O controle interno no Brasil e combate corrupo administrativa

Mrio Falo Pessoa

http://www.clad.org/documentos/otros-documentos/o-controle-interno-no-brasil-ecombate-a-corrupcao-administrativa
O Brasil sente uma enorme satisfao em fazer-se representar neste frum dedebates to importantes a respeito de um tema que continua ocupandoinsistentemente o cenrio poltico e administrativo tanto na rea pblica, quantona rea privada ! par de toda a modernizao tecnol"ica que estamos vivendo,e dada vez mais intensa abertura da rela#es culturais, econ$micas e polticas que os pases da !m%rica &atina v'm e(perimentado, particularmente nos ltimos dez anos, ainda continuamos a sofrer de males advindos de prcticas administrativas patrimonialistas, fisiolo"istas e nepotistas que continuam a macular a relao do )stado com toda a sociedade O "overno federal brasileiro vem procurando criar instrumentos de fortalecimentoda ao cidad em practicamente todas as reas su*eitas ao estatal +odemos citar a novo cdi"o de tr,nsito, a lei de defesa do consumidor, oestatuto da criana e do adolescente, , lei de patentes, a lei dereito autoral, a lede licita#es e contratos para administrao pblica, a lei de defesa do meioambiente, a intensificaao das demarca#es da reas sob ocupaao dos povos ind"enas a lei de acceso s informa#es fiscais e bancrias dos envolvidos em crimes contra o setor financeiro, e o fortelecimento do .inist%rio +blico da /nio, do 0ribunal de 1ontas da /nio e do 1ontrole 2nterno do +oder )(ecutivo comoe(emplos da perocupao dos +oderes )(ecutivo e &e"islativo no fortelecimentoda institui#es pblicas e da sociedade como um todo 3o ponto de vista "esto pblica, tem 4avido uma mel4oria substantiva na transpar'ncia das informa#es as fanas pblicas, por meio do estabelecimentodo 1ai(a /nico da /nio, da criao do +lano de 1ontas /nico da !dministrao+blica 5ederal, do acceso as informa#es financeiras do "overno pelos parlamentares e 0ribunal de 1ontas /nio em sistema inforatizado on-line, pela publicao de resumo das receitas e despesas da /nio no 3irio Oficial da /nio, pela e(ist'ncia de uma estrutura de controle oramentrio e financeiro com actuao independente dos e(ecutores, pelo encanmin4amento de todas as auditorias do controle interno para o controle e(terno no sentido de apoiar ocontrole e(terno no e(ercc io de sua misso constitucional, dentre outras )m contrapartida, o )stado est sofrendo uma intensa midificao na forma deactuao ! privatizao das empresas estatais, como aconseq6ente diminuioda interfer'ncia direta

