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O REGIME DEMOCRTICO NO BRASIL: NOTAS PARA UMA AGENDA DE PESQUISA

Carlos Schmidt Arturi

Resumo O trabalho apresenta uma srie de notas para uma agenda de pesquisa sobre a consolidao da democracia no Brasil, orientada pelas seguintes questes: o regime democrtico em que vivemos tem sua consolidao ameaada pelo descrdito institucional atual sobre sua representao, funcionamento e desempenho? Corremos o risco de perpetuao, ou mesmo agravamento, das condies de uma democracia poltica pouco eficaz em garantir os direitos civis da maioria da populao? Estes dilemas dizem respeito a variveis sociais, institucionais e culturais bsicas para a legitimao do regime democrtico-representativo. A anlise foi centrada nos constrangimentos atuais ao regime democrtico que encontram suas razes no processo de transio e na tradio poltica do pas, onde se destacam a grande desigualdade social ainda vigente e a violncia crescente, que provocam graves efeitos polticos, tais como o encolhimento da comunidade poltica e a dificuldade de manuteno do Estado de Direito democrtico. Palavras-Chave: Transio Poltica; Consolidao da Democracia; Desigualdade Social; Violncia. Abstract The paper presents a series of notes for a research agenda about democracy consolidation in Brazil, guided by the following questions: the democratic system where live has it consolidation threatened by current institutional discrediting on its representation, functioning and performance? We run the risk of perpetuating, or even worsening, of the conditions of a political democracy less effective in guaranteeing the civil rights of the populations majority? These dilemmas relate to social, institutional and cultural basic variables to the legitimacy of the representative democratic regime. The analysis was focused on the constraints to the current democratic regime that have their roots in the transition process and the political tradition of the country, where features the great social inequality that is still in force and the increasing violence, which cause serious political effects like as shrinkage of the policy community and the difficulty of maintenance the democratic rule of law. Keywords: Political Transition; Democracy Consolidation; Social Inequality; Violence.

Introduo A dualidade analtica quase onipresente na literatura poltica e sociolgica elaborada durante a ditadura opunha os termos Estado e Sociedade Civil, conceitos que denotavam a dominao autoritria para o primeiro termo e considerava a sociedade civil como fonte, como conjunto das foras democrticas de resistncia. Viso simplificadora e conveniente para
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aqueles tempos, mas insuficiente para a anlise da situao atual, onde se comemora mais duas dcadas de regime democrtico, perodo j mais longevo do que a Repblica democrtica liberal de 1946-1964. Regime democrtico que sobreviveu a uma srie provaes: crise econmica aguda; impeachment de um presidente da Repblica; reviso constitucional, que inclua plebiscito sobre forma de governo; e a eleio de dois candidatos de esquerda presidncia da Repblica. Todavia, atualmente, a carga de negatividade atribuda ao Estado nas anlises durante a Ditadura foi transferido, no senso comum, para o sistema poltico como um todo (instituies, partidos, lideranas polticas, do governo e da oposio). No que concerne ao termo Sociedade, este se encontra atualmente mais nuanado nas anlises e nas evocaes polticas: lugar dos movimentos democrticos, mas tambm dos conservadores e autoritrios, direita e esquerda do espectro poltico. Se, em meados de 2005, podamos dizer que o governo e parte das foras parlamentares envolvidas no chamado mensalo estavam em crise, hoje, o conjunto da representao nacional que se encontra em profundo descrdito por boa parte da populao. Com efeito, os reflexos desta situao podem ser aferidos por medidas atitudinais a respeito do desempenho da democracia no Brasil, como os dados do Latinobarmetro que, em 2004, revelavam que somente 28% dos entrevistados brasileiros estavam satisfeitos com a democracia, enquanto apenas 41% consideravam esta forma de governo superior a qualquer outra (sendo que este percentual