ISSN 1139-7365

planeamento urbanstico em portugal

Prof. Manuel da Costa Lobo I Evoluo da poltica urbanstica em Portugal II Situao actual III Contexto territorial e regional IV Abrangncia transdisciplinar desejada Resumo
O presente artigo debrua-se sobre o contexto actual dos processos de planeamento urbanstico em Portugal. Em primeiro lugar faz-se um enquadramento sobre a evoluo da poltica urbanstica em Portugal, desde o seu incio, nos anos 30 do Sculo XX, at actualidade. Faz-se posteriormente uma reflexo crtica sobre o estado dos processos de planeamento urbanstico em Portugal. D-se especial ateno aos problemas relacionados com a implementao dos planos e falta de adequabilidade / compatibilidade entre as diferentes escalas do planeamento urbanstico. Neste sentido coloca-se a questo se ser o momento para o reajustamento do processo urbanstico, em Portugal? Efectivamente parece ser necessrio repensar o processo de planeamento, nomeadamente o de nvel territorial e regional, bem como adequar as prticas de ensino do urbanismo. Como resultado desta reflexo crtica apontam-se algumas medidas de reformulao do processo de planeamento urbanstico, com o objectivo de dar resposta aos desafios que se colocam actualmente. Salienta-se a necessidade de (1) agilizar o processo urbanstico, (2) responsabilizar os agentes envolvidos, (3) definir uma poltica de solos transparente, eficaz e justa, (4) adaptar a formao dos urbanistas, (5) fomentar o envolvimento dos cidados, (6) constituir equipas transdisciplinares. Palavras-chave: Processo; Planeamento urbanstico; Territrio.

Abstract
This article approaches the contemporary context of urban planning processes in Portugal. Firstly it develops a framework on the evolution of urban policy in Portugal since its inception, in the thirties from the twentieth century, until the present day. Further on, it performs a critical reflection on the state of urban planning processes in Portugal. Special attention is given to the problems related to the plans implementation and

ISSN 1139-7365

to the lack of suitability / compatibility between the different scales of urban planning. In this sense, we raise the question of whether it is the time to readjust he urban process in Portugal? It seems necessary indeed to rethink the planning process, namely on the territorial and regional level, as well as to adjust the urbanism teaching practices. As a result of this critical reflection, some measures to reform the process of urban planning, in order to meet the challenges that they face today, are pointed out. We emphasize the need for (1) simplify the urbanistic process, (2) responsabilize the actors involved, (3) define an efficient and fair land policy, (4) adapt the training of urban planners, (5) foster citizen involvement, (6) constitute transdisciplinary teams. Keywords: Process, Urban planning; Territory

I Evoluo da poltica urbanstica em Portugal

A evoluo da poltica de planeamento urbanstico extensiva no nosso pas inicia-se de forma concreta nos anos 30 do sculo XX mas nessa altura constata-se a dificuldade de a aplicar com a velocidade desejada dada a carncia de plantas topogrficas actualizadas. Forma-se ento a Comisso de Fiscalizao de Levantamentos Aerofotogramtricos, incentiva-se a formao de empresas vocacionadas para o efeito e nos anos 40 j foi possvel encetar uma poltica de planos urbansticos generalizada e a formao da Direco Geral dos Servios de Urbanizao, em 1944, com o DL33921, incluindo uma pequena Repartio de Estudos de Urbanizao, onde durante cerca de trinta anos esteve frente o Engenheiro Augusto Celestino da Costa.

Com Duarte Pacheco o pas inicia uma campanha de conservao do patrimnio cultural e de promoo de arquitectos e engenheiros.

