O Oramento Pblico como Instrumento de

Justia Social
NTRODUO
Desde o incio da dcada de 1960 a questo da desigualdade social, valorizada pelos
importantes estudos realizados acerca do desenvolvimento econmico-social, vem se
configurando como fundamental para a conquista do bem-estar de todos. Ainda mais quando
considerado o elevado desnvel social existente, tanto entre os Estados industrializados e os
subdesenvolvidos, quanto entre suas prprias populaes internas.
Com o Brasil no tem sido diferente, especialmente por se tratar de um pas onde a
desigualdade e injustia sociais configuram-se como barreiras quase intransponveis ao
desenvolvimento econmico e social.
Sendo assim, qualquer projeto de desenvolvimento elaborado para o Brasil, na expectativa de
que proporcione justia social e bem-estar a todas as camadas da populao, no pode ignorar
que os maiores problemas do Brasil so justamente a pobreza e a desigualdade social.
Hoje, segundo recente pesquisa realizada pelo BGE nstituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (1) , 54 milhes de brasileiros vivem com at meio salrio-mnimo. sso significa que
aproximadamente 32% da nossa populao vive abaixo das condies mnimas previstas pelas
Organizaes das Naes Unidas (2), ou seja, vive na mais absoluta misria.
Por outro lado, o nvel de desigualdade de renda do Brasil est entre os piores do mundo.
Basta ver que j h mais de 30 anos, enquanto apenas 10% dos brasileiros detm 50% do total
da renda das famlias, 50% dos brasileiros detm apenas 10% dela.
sso leva a um quadro de excluso social, onde a cidadania, os direitos e oportunidades dos
excludos no so reconhecidos.
Acrescente-se a esse quadro o grave problema gerado pelo verdadeiro xodo rural (3) s
mdias e grandes cidades do pas, causado pela falsa expectativa do homem do campo em
encontrar na grande cidade melhor sorte para si e para seus familiares, e o que resulta um
quase incontrolvel caos social, onde a violncia urbana, o crescimento das favelas, a misria,
a fome, a proliferao de doenas, dentre tantos outros problemas dele decorrentes, formam
nosso cotidiano.
No bastasse isso tudo, ainda h o crescimento ininterrupto das taxas de desemprego, por
conseqncia tambm as de pobreza e misria, causadas especialmente pelas polticas
econmicas implementadas pelo Governo, fruto de uma onda de neoliberalismo que tomou
conta do mundo.
Qualquer governante, ento, que no deseje permanecer margem dos graves problemas
sociais do pas, se v obrigado a aumentar a oferta de servios urbanos bsicos, como
educao, sade, saneamento, gua, energia eltrica, habitao, segurana etc, o que implica
na elevao de gastos e na sua necessidade de captao de recursos.
A reduo da desigualdade social deve ser a prioridade mxima de qualquer poltica de
governo, pois seguramente representa um importante e decisivo passo em direo ao
desenvolvimento e, por conseqncia, justia social que todos de bem tanto desejam ver
conquistada por toda a populao brasileira.
E, a partir do momento que o oramento pblico, mais do que um instrumento de previso de
receita e fixao de despesa, passar a ser compreendido e utilizado efetivamente como
mecanismo de distribuio de renda, especialmente atravs da melhora na alocao de
recursos sociais nele contemplados, certamente haver o atendimento a uma parcela maior da
populao e, ainda que a passos curtos e lentos, a reduo da desigualdade social existente.
Conseqentemente, ao reduzir a desigualdade social existente, o oramento pblico acaba por
se transformar em verdadeiro instrumento de justia social.
O objetivo geral deste trabalho est centrado justamente na tentativa de se demonstrar que o
oramento pblico pode (e deve) ser utilizado como efetivo instrumento de justia social de que
dispem os administradores pblicos para a implementao de suas polticas de governo.
Para que este objetivo geral possa ser alcanado, em um primeiro momento buscar-se-, a
partir do estudo da doutrina e da legislao existente, explicar o que e como funciona o
oramento pblico, desde a sua elaborao at a sua execuo. Nesse sentido, pois, o
Captulo 1, O Oramento Pblico .
Em seguida, considerando que a distribuio de renda e a garantia contra os riscos da
existncia representam princpios bsicos da justia social, devendo, pois, estar contemplados
na poltica oramentria do Governo, a fim de que se possa demonstrar que o oramento
pblico efetivamente pode ser compreendido como um instrumento de justia social, no
Captulo 2, Justia Social , e no Captulo 3, Os Nmeros Sociais do Oramento Pblico
Brasileiro , sero apresentadas e comentadas algumas das despesas oramentrias voltadas
ao atendimento do bem-estar social do pas, comparando-os, sempre que possvel e a ttulo
meramente ilustrativo, com outros nmeros, ou do Estado do Paran, ou do Municpio de
Curitiba, ou com indicadores do Banco Mundial.
O crescimento descontrolado das populaes urbanas, as elevadas taxas de desemprego e o
aumento significativo da pobreza e da misria do pas s tm feito acentuar ainda mais as
desigualdades e injustias sociais que tanto prejuzo causam sociedade brasileira, como um
todo, e prpria democracia. Essa situao exige dos Governos uma atuao cada vez maior
no sentido de aumentar a sua oferta de servios urbanos bsicos, e, tambm, de lanar mo de
programas de combate fome e misria e, assim como de polticas de investimentos para a
gerao de empregos, como forma de se buscar uma melhoria na qualidade de vida da
populao em geral, especialmente daquela parcela menos privilegiada.
sso, basicamente, representa aumento dos gastos pblicos e esse aumento deve encontrar
respaldo na receita pblica, ou seja, tudo deve estar previsto e em conformidade com o
oramento pblico.
O oramento pblico, por representar um instrumento atravs do qual o Chefe do Executivo
pode melhorar a alocao de recursos sociais, de forma a combater a pobreza e a misria,
reduzindo a desigualdade social que impera h dcadas no pas, assumindo, portanto, um
carter de elevada importncia para a efetiva realizao da justia social, tem plenamente
justificado o seu estudo.
Considerando que o trabalho parte de uma concepo geral sobre o oramento pblico e sobre
a justia social para justificar o oramento como efetivo instrumento de justia social, ou seja,
parte do geral para o particular, a sua elaborao se faz atravs do mtodo dedutivo de
abordagem.
Alm disso, foram e sero empregados durante a pesquisa os seguintes mtodos de
procedimento: o histrico, para discorrer sobre a evoluo histrica do oramento pblico; o
monogrfico, para a teorizao acerca do oramento pblico e da justia social; o estatstico,
para a demonstrao de aspectos demogrficos, econmicos e de finanas pblicas, quando
for o caso.
Por outro lado, a tcnica de pesquisa a ser utilizada para que se possa caracterizar o
oramento pblico como instrumento de justia social ser a de observao direta intensiva,
pois a partir da observao do que tem sido e do que, eventualmente, deveria ser destinado
do oramento para os programas e obras sociais que se buscar tal pleito.
A teoria de base para a consecuo do trabalho est consubstanciada em pesquisas
bibliogrficas que abordem o estudo do oramento pblico e da justia social, assim como
artigos publicados em revistas e na internet, ou ainda, quando necessrio, no prprio
oramento de algum Municpio ou da Unio, pois da se extrair toda a sustentao terica
necessria ao desenvolvimento do estudo pretendido.
1ORAMENTO P!I"O
Desde a sua origem, o oramento pblico tem se constitudo em importante instrumento de
governo, traduzindo em termos monetrios as decises de cunho poltico, na programao de
receitas e na fixao das despesas da administrao pblica.
No Brasil, por muito tempo a elaborao do oramento to somente restringiu-se ao
cumprimento de exigncia legal, sem, contudo, observar a seriedade e ateno que lhe deveria
e deve ser dispensada, tamanha sua importncia no contexto da justia social.
Se, antes, o processo inflacionrio, a qualificao tcnica restrita a poucos servidores da
administrao pblica e a falta de interesse da populao com relao matria oramentria
representavam a justificativa para o descaso das autoridades quanto elaborao e execuo
do oramento pblico, hoje isso no mais acontece.
Hoje, a inflao, ainda que no totalmente controlada, no mais impede que as receitas e
despesas pblicas possam ser previstas com relativa segurana; o oramento pblico passou a
ser amplamente debatido, tornando-se, inclusive, objeto de cursos de aprendizagem ou
aperfeioamento dirigidos no somente a servidores pblicos, mas a todos que desejem ter um
conhecimento mais aprofundado sobre o seu processo; a populao em geral, especialmente
por causa dos meios de comunicao, passou a estar mais atenta s questes oramentrias,
acompanhando e cobrando decises mais racionais dos governantes.
Alm disso, o controle sobre as aes oramentrias passou a ser muito mais extenso e
rigoroso, principalmente com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
N 101, de 04 de maio de 2000), que, ao responsabilizar diretamente o administrador pelos
seus atos e dele exigir a divulgao peridica do oramento, zela pela obedincia s normas
de gesto financeira. Da mesma forma, com o advento do Oramento Participativo, modalidade
oramentria que tem por objetivo trazer o cidado para dentro da administrao pblica, num
processo de cooperao quanto s decises do que e como fazer pelo seu Municpio.
