O sistema de gesto territorial em Portugal Continental escala local

3.3. O sistema de gesto territorial em Portugal Continental escala local

Analisar as diferentes formas de apropriao do territrio um exerccio indispensvel para se compreender o estado actual do ordenamento e como as matrias do urbanismo e do planeamento potenciam a conflitualidade e a injustia relativa, resultantes da distribuio de mais-valias por via administrativa (Fernando Santo,
2006, Bastonrio da Ordem dos Engenheiros)

So vrios os exemplos em Portugal relacionados com o planeamento, contudo, de assinalar o j referido Plano de Reconstruo da Cidade de Lisboa do ps terramoto de 1755 e a implementao do Plano Geral de Melhoramentos da Cidade de Lisboa, atravs da Portaria de 24 de Maio de 1865, a qual nomeou a primeira Comisso do gnero. Este ltimo facto, formalizao de uma inteno de planeamento, foi considerado por Srgio Barroso (2006), como Fase n. 1 da implementao de um ciclo escala local, concretizando-se num perodo que medeia os anos de 1864 e de 1934, denominada por Planos Gerais de Melhoramentos. Com a publicao do Decreto-Lei de 31 de Dezembro de 1864, da autoria do ministro das Obras Pblicas Joo Crisstomo, foi dado seguimento a uma linha de pensamento muito em voga, a Regenerao. Para Barroso (2006), esta, muito provavelmente, inspirou-se na legislao de enquadramento urbanstico que este governante tivera conhecimento aquando das suas viagens a Frana e Inglaterra, em 1854. Com a publicao do Decreto-Lei n. 24802, em 1934, da autoria de Duarte Pacheco, procede-se substituio do quadro legal vigente, datado do sculo XIX, exigindo-se uma superior responsabilizao s autoridades polticas locais, distinguindo-se funes e mbitos de actuao para os diferentes tipos de administrao pblica1.

Central e local.

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Tal como afirma Barroso (2006), este diploma foi o primeiro momento no qual o princpio da obrigatoriedade de planificao das obras de urbanizao e expanso dos aglomerados urbanos foi institudo, com a vantagem de se aplicar totalidade do aglomerado e com fins mais amplos do que os estabelecidos nos planos gerais de melhoramentos. Os planos deviam incidir sobre as reas edificadas, as zonas intersticiais a urbanizar, as reas de expanso urbana e as vias de comunicao da rede primria, secundria e de ligao a reas tursticas e de lazer. Considerando que uma realidade exige a uma qualquer normatividade, as devidas e necessrias adaptaes, este quadro jurdico viu-se na contingncia de estabelecer um relacionamento com uma srie de novos diplomas legais que permitiriam ao mesmo regimentar e regular as mais variadas operaes de planeamento territorial escala local, concretizando um conjunto de estratgias que permitissem alcanar o desenvolvimento e o progresso esperado. Assim sendo, segundo o defendido pelo mesmo autor, de realar os seguintes documentos: Decreto-Lei n. 33921, de 5 de Setembro de 19441; Decreto-Lei n. 35931, de 4 de Novembro de 19462; Decreto-lei n. 38382, de 7 de Agosto de 19513;

O RGEU fixa as normas e os procedimentos tcnicos genricos a adoptar por quem tem de conceber e projectar uma edificao, cabendo s autarquias a sua fiscalizao e a elaborao dos respectivos regulamentos de execuo, punindo a sua violao atravs de contra-ordenaes punveis com coimas.

Que rene e melhora a legislao relacionada com os levantamentos topogrficos e os Planos de Urbanizao. Que determina que os anteplanos de urbanizao, devidamente aprovados pelo ministro da tutela com parecer do Conselho Superior das Obras Pblicas, deveriam ser obrigatoriamente respeitados em todos os actos de gesto territorial, tais como as edificaes, reedificaes, no traar de novos arruamentos, nas reas das sedes de conselho e demais localidades ou zonas abrangidas.

Referente ao Regulamento Geral de Edificaes Urbanas (RGEU), os anteplanos perde o carcter vinculativo, sendo apenas reconhecido como Planos de Urbanizao.

