitos casos tem intermediao dos representantes das entidades interessadas
na sua gesto e regulamentao. No entanto, como ademais ocorre em outros
campos da gesto de polticas pblicas, a regulao da segurana apresenta uma
estrutura jurdica que, embora crescente, tem gerado poucos resultados prticos,
tanto pela ausncia de uma estrutura orgnica qualificada quanto pela falta de
investimentos consistentes em recursos humanos e tecnolgicos, entre os quais a
ausncia de um banco de dados abrangente sobre os diferentes setores e
integrado a outras bases de dados. A inexistncia de bases de dados digitalizadas
e sistematizadas impede o conhecimento detalhado do setor e inviabiliza o
estabelecimento de controle eficaz sobre as empresas, alm de dificultar as
prprias prticas internas s empresas visando modernizao e o
estabelecimento de parmetros para suas atividades.

Estas limitaes somam-se s implicaes existentes com relao a alguns
aspectos mais problemticos destacados, como a questo das armas de fogo, o
segundo emprego dos policiais, as sanes das empresas e regulao de acesso
e o treinamento e qualificao dos vigilantes, que devem ser melhor
compreendidos na busca de solues satisfatrias.

Por fim, entendemos que a segurana privada, pelas caractersticas de sua
regulao e seu modelo existente, possui atualmente no Brasil status de atividade
complementar segurana pblica e que pode, se efetivamente controlada,
regulamentada e fiscalizada, contribuir para as funes especficas da segurana.
Como j aparecem em documentos internacionais, a presso por regulao
especfica nacional e criao de mecanismos internacionais de controle dos
servios de segurana devero estar cada vez mais presentes. A modernizao
105
tecnolgica e o acompanhamento sistemtico do sistema de segurana privada,
alm de otimizar o controle e a fiscalizao, podem atuar como um importante
instrumento para a efetivao de algumas prticas positivas relativas ao setor, por
exemplo com uma estratgia eficaz e controlada de troca de experincias e
informaes entre os setores pblico e privado, e a tarefa de oferecer segurana
para os cidados de forma condizente com o marco legal institudo.
106

ANEXO
39








ANEXO I HOMICDIOS








39
Os dados de homicdios so provenientes do Sistema de Informaes de Mortalidade / DATASUS do
Ministrio da Sade e as taxas foram calculadas com base nas estimativas populacionais do IBGE. Os dados
de So Paulo dos grficos seguintes so provenientes da Secretaria de Segurana Pblica de So Paulo, que
disponibiliza os dados trimestrais desde 1995, exceto em alguns casos, como roubo de carga e roubo a banco
que foram incorporados aos demais dados posteriormente. Os dados do Rio de Janeiro so provenientes do
Instituto de Segurana Pblica da Secretaria de Segurana Pblica do Rio de Janeiro e constam do boletim
mensal divulgado pelo rgo, incluindo registros desde o ano de 1991.
Evoluo da taxa de homicdios por 100 mil habitantes - 1980 a 2004
11,4
12,2 12,2
13,4
14,9
14,6
14,9
16,5 16,4
19,8
21,7
20,4
18,7
19,8
20,8
23,4
24,2
26
26,5
25,2
27,8 27,9
28,5
28,9
25,8
0
5
10
15
20
25
30
35
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
1
9
8
3
1
9
8
4
1
9
8
5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
Fonte: SIM / DATASUS
107
ANEXO II ROUBO E FURTO DE VECULO

Roubo e furto de veculos SP - 1995 a 2004
149326
138670
176048
221774
235036
214948
191591
193385
185606
R
2
= 0,2268
0
50000
100000
150000
200000
250000
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fonte: Secretaria de Segurana Pblica de So Paulo - SSP/SP
Roubo e furto de veculos RJ - 1991 a 2004
40.431
52.121
51.687
53.701
45.604
38.493
41.410
42.828
50.189
45.488
46.296
55.152
53.473
52.092
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fonte: Secretaria de Segurana Pblica do Rio de Janeiro - SSP/RJ
108
ANEXO III ROUBO A BANCO