Para um melhor conhecimento acerca do oramento pblico e do processo oramentrio
brasileiro, de forma a compreend-lo como instrumento de justia social, no presente captulo
sero estudados desde o conceito at o ciclo oramentrio, passando, ainda, pela evoluo
histrica, princpios oramentrios e modalidades de oramento pblico.
Porm, antes mesmo disso, fundamental um entendimento, ainda que superficial, sobre quais
so atualmente as principais funes econmicas do Estado, pois so estas funes que
justificam todo o processo oramentrio.
1.1AS FUNES DO ESTADO
A grande depresso econmica de 1930 e as duas grandes guerras mundiais, somadas s
flutuaes econmicas, acentuaram a necessidade do Estado intervir na economia, adotando
polticas econmicas que combatessem a inflao e o desemprego da mo-de-obra e
aumentassem a demanda efetiva, promovendo o bem-estar social e o desenvolvimento
econmico.
A teoria keynesiana deu o devido respaldo doutrinrio para essa interveno do Estado na
economia e, a partir da aceitao natural dessa interveno, as funes econmicas do Estado
passaram a ser mais objetivas e de maior significncia.
Nesse sentido, importante estudo sobre as funes do Estado e a necessidade da sua
interveno na economia foi desenvolvido por Richard Musgrave (4).
Musgrave classifica em trs as funes econmicas do Estado, s quais denominou
de funes fiscais ou funes do oramento :
a) funo alocativa;
b) funo distributiva;
c)funo estabiliadora!
a# $un%o Alocati&a
A funo alocativa da poltica oramentria, cujo objetivo principal o de promover
ajustamentos na alocao de recursos, pode ser sintetizada como sendo "o fornecimento de
bens pblicos ou do processo pelo qual a totalidade dos recursos dividida para utilizao no
setor pblico e no setor privado, e pelo qual se estabelece a composio dos bens pblicos.
(5)
nicialmente, se faz importante distinguir o bem pblico do bem privado.
O bem pblico aquele cujo benefcio no se limita a um nico consumidor, ficando disponvel
tambm para outras pessoas. Alm disso, o bem pblico no exclui qualquer consumidor da
participao nos benefcios que proporciona.
O bem privado tem o seu benefcio restrito ao consumidor que o compra, excluindo outros
indivduos. Ou seja, no bem privado, aplica-se o "princpio de excluso, o que equivale dizer
que, sem pagamento, o consumidor fica excludo dos benefcios do bem.
Ora, como os benefcios dos bens pblicos esto, portanto, disponveis para todos os
consumidores, no existe o pagamento voluntrio por estes bens.
Por esta razo, o sistema de mercado ou o setor privado, que se baseia na troca, no fornece
tais bens, cabendo ao Estado, ento, o seu fornecimento.
O Estado ter de decidir o tipo e a qualidade dos bens pblicos a serem ofertados populao
e o preo que cada consumidor dever pagar por eles, quando for o caso, sendo que,
normalmente, esta deciso estar fortalecida e embasada por processos polticos, ou seja, pela
eleio, pelo voto popular.
De forma resumida, pode-se ento dizer que a funo alocativa tem a ver com a verba que o
Estado ir destinar para o fornecimento eficiente de bens pblicos.
b# $un%o 'istributi&a
A funo distributiva " o ajuste na distribuio de renda e riqueza para assegurar uma
adequao quilo que a sociedade considera como um estado justo ou adequado de
distribuio. (6)
Em outras palavras, a promoo de ajustamentos na poltica de distribuio de rendas.
A distribuio da renda sem dvida um dos maiores problemas que o setor pblico tem a
enfrentar, razo pela qual aspectos distributivos sempre merecem ateno maior por ocasio
da elaborao de polticas fiscais e dos pagamentos de transferncias (7).
A diferenciao de renda que existe na sociedade pode ter origem em diversas situaes.
Pode, por exemplo, advir das prprias diferenas de remuneraes do fator trabalho, pois estas
dependem diretamente da qualificao e produtividade, logo, pertinentes a cada indivduo,
mesmo que venha a existir a interferncia do mercado na determinao dessas remuneraes.
Pode, por outro lado, estar ligada forma das transmisses de riquezas individuais
acumuladas, atravs de heranas ou doaes, por exemplo, caracterizando a distribuio de
rendas como algo de difcil uniformidade.
A prpria histria da acumulao primitiva de capital bem demonstra as enormes
desigualdades que surgiram no transcorrer dos tempos e, hoje, sem a interveno do Estado,
essas desigualdades tenderiam a um constante e eterno crescimento de tal forma que a
misria, que j atinge parte bastante significativa da populao mundial e mais ainda,
particularmente, de pases como o Brasil, poderiam chegar a nveis totalmente descontrolados.
Alis, hoje, quando se fala em distribuio de renda, fala-se mais no sentido de prevenir a
misria do que estabelecer limites para os nveis de renda mais elevados.
Para buscar, ento, uma melhor redistribuio de renda e prevenir a misria o Estado pode
utilizar-se de alguns mecanismos de poltica fiscal. Embora possa penalizar a j mencionada
qualificao e produtividade de parte dos trabalhadores, o mais comum a utilizao de uma
tabela progressiva de imposto sobre a renda, fazendo com que quem ganha mais, pague mais
aos cofres pblicos. Este imposto dever ser utilizado para o financiamento dos servios
pblicos ou para subsidiar os nveis mais baixos de renda.
Outra forma poderia ser a taxao mais elevada de impostos para os bens consumidos
exclusivamente pelas camadas superiores de renda, mas isto pode implicar nas decises de
produo e consumo, razo pela qual deve-se pensar na funo distributiva como aquela que
executada atravs de impostos diretos sobre a renda e atravs de transferncias do Governo.
De uma forma ou de outra, a otimizao da redistribuio de renda por parte do Estado
somente ser alcanada se houver uma conciliao entre a necessidade que existe em se
coordenar os objetivos polticos conflitantes das diferentes classes sociais, com a necessidade
de minimizar a "penalizao ao trabalho eficiente, ou seja, o trabalho qualificado e produtivo.
c# $un%o Estabili(adora
A funo estabilizadora visa manter a estabilidade econmica e nada mais do que "o uso da
poltica oramentria com o objetivo de manter um elevado nvel de emprego, um razovel grau
de estabilidade do nvel de preos, uma taxa apropriada de crescimento econmico, e ainda o
alcance da estabilidade na balana de pagamentos. (8)
Como o pleno emprego e a estabilidade de preos no so resultados automticos do sistema
de mercado, se faz necessria a interveno do Estado, adotando uma poltica fiscal orientada
para a estabilizao da economia, de forma a minimizar os eventuais efeitos de flutuaes ou
de perodos de desemprego ou inflao.
o nvel da demanda agregada, quando relacionado com a capacidade de produo e com os
preos existentes, que vai definir o nvel geral de emprego e de preos na economia, e esse
nvel de demanda agregada depende das decises de gastar dos agentes econmicos
(consumidores, empresrios, investidores, etc). Se a demanda agregada for maior que a
produo nominal (potencial) da economia, os preos tendero a subir; se for menor, haver
desemprego. Cabe ao Estado, portanto, agir sobre a demanda agregada, aumentando-a ou
reduzindo-a de acordo com as necessidades.
O oramento pblico funciona como importante instrumento estabilizador, pois os gastos do
governo e os gastos dos funcionrios pblicos agem significativamente sobre a economia como
um todo.
Quando, por exemplo, h um crescimento significativo na taxa de desemprego de mo-de-obra,
o Estado pode intervir aumentando alquotas tributrias, disponibilizando, desta forma, mais
recursos para o setor pblico e, com estes novos recursos, implantando projetos de obras
pblicas de forma a absorver parte dessa mo-de-obra desempregada.
Alm dos instrumentos fiscais, o Estado pode utilizar-se de instrumentos monetrios na busca
pela estabilizao econmica. E o faz atravs do Banco Central, controlando e ajustando a
oferta monetria de acordo com as necessidades da economia. Para isso, o Estado poder
determinar os recursos a serem aplicados pelos bancos, controlar a taxa de juros, lanar ttulos
pblicos, etc.
No Brasil, entre tantos outros, pode-se colocar o Plano Real como um exemplo da necessidade
do Estado intervir, a partir de sua funo estabilizadora, e das dificuldades que existem para
que o seu sucesso seja completo. Por um lado, tem-se uma razovel estabilidade de preos,
mas por outro, uma reduzida taxa de crescimento e um crescimento na taxa de desemprego e
no dficit da balana de pagamentos.
Cabe, pois, a qualquer Estado, buscar o mais prximo dessa estabilidade econmica, mas sem
se descuidar da busca por melhores taxas de crescimento, que possibilitem melhor distribuio
de renda e, como conseqncia, uma melhor taxa de desenvolvimento econmico social,
atingindo, tambm, um estgio de estabilidade social. No caso especfico do Brasil isso
inclusive est bem evidenciado nos artigos 3 e 170 da Constituio Federal de 1988.
Conhecidas, pois, as principais funes econmicas atribudas ao Estado, o trabalho pode
voltar-se explicao do oramento pblico, a iniciar pela sua conceituao.
1.2CONCETO DE ORAMENTO PBLCO
O oramento pblico, pela sua multiplicidade de aspectos, possui variados conceitos.
Classicamente, pode-se dizer que um instrumento de previso de receitas e fixao de
despesas para um determinado perodo de tempo.
