LA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA Y SU INFLUEN-

CIA SOBRE LA COHESIÓN INTERNA DE LOS PAÍSES

CANDIDATOS DE ESTRUCTURA FEDERAL

Dr. José-Miguel Palacios <jmpc-l@terra.es>

Dra. Paloma Arana <parana@oc.mde.es>

VI Congreso de la Asociación Española de Ciencia

Política y de la Administración

Barcelona, 18-20 de septiembre de 2003

Autores José-Miguel Palacios
Ministerio de Defensa
jmpc-l@terra.es

Paloma Arana
Ministerio de Defensa
parana@oc.mde.es
Título LA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA Y SU INFLUENCIA
SOBRE LA COHESIÓN INTERNA DE LOS PAÍSES CANDIDATOS
DE ESTRUCTURA FEDERAL
Resumen La política europea hacia los Balcanes Occidentales influye sobre la
cohesión interna de los Estados de la zona con estructura federal. A
diferencia de lo que ocurrió a principios de los 90, la integración europea
ya no estimula la desintegración de estos países. En cada caso, el efecto
concreto, estimulativo o desestimulativo, depende de qué opción garantiza
en mayor medida la estabilidad.
Nota biográfica José-Miguel Palacios
Doctor en Ciencias Políticas
Analista Político en el Ministerio de Defensa
Especialista en transiciones a la democracia (en particular, en la Europa
postcomunista). Especialista en cuestiones contemporáneas de la antigua
Yugoslavia. Administrador de la lista balkan (Rediris)
Paloma Arana
Doctora en Ciencias Políticas
Analista Político en el Ministerio de Defensa
Especialista en transiciones a la democracia (en particular, en la Europa
postcomunista), en seguridad europea y en cuestiones euromediterráneas.
Palabras clave AMPLIACIÓN FEDERALISMO BOSNIA SERBIA MONTENEGRO
COHESIÓN
1. Introducción

En la cumbre de Salónica de la Unión Europea del 21 de junio de 2003, el Consejo

Europeo envió un mensaje histórico a los cinco países de los Balcanes occidentales
(Bosnia-Hercegovina, Albania, Croacia, Serbia-Montenegro y Macedonia), al manifestar
la decisión de abrir sus puertas “de forma irreversible” a esa región. Si bien no se
propusieron fechas para la adhesión, el proceso se ha iniciado y transcurrirá por una
compleja senda de reformas que afectan a ámbitos muy distintos como el económico y
el de la seguridad. Además, la puesta en marcha del mecanismo para el ingreso en la UE
incidirá de manera incuestionable en aspectos característicos de una región donde, tras
recientes conflictos armados, subsisten la fragmentación, las divisiones étnicas y la
inestabilidad política.

Un elemento de especial interés lo constituye precisamente el factor político, planteándo-

se, en particular, la incógnita, sobre si el proceso de construcción europea afecta a la
cohesión interna de los Estados federales1 que aspiran a incorporarse a la Unión. En un
primer momento, a principios de los años 90, las partes más ricas de federaciones
comunistas como Checoslovaquia y Yugoslavia (Chequia, Eslovenia, Croacia,) optaron
por la secesión, en el entendimiento de que su acceso a la UE sería más fácil si
abandonaban la carga que representaban regiones más retrasadas o de más difícil
transformación2. En la URSS, la lógica que impera en el proyecto europeo (unión
económica que conduce a unión política) sirvió como argumento contrario a la unión

1
En este trabajo emplearemos el adjetivo “federal” en un sentido ampliado, y lo aplicaremos a toda la
variedad de seudofederalismos que existían y existen en la Europa Centrooriental y en los Balcanes: uniones de
Estados que funcionaban casi como Estados unitarios (URSS), federaciones nominales con fuertes elementos
confederales (la antigua Yugoslavia), federaciones nominales con rasgos de Unión de Estados (la tercera
Yugoslavia) o protectorados internacionales con rasgos de Unión de Estados y otros de Estado federal (Bosnia-
Hercegovina).
2
Sabrina Ramet destaca la importancia de la idea europea en el camino esloveno hacia la democracia y la
independencia. Así, en el proyecto de nuevo programa de la Liga de los Comunistas republicana (1989), además
de elecciones pluripartidistas libres, libertad de expresión y garantías de respeto de los derechos humanos, se
ofrecía realizar esfuerzos para integrarse en la Comunidad Económica Europea [Ramet, 246].

-1-
política que no había impedido la desintegración económica, y favoreció, de esta manera,
la fragmentación final del país3.

Pero, las circunstancias han variado de manera sustancial en los más de diez años
transcurridos desde que se iniciara el proceso de ampliación de la UE, y la disgregación
de los países candidatos con estructura federal ya no constituye la solución mayoritaria-
mente respaldada por los socios europeos. Pocas semanas antes de la citada cumbre de
Salónica, el Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común, Javier
Solana, declaró en Belgrado que “la condición para ingresar en la Unión era que Serbia
y Montenegro continúe siendo un sólido Estado conjunto” 4, lo que puede interpretarse
como una clara señal disuasoria para aquellos sectores políticos serbios y montenegrinos
que compartían la percepción de que la desintegración del recién creado Estado conjunto
aceleraría su proceso de adhesión.

A la vista de esta afirmación categórica, cabe cuestionarse si esta misma consigna se debe
aplicar también a Bosnia-Hercegovina, segundo de los dos únicos países candidatos que,
tras la ampliación decidida en diciembre de 2002, presenta una estructura federal. Ambas
repúblicas tienen una organización interna semejante, en tanto que se trata de Estados
bipartitos5, en los que una de las dos entidades federales (Serbia, Federación de Bosnia-
Hercegovina) es bastante más fuerte que la otra (Montenegro, República Srpska) y tiende
a identificarse con la totalidad del Estado. Pero, a pesar de las similitudes mencionadas,
el incentivo que supone la futura incorporación a la Unión y la línea de acción seguida
por los socios europeos hacia esos dos países balcánicos parece estar teniendo
repercusiones muy diferentes en uno y otro caso. Mientras que en Bosnia-Hercegovina

3
El último de los intentos de mantener, de alguna manera, la antigua URSS lo constituyó el “Tratado sobre
la Comunidad Económica”, firmado por los Presidentes de 8 repúblicas el 18 de octubre de 1991. Instituía una
comunidad económica formada según el modelo de la europea [Soiuz..., 211-227].
4
Véase “U EU samo zajedno. U evropsku familiju jedino cvrsta zajednica Srbije i Crne Gore”. Politika
(Belgrado) 7-6-2002. <http://www.politika.co.yu/2003/0607/01_01.htm> (11 jul 2003).
5
En un trabajo anterior sosteníamos que los Estados bipartitos presentan una fuerte tendencia a
desintegrarse [Palacios].

