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Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014

MINISTRIO DOS NEGCIOS ESTRANGEIROS

Aviso n. 4/2014 Por ordem superior se torna pblico que, por notificao de 25 de setembro de 2012, o Secretrio-Geral das Naes Unidas na sua qualidade de depositrio notificou ter a Sua ratificado, a 25 de setembro de 2012, o Acordo sobre os Privilgios e Imunidades do Tribunal Penal Internacional, adotado em Nova Iorque, em 9 de setembro de 2002.
(Traduo)

pblica n. 75/95, ambos publicados no Dirio da Repblica, 1 srie, n. 240, de 17 de outubro de 1995. Portugal Parte da Emenda, aprovada, para ratificao, pela Resoluo da Assembleia da Repblica n. 5/2009, ratificada pelo Decreto do Presidente da Repblica n. 11/2009, ambos publicados no Dirio da Repblica, 1 srie, n. 40, de 26 de fevereiro de 2009, tendo depositado o respetivo instrumento de ratificao em 15 de abril de 2009, conforme Aviso n. 20/2009, publicado no Dirio da Repblica, 1 srie, n. 107, de 3 de junho de 2009. Direo-Geral de Poltica Externa, 16 de dezembro de 2013. O Subdiretor-Geral, Rui Vinhas Tavares Gabriel.

O Secretrio-Geral das Naes Unidas, na sua qualidade de depositrio comunica que: A ao acima mencionada ocorreu no dia 25 de setembro de 2012.
Declarao (Traduo) (Original: Francs)

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Acrdo do Tribunal Constitucional n. 862/2013
Processo n. 1260/13

Nos termos do artigo 23. do Acordo, a Sua declara que as pessoas referidas neste artigo que sejam seus nacionais ou residentes permanentes na Sua gozam no seu territrio apenas dos privilgios e imunidades previstos neste artigo. O Acordo entrar em vigor para a Sua no dia 25 de outubro de 2012, em conformidade com o n. 2 do artigo 35., segundo o qual: Para cada Estado que ratifique, aceite, aprove o presente Acordo ou a ele adira depois de ter sido depositado o dcimo instrumento de ratificao, aceitao, aprovao ou adeso, o Acordo entra em vigor no trigsimo dia seguinte data do depsito junto do Secretrio-Geral do respetivo instrumento de ratificao, aceitao, aprovao ou adeso. A Repblica Portuguesa Parte no mesmo Acordo, o qual foi aprovado pela Resoluo da Assembleia da Repblica n. 42/2007 e ratificado pelo Decreto do Presidente da Repblica n. 92/2007, ambos publicados no Dirio da Repblica, 1 srie, n. 174, de 10 de setembro de 2007. O instrumento de ratificao foi depositado a 3 de outubro de 2007, estando este Acordo em vigor para a Repblica Portuguesa desde 2 de novembro de 2007, conforme o Aviso n. 18/2008 publicado no Dirio da Repblica n. 18, 1 srie, de 25 de janeiro de 2008. Departamento de Assuntos Jurdicos, 9 de dezembro de 2013. A Diretora, Rita Faden. Aviso n. 5/2014 Por ordem superior se torna pblico que, em 19 de dezembro de 2012, o Governo do Reino Unido depositou, nos termos do artigo 21. da Conveno para a Criao do Gabinete de Comunicaes (ECO), junto do Governo da Dinamarca, na qualidade de depositrio, o seu instrumento de adeso Conveno, concluda na Haia, nos Pases Baixos, em 23 de junho de 1993, e revista em Copenhaga, na Dinamarca, em 9 de abril de 2002. Nos termos do n. 2 do artigo 20., a Conveno entrou em vigor para o Reino Unido em 1 de maro de 2013. Portugal Parte da Conveno, aprovada, para ratificao, pela Resoluo da Assembleia da Repblica n. 41/95, ratificada pelo Decreto do Presidente da Re-

Acordam em Plenrio no Tribunal Constitucional

I. Relatrio

1 O Presidente da Repblica, por requerimento entrado no Tribunal Constitucional em 23 de novembro de 2013, vem, ao abrigo, do n. 1 do artigo 278. da Constituio da Repblica Portuguesa (CRP), bem como do n. 1 do artigo 51. e n. 1 do artigo 57. da Lei n. 28/82, de 15 de novembro, submeter ao Tribunal Constitucional, em processo de fiscalizao preventiva da constitucionalidade, a apreciao das normas constantes das alneas a), b), c) e d) do n. 1 do artigo 7. do Decreto da Assembleia da Repblica n. 187/XII, que foi recebido na Presidncia da Repblica no dia 15 de novembro de 2013 para ser promulgado como lei. Fundamenta o seu pedido, em sntese, na seguinte ordem de consideraes: A norma da alnea a) do n. 1 do artigo 7. do Decreto sindicado, sem prejuzo das excees previstas no n. 2 do mesmo diploma, determina uma reduo em 10 % nas penses de aposentao, reforma e invalidez de valor ilquido mensal superior a 600, fixadas pelas frmulas de clculo sucessivamente em vigor do Estatuto da Aposentao aprovado pelo Decreto-Lei n. 498/72, de 9 de dezembro, bem como as fixadas noutras disposies estatutrias, legais e convencionais, afetando esta medida as penses atribudas no perodo anterior entrada em vigor do regime de convergncia aprovado pela Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro. Identicamente, a norma da alnea c) do n. 1 do artigo 7. do mesmo decreto, sem prejuzo das excees previstas no n. 2 do artigo mencionado, impe uma reduo em 10 % no valor global ilquido das penses de sobrevivncia cujo valor ilquido mensal seja superior a 600 euros e que tenham sido fixadas de acordo com o Estatuto das Penses de Sobrevivncia, aprovado pelo Decreto-Lei n. 142/73, de 31 de maro. Embora no plano contabilstico as normas descritas possam ser entendidas como medidas de reduo de despesa, j sob um ponto de vista substancial, a reduo coativa, unilateral e definitiva de penses, feita atravs da fixao de um percentual sobre o respetivo valor il-

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 quido, deve ser qualificada como um imposto, luz dos atributos constitutivos desta mesma figura na doutrina e jurisprudncia portuguesas, dado que implica um esforo acrescido exigido aos pensionistas para, mediante uma supresso parcial do seu rendimento mensal, realizarem fins pblicos, financiando o Estado. Mesmo que se qualifique a medida impugnada como uma figura tributria especial reconduzvel parafiscalidade, o facto que setores relevantes da doutrina entendem que esse tributo deve estar sujeito s mesmas regras constitucionais dos impostos, pois um entendimento diverso poderia legitimar condutas furtivas do legislador das quais possa resultar a criao de tributos sobre o rendimento, em tudo idnticos aos impostos, mas desviados do enquadramento constitucional destes ltimos e do princpio da legalidade fiscal. Na medida em que as normas que reduzem em 10 % o valor das penses referidas supra sejam materialmente qualificadas como atos de criao de um imposto ou de uma figura parafiscal de natureza anloga, elas tributariam o rendimento pessoal de uma categoria especfica de pessoas em eventual desconformidade com disposies constitucionais que regem o regime dos impostos sobre o rendimento, como seria o caso: a) Do princpio do carter nico ou unitrio do imposto sobre o rendimento (n. 1 do artigo 104. da CRP), na medida em que se fragmentaria a tributao do rendimento oriundo da penso, dado que a reduo de 10 % viria a ser cumulada com a taxa do IRS que incidiria sobre esse e sobre outros rendimentos do titular; b) Do princpio do carter pessoal do imposto sobre o rendimento (n. 1 do artigo 104. da CRP), j que se criaria um tributo que desconsideraria a capacidade contributiva do sujeito passivo, ou seja, as necessidades e os rendimentos do prprio e do seu agregado familiar, no prevendo a realizao de dedues coleta; c) Do princpio da progressividade do imposto sobre o rendimento (n. 1 do artigo 104. da CRP), mediante a fixao de um corte de teor equivalente a uma taxa nica de 10 % sobre o valor ilquido do rendimento oriundo da penso, no se garantindo o imperativo constitucional de reduo de desigualdades que inere a essa progressividade; d) Do princpio da natureza universal do imposto sobre o rendimento, atravs da criao de um imposto especial dirigido, em cumulao com o IRS, a uma categoria especfica de pessoas, qualificadas como sujeitos passivos em razo da sua condio de pensionista da Caixa Geral de Aposentaes, I. P. (CGA), o que envolveria uma discriminao potencialmente arbitrria, porque no cabalmente justificada, j que se trataria de forma diferente e mais onerosa esses pensionistas em relao aos do regime geral da segurana social e em relao aos no pensionistas, titulares de idnticos rendimentos, vulnerando-se o princpio da igualdade (n. 2 do artigo 13. da CRP). Na medida em que no se qualifique de imposto o ato de reduo em 10 % das penses de aposentao, reforma, invalidez e sobrevivncia de valor superior a 600 euros ilquidos mensais, considera-se, ainda assim, que as normas em epgrafe, ao determinarem com efeitos futuros essa reduo, afetam desfavoravelmente relaes jurdicas, direitos e factos consolidados que foram constitudos no passado, ao abrigo da legislao vigente ao tempo em que

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os beneficirios das penses da CGA realizaram toda a sua carreira contributiva. Normas que reduzam com efeitos futuros o valor de penses em pagamento, que resulte da aplicao de frmulas de clculo fixadas no passado por lei vlida e vigente ao tempo em que foi definido o direito penso, assumem a natureza de legislao portadora de retroatividade inautntica, pois afetam retrospetivamente as expectativas de continuidade de fruio de um direito social j constitudo (a aquisio concreta do direito segurana social, constante do artigo 63. da CRP), colocando-se a necessidade de as confrontar com o princpio da tutela da confiana. A liberdade de conformao do legislador no deixa de se encontrar sujeita a limites fixados por princpios estruturantes do sistema de direitos fundamentais, como o caso do princpio da proteo da confiana, deduzido do artigo 2. da CRP, o qual censura normas dotadas de eficcia retroativa, autntica e inautntica, que, sacrificando interesses legalmente protegidos e direitos fundamentais, como o direito segurana social, no sejam previsveis e sejam portadoras de uma onerao excessiva que frustre legtimas expectativas dos seus titulares na continuidade dos regimes onde se sustentou a constituio desses direitos e interesses. Nas normas questionadas, esto em causa direitos constitudos, tendo o Estado criado, junto dos pensionistas abrangidos, expectativas da continuidade do direito ao pagamento de penses fixado na base de critrios determinados (nas alneas a) e c), atravs de lei vigente desde o ano de 1972 e, nas alneas b) e d), atravs do regime de clculo das penses introduzido pela reforma de 2005). Tais expectativas devem ser consideradas legtimas, j que, nas alneas a) e c) do artigo 7., o direito foi constitudo no passado de forma plena e, nas alneas b) e d), os pensionistas confiaram na continuidade das regras que definiram o clculo das suas penses, tendo, em ambas as situaes, confiado na manuteno das mesmas e, por isso, feito planos de vida que j no podem ser alterados. Perante os critrios legais, os trabalhadores puderam, fundados em boas razes radicadas na preparao previdente do respetivo futuro e do dos seus cnjuges, fazer os seus clculos, ponderar o tempo de servio e as condies detidas para a reforma e fazer um juzo sobre o seu futuro; Os trabalhadores com mais anos de servio e j com os requisitos para a reforma antecipada puderam tomar decises sobre qual seria a melhor opo para obterem a melhor penso possvel no futuro, optando muitos cidados por se reformar antecipadamente, ao considerarem que a penalizao sofrida pela antecipao da idade compensaria o facto de o peso relativo da parcela P1 ser predominante; O modo como a reforma legal de 2005 regulou a transio do regime de convergncia, muito em particular ao fixar duas parcelas, uma fixa e outra dinmica, levou os funcionrios a fazer escolhas definitivas para a sua vida, mesmo sofrendo penalizao, e tanto assim foi que se registou um grande afluxo s reformas antecipadas. Est em causa uma transio de regimes que pretende acelerar e consumar com efeitos imediatos (soluo designada na doutrina por one shot) a convergncia entre dois subsistemas de segurana social, atravs de uma afetao desfavorvel das penses dos beneficirios da CGA, a qual, pelo facto de ter como efeito um encur-

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tamento sbito da projeo futura da vertente temporal da segurana jurdica desses pensionistas, reclama um juzo de proporcionalidade, nomeadamente luz do critrio da necessidade, o qual recai sobre a exigncia e a suficincia do direito que regule essa transio e sobre o nvel de onerosidade do sacrifcio. A confiana da pessoa afetada deve ser tida em considerao atravs da decretao de regulamentaes de transio que eliminem ou suavizem a dureza da mudana do antigo para o novo direito, e, nomeadamente, quando seja julgada necessria uma reduo no quantum pr-definido da fruio do direito segurana social, essa reduo deve ser realizada de forma suave, ou seja, atravs de uma reduo progressiva, que confira aos cidados tempo e fatores circunstanciais que lhes permitam ajustar o seu plano de vida s novas imposies sacrificiais que determinam uma diminuio de rendimento. Suscitando-se, assim, dvidas de constitucionalidade, solicita-se ao Tribunal Constitucional que examine, em sede de fiscalizao preventiva de constitucionalidade: a) A conformidade das normas das alneas a) e c) do n. 1 do artigo 7. do Decreto n. 187/XII com os princpios da unidade do imposto sobre o rendimento, da capacidade contributiva, da progressividade e da universalidade constantes da norma do n. 1 do artigo 104., da CRP bem como com o princpio da igualdade, tal como se encontra enunciado no n. 2 do artigo 13. da Lei Fundamental. b) A conformidade das normas das alneas a), b), c) e d) do n. 1 do artigo 7. do mesmo Decreto com o princpio da proteo da confiana em associao com o princpio da proporcionalidade, tal como decorre do artigo 2. da CRP. 2 Por despacho do Presidente do Tribunal, datado de 25 de novembro de 2013, foi o pedido admitido e ordenada a notificao do rgo autor das normas impugnadas. Na mesma data, foi o processo distribudo e, subsequentemente, concluso ao relator para elaborao do memorando a que alude o artigo 59. da LTC. 3 A Assembleia da Repblica, na pronncia ao abrigo do artigo 54. da LTC, remetida ao Tribunal, em 25 de novembro de 2013, com registo de entrada no dia seguinte, ofereceu o merecimento dos autos. 4 O Governo, enquanto autor da Proposta de Lei n. 171/XII, que esteve na origem do Decreto n. 187/XII, apresentou, em 26 de novembro de 2013, um dossier intitulado Elementos de suporte fundamentao da proposta de lei e, em 29 de novembro de 2013, uma Ntula da Presidncia do Conselho de Ministros, documentos que foram anexados ao processo por despacho do Relator. Discutido o memorando apresentado, cumpre formular a deciso em conformidade com a orientao definida.
II Fundamentao A Normas objeto de fiscalizao

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 de servio para efeitos de aposentao no mbito da Caixa Geral de Aposentaes. o seguinte o teor das normas em causa: Artigo 7.
Norma transitria e de adaptao

1 As penses atribudas pela CGA, at data da entrada em vigor da presente lei, so alteradas, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014, nos seguintes termos: a) As penses de aposentao, de reforma e de invalidez de valor mensal ilquido superior a 600,00, fixadas de acordo com as frmulas de clculo sucessivamente em vigor do Estatuto da Aposentao, aprovado pelo Decreto-Lei n. 498/72, de 9 de dezembro, bem como as fixadas de harmonia com regimes especiais previstos em estatutos prprios ou noutras disposies legais ou convencionais, tm o valor ilquido em 31 de dezembro de 2013 reduzido em 10 %; b) As penses de aposentao, de reforma e de invalidez de valor mensal ilquido superior a 600,00, fixadas com base nas frmulas de clculo sucessivamente em vigor do artigo 5. da Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro, alterada pelas Leis n.os 52/2007, de 31 de agosto, 11/2008, de 20 de fevereiro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, tm o valor ilquido do P1 recalculado por substituio da remunerao (R), inicialmente considerada, pela percentagem de 80 % aplicada mesma remunerao ilquida de quota para aposentao e penso de sobrevivncia; c) As penses de sobrevivncia de valor global mensal ilquido superior a 600,00, fixadas de acordo com o Estatuto das Penses de Sobrevivncia, aprovado pelo Decreto-Lei n. 142/73, de 31 de maro, tm o valor global ilquido em 31 de dezembro de 2013 reduzido em 10 %; d) As penses de sobrevivncia de valor global mensal ilquido superior a 600,00, fixadas simultaneamente de acordo com o Estatuto das Penses de Sobrevivncia, aprovado pelo Decreto-Lei n. 142/73, de 31 de maro, e com as regras do regime geral de segurana social, so recalculadas por aplicao do disposto na alnea b) ao valor ilquido do P1 da penso de aposentao, reforma ou de invalidez que tm por referncia. O requerente suscita duas questes de constitucionalidade, a saber: a) A conformidade das normas das alneas a) e c) do n. 1 do artigo 7. do Decreto n. 187/XII com os princpios da unidade do imposto sobre o rendimento, da capacidade contributiva, da progressividade e da universalidade, constantes da norma do n. 1 do artigo 104. da CRP, bem como com o princpio da igualdade, tal como se encontra enunciado no n. 2 do artigo 13. da Lei Fundamental; b) A conformidade das normas das alneas a), b), c) e d) do n. 1 do artigo 7. do mesmo Decreto com o princpio da proteo da confiana em associao com o principio da proporcionalidade, tal como decorre do artigo 2. da CRP.
B Delimitao do objeto do pedido

5 As normas questionadas so as alneas a), b), c) e d) do n. 1 do artigo 7. do Decreto n. 187/XII, que Estabelece mecanismos de convergncia de proteo social, procedendo quarta alterao Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro, terceira alterao ao Decreto-Lei n. 503/99, de 20 de novembro, alterao do Decreto-Lei n. 478/72, de 9 de dezembro, que aprova o Estatuto da Aposentao, e revogando normas que estabelecem acrscimos de tempo

6 O requerente solicita a apreciao da conformidade com a CRP das normas extraveis das quatro alneas do n. 1 do artigo 7. do Decreto n. 187/XII.

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 As alneas a) e c) preveem uma reduo em 10 % do valor das penses de reforma e de invalidez de valor mensal ilquido superior a 600,00, que foram fixadas de acordo com as frmulas de clculo sucessivamente em vigor da CGA (bem como as fixadas de harmonia com regimes especiais previstos em estatutos prprios ou noutras disposies legais ou convencionais) e das penses de sobrevivncia fixadas de acordo com o Estatuto das Penses de Sobrevivncia. E as alneas b) e d) estabelecem um reclculo do valor ilquido da parcela um (P1) das penses de reforma e de invalidez de valor mensal ilquido superior a 600,00, fixadas com base na frmula de clculo sucessivamente em vigor do artigo 5. da Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro (alterada pelas Leis n.os 52/2007, de 31 de agosto, 11/2008 de 20 de fevereiro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro), e das penses de sobrevivncia fixadas simultaneamente de acordo com o Estatuto das Penses de Sobrevivncia e as regras do regime de segurana social, substituindo em ambos os casos a remunerao inicialmente considerada pela percentagem de 80 % aplicada mesma remunerao ilquida de quota para a aposentao e penso de sobrevivncia. A diferena entre os dois grupos de normas localiza-se sobretudo na esfera da respetiva eficcia subjetiva: enquanto as normas das alneas a) e c) se aplicam aos pensionistas inscritos at 31 de agosto 1993 que se aposentaram at 31 de dezembro de 2005, as normas das alneas b) e d) aplicam-se aos pensionistas inscritos at 31 de agosto de 1993 que se aposentaram a partir de 1 de janeiro de 2006. A separao entre os dois grupos de beneficirios da CGA foi introduzida pela Lei n. 60/2005 de 29 de dezembro que, ao estabelecer mecanismos de convergncia de proteo social da funo pblica com o regime geral da segurana social no que respeita s condies de aposentao e clculo de penses, salvaguardou a aplicao da anterior frmula de clculo da penso de aposentao ao tempo de servio prestado at data da entrada em vigor da nova frmula, ou seja, at 31 de dezembro de 2005. Quanto ao montante de reduo, apesar do enunciado das normas do primeiro grupo se referir a reduo e o das do segundo aludir a reclculo, a diferena que se nota a seguinte: as primeiras as reconhecidas antes de 1 de janeiro de 2006 sofrem uma reduo de 10 % no valor ilquido em 31 de dezembro de 2013; as segundas as constitudas aps 1 de janeiro de 2006 sofrem uma reduo apenas na primeira parcela (P1) da nova frmula de clculo da penso, substituindo-se a remunerao mensal relevante inicialmente considerada por 80 % dessa mesma remunerao ilquida da quota para aposentao e penso de sobrevivncia. O requerente confronta o primeiro grupo de normas com as normas constitucionais que regem o regime de impostos sobre rendimentos o n. 1 do artigo 104. e o artigo 13. da CRP por qualificar tais normas, sob o ponto de vista material, como um imposto especial ou uma figura tributria especial que no se deve furtar ao enquadramento constitucional dos impostos. Dessa qualificao extrai o vcio de inconstitucionalidade das normas impugnadas por desconformidade com o carter nico ou unitrio, pessoal, progressivo e universal do imposto sobre o rendimento e tambm do princpio da igualdade. Para alm dessa inconstitucionalidade, imputa ainda a todas as normas questionadas a desconformidade com o princpio constitucional da proteo da confiana, numa