nas atividades de carter productivo, est fazendo com que se fortelea o papel re"ulador e fiscalizador do )stado ! descentralizaodas atividades de sade, educao a assist'ncia social para os )stados federados e os municipios est levando ao concomitante fortalecimento dasestruturas de controle social ! amplio da e(ecuo de atividades pblicas proor"aniza#es no "overnamentais, e criao de instrumentos le"ais para oe(erccio directo da ciudadania 7como a ao popular prevista no arti"o 89 inciso&::222 da 1onstituio 5ederal;, tem provocado um movimento de or"anizao da sociedades nunca visto <esse sentido, a =ecretaria 5ederal de 1ontrole, or"o central do sistema de1ontrole 2nterno do +oder )(ecutivo 5ederal, que al%m de suas responsabiliades constitucionais de avaliar os pro"ramas de "overno e dos oramentos da /nio, comprovar a le"alidade dos atos administrativos e evaliar a "esto dos or"os eentidades da administrao pblica federeal e apoiar o controle e(terno71on"resso <acional;, sucedeu as atribu#es antes e(ercida pela 1omisso)special de 2nvesti"ao, criada para averi"uar desvios e irre"ularidades praticadas contra a administrao pblica, quando formalmente denunciados tanto por terceiros quanto por inte"rantes do =ervio +blico !ssim, procuramos desenvolver a#es no somente da carter repressivo mas, sobretudo, preventivo e sist'matico de modo , buscar identificar as causas das prticas abusivas e ile"ais , estruturar mecanismos que permitissem o combatepermanente das fraudes desvios, desperdcios e irre"ularidades > oportuno destacar, tamb%m, que con relao aos r"os da administraodireta 7os .inist%rios e suas =ecretarias; temos uma intensa presena quanto aos instrumentos de controle 5azemos desde a confer'ncia de cada transaoquanto aos aspectos da conformidades contbil, passando pela le"alidade dos atos, os e(ames dos processos de admisso, desli"amento, aposentadoria epenso do pessoal da /nio, o acompan4amento e a fiscalizao dos pro"ramase pro*etos "overnamentais constantes do Oramento 5iscal, e as auditorias visando emitir opinio sobre a "esto dos administradores pblicos quanto aos aspectos da le"alidade, efici'ncia - eficcia O que apresentaremos a se"uir, so al"umas iniciativas * concretizadas ou em implementao que visam , formao de um ambiente de controle adequado evoltado para a coibio de prticas irre"ulares, dado que nossa e(peri'ncia tem demonstrado que 4 uma bai(a efetividade na ao do controle quando ele atua apenas ?a posteriori? como o propsito eminentemente repressivo e punitivo ! aborda"em que adotamos foi a de estudar e identificar situaesproblemasque provocam riscos ou desvios, apresentar propostas de soluo e depois mensurar os resultados das aes de controle direcionadas para combater os problemas !ssim, as a#es implementadas podem ser classificadas em vrias modalidades, a saber@

!lterao na le"islao ou normas, procurando fortalecer os instrumentos le"ais a disposio dos administradores pblicos e da sociedadeA

desenvolvimento de instrumentos e metodolo"ias de trabal4o nas reas decontrole constitucionalA

aprimoramento de controles internos e sistemas informatizadosA realizao dos pro"ramas operacionais sobre as atividades dos a"entes pblicos fiscalizao dos pro"ramas de "overno realizados descentralizadamente por)stados e .unicpiosA

criao de sistema de acompan4amento de "astos e de custosA aumento da transpar'ncia das a#es pblicasA fortalecimento do controle socialA mudana da cultura ?e(-post? do controle para uma cultura deacompan4amento, ou ?e(-ante?A

criao de parcerias com outras reas de controleA aumento da capacitao do pessoal, tanto do controle como dos a"entes pblicosA aumento da independ'ncia das reas de controle

Alterao na legislao ou normas Situao-problema@ )(ist'ncia de normativos meramente formais ou burocrticos dificulatando a ao "erencial, ou a aus' de normas especficas facilitando a adoo de prticas administrativas imprprias e au(iliando da a#es pre*udiciais ao )stado Proposta de soluo@ +reparao mel4orando a administrao pblica ne"ociados com os .inist%rios responsveis e +resid'ncia da Bepblica Resultados@ )dio de diversos normativos como re"ras para pa"amentos depequenas aquisi#es de bens e servios pela administrao pblica, alterao nas re"ras para o controle interno, responsabilizao dos estados e municpios pela fiscalizao das a#es transferidas para essas esferas de "overnoA fim da prestao de contas dos 1onsel4os +rofissionaisA disciplinamento sobre a contratao de pro*etos *unto a Or"anismos 2nternacionaisA entre outros /me(emplo bastante importante foi a abrana no ato do recibemento dos pa"amentos pelo "overno, dos impostos das empresas )ssa ao a*udou a diminuir a sone"ao fiscal al%m de facilitar o recol4imento dos tributos Outra ao foi o estabelecimento de re"ra para o pa"amento em at% CD 4oras decompras e prestao de servios envolvendo valores at% cerca de BE D mil )ssa ao pretendeu tornar mais atrativo o fornecimento de servios ao "overno ecombater as prticas de corrupo por a"entes administrativos que estableciam propinas para pivile"iar al"uns pa"amentos Desenvolvimento de instrumentos e metodologias de trabalho Situao-problema@ 5ra"ilidades e(istentes na metodolo"ia dos trabal4os docontrole interno, dificultando sua atuao em al"unas reas