-2-
los órganos centrales han experimentado un notable incremento de competencias, en
detrimento de los de las entidades que conforman el país (República Srpska, y Federación
de Bosnia-Hercegovina), la República Federal de Yugoslavia ha desaparecido, dando
paso a una unión confederal de Estados que puede ser disuelta por sus componentes en
el plazo de tres años.

A la vista de una evolución tan dispar, en el presente trabajo intentaremos determinar si:

Las políticas concretas ejecutadas por la UE han favorecido y favorecen la

integración de Bosnia-Hercegovina y Serbia-Montenegro, o si, por el contrario,
contribuyen a la desintegración de ambos países.

La perspectiva de ingreso en la Unión estimula la integración o la desintegración

de los futuros miembros balcánicos.

El plazo temporal que abarca nuestro estudio se extiende, en el caso de Bosnia-

Hercegovina, desde el año 1996 (Acuerdos de Dayton/París) hasta la primavera de 2003.
Por lo que respecta a Serbia-Montenegro, tendremos en cuenta tan sólo el período
transcurrido desde la caída de Milosevic (octubre de 2000), dadas las circunstancias
anómalas que se sucedieron durante su mandato, tanto en relación con la estructuración
interna del Estado como en lo referente al proceso de integración internacional.

2. La línea de acción de la Unión Europea hacia los Balcanes occidentales

La estrategia de la Unión tiende a la unificación del Viejo Continente y, en principio,

descarta la parcelación del territorio europeo en una multitud de Estados pequeños
difícilmente coordinables. Para el cumplimiento de ese fin, los socios cuentan con una
serie de instrumentos que, también en el caso de los Balcanes, tienden a favorecer la
incorporación de los países de esa región a la UE. Entre esos mecanismos destaca, como
epicentro de la estrategia comunitaria hacia los Balcanes occidentales el Proceso de

-3-
Estabilización y Asociación (PEA)6, respaldado por el Programa de Asistencia CARDS
(Community Assistance for Reconstruction, Democratisation and Stabilisation). El núcleo
del PEA lo constituye la conclusión de Acuerdos de Estabilización y Asociación que
vinculan a los países del Sudeste de Europa con la Unión durante un período transitorio,
a modo de antesala de la adhesión. Hasta el momento se han firmado acuerdos de este
tipo con Macedonia (abril de 2001) y Croacia (octubre de 2001), aunque aún no están en
vigor, al no haber sido ratificados por la totalidad de los miembros de la UE. Por ello, la
cooperación sigue rigiéndose por los Acuerdos Interinos, cuyo contenido se circunscribe
a medidas de tipo comercial.

El PEA, parcialmente inspirado en el proceso de ampliación a los países de Europa

Centrooriental, pretende favorecer la estabilización definitiva de la región mediante la
creación de las condiciones necesarias para que estos países puedan un día incorporarse
a la Unión. En definitiva, se trata de una línea de acción a largo plazo que persigue
armonizar las políticas comerciales, mejorar la gestión transfronteriza y consolidar la
capacidad administrativa, en el convencimiento de que los cambios estructurales
derivarán en la posterior resolución de los problemas políticos. En su origen, el PEA no
estaba previsto como programa para el acceso a la UE, pero la declaración de Salónica
ha ampliado el ámbito de cobertura inicial del proyecto, al señalar en su punto 4
[“Cumbre de Salónica”, 2] que el “Proceso de Estabilización y Asociación (PEA) seguirá
constituyendo el marco del itinerario europeo de los países de los Balcanes Occidentales
a lo largo de todo el recorrido hasta su futura adhesión”.

Los instrumentos descritos se aplican a todos los países de los Balcanes occidentales,
pero en la política de Bruselas hacia esa región se encuentran también directrices
particulares para los diferentes destinatarios. En el caso de Bosnia-Hercegovina y Serbia-
Montenegro, la UE ha centrado su atención prioritaria en la estabilización de las dos
repúblicas. Es cierto que en la política comunitaria hacia ambos países se hace hincapié

6
Un excelente análisis del Proceso de Estabilización y Asociación, así como de sus perspectivas de
desarrollo futuro se encuentra en el análisis de Calic.

-4-
en la armonización económica y en la asunción del acervo normativo de la Unión, pero
las cuestiones relacionadas con la reconstrucción física e institucional de Bosnia-
Hercegovina y Serbia-Montenegro, entre las que destaca la definición del estatuto
definitivo de ambos países, acaparan el interés preferente de los actores externos.

Detallaremos a continuación los mecanismos empleados por la Unión en relación con esta
última exigencia, análisis que nos conducirá a dar una respuesta probada a los
interrogantes planteados al final de nuestra introducción. Para ello, examinaremos, en
primer lugar, los documentos oficiales de la UE y las principales declaraciones de altos
responsables políticos europeos, referidos a la situación política en esas repúblicas, al
proceso de estabilización y asociación, así como al futuro proceso de ampliación de la
Unión a los países de los Balcanes Occidentales. Además, prestaremos atención a los
presupuestos de cooperación y ayuda asignados a Bosnia-Hercegovina y Serbia-
Montenegro, valorando en particular la distribución de las partidas entre las partes
componentes de cada Estado. Por último, analizaremos algunas decisiones de otras
instancias internacionales, formalmente independientes de la UE, pero cuya política es
fiel reflejo de la que practica Bruselas (Consejo de Europa, Consejo para la Aplicación
de la Paz -PIC- en Bosnia-Hercegovina y Oficina del Alto Representante –OHR- en este
mismo país)7.

3. La estrategia europea para Bosnia-Hercegovina

Desde el final de la guerra (1995), el compromiso de la UE con Bosnia-Hercegovina ha

transcurrido por fases diversas, en las que ha variado el objetivo prioritario, dirigido
inicialmente a la pacificación/reconstrucción y centrado con posterioridad en la
estabilización/normalización. En los últimos años la perspectiva de una adhesión a la
Unión ha pasado a presidir las relaciones entre ambas partes, aunque se trata, sobre todo,

7
En un trabajo anterior hemos defendido que, en las condiciones actuales, no existen vías alternativas
dentro del proceso de integración euroatlántica, sino un único camino, dentro del cual el ingreso en la UE ocupa
el escalón superior [Palacios/Arana, 7 y ss.]. En este contexto, tiene sentido considerar las condiciones de ingreso
en el Consejo de Europa como unas condiciones previas a la integración en la Unión Europea.

-5-
de un tema seguido de cerca por ciertas elites, con escaso impacto real sobre la opinión
pública. Ésta considera de manera generalizada, que el acceso a la UE comportará
ganancias personales y beneficios económicos, pero no se ha formado una idea clara
acerca del impacto que dicho proceso puede tener sobre la estructura final de su Estado.