ISSN 1139-7365

Durante os anos cinquenta arranca com fora o enquadramento dos planos mas, dada a reduzida capacidade financeira de muitos municpios, a Administrao Central subsidia esses estudos ou at os prepara na prpria REU da DGSU. Nos anos 60 desencadeia-se uma forte exploso de loteamentos e construes ditas clandestinas, margem da lei, e o Estado abdica da sua funo exclusiva de urbanizador das novas expanses, aceitando loteamentos de iniciativa privada (DL4). A situao torna-se muito confusa e o Ministrio das Obras Pblicas toma, ento, duas iniciativas: o DL 576/70, a lei dos solos, que constitui a primeira lei dos solos (at a havia apenas a lei 2030, que orientava a questo da distribuio das mais valias e a possibilidade de expropriao fundamentada no interesse pblico; o DL 560/71, Planos Gerais de Urbanizao, que dispunha sobre a composio dos planos de Urbanizao e o regulamentava atravs do D 561/71. Quanto ao DL 576/70, ele era muito ambicioso e arriscado, para o seu tempo, definindo o conceito de Expropriao Sistemtica. Foi largamente aplicado apenas na operao integrada que criou o Porto de Sines, Porto de guas Profundas, e a Cidade de Santo Andr. O DL 560/71, com um prembulo promissor, acabou por cair num processo de planeamento eixado num zonamento e num regulamento, como anteriormente. Depois, para atalhar o mal dos loteamentos clandestinos, at a descoordenado, foi criada uma nova lei de loteamento, DL 289/73. Entretanto foi iniciado o combate s construes clandestinas, mas procurando obviar tendncia de legalizar as j existentes como facto consumado. Foi assim que surgiu o DL 804/76, reconverso de loteamentos ilegais, j aps a revoluo de 25 de Abril. Procurando politizar mais o processo e reforar o movimento municipalista foi promulgada a lei dos solos DL 694/76, emendada pouco depois quanto possibilidade de venda de terrenos por parte das Cmaras Municipais. Continuava-se confinado aos planos dos aglomerados, os Planos Gerais, mas admitia-se o conceito de Planos de reas Territoriais, PAT, nica forma de vencer a oposio ao planeamento extensivo do territrio, que s se conseguiu em 1982, com os Planos Directores Municipais. certo que alguns profissionais j incluam nos PG o estudo integral da rea municipal os chamados Planos Concelhios disfarados no conceito de Zona Rural de Proteco, j tradicional na prtica do planeamento urbanstico anterior, mas s surgiram de facto oficialmente na legislao em 1982, os Planos Directores Municipais.

ISSN 1139-7365

Esta fase tambm no correu bem. Os municpios no aderiram e foi necessrio ento que o Ministro, neste caso o Ministro do Planeamento (Prof. Valente de Oliveira) incentivasse os PDM com uma nova legislao mais expedita, o DL 69/90 PDM. Nessa dcada de 90, cobriu-se o Pas de PDM e o processo inicia uma nova viragem importante, seja na introduo mais forte das questes ambientais, seja no despontar dos conceitos de estratgia e de sustentabilidade.

II Situao actual
Estas questes, no aparecem suficientemente integradas e corrente referir-se um Plano Estratgico como se um Plano tivesse sentido sem estratgia. Introduziuse tambm a ideia de completar os Planos e os projectos importantes com Estudos de Impacte Ambiental ou at de estudos de Impacte Ambiental Estratgico. E depois d-se uma espcie de corrida para os Planos Urbansticos, como se eles fossem barcos salvavidas de profissionais naufragados. Ento, passam os PDM a incluir estudos de Arqueologia, Carta Acstica, REN (Reserva Ecolgica Nacional), RAN (Reserva Agrcola Nacional). Carta Educativa, Cartas Temticas digitalizadas com o rigor imposto na lei, Plantas Topogrficas Actualizadas e Homologadas. Depois, acresce ainda a prtica de utilizao dos PDM, que de incio se tomavam como orientadores, e de enquadramento dos PU, mas