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Este decreto-lei sofre uma srie de alteraes de forma a adaptar-se s reais necessidades dos utilizadores, bem como daqueles que se encontram sob a sua influncia, designadamente: Decreto-Lei n. 38888, de 29 de Agosto de 1952; Decreto-Lei n. 44258, de 31 de Maro de 1962; Decreto-Lei n. 45027, de 13 de Maio de 1963; Decreto-Lei n. 650/ 75, de 18 de Novembro; Decreto-Lei n. 43/ 82, de 8 de Fevereiro; Decreto-Lei n. 463/ 85, de 4 de Novembro; Decreto-Lei n. 172-H/ 86, de 30 de Junho; Decreto-Lei n. 64/ 90, de 21 de Fevereiro; Decreto-Lei n. 61/ 93, de 3 de Maro; Decreto-Lei n. 555/ 99, de 16 de Dezembro conjugado com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 177/ 2001, de 4 de Junho. Com a publicao do Decreto-Lei n. 560/ 71, de 17 de Dezembro, cujo intuito o aperfeioar e simplificar os vrios actos processuais relacionados com o planeamento, entende-se ter sido dado um importante passo na clarificao da hierarquia dos planos, tornando-os mais flexveis e incrementando a responsabilidade dos municpios relativamente aprovao de Planos de Urbanizao e de Pormenor, referentes a sectores urbanos integrados em planos gerais ou parciais j aprovados. (Barroso, 2006) Este decreto-lei articula-se com uma nova bateria de documentos legais que, com este, regulam o conjunto de procedimentos relacionados com a temtica, designadamente: Decreto-Lei n. 166/ 701, de 15 de Abril2; Decreto-Lei n. 576/ 70, de 24 de Novembro3; Decreto-Lei n. 561/ 71, de 17 de Dezembro4, devendo estes indicar a seguinte informao:
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Regime de Licenciamento de Obras Particulares. Quando o caso em anlise referia-se ao indeferimento do pedido de aprovao do Plano de Pormenor. No que diz respeito aquisio de terrenos pelas cmaras municipais, concesso de subsdios, emprstimos e garantias quanto a reas sujeitas a Plano de Urbanizao. Que fixa os requisitos de ordem tcnica a que os planos gerais e parciais de urbanizao e os Planos de Pormenor deveriam obedecer.

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a. A situao existente; b. O zonamento primrio, definindo as reas destinadas habitao, indstria, ao comrcio, agricultura, a espaos livres pblicos e a outros usos; c. O traado proposto para a rede geral das vias de comunicao; d. A localizao dos principais equipamentos pblicos ou de interesse geral; e. Os elementos essenciais das redes de abastecimento de gua, de saneamento e de electrificao e indicao da sua viabilidade tcnicoeconmica; f. A organizao geral da circulao rodoviria e dos transportes; g. As principais zonas urbanas ou naturais a proteger; h. As fases de realizao do plano. A terceira fase tem incio com a alterao do regime poltico em Portugal, corria o ano de 1974. Aps a Revoluo dos Cravos, e com a promulgao da nova Constituio da Repblica, em 1976, o Ordenamento escala local entra numa nova dimenso, consequncia directa de um aumento da responsabilizao e das competncias polticoadministrativas das autarquias locais. A actividade da Administrao local passa a ser regulada pela Lei n. 79/ 77, de 25 de Outubro, da qual incorre uma srie de novas atribuies e competncias para os rgos que a compunham. Perante a alterao do sentido do que deve ser o papel a desempenhar pelas autarquias no mbito do planeamento territorial, encontram-se reunidas as condies mnimas para o aparecimento do Plano Director Municipal (PDM) como figura preponderante e estruturante de desenvolvimento econmico e social do pas. O Decreto-Lei n. 208/ 82, de 26 de Maio, introduz formalmente a figura do PDM ao descrever, ao longo de todo o seu prembulo, a necessidade de tal ferramenta. Assim, e segundo o descrito no artigo n. 1, este tem uma srie de funes como a definio de metas a alcanar pelos vrios domnios que compem o territrio do municpio e nas suas relaes com o Ordenamento. considerado, ainda, como um instrumento de planeamento de ocupao, uso e transformao do solo, de programao das realizaes e investimentos municipais que ao respeitar as normas urbansticas existentes, constituem um meio de coordenao dos programas municipais com os projectos de incidncia local dos departamentos da administrao central e regional.

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Como objectivos, e segundo o descrito no n. 1 do artigo 3., foram fixados os seguintes: Traduzir as metas do desenvolvimento econmico e social, do planeamento territorial e urbano, do fomento das actividades, das infra-estruturas e dos equipamentos; Apresentar um conjunto de indicadores que sirvam de base elaborao de planos de mbito nacional, regional ou sub-regional, bem como desenvolver e detalhar as directrizes definidas nesses planos; Constituir um instrumento de participao das populaes no planeamento e no ordenamento do territrio; Definir estratgias relativas s actividades produtivas a desenvolver pela iniciativa privada e mobilidade da populao. atravs da publicao deste diploma que introduzido, pela primeira vez no panorama nacional, o conceito de indicador, tal como se observa atravs da leitura da alnea b) do n. 1 do supracitado artigo. Mas estes quatro objectivos no so os nicos previstos por este diploma legal, distinguindo-se, ainda, os seguintes: Proceder classificao do uso e destino do territrio municipal, definindo o regime geral da edificao e parcelamento da propriedade, a eventual transformao da rede urbana e das condies de acessibilidade dos aglomerados; Estabelecer as bases da administrao urbanstica do municpio e assegurar a sua integrao no planeamento territorial e urbano; Programar o funcionamento das principais redes municipais de servios de uso pblico, nomeadamente a rede de transportes; Garantir a conveniente utilizao dos recursos naturais, do ambiente e do patrimnio cultural. Este novo contexto normativo exige, ao legislador, a constituio de um novo quadro legal de forma a complementa-lo, a saber: Portaria n. 989/ 821, de 21 de Outubro; Decreto Regulamentar n. 91/ 822, de 29 de Novembro.