Podemos enumerar como hitos relevantes de los ocho años de relación entre Bosnia-
Hercegovina y la UE [“The EU's relations with Bosnia & Hercegovina”] los siguientes:

1995. Acuerdos de Dayton-París, por los que se pone fin a la guerra y se establecen dos
entidades de tamaño similar: la Federación de Bosnia-Hercegovina y la República Srpska.

1996. Bosnia-Hercegovina empieza a recibir asistencia dentro de los programas PHARE

y OBNOVA.

1997. La UE instaura una política de “enfoque regional” hacia los países de los Balcanes
Occidentales (antigua Yugoslavia, sin Eslovenia, más Albania). Se establece la
condicionalidad política y económica para el desarrollo de las relaciones bilaterales.
Bosnia-Hercegovina empieza a beneficiarse de medidas comerciales autónomas
(preferenciales).

1998. Creación de la EU/BiH Consultative Task Force (CTF), un vehículo conjunto para
el asesoramiento técnico y de expertos en los campos de administración, marco regulativo
y político.

1999. Lanzamiento del Proceso de Estabilización y Asociación (PEA). Por primera vez
se ofrece a los países de los Balcanes Occidentales una perspectiva clara de integración
en las estructuras de la UE, tanto a BiH como a los cuatro restantes Estados de los
Balcanes Occidentales (Proceso de Estabilización y Asociación –PEA-).

-6-
2000. Publicación del road map de la UE. Este documento establece 18 pasos que debe
cumplir BiH a corto plazo, antes de poderse llevar a cabo un estudio de viabilidad de las
negociaciones sobre el Acuerdo de Estabilización y Asociación.

2000. Consejo Europeo de Feira. Todos los países cubiertos por el PEA son considerados
candidatos potenciales a miembros de la UE.

2001. Empieza a funcionar el programa CARDS, que sustituye a PHARE y OBNOVA

en lo que respecta a los países del PEA.

2003. Completado, en lo esencial, el road map, se aborda el estudio de viabilidad, previo

a la conclusión de un Acuerdo de Estabilización y Asociación.

Diversas acciones de la Unión Europea, derivadas tanto de la estrategia global para la

zona como del proceso de ampliación, han repercutido sobre la estructura interna del
Estado. En nuestro estudio hemos valorado con detenimiento dicho impacto, analizando
las cinco siguientes cuestiones:

¿La UE ha mantenido relaciones independientes con los líderes de las entidades,

o sólo con el gobierno central, y las entidades formando parte de la delegación
común?

¿El presupuesto de ayuda está dirigido al conjunto del Estado o preasignado a las
entidades?

¿Se ha favorecido expresamente la existencia de un mercado único? ¿Y de una

moneda única? ¿Y de una aduana única?

¿Se ha favorecido la existencia de un ejército único o de un sistema de defensa

unificado? ¿De una policía única? ¿De un control de fronteras único?

-7-
 
¿Se ha favorecido la consolidación de los órganos centrales?
A continuación se exponen los resultados que hemos obtenido:
NO: la UE no ha mantenido relaciones independientes
con los líderes de las entidades, sino sólo con el gobier-
no central.
NO: el presupuesto de ayuda no ha estado preasignado
a las entidades, sino dirigido al conjunto del Estado.
SÍ se ha favorecido expresamente la existencia de un
mercado único, una moneda única y una aduana única.
8
Véase, por ejemplo, “Ministers of Justice of Bosnia and Herzegovina Visit Strasbourg”. 2-4-1999.
<http://press.coe.int/cp/99/224a(99).htm> (15.05.2003).
-8-
Ha sido práctica habitual que, en las materias que son
competencia de las entidades, comparezcan juntos los
ministros de ambas, en representación conjunta del total
de BiH8.
2001. Se identifica un interlocutor único de la UE,
encargado de informar y coordinar al resto de los
órganos centrales y de las entidades (Ministerio para las
Integraciones Europeas). “In so far as one of the Entities
is the beneficiary of a programme, assistance to the
Entity under the programme is conditional on the active
collaboration of the Entity concerned in developing
essential State level institutions and adopting legislation
required for BiH progress within the SAP”. (Bosnia and
Herzegovina. Country Strategy Paper 2002-2006, pg.
39).
Se ha establecido una Delegación de la Comisión
Europea para el conjunto del Estado. No hay oficina en
la República Srpska. No existe oficina en Bruselas de la
República Srpska.
La ayuda a BiH no está repartida por entidades (“The
EU's relations with Bosnia & Hercegovina”).
1998. Siendo Alto Representante el español Carlos
Westendorp se crea el marco convertible como moneda
única de Bosnia-Hercegovina.
2000. Tres de las cinco medidas del road map publicado
por la UE tienen carácter centralizador: establecer un
Tesoro Estatal, eliminar todas las barreras comerciales

SÍ se ha favorecido la existencia de un sistema de
defensa unificado y se ha mostrado simpatía por la idea
de un ejército común.
SÍ se ha trabajado por la creación de un Servicio de
Fronteras común a todo el estado.
SÍ se ha favorecido la consolidación de los órganos
centrales a expensas de las competencias de las entida-
des.
-9-
entre las entidades e instaurar una Oficina única de
normalización.
2000. Prioridades económicas del PIC: “Creating a
single economic space”. (“Declaration?, 24-5-2000).
16.12.2002. Solana, en un artículo publicado en tres
periódicos bosnios, reclama una aduana única y un IVA
gestionado a nivel del Estado.
2003. “The economic and social costs of poor internal
harmonisation and co-ordination hamper the efficiency
of the State and eliminate the benefits of decentralisa-
tion”. (Bosnia and Herzegovina. Stabilisation and
Association Report 2003, pg. 3).
2002. En el road map de la Unión Europea figura la
creación de un Servicio de Fronteras común a todo el
Estado.
2002. El Consejo de Europa acepta el compromiso
bosnio “to strengthen co-operation between armed
forces on the basis of common defence policy”. Opinión
234 (202) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de
Europa.
2003. Entre las misiones prioritarias de OHR se cita:
“Establishing State-level civilian command and control
over armed forces, reform the security sector, and pave
the way for integration into the Euro-Atlantic frame-
work”. (“OHR Mission Implementation Plan”)
1998. “The EU will continue to help you (?)to build a
peaceful, democratic and open nation, where religious
and cultural differences no longer divide communities”
(Bosnia and Herzegovina, 8-6-1998).
1999. Entre las tres prioridades estratégicas anunciadas
 por el Alto Representante Petritsch al comienzo de su
mandato figura “The development of common institu-
tions that will ensure Bosnia and Herzegovina functions
as a modern state, accountable to its citizens”. (PIC, 22-
9-1999).