ISSN 1139-7365

que, quando estes PU faltavam, passaram a ser utilizados para o licenciamento de iniciativas privadas, exigindo-se um rigor muito maior, difcil de obter em cartas municipais que correntemente abrangem dimenses da ordem das dezenas de quilmetros. Na prtica h que estudar fenmenos fronteirios ou mesmo Planos Intermunicipais que podem, no seu conjunto, atingir dimenses de mais de 50km. Tudo isto envolvido num processo jurdico complexo que pode levar pessoas e interessados ao tribunal, nomeadamente com grave risco para os polticos que aprovem iniciativas que sejam julgadas ilegais e prejudiquem terceiros. O que, obviamente, pode resultar de imprecises de cartografia ou de menos cuidado na sua leitura. O receio destas situaes leva a exigir mincias completamente imprprias para um PDM, onde se deveria definir a poltica geral do Municpio. Passa-se a um controlo burocrtico. H, assim, uma tentativa de fugir s responsabilidades, que ningum quer assumir. Por outro lado, contrariamente ao que acontece, por exemplo, na Inglaterra, os urbanistas em Portugal no esto cobertos por um seguro contra problemas do domnio do planeamento urbanstico e os prprios funcionrios pblicos no arriscam aprovaes nem assumem responsabilidades onde possa haver perigo. Muitos urbanistas, alis, tambm fogem responsabilidade, alegando que os planos so da responsabilidade das Cmaras Municipais, o urbanista no devendo, sequer,assinar os estudos do Plano que apresentem CM. E de resto aparecem esses urbanistas escondidos por detrs de uma empresa onde no assumem quaisquer responsabilidades. , portanto, novamente todo um esquema de fuga s responsabilidades profissionais. Estes riscos, cuidados e indecises leva a demoras incrveis na concluso dos planos e nos prprios processos de licenciamento quando comparados com o perodo dos anos 90. Parece ser o momento para um novo ajustamento do processo. De facto, h neste momento vrios movimentos em curso. A Ministra do Ambiente Dulce Pssaro, anunciou que vai propor uma nova poltica de solos. A Associao de Urbanistas Portugueses, associando-se a outras associaes congneres, tem uma proposta na Assembleia da Republica para fundar a ordem dos Urbanistas. H uma srie de encontros e seminrios organizados para ventilar o problema de planeamento urbanstico. H trabalhos em curso sobre as reas de Loteamento e Construo de Origem Ilegal (Portugal, Brasil, Turquia, Moambique), sobre o Ensino, sobre a Prtica do Urbanismo (Portugal, Brasil), e sobre aspectos concretos de desenho urbano e do espao pblico. Tambm so de referir os cursos de graduao e ps-graduao em urbanismo e planeamento das Universidades Tcnica de Lisboa (Instituto Superior Tc-

ISSN 1139-7365

nico, Faculdade da Arquitectura, Instituto Superior de Agronomia), Universidade do Porto, Universidade de Coimbra, Universidade do Minho, Universidade de Aveiro, Universidade Lusfona (Privada) e outras. Est neste momento anunciado para comear em Outubro um Curso de Ps-Graduao em Urbanismo na Universidade Catlica, com um novo formato (Curso Avanado, personalizado, pr-activo, de treino intensivo, durao de 7 meses 20 semanas, com 8 mdulos ou pontos de vista centrados num conceito Humanista de Histria e de Arte, num total de 300 horas, incluindo um Seminrio Final aberto.

III Contexto territorial e regional

A par do planeamento municipal tem havido um esforo grande para desenvolver o planeamento de nvel territorial e regional. Assim, dispe hoje o Pas de um PNPOT Programa Nacional de Planeamento e Ordenamento do Territrio, de ndole regional (coordenado pelo Prof. Jorge Gaspar), e de alguns PROT Plano Regional de Ordenamento do Territrio, cuja ndole a de directivas de ordenamento de espaos, de facto sub-regionais, designados na lei por regies. O que seria mais aconselhvel era desdobrar o PNPOT em 5 regies plano: Regio Norte Regio Sul Regio Autnoma dos Aores Regio Autnoma da Madeira Regio Centro (regio de costura entre Norte e Sul, com um estatuto especial)

10

ISSN 1139-7365

e considerar ainda mais os seguintes planos:

Plano da ZEE (fileiras do mar, como a pesca, a navegao, a vigilncia, a investigao cientfica e outros) e planeamento das suas confrontaes terrestres.

Planos transfronteirios necessrios e em actuao permanente.

Planos A-B, B-C, C-D, D-E (de costura).