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forma articulada que autonomiza o primeiro grupo as alneas a) e c) do segundo grupo de normas as alneas b) e d) embora no pedido de inconstitucionalidade se prescinda dessa distino. Sendo a norma parmetro a mesma o princpio da proteo da confiana em associao com o princpio da proporcionalidade no h qualquer interesse em escrutinar separadamente as normas em apreciao, at porque a linha argumentativa exposta no requerimento para todas elas substancialmente idntica. Assim, refere expressamente o requerente, quando no artigo n. 39. do requerimento remete a fundamentao da inconstitucionalidade das normas das alneas b) e d) para a argumentao exposta a propsito das alneas a) e c): na medida em que o reclculo fixado pelas normas questionadas pode, numa pluralidade de casos, equivaler reduo significativa da penso em pagamento justifica-se que aqui se reproduza, com adaptaes, os argumentos enunciados nos n.os 19 a 28 deste requerimento, que questionaram o sacrifcio imposto com eficcia retrospetiva a um direito social luz do princpio da proporcionalidade. certo que, na ponderao de expectativas dos pensionistas, pode haver diferenas no grau de afetao da confiana na manuteno de um determinado regime, at porque a mudana da frmula de clculo das penses, com subsistncia parcial da anterior, no deixa de ser um elemento a considerar na avaliao do peso dessas expectativas. Todavia, as diferenas existentes entre os dois grupos de normas, quer quanto ao mbito de aplicao quer quanto ao contedo, incluindo as diferentes modalidades de penso, o grau de retroatividade e a intensidade da afetao de expectativas legtimas, mesmo que impliquem dimenses valorativas distintas, podem ser objeto de apreciao conjunta na aferio do parmetro constitucional da proteo da confiana. Deste modo, conhecer-se- em primeiro lugar da conformidade das normas das alneas a) e c) do n. 1 do artigo 7. do Decreto n. 187/XII com os princpios da unidade do imposto sobre o rendimento, da capacidade contributiva, da progressividade e da universalidade, constantes da norma do n. 1 do artigo 104. da CRP, bem como com o princpio da igualdade enunciado no n. 2 do artigo 13. da Lei Fundamental; procedendo-se de seguida apreciao da conformidade das normas das alneas a), b), c) e d) do n. 1 do artigo 7. do mesmo Decreto com o invocado princpio da proteo da confiana, conjugado com o princpio da proporcionalidade. Naturalmente, para melhor avaliao desses parmetros no se poder deixar de considerar a evoluo histrico-jurdica da convergncia de penses e o contexto em que surgem as normas agora questionadas.
C Enquadramento geral da convergncia de penses

7 De acordo com a exposio de motivos da Proposta de Lei n. 171/XII, o Decreto n. 187/XII da Assembleia da Repblica insere-se na reforma geral destinada convergncia de penses entre o sistema geral da segurana social e o da proteo dos funcionrios da Administrao Pblica. A ideia de convergncia ou integrao entre os diferentes sistemas de segurana social quase to antiga como a prpria CGA, a qual, abrangendo todo o funcionalismo pblico, comeou a funcionar em 1 de maio de 1929 (artigo 6. do Decreto n. 16 669 de 27 de maro de 1929). De facto, o primeiro diploma que estabeleceu os princpios

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fundamentais para a organizao e o funcionamento das instituies de previdncia social Lei n. 1884, de 16 de maro de 1935 integrava na 4. categoria as instituies privativas do funcionalismo pblico, civil ou militar, e demais pessoal ao servio do Estado ou dos corpos administrativos, mas logo no 5. do artigo 1. prescreveu que as instituies abrangidas na 3. e 4. categorias, nos termos dos pargrafos anteriores, continuam a reger-se pela respetiva legislao especial, sem prejuzo da sua gradual integrao no plano de previdncia social, que ao Estado incumbe estabelecer. Como se v, j desde ento, a lei queria integrar, de forma gradual, o pblico e o privado no mesmo plano de previdncia social. Mas essa inteno foi sucessivamente abandonada na legislao de previdncia social entretanto publicada, desde o diploma que regulamentou aquela Lei (Decreto n. 25 935 de 12, de outubro de 1935), passando pela lei de bases da reforma de previdncia social (Lei n. 2115, de 18 de junho de 1962), pelo novo regulamento das Caixas Sindicais de Previdncia (Decreto n. 45 266, de 23 de setembro de 1963) e pelo Estatuto da Aposentao ainda vigente (Decreto-Lei n. 498/72, de 9 de dezembro). com a CRP que a questo da convergncia volta a surgir, mas agora no patamar mais elevado de requisito do sistema pblico de segurana social: incumbe ao Estado organizar um sistema de segurana social unificado (n. 2 do artigo 63. da CRP). O cumprimento desta atribuio, segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, afasta a possibilidade de sistemas privativos diferenciados, como sucedeu at agora, com o sistema de segurana social prprio dos funcionrios pblicos (cf. Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 4. ed. revista, Coimbra, 2007, Vol. I, pg. 816). A ideia de um sistema de segurana social unitrio, erigida agora em atribuio do Estado, tem sido sucessivamente inscrita nas diversas leis de bases da segurana social que se sucederam no tempo. A primeira lei de bases (Lei n. 28/84, de 14 de agosto), dispunha, no n. 1 do artigo 70., que os regimes especiais de proteo da funo pblica se manteriam at serem integrados com o regime geral de segurana social num regime unitrio, acrescentando o n. 2 que tal integrao poderia ser feita gradualmente, atravs da unificao das disposies que regulam os esquemas de prestaes correspondentes s diversas eventualidades, sem prejuzo de disposies mais favorveis. Na mesma linha, as sucessivas Leis n. 17/2000, de 8 de agosto e n. 32/2002, de 20 de dezembro, reforaram a ideia de que os regimes de proteo social da funo pblica devero ser regulamentados por forma a convergir com os regimes de segurana social quanto ao mbito material, regras de formao de direitos e atribuio das prestaes. A atual lei de bases da segurana social, aprovada em 2007 (Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro), mantm, a exemplo das leis anteriores, a ideia de que o regime de proteo social da funo pblica dever prosseguir a convergncia com os regimes do sistema de segurana social, dispondo que deve ser prosseguida a convergncia dos regimes da funo pblica com os regimes do sistema de segurana social (artigo 104.). O objetivo de convergncia dos dois sistemas referidos foi sendo paulatinamente desenvolvido atravs de vrios diplomas, a par de reformas introduzidas, quer no sistema geral da segurana social (no que toca fixao da idade de penso de velhice, forma do mtodo de clculo das

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 penses, e, finalmente, introduo da aplicao, na determinao do montante das penses de velhice, de um fator de sustentabilidade, com o Decreto-Lei n. 187/2007, de 5 de abril), quer no sistema especfico dos trabalhadores da Administrao Pblica e demais agentes do Estado. Este ltimo sistema, criado pelo j referido Decreto-Lei n. 16 667, de 27 de maro de 1929, continua a ser gerido pela CGA, um instituto pblico de regime especial regulado pela lei orgnica aprovada pelo Decreto-Lei n. 131/2012, de 25 de junho. O complexo de direitos e deveres que formam a situao jurdica de aposentao Estatuto da Aposentao foi sucessivamente alterado por vrios diplomas que, numa primeira fase, previam regimes diferentes do sistema geral da segurana social, quer no que toca ao tempo de servio necessrio para a aposentao, quer no que respeita forma de clculo da penso (Decreto-Lei n. 191-A/79, de 25 de junho e Decreto-Lei n. 116/85, de 19 de abril). Numa segunda fase, marcada pelas Leis n. 1/2004, de 15 de janeiro e n. 11/2008, de 20 de fevereiro, estabeleceram-se novas regras no que respeita a esses dois elementos, de forma a aproximar os sistemas e a garantir a respetiva sustentabilidade, designadamente a sujeio a novas regras da possibilidade de aposentao com 36 anos de servio e novo clculo do montante da penso, passando de 100 % para 90 % da ltima remunerao mensal do subscritor. 8 A primeira medida estrutural para efeitos de convergncia foi introduzida pelo Decreto-Lei n. 286/93, de 20 de agosto, que criou dois regimes diferenciados de clculo do valor da penso: um, relativamente aos subscritores da CGA inscritos at 31 de agosto de 1993, em relao aos quais foi mantido o regime ento em vigor; e outro, relativamente aos (novos) subscritores, inscritos a partir de 1 de setembro de 1993, em relao aos quais foi determinada a aplicao das regras de clculo do regime geral da segurana social. A Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro, veio desenvolver a convergncia do regime de proteo social da funo pblica com o regime geral da segurana social, tendo nisso sido seguida pelos Decretos-Leis n.os 157, 159, 166, 219, 220, 221, 229 e 235, todos do mesmo ano, no que respeita aos regimes especiais de aposentao da Administrao Pblica. Estabeleceu-se, desde logo, que a CGA deixava, a partir de 1 de janeiro de 2006, de proceder inscrio de novos subscritores. Por outro lado, determinou-se que quem iniciasse funes a partir dessa data, era obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurana social. Esta lei veio ainda alterar as condies de aposentao ordinria e de aposentao antecipada, no que respeita ao tempo de servio e idade exigida para a aposentao, procedendo a uma convergncia gradual entre o regime dos subscritores da CGA e o regime geral da segurana social, no que respeita idade exigida para aposentao, aumentada de 60 para 65 anos, na progresso de 6 meses por ano. No que respeita ao tempo de servio correspondente a uma carreira completa, este foi aumentado de 36 para 40 anos, tambm na progresso de 6 meses por ano. E relativamente ao clculo das penses, estabeleceu-se um regime diferenciado em funo da data da inscrio na CGA. Assim, para os inscritos a partir de 1 de setembro de 1993, o regime de clculo era feito de acordo com as regras aplicveis ao regime geral da segurana social. Para os inscritos at 31 de agosto de 1993, a penso passou a ser calculada atravs da soma de duas parcelas: a primeira,

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 designada na lei por P1, corresponde ao tempo de servio prestado at 31 de dezembro de 2005, calculada com base nas regras do Estatuto de Aposentao; a segunda, denominada P2, relativa ao tempo de servio posterior, calculada por aplicao das regras do regime geral da segurana social. A Lei n. 52/2007, de 31 de agosto, passou a determinar a aplicao, ao clculo do valor da penso de aposentao dos subscritores da CGA inscritos at 31 de agosto de 1993, o fator de sustentabilidade estabelecido para o regime geral, apurado com base na esperana mdia de vida aos 65 anos verificada em 2006 e no ano anterior ao da aposentao; introduziu um limite mximo, correspondente a 12 vezes o indexante dos apoios sociais (IAS), remunerao mensal relevante no clculo do P1; e procedeu alterao do regime de aposentao antecipada, que passou a depender de 30 anos de servio aos 55 anos de idade. A Lei n. 4/2009, de 29 de janeiro, veio introduzir novas medidas destinadas convergncia dos dois sistemas. A proteo social passou a concretizar-se pela integrao dos trabalhadores num de dois regimes: no regime geral da segurana social ou no regime de proteo social convergente. No primeiro, foram integrados os trabalhadores titulares de relao jurdica de emprego pblico, independentemente da modalidade de vinculao, constituda a partir de 1 de janeiro de 2006 e os demais trabalhadores, com relao jurdica de emprego constituda at 31 de dezembro de 2005 e j enquadrados no regime geral de segurana social (artigo 7.); no segundo, os demais trabalhadores que sejam titulares de relao jurdica de emprego constituda at 31 de dezembro de 2005 e no enquadrados no regime geral da segurana social (artigo 11.). Para estes, o regime de proteo social convergente constitui, a partir de 1 de janeiro de 2006, um regime fechado a novos subscritores. A Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro (que aprovou o Oramento do Estado para 2013), veio estabelecer, para os pedidos de aposentao entrados aps a data da entrada em vigor da lei, a convergncia imediata, no que respeita s condies de aposentao e de reforma (65 anos de idade e 15 anos de servio); aditou ao Estatuto da Aposentao o artigo 6.-B, atravs do qual o conceito de remunerao ilquida que constitui a base de incidncia contributiva para a CGA, passou a coincidir com o estabelecido no Cdigo dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurana Social; e introduziu novas alteraes ao conceito de remunerao mensal relevante para o clculo da primeira parcela (P1) da penso dos subscritores da CGA, relativa ao tempo de servio prestado at 31 de dezembro de 2005, que passou a ser a remunerao percebida nessa data e no a recebida na data da aposentao. 9 As penses de sobrevivncia estiveram, por seu turno, tambm sujeitas a um regime diferenciado, consoante o beneficirio falecido estivesse inscrito na CGA, ou no regime geral da segurana social. No primeiro caso, era aplicvel o Estatuto das Penses de Sobrevivncia, aprovado pelo Decreto-Lei n. 142/73, de 31 de maro. A primeira grande alterao ao Estatuto das Penses de Sobrevivncia foi efetuada pelo Decreto-Lei n. 191-B/79, de 25 de junho, aproximando este regime do regime geral da segurana social. Vrios foram os diplomas que se sucederam e que alteraram o referido Estatuto. Merece particular destaque o Decreto-Lei n. 78/94, de 9 de maro, que, com o objetivo de harmonizao do regime da funo pblica

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com os demais trabalhadores, aumentou os descontos para efeito da penso de sobrevivncia para 2,5 %. Por fim, a Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro, veio determinar que a titularidade e as condies de atribuio das penses passavam a reger-se pelas regras definidas no regime geral da segurana social. A forma de clculo da penso de sobrevivncia foi tambm alterada tendo em vista a almejada convergncia, prevendo-se dois sistemas: no que respeita s penses atribudas por bito de subscritores inscritos a partir de 1 de setembro de 1993, as mesmas eram calculadas nos termos das normas legais aplicveis ao clculo das penses dos beneficirios do regime geral da segurana social; j no que toca s penses atribudas por bito de subscritor aposentado a partir de 1 de janeiro de 2006, as mesmas corresponderia soma de 50 % de P1 com o valor que resultar da aplicao a P2 das regras do regime geral da segurana social. 10 Na sequncia destes diplomas, o Decreto n. 187/XII da Assembleia da Repblica mais um diploma que, segundo a mencionada exposio de motivos, visa aprofundar os mecanismos de convergncia da proteo social, introduzindo medidas respeitantes s penses de velhice, reforma, invalidez e sobrevivncia atribudas pela CGA, de valor mensal ilquido superior a 600,00. Por um lado, procede reduo do montante das penses sujeitas ao regime do Estatuto da Aposentao no valor de 10 %. Por outro, prev a aplicao de nova frmula de clculo das penses fixadas com base nas frmulas sucessivamente introduzidas pelas Leis n. 60/2005, de 29 de dezembro, n. 52/2007, de 31 de agosto, n. 11/2008, de 20 de fevereiro, e n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, bem como das penses fixadas simultaneamente de acordo com o Estatuto das Penses de Sobrevivncia, aprovado pelo Decreto-Lei n. 142/73, de 31 de maro, e com as regras do regime geral de segurana social. Posto isto, vejamos se a medida legislativa constante das normas impugnadas reduo das penses dos atuais beneficirios uma medida que se insere no domnio da fiscalidade ou da parafiscalidade.
D A reduo de penses como um imposto especial

11 O pedido de fiscalizao preventiva da constitucionalidade pretende ver fiscalizada a conformidade das normas das alneas a) e c) do n. 1 do artigo 7. do Decreto n. 187/XII com os princpios da unidade do imposto sobre o rendimento, da capacidade contributiva, da progressividade e da universalidade, constantes da norma do n. 1 do artigo 104. da CRP, bem como o princpio da igualdade enunciado no n. 2 do artigo 13. da Lei Fundamental. Na fundamentao deste pedido argumenta-se que, embora no plano contabilstico as normas descritas possam ser entendidas como medidas de reduo da despesa, sob o ponto de vista substancial, a reduo coativa, unilateral e definitiva de penses, feita atravs da fixao de um percentual sobre o respetivo valor ilquido, deve ser qualificada como um imposto, luz dos atributos constitutivos desta mesma figura na doutrina e jurisprudncia portuguesas, dado que implica um esforo acrescido exigido aos pensionistas para, mediante uma supresso parcial do seu rendimento mensal, realizarem fins pblicos, financiando o Estado. E de seguida, expe as razes por que tal imposto viola os princpios do carter nico ou unitrio, pessoal, progressivo e universal do imposto sobre o rendimento.

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12 A primeira observao que se impe fazer de que o pedido de fiscalizao por este fundamento vem direcionado apenas s normas das alneas a) e c) do n. 1 do artigo 7. do Decreto 187/XII e no s normas das alneas b) e d) do mesmo artigo. Como acima se referiu (n. 7), as quatro normas do preceito tm em comum a reduo do montante da penso auferida pelos atuais beneficirios da CGA, inscritos at 31 de agosto de 1993, mas na previso e na estatuio apresentam diferenas quanto ao mbito de aplicao e quanto ao modo como se processa a reduo da penso: enquanto as alneas a) e c) se aplicam a todos os pensionistas cujas penses foram atribudas antes de 31 de dezembro de 2005, as alneas b) e d) aplicam-se a todos os pensionistas cujas penses foram atribudas aps 1 de janeiro de 2006; enquanto as normas daquelas alneas impem a reduo em 10 % no valor ilquido da penso, em 31 de dezembro de 2013, estas estatuem o reclculo do valor ilquido do P1, substituindo a remunerao inicialmente considerada, pela percentagem de 80 % aplicada mesma remunerao ilquida de quota para aposentao e penso de sobrevivncia. Apesar destas diferenas, para efeito de qualificao jurdico-dogmtica, no parece que tenham relevo suficiente para serem categorizadas de forma distinta. A nica razo pela qual surgem autonomizadas no preceito prende-se com a diferena existente na remunerao de referncia a considerar na frmula de clculo da penso: enquanto as penses dos beneficirios abrangidos pelas alneas a) e c) foram calculadas com base na ltima remunerao ou, aps 1 de janeiro de 2004, com base na ltima remunerao deduzida da percentagem da quota para efeitos de aposentao e de penso de sobrevivncia (Lei n. 1/2004, de 15 de janeiro): as penses dos beneficirios abrangidos pelas alneas b) e d) foram calculadas segundo uma frmula composta por duas parcelas (P1 e P2), em que a remunerao relevante para o P1 determinada nos mesmos termos em que foi calculada a penso dos beneficirios includos nas alneas a) e c), sem prejuzo das alteraes introduzidas Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro, acima referidas. Ao determinar uma reduo no montante das penses atribudas at 1 de janeiro de 2014, sob pena de criar situaes desiguais, o legislador no podia deixar de fazer a distino entre beneficirios aposentados antes ou depois de 2006. que, relativamente ao tempo de servio prestado aps esta data, a penso j calculada segundo as regras do regime geral (P2), ou seja, com uma taxa de formao de 2 % ao ano, correspondente a 80 % num perodo contributivo de 40 anos. Se pelo perodo prestado entre 2006 e 2013, as penses j foram reduzidas em 2 % por cada ano, a reduo de 10 % no total da penso seria duplamente penalizadora, colocando em situao de desigualdade os aposentados antes e depois de 1 de janeiro de 2006. Da que o sentido normativo das quatro alneas questionadas seja o mesmo: impor uma reduo no valor da penso aproximando-a da taxa de substituio existente no regime geral para um tempo completo de servio, ou seja, 80 % da remunerao de referncia. claro que, as penses que foram calculadas sem reduo da percentagem da quota para efeitos de aposentao (10 % at 31 de dezembro de 2010 e 11 % aps essa data Decreto-Lei n. 137/2010 de 28 de dezembro), ficam, por esse efeito, com uma taxa de substituio de 90 %, em situao diferente das penses em que essa deduo foi feita as atribudas aps 1 de

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 janeiro de 2014 cuja reduo passar nuns casos de 90 % e noutros de 89 % para os 80 %. Mas esta diferena, que decorre apenas da relevncia que a contribuio para a aposentao, tem no clculo da penso, no dita um propsito diferente medida restritiva imposta pelo Decreto n. 187/XII, quer aos subscritores (artigo 2.) quer aos atuais beneficirios (artigo 7.). 13 Esta prvia observao abre j pistas para se poder localizar o domnio especfico do direito em que as normas questionadas devem ser integradas. O seu contedo matria que indiscutivelmente se insere no direito da segurana social: diminui-se o valor das penses de aposentao, reforma, invalidez e sobrevivncia, eventualidades que o n. 3 do artigo 63. da CRP integra na segurana social. A interveno restritiva do quantum da penso afeta assim direitos de carter social que fazem parte do conjunto de institutos jurdicos que formam a segurana social, e por conseguinte, a partir desse domnio que a qualificao das normas deve ser realizada. E sendo os destinatrios das normas pensionistas da CGA, que continuam vinculados funo pblica (artigo 74. da Estatuto da Aposentao Decreto-Lei n. 498/72 de 9 de dezembro), o direito administrativo social tambm poder ser convocado qualificao. Todavia, a insero das normas no mbito do direito da segurana social s por si no lhes retira a natureza fiscal, at porque as entidades pblicas que gerem os sistemas de segurana social podem liquidar e cobrar tributos parafiscais, eventualmente sujeitos aos princpios constitucionais que regulam os impostos. 14 No mbito das normas jurdicas que regulam a atividade financeira do Estado o direito financeiro pblico os impostos e outros tributos fiscais ou parafiscais enquadram-se num dos setores do direito das receitas, mais propriamente no direito tributrio ou direito das receitas coativas do Estado e demais entes pblicos (cf. Jos Casalta Nabais, Direito Fiscal, Almedina 6. ed. pgs. 5-6). Neste enquadramento, pertinente saber se, numa tica financeira e oramental, a reduo das penses uma medida que atua pela lado das receitas ou pelo lado das despesas, pois, para aplicao dos parmetros jurdico-constitucionais do sistema fiscal e dos impostos artigos 103., 104., e alnea i) do n. 1 do artigo 165. da CRP pode no ser indiferente a opo de se intervir por um ou por outro lado. Na Exposio de Motivos da Proposta de Lei n. 171/XII essa questo amplamente analisada, considerando-se que as medidas propostas pretendem aprofundar a convergncia de penses pelo lado da despesa: Ao nvel da reduo da despesa, via que o PAEF privilegia, a soluo mais equitativa e vivel passa por alterar a frmula de clculo da parcela da penso dos subscritores da Caixa inscritos at 31 de agosto de 1993 relativa ao tempo de servio prestado at 2005 e reduzir ou recalcular a penso ou primeira parcela da penso dos aposentados por forma a aproximar-se o que ainda assim apenas suceder parcialmente do valor que resultaria das regras aplicadas no regime geral e na Caixa aos subscritores inscritos desde 1 de setembro de 1993. Alterar a frmula apenas para o futuro significaria que nenhum efeito positivo na sustentabilidade seria sentido no curto e no mdio prazo. A configurao da despesa tambm limita fortemente a capacidade de o legislador definir nveis de iseno para as redues e reclculos sem comprometer a utilidade da medida.