2000. Las seis medidas de carácter político incluidas en

el road map publicado por la UE tienen carácter centra-
lizador: leyes únicas sobre elecciones y sobre la función
pública; aumento de los poderes del Presidente del
Consejo de Ministros de BiH, nuevo reglamento de la
Asamblea Parlamentaria de BiH, pasaporte de modelo
único para todo el Estado; servicio de financiación
adecuada del Tribunal Constitucional

2001. El afianzamiento del Estado de BiH es uno de los

principales retos a los que se enfrenta el país. La falta de
competencias de los órganos centrales, un obstáculo
para las reformas. (Bosnia and Herzegovina. Country
Strategy Paper 2002-2006, pg. 3 y 6).

2002. “The Assembly stresses, however, that the state

institutions should be strengthened at the expense of the
institutions at Entity level, if need be by a revision of the
constitution”. Opinión 234 (202) de la Asamblea
Parlamentaria del Consejo de Europa.

2002. “the goal of sustainability and integration into

European structures may mean that Entity powers may
have to be ceded to the State. Republika Sprska (RS) in

- 10 -
 particular must consider that a strong state is compati-
ble with a strong Entity...”. ( Bosnia and Herzegovina.
Stabilisation and Association Report, pg. 3).

Un examen detallado del cuadro anterior conduce a constatar que la política europea
hacia Bosnia-Hercegovina ha estado orientada, en una gran medida, a favorecer el
proceso de construcción estatal de este país. La UE ha ignorado a las entidades como
interlocutores, ha favorecido con su ayuda económica los esfuerzos centralizadores y, en
una etapa avanzada, ha exigido la integración interna de Bosnia-Hercegovina, como
condición previa para avanzar hacia la adhesión a la Unión.

4. La política de la Unión Europea hacia Serbia-Montenegro

Siguiendo una metodología similar a la empleada en el punto anterior, expondremos a

continuación los hitos principales en las relaciones recientes entre Serbia-Montenegro
(República Federal de Yugoslavia) y la UE [“The EU's relations with the state of Serbia
& Montenegro”]:

Hasta la caída de Milosevic, la situación de la República Federal de Yugoslavia fue la

siguiente: La República Federal de Yugoslavia estuvo incluida, desde el principio, entre
los destinatarios de la política de “enfoque regional” desarrollada por la UE. Sin embargo,
el agravamiento de la crisis de Kósovo impidió que se produjera un acercamiento real a
las instituciones europeas. Finalizado el conflicto de 1999 y, pese a formar parte del PEA,
en la práctica no se incorporó a este proceso. La república de Montenegro participó,
durante este período, sólo parcialmente en el proceso de integración europea: se
beneficiaba del programa OBNOVA y adoptó el marco alemán (posteriormente, el euro)
como moneda oficial de la república.

- 11 -
9-10-2000. La UE anuncia el levantamiento de las sanciones contra la RFY, a excepción
de las dirigidas contra Milosevic y sus allegados. El embargo de crudo y la prohibición
de sobrevuelos son levantados de inmediato.

24-11-2000. La UE acepta a Yugoslavia como miembro del PEA. Las autoridades de

Belgrado (y las de Podgorica, dentro de la delegación yugoslava, pero con presencia
propia) participan en la cumbre de Zagreb.

1-12-2000. Se incluye a Yugoslavia en el régimen comercial preferencial para la región.

La UE apoya el ingreso de Yugoslavia en las organizaciones internacionales y extiende
a todo el territorio de Yugoslavia el mandato de la Agencia Europea de Reconstrucción.

A pesar del tiempo transcurrido desde la normalización política con Yugoslavia, hasta
ahora no se han registrado avances importantes en el PEA. Durante gran parte de este
período, las relaciones entre Bruselas, por un lado, y Belgrado o Podgorica, por el otro,
han estado centradas en los procesos de reconstitución de la Federación Yugoslava y de
formación del nuevo Estado de Serbia-Montenegro.

Siguiendo la misma metodología que en el caso de Bosnia-Hercegovina, detallaremos a

continuación las acciones y medidas de la Unión Europea que han tenido o pueden tener
algún efecto sobre la estructura interna de Serbia-Montenegro.

La UE NO ha mantenido relaciones únicamente con las Se ha establecido una Delegación de la Comisión

autoridades centrales. Por el contrario, ha mantenido
relaciones independientes con el liderazgo montenegri-
no.
Europea para el conjunto del Estado, aunque dispone de
una Oficina, dependiente de ella, en Podgorica.
Montenegro dispone de una Oficina de representación
ante la UE.

Montenegro dispone de su propio Ministerio para las

Integraciones Europeas.

- 12 -

SÍ: el presupuesto de ayuda está en gran parte preasig-
nado a las repúblicas
SÍ se ha favorecido declarativamente la existencia de un
mercado común, pero NO se ha exigido la adopción de
medidas para garantizar su funcionamiento. En la
práctica, se ha aceptado la continuación de dos sistemas
económicos diferentes.
NO se ha favorecido la existencia de una moneda única
ni de un Servicio de Aduanas común
SÍ se ha respetado la existencia de un ejército único y de
un sistema de defensa unificado, aunque se ha favoreci-
do el que Montenegro disponga de un grado importante
de control sobre sus actividades.
NO se ha favorecido la existencia de una policía común
ni de un Servicio de Fronteras único
SÍ se ha favorecido expresamente el mantenimiento del
Estado común
NO se ha favorecido la consolidación de los órganos
centrales
- 13 -
En los viajes de responsables europeos a la región es
práctica habitual visitar también Podgorica y mantener
conversaciones separadas con las autoridades montene-
grinas.
Gran parte del presupuesto de ayuda está desagregado
(véase tabla 1). Del total de Reconstrucción y Reforma
(OBNOVA/CARDS) previsto hasta 1992 para el
conjunto del Estado (sin Kósovo), el 12% ha sido
destinado a Montenegro (población, menos del 9%).
2002. “The member states shall be responsible for
unhindered operation of a common market, including
the free flow of people, goods, services and capital.
Harmonisation of the economic systems of the member
states with the EU economic system shall overcome the
existing differences, primarily in the spheres of trade
and customs policies” (“Agreement...”).
2002. “The Army of Serbia and Montenegro shall be
under the command of the Supreme Defence Council,
composed of three presidents. The Supreme Defence
Council shall make decisions by consensus.” (“Agree-
ment...”).
No se ha presionado a Montenegro para que acepte la
creación de un Servicio de Fronteras común a todo el
Estado.
2002 (febrero): Solana (...) that "separation is not a
speedier, but a slower road towards the EU." (Sukovic).
2001 (diciembre): “During his visit to Podgorica this
week, Solana gave the Montenegrin authorities a
warning in the form of a friendly advice: for the sake of
stability and prosperity in the region, it would be best if
Montenegro maintained its status within a loosely-knit
federation with Serbia” (Koprivica).
2002 (febrero): This Union would have few competen-
cies, leaving sufficient room to the constituent republics
to manage their own affairs. While the Union would
 have only one seat at the United Nations, it would allow
for a considerable international role for Montenegro.
There would be safeguards to ensure that Montenegro
will never again be dominated by Serbia as in the days
of Milosevic. That will be a guarantee that no Republic
could be obliged to reverse the reforms already accom-
plished. Finally, there should be a provision allowing
each Republic - after a few years - to review the arran-
gement and to decide on its future.” (Solana, 22-2-
2002).