Proposta de soluo@ 3esenvolvimento de ferramentas e metodolo"ias capazes de acompan4ar o desenvolvimento tecnol"ico, particularmente na rea desistemas informatizados, e mel4orar a quialidade de nossos servi#s no sentidode bem atender nossos principais clientes 7+resid'ncia da Bepblica, .inist%rio da 5azenda, .inist%rio da !dministrao 5ederal e Beforma do )stado, .inist%rio do+lane*amento e Oramento, 0ribunal de 1ontas /nio, Banco 2nteramericano de3esenvolvimento, etc ; Resultados@ 3esenvolvemos o =istema 2nte"rado de +lane*amento e!compan4amento das !tividades da =ecretaria 5ederal de 1ontrole F !02G!, osistema 2nte"rado de !uditoria da Hesto +blica F !/320!B, o .anual de!uditoria Hovernamental, o =istema 2nte"rado de !nlise de Bisco F =2!B, informatizao das presta#es de contas *unto ao 0ibunal de 1ontas da /nio, o+ro"rama de !compa4namento Herencial de Hastos F +!HH, entre outros, !tualmente a =51 possui I JKK microcomputadores operando em rede nacional +ossumos ainda um site na 2nternet com boa parte dos produtos "erados pela =51 <osso site % o LLL sfc fazenda "ov br <osso endereo para correspond'ncia % seaudMsfc fazenda "ov br Aprimoramento de controles internos e sistemas in ormati!ados Situao-problema@ ! proliferao de diversos sistemas administrativos cuidandodos mesmos assuntos, al%m de multiplicar os cutos de manuteno provocava a disperso de esforo no sentido de controlar as despesas e receitas realizadas Proposta de soluo@ /niformar e padronizar os principais sistemas administrativos por meio da informatizao Resultados@ 1riao do =istema 2nte"rado de !dministrao 5inanciera F =2!52 voltado para unificar a contabilidades da /nio a operao da 1onta /nica do0esouro <acional, realizar a pro"ramao financeira da /nio, al%m de outros sistemas financeiros, criao do =istema 2nte"rado da !dministrao de +essoal F =2!+) unificando a fol4a de pa"amento de todos os servidores da /nio, autarquias e funda#es pblicasA criao do =istema 2nte"rado de 1ontrole do+atrim$nio 2mobilirio da /nio -A criao do =istema 2nte"rado de 1adastro de5ornecedores - =21!5A entre outros )sto em desenvolvimento outros sistemas de controle de custos, re"istro de preos, etc permitindo um controle bastanteeficiente sobre os recursos administrados pelo Hoverno 5ederal !tualmente para que uma empresa possa participar das licita#es *unto !dministrao +blica 5ederal, basta que ela se cadastre em apenas um local !l%m de baratear os custos burocrticos como a apresentao de documentos, permite um cruzamentode informa#es com outros bancos de dados do "overno, em especial os quedizem respeito ao recol4imento de tributos e contribu#es sociais Reali!ao de auditorias operacionais sobre as atividades dos agentes p"blicos Situao-problema@ +reval'ncia de auditorias com 'nfase na conformidade com a le"islao e com poucas a#es de aviliao dos resultados dos "estores pblicos