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 A Constituio, apesar de se referir a despesas e receitas (cf. Artigos 105. e 106.), no define tais conceitos, sendo razovel supor que os assumiu com o sentido que tm no direito financeiro. Nesse sentido, despesas so gastos ou custos que os servios precisam de fazer para criarem, adquirirem ou prestarem servios suscetveis de satisfazer necessidades (cf. Teixeira Ribeiro, Finanas Pblicas, Coimbra, 1977, pg. 48, e Sousa Franco, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, 4. ed., Coimbra, 1996, Vol. I, pg. 297). Assim sendo, pelo menos para efeitos oramentais e contabilsticos, o pagamento de penses constitui uma despesa da CGA, tal como se prescreve no artigo 14. do Decreto-Lei n. 131/2012, de 25 de junho: constituem despesas da CGA, I. P., as que resultem de encargos decorrentes da prossecuo das respetivas atribuies, designadamente as resultantes do pagamento das prestaes sociais. Se as penses so uma despesa e no uma receita, em princpio, as redues de penses constituem reduo de despesa e no receita, pois um encargo reduzido no deixa de ser um encargo. Todavia, ainda assim se poder questionar se a diminuio desse encargo no representar uma forma ou uma diferente tcnica de tributar rendimentos dos pensionistas, o que recoloca a questo da fiscalidade ou parafiscalidade do quantum de diminuio. 15 A circunstncia de se ver na reduo das penses caractersticas semelhantes aos impostos no a identifica ou sequer aproxima desta categoria clssica do direito fiscal. Imposto define-se como uma prestao pecuniria, coativa e unilateral, sem carter de sano, exigida pelo Estado ou por outros entes pblicos, com vista realizao de fins pblicos (cf. Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, 2. ed., Almedina, pg. 4). Se certo que na reduo da penso se verificam algumas destas caractersticas, por se tratar de uma medida coativa e unilateral, a verdade que lhe faltam elementos fundamentais para a categorizar com o imposto. Desde logo, reduzido o conceito de imposto expresso mais simples de prestao pecuniria, poderia dizer-se que a reduo coativa e unilateral da penso no constitui uma obrigao dare pecuniam, uma conduta especfica de prestar ou pagar uma importncia em dinheiro determinada atravs de determinadas operaes tcnicas. O que existe sim uma irresistvel sujeio do titular do direito penso imposta e concretizada por quem tem a obrigao de a pagar. No h uma entrega direta do valor da importncia reduzida, porque, na relao jurdica de aposentao, a entidade que tem o dever de pagar a penso a mesma que fica com o encargo de a reduzir. Mas, se o imposto uma prestao patrimonial positiva que no depende de qualquer outro vnculo anterior, ser difcil aceitar aquela sujeio como um imposto, pois a reduo da penso assenta necessariamente num vnculo jurdico que obriga ao seu pagamento. Depois, porque o pressuposto legal de que cuja ocorrncia depende a constituio da obrigao de pagar o imposto alheio a qualquer relao entre o sujeito passivo e a administrao. O imposto uma prestao exigida a detentores de capacidade contributiva, no mbito do relacionamento entre o Estado fiscal e todos os cidados. Pressuposto que est expresso no n. 1 do artigo 4. da Lei Geral Tributria (Decreto-Lei n. 398/98, de 17 de dezembro): os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva revelada, nos termos da lei, atravs

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do rendimento ou da sua utilizao e do patrimnio. Do princpio da capacidade contributiva resulta que sobre todos os cidados impende o dever fundamental de pagar impostos (princpio da generalidade), o que constitui expresso do princpio da igualdade no domnio dos impostos (artigo 13. da CRP). Ora, a reduo da penso opera dentro de uma especfica relao jurdica de aposentao os aposentados inscritos at 31 de agosto de 1993 e no no mbito de uma relao geral como a postulada pelo princpio da capacidade contributiva. A implicao que a subsistncia daquela relao tem no imposto sobre o rendimento a seguinte: se a penso reduzida por lei, isso s quer dizer que a taxa do imposto ir incidir sobre uma matria coletvel menor, mas no quer dizer que a parte da penso que for reduzida seja convertida em novo imposto; no ficam a existir dois impostos paralelos, um sobre a penso reduzida e outro coincidente com a parte reduzida da penso; a capacidade contributiva que tributada o rendimento da penso reduzida, pois a parte da penso que foi cortada por lei no revela qualquer capacidade contributiva. Por ltimo, os impostos tm por finalidade o financiamento geral das despesas pblicas e no o financiamento de despesas pblicas determinadas. O financiamento de despesas especficas feito atravs de figuras tributrias, como as taxas e contribuies financeiras, ancoradas em princpios diferentes da capacidade contributiva (v. g. princpio da equivalncia, princpio da solidariedade), mesmo que lhe possam fazer algumas concesses. Ora, como a reduo de penses tem por finalidade especfica a sustentabilidade do sistema previdencial pblico e a justia intergeracional de acordo com o exarado na exposio de motivos no podendo ser utilizadas para financiar despesas gerais do Estado, afastado fica o seu enquadramento na categoria jurdica dos impostos. 16 Excluda da fiscalidade propriamente dita, o requerente considera que ainda assim a medida impugnada pode ser qualificada como uma figura tributria especial, reconduzvel a uma parafiscalidade sujeita s mesmas regras constitucionais dos impostos. E em boa verdade, dada a finalidade especfica que lhe foi cometida, a de diminuir o encargo com as penses, tal medida s poderia ser includa no mbito dos tributos parafiscais, pois nela verificam-se algumas caractersticas destes tributos: (i) tem natureza coativa e exigida por via de autoridade; (ii) cobrada por organismo que tem autonomia perante o Estado (artigo 1. do Decreto-Lei n. 131/2012 de 25 de junho); (iii) est afeta ao fim especfico de diminuio dos encargos com penses; (iv) e situa-se no oramento de um organismo dotado de autonomia administrativa e financeira (artigos 1. e 12. do Decreto-Lei n. 131/2012, de 25 de junho). Tratando-se de prestaes sociais includas no sistema previdencial, que baseado no princpio contributivo ou do autofinanciamento (cf. artigo 54. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro), a reduo das penses poderia ser configurada como uma contribuio para a segurana social, um esforo que os atuais pensionistas fariam para a autossustentabilidade do sistema. Apesar de aposentados, seria ainda a relao jurdica sinalagmtica estabelecida entre a obrigao legal de contribuir e o direito penso que justificaria a possibilidade de reduo da penso, num contexto econmico em que as contribuies dos atuais subscritores so insuficientes para autofinanciar o sistema previdencial. Se neste sistema as receitas devem provir,

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maioritariamente, dos beneficirios, ento pode aceitar-se que, em caso de desequilbrio entre contribuies e prestaes, os atuais pensionistas tambm contribuam para garantir a sua solvabilidade, sob pena de se transformar em sistema no contributivo. Acresce que, sendo o sistema previdencial um sistema de repartio, em que as penses so suportadas pelas contribuies dos trabalhadores no ativo e respetivos empregadores (denominado pay-as-you-go), no caso das contribuies serem insuficientes para pagar as penses, os princpios da solidariedade e da justia intergeracional (cf. artigo 8. da Lei n. 4/2007 de 16 de janeiro) tambm podem justificar o esforo contributivo dos atuais beneficirios. A desproporo que o sistema de repartio pode gerar entre contribuies e prestaes poderia constituir fundamento para que os atuais pensionistas colaborassem, atravs da diminuio do montante das penses, no reequilbrio do sistema. Assim, poderia concluir-se que a reduo de penses assumia a natureza de contribuio para a segurana social, um tributo de natureza idntica s quotizaes que efetuam os atuais subscritores e futuros pensionistas. Na falta de um regime geral das contribuies financeiras, a reduo de penses poder-se-ia reconduzir a essa categoria, prevista na alnea i) do n. 1 do artigo 165. da CRP, mesmo que, do ponto de vista material, possa ter caractersticas prprias e diversas. Mas mesmo nesta configurao, no deixaria de constituir uma medida inserida no regime geral da segurana social e no uma medida condicionada pelos princpios jurdico-constitucionais da tributao, como a unicidade, a capacidade contributiva, progressividade e a universalidade (artigo 104. da CRP). 17 A reduo de penses, apesar de ser apresentada como medida estrutural, vem na linha de medidas semelhantes anteriormente tomadas no contexto de emergncia econmica e financeira em que o pas se encontra, e que foram objeto de fiscalizao pelo Tribunal Constitucional. No que se refere aos trabalhadores da Administrao Pblica no ativo, o Tribunal pronunciou-se sobre as normas que impuseram a reduo remuneratria dos vencimentos mensais ilquidos no ano de 2011, que suspenderam os subsdios de frias e de Natal no ano de 2012, e que mantiveram a reduo remuneratria e suspenderam total ou parcialmente o subsdio de frias ou equivalente no ano de 2013; e quanto aos pensionistas, pronunciou-se sobre a suspenso dos subsdios de frias e de Natal de 2012 e sobre a imposio da contribuio extraordinria de solidariedade (CES) em 2013 (cf. Acrdos n. 396/2011, de 21 de setembro de 2011, n. 353/2012, de 5 de julho de 2012 e n. 187/2013, de 5 de abril de 2013). A reduo das penses uma medida legislativa que, pelos efeitos produzidos, se assemelha ou equivale aos cortes nas remuneraes e subsdios. No pedido que deu origem ao ltimo acrdo foi invocada a inconstitucionalidade da norma que imps a suspenso dos subsdios de frias (artigo 29. da Lei n. 66-B/2012) com fundamento em que, por envolver a ablao do rendimento anual, constitua uma norma especfica da chamada constituio fiscal, um imposto que viola o princpio da capacidade contributiva. Mas o Tribunal julgou que a norma do artigo 104. da CRP no podia ser convocada como parmetro autnomo de constitucionalidade, porque a interveno do Estado ocorreu no mbito de uma relao jurdica de emprego, agindo enquanto empregador (Estado empregador) e no

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 enquanto titular do poder poltico soberano (Estado soberano), pelo que esta opo, apesar de no se situar em terreno constitucionalmente neutro, no pressupunha nem autorizava a transmudao normativa da natureza da medida convertendo uma interveno realizada no domnio da relao de emprego pblico numa interveno fiscal ou parafiscal. Esta jurisprudncia, que retira natureza tributria s restries ao direito retribuio inerente relao jurdica de emprego pblico, tambm se pode aplicar quando se trata de restringir o direito penso ligado relao jurdica de aposentao. A situao jurdica de aposentado nasce com a extino da relao jurdica de emprego pblico, permanecendo, todavia, o aposentado vinculado Administrao Pblica atravs de uma nova relao jurdica (de aposentao) filiada naquela e constituda em seu benefcio. No sistema previdencial, a penso constitui uma prestao pecuniria substitutiva dos rendimentos de trabalho perdidos em consequncia da extino da relao jurdica de emprego pblico (cf. artigo 50. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro). Por isso, a interveno restritiva no complexo de direitos, deveres e incompatibilidades que formam o estatuto do aposentado mobilizam, no plano constitucional, os princpios materiais da segurana social (v. g. contributivo, solidariedade, justia intergeracional) e os condicionantes de medidas restritivas (v. g. igualdade, proporcionalidade, proteo da confiana), mas no os que conformam medidas fiscais ou parafiscais. Ainda que se atribua reduo de penses a natureza jurdica de contribuio para a segurana social, como acima se admitiu, o Tribunal Constitucional j se pronunciou, no Acrdo n. 187/2013, na parte que se refere CES, que esta contribuio no se conforma pelos parmetros jurdico-constitucionais das medidas de matriz fiscal. O Tribunal considerou a CES como um instrumento financeiro de reduo de despesa pblica, com a natureza jurdica de contribuio para a segurana social, que no est sujeita aos princpios tributrios gerais, e designadamente aos princpios da unidade e da universalidade do imposto, no sendo para o caso mobilizveis as regras do artigo 104., n. 1, da CRP relativas ao imposto sobre rendimento pessoal. Independentemente da qualificao jurdico-dogmtica da figura, o certo que, ao reconduzi-la a um encargo enquadrvel no tertium genus das demais contribuies financeiras a favor dos servios pblicos categoria referida na alnea i) do n. 1 do artigo 165. da CRP inscreveu-a no ordenamento da segurana social e no no ordenamento jurdico-fiscal. 18 A reduo do montante das penses imposta pelo Decreto n. 187/XII uma medida conformadora da relao jurdica de aposentao, em que se integra o direito penso. No contexto do diploma, as normas questionadas pretendem determinar, para o futuro, o quantum da penso dos beneficirios da CGA inscritos at 31 de agosto de 1993. O objetivo fazer convergir para os atuais e futuros pensionistas o montante das penses com a frmula de clculo vigente no regime geral, sendo concebido como mais uma etapa de um processo de convergncia iniciado em 1993, com a incluso no regime geral dos trabalhadores da Administrao Pblica, e que desde 2006 se vm aproximando gradualmente atravs de vrios instrumentos tendentes a repor a sustentabilidade do sistema. De acordo com a exposio de motivos, a medida concreta que o Decreto n. 187/XII quer introduzir na frmula

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 de clculo das penses, aproximando-a do regime geral da segurana social, a taxa de substituio prevista no n. 3 do artigo 63. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro. Em concretizao do prescrito no artigo 104. dessa lei, que determina o prosseguimento da convergncia dos regimes da funo pblica com o regime do sistema de segurana social, o Decreto vem alterar a frmula de clculo da penso, aproximando a taxa de substituio do regime da Caixa, que era de 100 % (90 % ou 89 % a quem foi deduzida a percentagem da quota para efeitos de aposentao), da taxa do regime geral da segurana social, que de 80 %, num tempo completo de 40 anos. Ora, ao introduzir a taxa de formao da penso para os futuros beneficirios com perodos contributivos anteriores a 31 de dezembro de 2005 artigo 2. do Decreto n. 187/XII por razes de sustentabilidade financeira e de justia intergeracional, pretende estender a mesma restrio, em igual medida, aos atuais beneficirios. Num e noutro caso a lgica da medida a mesma: igualar ou aproximar a taxa de substituio das penses atribudas pela Caixa taxa de substituio das penses que so atribudas pela Segurana Social. uma lgica e uma inteno que seguramente se inscreve nos princpios materiais conformadores da segurana social e no no domnio da constituio fiscal. Em suma: no existe fundamento para a invalidao constitucional das normas impugnadas como base nos artigos 104. e 13. da CRP.
E Direito segurana social: normas constitucionais e configurao legislativa

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5 de abril, o sistema Portugus recortou autonomamente um direito segurana social. Como decorre do n. 3 do artigo 63., o contedo desse direito pode reconduzir-se, numa perspetiva que no abrange prestaes personalizadas e em espcie, ao direito que os indivduos e as famlias tm segurana econmica. Direito este que se concretiza fundamentalmente em prestaes pecunirias destinadas a garantir as necessidades de subsistncia derivadas de vrias situaes, como a interrupo, reduo ou cessao de rendimentos do trabalho, com o objetivo de garantir, de modo tanto quanto possvel aproximado, rendimentos de substituio dos rendimentos de trabalho perdidos (cf. Antnio da Silva Leal, ob. cit., pg. 344, Ildio das Neves, ob. cit., pg. 230). O direito segurana social constitui uma realidade heterognea, que inclui no seu mbito, direitos, poderes e faculdades muito diversos e com fora jurdica distinta. Quer dizer: o direito segurana social, no sentido de direito como um todo, abrange vrias faculdades concretas, designadamente, a proteo atravs de prestaes pecunirias nas situaes de reforma, aposentao, invalidez e sobrevivncia, mas tambm prestaes em espcie, atravs, por exemplo, da prestao de cuidados (cf. Jorge Reis Novais, Direitos Sociais, Coimbra Editora, 2010, pg. 34). 20 As normas de direitos sociais fundamentais apresentam diferenas tambm no que respeita ao grau de vinculatividade do legislador. Em geral, os preceitos constitucionais relativos ao direito segurana social, incluindo os relativos s penses, so pouco densificados, o que leva a doutrina a referir que o programa constitucional em matria de segurana social no pode deixar de assumir carter aberto (Jorge Miranda, Rui Medeiros, Constituio Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 2005, pg. 641). No entanto, ainda assim possvel discernir diferentes graus de abertura constitucional. Algumas das normas sobre direitos sociais possuem natureza programtica, remetendo para uma realizao diferida no tempo, sendo, portanto, dotadas de vinculatividade jurdica mais atenuada. Outras, pelo contrrio, impem ao Estado a realizao de tarefas concretas e definidas no mbito da realizao dos direitos sociais. Essa diferente natureza das normas de direitos fundamentais sociais tambm se reflete na liberdade de que o legislador dispe, para, aps ter dado concretizao aos direitos sociais, poder alterar a sua configurao infraconstitucional. Alguma doutrina tem referido, neste contexto, que quando o parmetro de verificao da constitucionalidade este ltimo tipo de normas e sempre que a lei ordinria j concretizou, total ou parcialmente, aquelas imposies constitucionais precisas, entende-se que o legislador perde margem para eventual retrocesso, pelo menos quando tal retrocesso configure a criao ou reposio de um incumprimento omissivo da Constituio (cf. Jorge Reis Novais, O Tribunal Constitucional e os direitos sociais o direito segurana social, Jurisprudncia Constitucional, n. 6, 2006, pg. 5). E alguns autores referem mesmo, em concretizao desta ideia, que a liberdade de conformao do legislador tem como limite o ncleo essencial j realizado dos direitos (cf. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Garantia da Constituio, 2. edio, Almedina, 1998,

19 Afastada que est a tese de que as normas questionadas se traduzem em medidas de carter fiscal, importa prosseguir a anlise com uma breve caracterizao do direito penso como direito social jusfundamental, de forma a compreender-se em que medida pode estar sujeito interveno do Estado. A segurana social, tal como a Constituio a prev, reveste a finalidade especfica de um sistema e objeto de um direito; num outro sentido, pode ser encarada, numa vertente objetiva, como incumbncia do Estado, e numa vertente subjetiva, como um complexo de direitos e deveres das pessoas (cf. Antnio da Silva Leal, O Direito Segurana Social, in AA.VV. Estudos sobre a Constituio, 2. vol., coord. de Jorge Miranda, pg. 339; Jorge Miranda, Breve Nota sobre a Segurana Social, in AA.VV. Estudos em Memria do Doutor Jos Dias Marques, Almedina, Coimbra, 2007, pg. 228). A primeira incumbncia do Estado , consiste na organizao do sistema de segurana social (n. 2 do artigo 63.), de natureza pblica e obrigatria, o qual deve ser universal, ou seja, abranger todos os cidados, independentemente da sua situao profissional, afastando assim o acolhimento de concees exclusivamente laborsticas; ser geral ou integral, no sentido de incluir todas as situaes de falta ou diminuio de meios de subsistncia ou de capacidade de trabalho; e unificado, descentralizado e participado. (v., sobre as vrias concees, universalista, assistencialista e laborista, Ildio das Neves, Direito da Segurana Social, Coimbra Editora, 1996, pgs. 233 e ss.). A configurao constitucional da segurana social perspetiva-a ainda como um direito social, de natureza positiva, que tem como correspetivo verdadeiras obrigaes de facere por parte do Estado. Conforme mais desenvolvidamente se explicitou no Acrdo n. 187/2013, de

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pg. 437) ou o nvel realizado de concretizao legislativa que j beneficiava de uma sedimentao na conscincia jurdica geral que lhe conferia o estatuto de direito materialmente constitucional (cf. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, 5. edio, Almedina, pg. 377). H que sublinhar, porm, que o pleno cumprimento do programa constitucional dos direitos sociais depende essencialmente de fatores financeiros e materiais que, em grande medida, o Estado no domina (cf. Jorge Reis Novais, As Restries aos Direitos Fundamentais no expressamente autorizadas pela Constituio, Coimbra, 2. ed. 2003, pg. 147). Assim, a concretizao legislativa dos direitos sociais levada a cabo pelo legislador em funo dos recursos disponveis em cada momento histrico. A ideia da preservao do ncleo essencial no se pode confundir com a ideia de um princpio de proibio do retrocesso social, cujo conceito puro impraticvel, j que pressuporia a ideia de que os recursos disponveis seriam sempre crescentes no futuro (cf. Jorge Reis Novais, Direitos Sociais, cit., pg. 243). Alis, como afirma Gomes Canotilho, uma tese de irreversibilidade de direitos sociais adquiridos deve entender-se com razoabilidade e com racionalidade, pois poder ser necessrio, adequado e proporcional baixar os nveis de prestaes essenciais para manter o ncleo essencial do prprio direito social (cf. Bypass Social e o Ncleo Essencial das prestaes Sociais, in Estudos sobre Direitos Fundamentais, 2. edio, Coimbra Editora, 2008, pg. 265). Nesta perspetiva, a prpria garantia da manuteno do contedo mnimo do direito penso pode exigir a diminuio do seu montante, de forma a preservar recursos para a manuteno desse ncleo essencial.
F O direito penso: fundamentos, abertura de conformao e de alterao legislativa