atingia 78% no caso do Uruguai). Este ndice para o Brasil havia cado 9% em relao a 1996. Pesquisa encomendada pela Associao dos Magistrados Brasileiros, em 2007, revelava que a Polcia Federal e as Foras Armadas eram consideradas as instituies mais confiveis, com aprovao de 75% dos entrevistados, em contraste com 42% de aprovao para o Judicirio e de apenas 16% de aprovao para os partidos polticos. Os sucessivos escndalos da vida poltica nacional, que ocorreram daquela poca at o incio de 2011, amplificados por uma cobertura jornalstica no raro sensacionalista e tendenciosa, no melhoraram este amplo quadro de descrdito em relao ao sistema poltico nacional. Estes fatores deletrios ao aperfeioamento democrtico ocorrem justamente em uma poca de crescimento econmico e de melhorias significativas na distribuio de renda e de diminuio da pobreza absoluta. Persistem, entretanto, ainda nveis extraordinariamente altos de concentrao de renda e de excluso social, de violncia e de desrespeito aos direitos civis e humanos da parcela mais pobre da populao, o que demonstra a complexidade e os riscos para a consolidao e aprofundamento do regime democrtico no pas. Aqui, desde logo, adota-se o entendimento de regime democrtico como sinnimo de Poliarquia, tal como caracterizada por Dahl (1997). Sabemos que uma definio minimalista do regime democrtico est longe de obter unanimidade na literatura, mas a definio da democracia como regime poltico, cuja base fundamental a livre competio pacfica

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pelo poder e a garantia das liberdades civis fundamentais, possui grande capacidade operatria no domnio da pesquisa (HUNTINGTON, 1991). justamente em referncia a esta zona de sombras da atual conjuntura que foram elaboradas uma srie de notas para uma agenda de pesquisa sobre a consolidao da democracia no Brasil. Para adiantar as questes principais: o regime democrtico que vivemos tem sua consolidao ameaada pelo descrdito institucional atual sobre sua representao, funcionamento e desempenho? Corremos o risco de perpetuao, ou mesmo agravamento, das condies de uma democracia poltica pouco eficaz em garantir os direitos civis da maioria da populao? Ou mesmo de uma morte lenta do regime democrtico no pas, to duramente conquistado? Estas questes dizem respeito a variveis sociais, institucionais e culturais bsicas para a legitimao do regime democrtico-representativo. O deslocamento do interesse das pesquisas da fase da transio poltica para a problemtica da consolidao da democracia acelerou-se quando a instaurao deste tipo de regime se revelou mais auspiciosa do que inicialmente previsto pelos especialistas. Neste momento, emerge uma crtica aos limites da democracia poltica e/ou as chances de sua consolidao na ausncia de profundas reformas econmicas e sociais. Estes questionamentos centram-se quer nas limitaes propriamente polticas do regime democrtico - delegativas, cidadania de baixa intensidade (O'DONNELL, 1993 e 1994), low democracy, (GILLS e ROCAMORA, 1992), liberalismo democrtico (NUN, 1992) - quer definindo da democracia atravs de variveis socialmente substantivas, isto , como um tipo de sociedade especfica (democracia social, democracia popular, etc.). Ora, a considerao de variveis sociais, econmicas e culturais (alto grau de desigualdade social, crise econmica, cultura poltica autoritria, transformao do papel do Estado, ofensiva ideolgica neoliberal, etc.) pertinente, sobretudo, para a identificao dos dilemas e constrangimentos consolidao da nova ordem poltica. Com efeito, a consolidao da democracia uma espcie de segunda transio e a avaliao da estabilizao e enraizamento deste regime em um determinado pas requer um considervel recuo temporal (MORLINO, 1992). 1. Constrangimentos consolidao do regime democrtico que possuem sua origem no processo de transio poltica Os constrangimentos consolidao do regime democrtico tm sua origem mais imediata no modo de transio e nas aes dos atores polticos na atual conjuntura nacional, sem ignorar os problemas derivados de caractersticas mais duradouras e estruturais do sistema poltico e institucional brasileiro, que no sero objeto privilegiado destas notas. A literatura especializada destacou a forte afinidade que existiria entre o modo de transio e os dilemas para a consolidao da democracia (ODONNELL e SCHMITTER, 1988). Nesta perspectiva, os acordos polticos e os arranjos institucionais estabelecidos durante os processos de transio so