Deducimos, por tanto, que la acción política de la UE ha bloqueado temporalmente la

separación, manteniendo juntas a las dos repúblicas, aunque no ha preservado la unión
federal. En efecto, tras las sucesivas recomendaciones y presiones al respecto, Serbia y
Montenegro han concluido (marzo de 2003) el llamado “Acuerdo de Belgrado”
[“A greement on Principles of relations between Serbia and Montenegro within the state
union”], y han aprobado después (febrero de 2003) la Carta Constitucional ["Carta
Constitucional de la Union Estatal de Serbia y Montenegro"] por la que deberá regirse
la nueva comunidad, un Estado provisional cuya existencia podrá ser revisada al cabo de
tres años, momento en el que cada una de las dos repúblicas componentes podrá optar
unilateralmente a la independencia plena.

A diferencia de lo que referido en el caso de Bosnia-Hercegovina, la acción de la UE

respecto a Serbia-Montenegro no se ha orientado a favorecer el mantenimiento de un
Estado único y viable, con órganos centrales fuertes y plenamente responsables. Por el
contrario, la única presión ejercida por Bruselas se ha dirigido a evitar la ruptura del
Estado. La confianza en que este Estado llegará a constituir un mercado único y será
capaz de ejercer una cierta autoridad sobre todo su territorio se basa casi exclusivamente
en su participación en los procesos de integración europea. Tal y como señalaba hace
pocos meses el Alto Representante de la Unión, Javier Solana, “debemos recordar que la
propia UE está construida sobre la base de una cooperación e integración estrechas en las

- 14 -
mismas áreas en las que la nueva Unión entre Serbia y Montenegro será competente:
mercado interno, política comercial común, estrecha cooperación en política exterior,
etc.” 9.

5. ¿La adhesión a la UE como estímulo?

Tanto en Bosnia-Hercegovina como en Serbia-Montenegro se observa un consenso

generalizado en torno a la necesaria adhesión a la UE como única vía para garantizar el
desarrollo futuro de estos países10. No obstante, a pesar de que las instancias gubernamen-
tales y las opiniones públicas respectivas respaldan mayoritariamente la apuesta europea,
se percibe un claro desconocimiento de las instituciones y mecanismos comunitarios, que
todavía constituyen una referencia vaga en la que confluyen elementos míticos y
realidades prácticas.

Por otra parte, aunque el complejo proceso de integración europea supone, entre otras
cosas, superar viejas divisiones simbolizadas por fronteras rígidas, los actores balcánicos
buscan aún que la incorporación a ese proceso les ayude a solucionar sus problemas
territoriales, entendidos en un sentido muy tradicional, premoderno. Como señala
Vladimir Gligorov [enero 2003], “en muchos casos la soberanía sobre determinados
territorios se considera más importante que la integración europea”. Esta contradicción
se deriva, en gran medida, del hecho de que en la zona que nos ocupa, aunque no se
plantan conflictos fronterizos serios11, sí existen numerosas entidades territoriales que,

9
“In terview by HR Javier Solana for Nedeljni Telegraf (Weekly Telegraph), Belgrade (BiH), 26 February
2003". <http://ue.eu.int/pressdata/EN/pressReview/74732.pdf> (18.05.2003).
10
“Our overwhelming priority, shared by governments and citizens alike, is full membership of the EU.”
[MESIC/TRAJKOVSKI/ZIVKOVIC/NANO].
11
Existen problemas menores de localización exacta de la línea fronteriza entre Serbia y Macedonia, Serbia
y Croacia, o Bosnia-Hercegovina y Croacia.

- 15 -
sin constituir Estados, gozan de algunos atributos de estatalidad12. Así, ni la República
Srpksa ni la Federación de Bosnia-Hercegovina, por una parte, o Serbia, Montenegro y
Kósovo, por otra, son Estados plenamente soberanos en el sentido clásico de este
concepto13.

Once años después de la proclamación de independencia, la libertad de acción de las

autoridades centrales, entitarias, cantonales o locales de Bosnia-Hercegovina se encuentra
limitada por las amplias competencias de órganos internacionales como la Oficina del
Alto Representante o SFOR, que son los que, de hecho, siguen adoptando las decisiones
más importantes. En este país, la reconstrucción se sigue anteponiendo al desarrollo, de
la misma manera que el proceso de afirmación (consolidación) del nuevo Estado, y de las
entidades y cantones en que se divide, tiene prioridad sobre la integración regional y el
acceso a las estructuras europeas. Así las cosas, la creación de un Ministerio (actualmen-
te, Dirección) para las Integraciones Europeas, dependiente del Gobierno central14, parece
responder a la voluntad de demostrar públicamente la aceptación del imperativo de la
integración y no tanto a la necesidad sentida de contar con un órgano eficaz para impulsar
el proceso de adhesión.

En las circunstancias descritas, no resulta extraño encontrar autores bosniacos (bosnios

musulmanes) que utilizan el argumento de la integración europea para reclamar a la
comunidad internacional que favorezca la transferencia de competencias de las entidades
a los órganos centrales (centralización). De esta manera se pretende forzar la imposición

12
La formación y consolidación de Estados no reconocidos ha sido una tendencia clara en la Europa
postcomunista durante los años noventa y ya ha dado lugar a varios trabajos científicos de interés. Véase, por
ejemplo, King.
13
Vladimir Gligorov [enero de 2003] sostiene que Serbia-Montenegro y Bosnia-Hercegovina tampoco
pueden ser considerados Estados en el sentido pleno de la palabra.
14
Véase http://www.dei.gov.ba/.

- 16 -
desde el exterior de determinados criterios, como fórmula alternativa a un consenso
interno que no se ha podido alcanzar15.

Diferentes autores han afirmado, incluso, que los atributos de estatalidad asignados a la
República Srpska y a la Federación de Bosnia-Hercegovina en virtud de los Acuerdos de
Dayton (ejército, órganos de seguridad del Estado, policía, sistema judicial) constituyen
un obstáculo para la incorporación del país a las estructuras euroatlánticas. En este
sentido se ha manifestado Sead Hadzovic, quien asegura que “en cuanto a la incorpora-
ción a los procesos europeos de integración, declarativamente no están en contra ni
siquiera los que se oponen a los procesos de integración en BiH y al refuerzo de los
órganos centrales de poder, sólo que, en lugar de aceptar las normas europeas, pretenden
conservar las propias. [...] No están a favor de la adaptación y la ampliación del acuerdo
de Dayton según las necesidades del actual proceso de desarrollo de BiH, de acuerdo con
los procesos europeos de integración”.