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 para o trabalho; e com a penso de sobrevivncia, que visa a proteo dos familiares sobrevivos face a uma diminuio dos rendimentos do agregado familiar, garantindo, assim, a segurana econmica dessas pessoas atravs da atribuio de rendimentos de substituio dos quais o agregado ficou privado. 22 A Constituio no fixa, com carter de regra suscetvel de aplicao direta e imediata, o sistema de penses e demais prestaes do sistema de segurana social, assim como os critrios da sua concesso e valor pecunirio. Caber assim ao legislador ordinrio, em funo das disponibilidades financeiras e das margens de avaliao e opes polticas decorrentes do princpio democrtico, modelar especificamente esses elementos de contedo das penses. -lhe deixada uma grande margem de manobra no que toca s modalidades e tcnicas de proteo a instituir (Lusa Andias Gonalves, Reflexes em torno da Reforma das Prestaes Sociais, in AA.VV. org. Fernando Ribeiro Mendes; Nazar Costa Cabral, Por Onde vai o Estado Social em Portugal?, no prelo). Tambm aqui a liberdade de deciso do legislador varivel, consoante a maior ou menor determinabilidade das regras constitucionais. Em certas situaes, a margem de conformao do legislador ser necessariamente menor. o que se verifica com a norma do n. 4 do artigo 63., que garante o princpio conhecido na doutrina italiana como princpio da totalizao que impe a contagem de todo tempo de trabalho realizado para o clculo do montante das prestaes: todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o clculo das penses de velhice e invalidez, independentemente do setor de atividade em que tiver sido prestado. O Tribunal Constitucional considerou que esse direito possua natureza anloga a direitos, liberdades e garantias (cf. Acrdos n. 411/99 e n. 432/2007). Todavia, tem sido afirmado que desse princpio no decorre que o legislador ordinrio esteja constitucionalmente vinculado a garantir ao pensionista uma penso rigorosamente correspondente ao das remuneraes registadas durante o perodo contributivo, no se podendo falar num princpio da equivalncia entre contribuies e montantes da prestao, j que o sistema previdencial assenta em mecanismos de repartio e no de capitalizao (cf. Acrdo n. 99/99). No mesmo sentido, afirmou-se num outro acrdo que a Constituio da Repblica Portuguesa no consagra em qualquer das suas normas ou princpios a exigncia de que se tenha em considerao, como critrio para o clculo do montante das penses de reforma, o montante da retribuio efetivamente auferida pelo trabalhador no ativo. Pode e, numa certa perspetiva, haver mesmo que distinguir-se entre a necessria considerao de todo o tempo de trabalho e uma (inexistente) imposio de utilizao, como critrio de clculo do valor da penso, do montante dos rendimentos realmente auferidos (cf. Acrdo n. 675/2005). Com efeito, no sendo o sistema caracterizado pelo princpio da correspetividade, em que h uma correlao direta entre a contribuio paga e o valor da penso a atribuir, como acontece no sistema de capitalizao, tem vindo a entender-se que o princpio do Estado social ou da socialidade justifica que o princpio da equivalncia seja corrigido pelo princpio de solidariedade, no apenas relao entre contribuio e prestao, mas tambm na articulao entre risco e prestao (cf. Joo Carlos Loureiro, Adeus ao Estado Social? O Insustentvel

21 A Constituio no autonomiza expressamente, e nesses termos, um direito penso. No entanto, o direito penso um dos corolrios do direito segurana social como um todo. Por diversas vezes o Tribunal Constitucional reconheceu o direito penso, nomeadamente, penso de velhice, invalidez e viuvez, como um direito constitucionalmente protegido. Embora na sua gnese, a idade da reforma e consequente proteo na reforma ou aposentao, tivesse sido associada a uma invalidez presumida, acabou por ser considerado: (i) um direito ao repouso, que pretende garantir ao trabalhador que chegou idade da reforma, a alternativa de repouso com garantia de um sucedneo da retribuio, antes percebida pela prestao de trabalho (cf. Acrdo n. 581/95); (ii) um direito segurana econmica das pessoas idosas, previsto no artigo 72., n. 1, da CRP (cf. Acrdo n. 435/98); (iii) ou uma manifestao do direito segurana social radicado no princpio da dignidade da pessoa humana, nsito nos artigos 1. e 2. da CRP, visando assegurar, designadamente, queles que terminaram a sua vida laboral ativa, uma existncia humanamente condigna (cf. Acrdo n. 72/2002). No mesmo sentido, o direito segurana econmica est igualmente expresso no artigo 25. da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia, na parte em que se prev o direito das pessoas idosas a uma existncia condigna e independente. E o mesmo se verifica com a penso de invalidez, que se justifica nos mesmos princpios, destinando-se a garantir um rendimento de substituio aos que no tm capacidade

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 Peso do No-Ter, in Boletim da Faculdade de Direito, vol. LXXXIII, Coimbra, 2007, pg. 169, e ainda, Ildio Neves, ob. cit., pg., 304). 23 O legislador possui margem de manobra para delinear o contedo concreto ou final do direito penso, respeitados os limites constitucionais pertinentes. Assim, afirmar o reconhecimento, autnoma e imediatamente decorrente do texto constitucional, do direito penso, no significa que se possa afirmar o direito a uma determinada penso. O direito a uma determinada penso s adquire contedo preciso atravs da legislao ordinria. Pelo que a sua vinculatividade jurdica uma criao infraconstitucional. Apenas a partir do momento em que o legislador ordinrio fixa, com elevado grau de preciso e de certeza, o contedo do direito exigvel do Estado, o direito penso adquire na ordem jurdica um grau pleno de definitividade e densidade (cf. Jorge Reis Novais, Direitos Sociais, cit., pg. 148). Alguns autores defendem que, a partir do momento que seja levada a cabo a concretizao legislativa do direito, ela passar a integrar a norma de direito fundamental, correspondendo a faculdades, pretenses ou direitos particulares integrveis no direito fundamental como um todo (cf. Jorge Reis Novais, Direitos Sociais, ob. cit., pg. 154, e, de certa forma, Jorge Miranda e Rui Medeiros quando afirmam que os direitos legais a prestaes resultantes da concretizao do direito segurana social, uma vez consolidados na lei [...] possam beneficiar do regime do artigo 17. (ob. cit., pg. 635). No obstante, isso no significa uma absoluta intangibilidade do direito penso, mas sim que o referido direito passa a beneficiar da proteo especfica correspondente, nomeadamente dos princpios estruturantes do Estado de Direito, como a proteo da confiana ou da proporcionalidade, apenas podendo ser suprimidos ou diminudos com observncia desses mesmos princpios. 24 Assim, o legislador no est proibido de alterar a forma como materializa o direito penso, podendo alterar ou at mesmo reduzir o seu montante, tendo em considerao a evoluo das circunstncias econmicas ou sociais, estando embora proibido de eliminar o instituto penso de reforma, aposentao, invalidez e sobrevivncia ou, ainda, o seu contedo essencial. O direito penso est, alis, particularmente dependente das disponibilidades financeiras do Estado, sendo, nesse sentido, mais permevel presso da conjuntura, sobretudo, nos perodos mais crticos de dificuldades econmicas (cf. Jorge Reis Novais, O Tribunal Constitucional, cit., pgs. 3 e ss.). Essa especial vulnerabilidade justifica-se no apenas com o facto de o direito penso alocar recursos financeiros imediatos, mas tambm devido prpria estrutura do direito. O direito penso tem na sua formao uma estrutura temporal de mdia e longa durao, pelo que durante a vida da prestao, os contextos econmicos do Estado podem alterar-se radicalmente. Por outro lado, para alm da sua durao prolongada, as penses so ainda particularmente dependentes dessa reserva do possvel, pelo simples facto da sua insero no sistema solidrio de prestao do contrato geracional. Ora, num sistema previdencial de repartio, os beneficirios no podem ignorar os riscos envolvidos, com a possibilidade de alterao dos direitos em formao, no se podendo defender que se reconhece, sem excees, um princpio da intangibilidade no que toca ao quantum das penses (cf. Joo Carlos Loureiro, Adeus ao Estado Social?...,

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cit., pgs. 166, 170 e 379). E quanto aos direitos j consolidados, no Acrdo n. 187/2013 sentenciou-se o seguinte: o reconhecimento do direito penso e a tutela especfica de que ele goza no afastam, partida, a possibilidade de reduo do montante concreto da penso. O que est constitucionalmente garantido o direito penso, no o direito a um certo montante, a ttulo de penso. No entanto, o legislador, na conformao que faz, em cada momento histrico, do direito penso est juridicamente vinculado pelas normas e princpios constitucionais. Assim, apesar de um inequvoco reconhecimento de que o legislador possui liberdade para alterar as condies e requisitos de fruio e clculo das penses, mesmo em sentido mais exigente, ele tem de respeitar vrios limites constitucionalmente impostos, nomeadamente os que derivam do princpio do Estado de Direito. Deste modo, as alteraes que o legislador pretenda levar a cabo tm de se fundar em motivos justificados designadamente a sustentabilidade financeira do sistema , no podem afetar o mnimo social, os princpios da igualdade e da dignidade da pessoa humana, e da proteo da confiana. pela anlise deste ltimo parmetro constitucional que o Decreto n. 187/XII vai ser confrontado.
G Norma parmetro: princpio da proteo da confiana

25 O requerente considera que a reduo e o reclculo das penses de aposentao, reforma, invalidez e sobrevivncia, apesar de vigorarem para o futuro, afetam desfavoravelmente relaes jurdicas, direitos e factos consolidados que foram constitudos no passado, ao abrigo de legislao vigente em que os beneficirios da CGA realizaram toda a sua carreira contributiva. Ao assumirem a natureza de normas portadoras de retroatividade inautntica devem ser confrontadas com o princpio da proteo da confiana, deduzido do artigo 2. da CRP, tendo por referncia os testes ou requisitos que do a possibilidade constitucional de o invocar. E segundo a mecnica aplicativa desse parmetro, no seu entender, esto reunidos cumulativamente todos os pressupostos do princpio da proteo da confiana: (i) inequvoco que o Estado criou, junto dos referidos pensionistas, expectativas de continuidade da fruio desses direitos, com contedo preciso e legalmente definido; (ii) as expectativas de continuidade dos direitos constitudos ao abrigo da lei e da relao sinalagmtica firmada com o sistema de segurana social devem ser reconhecidas como legtimas; (iii) os cidados que realizaram os seus descontos confiaram na lei vigente para o planeamento da sua vida futura em termos de criao de condies de subsistncia na velhice ou invalidez, no lhes sendo objetivamente exigvel que tivessem feito outros planos providenciais, com base na anteviso da possibilidade de o Estado vir a alterar, retrospetivamente, as regras pr-estabelecidas e reduzir para o futuro, os valores das prestaes; (iv) a transio de regimes no foi realizada de forma suave, ou seja, atravs de uma reduo progressiva que confira aos cidados tempo e fatores de circunstncias que lhe permitam ajustar o seu plano de vida s novas imposies sacrificiais que impem uma diminuio expressiva de rendimento. Perante tal constatao, o requerente devolve ao Tribunal a apreciao do carter intolervel, arbitrrio ou demasiado oneroso das normas questionadas, que ferem retrospetivamente legitimas expectativas de continuidade

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do desfrute de um direito constitudo e definido, requerendo ainda que analise se, nos termos constitucionais, no ser necessria uma norma de transio que seja adequada e necessria tutela da segurana jurdica dos pensionistas. 26 Embora o Decreto n. 187/XII pretenda vigorar para o futuro os efeitos jurdicos da reduo de penses s se aplicam a partir de 1 de janeiro de 2014 as normas impugnadas incidem sobre as relaes jurdicas de aposentao constitudas ao abrigo de um regime anterior. Estamos, pois, perante um dos casos em que a lei se aplica para o futuro a situaes de facto e relaes jurdicas presentes no terminadas, modalidade de retroatividade que a doutrina chama de retroatividade inautntica ou retrospetiva. Como refere Gomes Canotilho, dando como exemplo as normas reguladoras dos regimes de penses na segurana social, nestes casos, a nova regulao jurdica no pretende substituir ex tunc a disciplina normativa existente, mas acaba por atingir situaes, posies jurdicas e garantias geradas no passado e relativamente s quais os cidados tm legtimas expectativas de no serem perturbados pelos novos preceitos jurdicos (cf. Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 7. ed. pg. 262). De igual modo, para Jorge Reis Novais verifica-se uma situao dessas quando a lei nova s reclama uma vigncia ex nunc, ainda que com a virtualidade de afetar direitos que, embora constitudos no passado por fora da lei anterior, prolongam os seus efeitos no presente (cf. As Restries aos Direitos Fundamentais, pg. 818). Como se referiu (n. 24) no h regras constitucionais impeditivas de leis retrospetivas que imponham a reduo do quantum de penses j reconhecidas. Isso no significa, porm, que a eventual inconstitucionalidade dessas leis no deva ser apreciada com base em princpios constitucionais, como o da proteo da confiana. precisamente nas situaes de sucesso de leis no tempo que o princpio da confiana pode ser invocado como parmetro autnomo da constitucionalidade de um ato legislativo. O princpio da proteo da confiana pode pois ser mobilizado nas situaes da chamada retrospetividade, ainda que o valor jurdico da confiana possa ter a um menor peso do que nas situaes de verdadeira retroatividade. Nestes casos, refere Reis Novais, a resistncia retroatividade apresenta uma menor intensidade normativa: o juzo de inconstitucionalidade depender essencialmente de uma ponderao de bens ou interesses em confronto (cf. Os Princpios Constitucionais Estruturantes da Repblica Portuguesa, Coimbra Editora, pg. 266). Da que no haja, com efeito, um direito no-frustrao de expectativas jurdicas ou manuteno do regime legal em relaes jurdicas duradoiras ou relativamente a factos complexos j parcialmente realizados. Ao legislador no est vedado alterar o regime de casamento, de arrendamento, do funcionalismo pblico ou das penses, por exemplo, ou a lei por que se regem processos pendentes (Acrdo n. 287/90). A proteo da confiana uma norma com natureza principiolgica que deflui de um dos elementos materiais justificadores e imanentes do Estado de Direito: a segurana jurdica dedutvel do artigo 2. da CRP. Enquanto associado e mediatizado pela segurana jurdica, o princpio da proteo da confiana prende-se com a dimenso subjetiva da segurana o da proteo da confiana dos

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 particulares na estabilidade, continuidade, permanncia e regularidade das situaes e relaes jurdicas vigentes. Sustentado no princpio do Estado de direito democrtico, o seu contedo tem sido construdo pela jurisprudncia, em avaliaes e ponderaes que tm em conta as circunstncias do caso concreto. Quando aplicado ao poder legislativo, o Tribunal Constitucional densificou o princpio atravs de uma frmula que, desde o j referido Acrdo n. 287/90, tem vindo ser aplicada em sucessiva jurisprudncia. Entre inmera jurisprudncia, explicita-se a referida frmula no Acrdo n. 128/2009, nos seguintes termos: De acordo com esta jurisprudncia sobre o princpio da segurana jurdica na vertente material da confiana, para que esta ltima seja tutelada necessrio que se renam dois pressupostos essenciais: a) a afetao de expectativas, em sentido desfavorvel, ser inadmissvel, quando constitua uma mutao da ordem jurdica com que, razoavelmente, os destinatrios das normas dela constantes no possam contar; e ainda b) quando no for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princpio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propsito dos direitos, liberdades e garantias, no n. 2 do artigo 18. da Constituio). Os dois critrios enunciados (e que so igualmente expressos noutra jurisprudncia do Tribunal) so, no fundo, reconduzveis a quatro diferentes requisitos ou testes. Para que haja lugar tutela jurdico-constitucional da confiana necessrio, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados expectativas de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legtimas, justificadas e fundadas em boas razes; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do comportamento estadual; por ltimo, ainda necessrio que no ocorram razes de interesse pblico que justifiquem, em ponderao, a no continuidade do comportamento que gerou a situao de expectativa. Este princpio postula, pois, uma ideia de proteo da confiana dos cidados e da comunidade na estabilidade da ordem jurdica e na constncia da atuao do Estado. Todavia, a confiana, aqui, no uma confiana qualquer: se ela no reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituio no lhe atribui proteo. 27 A metodologia a seguir na aplicao deste critrio implica sempre uma ponderao de interesses contrapostos: de um lado, as expectativas dos particulares na continuidade do quadro legislativo vigente; do outro, as razes de interesse pblico que justificam a no continuidade das solues legislativas. Os particulares tm interesse na estabilidade da ordem jurdica e das situaes jurdicas constitudas, a fim de organizarem os seus planos de vida e de evitar o mais possvel a frustrao das suas expectativas fundadas; mas a esse interesse contrape-se o interesse pblico na transformao da ordem jurdica e na

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 sua adaptao s novas ideias de ordenao social. Caso os dois grupos de interesses e valores so reconhecidos na Constituio em condies de igualdade, impe-se em relao a eles o necessrio exerccio de confronto e ponderao para concluir, com base no peso varivel de cada um, qual o que deve prevalecer. O mtodo do juzo de avaliao e ponderao dos interesses relacionados com a proteo da confiana igual ao que se segue quando se julga sobre a proporcionalidade ou adequao substancial de uma medida restritiva de direitos. Mesmo que se conclua pela premncia do interesse pblico na mudana e adaptao do quadro legislativo vigente, ainda assim necessrio aferir, luz de parmetros materiais e axiolgicos, se a medida do sacrifcio inadmissvel, arbitrria e demasiado onerosa (cf. Acrdo n. 287/90). 28 Como acima se referiu, o respeito pelo direito penso no significa necessariamente que o valor da penso seja intangvel, pois mesmo verificando-se os pressupostos exigveis para a tutela da confiana, a relevncia do interesse pblico pode justificar alteraes legislativas. Com efeito, a ponderao envolvida no princpio da proteo da confiana no pode atuar sem primeiramente se conhecer os interesses de poltica legislativa que possibilitam e justificam a reduo e reclculo de penses. O proponente das normas questionadas, na exposio de motivos da Proposta de Lei n. 171/XII, indica como principal justificao para a reduo de penses a sustentabilidade do sistema pblico de penses, a que acresce a igualdade proporcional e a solidariedade entre geraes. Depois de expor os fatores que conduziram ao desequilbrio financeiro estrutural e os elementos e razes de facto tendentes a demonstrar a existncia de uma disparidade entre o regime da Caixa e o regime geral da segurana social, sempre superior a 10 % do valor mensal das penses, concluiu que a correo daquele desequilbrio no pode ser apenas para as penses a calcular no futuro o que s por si adiaria o incio dos efeitos em cerca de dois anos, dado o volume de pedidos, a que ainda aplicvel a legislao de 2012, pendentes de instruo na Caixa porque, como a experincia demonstra, a despesa total continuaria a aumentar de forma acelerada s por efeito do aumento do nmero de penses. A justificao da prevalncia do imperativo da sustentabilidade financeira sobre as expectativas dos atuais pensionistas vem referida nos seguintes termos: A presente proposta de lei aprofunda a convergncia, para os novos pensionistas, como sempre sucedeu no passado e como impem princpios de justia material e de equidade h muito defendidos pelo legislador, mas igualmente para os atuais pensionistas, pelas mesmas razes mas tambm, essencialmente, por imperativos de sustentabilidade financeira cuja gravidade e premncia no podem deixar de prevalecer, ao menos provisoriamente, sobre as expectativas dos afetados, preservando, porm, os efeitos j produzidos das situaes a alterar, que apenas so modificadas para o futuro. No atual contexto de emergncia econmica e financeira do Estado, no h condies materiais para, por mais tempo, continuar a circunscrever o nus da insustentabilidade financeira do sistema aos futuros beneficirios. Os beneficirios atuais e futuros deste sistema que so os principais interessados na sua sustentabilidade financeira devem, todos, sem exceo, na medida das suas possibilidades, participar

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nesse esforo, na certeza de que o que lhe vier a acontecer no futuro no deixar de a todos por igual afetar, inevitavelmente em maior medida do que os sacrifcios que agora so pedidos. Assim, o esforo pedido aos atuais pensionistas essencial salvaguarda das suas prprias expectativas, que apenas podem ser adequadamente protegidas num contexto de sustentabilidade do sistema de penses a que pertencem. Tal esforo, seguramente bem compreendido no quadro da solidariedade entre geraes, a melhor garantia de que tambm as geraes vizinhas das atualmente aposentadas podero dispor, ainda assim, de um grau mnimo de autonomia na definio do futuro. E a relevncia dada ao valor da justia intergeracional acentua-se na seguinte passagem: A solidariedade entre geraes no pode deixar de ser bidirecional, dos trabalhadores ativos para com os pensionistas, mas igualmente destes para com aqueles, no podendo razoavelmente exigir-se aos primeiros um esforo desproporcionado para aquilo que so as suas capacidades e para aquilo que sero previsivelmente os benefcios que colhero no futuro do sistema, isto mesmo admitindo que as novas regras no sero tambm elas alvo de alterao em sentido desfavorvel no futuro 29 Certa doutrina tem reconhecido que a sustentabilidade um critrio que pode levar a uma reduo global de penses na hiptese de, apenas desse modo, se assegurar a capacidade funcional do sistema de previdncia (cf. Joo Carlos Loureiro, Adeus ao Estado Social? , cit. pg. 174). Os interesses pblicos da sustentabilidade financeira e da justia intergeracional os invocados como fundamento das normas impugnadas tm tambm sido invocados pelo Tribunal Constitucional para credenciar medidas restritivas de direitos sociais, quer num contexto de crise econmico-financeira (cf. Acrdo n. 187/2013), quer a propsito da convergncia do sistema de penses (cf. Acrdos n. 188/2009 e n. 3/2010). De forma bem expressiva, refere-se no Acrdo n. 188/2009 que no pode deixar de reconhecer-se que a limitao do montante da penso, entendida no quadro mais geral da reforma do sistema de segurana social, se encontra justificada pela necessidade de salvaguardar interesses constitucionalmente protegidos que devem considerar-se prevalecentes, como o princpio da justia intergeracional e o princpio da sustentabilidade. O princpio da sustentabilidade recebe acolhimento constitucional nos artigos 81., alnea a), e 66., n.os 1 e 2, da CRP, mas tambm do artigo 101., quando refere a exigncia do desenvolvimento social ou do artigo 9., alnea d), que tem subjacente a ideia de justia intergeracional, o que pressupe a sustentabilidade do sistema. O princpio da sustentabilidade, que tem dimenso jurdico-constitucional, assume particular relevo num sistema previdencial baseado no princpio contributivo ou do autofinanciamento. Segundo este princpio, que deduzido da regra constitucional da autonomia oramental da segurana social, consagrada no artigo 105., n. 1, alnea b), da CRP, o sistema previdencial deve ser fundamentalmente autofinanciado, tendo por base uma relao sinalagmtica direta entre a obrigao legal de contribuir e o direito s prestaes (cf. artigo 54. da Lei n. 4/2007, de 16 de