Reposta de soluo@ !umento das auditorias de carter mais "erencial, tais como, !uditorias Operacionais, !uditorias de =istemas informatizados, !uditorias com relao ao cumprimento da .isso ao 2nstitucional dos r"os pblicos Resultados@ 3esenvolvimento de um NnoL-4oL sobre estes tipos de auditoria, permitindo a diversificao de nossas atividades de auditoria, procurando atender mais inte"ralmente os principais a"entes pblicos )m funo desses trabal4os temos conse"uido identificar al"uns a"entes e pro"ramas "overnamentais quenecessitavam de aperfeioamentos a fim de mel4or atender seus ob*etivosestrat%"icos Bealizamos *unto ao .inist%rio da !dministrao uma reviso sobreal"umas or"aniza#es pblicas que poderiam ser desativadas por no estarem mais desempen4ando as fun#es para que foram criadas !l"umas auditorias recomendaram o fortalecimento de al"uns r"os importantes que no estavam conse"uindo desenvolver adequadamente suas atividades )m outros casos foi recomendado o fec4amento da instituio Fiscali!ao dos programas de governo reali!ados descentrali!adamente Situao-problema@ 3ificuldade de avaliar o desempen4o dos principais pro"ramas de "overno realizados descentralizadamente 7principalmenteeducao, sade, saneamento, 4abitao, asist'ncia social, a"ricultura ese"urana pblica; pelos estados e muncipios por falta de uma efetiva fiscalizao Proposta de Soluo@ )stablecer uma sistemtica de acompan4amento dos principais pro"ramas de "overno de forma a avaliar a e(ecuo dos oramentos da /nio no apenas do ponto de vista da e(ecuo financiera mas, sobretudo, do alcance das metas fsicas Resultados@ !tualmente a =51 est acompan4ando rotineiramente mais de OKP dos pro"ramas de "overno realizados, tendo sido realizado em IQQC mais deR SKK fiscaliza#es em mais de I IKK municpios em todo os estados da federao )ssas informa#es, al%m de a*udar no assesoramento ministerial, tem contribudo para a elaborao do Balano Heral da /nio encamin4andoanualmente para o 1on"resso <acional como parte das obi"ra#es do +residenteda Bepblica na apresentao de sua prestao de contas #riacao de sistema de custos Situao-problema@ 5alta de par,metros para avaliao dos cutos dos principais pro"ramas de "overno e das principais a#es administrativas Proposta de soluo@ 1riao de sistemas de custos e de acompan4amento de"astos permitindo a "erao de informacoes "erenciais e de um con*unto depar,metros confiveis a fim de avaliar se os cutos praticados na aquisao debens e servios so compatveis com os praticados no mercado, observadas asespificica#es t%cnicas pertinentes Resultados@ ! =51 desenvolveu um sistema de acompan4amento de "astos voltado para permitir que os "estores pblicos ten"am noo dos seus custos m%dios e custos unitrios, permitindo um "erenciamento mais racional dos recursos colocados a sua

disposio O .inist%rio da !dministrao est desenvolvendo um sistema de re"istro de preos e a =51 est estudando formas de acompan4ar os custos dos principais pro"ramas desenvolvidos pelo "overnofederal, mediante a implantao de um sistema informatizado de custos unitrios de materiais e servios Aumento da transpar$ncia das aes p"blicas Situao-problema@ ! bai(a transper'ncia nos "astos pblicos a*udava a acobertar situa#es inadequadas e e(por de forma ne"ativa a ima"em da administrao pblica, al%m de diminuir a sua visibilidade como fator potencial derisco de controle Proposta de soluo@ !umentar a transper'ncia na realizao das receitas edespesas Resultados@ 1riao de diversos sistemas de acompan4amento das despesas ereceitas acessveis pelos +arlamentares e o 0ribunal de 1ontas da /nio !l%m disso, todos os contratos e tranfer'ncias de recursos t'm publicidade no 3irioOficial da /nio Fortalecimento do controle social Situao-problema@ ! descentralizao dos pro"ramas de "overno para serem realizados pelos estados e municipios colocava o Hoverno federal a uma situaode incapacidade de acompan4ar os "astos dado se invivel montar uma estrutura de acompan4amento e fiscalizao por todo o territrio nacional Proposta de soluo@ 5ortalecimento dos instrumento de controle dos priprios cidados por meio do controle social Resultados@ Garios pro"ramas "overnamentais realizados de forma descentralizada e(i"iram a criao de mecenismos de controle a nvel localenvolvendo a"entes da sociedade local por meio da formao de 1onsel4os .unicipais, !sosica#es de +ais e .estres, entre outros !l%m disso, os r"os federais quando transferem os recursos para os )stados e .unicpios avisam 1,maras de Gereadores, veicula no 3irio Oficial da /nio e, em al"uns casos, d publicidade por meio de transmiss#es radiof$nicas incentivando os cidados a controlarem o suo dos recursos 5oram criados vrios mecanismos que permiten que os cidados denuncien eventuais desvios na utilizao dos recursos como, por e(emplo, a impelentao de lin4as telef$nicas "ratuitas e reasespecializadas em atendimento Mudana da cultura e%-post do controle para uma cultura de acompanhamento Situao-problema@ ! quase total preval'ncia da ao de controle a posteriori 7e(-post; permitia que prosperassem acoes administrativas irre"ulares e sem odevido acompan4amento das a#es 7e(-ante; Proposta de soluo@ !pro(imar o controle o mais pssvel da acao controlada notempo e no espao Resultados@ ! =51 promoveu uma profunda descentralizao de suas a#es paraos estados, criando as 3ele"acias 5ederais de 1ontrole em DR unidades da federao, al%m da capital federal !t% IQQ8, todas as auditorias tin4am o pessoal sediado em