No aspecto legal, o conceito de oramento pblico no Brasil retirado do teor do artigo 2 da
Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, que estabelece que "a lei do oramento conter a
discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o
programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e
anualidade. Ou seja, legalmente o oramento pode ser visto como um documento que
considera a previso de todas as receitas e despesas do governo para o perodo de um ano.
A conceituao do oramento pblico pode se dar ainda sob outros aspectos.
Sob a tica da poltica, por exemplo, o oramento "a adoo de decises de grande
transcendncia no andamento do Estado. Economicamente, o "plano da atividade financeira
e da ordenao das necessidades pblicas segundo suas prioridades (9) . E, na esfera
jurdica, segundo Aliomar Baleeiro (10) o oramento pblico "um certo ato pelo qual o Poder
Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo perodo e, em pormenor, as despesas
destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros afins adotados pela poltica
econmica e geral do pas, assim como, arrecadao das receitas criadas em lei.
Outros autores entendem ser tambm o oramento pblico: i) um instrumento de controle sobre
as finanas do governo, como forma de policiamento dos atos por ele praticados; ii) plano de
atividades do governo, discriminando todos os gastos realizados com a prestao de servios
pblicos, da a idia de oramento por atividade ou por funo;iii) instrumento de execuo de
planos de governo, onde o oramento visto como meio de transformar planos em obras e
prestao de servios; iv) instrumento de administrao das aes do governo, como forma de
mensurao de tudo o que deve ser feito pelo governo para seu prprio
funcionamento; v) documento de divulgao das aes do governo, em face da obrigao que
lhe imputada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, no sentido de publicar periodicamente as
informaes acerca de suas receitas e despesas. (11)
1.2.1Evoluo Conceitual do Oramento Pblico
GACOMON (12) , ao tratar do conceito de oramento pblico, prefere faz-lo referindo-se ao
oramento tradicional e ao oramento moderno.
No oramento tradicional, cuja funo principal o controle poltico, em que pese a qualidade
de disciplinador das finanas pblicas, o oramento pblico visto mais como um meio de
"possibilitar aos rgos de representao um controle poltico sobre o Executivo. (13) Assim, o
oramento deixa de ser mero instrumento contbil, para ser um instrumento de controle
poltico, cuja elaborao tcnica deve conter as classificaes por rgos responsveis pelos
gastos e por objeto ou item de despesa, de sorte que fiquem demonstrados os meios utilizados
pelo governo para realizar as suas atribuies.
Quanto ao oramento moderno, a sua funo principal a de ser um instrumento de
administrao. Nesse sentido, os membros da Comisso de Economia e Eficincia do
presidente norte-americano Taft, reunida entres os anos 1910 a 1912, j proclamavam:
"O oramento algo mais que uma simples previso da receita ou estimativa de despesa.
ou deve ser -, ao mesmo tempo, um relatrio, uma estimativa e uma proposta . ou deve ser
um documento por cujo intermdio o chefe executivo, como autoridade responsvel pela
conduta dos negcios do governo, apresenta-se autoridade a quem compete criar fontes de
renda e conceder crditos e faz perante ela uma exposio completa sobre a maneira por que
ele e seus subordinados administraram os negcios pblicos no ltimo exerccio; ou deve
ser o documento em que expe a situao do tesouro pblico no momento. Na base dessas
informaes que ele traa o seu programa de trabalho para o exerccio seguinte, ento como
acha ele que deve ser financiado esse programa. (14)
Para se compreender melhor o conceito (ou conceitos) de oramento pblico, importante que
se faa uma abordagem acerca de sua evoluo histrica, pois, como se ver, ao longo da sua
existncia, a metodologia de elaborao oramentria passou por diversas transformaes e
aperfeioamentos, at culminar com as modalidades adotadas nos dias de hoje.
E, em que pese essa evoluo histrica de oramento pblico remeter o estudo
necessariamente nglaterra dos sculos X(15) , XV(16) e XX(17) , Frana dos sculos
XV(18) e XX(19) e aos Estados Unidos dos sculos XV(20) , XX e XX(21), este estudo
concentrar-se- no caso especfico do Brasil, que o palco maior da pesquisa ora
implementada.
1.2.2Evoluo Histrica do Oramento Pblico no Brasil
A evoluo histrica do oramento pblico no Brasil pode ser divida em dois momentos: o
oramento no mprio e o oramento na Repblica.
No perodo do mprio, a nconfidncia Mineira seguramente representa o marco histrico do
nosso oramento, uma vez que uma das arbitrariedades do governo de Portugal contra a qual
lutavam, era justamente a de cobrana indiscriminada de tributos do Brasil Colnia (como o
dzimo, imposto do selo, direito de passagem, derrama do ouro etc).
Em 1830, o Legislativo aprova o primeiro oramento brasileiro e Emenda Constitucional de
1834 concede s Assemblias Legislativas das provncias a competncia para fixar despesas
municipais e provinciais.
J na Repblica, em 1937, no governo de Getlio Vargas, criado o Departamento de
Administrao (DASP) tendo como uma de suas principais funes a elaborao do oramento
e a coordenao das aes de planejamento do governo, o que se estendeu a todos os
Estados.
A Constituio Federal de 1946 permite ao Poder Legislativo participar do processo
oramentrio, atravs da proposio de emendas ao projeto de oramento original apresentado
pelo Executivo.
Em 1964, com a revoluo de 31 de maro, os militares assumem o governo e praticamente
todos os direitos polticos ficaram restringidos, mesmo aqueles inseridos na Lei n 4.320,
publicada pouco antes (no dia 17 de maro) (22), marco mais importante do oramento pblico
brasileiro. Tanto assim que, j na Constituio de 1967, proibiu-se ao Legislativo qualquer
espcie de emenda ao oramento. Este impedimento, alis, perdurou at a promulgao da
Constituio de 1988, vigente at os dias atuais.
No desejo de modernizar o pas, os militares recriam o Ministrio do Planejamento, implantam
os Planos Nacionais de Desenvolvimento PNDs e criam o Cdigo Tributrio Nacional (1966).
Em fevereiro de 1967 editam o Decreto-lei 200, estabelecendo o planejamento como princpio
maior da Administrao Pblica e transformando o oramento-programa em plano geral de
governo.
Em 1974, portaria do Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, determina a aplicao
de cdigos e estruturas para classificao funcional-programtica das despesas oramentrias
(23). A aplicao desta classificao tornou-se facultativa, a partir de 17 de julho de 1981, aos
Municpios com populao inferior a cinqenta mil habitantes.
Em termos de oramento pblico, o ltimo ato do governo militar deu-se em 1984, com a
criao da Comisso para o Reordenamento das Finanas Pblicas, que trouxe importantes
alteraes poltica oramentria.
A Constituio Federal de 1988 da Nova Repblica -, vigente at os dias atuais, modificou
substancialmente a poltica oramentria at ento empregada pelos governos militares. Criou,
por exemplo, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e o Plano Plurianual de ao
governamental (em substituio ao antigo oramento plurianual de investimentos), cuja
elaborao de carter obrigatrio. Alm disso, devolveu ao Poder Legislativo a prerrogativa
de apresentar emendas ao oramento, ainda que observados certos limites, como a
inalterabilidade da receita proposta e das despesas com pessoal.
A Lei Oramentria Anual LOA (oramento-programa) passa a compreender o oramento
fiscal (receita e despesa da estrutura central de governo); oramento de investimentos
(recursos aplicados pelo governo em investimentos feitos nas empresas em que detenha a
maioria do capital social); oramento da seguridade social (receitas e despesas do sistema
previdencirio na esfera de governo a que se referir).
Por outro lado, por se tratar de uma Constituio democrtica, criou mecanismos de livre
participao poltica, possibilitando uma ampla discusso pblica sobre o oramento, como o
caso do Oramento Participativo, que ser comentado adiante.
Recentemente, em 04 de maio de 2000, foi sancionada a Lei Complementar Federal n 101,
estabelecendo normas de finanas pblicas voltas responsabilidade na gesto fiscal e
normatizando procedimentos voltados elaborao e fiscalizao oramentria.
Compreendendo-se melhor o oramento pblico, a partir, inclusive, da sua evoluo histrica, o
trabalho pode voltar-se explicao de algumas metodologias e modelos de oramento
pblico, que, da mesma forma que o seu conceito, tambm foram evoluindo no transcorrer dos
tempos.
1.3METODOLOGA E MODELOS DE ORAMENTO PBLCO
Ao longo de sua existncia, o oramento pblico tem apresentado diversas variaes na sua
forma e respectiva metodologia.
Classicamente, por exemplo, o oramento um documento que contm a previso das receitas
e a autorizao das despesas pblicas, classificadas por objeto.(24) Baseado nos princpios do
liberalismo, em geral a sua elaborao no visa atingir objetivos econmico-sociais, mas o
atendimento das chamadas necessidades primrias do Estado, tais como a segurana interna
e externa, a justia etc., sempre observando um equilbrio financeiro entre a receita e a
despesa pblica.