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janeiro). E a partir da autonomia oramental e financeira da segurana social, a doutrina extrai o princpio da autossustentabilidade do sistema previdencial (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit. pgs. 1105-1106). 30 Quer pelos dados exarados na exposio de motivos, quer pelos estudos juntos aos autos pelo Governo, nomeadamente, o Desenvolvimento tcnico da exposio de motivos, a Anlise comparada da evoluo dos regimes da CGA e da Segurana Social ao longo do tempo e o Relatrio de Avaliao atuarial do regime de penses da Caixa Geral de Aposentaes, verifica-se que o proponente da norma pe em relevo a situao financeira da Caixa como o motivo justificador da reduo de penses. Com efeito, invoca que o desequilbrio financeiro estrutural da CGA, com um dfice anual que ascende a 2,6 % do PIB, e que coberto por transferncias do Oramento, em cerca de 60 % das prestaes pagas anualmente, associado situao de emergncia econmica e financeira em que o pas se encontra, torna a situao insustentvel, exigindo medidas como as constantes das normas questionadas. certo que o equilbrio e a consolidao oramental, que so perspetivados a curto e mdio prazo, mas sobretudo na avaliao da sustentabilidade financeira do sistema pblico de penses, so interesses pblicos orientadores de qualquer reforma estrutural do sistema pblico de penses. Perspetivando-se a continuao desse desequilbrio, pela projeo negativa da evoluo de certos fatores de longo prazo (v. g. envelhecimento da populao, aumento da esperana mdia de vida), a sustentabilidade apontada como um elemento estrutural do sistema de penses da Caixa. Ora, refere a exposio de motivos que o princpio da autossustentabilidade ser posto em causa quando 60 % das prestaes atribudas so cobertas por transferncias anuais do Oramento do Estado, ou seja, atravs de impostos ou por recurso ao endividamento. Numa situao de crise econmica-financeira, que gere diminuio de contribuies para a segurana social, por via do desemprego e diminuio de remuneraes, com a consequente diminuio da base de incidncia, as medidas legislativas que visem garantir a solvabilidade e sustentabilidade do sistema satisfazem e realizam interesses pblicos individualizados. 31 Por seu turno, tambm o princpio da justia intergeracional recebe acolhimento constitucional, falando a CRP em solidariedade entre geraes (artigo 66., n. 2, alnea d)). O Tribunal Constitucional j deu acolhimento ao valor da solidariedade intergeracional (v. Acrdo n. 437/06, de 12 de julho). Este princpio reveste especial relevo num regime de repartio de segurana social, como o nosso, em que as quotizaes/contribuies que do entrada no sistema servem de fonte de financiamento das prestaes entregues queles que dele esto a usufruir. Este princpio poder justificar um corte nas penses que se insiram j no campo dos designados direitos adquiridos, uma vez que a proteo rgida desses direitos poderia traduzir-se numa ameaa a toda uma gerao que, pelo simples facto de reunir os pressupostos para adquirir o direito penso num momento posterior, teria de sustentar a manuteno do nvel de reformas dos j detentores dos direitos adquiridos, mesmo que isso pusesse em causa a sustentabilidade do sistema e se traduzisse numa profunda injustia intergeracional (cf. Joo Carlos Loureiro, Adeus ao Estado Social? , cit. pg. 159 e Susana Tavares da Silva, O problema da Justia intergeracional em

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 jeito de comentrio ao acrdo do Tribunal Constitucional n. 187/2003, in Cadernos de Justia Tributria, Ano 00, pgs. 11 e ss.). 32 Por ltimo, ressalta da exposio de motivos da Proposta de Lei n. 171/XII que as normas impugnadas tambm visam atingir fins de justia social, equidade contributiva e solidariedade intergeracional, designadamente atravs do aprofundamento da convergncia do regime da Caixa (atualmente designado de regime de proteo social convergente) com o sistema previdencial do regime geral. Tambm o interesse pblico da convergncia encontra apoio em diversas normas constitucionais e legais: (i) o artigo 63., que caracteriza o sistema de segurana social como um sistema de segurana social unificado; (ii) a lei de bases Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro que no seu artigo 104. imps que fosse dada continuidade convergncia dos regimes da funo pblica com os regimes do sistema de segurana pblico; (iii) o n. 2 do artigo 29. da Lei n. 4/2009, de 29 de janeiro, que determina o mbito e termos da convergncia, ao estabelecer que a regulamentao dever incluir a definio do objeto, objetivo, natureza, condies gerais e especiais, regras de clculo de montantes e outras condies de atribuio das prestaes que efetivam o direito proteo em todas as eventualidades, referidas no artigo 13. (entre elas, a velhice), de forma idntica respetiva legislao aplicvel no regime geral, sem prejuzo das especificidades decorrentes da organizao e sistema de financiamento prprio do regime de proteo social convergente. Na tica do proponente das normas impugnadas, a prossecuo do interesse pblico da convergncia justifica que a medida de reduo de penses seja aplicada apenas aos pensionistas da CGA, uma vez que as suas penses representam, na perspetiva dos fins a atingir, uma sobrecarga ou um peso excessivo, em comparao com os pensionistas do regime geral, cujas penses so, em regra, menores em 10 %. A percentagem de 10 % prescrita nas normas questionadas vem explicada na exposio de motivos como sendo a diferena existente at 31 de dezembro de 2005 entre as penses calculadas segundo o regime da Caixa e as penses calculadas segundo o regime geral. A se refere que inmeras simulaes realizadas com situaes tipo no universo dos pensionistas na Caixa confirmam a diferena de pelo menos 10 % a seu favor: as penses atribudas pela Caixa se calculadas de acordo com cada um dos regimes sucessivamente em vigor no regime de proteo social convergente aplicado pela Caixa em 2000, 2005 e 2010, apresentam, relativamente ao resultado da frmula historicamente mais favorvel do regime geral de segurana social, que vigorou entre 1993 e 2001, uma diferena, para mais, de pelo menos 10 % (a diferena, nalguns casos, mesmo substancialmente superior a essa, chegando mesmo a ultrapassar os 30 %). Ainda de acordo com o referido na exposio de motivos, esta disparidade sempre existiu porque, na legislao sucessivamente em vigor, a remunerao atendvel para efeitos de clculo correspondia ltima remunerao do cargo pelo qual o subscritor era aposentado, o equivalente a 100 % at 2004, 90 % at 2010 e 89 % at atualidade, enquanto no regime geral sempre existiu uma taxa de formao da penso correspondente a 2 % ao ano, que em 40 anos de servio equivale a 80 %.

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 Deste modo, um dos objetivos declarado do Decreto n. 187/XII o de fazer convergir a frmula de clculo da penso dos subscritores e beneficirios da CGA com os do regime geral, de modo a que a taxa de substituio seja idntica para todos. por isso que, nas alneas b) e d) do artigo 7., se procede a um reclculo da primeira parcela da penso (P1) calculada segundo a frmula introduzida pela Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro. S nestas penses que a remunerao atendvel para o tempo de servio prestado at 31 de dezembro de 2005 corresponde sucessivamente a 100 %, 90 % e 89 % da ltima remunerao. Como relativamente ao tempo de servio prestado aps aquela data, a penso j calculada segunda as regras do regime geral sujeita a uma taxa anual de formao da penso de 2 % a 2,3 % a incidncia dos 10 % sobre esse parcela (P2) no faria a convergncia dos sistemas, uma vez que faria incidir sobre a mesma remunerao de referncia duas dedues: os 2 % por cada ano de servio e 10 % sobre a totalidade. 33 Os interesses pblicos conexos com a sustentabilidade do sistema pblico de penses, a justia intergeracional e a convergncia do regime de penses da CGA com o regime geral da segurana social anteriormente analisados so consonantes com os princpios retores de uma eventual reforma estrutural do mesmo sistema concebida de harmonia com o programa constitucional plasmado no artigo 63. da CRP. Contudo, as reformas previstas no artigo 7., n. 1, do Decreto n. 187/XII reportam-se exclusivamente ao sistema de penses da CGA que apenas uma parte do sistema pblico de penses, uma vez que este engloba tambm o sistema previdencial do sistema da segurana social (artigos 23. e 50. e seguintes da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro) e so apresentadas na exposio de motivos da Proposta de Lei n. 171/XII como exigncias de aprofundamento do nvel de convergncia e de um reequilbrio relativo entre o esforo exigido e os benefcios atribudos aos trabalhadores passados e atuais abrangidos pelo regime da Caixa. Do mesmo modo, os imperativos de sustentabilidade financeira invocados especialmente para justificar a diminuio do valor das penses em pagamento dos beneficirios da CGA fundamentam-se numa ideia de autossustentabilidade do mesmo sistema de penses. A explicao em ambos os casos a de que Os beneficirios atuais e futuros deste sistema que so os principais interessados na sua sustentabilidade financeira devem, todos, sem exceo, na medida das suas possibilidades, participar nesse esforo, na certeza de que o que lhe vier a acontecer no futuro no deixar de a todos por igual afetar, inevitavelmente em maior medida do que os sacrifcios que agora so pedidos. Ou seja, o regime previdencial da CGA (ainda hoje) concebido pelo legislador como um sistema pblico autnomo e paralelo ao sistema de penses do regime geral da segurana social, vocacionado para alcanar, a prazo, uma situao financeira equilibrada. E, num tal quadro, a racionalidade da soluo preconizada no citado artigo 7., n. 1, do Decreto n. 187/XII, analisa-se nas duas seguintes proposies: Primeira: na impossibilidade de aumentar mais o nvel de transferncias do Oramento do Estado para o sistema de penses da Caixa, o agravamento do respetivo dfice financeiro estrutural tem de ser financiado pelos seus beneficirios, atuais e futuros;

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Segunda: uma vez que os beneficirios futuros do regime da Caixa j realizam hoje contribuies muito superiores ao valor dos benefcios que podero vir a auferir e estes passam a ser ajustados medida dos benefcios percebidos no mbito do Regime Geral de Segurana Social (a convergncia prevista no artigo 5. da Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro, atualizada e consumada nos termos do artigo 2. do Decreto n. 187/XII), justifica-se reduzir os benefcios atuais atribudos pela Caixa para um nvel equivalente ou prximo do dos benefcios a conceder no futuro no mbito do mesmo regime, que, mormente no plano da taxa de substituio, deve corresponder ao nvel de benefcios atribudos no mbito do RGSS. A reduo e o reclculo de penses surgem, deste modo, como uma soluo alternativa ao aumento das transferncias do Oramento do Estado e, portanto, como medidas de consolidao oramental pelo lado da despesa. 34 Identificados os interesses pblicos em presena que fundamentam a alterao legislativa em causa, importa agora caracterizar as expectativas dos destinatrios por ela afetados. Atravs da fixao da penso, constante da resoluo final do procedimento tendente a apurar se esto reunidas as condies necessrias e a determinar o montante da penso, regulando definitivamente a situao do pensionista, ocorre a concesso de um novo status que atribui um complexo de direitos, entre eles o direito a uma penso mensal vitalcia (cf. artigos 46. e 97. do Estatuto de Aposentao Decreto-Lei n. 498/72). Com o reconhecimento, ou desde que se encontrem reunidos todos os requisitos necessrios ao seu reconhecimento, o direito penso entra na esfera jurdica do aposentado com a natureza de verdadeiro direito subjetivo, um direito adquirido que pode ser exigido nos termos exatos em que for reconhecido. O artigo 66. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, define os direitos adquiridos como sendo os que j se encontram reconhecidos ou possam s-lo por se encontrarem reunidos todos os requisitos legais relativos ao seu conhecimento. Estes direitos ganharam j vestes de direitos com um contedo preciso e definido: so direitos perfeitos, fechados; por estarem preenchidos todos os requisitos de que a lei faz depender o seu reconhecimento, o beneficirio viu entrar na sua esfera jurdica um direito subjetivo com contornos exatos, estando em situao de exigir do Estado a prestao que lhe devida (cf. Lusa Andias Gonalves, ob. cit.). Deles distinguem-se os chamados direitos em formao, cujo perodo contributivo se iniciou, mas ainda no se completou. Todavia, em abstrato, pode afirmar-se que, quer nestes direitos quer nos j adquiridos, verifica-se uma situao de formao de expectativas merecedoras de proteo, ou seja, existe sempre a confiana de que o montante da penso perspetivado ou j fixado no sofrer alteraes posteriores, que no sejam as decorrentes da sua atualizao legal. Apesar disso, os titulares dos chamados direitos adquiridos encontram-se, partida, numa situao que carece de uma tutela mais reforada que a de um trabalhador que est ainda a formar a sua carreira contributiva. Nas penses em formao, apesar de tambm poderem existir expectativas legtimas dignas de proteo garantidas, em regra, por normas transitrias os subscritores, futuros beneficirios, podem contar com a possibilidade de mudana, j que o legislador, atravs do artigo 43.

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do Estatuto da Aposentao, os adverte que o regime de aposentao se fixa com base na lei em vigor e na situao existente data em que se verificam os pressupostos que do origem aposentao (cf. Acrdos deste Tribunal n. 99/99, n. 302/2006 e 351/2008). O direito penso, enquanto direito adquirido, fundado na lei, com existncia real, material, individualizado e incorporado no patrimnio do aposentado, a vencer mensalmente, em princpio, est mais protegido em relao a quaisquer modificaes legislativas posteriores. A, o princpio da tutela dos direitos adquiridos, positivado nos artigos 20. e 66. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, representa o acolhimento no plano infraconstitucional da ideia tuteladora do princpio constitucional da proteo da confiana. Neste contexto, referem Jorge Miranda e Rui Medeiros que, quanto mais consistente for o direito do particular, mais exigente o controlo da proteo da confiana (ob. cit., pg. 643). Nesse sentido, refere-se no Acrdo n. 187/2013: Chegado o momento em que cessou a vida ativa e se tornou exigvel o direito s prestaes, o pensionista j no dispe de mecanismos de autotutela e de adaptao da sua prpria conduta s novas circunstncias, o que gera uma situao de confiana reforada na estabilidade da ordem jurdica e na manuteno das regras que, a seu tempo, serviram para definir o contedo do direito penso. Por outro lado, legtima a confiana gerada na manuteno do exato montante da penso, tal como fixado por ocasio da passagem reforma. Sobretudo porque o nosso sistema um sistema de benefcio definido, em que se garante a cada pensionista uma taxa fixa de substituio sobre os vencimentos de referncia. E isso reflete-se tambm na tutela do investimento na confiana, que, sem dvida, de presumir ter existido por parte do titular do direito, e que decorre, no propriamente do facto de o pensionista ter efetuado contribuies enquanto trabalhador ativo j que o nosso sistema financiado por repartio e no por capitalizao mas da circunstncia de, contando com o carter definido do benefcio, poder no ter sentido, justificadamente, a necessidade de se precaver por outras formas quanto a uma possvel perda de rendimentos. As expectativas merecedoras de tutela so, assim, obviamente mais fortes no caso dos pensionistas que j so beneficirios de uma penso atribuda com base nas regras definidas no momento relevante do clculo da mesma, ou seja, na altura da passagem situao de aposentao. 35 inequvoco que os destinatrios das normas questionadas so titulares de um direito penso j constitudo e consolidado na sua esfera jurdica e que dispem de expectativas legtimas de receberam mensalmente o montante da penso a que tm direito. E o Estado, no exerccio da funo legislativa, ao longo do tempo foi impulsionando e enraizando a ideia de segurana e confiana na manuteno, e at atualizao, do quantum de penso que foi fixado na resoluo final que lhe reconheceu o direito penso (cf. artigo 97. do Estatuto da Aposentao). Pela evoluo do regime de penses, verifica-se que o legislador, sempre que interveio nesse regime, em sentido mais desfavorvel aos subscritores e pensionistas, quer quanto s condies de aposentao quer quanto frmula

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 de clculo, teve o cuidado de salvaguardar as situaes jurdicas, seja em formao seja j constitudas. As quatro leis de bases gerais do sistema de segurana social publicadas ao abrigo do artigo 63. da CRP estabeleceram sempre um princpio da salvaguarda dos direitos adquiridos e em formao: o desenvolvimento e a regulamentao da presente lei no prejudicam os direitos adquiridos, os prazos de garantia vencidos ao abrigo de legislao anterior, nem os quantitativos de penses que resultem de remuneraes registadas na vigncia daquela legislao (cf. artigos 73. da Lei n. 24/84, de 14 de agosto; 104. da Lei n. 17/2000, de 8 de agosto; 121. da Lei n. 32/2002, de 20 de dezembro; 100. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro). E esse princpio sempre foi respeitado na sucessiva legislao que gradualmente foi impondo condies mais gravosas para os subscritores e beneficirios do sistema providencial da CGA. O primeiro diploma que na prtica fez diminuir a taxa de substituio das penses desse sistema foi a Lei n. 1/2004, de 15 de janeiro, que deduziu remunerao relevante para o clculo da penso a percentagem de quota para efeitos de aposentao e de sobrevivncia, o que originou uma reduo de 10 %, com reflexos inevitveis no valor da penso em igual medida. A taxa de substituio, que traduz a relao existente entre o valor da primeira penso e o valor da ltima remunerao, viu-se assim reduzida de 100 % para 90 %. Mas, a fim de se proteger as expectativas jurdicas dos pensionistas e subscritores que data reuniam as condies legalmente exigidas para a concesso de aposentao, essa reduo de 10 % no lhes foi aplicada. De igual modo se verificou com a introduo da nova frmula de clculo das penses, constante do artigo 5. da Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro, que foi composta por duas parcelas, uma para o tempo de servio prestado at 31 de dezembro de 2005 (P1) e outra para o tempo posterior a essa data (P2), precisamente para assegurar os direitos e expectativas das carreira contributivas j consolidadas. Acresce que o artigo 7. dessa Lei no deixou de ressalvar a aplicao do regime anterior a quem data reunia a condies de aposentao. E o mesmo ocorreu com a aplicao de fator de sustentabilidade no clculo da penso, com a fixao do limite mximo de penso, correspondente a 12 vezes o indexante dos apoios sociais (Lei n. 52/2007, de 31 de agosto) e com o reporte a 31 de dezembro de 2005 da remunerao de referncia da P1, em substituio da ltima remunerao (Lei n. 66-B/2012, de 20 de dezembro). Em todas estas situaes de agravamento do montante da penso, o legislador criou direito transitrio, que inseriu nos respetivos diplomas, estatuindo que as penses que estivessem a ser abonadas data da sua entrada em vigor no sofreriam qualquer reduo de valor. E no que se refere propriamente ao regime de proteo social convergente, onde se incluem os destinatrios das normas questionadas, o n. 4 do artigo 29. da Lei n. 4/2009, de 29 de janeiro, relativo regulamentao da convergncia, vincula o legislador a manter o nvel de proteo existente antes da convergncia: a regulamentao referida no n. 2, prev se, em casos concretos, e em qualquer das eventualidades, dela resultar nvel de proteo inferior ao assegurado pelo regime de proteo social da funo pblica anteriormente em vigor, mantido esse nvel de proteo atravs da atribuio de benefcios sociais pela entidade empregadora. Esta norma estabelece

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 um limite material ao poder do legislador de modificar em sentido regressivo a regulamentao protetora existente na funo pblica, um verdadeiro mecanismo de standstill que se ope modificao dos direitos sociais em forma de regresso. Mas tambm os chamados direitos em formao foram sempre tidos em conta, atravs da previso de regimes transitrios ou de entrada em vigor gradual. Assim, por exemplo, quando a lei estabeleceu condies mais gravosas para o acesso aposentao ordinria e antecipada, convergindo com o regime geral quanto idade (que passou de 60 para 65 anos) e ao tempo de servio (que passou de 36 para 40 anos), f-lo de forma progressiva ao longo de 10 anos, aumentando 6 meses em cada ano, de modo a atenuar a frustrao das expectativas de quem estava prximo de reunir as condies legais para aposentao a coberto do anterior regime. O regime de transio originariamente estabelecido na Lei n. 60/2005 de 29 de dezembro criou expectativas no sentido de que seria essa a forma de transio para a convergncia a realizar no futuro. Assim, a convergncia dos sistemas de proteo tem vindo a ser efetuada de forma gradual, com salvaguarda das posies jurdicas j constitudas e em formao, prevendo-se inclusive perodos de transio entre regimes sucessivos com alguma dilao temporal e mantendo sempre intocadas as penses j atribudas. Ora, com este modo de alterao do regime de aposentao, o Estado, nomeadamente o legislador, encetou comportamentos capazes de gerar nos pensionistas expectativas fortes, fundadas em boas razes de que o quantum de penso no seria diminudo. 36 Os visados pelo artigo 7. do Decreto n. 187/XII so os pensionistas que foram inscritos na CGA (o que sucedeu at 1993), e entretanto aposentados. Trata-se, assim, de um grupo de destinatrios muito especfico os atuais pensionistas beneficirios de penses da CGA j em pagamento. As pessoas que compem o universo dos afetados com a medida esto em situao de especial vulnerabilidade, j que, devido sua sada da vida ativa, no possuem a mesma facilidade de readaptao a condies econmicas mais exigentes. De facto, face a um decrscimo do rendimento que at ento auferiam, os destinatrios destas medidas esto, nomeadamente pela idade avanada ou pela incapacidade, impedidos de refazer as condies de vida, ou de obter fontes de rendimento complementares. Isso mesmo foi reconhecido no Acrdo n. 369/97 e reafirmado no Acrdo n. 187/2013: a passagem situao de reforma e a dependncia dos sistemas de penses constituem frequentemente um importante fator de vulnerabilizao e de precarizao da vida das pessoas idosas. O mesmo se pode dizer, de resto, no que toca s penses de invalidez e de sobrevivncia. Tambm as pessoas abrangidas por essas penses no esto em condies de se adaptar a uma mudana do montante das mesmas, e do qual dependem. Ora, os destinatrios da medida em causa tm vindo, desde o momento da reforma, a gerir o seu dia a dia com base num determinado rendimento, que tinham para si como um rendimento fixo, j que o nosso sistema atual baseado no sistema de benefcio definido, em que se garante a cada pensionista uma taxa fixa de substituio sobre os vencimentos de referncia (cf. Acrdos n.os 353/12 e 187/2013). Tendo em conta esse rendimento fixo, e acreditando na estabilidade do mesmo, os pensionistas podero mesmo ter assumido diversos compromissos que se podem