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Diploma que determina os contedos tcnicos dos PDM. Diploma que define o processo de elaborao dos PDM.

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Perante a complexidade com que se revelou a implementao e execuo de um PDM, os responsveis polticos sentiram a necessidade de legislar no sentido de aligeirar os procedimentos com ele relacionados, o que veio a concretizar-se atravs da publicao do Decreto-Lei n. 69/ 90, de 2 de Maro, diploma que regula a elaborao, aprovao e ratificao dos PMOT. Conforme admite Barroso (2006), este diploma marca um novo momento na prtica do ordenamento do territrio. Ao aderir, em 1986, Unio Europeia e associado a esta, a possibilidade de acesso, por parte dos vrios municpios, a Fundos de Coeso e Estruturais, revela-se como condio sine qua non a cobertura nacional por instrumentos de planeamento devido s exigncias constantes nos processos de candidatura aos supracitados fundos. Outra razo para a cobertura do territrio nacional com PDM tem a ver com o contexto de desenvolvimento no qual o pas encontra-se integrado, caracterizando-se este por um real boom urbanstico e infraestrutural. Tal facto exige o estabelecer de estratgias, polticas, econmicas e sociais que permitissem um desenvolvimento sustentado e sustentvel. No entanto, e segundo Barroso (2006), de realar a experincia obtida com a legislao de 1982, a qual permite, at ao final da dcada de 80, concretizar cinco PDM, exigindo a reformulao desta figura jurdica de modo a torna-la mais flexvel e eficaz, em detrimento da nfase anteriormente dada ao desenvolvimento socioeconmico. Perante este quadro, o Decreto-Lei n. 69/ 90, de 2 de Maro, revoga o contexto jurdico vigente, designadamente: Decreto-Lei n. 561/ 71, de 17 de Maio; Decreto-Lei n. 208/ 82, de 26 de Maio.

Perante tal, e citando a alnea 1 do artigo 1. do supracitado diploma, como planos municipais entende-se ser: Os Planos Directores Municipais, que abrangem todo o territrio municipal; Os Planos de Urbanizao, que abrangem reas urbanas e urbanizveis, podendo tambm abranger reas no urbanizveis intermdias ou envolventes daquelas; Os Planos de Pormenor, que tratam, em detalhe, reas referidas nas alneas anteriores.

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Outra inovao produzida por este diploma foi o estabelecer da natureza jurdica dos PDM, os quais passam a ser considerados como regulamento administrativo. Por sua vez, torna-se necessrio distinguir um conjunto de princpios, os quais so enunciados na alnea 1 do artigo 5., designadamente: A aplicao das disposies legais e regulamentares vigentes e dos princpios gerais de disciplina urbanstica e de ordenamento do territrio e salvaguarda e valorizao do patrimnio cultural; A articulao com planos, programas e projectos de mbito municipal ou supramunicipal; A compatibilizao da proteco e valorizao das reas agrcolas e florestais e do patrimnio natural e edificado, com a previso de zonas destinadas a habitao, indstria e servios; A participao das populaes;

A este grupo de princpios, adicionado um conjunto de 7 objectivos, alnea 2 do artigo 1., no sentido de: Definir e estabelecer os princpios e regras para a ocupao, uso e transformao do solo; Apoiar uma poltica de desenvolvimento econmico e social; Determinar as carncias habitacionais, enquadrando as orientaes e solues adequadas no mbito da poltica de habitao; Compatibilizar as diversas intervenes sectoriais; Desenvolver e pormenorizar regras e directivas estabelecidas em planos de nvel superior; Fornecer indicadores para o planeamento, designadamente para a elaborao de outros planos municipais ou de planos de carcter sub-regional, regional ou nacional; Servir de enquadramento elaborao de planos de actividade do municpio.

Outros dois elementos importantes para a sua boa implementao so a sua reviso e os prazos que esta deve respeitar. Para produzir os efeitos desejados no territrio, o mesmo deve acompanhar as tendncias dominantes. Para tal, a actualizao de um documento