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responsveis pela configurao das condies iniciais do novo regime democrtico. De fato, a maneira pela qual a democracia instalada no determina totalmente seu desenvolvimento posterior, mas estabelece as regras do jogo, as modalidades de interao entre os atores e os limites s mudanas polticas. Na transio brasileira, o gradualismo, o continusmo poltico e o controle exercido pelos detentores do poder legaram resduos autoritrios e reforaram prticas polticas tradicionais do pas que constrangem o processo de consolidao do novo regime democrtico a partir de 1990 (ARTURI, 2001). Nesta perspectiva, a interao entre a estrutura econmica, social e poltica pr-existente e a estratgia dos atores polticos permitem arranjos institucionais e comportamentais que condicionam as possibilidades de uma consolidao democrtica. Por exemplo, os acordos entre os militares e a oposio, estabelecidos na fase de liberalizao poltica, podem persistir longamente, originando uma democracia com defeitos de nascena (KARL e SCHMITTER, 1991). Desta maneira, traos da cultura poltica de um pas, comportamentos historicamente arraigados e constrangimentos estruturais podem, ou no, ser reforados pelas escolhas e ao dos atores polticos em uma determinada conjuntura. Identificamos no conceito de democracia delegativa, que refere-se aos regimes da terceira onda de democratizaes que so intrinsecamente hostis aos padres de representao normais das democracias estabelecidas, criao e consolidao das instituies polticas e, especialmente, prestao de contas horizontais [accountability] (O'DONNELL, 1993, p. 165, grifos do autor), um exemplo de fenmeno deste tipo. Os elementos plebiscitrio e personalista das democracias delegativas teriam suas origens no estilo populista e na baixa institucionalizao que marcaram o passado poltico da Amrica Latina. Outra ilustrao eloquente da influncia da histria poltica em conjunturas especficas concerne democratizao brasileira. Com efeito, a longa durao e a evoluo extremamente gradual da fase de liberalizao poltica, assim como a utilizao da competio eleitoral como recurso institucional privilegiado da transio, criaram no mundo poltico brasileiro uma percepo de normalizao do processo conduzido sob o controle e segundo as regras impostas unilateralmente pelos detentores do poder. Estas regras foram como que naturalizadas nas avaliaes, clculos e elaborao de estratgias pelos principais atores polticos ao longo do perodo (LAMOUNIER, 1985 e 1988). Este fator tempo revelou-se fundamental para o alargamento progressivo do setor moderado da oposio e daquele reformista do regime. Assim, a perda de controle sobre a transio, ao final da presidncia Figueiredo (1979-1985), significou a autonomizao da lgica deste processo (LESSA, 1989), originado por uma estratgia voluntarista dos dirigentes do regime e modelado pelas caractersticas mais tradicionais da vida poltica brasileira: uma praxis autoritria associada a uma lgica liberal (TRINDADE, 1985), a centralidade poltica dos militares e a tradio de conciliao pelo alto das elites polticas. Estas caractersticas conformam, em parte, uma
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cultura poltica que torna o sistema poltico brasileiro resistente tanto a ditaduras clssicas quanto a sua democratizao estvel (LAMOUNIER, 1988). Aqueles pases que sofreram um longo perodo de autoritarismo sob a direo dos militares devem ainda, segundo Alain Rouqui (1994), satisfazer duas condies polticas indispensveis consolidao da democracia, alm dos requisitos minimalistas: 1) a real possibilidade de alternncia das foras polticas no poder; 2) o efetivo controle civil sobre os militares. Ora, no caso brasileiro, a primeira condio foi satisfeita com a eleio e reeleio de Lula presidncia da Repblica, mas o controle civil sobre os militares ainda est por ser testado. Ademais, e consideramos ser esta uma terceira condio para consolidao da democracia, a efetividade do estado de Direito