Roubo a Bancos SP (mensal) - 2001 a 2005
15
28
25
14
29
20
17
21
13
26
20
17
7
16
13
7
23
7
1111
9
10
15
9
16
6
16
19
14
1616
20
16
11
9
10
8
11
12
15
10
1212
18
7
14
1212
11
6
17
1616
12
8
5
R
2
= 0,2189
0
5
10
15
20
25
30
35
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
5
2
0
0
5
2
0
0
5
2
0
0
5
2
0
0
5
2
0
0
5
2
0
0
5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8
Fonte: Secretaria de Segurana Pblica de So Paulo - SSP/SP
Roubo a Bancos RJ - 1991 a 2004
347
227 225
310
440
288
156
351
274
168
164
124
56
37
R
2
= 0,5101
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fonte: Secretaria de Segurana Pblica do Rio de Janeiro - SSP/RJ
109
ANEXO IV ROUBO DE CARGA





Roubo de Carga RJ - 1991 a 2004
1.021
1.936
1.701
1.386
1.198
3.003
3.063 3.075
3.172
3.390
3.243
4.275
3.463
2.708
R
2
= 0,6452
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fonte: Secretaria de Segurana Pblica do Rio de Janeiro - SSP/RJ
Roubo de Cargas SP (mensal) - 2001 a 2005
323
306
369
335
400401
348
323
304
376
355
320
303302
325
333
330
299
287
301
274
342
323
262
259
325
310
302
284
279
351
300
341342
413
358
313
305
359
377
325
339
368366
394
351
333
385
326
342
362362
357
377
329 327
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
5
2
0
0
5
2
0
0
5
2
0
0
5
2
0
0
5
2
0
0
5
2
0
0
5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8
Fonte: Secretaria de Segurana Pblica de So Paulo - SSP/SP
110
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS



1. ADORNO, Srgio. Monoplio Estatal da Violncia na Sociedade Brasileira
Contempornea, in Srgio Miceli. O que Ler na Cincia Social Brasileira,
vol. 4. So Paulo: ANPOCS, 2002.

2. AKERMAM, Marco. Mapa de Risco da Violncia: cidade de So Paulo /
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3. Assemblia Legislativa de So Paulo. Frum So Paulo Sculo XXI -
Segurana. So Paulo: Assemblia Legislativa de So Paulo, 2000.

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Ministrio da Justia: www.mj.gov.br
Departamento da Polcia Federal: www.dpf.gov.br
Polcia Civil So Paulo: www.policia-civ.sp.gov.br
Polcia Militar So Paulo: www.polmi.sp.gov.br
Ouvidoria da Polcia do Estado de So Paulo: www.ouvidoria-policia.sp.gov.br
Conjuntura Criminal: www.conjunturacriminal.com.br
Associao Brasileira das Empresas de Sistemas Eletrnicos de Segurana
ABESE: www.abese.org.br
Federao Nacional das Empresas de Segurana e Transporte de Valores
FENAVIST: www.fenavist.com.br
Sindicato das Empresas de Segurana e Vigilncia do Estado de So Paulo
SESVESP: www.sesvesp.com.br
Fundao SEADE: www.seade.sp.gov.br
ISER: www.iser.org.br
Centro de Estudos de Segurana e Cidadania da Universidade Cndido Mendes -
CESeC/UCAM: www.cesec.ucam.br
Movimento Viva So Paulo: http://www.vivasp.com.br
Grupo CIPA - Comisso da Indstria para Preveno de Acidentes no Trabalho:
http://www.cipanet.com.br
Sindicato das Empresas de Segurana Privada do Estado do Paran SINDESP-
PR: http://www.sindesp-pr.org.br
http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3304 Vigias noturnos e fiscalizao
pela polcia de So Paulo, doutrina jurdica apresentada por Lus Carlos de
Almeida Hora.






REVISTAS

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Revista Security n. 44, ano 2004.
Revista Security n. 46, ano 2005a.
Revista Security n. 51, ano 2005b.
Jornal SegNews, Ano 2, n. 18, 2004.