Braslia, o que dificultava o acesso reas controladas que estavam distribudas por todo o territrio nacional !l%m disso, passamos a intensificar as !uditoria de !compan4amento sobre os atos de "esto no prpio e(erccio, o quemel4orou a ao de controle que passou a atuar mais preventivamente #riao de paercerias com outras reas de controle Situao-problema@ !s diversas or"aniza#es pblicas envolidas com a#es decontrole encontram-se dispersas na sua atuao, criando duplicidades deesforos por um lado e disperso por outro lado Proposta de soluo@ .el4orar o relacionamento e interc,mbio de informa#es demodo a fortalecer as institu#es pblicas responsveis por a#es de controle Resultados@ +rocuaramos mel4orar nossas a#es com vistas a trocar informa a#es com o 0ribunal de 1ontas /nio =ecretaria do 0esouro <acional, .inist%rio a !dministrao 5ederal e Beforma do )stado, .inist%rio +blico da /nio, 0ribunal de 1ontas dos )stados e .unicpios, 1ontrole 2nterno dos )stados e .unicpios e!uditorias 2nternas das )ntidades 5ederais T "randes esforos * empreendidos nesta modalidade de ao que tende a evoluir e(pressivamente 3estaquese o"rande trabal4o atualmente conduzido no acompan4amento dos "astos na rea de pessoal em que realizamos a verifio de todos os atos de concesso deaposentadorias e admisso de pessoal nos or"os e entidades do "overno, al%m de termos realizado em con*unto com o .inist%rio da !dministrao IRK auditorias de pessoal nos maiores r"os pblicos federais, resultando em si"nificativaeconomia de recursos em funo das corre#es realizadas Aumento da capacitao do pessoal tanto do controle como dos agentes p"blicos Situao-problema@ )(ist'ncia de erros causados por decon4ecimento dele"islao e dos sistemas, contribuindo para acobertar situa#es irre"ulares denatureza dolosa Proposta de soluo@ .el4orar a capacitao tanto dos servidores trabal4andono control quanto dos a"entes pblicos responsveis pela e(ecuo das tarefas administrativas, especialmente as de carter econ$mico o financeiro Resultados@ 2mplementamos uma sistemtica permanente de trainamento dos "estores pblicos nas rea de e(ecuo financeira e oramentria, pessoal, licitao e contratos e auditoria de maneira a diminuir a incid'ncia de erros provocados por descon4ecimento Aumento da indep$ndencia da reas de controle Situao-problema@ )(ist'ncia de reas de controle aut$nomas em cada .inist%rio, li"ados administrativamente aos memos, "erando disperso e falta deuniformidade, al%m de comprometer o funcionamento independente do controleinterno