democrtico para a maioria da populao est muito longe de ser alcanado. Examinemos melhor estas condicionalidades. Em termos estritamente polticos, a consolidao da democracia exige que a incerteza em relao competio pelo poder torne-se aceitvel para os principais atores polticos (PRZEWORSKI, 1984), em outras palavras, que eles concordem que os vencedores de eleies, independentemente de quem sejam, assumam os nveis de poder que estavam em disputa. O nico e breve perodo parlamentarista no Brasil (1961-1963), adotado para evitar um veto militar posse de Joo Goulart na Presidncia da Repblica, constitui um exemplo muito ilustrativo de uma situao de um regime democrtico diminudo, pois os poderes constitucionais do presidente da Repblica, quando das eleies de 1960, foram reduzidos entre setembro de 1961 e janeiro de 1963. Neste caso, o parlamentarismo foi uma soluo de compromisso entre o veto dos militares posse de Goulart com poderes presidenciais integrais e o sucesso de um movimento de resistncia tentativa do golpe militar, capitaneado pelo governador do Rio Grande do Sul, Leonel Brizola, a Campanha da Legalidade. Mais recentemente, alguns observadores polticos enxergaram no plebiscito sobre a forma de governo (presidencialista ou parlamentarista), ocorrido em 1993, por disposio transitria da Constituio de 1988, uma salvaguarda das foras mais conservadores para a eventualidade de uma vitria das esquerdas na eleio presidencial de 1989. Entretanto, a importante contribuio de Przeworski para a identificao deste elemento central das regras do jogo democrtico a incerteza deve ser relativizada. De fato, a incerteza quanto aos resultados da competio poltica s aceitvel para os antigos dirigentes do regime autoritrio e para as classes dominantes, se vier acompanhada de outras certezas que restringem o alcance de eventuais reformas econmicas, sociais e polticas que possam ser implementadas pela antiga oposio quando alcanam o poder pelas urnas. Foi o caso da Carta aos brasileiros, assinada pelo ento candidato presidncia Lus Incio Lula da Silva, no segundo semestre de 2002, comprometendo-se a continuar basicamente com a poltica econmica de seu antecessor, Fernando Henrique Cardoso, entre outras medidas conciliatrias em relao ao eleitorado centrista. Esta garantia

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poltica fornecida por Lus Incio Lula da Silva se revelou fundamental para sua vitria eleitoral daquele ano para a presidncia da Repblica. Assim, os acordos que favorecem uma transio pactada - moderao e objetivos minimalistas da oposio - revelam-se, posteriormente, obstculos e constrangimentos para a consolidao da democracia. Isto , o abandono daquelas instituies e arranjos que facilitaram a transio, mas que so consideradas antidemocrticos, torna-se pouco vivel aps a democratizao. Como exemplo, as atuais prerrogativas constitucionais e o poder informal dos militares brasileiros ainda so muito amplos, embora declinantes, o que lhes proporcionou um alto grau de autonomia em relao ao aparelho de estado e uma forte influncia sobre o processo de constituio da nova ordem democrtica. Como afirma Zaverucha (2000 e 2005), os militares continuam a supervisionar os governos civis em assuntos de seu interesse, sem almejar tomar o poder, mas com poder de veto em momentos de crise poltica aguda. As sucessivas quedas de ministros da defesa, em particular a de Jos Viegas, e os episdios da crise da aviao civil bem o demonstram. significativo que a posse de Nelson Jobim como Ministro da Defesa, que exerce suas funes com autoridade e vontade reformista, tenha sido considerada por Luiz Felipe de Alencastro, em artigo de 2007, como o ltimo episdio da transio democrtica1. O processo de democratizao no Brasil possui ainda um aspecto inacabado: a sobrecarga da agenda econmica e social da Constituinte - em razo da ausncia de pactos substantivos entre os atores sociais no perodo anterior de liberalizao poltica, como ocorreu na Espanha com o Pacto de Moncloa - no permitiu a regulamentao de muitos dos princpios polticos e econmicos contemplados pela nova Carta, remetidos para a regulamentao posterior atravs de leis ordinrias. Portanto, o intenso ciclo de mobilizao poltica democratizante, a partir