En definitiva, la integración dentro de la propia Bosnia-Hercegovina supone para estos

expertos y publicistas el paso previo a cualquier proceso de integración más amplio, que,
de anticiparse, constituiría un obstáculo para el afianzamiento del nuevo Estado
independiente.

Por lo que se refiere a la República Srspka, la cuestión europea está menos presente en
el debate público. Por el momento, no se ha desarrollado ninguna política concreta para
la incorporación a la UE y tampoco se han institucionalizado organismos propios
competentes en la materia. Los funcionarios serbobosnios participan en el proceso en
calidad de representantes de los órganos comunes y conducen una línea de acción
también común, no específicamente serbobosnia. En el ámbito estrictamente privado, la
integración europea constituye el principal tema de interés del “Centro de Relaciones

15
“En BiH actualmente no hay consenso sobre lo que hay que hacer. No hay consenso sobre lo que es BiH,
ya que a menudo se considera que el tipo de Estado es el “protectorado”, no hay consenso en la República Srpska
sobre lo que es, y aún menos en la Federación” [Solaja].

- 17 -
Internacionales”, una pequeña ONG de Banja Luka. Los escasos intentos promovidos por
particulares de atraer el interés público hacia el Comité Europeo de las Regiones, o para
que las entidades subestatales participen en el PEA, no han tenido apenas eco en las
instancias oficiales16.

En cualquier caso, llama la atención que en Bosnia-Hercegovina la cuestión europea no

haya sido utilizada como mecanismo de presión-convicción para promover el consenso
interno17 sobre un concepto de Estado aceptable para todos en el marco de la UE. En
efecto, los bosniacos no han empleado el argumento europeo para convencer a los
serbobosnios de que asumirían un Estado de Bosnia-Hercegovina que ya no tendría
fronteras con Serbia y Montenegro, con las que, además, compartiría moneda y
legislación básica. A la inversa, los serbobosnios tampoco aluden a la integración europea
para disipar los temores bosniacos sobre una eventual ruptura de la integridad territorial
del país, algo que tendría poco sentido práctico dentro de la UE. Todas las referencias a
Europa se dirigen hacia fuera, a los organismos internacionales, en la esperanza de que
adopten decisiones favorables a sus respectivos objetivos nacionales. De ahí que los
bosniacos se manifiesten con mayor frecuencia que los serbobosnios sobre el proceso de
integración europea, circunstancia que no refleja discrepancias acerca del fin último
compartido de acceder a la UE, sino la evidencia de que, a lo largo de los diez últimos
años, las posiciones internacionales han estado más próximas a las aspiraciones de
Sarajevo que a las de Pale/Banja Luka.

En Serbia-Montenegro, las cuestiones de la estatalidad e integración europea han tenido

especial peso en el debate político interno. Durante los años transcurridos desde la caída
de Milosevic, la Serbia oficial ha empleado el argumento europeo para intentar convencer
a las autoridades montenegrinas de la necesidad de mantener el Estado común. Más

16
Solaja, Milos. <press@inecco.net> "Fw: RS i evropska integracija" 2 Jun 2003. Mensaje electrónico
personal (2 may 2003).
17
En Bosnia-Hercegovina, la orientación política sigue coincidiendo en gran medida con la identidad étnica
en lo que se refiere a la cuestión estatal.

- 18 -
recientemente, algunos partidos serbios18 han abogado por la inmediata ruptura de la
unión con Montenegro como vía para allanar el camino de su adhesión a la Unión. En la
república meridional, por su parte, los esfuerzos oficiales no se han centrado en persuadir
a Belgrado, sino en la defensa del principio de soberanía popular, y en garantizar a los
actores externos de que la eventual independencia montenegrina no supone una amenaza
para la estabilidad regional ni para el proceso de integración europea en marcha.

Tras la caída de Milosevic (octubre de 2000) y el consiguiente levantamiento del

aislamiento a Belgrado, la normalización política de la entonces República Federal de
Yugoslavia requería centrar la atención sobre las relaciones entre las dos repúblicas
componentes. Serbia se encontraba sumida en una profunda crisis económica, y el
mantenimiento del Estado común no podía basarse, como en el pasado, en la ayuda que
pudiera prestar a Montenegro, tradicionalmente más pobre19. De ahí que, en la presión
sobre Podgorica se utilizara con carácter preferente el argumento europeo y los buenos
oficios de los representantes de la UE.

Así, frente a la pretensión montenegrina de mayor adelanto en el camino hacia Europa,

y a su negativa a subordinar sus aspiraciones de integración al ritmo más lento de Serbia,
en Belgrado se insistió en que la UE no estaría dispuesta a permitir un nuevo cambio de
fronteras en los Balcanes y que, por tanto, negaría la ayuda a quien desafiara sus
directrices políticas. En este contexto resultan particularmente gráficas las declaraciones
realizadas en el verano de 2001 por Slobodan Samardzic, asesor del Presidente yugoslavo
Kostunica: “La UE quiere hablar con quienes tengan un mandato pleno para representar
al Estado (...) [y] un mandato pleno lo puede tener sólo aquél que negocia en nombre de
un Estado estable”.

18
G17 Plus o Partido Democristiano, por ejemplo.
19
En la antigua Yugoslavia, Montenegro era uno de los cuatro entes federales que recibían financiación del
Fondo para los Subdesarrollados (FADURK). Serbia, por el contrario, era hasta los años ochenta uno de los cuatro
contribuyentes (a partir de ese momento, pasó a ser “zona en estancamiento” y ni contribuía ni recibía). Durante
parte de los años noventa, hubo diversos procedimientos no transparentes para la transferencia de recursos de
Serbia a Montenegro (apropiación de ingresos federales, matriculación de vehículos, etc.).

- 19 -
En cualquier caso, la cuestión europea ha sido el argumento esgrimido con más énfasis
en la fase final de las negociaciones con Montenegro, muy reacio a aceptar la
restauración del Estado común con Serbia. En abril de 2002, Zoran Djindjic, el Primer
Ministro recientemente asesinado, destacaba que “la perspectiva de incorporación a la UE
fue al final un impulso eficaz en estas negociaciones. Sin esta perspectiva no hubiera sido
posible detener el proceso de desintegración en esta parte tan turbulenta de Europa”. Aun
con todo, el incentivo no resultó suficiente y en los meses de febrero y marzo de 2002 la
UE se vio obligada a ejercer una fuerte presión directa. El Alto Representante, Javier
Solana, que dirigió personalmente las negociaciones, abogó de manera clara por el
mantenimiento de un Estado común, aunque aceptara a cambio el carácter temporal de
dicho Estado (tres años), al que, además, se le asignaron competencias muy reducidas
[“Agreement..”].