Outra variao a do oramento cclico, uma espcie de poltica financeira que se utiliza do
oramento pblico para buscar o equilbrio de mercado quando das flutuaes cclicas que nele
se verificam.(25)
H tambm o oramento econmico nacional, criado em 1941 na Gr-Bretanha, e que pode ser
sintetizado como sendo um plano anual cuja base o clculo da renda nacional esperada e o
destino que lhe ser dado e que, por isso, est mais para um instrumento administrativo do que
modalidade de oramento. (26)
Por sua vez, o oramento de desempenho ou de realizao, criado em 1949 pela Comisso
Hoover (27) , que na definio de Jesse Burkhead (28) , "aquele que oferece os fins e os
objetivos para os quais se requerem os fundos pblicos, os custos das atividades propostas
para alcanar esses fins e os dados quantitativos que medem as realizaes e as tarefas
executadas dentro de cada uma dessas atividades. Alis, Fuentes Quintana (29) sintetiza as
tcnicas do oramento de desempenho em trs operaes: "1) mostrar os objetivos
perseguidos por cada unidade administrativa integrante do Setor Pblico mediante uma
classificao de suas funes, programas e atividades; 2) organizar a administrao financeira
e adotar um sistema contbil que esteja de acordo com a classificao escolhida das funes,
programas e atividades pblicas; 3) estabelecer um conjunto de medidas que permitam
apreciar a execuo do oramento.
O oramento funcional, adotado em 1950 nos Estados Unidos, que se caracteriza pela
avaliao e autorizao das despesas pelas funes, atividades e tarefas governamentais e
no por objeto, como no oramento tradicional. Por estar voltado ao custo unitrio do servio
ofertado, racionaliza as atividades do Estado, levando a todos os setores da Administrao
Pblica a participarem da elaborao dos objetivos que se pretende atingir no oramento, de
forma a se realizarem os programas governamentais no menor custo possvel. (30)
Porm, existem trs variaes ou modalidades de oramento que suscitam estudo mais
pormenorizado. A primeira delas, o oramento base zero, porque a sua correta utilizao
possibilitaria um oramento pblico mais efetivo e eficaz. A segunda, o oramento-programa,
por se tratar da modalidade oramentria adotada, por fora de lei, no Brasil. Finalmente, o
oramento participativo que , na verdade, uma flexibilizao legalmente permitida do
oramento-programa.
1.3.1Oramento Base Zero
Elaborado por Peter A. Phyrr (31), o oramento base zero um processo onde o administrador,
a partir da anlise do custo, finalidade, outras alternativas e conseqncias da no execuo
de determinada atividade ou programa, elabora pacotes de deciso estabelecendo as
prioridades de implementao, em face da sua disponibilidade financeira.
Por ser um processo onde fundamental a exatido das informaes acerca do valor que
precisa para a execuo de suas atividades ou programas, de sorte a justificar a dotao
oramentria pretendida, necessrio um planejamento eficaz do administrador, inclusive com
a identificao do resultado esperado.
Esse planejamento eficaz caracteriza-se pela correta anlise do custo/benefcio de cada uma
das metas, programas e objetivos que se pretende executar, bem como no estabelecimento
das polticas que devero ser implementadas para que o resultado final seja atingido.
Em sua metodologia de planejamento e oramento, Phyrr estabelece dois passos bsicos que
o administrador pblico dever observar, para que possa destinar os recursos que tem sua
disposio na execuo dos programas. O primeiro deles, a identificao de pacotes de
deciso. O segundo, a priorizao dos pacotes de deciso.(32)
A identificao de pacotes de deciso consiste na anlise e na descrio de cada uma das
atividades que o administrador deseja implementar, feita a partir da elaborao de um
documento contendo a finalidade ou as metas e objetivos, as conseqncias de no se
executar a atividade, as medidas de desempenho, os caminhos alternativos e os custos e
benefcios de cada uma das atividades especficas da administrao (33) .
Para melhor identificar os pacotes de deciso, primeiro, necessrio que o administrador
analise as diferentes maneiras de se desempenhar a atividade ou o programa que deseja
implementar, escolhendo aquela que for a melhor. Depois, precisa analisar os diferentes nveis
de esforo e de custo de se desempenhar referidas atividade e programa, a fim de que possa
ser estabelecido o nvel mnimo que servir de parmetro para a realizao das metas e
objetivos traados pela Administrao. (34)
dentificados os pacotes de deciso, o administrador, levando em considerao o montante de
recursos que dispe e os eventuais benefcios que a execuo de cada programa traro
populao ou os prejuzos que a sua no execuo poder causar, parte para a uma
classificao dos programas de governo por ordem decrescente de prioridade, estabelecendo
aqueles que primeiro devero ser executados.
O oramento base zero pode, certamente, vir a constituir-se em importante instrumento de
gerenciamento. Mas, para tanto, em sntese, fundamental que o administrador observe os
seguintes requisitos:
a)estabelecer as atividades e funes que sustentaro seus pacotes de deciso;
b)identificar e avaliar todas as alternativas possveis para a execuo dos programas
governamentais, escolhendo a melhor delas (menor custo e maior abrangncia possveis);
c)avaliar constantemente os resultados alcanados com os programas e projetos implantados,
a fim de constatar sua eficcia ou falta dela;
d)estabelecer uma ordem cronolgica de execuo dos programas, a partir de um criterioso
processo de priorizao; e
e)elaborar o oramento pblico em face dos pacotes que, prioritariamente, ter de executar ou
que no poder deixar de executar.
Caso sejam corretamente identificados e avaliados os objetivos propostos pela Administrao
Pblica, a alocao de recursos tender a ser mais eficiente e eficaz, trazendo maior
flexibilidade utilizao dos recursos disponveis e viabilizando, desta forma, a execuo de
todos os programas de maior prioridade.
1.3.2Oramento-Programa
O oramento-programa foi criado, originariamente, na URSS, na dcada de 1930, como uma
espcie de "fundo nacional centralizado destinado a reunir os recursos que fossem
necessrios execuo de programas voltados ao desenvolvimento da produo socialista, ao
bem-estar do povo e defesa nacional, levando em considerao um planejamento
econmico, social e financeiro de longo prazo. o caso, por exemplo, dos planos qinqenais.
(35)
Aps a Segunda Guerra, mesmo pases de economia de mercado, como Frana, Noruega,
Sucia e Pases-Baixos, passaram a adotar o oramento-programa como instrumento de
planejamento econmico e social. O mesmo ocorreu com diversos outros pases da frica, da
sia, do Oriente Mdio, das Amricas Central e do Sul que, orientados pela ONU e pela
CEPAL, passaram a adotar os mtodos oramentrios do oramento-programa.
Em 1965, os Estados Unidos lana o Sistema ntegrado de Planejamento, Programao e
Oramento o Plannin"#Pro"rammin"#Bud"etin" S$stem %PPBS) , aperfeioando as tcnicas
do oramento-programa. A partir disso, alm dele prprio, outros pases das Amricas do Norte
e Central passaram a adotar o oramento-programa. (36)
No Brasil, como destaca Jos Afonso da Silva (37) , a evoluo do oramento-programa no
Brasil contempla duas etapas distintas: a da oramentao e a do &lane'amento#oramento!
A etapa da oramentao compreendia a insero no oramento do valor necessrio para a
execuo dos planos ou programas de Governo, como ocorreu, a ttulo de exemplo, com o
Plano SALTE (1950) e o Plano de Metas (1956). (38)
Diante, contudo, da preocupao em se obter um equilbrio oramentrio, a previso financeira
era feita pelo Governo no estritamente necessrio execuo dos seus programas. Estes
programas, por sua vez, eram executados a partir de prioridades e objetivos previamente
estabelecidos e periodicamente revisados, de sorte que a previso dos recursos oramentrios
acompanhassem a previso dos custos dos programas a serem executados.
A etapa do &lane'amento#oramento , por sua vez, consistia numa tcnica de planejamento
onde, a partir do custo de execuo de cada programa que se determinava qual o recurso
oramentrio necessrio.
O melhor exemplo de &lane'amento#oramento no Brasil foi o Plano de Ao do Governo
Carvalho Pinto, em So Paulo (1971/72) (39) . Mediante a participao de todos os rgos da
Administrao, foram estabelecidos os objetivos que se pretendia atingir, em face das
necessidades mais urgentes, e, a partir deles, a previso das receitas oramentrias.
A tcnica e a metodologia empregadas no Plano de Ao do Governo Carvalho Pinto em muito
se assemelhavam s prprias do oramento-programa, da ser o mesmo considerado como o
marco inicial do oramento-programa, propriamente dito, no Brasil.
Muitos consideraram a tcnica e a metodologia empregadas no Plano de Ao do Governo
Carvalho Pinto como o marco inicial do oramento-programa no Brasil, porque em muito se
assemelhavam s prprias do oramento-programa. Porm, para a doutrina, foi Aliomar
Baleeiro (40) quem primeiro elaborou, em 1961, na Constituio da Guanabara, as primeiras
disposies legais do oramento-programa.