das Diretas-J, ainda no resultou em reforma institucional que o encerrasse (RODRIGUES, 2001). Pelo contrrio, entre 1988 e 2003, foram apresentadas 44 emendas constitucionais e outras 500 tramitam no Congresso. Ou seja, no possumos ainda estabilidade legal, sem a qual no h fixao das regras do jogo poltico, o que resulta, em termos prticos, que o poder Judicirio passe a crescentemente desempenhar funes legislativas (lei eleitoral, unio homo-afetiva, etc.). Em relao aos fatores concernentes fragilidade do sistema partidrio que deitam suas razes na histria poltica do pas, destacam-se a estreita dependncia dos partidos em relao ao Estado. Nesta perspectiva, um dos constrangimentos mais durveis democracia oriundos do golpe de 1964 foi, justamente, a interrupo do sistema partidrio do perodo 1945-1966 que demonstrava uma tendncia de forte identificao eleitoral. Outro obstculo herdado deste perodo foi a centralizao do poder no Executivo, com a
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Disponvel em: <http://www.fazenda.gov.br/resenhaeletrnica/MostraMateria.asp?page=&cod=404274>. Acesso em: 30 abr. 2011.

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consequente manuteno at os dias de hoje de um Legislativo reativo, para utilizar uma expresso de Fabiano Santos. Outro fator importante originado pelo modo de transio para a democracia no Brasil, que problematiza at hoje sua consolidao, foi o fato de que aquele processo se desenvolveu prioritariamente atravs de acordos entre a oposio e as lideranas do regime no seio do Congresso, arena privilegiada da transio, mas com pouca ligao com a sociedade civil. Houve na transio brasileira, segundo Renato Lessa (1989), uma dissociao entre Demos e Polis, entre sociedade civil e sociedade poltica. Nesta perspectiva, a nica possibilidade, em mais de uma dcada de liberalizao poltica, que poderia ter resultado numa ruptura institucional com o antigo regime - no incio de 1984, quando se desenvolveu a grande campanha por eleies diretas para presidente da Repblica - foi abortada porque os principais atores polticos j estavam satisfeitos com legalidade autoritria. Assim, a opo dos atores mais relevantes neste perodo reforou a tradio brasileira de conciliao pelo alto, a utilizao da competio eleitoral para mensurar o poder dos dirigentes face a seus opositores e a presena dos militares como um dos atores centrais no sistema poltico (ARTURI, 2000). Nesta perspectiva, o caso brasileiro confirma a hiptese da path dependency, isto , uma vez adotado determinado padro institucional, ele tende a estabilizar-se e a enquadrar a atividade poltica. A possibilidade de modificaes significativas na tradio poltica e no padro institucional de um pas dar-se-ia em certas conjunturas crticas, como o caso dos processos de transio de regime (HUNTER, 1997). Ora, a investigao emprica da liberalizao do regime autoritrio no Brasil permite qualificar melhor esta proposio, ao demonstrar que naqueles processos de transio que se realizam de forma muito gradual e controlada, as mudanas de regime poltico podem ocorrer sem alteraes importantes no padro institucional e nas prticas polticas tradicionais. Ocorreram tambm alteraes significativas na hierarquizao do valor explicativo das variveis segundo a fase do processo de democratizao. O foco temtico das pesquisas deslocou-se das condies de emergncia das transies - crise dos regimes autoritrios, causas da liberalizao poltica, alianas e conflitos entre atores - para os dilemas relativos consolidao da democracia - prerrogativas militares, construo de instituies democrticas, reforma do estado sob conjunturas de grave crise econmica, etc. Durante a transio propriamente dita do regime autoritrio democracia, as variveis mais influentes seriam aquelas concernentes qualidade da ao dos atores polticos e interao de suas estratgias. Inversamente, aps a instaurao do regime democrtico, as variveis macro-sociais (nvel de desigualdade social, tipo de poltica econmica, influncia de fatores internacionais, grau de reforma do estado, etc.), institucionais (sistema de governo, sistema eleitoral-partidrio, etc.) e de cultura poltica constituiriam as mais importantes para o sucesso ou fracasso da consolidao do novo regime.