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tornar inviabilizados com tal medida, deixando-os assim na impossibilidade de cumprir os mesmos. E perante a sucessiva legislao que aumentou a idade de reforma, o perodo contributivo e as regras de clculo de penso, com salvaguarda de direitos, enquanto subscritores e futuros beneficirios, os atuais pensionistas tambm puderam fazer planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade de um determinado regime que julgavam mais favorvel. razovel aceitar que a confiana na manuteno de um determinado regime legal pode ter sido determinante na opo irreversvel que fizeram pela aposentao numa determinada data. Quem, por exemplo, fez a opo pela antecipao da aposentao, sujeitando-se a uma taxa de reduo de 4,5 % e 6 % sobre cada um dos anos em falta para a idade legalmente prevista, certamente confiou que a penso mensal vitalcia que iria receber no sofreria mais redues; e quem, reunindo as condies para tal, optou pela aposentao para beneficiar da taxa de substituio relativamente remunerao relativa ao tempo de servio prestado at 2005 (P1), por certo que tambm se sentir injustiado por ver que lhe alteraram as regras de clculo da almejada penso. De igual modo, no custa admitir que as expectativas fundadas em comportamentos positivados do Estado, no sentido da continuidade da forma de clculo da penso vigente data da aposentao, tenha sido determinante na no opo de investimento em sistemas de proteo complementar, precisamente porque julgaram legitimamente que os rendimentos que aufeririam seriam suficientes para sustentar o nvel de vida pretendido e as obrigaes econmicas e financeiras entretanto assumidas. 37 Neste contexto, a reduo das penses operada atravs do artigo 7. do Decreto n. 187/XII uma medida regressiva que mina a confiana legtima que os pensionistas tm na manuteno do montante de penso que foi fixado com base na legislao vigente data em que se aposentaram. A garantia da manuteno do montante de penso foi logo afirmada no momento em que a penso foi fixada pela resoluo final da CGA, a qual regulou definitivamente o direito penso e o seu montante e, como referimos, continuou assegurada nas sucessivas modificaes e limitaes do regime de clculo das penses, nas quais foram dados sinais claros e expressos em letra de lei de que o montante da penso se manteria intangvel. Nas reformas destinadas convergncia do regime geral da segurana social com o regime de proteo social da funo pblica, o direito penso em pagamento foi sempre salvaguardado, criando o Estado expectativas de que os chamados direitos adquiridos no seriam afetados. Da que os pensionistas, embora possam contar com nova atividade legislativa na matria, no possam legitimamente esperar medidas avulsas que abruptamente interfiram nas posies jurdicas j consolidadas e que, na terminologia dos Acrdos n.os 187/2013 e 396/2011, contrariam a normalidade anteriormente estabelecida. Acresce que a confiana que os pensionistas depositam no sentido de inalterabilidade das regras que serviram de base ao clculo da penso e do valor da penso que foi fixado no momento da aposentao resulta tambm da natureza contributiva do sistema previdencial. Mesmo que no exista uma correlao direta entre a contribuio paga e o valor da penso a atribuir, como acima se referiu, o direito penso no s pressupe o cumprimento da obrigao contributiva, como tambm constitui uma prestao de substituio do rendimento de trabalho (cf. artigos 50. e

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54. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, e 12. e 22., n. 2, da Lei n. 4/2009, de 28 de janeiro). Nessa medida, o subscritor efetua descontos sobre o vencimento tendo em vista uma penso cujo valor reflete proporcionalmente as remuneraes que constituram a base de incidncia contributiva. E da que se entenda que o direito a um certo montante de penso, que foi formado em funo de determinada remunerao mensal, tenha que ter uma proteo de especial densidade. Se tambm uma contrapartida do valor pago ao longo da carreira contributiva, sem o qual no se teria formado, mais se acentuam os valores da estabilidade, confiana, continuidade e segurana jurdica que devem garantir a penso validamente adquirida e consolidada. De facto, e como referiu o Acrdo n. 474/2013 em relao preservao do emprego, tambm no contexto da perspetivao do direito penso se pode afirmar que dificilmente se encontra grau de investimento pessoal superior quele que incide sobre a preservao do trabalho, valor essencial para a [...] obteno de condies de existncia ao sustento prprio e do agregado familiar na vida ativa e tambm depois dela, acrescenta-se agora. 38 Cumpre agora avaliar se a diminuio do valor das penses dos beneficirios da CGA estatuda no artigo 7., n. 1, do Decreto n. 187/XII justificada, luz do princpio da proteo da confiana, pelo interesse pblico prosseguido por tal medida. No esta a primeira vez que o Tribunal procede ponderao entre os direitos e expetativas de pensionistas e as necessidades de imposio de sacrifcios financeiros. Com efeito, no seu Acrdo n. 187/2013, o Tribunal teve de analisar uma medida de reduo do valor de penses j atribudas luz do princpio da proteo da confiana, considerando o seguinte: As razes de interesse pblico a que a [- no Relatrio do Oramento do Estado para 2013 -] se pretendia aludir radicam, por outro lado, nas conhecidas dificuldades de conjuntura econmico-financeira e na necessidade de adoo de medidas de consolidao oramental, de que segundo se afirma depende a prpria manuteno e sustentabilidade do Estado Social. No plano de anlise em que nos colocamos, tudo ponderado, face excecionalidade do interesse pblico em causa e o carter transitrio da medida, pode ainda entender-se, no limite, que a supresso de 90 % do subsdio de frias aos pensionistas no constitui uma ofensa desproporcionada tutela da confiana, justificando-se uma pronncia no sentido de no desconformidade constitucional por referncia a esse parmetro de aferio. (pg. 39) Estas razes, todavia, no procedem no caso vertente. Desde logo, porque, como mencionado, a consolidao oramental plasmada no artigo 7., n. 1, do Decreto n. 187/XII vem reportada exclusivamente a uma parte do sistema pblico de penses ao regime previdencial da CGA -, e no ao sistema pblico de penses ou ao Estado social globalmente considerado. Consequentemente, a proteo da confiana de certos pensionistas aqueles que so afetados que tem de ser considerada e confrontada com a posio dos demais pensionistas. Por outro lado, a medida ora em anlise no temporria, mas antes de durao indefinida, uma vez que a respetiva reversibilidade, embora admitida, se encontra dependente da evoluo favorvel de variveis macroeconmicas dire-

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 tamente relacionadas com o aumento da capacidade de financiamento do dfice estrutural do sistema de penses da CGA por via de transferncias do Oramento do Estado (cf. o artigo 7., n. 6 e 7, do Decreto n. 187/XII). 39 A questo que o quarto teste ou requisito da metdica aplicativa do princpio da proteo da confiana suscita no caso sub iudicio a de saber se o interesse pblico na diminuio das transferncias do Oramento do Estado em vista do financiamento do dfice estrutural da CGA pois nisto que se cifra a consolidao oramental operada pelo artigo 7., n. 1, do Decreto n. 187/XII justifica a reduo das penses dos beneficirios da mesma CGA. E a resposta no pode deixar de ser negativa, fundamentalmente por duas ordens de razes. Em primeiro lugar, porque, em virtude de opo poltico-legislativa alis no contrariada no Decreto n. 187/XII , o sistema de penses da Caixa foi fechado a novas inscries a partir de 1 de janeiro de 2006 (cf. o artigo 2. da Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro). Consequentemente, a partir dessa data, o nus da insustentabilidade financeira de tal sistema a que se refere a exposio de motivos deixou de poder ser imputado apenas aos seus beneficirios, atuais ou futuros; tal nus foi assumido, desde a referida data, coletivamente, como um dos custos associados convergncia dos regimes previdenciais no mbito do sistema pblico de segurana social. por isso que, em derrogao do princpio estabelecido no artigo 90., n. 2, da Lei n. 4/2007, 16 de janeiro (a lei de Bases da Segurana Social) concretizado no Decreto-Lei n. 367/2007, de 2 de novembro , se prev, relativamente ao regime da Caixa, o cofinanciamento de prestaes como as penses de aposentao e de sobrevivncia mediante transferncias do Oramento do Estado (cf. o artigo 22., n. 3, da Lei n. 4/2009, de 29 de janeiro). Com efeito, um sistema previdencial fechado inscrio de novos subscritores, a mdio e longo prazo deixa de ser um sistema autofinanciado e autossustentado. que a relao entre o nmero de subscritores e o nmero de beneficirios vai decrescendo medida que aqueles se aposentam, at se chegar situao limite de inexistncia de subscritores. O decrscimo contnuo desta taxa de dependncia acaba por se traduzir no financiamento da Caixa por transferncias do Oramento de Estado, com a consequente transformao do regime contributivo num regime no contributivo. O horizonte para um sistema destes nunca poder ser a autossustentabilidade, precisamente porque h certeza de que o sistema tem que ser financiado externamente. Neste sistema, fechado a novos subscritores, a reduo de penses no uma medida que por si s tenha capacidade para salvaguardar a sustentabilidade do sistema. Com efeito, o autofinanciamento da CGA j est comprometido com a insuficincia das quotizaes para pagar as penses existentes no momento do seu pagamento e no a reduo de penses que o vai salvar. A reduo de penses no uma medida com virtualidade para garantir a sustentabilidade de um sistema que, por ser fechado, em si mesmo insustentvel a mdio e longo prazo. Com tal caracterstica, o sistema tem que recorrer necessariamente aos impostos ou a formas de financiamento por capitalizao, pois o recurso a tcnicas de repartio, em que as receitas atuais financiam as despesas com os atuais pensionistas, j no pode garantir a sua sustentabilidade. Em segundo lugar, e decisivamente, no podem sacrificar-se exclusivamente os direitos dos pensionistas da CGA em

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 funo das invocadas razes de consolidao oramental, j que legtimo que os pensionistas de qualquer um desses dois regimes se considerem titulares de um direito penso com igual consistncia jurdica: do ponto de vista constitucional, os pensionistas de um ou outro dos dois sistemas so to-somente pensionistas do Estado, competindo a este garantir o sistema para cujo financiamento aqueles contriburam nos termos legalmente exigidos; tanto mais que o sistema de segurana social garantido pelo Estado deve ser um sistema unificado (cf. o artigo 63., n. 2, da CRP). Isso mesmo foi assumido na exposio de motivos quando se refere que os dois regimes previdenciais so na sua essncia, pblicos, pois foram institudos, so geridos e garantidos financeiramente pelo Estado, enquadram-se no 1. pilar de proteo social, isto , asseguram o grau de proteo com prestaes substitutivas de rendimentos do trabalho, e tm natureza legal, dado que a sua configurao moldada unilateral e imperativamente pelo legislador, diversamente do que sucede nos regimes complementares e na poupana individual, que tm fonte convencional ou contratual Deste modo, eventuais desigualdades ao nvel da disciplina legal dos dois regimes pblicos vindas do passado e com reflexos financeiros no presente no podem ser corrigidas apenas em funo das dificuldades de um desses regimes e com sacrifcio exclusivo dos direitos constitudos dos respetivos beneficirios. Sendo necessrio e o Tribunal no discute essa necessidade alargar o nus da insustentabilidade financeira do sistema sistema entendido, neste contexto, como qualquer uma ou ambas as componentes do sistema pblico de penses que ao Estado cabe organizar e garantir de harmonia com a Constituio e a lei de Bases da Segurana Social aos atuais beneficirios, procedendo a redues e reclculos de penses j atribudas, as solues a equacionar no podem deixar de ser perspetivadas em termos do sistema pblico globalmente considerado, exigindo respostas que salvaguardem a justia do mesmo sistema, tanto no plano intrageracional como no plano intergeracional. Solues sacrificiais motivadas por razes de insustentabilidade financeira dirigidas apenas aos beneficirios de uma das componentes do sistema, designadamente aquelas que so preconizadas no artigo 7., n. 1, do Decreto n. 187/XII, so, por isso, necessariamente assistmicas ou avulsas e enfermam de um desvio funcional: visam fins evitar, com o sacrifcio exclusivo dos pensionistas da CGA, o aumento das transferncias do Oramento do Estado que no se enquadram no desenho constitucional de um sistema pblico de penses unificado. O critrio enformador de tais solues a convergncia, entendida como reposio de alguma igualdade, nomeadamente ao nvel da taxa de substituio objetivamente contraditrio com a legitimidade e as boas razes da confiana anteriormente criada a tais beneficirios no tocante continuidade do valor das penses que lhes foram atribudas. 40 Tanto mais que no se afigura que as normas questionadas conduzam a uma efectiva e real convergncia: a reduo em 10 % das penses atribudas de acordo com o regime de clculo do Estatuto da Aposentao e o reclculo da primeira parcela da penso correspondente ao tempo de servio prestado at 31 de agosto de 2005 atravs da substituio da remunerao inicialmente considerada pela percentagem de 80 %, em relao s penses fixadas

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com base na frmula definida pela Lei n. 60/2005, no configura uma estrita medida de convergncia de penses. At ao momento, a convergncia de penses em vista ao estabelecimento de um regime unitrio de segurana social foi essencialmente instituda pelo Decreto-Lei n. 286/93, de 20 de agosto, que determinou que a penso de aposentao dos subscritores da CGA inscritos a partir de 1 de setembro de 1993 passasse a ser calculada nos termos das normas legais aplicveis ao clculo das penses dos beneficirios do regime geral da segurana social e pela falada Lei n. 60/2005, que, para alm de ter determinado a inscrio obrigatria no regime geral da segurana social do pessoal com vnculo de relao de emprego pblico que tenha iniciado funes a partir de 1 de janeiro de 2006 (artigo 1.), pretendeu efetuar uma aproximao gradual das condies de aposentao dos subscritores da CGA ao estabelecido no regime geral (artigo 3.) e passou a efetuar o clculo da penso de aposentao para os subscritores inscritos at 31 de agosto de 1993 (que ainda se regiam pelo Estatuto da Aposentao) com base na conjugao de duas parcelas em que se considerava, de um lado, o regime do Estatuto da Aposentao em relao ao tempo de servio prestado at 31 de dezembro de 2005, e, de outro, o regime aplicvel no mbito do subsistema previdencial da segurana social relativamente ao tempo de servio posterior (artigo 5.). Ainda nesse plano releva a introduo, no clculo da penso de aposentao, do fator de sustentabilidade correspondente ao ano de aposentao, atravs da nova redao dada ao artigo 5. da Lei n. 60/2005 pela Lei n. 52/2007, de 31 de agosto. E no pode deixar de reconhecer-se que qualquer desses diplomas tem o efeito prtico de aproximar o regime de proteo social da funo pblica ao regime geral da segurana social, no que respeita s condies de aposentao e ao clculo das penses, mesmo em relao queles trabalhadores da Administrao Pblica que, tendo-se inscrito na CGA antes de 31 de agosto de 1993, ainda beneficiavam da aplicao do regime especfico previsto no Estatuto da Aposentao. Ao contrrio, a medida implementada pelo Decreto agora em apreciao, seja atravs da reduo da penso, seja por efeito do reclculo de uma parcela da penso, apenas pretende efetuar uma equiparao nominal entre a parte da remunerao mensal relevante para o clculo da penso de aposentao (nos casos que ainda se regem pelo Estatuto da Aposentao e ou pelo disposto no artigo 5. da Lei n. 60/2005) e a taxa global de formao da penso dos beneficirios da segurana social, que igual ao produto da taxa anual de formao da penso (que varia entre 2 % e 2,3 %) pelo nmero de anos civis relevantes, no mximo de 40 anos (artigos 30. e 31. do Decreto-Lei n. 187/2007, de 10 de maio). Nada permite concluir, no entanto, que a equiparao da percentagem da remunerao relevante para o clculo da penso contribua para promover a igualao de penses a atribuir a subscritores do regime de proteo social da funo pblica e do subsistema previdencial da segurana social e eliminar as disparidades entre os dois diferentes regimes de segurana social. Desde logo, as penses efetivamente atribudas em cada um dos casos no so objeto possvel de comparao, porque historicamente sempre foram aplicados aos dois regimes critrios diferenciados de clculo das penses que ainda hoje persistem nos seus efeitos prticos.

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No regime geral de segurana social, a primeira reforma de grande amplitude que pretendeu reformular o mtodo de clculo das penses foi introduzida pelo Decreto-Lei n. 329/93, de 25 de setembro (ainda na vigncia da lei de Bases do Sistema de Segurana Social, aprovada pela Lei n. 24/84, de 28 de agosto), que preconizou, entre outras medidas, que fosse tomado em considerao um maior perodo de carreira contributiva (10 melhores anos dos ltimos 15), com vista a que a remunerao de referncia exprimisse de forma mais ajustada o ltimo perodo de atividade profissional (n. 7 do prembulo e artigo 33., n. 1). O regime de determinao dos montantes das penses, dentro do quadro definido pelo Decreto-Lei n. 329/93, s foi posto em causa pela Lei n. 17/2000, de 8 de agosto, que, em termos inovadores, passou a ditar que o clculo de penses de velhice deve, de um modo gradual e progressivo, ter por base os rendimentos de trabalho, revalorizados, de toda a carreira contributiva (artigo 57., n. 3). Esta disposio foi depois regulamentada pelo Decreto-Lei n. 35/2002, que produzia efeitos desde 1 de janeiro de 2002 (artigo 23.), que, tendo em vista a salvaguarda dos direitos adquiridos e de direitos em formao, nos termos, alis, previstos nos artigos 59. e 104. da Lei n. 17/2000, veio garantir aos beneficirios cuja carreira contributiva ficou exposta a esta sucesso dos regimes jurdicos o montante de penso que lhes seja mais favorvel. E, desse modo, em relao aos beneficirios que se tivessem inscrito at 31 de dezembro de 2001 e que tivessem completado o prazo de garantia (5 anos para penses de invalidez e 15 anos para penses de velhice) ou cuja penso tenha incio entre 1 de janeiro de 2002 e 31 de dezembro de 2016 e, portanto, em relao a beneficirios que j integravam o sistema data em que foi introduzida a alterao da frmula de clculo das penses foi atribudo o montante da penso mais elevado que resultasse ou da aplicao das regras de clculo previstas no Decreto-Lei n. 329/93, ou da aplicao das regras de clculo previstas no Decreto-Lei n. 35/2002, ou da aplicao proporcional das regras de clculo de um e outro desses diplomas (artigos 12. e 13.). Entretanto, o Decreto-Lei n. 187/2007, de 10 de maio, em execuo da lei de Bases da Segurana Social de 2007 (Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro), concretiza a acelerao da transio para a nova frmula de clculo das penses, introduzida pelo Decreto-Lei n. 35/2002, de 19 de fevereiro, atravs da eliminao da garantia da atribuio da penso mais favorvel, em relao aos contribuintes que fiquem abrangidos pelos sucessivos regimes de clculo, e por via da aplicao, em substituio, de uma frmula proporcional que permite entrar em linha de conta com as antigas e as novas regras de clculo e em que intervm um aumento progressivo do peso relativo da carreira contributiva no apuramento do montante da penso (artigo 33.). Ao mesmo tempo que introduz um mecanismo de limitao das penses de montante elevado, tendo em vista uma maior moralizao do sistema, e que no mais do que um fator de correo da parcela de penso que deva ser calculada ainda segundo as antigas regras do Decreto-Lei n. 329/93 (artigo 101.). Como de concluir, a determinao do montante da penso, no regime geral de segurana social, atravs da remunerao de referncia que represente o total das remuneraes de toda a carreira contributiva em consonncia com o princpio da contributividade apenas se tornou integralmente aplicvel aos contribuintes inscritos

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 a partir de 1 de janeiro de 2002, sendo que em relao a beneficirios que j se encontrassem inscritos a essa data, de modo a ressalvar direitos adquiridos e direitos em formao, o legislador sempre instituiu clusulas de salvaguarda e regimes mais favorveis de transio, que ainda se mantm em vigor. No pode ignorar-se que o regime precedente (decorrente do Decreto-Lei n. 329/93), independentemente das situaes de manipulao deliberada do clculo do montante da penso, propiciava objetivamente a obteno de penses mais elevadas atravs do aproveitamento, para efeito do clculo do montante da penso, do perodo contributivo mais favorvel da fase final da atividade profissional, e permitia a uma categoria de contribuintes obter penses de valor elevado que no tinham correspondncia com os rendimentos mdios declarados ao longo da carreira contributiva. E isso era particularmente evidente em relao aos titulares de rgos das pessoas coletivas (cujo enquadramento no regime geral da segurana social foi regulado pelo Decreto-Lei n. 327/93, de 25 de setembro), que estavam dispensados de contribuir para a segurana social em funo das remuneraes efetivamente auferidas, podendo limitar-se a satisfazer a sua obrigao contributiva tomando como base de incidncia um limite mnimo correspondente ao valor da remunerao mnima mensal mais elevada garantida por lei generalidade dos trabalhadores (artigo 9., n. 1) e poderiam proceder ao pagamento de contribuies com base no valor real das remuneraes apenas na fase final da sua atividade profissional (artigo 11.). Este desfasamento entre a carreira contributiva e o montante da penso, no mbito do regime geral da segurana social, especialmente reconhecido no prembulo do Decreto-Lei n. 35/2002, onde se afirma que a alterao legislativa assenta num pressuposto de justia social e reflete uma dupla preocupao: por um lado, pretende-se que a penso reproduza com maior fidelidade as remuneraes percebidas ao longo de uma vida profissional e intenta-se, por outro, tambm numa tica de equilbrio financeiro do sistema, a eliminao das situaes de manipulao estratgica do valor das penses, ainda permitida pelas regras de clculo [...] vigentes e que favorecem sobretudo aqueles que, podendo aceder ao conhecimento das regras de funcionamento do sistema, as utilizam para revelar, fidedignamente, apenas os valores das remuneraes nos ltimos 15 anos da sua carreira. Foi, pois, o Decreto-Lei n. 35/2002, cujo regime foi aprofundado pelo Decreto-Lei n. 187/2007, que intentou uma alterao estruturante do regime geral de segurana social, com base em razes de justia social e de sustentabilidade financeira, visando assegurar que a penso reproduza com maior fidelidade as remuneraes auferidas ao longo da vida profissional (quanto evoluo legislativa do regime de clculo das penses de reforma no regime geral da segurana social, o Acrdo do Tribunal Constitucional n. 188/2009). Em contraposio, no sistema da CGA, os subscritores teriam de contribuir com uma quota, em determinada percentagem fixada legalmente, do total da remunerao que competir ao cargo exercido (artigo 5. do Estatuto da Aposentao) e a penso de aposentao tinha por base a remunerao mensal relevante deduzida da quota para efeitos de aposentao, a partir da alterao introduzida pela Lei n. 1/2004, de 15 de janeiro (artigo 53.) , pelo que sempre operou, nesse domnio, uma tendencial corres-