Para Aliomar Baleeiro, a elaborao do oramento pblico deveria observar algumas
disposies bsicas:
" a proposta oramentria deveria condicionar-se aos planos de ao do Poder Executivo;
seriam obrigatoriamente includas na despesa as dotaes previstas em programas
plurianuais aprovados em lei;
a proposta deveria exprimir qualitativa e quantitativamente os fins, definidos e concretos,
por alcanar em cada despesa, aplicando-se ao oramento normas idnticas;
V a Mensagem que encaminhasse a proposta deveria mencionar, em bases de contabilidade
econmica, no s os objetivos fiscais, mas tambm os efeitos de poltica financeira que
presumivelmente dela resultassem.(41)
As disposies introduzidas por Baleeiro transformaram o oramento-programa em importante
instrumento de planejamento e de gerenciamento governamental. Tanto que, logo em seguida,
com a edio da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964 e do Decreto-lei n 200, de 25 de
fevereiro de 1967 e a promulgao da Constituio Federal de 1967, o oramento-programa
passou a ser adotado oficialmente em todo o Brasil. Essa adoo foi confirmada na
Constituio Federal de 1988 e reforada pela Lei Complementar Federal n 101, de 4 de maio
de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
1.3.3Oramento Participativo
A democracia representativa vem enfrentando verdadeira crise em face da corrupo, da
omisso e da ineficcia da Administrao Pblica, da excluso social e da falta de melhor
perspectiva com relao ao desenvolvimento econmico e social do Brasil.
Diante disso, a sociedade brasileira passa a buscar formas de organizao democrtica que
tragam mais justia social ao pas.
O oramento participativo representa justamente uma dessas novas formas de organizao
democrtica, eis que traz o cidado para dentro da administrao pblica, fazendo-o participar
das decises polticas oramentrias do seu Municpio. De uma democracia representativa,
volta-se para a idia de uma democracia participativa.
Trata-se o oramento participativo de um instrumento de gesto pblica que busca na
participao direta da populao os subsdios necessrios a escolha das prioridades em
termos de investimentos municipais, que serviro de base para a elaborao e execuo do
oramento pblico.
Para FEDOZZ (42) , essa participao direta da populao construda a partir de trs
princpios bsicos: o primeiro, diz respeito adoo de regras universais de participao em
instncias institucionais e regulares de funcionamento; o segundo, utilizao de um mtodo
objetivo de definio dos recursos para investimentos; e, finalmente, o terceiro princpio bsico
consubstancia-se na descentralizao do processo decisrio atravs da diviso do municpio
em regies oramentrias.
O processo oramentrio participativo inicia com a realizao das assemblias regionais e das
assemblias temticas.
Atravs das assemblias regionais, realizadas em cada uma das regies que compe o
municpio, dependendo das suas necessidades, so estabelecidas, por ordem de importncia,
as trs prioridades de cada regio. Assim, a ttulo de exemplo, pode ocorrer que um bairro
venha e escolher educao, sade e saneamento, enquanto outro prefira pavimentao,
educao e saneamento como suas prioridades.
J, nas assemblias temticas, a discusso gira em torno das necessidades globais do
municpio. A escolha das prioridades em termos de realizao de obras leva em considerao
a carncia de cada regio, pois comum que uma regio venha a necessitar mais de obras e
servios pblicos do que outra (44). FEDOZZ (p.117) destaca que, em Porto Alegre, a
discusso oramentria das assemblias temticas gira em torno "do transporte e circulao,
da educao, lazer e cultura, da sade e assistncia social, do desenvolvimento econmico e
tributao e da organizao da cidade e desenvolvimento urbano.
As assemblias so organizadas conjuntamente por representantes das unidades
administrativas e rgos internos do Executivo Municipal, instncias comunitrias e instncias
institucionais, alm dos representantes do Executivo local (prefeito e secretrios municipais).
Todo e qualquer morador que desejar, pode participar das assemblias.
Aps as assemblias, vem o segundo momento do oramento participativo, que a formao
das instncias institucionais de participao comunitria, compreendendo o Conselho do
Oramento Participativo (COP) e os Fruns de Delegados.
Como as atribuies do COP constituem-se em propor, fiscalizar e deliberar sobre receita e
despesa do poder Pblico Municipal, para que as realize poder opinar sobre:
i)a proposta do Governo sobre a Lei de Diretrizes Oramentrias;
ii)a proposta de pea oramentria anual a ser enviada Cmara Municipal;
iii)aspectos da poltica tributria e de arrecadao do Municpio;
iv)as obras e atividades do planejamento de Governo e oramento anual apresentados pelo
Poder Executivo Municipal, acompanhando a execuo oramentria, fiscalizando o Plano de
Governo e opinando sobre eventuais alteraes no planejamento de investimentos;
v)a aplicao de recursos extra-oramentrios;
vi)as decises do Executivo quanto as metodologias para discusso e definio da pea
oramentria e do Plano de Governo;
vii)os investimentos priorizados pelo Executivo;
viii)fiscalizao de documentos tcnicos das secretarias e rgos do Governo. (45)
Os Fruns de Delegados, por sua vez, tm como principais atribuies:
i)reunir-se com os conselheiros e divulgar para a populao assuntos tratados no COP;
ii)acompanhar o Plano de nvestimentos, desde a sua elaborao at a concluso das obras;
iii)compor as comisses que acompanharo a elaborao do Plano de nvestimentos, licitaes
etc;
iv)deliberar, em conjunto com representantes, sobre impasses na elaborao do Plano de
nvestimentos;
v)discutir e propor sobre a LDO e sobre o Plano Plurianual e o Oramento Anual;
vi)deliberar, com os conselheiros, sobre modificaes no processo do Oramento Participativo.
(46)
Tanto os conselheiros quanto os delegados so eleitos por suas comunidades para um
mandato de um ano, podendo haver reeleio.
no terceiro momento do oramento participativo, entre os meses de julho e agosto que se
inicia, propriamente dito, a fase de elaborao do oramento.
O Poder Executivo, j conhecendo as prioridades setoriais e temticas estabelecidas pela
populao, bem como aquelas estabelecidas pelos rgos municipais (demandas
institucionais); j planejado as obras e projetos de interesse geral do Municpio ou aquelas
necessrias ao desenvolvimento de determinada regio; levando em considerao a sua
previso de receitas e a legislao existente, especialmente as pertinentes aos limites
oramentrios, elabora a proposta oramentria.
O Conselho do Oramento Participativo (COP), tendo por base as discusses levadas a efeito
acerca da receita e despesa municipais, e respeitando as prioridades estabelecidas nas
assemblias, define a distribuio dos investimentos (47). sso se d atravs da elaborao de
um ''Plano de nvestimentos'' onde so listadas, com todos os detalhes, as obras e atividades
que devero ser executadas pelo Executivo. Da mesma forma que o Executivo, tambm o COP
dever, obrigatoriamente, observar os limites legais e constitucionais relacionados previso
de receitas gerais, despesas com folha de pessoal, despesas para a rea de educao e sade
e outras despesas compulsrias e gastos previstos e fixados por lei.
Uma vez aprovado, o ''Plano de nvestimentos'' publicado, consolidando-se, ento, como
documento essencial a ser informado (princpios da publicidade e da transparncia) e
disponibilizado comunidade para efeito de fiscalizao e controle da prestao de contas do
Executivo quanto s questes oramentrias.
O oramento participativo vem se transformando, ao longo de sua utilizao por grande nmero
de municpios brasileiros, em importante instrumento de justia social e de promoo da
cidadania, eis que concebido a partir da negociao, do consenso e da participao
populacional nas definies das regras do oramento.
Trata-se de um bom exemplo de exerccio efetivo de democracia.
Explicadas algumas das principais metodologias de oramento, fundamental que se conhea
como se d ou como ocorre o ciclo oramentrio. Antes, porm, considerando que durante toda
a realizao desse ciclo devem ser observados determinados princpios, conhece-los tambm
se faz importante.
1.4PRNCPOS ORAMENTROS
Tanto a Constituio Federal quanto a Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, alm do Plano
Plurianual e da Lei de Diretrizes Oramentrias, explcita ou implicitamente definem alguns
princpios bsicos que devem ser observados por ocasio da elaborao e controle do
oramento pblico. Dentre esses princpios, podem ser destacados: (48)
a) Princ)*io da le+alidade
Considerando que o oramento pblico formado por trs leis (a Lei do Oramento Anual
LOA, o Plano Plurianual PPA e a Lei de Diretrizes Oramentrios LDO), deve ser elaborado
em observncia ao princpio da legalidade. sso significa que, para que tenha validade, o
oramento pblico precisa virar lei e ser elaborado conforme as normas legais que o regem, na
forma do contido no art. 5, inciso , da Constituio Federal de 1988: "ningum ser obrigado
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.
b) Princ)*io da unidade
Todas as receitas e despesas devem estar contidas em uma nica lei oramentria, com o
oramento constituindo uma s pea, indicando as receitas da Unio, do Estado ou do
Municpio e os programas de trabalho a serem desenvolvidos pelos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio (artigo 6 da Lei n 4.320/64).
c) Princ)*io da uni&ersalidade
Todas as despesas e receitas do governo devem ser obrigatoriamente consideradas. sso
significa que nenhuma instituio pblica deve ficar fora do oramento (artigo 165, pargrafo
5, Constituio Federal).
d) Princ)*io da anualidade
O oramento pblico deve ser elaborado e autorizado para um exerccio financeiro, coincidente
com o ano civil (artigo 34 da Lei n 4.320/64).
e) Princ)*io da trans*ar,ncia orament-ria
Contido no artigo 2 da Lei n 4.320/64, que determina que "a Lei do Oramento conter a
discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o
programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e
anualidade, o princpio da transparncia oramentria implica que a Lei oramentria dever
ser acompanhada de demonstrativos das receitas e despesas, bem como os efeitos das
isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios a serem concedidos.