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Neste sentido, Nohlen e Thibaut afirmam que os maiores problemas para a consolidao do regime democrtico no se originam da crise econmica ou das contradies entre pactos de elite e demandas sociais por reformas, mas de mecanismos institucionais, tais como a relao entre executivo e legislativo ou a perda de capacidade de agregao e representao dos sistemas polticos (NOHLEN e THIBAUT, 1994, p. 26). Talvez, o efeito poltico de carter mais estrutural legado pela transio at os dias de hoje foi o de que a instalao de regimes democrticos na maioria dos pases latino-americanos, a partir da dcada de 1980, coincidiu com o esgotamento do modelo nacional-desenvolvimentista e, no Brasil, com as profundas reformas do Estado desestatizao e privatizao implantadas desde as presidncias Collor a Lula. Este caracterstica de duplatransio (SALLUM, 1996) teve efeitos deletrios para a incorporao social de vastos contingentes da populao (SANTOS, 2006), o que problematiza sobremaneira a qualidade do regime democrtico. De fato, a capacidade de um Estado condio para a democracia. Sem uma adequada capacidade institucional de fazer valer as regras e implementar as decises tomadas pelos sujeitos polticos, ou sem a capacidade de garantir o cumprimento dos direitos e deveres associados cidadania, a democracia continua frgil. Aos dilemas polticos para a consolidao da democracia que se originaram do processo de transio, devem, portanto, ser acrescentados aqueles concernentes desigualdade social, bem como os decorrentes da profunda mudana no papel do Estado, pela qual passa atualmente a sociedade brasileira. Passamos, agora, aos dilemas propriamente atuais para a consolidao do regime democrtico no pas e que podem constituir, isolada ou agregadamente, temas para pesquisas sobre a consolidao da democracia no Brasil, objetivo destas notas. 2. Notas para pesquisas sobre os atuais dilemas para a consolidao do regime democrtico Aos constrangimentos polticos para a consolidao da democracia que se originaram do processo de transio, devem ser acrescentados aqueles que concernem desigualdade social, bem como os decorrentes da profunda mudana no papel do Estado no Brasil, durante as ltimas dcadas. Este conjunto de fatores problemticos para a consolidao do regime democrtico no pas constitui uma agenda de pesquisa sobre o tema, embora no o esgote, e cujos pontos principais so apresentados a seguir. Institucionais. Do ponto de vista propriamente institucional, o protelamento constante de uma reforma poltica que fortalea o sistema partidrio (186 parlamentares federais, entre 608 titulares e suplentes, mudaram de partido na legislatura 2003-2007), agrava o desempenho e a imagem das instituies e lideranas polticas. A judicializao da poltica, por sua vez, altera o equilbrio entre poderes, em detrimento do Congresso. A corrupo ligada ao financiamento de campanhas e ao aliciamento de partidos