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to complexo como este deve estar devidamente formalizado, definindo prazos, flexveis e/ou mnimos1, de modo a proceder-se a essa verificao em tempo til2. Como principal resultado da implementao deste diploma, e tal como assinala Barroso (2006. p. 326), a resposta positiva dada pelas autarquias ao produzirem imediatamente um elevado nmero de PDM, circunstncia que exige a adopo de medidas legislativas excepcionais. Como resposta a este contexto, publica-se o Decreto-Lei n. 25/ 92, de 25 de Fevereiro, o qual possibilita s autarquias locais a utilizao da figura jurdica da Expropriao de forma a facilitar a execuo dos seus actos de planeamento. No final de 1994, a produo de PDM atingiu as 109 ratificaes (Barroso, 2006), fornecendo dados relevantes para fundamentar a publicao do Decreto-Lei n. 211/ 92, de 8 de Outubro, o qual introduz uma srie de ajustamentos que dotam de maior celeridade e eficcia o seu processo de elaborao. Assim sendo, legislado no sentido de transpor para a esfera governamental, atravs de Resoluo do Conselho de Ministros, a ratificao dos PDM, ficando os restantes instrumentos de gesto territorial a cargo do ministro da tutela, atravs de Portaria. No seguimento destas orientaes, publica-se o Decreto-Lei n. 281/ 93, de 17 de Agosto, o qual cria uma comisso permanente de apreciao dos PDM. Associado a este, foram publicados outros dois, o Decreto-Lei n. 68/ 94 e o Decreto-Lei n. 61/ 95, que iro prorrogam o exerccio das suas funes at ao fim de Dezembro de 1995. Como resultado da mobilizao das autarquias locais e do esforo da administrao central em estabelecer medidas dinamizadoras, o pas dispunha, em meados de 1995, de 169 PDM ratificados e 48 em ratificao, restando apenas nove concelhos em pleno processo de elaborao. (Barroso, 2006) Conclui-se, desta forma, que a cobertura por PDM do territrio nacional encontra-se praticamente concretizada e considerando a experincia registada e acumulada, entende-se, proceder a mais algumas alteraes ao Decreto-Lei n. 69/ 90, no sentido de melhorar a performance dos diferentes instrumentos de gesto territorial. Este intento formalizado com a publicao do Decreto-Lei n. 155/ 97, de 24 de Junho, que aperfeioa
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Segundo a alnea 3 do artigo 19. do Decreto-Lei 69/ 90, de 2 de Maro, um PDM dever ser revisto antes de decorrer o prazo de 10 anos a contar da sua entrada em vigor ou da sua ltima reviso. Artigo 19..

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e dota de superior operatividade a aplicao do diploma base, designadamente atravs da previso de dois tipos de alteraes aos planos: uma de mbito limitado e outra de pormenor, esta ltima mediante uma simplificao processual, exigindo o seu registo e publicao. No seguimento do conhecimento acumulado, principalmente ao longo dos anos 90, toda esta experincia transposta para um novo quadro jurdico, o qual revoga a legislao produzida at ento. Portanto, torna-se crvel admitir-se que a LBPOTU o seu grande e ltimo resultado, uniformizando processos, organizando e legislando no sentido de reunir, no menor nmero de documentos legais possvel, uma matria complexa como o planeamento e o ordenamento do territrio. At entrada em vigor desta lei de bases, assinala Oliveira (2002, p. 15), o ordenamento jurdico-urbanstico era totalmente omisso quanto s modalidades (sistemas) e instrumentos jurdicos de execuo dos planos. Apesar desta lacuna, tal no levou paralisao da gesto urbanstica, uma vez que era possvel encontrar no panorama jurdico portugus alguns meios que foram sendo aproveitados para esse efeito, independentemente de se encontrarem previstos na Lei dos Solos ou nos prprios planos urbansticos. A sua concretizao marca o incio da quarta parte do estabelecimento dos PMOT em Portugal. Foi entendido pelo legislador que existia uma necessidade de concretizar uma srie de diplomas legais que a complementassem. Assim, foi publicado o Decreto-Lei n. 380/ 99, de 22 de Setembro, que, no seu prembulo, descreve quais os intentos do regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial (RJIGT), bem como o processo de gesto urbanstica: Regime de coordenao dos mbitos nacional, regional e municipal do sistema de gesto territorial; O regime geral de uso do solo; O regime de elaborao, aprovao e avaliao dos instrumentos de gesto territorial; Estabelecimento dos instrumentos operacionais necessrios programao da execuo dos planos, dos mecanismos de compensao dos benefcios e encargos entre proprietrios afectados pela execuo dos planos municipais;

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Estabelecimento de regulamentao complementar no domnio da poltica de solos e nos instrumentos de transformao da estrutura fundiria.

Conforme se constata, este diploma caracteriza-se por possuir um conjunto alargado de novidades, das quais se reala a introduo do conceito de avaliao nos instrumentos operacionais de implementao dos diferentes planos de mbito municipal. Este quadro jurdico define, igualmente, o contedo material de um PDM, artigo 85., alneas a), b) e j), expondo a necessidade de se concretizar uma caracterizao econmica, social e biofsica do espao geogrfico, devendo esta incluir uma aluso estrutura fundiria. De assinalar, ainda, a exigncia de realizar uma definio e caracterizao da rea sujeita a interveno, atravs da qual sero identificadas as seguintes redes: Urbanas; Virias; Transportes; Equipamentos de educao; Equipamentos de sade; Equipamentos de abastecimento pblico e de segurana; Sistemas de telecomunicaes; Sistemas de abastecimento de energia; Sistemas de captao, de tratamento e abastecimento de gua; Sistemas de drenagem e tratamento de efluentes; Sistemas de recolha, depsito e tratamento de resduos.