Algunos negociadores belgradenses (el Viceprimer Ministro Miroljub Labus, por

ejemplo) criticaron entonces la incapacidad de la Unión para obligar a Podgorica a
aceptar, al menos, un espacio económico común y una moneda única. Otros, en cambio,
comprendieron que el proceso de integración europea contribuiría a eliminar progresiva-
mente muchas de las barreras que el Acuerdo de Belgrado admitía entre Serbia y
Montenegro. Así, el Presidente yugoslavo Kostunica señalaba en mayo de 2002 que el
Acuerdo de Estabilización y Asociación de su país con la UE “debería (...) rellenar los
huecos en la parte económica del ‘Acuerdo de Belgrado’ (...). El cumplimiento de los
criterios del Acuerdo de Estabilización y Asociación resolverá los dilemas que conlleva
el dualismo de sistemas económicos de Serbia y Montenegro y hará posible la
armonización de sus economías sobre la base de los principios europeos” [Milivojevic].

Año y medio después de la firma del Acuerdo de Belgrado se ha conseguido promulgar

la Carta Constitucional de Serbia-Montenegro, se ha puesto en marcha, aunque con
dificultades, el nuevo Estado y se está negociando la armonización de las tarifas
aduaneras. En este complejo proceso, la participación de la UE, a través de sus
responsables políticos y de sus expertos, está siendo muy directa y activa y, en general,

- 20 -
favorece la racionalización del funcionamiento de la nueva comunidad estatal, sin entrar,
no obstante, a discutir cuestiones formales para las que, en las presentes circunstancias,
todavía no se ha arbitrado una solución.

En Serbia, el ingreso en la Unión constituye la prioridad en materia de política exterior.

El Estado de Serbia-Montenegro no suscita grandes ilusiones y es creciente la opinión de
que los esfuerzos no se deben centrar en el afianzamiento del nuevo Estado, que podría
ser tan sólo provisional, sino en impedir que esta tarea no distraiga la atención del
objetivo preferente de acceso a la UE. Siguiendo esta línea argumental, el partido G17
Plus, al que pertenece un número importante de políticos tecnócratas liberales y
occidentalizados20, hizo público el pasado 25 de mayo un Programa Estatal para una
Serbia Europea y un Plan de Acción para su puesta en práctica. Ambos documentos
persiguen como fin último la adhesión a la Unión en el plazo más breve posible y abogan
por la inmediata declaración de independencia de Serbia, a fin de evitar demoras
innecesarias en el cumplimiento de dicha aspiración. Según sus autores, el trabajo
dirigido a armonizar los sistemas estatales de las dos repúblicas yugoslavas absorbería
gran parte del tiempo y de las energías necesarias para promover la integración en la UE,
que, por tanto, no podría producirse antes de 2015. Una Serbia independiente, por el
contrario, podría llegar a ingresar entre 2007 y 201021. Aunque la mayor parte de las
fuerzas políticas sigue respaldando la unión con Montenegro, opiniones como las
defendidas por el G17 Plus ya no representan posiciones aisladas y marginales.

Por lo que respecta a Montenegro, las autoridades de esta república muestran escaso
entusiasmo por el mantenimiento del Estado común con Serbia. Pese a que el discurso
político mayoritario contiene numerosas referencias a la “europeización” de Montenegro,
la cuestión europea no es un elemento clave en la justificación de una eventual

20
Destacan entre ellos el que fuera Viceprimer Ministro de la RFY (para Asuntos Económicos), Miroljub
Labus, y el gobernador del Banco Nacional, Mladan Dinkic.
21
“G17 PLUS: Ten Answers. Action Plan for the State Program of a European Serbia”, via <bal-
kan@listserv.rediris.es> (26 May 2003).

- 21 -
independencia, que procedería, en todo caso, de los derechos históricos del viejo reino
y de la voluntad soberana de sus ciudadanos22. Durante las negociaciones para la
aprobación de la Carta Constitucional los responsables políticos montenegrinos intentaron
minimizar los elementos de comunidad entre las dos repúblicas, y en la actualidad, están
procurando que la puesta en marcha del nuevo Estado no ponga en peligro la proclama-
ción de independencia, a la conclusión del plazo de tres años pactado. De igual forma,
en las conversaciones en las que interviene la Unión Europea, Montenegro critica el
talante homogeneizador (que interpreta como “proserbio”) de los socios. [Ivanovic]. En
cualquier caso, en esta república no se percibe una idea clara de las implicaciones últimas
de la incorporación a la UE. Aunque “Europa” es un lema presente en el ideario político
de muchos partidos (en particular, del hegemónico Partido Democrático de los
Socialistas, DPS), el proyecto europeo se interpreta en términos muy abstractos
(prosperidad, occidentalización, libre acceso al espacio Schengen) y no como un proceso
real de integración que comportará necesariamente la renuncia a una parcela importante
de la propia soberanía.

6. Conclusiones

A lo largo del presente trabajo hemos intentado aportar las pruebas empíricas suficientes
para determinar los efectos que la ampliación europea está teniendo sobre la estructura
interna de los países candidatos de estructura federal. En concreto, hemos tratado de dar
respuesta a este interrogante, analizando la doble vertiente, es decir, valorando, de un
lado, si las políticas desarrolladas por la UE favorecen la cohesión de Bosnia-Hercegovi-
na y Serbia-Montenegro, o si, por el contrario contribuyen a la desintegración de ambos
países y, de otro, si la perspectiva de ingreso en la Unión estimula la unidad de los
Estados federales aspirantes a adherirse en las estructuras europeas.

22
Véase, por ejemplo, el programa del Partido Democrático de los Socialistas, principal fuerza política de
la república: “Ukorak s Evropom. Program Akcije”. 6 Oct 2001. <http://www.dps.cg.yu> (3 Jul 2003). En él se
identifica como objetivo prioritario conseguir un “Montenegro Democrático, independiente y reconocido
internacionalmente, que vaya de la mano de Europa hacia una vida mejor, más derechos, libertades y felicidad para
cada uno y para todos”.

- 22 -
Para cumplir el referido objetivo, hemos prestado atención a diferentes parámetros. En
primer lugar nos hemos referido a la política de la Unión (tanto común como propia de
los diferentes socios) hacia la cuestión de la estatalidad de Bosnia-Hercegovina y de
Serbia-Montenegro. En segundo término, hemos estudiado los efectos que el proceso de
ampliación de la UE tiene sobre la estructura estatal de ambos países, para plantear, en
tercera instancia, el uso que en ambos Estados se ha hecho del proyecto europeo, en
beneficio de los intereses nacionales enfrentados. Finalmente, hemos constatado las
repercusiones que sobre el discurso político interno de estos países han tenido los
requisitos exigidos por la Unión a los candidatos balcánicos.