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e parlamentares fisiolgicos no novidade no Brasil, nem nas democracias dos pases avanados, mas o que causa estupor sua utilizao recorrente para obteno de maiorias parlamentares, que aumenta o distanciamento entre a sociedade civil e a poltica. Estes temas, embora bastante estudados, ainda merecem anlises complementares que os vinculem com a consolidao do regime democrtico. Experincias participativas. necessrio estudar mais as experincias polticas democrticas alternativas, como aquelas dos oramentos participativos, diversas formas de conselhos, etc. Estes experimentos institucionalizados no Brasil podem servir de complemento aos mecanismos polticos tpicos das democracias representativas e atrair para a arena pblica uma parcela da populao desencantada com as prticas polticas tradicionais. Cultura poltica. Outro ponto da pauta de uma agenda de pesquisa sobre a democratizao deve buscar a compreenso do processo pelo qual os atores polticos e sociais estruturam suas crenas e representaes a respeito da poltica (BAQUERO, 2011; MOISS, 1995). No Brasil, a adeso democracia por boa parte da populao ainda frgil, o que dificulta sua consolidao. necessrio, portanto, aprofundar e expandir os estudos sobre a cultura poltica nacional, rea que se encontra, atualmente, subrepresentada na literatura especializada no pas. Direitos civis e direitos humanos. Todavia, na inefetividade do Estado de Direito democrtico para boa parte da populao, explicitada pela violncia generalizada e pela falncia da segurana pblica, que reside, em nosso entender, a maior ameaa consolidao do regime democrtico no pas. Inefetividade e violncia que atinge primordialmente os mais pobres, com a proliferao de milcias e indcios de execues sumrias no combate ao crime. Com efeito, o Estado no consegue exercer o monoplio da violncia e impor a ordem poltica democrtica no conjunto do territrio nacional. Por sua vez, as agncias estatais resistem em atender com equidade e reconhecer os direitos da populao mais pobre e das minorias sociais; especialmente os rgos de segurana pblica, que persistem no emprego de mtodos arbitrrios e violentos sobre estes setores. A grande concentrao da renda no Brasil provoca indiretamente graves efeitos polticos, tais como o encolhimento da comunidade poltica, a dificuldade de manuteno da ordem pblica, a falta de confiana nos polticos, fatores que minam a legitimidade do regime democrtico em longo prazo (REIS e CHEIBUB, 1993). No caso brasileiro, este padro de atuao, desrespeitoso com os direitos humanos fundamentais, tem sua origem mais remota no passado escravista do pas, mas foi reforado pelo longo perodo autoritrio. ODonnell utiliza-se do conceito de democracia iliberal para descrever a situao na qual se respeitam os direitos participativos e democrticos da poliarquia, mas se viola o componente liberal da democracia. [...] Esta bifurcao constitui o reverso da moeda da complexa mescla de componentes democrticos e autoritrios nestes estados (ODONNELL, 1993, p. 173).