Por fim, registe-se a ausncia de uma especificao qualitativa e quantitativa dos ndices, indicadores e parmetros de referncia, urbansticos ou de ordenamento, a serem estabelecidos no mbito deste tipo de planos. Este foi, provavelmente, o passo mais importante para dotar o ordenamento, enquanto instrumento jurdico e ferramenta de gesto territorial, de conhecimentos e informao geogrfica, cientificamente produzidos e fundamentados. Estas alteraes tm reflexos nos diferentes regimes legais, exigindo, sua vez, a reviso dos mesmos. Este facto regista-se em todos aqueles cujo objecto versa sobre o licenciamento de loteamentos urbanos, obras de urbanizao e particulares. exigido,

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assim, que se processe as necessrias adaptaes do Decreto-Lei n. 555/ 99, de 16 de Dezembro1. Sendo assim, e segundo a alnea b) do ponto 4 do artigo n. 2 do Decreto-Lei 380/ 99, de 22 de Setembro, e respectivas alteraes promovidas atravs de legislao complementar, o planeamento de mbito municipal concretizado atravs dos seguintes instrumentos: Plano Director Municipal; Plano de Urbanizao e Plano de Pormenor. O referido diploma procede definio do regime legal aplicvel aos Instrumentos de Gesto Territorial (IGT) criados pela lei de bases ou j existentes. Relativamente ao estabelecimento de um modelo de ordenamento do territrio, este delineia as fronteiras da responsabilizao do Estado, Administrao Central e Local, e dos particulares, assegurando. Por sua vez, um tipo de desenvolvimento2 e um clima de igualdade entre os cidados no acesso a equipamentos e servios pblicos, integrando-o num quadro de sustentabilidade dos ecossistemas e solidariedade intergeracional. Mas o que um PMOT? Esta questo tem suscitado, de alguns anos a esta parte, uma discusso acesa. De acordo com o previsto no artigo 69. do RJIGT, os PMOT so instrumentos de natureza regulamentar aprovados pelos municpios e que estabelecem o regime do uso do solo, definindo modelos de evoluo da ocupao humana e da organizao das redes e sistemas urbanos, bem como os parmetros de aproveitamento do solo3, e da garantia da qualidade ambiental4. Segundo a Direco Geral do Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano5 (DGOTDU), e perante a evidente complexidade com que se revela o entendimento desta matria, foi avanou com uma definio do seu conceito de modo a promover uma clarificao da mesma. Assim, para a DGOTDU (2004) um PMOT um conjunto de
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O qual estabelece o Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), passando o artigo 126. a definir, com carcter de obrigatoriedade, o envio por parte das Cmaras Municipais, com uma periodicidade mensal, dos vrios elementos estatsticos identificados em portaria apropriada, ao Instituto Nacional de Estatstica.

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Econmico e/ou social. Artigo 8. da LBPOTU. N. 2 do artigo 69. do RJIGT. Uma das principais autoridades portuguesas na matria.

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normas jurdicas escritas, gerais e abstractas por via de regra, subordinadas lei, emanadas por uma autoridade administrativa (um rgo de uma pessoa colectiva pblica), no exerccio do poder administrativo (ao abrigo de uma faculdade jurdicopblica atribuda por uma norma legal). Considerando o acima descrito, qual a funo desempenhada pelos PMOT na sociedade em geral? Como assinala Oliveira (2002, p. 10-11), citando Alves Correia, so inmeras as funes passveis de se anexar aos planos municipais, contudo, uma de imediato emerge, a inventariao da realidade existente. Segundo a autora, todos os planos devem fazer um levantamento da situao existente e respectivas causas no que concerne utilizao do territrio1. Esta importante funo decorre, desde logo, do artigo 4. do Decreto-Lei n. 380/ 99 que determina que os IGT devem explicitar os fundamentos das respectivas previses com base num conhecimento, sistematicamente adquirido, das caractersticas fsicas e morfolgicas do territrio, dos recursos naturais e do patrimnio arquitectnico e arqueolgico, da dinmica demogrfica e migratria, das transformaes econmicas, sociais, culturais e ambientais, das assimetrias regionais e das condies de acesso s infra-estruturas, aos servios e s funes urbanas. Aps o esclarecimento destas questes base, urge compreender de que forma o novo quadro legal organiza e moderniza um sistema que, ao longo dos tempos, revelou-se incompleto, parcialmente abrangente e operacionalmente pouco efectivo quanto s necessidades encontradas no terreno. De todas as alteraes concretizadas, de realar a publicao do Decreto-Lei n. 555/ 99, de 16 de Dezembro, que realiza uma reviso dos regimes jurdicos de licenciamento municipal de loteamentos urbanos, de obras de urbanizao e de obras particulares. No de estranhar que tal tenho sucedido visto o contexto da gesto territorial em Portugal ter sido alterado com a publicao da lei de bases, qual se associa o facto de a anterior legislao no ter conseguido compatibilizar as exigncias de salvaguarda do interesse
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Ou seja, devem fazer a caracterizao dos solos, dos subsolos e dos recursos hdricos, o estudo dos aspectos de carcter econmico, a anlise social dos aglomerados urbanos e da rede urbana da rea em causa, entre outras.