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 pectividade entre as quotizaes dos trabalhadores, com incidncia sobre as remuneraes efetivamente auferidas, e o direito s prestaes, em aplicao de um rigoroso princpio de contributividade. Neste contexto legislativo, a disparidade detetada relativamente taxa de formao da penso entre o regime de proteo social da funo pblica e o regime geral de segurana social, desligada de quaisquer outros elementos do sistema e da diferenciao existente quanto s frmulas de clculo das penses, no necessariamente demonstrativa de um benefcio ou vantagem patrimonial na determinao do montante da penso dos subscritores da CGA por comparao com os trabalhadores inseridos no regime geral da segurana social com o mesmo nmero de anos civis de registo de remuneraes (em idntico sentido, Joo Carlos Loureiro, Sobre a (in)constitucionalidade do regime proposto para a reduo dos montantes de penses de velhice da Caixa Geral de Aposentaes, Coimbra, 2013, disponvel em http://apps.uc.pt/mypage/fd loureiro (Escritos), em especial, a pgs. 26 e ss.) E nesse sentido, a igualao da taxa de formao da penso, considerada isoladamente, no pode ser vista como uma medida estrutural de convergncia de penses nem tem qualquer efeito de reposio da justia intergeracional ou de equidade dentro do sistema pblico de segurana social. Representa antes uma mera medida avulsa de reduo de despesa, atravs da afetao dos direitos constitudos dos pensionistas da CGA, destinada a minorar o desequilbrio oramental do sistema de proteo social da funo pblica e que motivada, em ltima anlise, pela prpria opo legislativa de no admisso de novos subscritores na CGA, com a consequente e inevitvel impossibilidade de autofinanciamento do sistema. 41 Para alm disso, a invocada convergncia de penses, entendida como um modo de reposio de igualdade relativamente ao nvel de penses atribudas no mbito do regime geral da segurana social, no deixando de revelar alguma ambiguidade, no constitui um critrio adequado para justificar a reduo de penses, porquanto objetivamente vem desvalorizar ou mesmo negar a solidez e as boas razes das expectativas de continuidade do valor das penses pagas aos beneficirios da CGA. A existncia num determinado momento histrico de regimes jurdicos diversos quanto s condies e formas de clculo da aposentao, por certo que resultou do reconhecimento de que havia fundamento material bastante que justificava a diferena. No se pode considerar que o Estatuto da Aposentao e a disciplina jurdica que o complementava era uma legislao arbitrria, que no tinha sentido legtimo e fundamento srio e razovel. Os funcionrios e demais agentes da Administrao Pblica que se aposentaram ao abrigo desse regime no podiam deixar de confiar que essas regras existiam para os proteger na velhice e na invalidez e tinham por objetivo ltimo a concretizao do direito fundamental reforma (artigo 63., n. 3, da CRP). Se existia um regime diferenciado de clculo da penso, nomeadamente quanto taxa de substituio, isso imputado exclusivamente ao Estado, que sentiu a necessidade de assegurar de modo diverso a proteo na velhice e invalidez dos trabalhadores da Administrao Pblica. Aqui, o princpio da confiana torna-se particularmente relevante em conexo com a autorresponsabilidade do Estado, pois o aumento da previso de confiana s pode ser imputado ao prprio comportamento do legislador. Os beneficirios

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atuais do regime da Caixa cumpriram todas as obrigaes legais que lhes foram impostas em vista a poderem beneficiar da sua penso; no podiam ter feito outra opo, pelo que agora no podero ser s eles a suportar a diferena a pretexto da necessidade da reposio da igualdade. Porm, precisamente esse o resultado da aplicao de uma medida de reduo e reclculo das penses j atribudas no mbito do regime da Caixa. Mas, como referido, neste plano, a convergncia no invocvel, uma vez que foi o prprio legislador que disciplinou toda a formao do direito penso dos atuais beneficirios do regime da Caixa. Por isso mesmo, a confiana destes relativamente continuidade e idoneidade desses critrios legais no pode agora ser questionada pelo mesmo legislador, atravs de medidas desenquadradas de uma reforma estrutural do sistema de segurana social. 42 Acontece ainda que a salvaguarda da justia do sistema, tanto no plano intrageracional como no plano intergeracional, exige que as solues a equacionar sejam perspetivadas em termos do sistema pblico global, e no apenas no mbito de um dos seus componentes. A circunstncia da reduo de penses abranger apenas uma parte dos beneficirios do sistema social convergente os inscritos antes de agosto de 1993 isolada dos demais elementos que formam o sistema de segurana social, acaba por ser uma soluo inadequada e potencialmente injusta perante o sistema. Como resulta do disposto no n. 2 do artigo 63. da CRP, o direito segurana social consubstancia-se na garantia institucional de um sistema segurana social, pblico, unificado e obrigatrio, em que os beneficirios no podem deixar de o integrar nem de fruir do sistema pblico, no estando na sua disponibilidade fazerem opting out (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., pg. 815), cabendo ao Estado o papel de garante do sistema e da respetiva justia e solvabilidade. O sistema pblico de segurana social caracteriza-se, assim, luz da Constituio, como uma estrutura ordenada segundo um ponto de vista unitrio, que se reconduz a um conjunto de princpios fundamentais enunciados no captulo I da Lei de Bases. Um dos princpios em que assenta o sistema de segurana social, entendido como um todo em si significativo e de existncia assegurada, o princpio da solidariedade ou responsabilizao coletiva (artigo 8. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro). Embora com o concurso do Estado, a realizao das suas finalidades uma responsabilidade coletiva das pessoas entre si. Da que, como j foi referido, seja natural que os pensionistas de qualquer um dos dois regimes acima referidos se considerem titulares de um direito penso com igual consistncia jurdica: do ponto de vista constitucional, os pensionistas de um ou outro dos dois sistemas so pensionistas do Estado enquanto garante do sistema para cujo financiamento contriburam nos termos legalmente exigidos e, bem assim, de um sistema de segurana social pblico que deve ser unificado (cf. artigo 63., n. 2, da CRP). A solidariedade sistmica, por definio, representa os valores fundamentais da igualdade e justia na construo do sistema de segurana social. Mas da sua fora reguladora no resulta que as eventuais diferenas existentes no passado entre os regimes legais e que ao tempo eram normais devam ser combatidas ou corrigidas apenas em funo das dificuldades de um desses regimes e com sacrifcio exclusivo dos direitos j consolidados dos respetivos beneficirios. A soluo adequada ao sistema, que se

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reconhece como justa, ter que ser referenciada unidade do sistema e no apenas a uma das suas parcelas. Na verdade, uma soluo isolada e em contradio com o princpio da responsabilidade coletiva pelo sistema, no uma soluo adequada unidade do sistema, nem capaz de assegurar, s por si, a necessria equidade. que no se pode obter uma soluo globalmente justa atravs de um critrio nominalmente igualitrio, pois as diferenas de regimes jurdicos existentes em determinado momento foram ditadas pelas necessidades que, em face das circunstncias existentes, o legislador sentiu dever proteger. A medida em causa traduz-se numa medida avulsa, isolada, ad hoc, que se concretiza numa simples ablao abrupta do montante das penses. Ela no se insere num contexto de reforma sistemtica, no sendo enquadrada em medidas estruturais que se preocupem em assegurar, de forma transversal, o interesse da convergncia a outros nveis. uma medida que no visa apreender o sistema de proteo social na sua globalidade, perspetivando-o apenas de forma unilateral atravs da preocupao de corte imediato nas penses atribudas pela CGA. Assim, a adoo da medida concreta no reveste um peso importante para efeitos da prossecuo dos interesses pblicos da sustentabilidade, do equilbrio intergeracional e da convergncia dos regimes de proteo social, j que esses interesses reclamam por reformas sustentveis e duradouras no tempo, e no por medidas abruptas e parcelares, com efeitos tambm volatilizveis. A prossecuo destes interesses, pelo seu carter estrutural, exige pois medidas pensadas num contexto global dos regimes de proteo social. Ora, as medidas legislativas que visem atingir esses objetivos devem ser ponderadas e concebidas dentro do prprio sistema como uma sua reforma estrutural, sob pena de no alcanarem os referidos desideratos e traduzirem-se apenas em redues imediatas de despesa, que, face aos seus efeitos imediatos, pouco se adequaro a produzir efeitos de base. 43 A natureza assistmica da medida legislativa de reduo do montante das penses ainda confirmada pela sua natureza dbia. Por um lado, a Exposio de Motivos justifica-a como sendo uma medida que pretende contribuir para a reforma do sistema; por outro lado, as normas questionadas autointitulam-se temporrias, e so acompanhadas de medidas que, independentemente de serem ou no alcanveis, visam a sua vigncia transitria. A chamada clusula de reversibilidade enunciada nos n.os 6 e 7 do artigo 7. Decreto n. 187/XII parece justificar-se no mesmo princpio em que assenta a justificao da medida de reduo de penses. Nos termos dessas disposies, a clusula mobilizada quando em dois anos consecutivos se verificar cumulativamente: (i) crescimento nominal anual do PIB igual ou superior a 3 %; (ii) saldo oramental no inferior a -0,5 % do PIB. A lgica da medida parece ser o princpio da sustentabilidade financeira do sistema previdencial pblico: a reverso da situao econmica-financeira que determina a reduo da penso, transformar os atuais pensionistas em credores prioritrios do sistema, compensando o sacrifcio entretanto sofrido. Simplesmente, a reverso para a antiga taxa de substituio est em contradio com o alegado carter estrutural da medida: no caso de eventual melhoria da situao econmica, o Estado desconsidera inteiramente a relevncia dos interesses que afirmou com a medida de reduo de penses. Neste sentido, a reduo de penses uma me-

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 dida conjuntural para resoluo de problemas imediatos de equilbrio e consolidao oramental e no uma medida que vise a sustentabilidade financeira da Caixa. 44 Uma outra circunstncia que afeta e limita desmesuradamente a medida de confiana que os pensionistas tm na manuteno do montante da sua penso mensal, quando ponderada com os interesses visados pelas normas questionadas, respeita ao modo como se pretende aplicar a reduo de penses. O requerente argumenta que a transio de regimes acelera e consuma com efeitos imediatos (designada na doutrina por one shot) a convergncia entre os dois sistemas, tendo como efeito um encurtamento sbito da projeo futura da vertente temporal da segurana jurdica dos pensionistas, o qual reclama um juzo de proporcionalidade que, luz do critrio da necessidade, recaia sobre a exigncia e a suficincia do direito que regule essa transio e sobre o nvel de onerosidade do sacrifcio. No seu entender, ser necessrio verificar se a legitimidade constitucional da reduo e reclculo das penses dos atuais beneficirios no exigir uma norma de transio que imponha a reduo de penses de forma suave e progressiva que confira aos pensionistas tempo e fatores circunstanciais que lhes permitam ajustar o plano das suas vidas s novas imposies sacrificiais. Nesta construo argumentativa, o princpio da proteo da confiana projeta-se na exigncia de disposies transitrias que salvaguardem os direitos e expectativas jurdicas dos pensionistas da brusca alterao do regime jurdico vigente quanto ao clculo da penso. Como refere Gomes Canotilho no plano do Direito Constitucional, o princpio da proteo da confiana justificar que o Tribunal Constitucional controle a conformidade constitucional de uma lei, analisando se era ou no necessria e indispensvel uma disciplina transitria, ou se esta regulou, de forma justa, adequada e proporcionada, os problemas resultantes da conexo de efeitos jurdicos da lei nova a pressupostos posies, relaes, situaes anteriores e subsistentes no momento da sua entrada em vigor (cf. Direito Constitucional cit, pg. 263). O que o requerente questiona se a aplicao imediata das normas que impem a reduo e reclculo de penses constitui a justa medida entre o sacrifcio do direito a um determinado valor de penso e a vantagem por ela conseguida para os invocados interesses da sustentabilidade e da justia intergeracional. evidente que as normas questionadas introduzem uma sbita e inesperada diminuio do valor das penses numa situao jurdica que reclamava estabilidade. Mesmo que se admitisse que os interesses pblicos visados pelas normas questionadas a sustentabilidade financeira e o equilbrio intergeracional poderiam justificar a reduo de penses, nos termos impostos pelas normas questionadas, ento as expectativas na manuteno daquela estabilidade imporiam que a transio fosse feita com moderao, para que os pensionistas tivessem tempo de ajustar os seus projetos de vida s novas regras. que os destinatrios dessas normas so titulares de direitos com tutela reforada, cujo mbito no pode ser restringido sem lhes dar um tempo adequado para ajustarem os planos das suas vidas a medidas com as quais legitimamente no contavam. Quer dizer: mesmo medidas suscetveis de satisfazer adequadamente os interesses pblicos apontados exigiriam sempre, para uma justa conciliao com as expectativas dos afetados, solues gradualistas que atenuam o impacto das

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 medidas sacrificiais, pois a sua aplicao abrupta, repentina e de forma inesperada, ultrapassa a medida de sacrifcio que o valor jurdico da confiana jurdica pode tolerar. Este aspeto tanto mais de relevar quanto no passado todas as reformas legislativas acolheram disposies transitrias destinadas a consagrar os direitos em formao. Nesta ponderao, no pode deixar de pesar a circunstncia dos fins a prosseguir nos termos expostos na exposio de motivos constiturem interesses econmicos de longo prazo que se confrontam com os interesses imediatos legalmente protegidos dos pensionistas. que, enquanto a tica da sustentabilidade financeira da segurana social de mdio e longo prazo, o direito penso vence-se todos os meses. Da que, a diferente dimenso temporal do fim a atingir e do meio utilizado, exija, de per si, disposies transitrias que harmonizem em justa medida o sacrifcio imposto com a reduo da penso e o benefcio por ela prosseguido. No juzo de ponderao que imposto pela proteo da confiana, onde se confronta e valora a condio de pensionista, em princpio, sem possibilidade ou impossibilidade de regressar a uma vida ativa que permita recuperar o que lhe retirado, com os referidos interesses pblicos, que podem ser satisfeitos no horizonte mais alargado, a soluo justa luz do princpio da proporcionalidade imporia tambm que a implementao da medida se fizesse de forma gradual e diferida no tempo. Aplic-la de uma s vez, seria ultrapassar, de forma excessiva, a medida de sacrifcio que a natureza do direito penso poder admitir. 45 Por tudo o exposto, de concluir que a violao das expectativas em causa especialmente relevantes, atento o facto de assentarem em penses j em pagamento, e atento ainda o universo de pessoas abrangidas , s se justificaria eventualmente no contexto de uma reforma estrutural que integrasse de forma abrangente a ponderao de vrios fatores. S semelhante reforma poderia, eventualmente, justificar uma alterao nos montantes das penses a pagamento, por ser acompanhada por outras medidas que procedessem a reequilbrios noutros domnios. Uma medida que pudesse intervir de forma a reduzir o montante de penses a pagamento teria de ser uma medida tal que encontrasse um forte apoio numa soluo sistmica, estrutural, destinada efetivamente a atingir os trs desideratos acima explanados: sustentabilidade do sistema pblico de penses, igualdade proporcional, e solidariedade entre geraes. Com efeito, o questionamento dos direitos penso j constitudos na tica da sustentabilidade do sistema pblico de penses no seu todo e da justia intergeracional no se ope reduo das penses. Tais interesses pblicos podero justificar uma reviso dos valores de penses j atribudas, visto que se conexionam com a alterao de circunstncias demogrficas, econmicas e financeiras que transcendem as diferenas de regime entre os dois sistemas pblicos de penses existentes. Mas, tambm por isso, os critrios de reviso a observar tero de efetivamente visar recolocar num plano de igualdade todos os beneficirios dos dois sistemas, s desse modo se assegurando o respeito pela justia intrageracional. Nessas circunstncias, ser o sistema e seus valores, designadamente a garantia da sua sustentabilidade e a sua equidade interna, a conferir sentido aos sacrifcios impostos aos respetivos beneficirios, desse modo justificando-os e legitimando-os luz do princpio da tutela da confiana.

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Em suma: a reduo e reclculo do montante das penses dos atuais beneficirios, com efeitos imediatos, uma medida que afeta desproporcionadamente o princpio constitucional da proteo da confiana nsito no princpio do Estado de Direito democrtico plasmado no artigo 2. da Constituio da Repblica Portuguesa.
III. Deciso

Atento o exposto, o Tribunal decide pronunciar-se pela inconstitucionalidade das alneas a), b), c) e d) do n. 1 do artigo 7. do Decreto da Assembleia da Repblica n. 187/ XII, com base na violao do princpio da confiana, nsito no princpio do Estado de direito democrtico consagrado no artigo 2. da CRP. Lisboa, 19 de dezembro de 2013. Lino Rodrigues Ribeiro Carlos Fernandes Cadilha Ana Guerra Martins Pedro Machete Maria Joo Antunes Maria de Ftima Mata-Mouros (com declarao) Jos da Cunha Barbosa Catarina Sarmento e Castro Maria Jos Rangel de Mesquita (com declarao) Joo Cura Mariano Fernando Vaz Ventura Maria Lcia Amaral Joaquim de Sousa Ribeiro.
Declarao de voto

1 Votmos a inconstitucionalidade das normas contidas nas alneas a), b), c) e d) do n. 1 do artigo 7. do Decreto n. 187/XII mas com alcance e fundamento diferente do adotado no Acrdo. 1.1 No acompanhamos o Acrdo quanto ao alcance da pronncia de inconstitucionalidade, desde logo porque divergimos da utilizao, no caso, do princpio da tutela da confiana como parmetro determinante de controlo, sem uma anlise autnoma centrada no princpio da proporcionalidade. As normas em causa alteram, por reduo ou reclculo, penses de aposentao, de reforma e de invalidez, bem como de sobrevivncia, atribudas pela Caixa Geral de Aposentaes, I. P., (CGA) fixando um limiar a partir do qual se prev a sua aplicao: o valor mensal ilquido superior a 600. nosso entendimento que aquelas normas apenas so inconstitucionais na parte em que atingem valores que, num juzo de normalidade, so integralmente alocados para fazer face a despesas obrigatrias e imprescindveis satisfao das normais necessidades e compromissos do pensionista ultrapassando a medida razovel do sacrifcio que pode ser exigido a estes cidados e atingindo excessivamente os mais desfavorecidos. Atendendo aos seus efeitos sobre os pensionistas que auferem penses menos elevadas, as normas em causa afiguram-se desproporcionadas (desrazoveis), na sua dimenso subjetiva. Nestes termos, sendo a fixao deste limiar desrazovel e tendo em conta a configurao global das normas que determina a sua aplicao em bloco a penses atribudas, a nossa pronncia sobre a inconstitucionalidade no pode deixar de abranger a totalidade das normas em causa. Se as normas tivessem outra estrutura formal, o juzo poderia ser diferente. 1.2 No acompanhamos tambm a fundamentao do Acrdo quanto aplicao do princpio da tutela da confiana, especificamente no que respeita identificao ali feita do interesse pblico invocado pelo legislador e concluso alcanada.