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Segurana Pblica. Estudos comparados podero melhor qualificar os constrangimentos consolidao dos novos regimes democrticos (MARENCO, 2007), sobretudo no que se referem institucionalizao dos servios de inteligncia e de segurana interna, com legitimidade e sob controle democrtico. O problema crucial do tema em anlise a tenso, sempre existente nos regimes democrticos, entre as funes coercitivas das organizaes de segurana pblica e as liberdades e direitos civis dos cidados, bem como entre as necessidades do segredo das funes de inteligncia e os controles democrticos de suas atividades (accountability) (CEPIK, 2005). Especialmente nos pases da terceira onda de democratizaes, seus atuais rgos de inteligncia e de segurana interna so, frequentemente, herdeiros daqueles que operavam durante as ditaduras, vinculados represso poltica. Assim, o amlgama entre segurana pblica e segurana nacional, entre inimigo externo e interno, bem como o baixo controle exercido pelas instituies polticas sobre as atividades e a regulamentao dos servios de inteligncia e de manuteno da ordem interna, impregnou os passos iniciais da institucionalizao destas organizaes na maioria dos pases recentemente democratizados, frequentemente com efeitos deletrios sobre as liberdades civis. Nesta perspectiva, como esto constitudos e atuam seus sistemas de inteligncia e de segurana interna? Qual o grau de controle poltico democrtico sobre as organizaes de inteligncia e de segurana? Qual o padro das relaes entre civis e militares? Os limites, as atribuies, os mandatos legais e a coordenao destes rgos esto claramente definidos? As instituies polticas e civis de controle e superviso destas atividades, particularmente o Legislativo e suas comisses especializadas, possuem recursos e mandato legal para exercer a contento suas funes no regime democrtico? As respostas a estas questes so essenciais para avaliar a constituio de atores com prerrogativas polticas incompatveis com a responsabilizao poltica democrtica. Conjuntura internacional. A Guerra Antiterror, por sua vez, provocou a eroso da distino entre inimigo externo e interno, o continuum entre crime comuns e crimes polticos e/ou terroristas, a militarizao da segurana pblica, bem como a terceirizao e justificao da tortura at mesmo nas velhas democracias avanadas. As incertezas da poltica internacional e potenciais conflitos regionais nos trazem fumos de uma Guerra Fria, diferente da de outrora, mas no menos problemtica para a manuteno da democracia nos pases perifricos. Balano e perspectivas de pesquisa As consideraes aqui realizadas centraram-se nos constrangimentos atuais ao regime democrtico que encontram suas razes no processo de transio e na tradio poltica do pas. Dentre os bices apontados, destacase a grande desigualdade social ainda vigente e a violncia crescente, que
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provocam graves efeitos polticos, tais como o encolhimento da comunidade poltica, a dificuldade de manuteno do Estado de Direito democrtico sobre todo o territrio nacional e para todas as classes sociais, a continuidade do assistencialismo e do clientelismo, fatores que minam a legitimidade do regime democrtico em longo prazo. Ou seja, o desafio o da superao da contradio entre incluso poltica, plenamente alcanada, e o da excluso social (WERNECK VIANNA, 2006). Este, no nosso entender, o verdadeiro teste de fogo da consolidao da democracia no pas. No se desconsidera aqui os progressos obtidos nos ltimos anos, em termos de desconcentrao de renda, diminuio da pobreza absoluta e, pela primeira vez, uma genuna incluso dos pobres na agenda poltica e social do governo. Mas, o problema de tempo poltico. Em outras palavras, at quando regime democrtico se sustenta, sem se descaracterizar, face ao forte descrdito das instituies polticas, mesmo que nenhum ator relevante queira sua derrubada? At quando pode ser mantido um regime democrtico efetivo sem atores relevantes que o valorizem? As perspectivas polticas em mdio prazo no que concerne ao regime democrtico no pas so, portanto: 1) a permanncia do regime democrtico iliberal, devido ausncia de profundas reformas econmicas e sociais e nos aparatos de manuteno da ordem interna; 2) melhoria sustentada da incorporao social dos mais pobres e da representao poltica (verso mais otimista); ou, 3) aprofundamento da violncia e do conflito social em um quadro de descrdito das instituies (possibilidade de retrocesso, de baixa probabilidade). Em suma, a consolidao da democracia no pas ainda apenas uma possibilidade alvissareira e as notas acima apresentadas sugerem um caminho para pesquisas futuras que tenham este tema como centro de suas preocupaes. Carlos Schmidt Arturi Professor Associado do Departamento de Cincia Poltica da UFRGS, Doutor em Cincia Poltica pelo Institut dEtudes Politiques de Paris (Sciences Po) e Ps-Doutor pelo Instituto de Cincias Sociais (ICS) da Universidade de Lisboa (2005), Bolsista Produtividade Nvel 2 do CNPq. E-mail: carlos.arturi@ufrgs.br

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Texto recebido em 15/05/2011. Aprovado em 22/06/2011.

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