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pblico com a eficincia administrativa, algo que qualquer cidado legitimamente deseja e exige. Posteriormente, o supracitado decreto-lei alterado pelo Decreto-Lei n. 177/ 2001, de 4 de Junho, promovendo este a harmonizao dos dois regimes que se encontravam separados, simplificando e acelerando o conjunto de procedimentos processuais a realizar sem colocar em risco o interesse pblico, urbanstico e ambiental. neste mbito que instituda a figura jurdica da autorizao administrativa que vem, de alguma forma, diminuir a presena de um controlo prvio por parte da Administrao. Outro dado importante, segundo a alnea 2 do artigo 9. da lei de bases, a concretizao da distino entre instrumentos de desenvolvimento territorial e de planeamento territorial, incluindo-se nestes ltimos os vrios PMOT1. Esta uma clara evidncia de que o legislador pretende distinguir o acto de planear em duas plataformas diferentes. A primeira promove uma estratgia de desenvolvimento, vinculando somente as entidades pblicas, a segunda congrega as duas funes, planear e operacionalizar, vinculando entidades pblicas e privadas. Os PMOT integram-se na segunda plataforma. Relativamente ao contedo material e documental dos mesmos, este varia consoante o tipo de instrumento a implementar e a descrio destes encontra-se previsto em vrios artigos do diploma que estabelece o RJIGT. Para tal, torna-se necessrio distinguir, convenientemente, quais os objectivos a considerar pelos vrios tipos de PMOT. O artigo 70. do supracitado decreto-lei enuncia os seguintes: Traduo, no mbito local, do quadro de desenvolvimento territorial estabelecido nos instrumentos de natureza estratgica de mbito nacional e regional; Expresso territorial da estratgia de desenvolvimento local; Articulao das polticas sectoriais com incidncia local; Base de uma gesto programada do territrio municipal Definio da estrutura ecolgica municipal; Princpios e as regras de garantia da qualidade ambiental e da preservao do patrimnio cultural; Princpios e os critrios subjacentes a opes de localizao de infra-estruturas, equipamentos, servios e funes;
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Isto , Plano Director Municipal, o Plano de Urbanizao e o Plano de Pormenor.

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Critrios de localizao e distribuio das actividades industriais, tursticas, comerciais e de servios; Parmetros de uso do solo; Parmetros de uso e fruio do espao pblico; Outros indicadores relevantes para a elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial.

Todo este conjunto de princpios e objectivos, tal como descreve Oliveira (2002), revelam um segundo tipo de tarefas de superior importncia para esta forma de planeamento, a conformao do territrio e do direito de propriedade do solo. Estas so tarefas que cabem, essencialmente, aos PMOT, todavia, no so uma incumbncia exclusiva deste, podendo os planos especiais, em certa medida, desempenhar uma funo semelhante. A adaptao do territrio uma incumbncia cujo intuito definir os princpios e as regras relativas organizao e racionalizao da ocupao, uso e transformao do espao. Desta forma, o plano tem como caracterstica essencial o estabelecer de um conjunto de prescries que resvalam no direito de propriedade, classificando o uso e destino dos solos, a diviso do espao geogrfico em zonas e a definio dos parmetros do direito de propriedade, aumentando a sua intensidade e eficcia vinculativa medida que estes vo sendo mais concretos. (Oliveira, 2002) Perante tal situao, torna-se necessrio promover uma classificao e uma qualificao do seu uso, inteno descrita nos artigos 71., 72. e 73. deste diploma legal. Assim, como destino bsico a dar aos terrenos diferenciado os conceitos de solo rural e de solo urbano. Esta classificao revela-se primordial aquando da operacionalizao dos diferentes IGT. Relativamente qualificao do solo, esta regula o aproveitamento deste em funo da utilizao dominante a instalar ou desenvolver, fixando os respectivos usos e, quando admissvel, edificabilidade. Assim, e conforme se encontra enunciado na alnea 2 do artigo 73., a classificao do solo rural processa-se mediante a integrao das seguintes categorias: Espaos agrcolas ou florestais afectos produo ou conservao; Espaos de explorao mineira;

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Espaos afectos a actividades industriais directamente ligadas s utilizaes referidas nas alneas anteriores; Espaos naturais; Espaos destinados a infra-estruturas ou a outros tipos de ocupao humana que no impliquem a classificao com solo urbano, designadamente permitindo usos mltiplos em actividades compatveis com espaos agrcolas, florestais ou naturais.

A qualificao do solo urbano, considerando que este determina a definio do permetro urbano, compreende as seguintes categorias segundo o enunciado pela alnea 4 do artigo 73.: Os solos urbanizados; Os solos cuja urbanizao seja possvel programar; Os solos afectos estrutura ecolgica necessrios ao equilbrio do sistema urbano.