De esta manera, hemos alcanzado la conclusión inicial de que la línea de acción de la UE

y de sus miembros hacia Bosnia-Hercegovina y Serbia-Montenegro no ha estado
inspirada, en un primer momento, por una estrategia definida respecto a la deseable
estabilización de las dos repúblicas, ni por la lógica propia de la construcción europea,
sino por la voluntad de favorecer determinadas opciones, o a líderes concretos que, por
diferentes motivos, se consideraban preferibles. De ahí que se alentara el curso
independentista montenegrino, dado que parecía políticamente oportuno apoyar al
Presidente Milo Djukanovic frente a Slobodan Milosevic. Por el contrario, en Bosnia-
Hercegovina la política de la Unión ha estado condicionada por la fidelidad a las
decisiones adoptadas en 1991-92 (mediación Carrington, Comisión Badinter), lo que ha
conducido a estimular la consolidación de los órganos centrales, evitando emitir señales
a la República Srpska de reconocimiento de su especificidad.

La falta de una línea de acción comunitaria claramente definida puede explicar la

paradoja de que, en dos países vecinos con profundas afinidades culturales, étnicas e
históricas, donde los procesos de construcción estatal se están desarrollando con una
participación muy directa de la UE y que, además, comparten el objetivo prioritario de
ingresar en la Unión, las respectivas estructuras federales estén evolucionando en sentido
opuesto: si en Bosnia-Hercegovina se camina hacia una mayor centralización del Estado,

- 23 -
en Serbia-Montenegro las tendencias desintegradoras siguen siendo muy fuertes (quizá
están, incluso, en ascenso).

Más recientemente, sin embargo, la UE ha rectificado su enfoque y parece haber optado

por exigir a ambas repúblicas que concluyan la paz inacabada que ha caracterizado a esa
región durante la última década. Con este fin, los socios comunitarios están incitando a
la cooperación, que debe ser promovida, no ya en interés de los propios afectados, sino
también en el de la propia Unión: una cooperación reforzada contribuirá a la recuperación
económica, incrementará la seguridad y conducirá a una creciente estabilidad política
que, en última instancia, desembocará en una definición del estatuto definitivo de los dos
países candidatos con estructura federal, a los que se está instando a mantener la unidad
estatal. En cualquier caso, la Unión Europea ha decidido en la actualidad una estrategia
más ambiciosa. En este sentido, ha dado por concluido el proceso de estabilización y
pretende extender a los Balcanes Occidentales la política de ampliación ya practicada en
Europa Centrooriental.

Por otra parte, hemos demostrado que la incorporación a la Unión constituye un aspecto
sustancial de la línea de acción de los países balcánicos. No obstante, la inclusión de la
cuestión europea en el discurso político interno de esos países ha atendido a parámetros
distintos. Así, en líneas generales, se puede afirmar que el proyecto europeo ha tenido
mayor impacto en los grandes centros (Belgrado y Sarajevo), mientras que la incidencia
ha sido inferior en capitales como Podgorica y Banja Luka, donde la “masa crítica
intelectual” es menor.

Aun con todo, la incidencia del proyecto europeo en las directrices políticas y en la
opinión pública de las sociedades balcánicas es incuestionable y se deriva de la propia
lógica del proyecto europeo. La necesaria armonización de la legislación, así como la
asimilación de conductas y prácticas inherentes a los socios comunitarios han conducido
a la progresiva integración política y económica del espacio sureslavo, tendencia que se

- 24 -
opone a los frágiles procesos de construcción estatal, basados en el levantamiento de
barreras entre los diferentes territorios de la antigua Yugoslavia.

En efecto, la creciente interrelación entre los países de la región balcánica está creando
problemas tanto en los nuevos Estados (Bosnia-Hercegovina) como en los que aspiran a
la independencia (Montenegro), que se enfrentan a un serio conflicto de prioridades. Si
bien admiten la ineludible necesidad de participar en el proceso de construcción europea
-para el que reconocen que no existe alternativa-, algunas de las exigencias derivadas de
dicha participación (desmantelamiento de las barreras que les separan de los vecinos,
libertad de circulación, armonización legislativa) contradicen la lógica del proceso de
construcción estatal.

Pero, con independencia del uso que se hace del proyecto europeo y de las consecuencias
que la construcción de una Europa unida tiene sobre los intereses nacionales de los
candidatos, lo cierto es que el propio proceso de integración está creando realidades
nuevas sobre el terreno y promoviendo el estrechamiento de vínculos entre los territorios
de la antigua Yugoslavia.

Hoy, el nuevo marco creado en la cumbre de Salónica para los Balcanes occidentales
puede repercutir de manera determinante sobre los futuros miembros y, en concreto,
sobre aspectos como el de la estatalidad, que desde los años 80 plantean conflictos en la
antigua Yugoslavia. En la práctica, los progresos en la integración europea conducirán
a la restauración de la mayor parte de los elementos de comunidad que existieron con
anterioridad a 1991 (libertad de circulación de personas, mercado único, moneda única,
legislación uniforme, etc. ) y, cabe esperar, también, que los procesos federales de
Bosnia-Hercegovina y de Serbia-Montenegro, derivados de la lógica post-conflicto,
modifiquen su orientación. De esta manera y, frente a la tendencia observada a principios
de los 90, cuando la idea de Europa se utilizaba con fines separatistas, en la actualidad
el argumento europeo relativiza de manera creciente la importancia de las fronteras y

- 25 -
favorecerá, o no, el mantenimiento de los actuales Estados en la medida en que ello
contribuya a la estabilidad.

- 26 -
 tabla
RESUMEN DE LA AYUDA DE LA UE A SERBIA-MONTENEGRO 1991-2002 (en
millones de euros)

SRB KOS MON TOTAL

Reconstruction / reform (OBNOVA / CARDS) 599.1 891.4 81.5 1572
1998-99 Reconstruction 11.2 134 26.5 171.7
2000 Reconstruction (incl. EAP) 188.2 275 20 483.2
2001 Reconstruction 210 335.5 20 565.5
2002 Reconstruction 189.7 146.9 15 351.6
Macro-financial assistance 65 560
2000 35 20 55
2001 30 345+30
2002 130
Humanitarian aid (ECHO) 662.7
1991-98 255.2
1999 75.1 111.7 18.6 205.4
2000 50.5 28.8 14.0 93.3
2001 47.8 14 7.5 69.3
2002 37.5 2 39.5

Democracy / Human rights/ Media 29.6

1994-99 Democratisation and Media 20.6
2000-02 EIDHR projects 8.9
Common Foreign & Security Policy 48.2 3 51.2
1998 budgetary assistance (social welfare) 3 3
UNMiK 1999-2002 plus other CFSP actions5 48.2 48.2
Other 53.9
2000-03 Danube clearance 22
1999-2000 food security 10.5 21.4 31.9

Total 1991-2002 2929.4

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