f) Princ)*io da *ro+rama%o
O oramento deve ter o contedo e a forma de programao, expressando os programas de
cada um dos rgos e entidades da administrao pblica.
g) Princ)*io da e.clusi&idade
A lei de oramento no poder conter dispositivo estranho previso de receita e fixao de
despesas, ressalvados os casos previstos no art. 7 da Lei 4.320/64, ratificado no artigo 165,
pargrafo 8, da Constituio Federal, que autoriza a abertura de crditos suplementares e
contrataes de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita oramentria, nos
termos da lei.
h) Princ)*io da n%o/a0eta%o da receita
Todas as receitas devem ser recolhidas ao caixa nico do Tesouro, sem discriminao quanto
sua destinao (inciso V do artigo 167, CF).
i) Princ)*io da clare(a
O oramento deve ser expresso de forma clara, ordenada e completa.
j) Princ)*io do e1uil)brio orament-rio
As receitas estimadas e as despesas fixadas no oramento devem manter equilbrio. Admite-
se, porm, que eventual dficit oramentrio seja embutido nas operaes de crdito, desde
que estas no ultrapassem o total das despesas de capital previstas no mesmo oramento.
l) Princ)*io do oramento bruto
Segundo dispe o artigo 6 da Lei n 4.320/64, todas as receitas e despesas constaro da lei
do oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues.
m) Princ)*io da *ublicidade
At 30 (trinta) dias aps o encerramento de cada bimestre, deve ser publicado um relatrio
resumido de cada execuo oramentria.
n) Princ)*io da 1uanti0ica%o dos d2bitos orament-rios
Este princpio veda a concesso ou utilizao de crditos ilimitados.
Evidentemente que, por se tratar um princpio de uma regra, um preceito, uma proposio, uma
verdade geral demonstrada sobre a qual so construdas outras verdades, o rol de princpios
ora apresentado no taxativo. Todo e qualquer princpio que faa do oramento pblico uma
expresso fiel do programa de governo e soluo dos problemas da comunidade, pode e deve
ser aplicado.
Destacados, pois, alguns princpios oramentrios, o trabalho pode voltar-se ao ciclo
oramentrio, que compreende desde a sua fase de elaborao at a sua fase de avaliao,
passando pela execuo e fiscalizao oramentrias. o que se faz na continuao do
captulo.
1.5ELABORAO ORAMENTRA
Prev a Constituio Federal de 1988, em seu artigo 165, que o oramento pblico emana de
trs leis distintas: i) oPlano Plurianual %PP() ; ii) a )ei de *iretries Orament+rias , )*O ; iii)
a )ei Orament+ria (nual , )O( . (49)
A edio dessas leis de competncia do Poder Executivo em todas as esferas de governo
(Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), mas dependem de posterior apreciao e
aprovao do Poder Legislativo correspondente (Congresso Nacional, Assemblias
Legislativas e Cmaras Municipais).
O Plano Plurianual (PPA) caracteriza-se como uma lei que estabelece, de forma regionalizada,
as diretrizes, os objetivos e metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes e
para as despesas relativas aos programas de durao continuada (50) . Tambm relaciona
todos os investimentos que tenham prazo de execuo superior a um ano, devendo ser
enviada at o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato executivo (ou conforme estabelea
a Constituio ou Lei Orgnica de cada Estado e Municpio), para a anlise do Legislativo.
A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO estabelece, para o perodo de um ano, quais sero as
metas e prioridades da Administrao Pblica, as alteraes que se pretende implementar na
legislao tributria, na poltica salarial e no quadro de pessoal (como, por exemplo, a criao
de cargos, realizao de concursos para admisso de servidores etc). Deve ser elaborada e
enviada ao Legislativo at o dia 15 de abril de cada ano ou conforme estabelea a Constituio
ou Lei Orgnica de cada Estado ou Municpio.
A Lei Oramentria Anual LOA, por sua vez, estabelece, com detalhes, a previso das
receitas e despesas para o ano seguinte ao de sua elaborao, demonstrando a poltica
econmico-financeira e o programa de trabalho do governo. O Executivo tem at o dia 31 de
agosto de cada ano ou conforme estabelea a Constituio ou a Lei Orgnica de cada
Estado ou Municpio para remeter a LOA apreciao do Legislativo. Se no o fizer nesse
prazo, a proposta oramentria dever ser elaborada por uma Comisso de Oramento (51);
ou dever ser tomada como proposta o oramento do ano em curso.
Prev a lei, que a proposta oramentria elaborada pelo Executivo pode receber emendas do
Legislativo. Estas emendas, entretanto, no podero incidir sobre as despesas com pessoal e
seus encargos, o pagamento dos servios da dvida pblica ou as transferncias tributrias
constitucionais. Devero, ainda, estar compatveis com o Plano Plurianual, com a Lei de
Diretrizes Oramentrias, ou, se for o caso, estar relacionadas com eventual correo de erros
ou omisses ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. As emendas podem ser vetadas
pelo Executivo, mas o veto poder ser mantido ou rejeitado pelo Legislativo, pelo voto da
maioria absoluta dos seus membros, em escrutnio secreto. Caso a proposta oramentria
venha a ser rejeitada em sua totalidade, para o exerccio seguinte valer o mesmo oramento
aprovado para o exerccio corrente.
Especificamente, quanto ao contedo da proposta oramentria, cabe destacar dois
procedimentos distintos: a previso da receita e a fixao da despesa.
1.5.1A Previso da Receita
O oramento pblico elaborado com, pelo menos, seis meses de antecedncia sua
vigncia, que se inicia sempre a partir de 1 de janeiro do exerccio seguinte. sso faz com que
tanto as receitas quanto as despesas nele contempladas representem mera previso do que
espera o Poder Executivo.
Elaborado de forma criteriosa, o oramento tende a se aproximar da realidade. Da, dispor o
artigo 30 da Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, que "a estimativa da receita ter por base as
demonstraes mensais da receita arrecadada, a arrecadao dos trs ltimos exerccios, pelo
menos, bem como as circunstncias de ordem conjuntural e outras, que possam afetar a
produtividade de cada fonte de receita, observando-se, ainda, os dispositivos da Lei
Complementar Federal n 101, de 4 de maio de 2000.
A dificuldade maior do administrador pblico, no que se refere elaborao do oramento,
reside nas "circunstncias de ordem conjuntural e outras. Variveis econmicas e polticas
(taxas de inflao, desemprego, metas do Fundo Monetrio nternacional etc) influenciam a
previsibilidade das receitas oramentrias, dando ensejo ao surgimento dos chamados dficits
oramentrios, quando da realizao dos projetos e atividades, uma vez que nem sempre a
expectativa de arrecadao se confirma. Alis, nesse sentido, a fim de minimizar tal dificuldade,
a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), prope a realizao da Programao
Financeira Mensal de Desembolso, compreendendo a programao de despesa
compatibilizada com a efetiva possibilidade de arrecadao para o ms seguinte.
No Brasil, as receitas oramentrias so classificadas em receitas correntes e receitas de
ca&ital .
As receitas correntes so compostas da arrecadao tributria; das rendas patrimoniais,
agropecurias, industriais, de servios; das contribuies; do recebimento de multas, juros,
indenizaes; da cobrana de dvida ativa e das transferncias constitucionais ou voluntrias
(recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado), quando para atendimento
de despesas correntes.
Receitas de capital so aquelas provindas da converso em moeda de bens e direitos, da
obteno de emprstimos e das transferncias voluntrias (recursos recebidos de outras
pessoas de direito pblico ou privado), quando para atendimento de despesas de capital.
Sintetizando, pode-se dizer que as receitas oramentrias do Poder Pblico provm das
seguintes fontes:
RECETAS CORRENTES
RECETAS DE CAPTAL
i)tributos;
ii)contribuies sociais e econmicas;
iii)receita patrimonial;
iv)atividade econmica (receita agropecuria, industrial e de servios);
v)transferncias correntes;
vi)outras receitas correntes.
i)alienao de bens mveis e imveis;
ii)operaes de crdito (internas e externas);
iii)amortizao de emprstimos;
iv)transferncias de capital conveniadas;
v)outras receitas de capital.
Basicamente, os tributos constituem-se na principal fonte de receitas oramentrias do Poder
Pblico, merecendo, portanto, explicao parte.
Tributos
Dispe o Cdigo Tributrio Nacional, em seu artigo 3, que "tributo toda prestao pecuniria
compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato
ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
Nesses termos, tributo , portanto, uma contribuio compulsria exigida coercitivamente pelo
Estado para custear os servios pblicos.
Tomando-se por base a Constituio Federal de 1988, no Brasil existem trs espcies de
tributos: i) impostos; ii) taxas; iii) contribuio de melhoria.
i)-m&ostos prestao pecuniria exigida direta ou indiretamente pelo Poder Pblico sem que
este se obrigue a uma contraprestao de servio especfico ou determinado a quem recolhe.
ii).a/as contribuies pagas pelo contribuinte em face de servios especficos e divisveis
que o Estado lhe presta ou pe sua disposio.
iii)0ontribuio de 1el2oria tributo cobrado para custear obras pblicas que valorizem o
imvel do contribuinte.