11

ISSN 1139-7365

Quanto ao plano da Regio Centro deveria no s estudar as questes de coordenao fronteiria entre as Regies Norte e Sul mas tambm o planeamento conjunto das AM de Lisboa e CAD e a faixa de cidades que se alinham entre elas a FUSA, como

Ovar Santa Maria da Feira/So Joo da Madeira Oliveira da Azemis Aveiro/Anadia Coimbra/Figueira da Foz Mealhada, Soure, Poiares, Miranda do Corvo, Lous, Penela, Condeixa-a-Nova Pombal Leiria/Ourm/Ftima Tomar/Abrantes Santarm de referir que para alm dos PROT j aprovados: da AML; do Alentejo; do Algarve. e dos que esto na calha do processo de aprovao, outros planos de ndole regional foram estudados, nos anos 60, caso do PU Regio Lisboa (Eng. Miguel Rezende) e nos anos 70 Plano da Regio Porto (Prof. P. Jonhson Marshal e Costa Lobo) e PAT como o Plano de Coimbra Figueira da Foz, que plenamente se justificava mas, como outros, no teve continuidade. Os PROT aprovados pretendem constituir um elemento dissuasor de disperso urbanstica mas no fundo caracterizam-se por uma tendncia de governo centralista e

12

ISSN 1139-7365

podem trazer obstculos a iniciativas de interesse econmico para alm de tambm ocasionar demoras burocrticas nos processos de aprovao. Estes inconvenientes tm sido ultrapassados pela declarao de processos PIN processos de interesse nacional, que permite acelerar a aprovao ou pela suspenso dos prprios planos em certas reas. O arrastamento dos processos relativos aos PDM tm o efeito perverso da administrao autrquica ser obrigada a seguir os termos dos planos antigos, com mais de 10 e 15 anos, com medidas obsoletas ou desactualizadas. Para ultrapassar tal obstculo resta a deciso j referida de suspender o Plano, com pssimas consequncias e a atribuio de competncias discricionrias para os servios centrais, tornando menos transparente toda esta aco administrativa e tornando-a mais morosa. E o pior que foi eliminada a legislao que permitia organizar normas provisrias na sequncia de declarao de Medidas Preventivas. de referir, como aspecto positivo, a grande movimentao desencadeada recentemente para os estudos do Mar, mas por enquanto queixam-se os empresrios de medidas reactivas assumidas pelo Governo que dificultam o progresso do sector. Em termos urbansticos de referir a aco que tem estado a ser desenvolvida para a criao da Ordem dos Urbanistas, sob o impulso da Associao de Urbanistas Portugueses e da Associao Profissional de Urbanistas e da Associao Portuguesa de Planeadores, tendo organizado um encontro para discutir a situao profissional, com outro encontro marcado para debater a poltica de solos e organizando o Encontro Ibrico de Urbanismo na Covilh, ainda este ano.

13

ISSN 1139-7365

Como aspectos fundamentais, que esto na calha para a sua necessria reviso podem citar-se os seguintes: Agilizao do processo urbanstico, separando do Plano Director Municipal os estudos sectoriais e tomando decises expeditas e de emergncia quando a situao o exigir. Responsabilizao dos agentes envolvidos urbanistas, polticos municipais e regionais, tcnicos de servios sectoriais afins. Poltica de solos transparente, eficaz e justa, a aplicar tambm ao nvel intermunicipal que dever tornar-se preponderante no planeamento urbanstico. Formao exigente dos urbanistas (educao permanente) e clarificao dos seus compromissos deontolgicos. Dilogo claro no processo, desde as opes polticas at ao desenho e criao da imagem do espao urbano, onde o urbanista deve garantir a ponte entre os polticos e os arquitectos e engenheiros.

Exaltao do sistema de planeamento do territrio, face sua complexidade e

transdisciplinaridade. Organizao do processo urbanstico de envolvimento do territrio aos nveis das comunidades, dos municpios, regionais, nacionais e internacionais; em termos permanentes.

14

ISSN 1139-7365

IV Abrangncia transdisciplinar desejada

Ao planeamento urbanstico pedido, cada vez mais, que integre os domnios ambientais e ecolgicos, o direito (sem desconsiderar a importncia crucial dos processos discricionrios no domnio do urbanismo), os aspectos de desenvolvimento (que abrangem o sector econmico e a base social), a governana (visando um processo de administrao alicerado no interesse pblico e a participao dos cidados) e a orgnica permanente do processo urbanstico (compreendendo a consciencializao dos problemas, a estruturao das solues sustentveis, a monitorizao e a disponibilidade de dilogo com os servios sectoriais e os diferentes nveis / escalas de actuao, EM PERMANNCIA).

Prof. Manuel da Costa Lobo Lisboa, 27 de Junho de 2011

15