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2 Num contexto de grave crise financeira assume particular acuidade a insustentabilidade do sistema pblico de penses, de natureza contributiva, tendo em conta a insuficincia de meios financeiros necessrios ao pagamento das atuais e futuras penses, sendo j uma certeza que os futuros pensionistas no podero auferir os valores processados nas atuais penses. Neste contexto cabe ao Estado, em especial ao Estado-legislador, enquanto garante de um sistema de segurana social unificado, encontrar uma soluo para o problema, que depender de uma opo sobre a distribuio de sacrifcios e benefcios que pertence primariamente ao legislador democraticamente legitimado. Sendo assim, a questo essencial que se coloca ao juiz na apreciao da conformidade constitucional da soluo normativa a de saber se as implicaes financeiras invocadas pelo legislador so suficientemente relevantes para justificar uma opo legislativa definidora de prioridades na distribuio dos recursos que, por serem escassos, pode afetar direitos individuais. Na apreciao da conformidade constitucional de uma tal opo poltico-legislativa, cabe ao juiz, no respeito dos limites funcionais ditados pelo princpio da separao de poderes, analisar se a fundamentao seguida pelo legislador na definio de prioridades merece censura jurdico-constitucional. 3 Nesse mbito, apesar de se perceber a convocao pelo Acrdo do princpio da tutela da confiana na medida em que este princpio encontra uma vocao natural em sede de alteraes legislativas, em geral, e do regime jurdico aplicvel a penses, em particular, e que foi este um dos parmetros invocados no pedido no se acompanha a ausncia de valorao das normas em causa luz de outros princpios constitucionais convocveis, como o princpio da proporcionalidade. Este um teste autnomo que deve ser aplicado autonomamente tambm no mbito do direito da segurana social. 4 Em nosso entender as normas sindicadas so inconstitucionais na parte em que fixam o limiar inferior da aplicao das medidas de alterao das penses abrangidas, por reduo ou reclculo, no valor de 600. No percurso que nos leva a esta concluso, afiguram-se relevantes os seguintes aspetos. 4.1 Em termos gerais, a qualidade dos destinatrios das medidas a qualidade de pensionista e titular do direito a uma penso de aposentao, de reforma, de invalidez ou de sobrevivncia, atribuda pela CGA. 4.1.1 No que respeita aos titulares do direito a uma penso de aposentao ou de reforma e de invalidez releva, em geral, o facto de o rendimento de penses constituir um rendimento substitutivo do rendimento do trabalho atribudo na eventualidade de velhice ou de invalidez. Desde logo a qualidade de idoso que, em regra, coincide com a de aposentado ou reformado, bem como a de portador de invalidez, convocam uma especial necessidade de proteo quer por fora da particular relevncia constitucional conferida proteo na velhice e das pessoas idosas reiterada em catlogos de direitos transnacionais e na incapacidade para o trabalho, quer pelas limitaes e necessidades especficas inerentes a tais qualidades. A Constituio da Repblica Portuguesa (CRP), alm de impor a proteo na velhice (cf. artigo 63., n. 3), confere, no seu artigo 72., particular relevncia aos idosos que, naquela eventualidade, adquirem o direito prestacional

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 penso, nos termos fixados por lei, e ao seu direito segurana econmica relevncia hoje tambm expressa no artigo 25. da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia (CDFUE) na parte em que prev o direito das pessoas idosas a uma existncia condigna e independente (na terminologia da CDFUE). De igual modo a CRP confere relevncia constitucional proteo das pessoas na situao de falta de capacidade para o trabalho (cf. artigo 63., n. 3, da CRP) e, podendo haver coincidncia de situaes, tambm proteo das pessoas portadoras de deficincia (cf. artigo 71., n. 1, da CRP), esta ltima reiterada em catlogos de direitos transnacionais (cf. artigo 26. da CDFUE). Alm disso, a qualidade de idoso e de portador de invalidez implica, em regra, limitaes e necessidades especficas inerentes a tal qualidade. Por um lado, em virtude dessa qualidade de idoso ou de portador de invalidez , a expectativa de retomar o exerccio de uma atividade profissional passvel de gerar rendimento a partir de outras fontes afigura-se reduzida ou inexistente quer por fora das limitaes, nomeadamente fsicas inerentes evoluo da idade ou ao tipo de invalidez, quer por fora das caractersticas do mercado de trabalho, pblico ou privado, que tender para a sua renovao em termos etrios. Por outro lado, a qualidade de idoso, tal como a de portador de invalidez, implicam limitaes decorrentes da evoluo da idade e do tipo de invalidez que determinou o direito penso. Ambas as situaes pela natureza das coisas ou em virtude da situao de invalidez tendem a implicar uma menor autonomia e uma maior dependncia de terceiros no desempenho das rotinas dirias e na vivncia em geral no segundo caso diretamente proporcionais ao tipo de invalidez verificado. E aquelas qualidades implicam tambm necessidades especficas, decorrentes em regra da evoluo do estado geral, fsico e psquico, prprio da idade e do tipo de invalidez verificado e, ainda, em especial, de uma deteriorao do estado de sade prpria da evoluo etria, agravada muitas vezes por patologias vrias, e das caractersticas prprias de cada situao de invalidez que se traduzem tambm numa maior dependncia, muitas vezes total, de terceiros. Tais limitaes e necessidades especficas, por fora da menor autonomia (ou sua ausncia) e correlativa maior (ou mesmo total) dependncia do auxlio de terceiros, correspondero, em regra, a um conjunto de despesas para alm das despesas inerentes s necessidades bsicas de subsistncia (alimentao ou habitao) acrescidas e constantes com impacto significativo no rendimento com origem na penso entre as quais avultam as despesas com a sade, a assistncia mdica e medicamentosa, o acompanhamento por terceiros e com os lares cujo custo mdio, admite-se, ser em regra superior ao valor das penses menos elevadas. Tome-se por padro, a ttulo indicativo, o valor de referncia (utente/ms), para efeitos de comparticipao familiar em lar de idosos, estabelecido nos sucessivos Protocolos de Cooperao (disponveis em http://novo.cnis.pt) celebrados entre o Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social e a Confederao Nacional das Instituies de Solidariedade (relativos a 2008, 2009 e 2010) bem como o valor de referncia (utente/ms) para efeitos de comparticipao familiar em estrutura residencial para pessoas idosas estabelecido no Protocolo de Cooperao entre aquele Ministrio e a Unio das Misericrdias Portuguesas, a Confederao Nacional das

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 Instituies de Solidariedade e a Unio das Mutualidades Portuguesas (2013-2014): 756,11 em 2008, 775,77 em 2009, 869,91 em 2010 (clusulas 8., n. 4) e 938,43 em 2013 (clusula 9., n. 4) valores de referncia em muito (cerca de 26 %, 29,2 %, 44,9 % e 56,4 %, respetivamente) superiores ao limiar regra de aplicao das medidas de reduo de penses em causa. 4.1.2 No que respeita aos titulares do direito a uma penso de sobrevivncia releva, em geral, o facto de o rendimento de penses constituir um rendimento parcialmente substitutivo do rendimento do trabalho, na eventualidade de morte do seu titular e subscritor, atribudo a elementos do respetivo agregado familiar (os herdeiros hbeis). Tambm em situaes regra, a qualidade de herdeiro sobrevivo que determinou o recebimento da prestao social em causa (penso de sobrevivncia) convoca uma especial necessidade de proteo, por fora da relevncia constitucional conferida proteo das pessoas no caso de viuvez e orfandade (cf. artigo 63., n. 3, da CRP). Acresce que a qualidade de (herdeiro hbil) sobrevivo pode convocar uma especial necessidade de proteo do agregado familiar do subscritor falecido, mormente nos casos em que o rendimento do trabalho deste constitua a principal ou mesmo a nica fonte de rendimento do agregado familiar e no existam, de imediato, alternativas que permitam aos beneficirios da penso de sobrevivncia colmatar a perda de rendimento decorrente da morte do subscritor em especial em razo da idade avanada do cnjuge sobrevivo e da idade escolar dos descendentes. 4.2 As medidas constantes das normas das alneas a) a d) do n. 1 do artigo 7. do Decreto n. 187/XII, por operarem a reduo ou reclculo, consoante o caso, das diversas penses abrangidas, tm por efeito imediato a reduo do montante da penso j atribuda e, assim, a afetao do direito ao recebimento de uma penso de reforma, aposentao, invalidez ou sobrevivncia e a correlativa reduo do rendimento auferido para fazer face ao conjunto de prticas vivenciais comuns e necessidades especficas de cada uma das categorias de pensionistas visados pelas medidas. Ora, no que respeita ao universo dos pensionistas afetados pelas medidas constantes daquelas alneas a) a d) que auferem penses menos elevadas, as medidas em causa no podem deixar de gerar um impacto significativo sobre a capacidade financeira de o respetivo titular fazer face subsistncia, a prticas vivenciais compatveis com uma existncia condigna e independente (na terminologia da CDFUE), com uma vida autnoma ps-laboral, bem como a encargos e compromissos assumidos em razo das suas limitaes e necessidades especficas. Afigura-se razovel supor que o segmento de pensionistas cujas penses, por serem menos elevadas, afetado pelas medidas em causa no dispe de rendimento disponvel ou dispe de um rendimento disponvel muito diminuto capaz de absorver ou fazer face diminuio de rendimento que as medidas necessariamente implicam, por todo ou o essencial do montante das penses ser alocado satisfao de necessidades bsicas inerentes existncia e a compromissos bsicos que concorram para essa existncia, como o custo da habitao, da alimentao, dos transportes e, em particular, da sade, incluindo as despesas com lares e porventura de outros custos derivados de outros direitos fundamentais e de necessidades especficas em razo da sua qualidade. Com efeito, e de acordo com os dados do Inqurito s Despesas das Famlias 2010/2011 elaborado pelo INE (disponvel em http://www.ine.pt) a despesa total

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anual mdia de um agregado (sem crianas dependentes) composto por 1 adulto idoso cifra-se em 9.379 a que corresponde uma despesa mdia mensal de 781,58, em muito (cerca de 30 %) superior ao limite regra de aplicao das medidas em causa e tambm superior ao valor mensal de referncia para a determinao do mnimo de existncia em termos de rendimento lquido de imposto previsto no artigo 70., n. 1 do Cdigo do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares. A diminuio do rendimento disponvel no que respeita aos titulares de penses menos elevadas pode, pois, implicar a afetao das prticas vivenciais e dos compromissos assumidos que garantam a sua segurana econmica e a sua existncia com independncia em razo das suas necessidades especficas. Alm do mais, pode pr em risco a sua autonomia financeira e, por essa via, a sua dignidade na medida em que a alterao da sua situao econmica, por via da reduo de uma penso de valor menos elevado, determine a dependncia, ou uma dependncia acrescida, de terceiros e da componente assistencial do sistema de segurana social, bem como a diminuio da possibilidade de levar uma existncia condigna e independente (na terminologia da CFDUE) que, indo alm do limiar da mera subsistncia, seja compatvel com, e permita, um mnimo de satisfao de um conjunto de direitos inerentes pessoa humana. Ora, considerando a intensidade das consequncias das medidas consagradas pelas normas sob apreciao na esfera pessoal dos pensionistas pelas mesmas afetados, inevitvel ser, portanto, concluir pela sua falta de razoabilidade, por excederem o que tolervel no respeito da liberdade e autonomia individuais garantidas num Estado de Direito. Mesmo admitindo a relevncia dos interesses invocados pelo legislador, globalmente considerados e a justificao por aquele apresentada de que a reduo em 10 % (ou o reclculo) do valor das penses abrangidas corresponde percentagem mnima da diferena entre o valor das penses atribudas pelo regime da segurana social face ao valor das penses atribudas pela CGA o que permitiria aceitar a proporcionalidade das medidas, num mero controlo objetivo de relao meio-fim , a convocao de uma dimenso aberta a razes atinentes subjetividade dos visados conduz-nos necessariamente a um juzo de desproporo por excesso de sacrifcio imposto aos pensionistas afetados. excessivo pedir a quem aufere penses de valores integralmente consumidos na satisfao das necessidades comuns a uma vivncia normal, que contribua para o financiamento da sustentabilidade de uma das componentes do sistema pblico de penses e, nessa medida, para o financiamento de penses de outros. 4.3 Acresce referir que ainda que se possa admitir que o valor da percentagem, em absoluto, da reduo do montante das penses que as medidas preveem (10 %, pelos motivos referidos) no se afigura muito elevado, quer os elementos de direito comparado apresentados pelo proponente das normas, quer a verso originria do Memorando de entendimento sobre as condicionalidades de poltica econmica (datado de maio de 2011) no que respeita reduo de penses, apontam para patamares de aplicao das medidas em causa superiores. Com efeito, naquele Memorando, o n. 1.11., ainda que no mbito da Poltica Oramental, previa uma medida de reduo de penses, mas apenas acima de 1.500 euros e nos moldes aplicveis reduo das remuneraes do setor pblico. Alm disso, dos elementos de direito comparado

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apresentados pelo proponente da norma, com origem em documentos da Unio Europeia e do Governo da Irlanda, decorre que no caso da Grcia as medidas de reduo de penses mais exigentes (2013) deixam intocadas as penses de valor inferior a 1000 /ms e, no caso da Irlanda, as medidas de reduo de penses pagas aos funcionrios pblicos apenas se aplicam a penses mensais superiores a 1000. E mesmo a consagrao de medidas protetoras da idade (cf. alneas d) e e) do n. 2 do artigo 7.) por via da iseno da reduo das penses em causa atribudas pela CGA de valor mensal ilquido superior a 600 em razo de patamares mnimos crescentes em razo da idade dos beneficirios (75, 80, 85 e 90 anos) no se afiguram suficientes para inverter o juzo de excesso ou irrazoabilidade j que a idade mnima que determina a elevao do patamar regra de aplicao das medidas significativamente elevada e, mesmo assim, os patamares de iseno menos elevados so em regra inferiores ou muito prximos daqueles patamares de aplicao das medidas, previstos no direito comparado. 4.4 Assim, as medidas em causa de reduo ou reclculo de penses atribudas pela CGA, no que respeita ao segmento afetado pela definio de um limiar de aplicao que corresponde a um valor de penso relativamente baixo ( 600) o segmento dos titulares de rendimentos de penses menos elevados afigura-se representar, face aos fins de interesse pblico visados (e explicitados pelo proponente da norma quer na Exposio de Motivos da proposta quer nos vrios documentos adicionais apresentados) a ponderar, e na sua dimenso subjetiva, um sacrifcio, de intensidade significativamente acrescida, que ultrapassando os limites do princpio da proporcionalidade, se afigura excessivo (desrazovel) no quadro de um segmento de pensionistas afetados que, por ser mais carecido de proteo, convoca com maior acuidade o valor da solidariedade. Pelo exposto, e atenta a dimenso subjetiva das medidas em causa no que respeita intensidade do esforo, que excede a medida razovel do sacrifcio, exigido aos pensionistas que auferem rendimentos de penses menos elevados, mostra-se desrespeitado o princpio da proporcionalidade nsito no artigo 2. da Constituio, pelo que nos pronuncimos no sentido da inconstitucionalidade das normas das alneas a), b), c) e d) do n. 1 do artigo 7. do Decreto n. 187/XII. Tendo em conta a configurao das normas sindicadas, este juzo de inconstitucionalidade, apesar de dirigido to-s a parte dos respetivos contedos normativos, no pode, todavia, deixar de as comprometer na ntegra. 5 Importa todavia ponderar ainda se as normas respeitam outros limites impostos num Estado de Direito, em especial, por constituir o parmetro de invalidade das normas de acordo com a fundamentao do Acrdo, o princpio da proteo da confiana. 5.1 Na nossa ponderao, no quadro do princpio da tutela da confiana, acompanhamos o Acrdo apenas quanto ao juzo da existncia de uma expectativa legtima, e digna de especial tutela, por parte dos cidados, na continuidade de perceo de um determinado montante de penso, no mbito do direito segurana social, com base em comportamentos encetados pelo Estado, tendo estes cidados feito planos de vida assentes nessa continuidade. Reconhecido que estamos perante uma expectativa legtima, merecedora de tutela, a efetiva proteo dessa

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 expectativa pelo princpio da tutela da confiana depende de um juzo de ponderao de interesses contrapostos. As expectativas dos particulares na continuidade do regime legal vigente devem ser ponderadas face s razes de interesse pblico que justificam a sua no continuidade. 5.2 De acordo com a exposio de motivos da Proposta de Lei n. 171/XII, so os seguintes os fins das medidas legislativas previstas no Decreto n. 187/XII: (i) Contribuir para a sustentabilidade financeira do sistema previdencial pblico de penses, aproximando o valor das prestaes que assegura ao valor das contribuies que recebe. (ii) Promover a justia social, a equidade contributiva e a solidariedade intergeracional, atravs do aprofundamento da convergncia do regime da CGA com o sistema previdencial do regime geral, aproximando as respetivas regras de formao das penses e operando um reequilbrio relativo entre o esforo contributivo exigido aos trabalhadores passados e atuais e os benefcios atribudos aos pensionistas atuais e futuros. (iii) Correlativamente, constituir tambm um contributo para o equilbrio das contas pblicas atravs da reduo da despesa com penses num quadro de consolidao oramental sustentada e de compromissos assumidos no mbito do Programa de Assistncia Econmica e Financeira, ainda em curso. nosso entendimento que nenhum destes fins pode ser visto como um objetivo isolado, independente dos demais, obedecendo a sua prossecuo a um sentido global e de conjunto: garantir a capacidade de financiamento sustentado por parte do Estado do sistema pblico de penses (abrangendo, ainda, a CGA), atravs da implementao de critrios de equidade na afetao e distribuio de recursos escassos. Esta meta global, alm de revelar uma tendencial vocao estrutural, no pode deixar de ser considerada um interesse pblico relevante. Por seu lado, o modelo em concreto de configurao da concretizao legal deste objetivo, no seio da reforma estrutural visada, constitui competncia que se integra j na liberdade de conformao do legislador democrtico. 5.3 No mbito do presente processo de fiscalizao, foram juntos aos autos diversos documentos alguns de natureza tcnica, outros de natureza no tcnica. So de atender os documentos que incluem anlises de natureza tcnica como, em especial: i) a Anlise comparada da evoluo dos regimes da CGA e SS ao longo do tempo [com a descrio de 35 grupos de regimes especiais da CGA e apresentao de 84 exemplos de aplicao das regras aos dois regimes (CGA e RGSS) onde se elencam os vrios regimes de clculo da penso que vigoram na CGA e na SS desde 1973 evidenciando a disparidade das respetivas frmulas de clculo (pp. 29 e ss.) e se conclui, nomeadamente, que as penses atualmente em pagamento so as que traduzem as historicamente mais elevadas taxas de substituio quando quem as recebeu suportou as mais baixas taxas de quotizao (p. 50) a confirmar o esforo contributivo desigual realizado no passado pelos atuais pensionistas e no presente pelos atuais subscritores (p. 49)]; ii) o Relatrio de Avaliao Atuarial do regime de penses da Caixa Geral de Aposentaes Formulao Atual e Impacto das Medidas Legislativas [em especial o seu n. 5 Projees sobre a sustentabilidade financeira da CGA, realizadas em trs cenrios (o cenrio base ou do modelo atual; o cenrio terico de reabertura virtual retroativa do

Dirio da Repblica, 1. srie N. 4 7 de janeiro de 2014 regime a novas inscries desde 2006 e o cenrio incorporando as medidas legislativas recentemente propostas e em avaliao), e respetivos anexos (n. 6)]. Relevantes afiguram-se tambm os dados de direito comparado fornecidos, como a Anlise comparativa das medidas dirigidas Administrao Pblica na Grcia, Irlanda e Espanha ou o documento Pensions at a Glance 2013 OECD and G20 indicators, entre outros. Apesar de nenhum destes elementos informativos ter sido sujeito a contraditrio, nem por isso eles devem ser ignorados, em especial nos segmentos que traduzem estudos tcnicos, levando, todavia, em considerao que as concluses alcanadas, em especial no que respeita avaliao atuarial, so funo dos pressupostos definidos a priori. A posio constitucional do poder jurisdicional exige ao juiz um dever acrescido de ponderao quando sindica opes poltico-legislativas baseadas em concluses tecnicamente fundadas. Esta ponderao dificultada pela natureza urgente da fiscalizao preventiva. 5.4 Antes do mais, cumpre precisar que, de acordo com o proponente das normas, as medidas legislativas em apreciao no visam a igualao entre as penses atribudas pela CGA e as atribudas pelo regime geral, antes visam diminuir as diferenas identificadas entre os dois regimes. A circunstncia de a reduo se dirigir apenas aos pensionistas da CGA tem como fundamento invocado pelo legislador, partindo da diversidade de regimes existentes, as concluses, alcanadas com base em clculos tcnicos (a partir de 84 casos reais), cujos resultados demonstram, quando analisados numa perspetiva global (nica aconselhvel), que a disparidade do grau de benefcios entre o regime da CGA e o da SS a favor do primeiro, real, tendo variado ao longo do tempo, situando-se quase sempre acima dos 10 % (Anlise Comparada da Evoluo dos Regimes da CGA e SS ao longo do tempo, cit. acima, p. 43). Trata-se, portanto, to-s de um contributo para aproximao das realidades, repercutindo o seu efeito na diminuio sustentada do dfice do Oramento de Estado. Ora, na opo legislativa em anlise, pretende-se atenuar o impacto dos tratamentos diferenciados passados (justificados com fundamento em escolhas legislativas legtimas ao tempo em que foram aprovadas) sobre as necessidades de financiamento do sistema pblico de penses e o Oramento de Estado, afetando exclusivamente os direitos dos beneficirios resultantes daquelas escolhas. A medida da diferena, enquanto globalmente considerada, no se afigura excessiva. O critrio dessa diferena indicado pelo legislador, mesmo que seja apenas o possvel, em especial, como este alega, por falta de elementos quanto ao histrico de registo de remuneraes dos subscritores da CGA inscritos at 31 de agosto de 1993 relativos s penses, no incide sobre os que no tm a sua penso calculada de acordo com aquelas regras. 5.5 Alm disto, contrariamente ao que decorre da fundamentao do Acrdo, entendemos que da leitura global e geral da exposio de motivos e do conjunto de

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documentos juntos, no se podem considerar as normas em causa como totalmente desenquadradas de uma reforma estrutural (ou, pelo menos, tendencialmente estrutural) enunciada ou desadequadas a prosseguir os interesses pblicos de especial relevo enunciados, considerados no seu todo. No juzo de ponderao que deve ser feito entre as expectativas legtimas dos particulares e o interesse pblico global invocado, assume particular importncia a premncia da adoo de medidas estruturais para viabilizar, a prazo, a sustentabilidade do sistema pblico de penses no seu todo (onde ainda se integra a CGA). Neste balanceamento, a importncia relativa do bem comum (traduzido na garantia da sustentabilidade financeira do sistema pblico de penses) prosseguido pelas medidas legislativas em anlise faz prevalecer o interesse pblico mesmo sobre um investimento de confiana acrescido na manuteno do regime, como aquele que ditado pela circunstncia de se ser titular de direitos adquiridos (direitos j constitudos mas no vencidos). A compresso destes no se apresenta como excessiva (no esquecendo o nosso juzo de desproporcionalidade parcial das medidas, tendo em conta o seu limiar, cf. n. 4). Por um lado, tendo em conta que s vale para o futuro (ressalvando os efeitos j vencidos). Por outro lado, porque o sistema portugus de segurana social, em particular na sua componente contributiva e, mais especificamente, previdencial, um sistema que repousa numa lgica de repartio e no numa racionalidade de capitalizao individual, no existindo vinculao a um princpio contratualista. O valor da penso no representa, assim, o retorno das contribuies pagas no passado. A lgica ou a racionalidade sistmica , portanto, de repartio e no de capitalizao. Ora, o critrio de repartio assenta num princpio de solidariedade, que convoca a responsabilidade coletiva na realizao das finalidades do sistema. A contribuio do conjunto de pensionistas da CGA abrangidos pelas medidas para assegurar a sustentabilidade do sistema de penses ainda encontra, pois, justificao no princpio da solidariedade intra e intergeracional que tambm deve ser tido em conta neste mbito. O sistema pblico de penses assenta numa ideia de solidariedade e igualdade social. E esta solidariedade conforma a afetao dos recursos. Determinante afigura-se, o imperativo de garantir a sustentabilidade e solvabilidade do sistema de segurana social (relacionado com a capacidade do Estado o financiar, de forma sustentada) e que condio da sua subsistncia. Quando a medida legislativa ditada por razes fundamentadas de imperioso e premente interesse pblico, o interesse individual na manuteno do regime legal no pode deixar de ceder diante do interesse do Estado em alter-lo. Neste caso, o legislador deve atuar, em nome da sua incumbncia constitucional de garante da sustentabilidade do sistema (artigo 63., n. 2, da Constituio), procurando uma distribuio equitativa dos recursos disponveis. Maria de Ftima Mata-Mouros Maria Jos Rangel de Mesquita.