Com a operacionalizao do previsto nos vrios diplomas legais, foi entendido como necessrio proceder ao esclarecimento e ajuste processual nas fases de elaborao, acompanhamento, concertao e aprovao dos IGT de mbito municipal, concretizado atravs do Decreto-Lei n. 310/ 2003, de 10 de Dezembro. Contudo, tal feito no se revelou de todo suficiente, o que obrigou as autoridades competentes a publicar novo diploma legal, a Portaria n. 138/ 2005, de 2 de Fevereiro, atravs da qual fixa os demais elementos que devem acompanhar cada um dos PMOT, atendendo ao respectivo objecto e contedo material. Ao classificar os PMOT como IGT, os mesmos devero ser alvo de revises ordinrias de modo a flexibiliza-los e adapta-los s realidades emergentes. O prazo de vigncia destes encontra-se previsto no artigo 83. do RJIGT, no entanto, este no obrigatrio, dependendo do que tiver sido decidido pela autoridade competente. Um acto processual de constituio de um PMOT deve considerar, sempre, cinco princpios: legalidade, economia, ordenao sistemtica, preciso e inteligibilidade. O primeiro relaciona-se com o dever e obrigao de os diferentes rgos e agentes procederem dentro dos limites legais previstos, fundamentando as suas aces na mesma. O segundo princpio, a economia, refere-se ao facto de aps a sua elaborao e constituio, o mesmo deve ser implementado e operacionalizado no menor espao-

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tempo. Torna-se, assim, necessrio instituir uma uniformizao dos procedimentos a efectuar, o que facilita a sua obteno. Segue-se o princpio da ordenao sistemtica, o qual pressupe um desejo de organizao, jurdica e processual, do PMOT. Por fim, a preciso e a inteligibilidade, elementos importantes na promoo da transparncia de todo o acto administrativo. O rigor da normatividade envolvida, a clareza e facilidade de compreenso por parte de todos os interessados, so factores fulcrais neste e em qualquer outro procedimento que envolva o OT. Relativamente ao PDM em si, e conforme assinala Barroso (2006), em 1999, foram ratificados 249 PDM, acontecimento sem paralelo na histria recente do pas. Prevendo que semelhante situao sucedesse, o legislador cria, atravs do Decreto-Lei n. 281/ 93, de 17 de Agosto, aditado pelo Decreto-Lei n. 402/ 99, de 14 de Outubro, a figura da Comisso Permanente de Apreciao dos Planos Directores Municipais de forma a aprovar, o mais rapidamente possvel, todos os PDM entretanto produzidos. Esta necessidade resulta da existncia de uma srie de municpios que ainda no dispem de planos municipais aprovados, no podendo, desta forma, candidatar-se aos fundos comunitrios disponibilizados pelos programas operacionais previstos nos vrios quadros comunitrios de apoio. Conforme prev o Decreto-Lei n. 380/ 99 no seu artigo 84., os PDM estabelecem um modelo de estrutura espacial do territrio municipal, constituindo uma sntese da estratgia de desenvolvimento e ordenamento local, integrando as opes de mbito nacional e regional com incidncia na respectiva rea de interveno. Como forma de alcanar este objectivo, destacam-se os diversos documentos que devero acompanhar um PDM, alm dos constantes no n. 2 do artigo 86. do DecretoLei n. 380/ 99, de 22 de Setembro, com a redaco conferida pelo Decreto-Lei n. 310/ 2003, de 10 de Dezembro, a saber: Planta de enquadramento regional; Planta de situao existente, com a ocupao do solo, data da elaborao do plano;

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Relatrio com a indicao das licenas ou autorizaes e operaes urbansticas emitidas, bem como das informaes prvias favorveis em vigor; a carta da estrutura ecolgica municipal; Participaes recebidas em sede de discusso pblica e o respectivo relatrio de ponderao.

Este foi, apenas, um dos vrios actos que o legislador entendeu tomar com o propsito de melhorar a aplicao desta legislao e incrementar o rendimento a extrair pelas autoridades locais. O Decreto-Lei n. 310/ 2003, de 10 de Dezembro, foi a maior dessas alteraes, corrigindo as diversas falhas detectadas e efectivando uma srie de alteraes, em especial no captulo correspondente ao procedimento de instituio dos planos, assegurando aos municpios que aquando da elaborao da segunda gerao de PDM. Importa, isso sim, conferir operatividade figura simplificada de plano de pormenor, criada pelo Decreto-Lei n. 380/ 99, de 22 de Setembro. Principal consequncia a extrair, no fim de 2004, a cobertura total do pas por PMOT, dos quais 150 foram concretizados ao abrigo do disposto pelo novo regime jurdico (Barroso, 2006). Actualmente, e segundo Campos (2007), do universo de PDM produzidos em Portugal Continental, 181 encontram-se, actualmente, em processo de reviso (64%), dos quais 52 apresentam-se em reviso h mais de 6 anos (18%). Por sua vez, 63 (22%) esto em vigor h mais de 10 anos, no se tendo ainda iniciado a sua reviso. No que respeita aos Planos de Urbanizao (PU) e aos Planos de Pormenor (PP), estes em conjunto com o PDM, completam o ncleo dos actos de planeamento territorial previsto pela lei de bases e legislao complementar. Hierarquicamente inferiores aos ltimos, o PU e o PP tm como objectivos os mesmos defendidos pelo PDM, contudo, a sua rea de implementao mais restrita, o que os dota de uma viso menos conjuntural e abrangente. Tanto o PU como o PP no so uma concretizao isolada protagonizada por este quadro legal, resultam da publicao e operacionalizao de um conjunto de diplomas que, ao longo dos anos, foram testaram vrias opes e conceitos. Numa primeira fase, o PU e o PP foram regulamentados pelos Decreto-Lei n. 33921, de 5 de Setembro de 1944, e pelo Decreto-Lei n. 35931, de 4 de Novembro de 1946. Contudo, estas figuras jurdicas no foram concretizadas, em exclusivo, com a publicao