Parte dos tributaristas, entretanto, tambm consideram os emprstimos compulsrios e as
contribuies parafiscais (53) como espcies de tributos, muito embora os emprstimos
compulsrios, em tese, devam ser devolvidos ao contribuinte e as contribuies parafiscais no
se constituam em receita geral do tesouro pblico, mas sim, receita especfica de uma entidade
com finalidade tambm especfica definida em lei (exemplos, a previdncia social, a
contribuio sindical etc).
A arrecadao tributria depende em muito do desempenho do aparelho econmico do Estado.
Por isso, imprescindvel que tanto a estimativa das receitas, quanto a fixao das despesas
oramentrias considerem eventuais sazonalidades da economia, evitando ou minimizando,
desta forma, o surgimento de eventuais dficits oramentrios.
Mesmo assim, no geral, comum, em qualquer esfera de governo (federal, estadual ou
municipal), que a receita seja insuficiente para fazer frente s despesas pblicas, o que leva os
administradores pblicos a buscarem a complementao de recursos. sso se faz mediante as
chamadas operaes de crdito, que nada mais so do que a obteno de emprstimos
pblicos.
Operaes de Crdito
O texto constitucional e disposies das Leis ns 4.320/64 e 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal) e da Resoluo n 43/2001 do Senado Federal, permitem ao Poder
Pblico obter recursos financeiros atravs de emprstimos, desde que sejam estes
previamente autorizados pelo Poder Legislativo respectivo.
A Resoluo n 43/2001 do Senado Federal define como operao de crdito os compromissos
assumidos com credores situados no pas ou no exterior, em razo de mtuo, abertura de
crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de
valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras
operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.
As operaes de crdito podem ser classificadas:
a) 3uanto 4 locali(a%o da 0onte de 0inanciamento
-interna quando a fonte de financiamento est localizada no prprio pas;
-externa quando a fonte de financiamento est localizada no exterior.
b) 3uanto ao seu *ra(o de dura%o
-de curto prazo
-de longo prazo.
As operaes de crdito normalmente so de longo prazo, caracterizando-se, em geral, em
financiamentos obtidos junto a bancos nacionais ou estrangeiros ou, ainda, junto a
organizaes no governamentais, para custodiar programas e projetos governamentais
previstos na lei oramentria, programas sociais ou investimentos em infra-estrutura. (54)
As operaes de curto prazo, por sua vez, normalmente se caracterizam como operaes
puramente financeiras, para cobertura de dficits momentneos de caixa. o caso, por
exemplo, do ARO Emprstimo por Antecipao de Receita Oramentria, que tomado junto
ao sistema bancrio para cobertura de dficits financeiros ocorridos durante a execuo anual
do oramento pblico.
Feita a abordagem sobre a previso da receita, busca-se o mesmo com relao ao segundo
procedimento da fase de elaborao oramentria, que a fixao das despesas.
1.5.2A Fixao das Despesas
Da mesma forma que a receita, a fixao das despesas tambm se d mediante um processo
de previso. Por esta razo, soa interessante, num primeiro plano, discorrer-se um pouco
acerca deste elemento oramentrio, que a previso.
Segundo Jean Meyer (55), a previso deve ser entendida como "uma atitude de vontade,
cientfica e coletiva face ao futura.
A previso como uma atitude de vontade significa a expresso de poltica, de escolha, de
deciso de levar algo a termo no futuro. Mais do que repetir ou descrever ainda que
estatisticamente valores ou situaes anteriores, implementar uma poltica que expresse a
vontade do administrador pblico, observando-se o princpio da previso. Assim, se em
determinado Municpio seu administrador possui como poltica definida a ao social, dever
desenvolver previses sobre a implantao de centros comunitrios de atendimento social
(creches, abrigos, equipamentos de lazer etc).
Falar da previso como atitude cientfica implica entender que o administrador pblico deve
fazer a previso utilizando-se da intuio para estudar e analisar os programas e projetos, no
como base de deciso. Para que as previses sejam racionais, elementos da Estatstica e da
Economia so essenciais, especialmente considerando-se que a realizao (concretizao do
previsto) pode apresentar margens de erro. Assim, para diminuir eventuais impactos negativos,
quando da elaborao da previso, os desvios possveis e admissveis precisam ser
considerados.
Finalmente, a previso como expresso coletiva significa que qualquer pessoa envolvida no
processo administrativo-oramentrio possui responsabilidade no processo, na proporo do
grau de competncia que lhe cabe. No quer dizer que as decises tenham de ser tomadas por
maioria de votos, mas que todos devem contribuir para com a base da poltica previamente
estabelecida.
De tudo, possvel dizer que a previso baseia-se em dados concretos, que exigem
acompanhamento contbil medida que o oramento passa da fase de elaborao de
execuo.
Explicada, ainda que sucintamente, o que seja a previso, a abordagem volta sua ateno para
o procedimento de fixao das despesas, propriamente dito.
Da mesma forma que a receita, a previso e a fixao das despesas tambm seguem o
princpio da universalidade e, dependendo da categoria econmica na qual se enquadrem, so
classificadas em despesas correntes e despesas de capital.
A programao das despesas exige que seja analisado o comportamento das despesas
realizadas em anos anteriores (pessoal, encargos da dvida, entre outras), bem como as
alteraes que se pretenda implementar em face da respectiva Lei de Diretrizes Oramentrias
LDO.
A fim de que seja respeitado o princpio da transparncia oramentria, contido no artigo 2 da
Lei 4.320/64, j citado anteriormente, a programao das despesas deve ser feita de forma
precisa, com seus valores observando os limites estimados das receitas.
Por fora de lei, o administrador pblico est obrigado a observar a programao das dotaes
oramentrias da despesa, respeitando o que ficou estabelecido no Plano Plurianual e na Lei
de Diretrizes Oramentrias.
Dispe a Portaria nterministerial n 163, de 04 de maio de 2001, dos Ministrios da Fazenda e
do Planejamento, Oramento e Gesto, em face da Lei Complementar n 101, de 04 de maio
de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), acerca da composio da estrutura da natureza da
despesa.
Para um melhor entendimento sobre a estrutura da natureza das despesas, vale ressaltar que
as despesas correntes so aquelas destinadas operacionalizao e funcionamento da
entidade pblica e prestao de servios pblicos e, por sua vez, as despesas de capital so
aquelas que provocam acrscimos no patrimnio pblico, mediante a formao ou aquisio de
um bem de capital. Um exemplo de despesas correntes seria o pagamento de professores e,
de despesas de capital, a construo de um hospital municipal.
Referida estrutura da natureza das despesas complementada pela informao gerencial
"modalidade de aplicao, cuja finalidade a de indicar se os recursos so aplicados
diretamente por rgos ou entidades no mbito da mesma esfera de governo ou por outro ente
da federao e suas respectivas entidades. O objetivo desta "modalidade de aplicao
eliminar a possibilidade de que os recursos transferidos ou descentralizados sejam duplamente
contados. (56)
Assim, com base na Portaria nterministerial n 163, de 04 de maio de 2001, a estrutura da
natureza da despesa pblica apresenta a seguinte composio:
(A) CATEGORAS ECONMCAS
(B) GRUPOS DE NATUREZA DE DESPESA
-Despesas Correntes;
-Despesas de Capital.
-Pessoal e Encargos Sociais;
-Juros e Encargos da Dvida;
-Outras Despesas Correntes;
-nvestimentos;
-nverses Financeiras;
-Amortizao da Dvida.
(C) MODALDADES DE APLCAO
(D) ELEMENTOS DE DESPESA
-Transferncias Unio;
-Transferncias a Estados e ao Distrito Federal;
-Transferncias a Municpios;
-Transferncias a nstituies Privadas sem Fins Lucrativos;
-Transferncias a nstituies Privadas com Fins Lucrativos;
-Transferncias a nstituies Multigovernamen-tais Nacionais;
-Transferncias ao Exterior;
-Aplicaes Diretas;
-A Definir.
-Aposentadorias e Reformas;
-Salrio-Famlia;
-Vencimentos e Vantagens Fixas Pessoal Civil;
-Vencimentos e Vantagens Fixas Pessoal Militar;
-Obrigaes Patronais;
-Juros sobre a Dvida por Contrato;
-Encargos sobre Operaes de Crdito por Antecipao da Receita;
-Material de Consumo;
-Servios de Consultoria;
-Obras e nstalaes;
-Equipamentos e Material Permanente;
-Aquisio de mveis;
-Aquisies de Ttulos Representativos de Capital j integralizado;
-Principal da Dvida Contratual Resgatada;
-Principal da Dvida Mobiliria Resgatada;
-Outros...
Devem ser entendidos por "grupos de natureza de despesa a agregao de elementos de
despesa que apresentam as mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto (57) e por
"elemento de despesa, a identificao dos objetos de gasto, tais como vencimentos e
vantagens fixas, juros, material de consumo, obras e instalaes e outros de que a
Administrao Pblica se serve para a consecuo dos seus fins. (58)
Os procedimentos de fixao das despesas compreendem ainda a "classificao funcional
estabelecida pela Portaria Ministerial n 42, de 14 de abril de 1999, do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, com base na Lei n 4.320/64. Nessa "classificao
funcional, as "funes so entendidas como o maior nvel de agregao das diversas reas
de despesa que competem ao setor pblico e a subfuno, representa uma diviso da funo,
visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico.
Complementando a "classificao funcional, tem-se o "programa, o "projeto e a "atividade.