Proposta de soluo@ 1entralizao do comando normativo e administrativo docontrole interno em uma rea eq6idistante dos .inist%rios supervisionados Resultados@ 1riao da =ecretaria 5ederal de 1ontrole, tendo o .inist%rio da 5azenda como r"o do =istema de 1ontrole 2nterno do +oder )(ecutivo Ofuncionamento das unidades seccionais e re"ionais do controle interno tornou-semais independente de eventais interfer'ncias que poderiam acorrer na situaoanterior, quando 4avia uma depend'ncia e vinculao directa com o .inist%riocontrolado !l%m do mais, para ocupar uma fundao no controle interno % necessrio pertencer carreira prpria de !nalista de 5inanas e 1ontrole7adminitido apenas por concurso pblico; ou ser pessoa con e(peri'ncia mnima de cinco anos em atividades dessa natureza, no podendo ter suas contas consideradas irre"ulares pelo 0ribunal de 1ontas da /nio nos ltimos cinco anos O =ecretrio 5ederal de controle no pode e(ercer atividade poltico partidria 1omo resultado concreto da efetividade do con*unto dessas a#es podemos citar a evoluo das avalia#es realizadas pelo controle interno como relao aos a"entes pblicos su*eitos s presta#es de contas encamin4adas anualmentepara o 0ribunal de 1ontas da /nio ! certificao das contas com relao aos pronunciamentos pela 2rre"ularidade da "esto 7situa#es com "raves descuprimentos da le"islao ou pre*uzos materiais contra a 5azenda <acional; foram@ Ano Porcentual

Avaliado Irregularidades 1994 1995 1996 1997 12% 7% 3% 2%

)sta queda deveu-se modifica#es de 'nfase no tipo e momento da aocontrolada, privile"iando o sentido orientador, oportuno na atuao e preventivo !l%m disso, identificamos a rea de "astos como o pa"amento dos salrios dos servidores pblicos como uma rea crtica, razo pela qual reforamos intensamente o controle sobre essas despesas !dicionalmente, a =51 tem a obri"ao le"al de apurar as dennciasencamin4adas por cidados que apontem indcios de irre"ularidades na administrao pblica <os ltimos dois anos recebemos cerca de JK dennciasonde foram constatadas impropriedades "erando inclusive devoluo de recursos aos cofres pblicos e corre#es administrativas as mais diversas or parte das institu#es pblicas

! =51 est estudando uma proposta de normalizao ao .inist%rio da !dministrao 5ederal e Beforma do )stado definindo a obri"atoriedade de quedaca r"o ou entidade pblico implemente e "erencie sistema de combate epreveno a a#es envolvendo fraude, corrupo e desperdcio <essa direo,estamos aprimorando a elaborao de pro"ramas de auditoria contemplandoe(amenes mais aprofundados sobre os riscos envolvidos em reas "overnamentais de "rande sensibilidade, particularmente naquelas envolvendoe(pressiva materialidade e assuntos que possam provocar "rande impacto nas a#es de "overno, onde os aspectos de corrupo, fraude e desperdciocostumam ser mais s%rios )ste erforo contempla, inclusive, a elaborao de plane*amento das a#es decontrole mais inte"rados envolvendo o =istema de 1ontrole 2nterno e o 0ribunal de 1ontas da /nio e o desenvolvimento de metodolo"ia e t%cnicas para realizao de inspe#es e fiscaliza#es envolvendo assuntos dessa natureza 5inalmente, cov%m salientar que a =51 tem mantido uma relao custobenefcioe(tremamente favorvel )m IQQC, por e*emplo nossos custos somaram cerca de/=E J8 mil4#es, sendo que "eramos entre economias e ressarcimentos potenciaise efetivos volume de recursos financieiros de quase /=E D IKK mil4#es, ou se*a, apro(imadamente nossos custos foram pa"os por mais de RK anos