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deste quadro legal. Foram realizadas outras experincias, das quais reala-se o relatrio do Decreto-Lei n. 49268, de 26 de Setembro de 1969, no qual o Governo reconhece como indispensvel e urgente proceder reforma do processo de licenciamento de obras particulares, de modo a assegurar, equitativamente, o exerccio do direito de fruio de propriedade e simplificao de formalidades. Provavelmente, esta a gnese destes instrumentos de planeamento territorial. O quadro jurdico composto pelos Decreto-Lei n. 33921, de 5 de Setembro de 1944, e Decreto-Lei n. 35931, de 4 de Novembro de 1946, revogado pelo Decreto-Lei 560/ 71, de 10 de Dezembro, avana com a pretenso de definir e clarificar a hierarquia dos PU, conferindo a todos aqueles sujeitos a aprovao do Ministrio das Obras Pblicas, um carcter mais geral e menos rgido. Confere, ainda, poderes mais latos aos municpios para a aprovar os PU e de PP, referentes a sectores urbanos integrados em planos gerais ou parciais. A estes factos, relacionam-se a adopo de obrigatoriedade na audincia dos interessados, mediante aviso pblico, quanto s disposies dos planos propostos aprovao do Governo. no seguimento desta poltica que se publica o Decreto-Lei n. 561/ 71, de 17 de Dezembro, o qual promove a simplificao da estrutura dos planos de urbanizao, distinguindo o tipo de informao territorial e os elementos que o devem constituir. Assim, e segundo o artigo 87. do Decreto-Lei n. 380/ 99, de 22 de Setembro, o PU define a organizao espacial de determinada parte do territrio municipal, mais precisamente aquela que se encontra integrada no permetro urbano. O PP, conforme o descrito no artigo 90. do mesmo decreto-lei, desenvolve e concretiza propostas de organizao espacial de uma rea especfica do territrio municipal definindo com detalhe a concepo da forma de ocupao e servindo de base aos projectos de execuo de infra-estruturas, arquitectura dos edifcios e espaos exteriores, sempre de acordo com as prioridades estabelecidas nos programas de execuo constantes do PDM e do PU, podendo, inclusiv, desenvolver e concretizar programas de aco territorial.

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Segundo Victor Campos1 (2007), entre 1970 e 1990, entraram em vigor no continente 34 PU e 43 PP; de 1991 a 1999, 125 PU e 477 PP e por ltimo, entre 2000 e 2006, mais 48 PU e 170 PP. Contudo, o RJIGT no considera, apenas, os anteriores instrumentos de gesto territorial, outro tipo de ferramentas so avanadas pelo decreto-lei, designadamente: a. Medidas cautelares: Medidas preventivas (artigo 107.); Contra-ordenaes (artigo 113.); Embargo e demolio (artigo 114.); Invalidade de licenciamento (artigo 115.); Indemnizao (artigo 116.); Suspenso de concesso de licenas (artigo 117.). b. Execuo, compensao e indemnizao: Sistema de compensao (artigo 122.); Sistema de cooperao (artigo 123.); Sistema de imposio administrativa (artigo 124.); Fundo de compensao (artigo 125.); Direito de preferncia (artigo 126.); Demolio de edifcios (artigo 127.); Expropriao (artigo 128.); Reestruturao da propriedade (artigo 129.); Direito expropriao (artigo 130.); Reparcelamento do solo urbano de acordo com as disposies do plano (artigo 131.) Perequao compensatria dos benefcios e encargos (artigo 135. e seguintes); Indemnizao (artigo 143. e seguintes).

Actual Director-Geral da Direco Geral do Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU).

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Estes so complementos operacionalizao dos vrios PMOT, promovendo a respectiva adequabilidade s necessidades impostas pela realidade. Como se observa, estes so actos de cariz administrativo que permitem prevenir, executar e, caso se exiga, compensar e/ ou indemnizar a parte litigante a quem lhe foi retirada os direitos sobre determinada parcela de territrio.

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