O "programa um instrumento de organizao da ao governamental visando
concretizao dos objetivos pretendidos e estabelecidos no Plano Plurianual. O "projeto, por
sua vez, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um "programa.
Envolve um conjunto de operaes limitadas no tempo, das quais resulta um produto que
possibilita expandir ou aperfeioar a ao governamental. A "atividade tambm um
instrumento de programao para alcanar o objetivo de um "programa. Porm, envolve um
conjunto de operaes que se realizam contnua e permanentemente, eis que necessrias
manuteno da ao governamental.
Enquanto a definio e a classificao de funo e de subfuno constam da Portaria
Ministerial n 42/99, a classificao de programa, projeto e atividade estabelecida
diretamente pela respectiva entidade governamental responsvel pela elaborao do
oramento.
Cabe destacar, finalmente, que a alocao dos crditos oramentrios (dotaes
oramentrias) no projeto da lei oramentria anual, dever ser feita diretamente unidade
oramentria responsvel pela execuo das aes correspondentes, sendo facultado o
desdobramento suplementar dos elementos de despesa para atendimento das necessidades
de escriturao contbil e controle da execuo oramentria.
1.6EXECUO ORAMENTRA
A execuo do Oramento a concretizao, a realizao anual dos objetivos e metas
estabelecidos nos programas governamentais resultantes do processo de planejamento.
Consubstancia-se na mobilizao de recursos humanos, materiais e financeiros, que devem
ser administrados o mais racionalmente possvel.
Visando justamente essa administrao racional de recursos, a execuo oramentria deve
observar os limites ou vinculaes previamente estabelecidas, bem como os sucessivos
estgios a serem cumpridos no que tange realizao da despesa pblica.
1.6.1Limites da Execuo Oramentria
Em razo de exigncias constitucional e legal (Lei de Responsabilidade Fiscal), o administrador
pblico, obrigatoriamente, precisa observar alguns limites ou vinculaes de execuo
oramentria.
A Lei n 101/2000 (LRF), em seu artigo 19, estabelece que as despesas com pessoal ativo e
inativo (aqui compreendidas como sendo a somatria das despesas de pessoal e encargos
sociais tanto da administrao direta quanto da indireta), no podero ultrapassar a cinqenta
por cento das receitas correntes lquidas, quando da Unio, ou a sessenta por cento delas,
quando Estados, Distrito Federal e Municpios.
Com relao s despesas com educao (manuteno e desenvolvimento do ensino), o artigo
212 da Constituio Federal de 1988 estabelece que a Unio nela nunca aplicar menos do
que dezoito por cento, nem os Estados, o Distrito Federal e os Municpios menos do que vinte
e cinco por cento da receita resultante de impostos, inclusive os provenientes de
transferncias. (59)
No que tange aos limites mnimos de aplicao de recursos em servios pblicos de sade,
esto previstos na Emenda Constitucional N 29, de 13 de setembro de 2000, na seguinte
forma:
a)Unio Aplicar, anualmente, em aes e servios pblicos de sade, os recursos mnimos
estabelecidos em Lei complementar (reavaliada a cada cinco anos), corrigidos pela variao do
PB Produto nterno Bruto.
b)Estados e Distrito Federal Aplicaro o produto da arrecadao dos impostos previstos no
Art. 155 da CF/1988 (sobre a transmisso causa mortis ou doao de bens e direitos, a
circulao de mercadorias e prestao de servios - CMS e sobre a propriedade de veculos
automotores - PVA) e dos recursos de que tratam os artigos 157 (transferncias da Unio de
quotas-parte de imposto sobre a renda e proventos e impostos do art. 154, ) e 159, inciso ,
alnea "a e inciso (transferncias da Unio de quotas-parte de impostos sobre produtos
industrializados P e sobre exportao de produtos industrializados E), deduzidas as
parcelas que forem transferidas aos seus respectivos municpios.
c)Municpios Devero aplicar na sade o correspondente a quinze por cento do produto dos
impostos prprios e transferidos.
1.6.2Estgios da Execuo Oramentria
A execuo oramentria compreende basicamente seis estgios: 1) Programao financeira
e o cronograma de execuo mensal de desembolso; 2) Licitao; 3) Contratao da
despesa; 4) Empenho da despesa; 5) Liquidao; 6) Pagamento da despesa.
Programao Financeira e o Cronograma de Execuo Mensal de Desembolso
Com previso legal na Lei n 4.320/64 (artigos 47 e 48), Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro
de 1967 (artigo 7) e Lei Complementar Federal n 101/2000 (artigo 8), a programao
financeira de desembolso tem dois objetivos principais: i) assegurar, mensalmente, s unidades
oramentrias, o montante de recursos necessrios e suficientes para a execuo do programa
anual de trabalho; ii) manter durante o exerccio o equilbrio entre a receita arrecadada e a
despesa realizada, de modo a reduzir ao mnimo eventuais insuficincias de tesouraria,
observando o disposto na respectiva Lei de Diretrizes Oramentrias LDO.
Licitao
Por fora do artigo 37, inciso XX, da Constituio Federal de 1988, regulamentada pela Lei
Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993, as obras, servios, compras e alienaes na
Administrao Pblica, devem ser contratadas mediante processo de licitao que assegure
igualdade de condies a todos os concorrentes. Alm de selecionar a proposta mais vantajosa
para o Poder Pblico, a licitao, portanto, um processo administrativo que visa assegurar a
observncia do princpio constitucional da isonomia.
O processo de licitao pblica compreende as seguintes modalidades:
a)0oncorr3ncia Modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase inicial de
habilitao preliminar comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no
edital para execuo de seu objeto (1, artigo 22, Lei 8.666/93). para obras e servios de
engenharia de valor estimado de contratao acima de R$ 1.500.000,00 e para outras compras
e servios acima de R$ 650.000,00.
b).omada de Preos Modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados
ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior
data do recebimento das propostas, observada a necessria qualificao (2, artigo 22, Lei
8.666/93). para obras e servios de engenharia de valor estimado de contratao de at R$
1.500.000,00 e para outras compras e servios de at 650.000,00.
c)0onvite Modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto,
cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de 3 (trs) pela unidade
administrativa, a qual afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o
estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu
interesse com antecedncia de at 24 (vinte e quatro) horas da apresentao das propostas
(3, artigo 22, Lei 8.666/93). Para obras e servios de engenharia de valor estimado de
contratao de at R$ 150.000,00 e para outras compras e servios de at R$ 80.000,00.
d)0oncurso Modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha de trabalho
tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos
vencedores, conforme critrios constantes de edital publicado na imprensa oficial com
antecedncia mnima de 45 (quarenta e cinco) dias (4, artigo 22, Lei 8.666/93).
e))eilo Modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens mveis
inservveis para a administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou
para a alienao de bens imveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou
superior ao valor da avaliao (5, artigo 22, Lei 8.666/93).
f)Pre"o Modalidade de licitao para aquisio de bens e servios comuns, promovida
exclusivamente no mbito da Unio, qualquer que seja o valor estimado da contratao, em
que a disputa pelo fornecimento feita por meio de propostas e lances em sesso pblica (art.
2o. da Medida Provisria 2.026/2000).
Contratao da Despesa
Neste estgio, o administrador pblico contrata com o fornecedor da mercadoria, do servio ou
da obra objeto da licitao, aps seu devido processamento e julgamento.
Empeno da Despesa
O empenho consiste no ato emanado da autoridade competente, que cria para o Estado a
obrigao de pagamento pendente ou no do implemento de condio (artigo 58, Lei
4.320/64).
formalizado em um documento legal denominado "nota de empenho, que dependendo do
seu valor ou da sua forma de pagamento, ser ordinrio, estimativo ou global. Nenhuma
despesa pblica pode ser realizada sem prvio empenho.
Li!uidao
A liquidao o procedimento antes do qual a despesa pblica mo pode ser paga. Trata-se
da preliminar verificao do direito adquirido pelo credor, com base em ttulos e documentos
comprobatrios do respectivo crdito, em razo do efetivo fornecimento da mercadoria,
prestao do servio ou realizao da obra.
Pagamento da Despesa
Aps a liquidao, feito o pagamento da despesa atravs de ordem de pagamento liberada
pela autoridade competente.
Quando exercida diretamente pelo Chefe do Poder, a competncia para ordenar o pagamento
da despesa dita originria. Quando o seu exerccio transferido pelo Chefe do Poder a seus
auxiliares diretos, fala-se de competncia delegada.
Ainda com relao execuo oramentria, cabe destacar que permitido ao administrador
pblico realizar parceiras e convnios. As parcerias so acordos firmados entre a
Administrao Pblica e o setor privado (empresas, entidades etc), visando um objeto comum.
Os convnios, por sua vez, so instrumentos legais firmados entre entidades pblicas ou entre
estas e entidades privadas, atravs dos quais ajustam-se transferncias de recursos ou
realizao de obras, servios, atividades etc.
Finalmente, considerando que no processo de execuo oramentria pode ocorrer o chamado
dficit oramentrio (que a situao em que uma determinada dotao oramentria (61) se
mostra insuficiente para atender a respectiva despesa), ou ainda, pode surgir uma necessidade
coletiva a ser atendida sem que haja dotao oramentria prevista, a Lei Federal n 4.320/64,
na forma dos seus artigos 40 a 46, possibilita ao administrador pblico buscar aportes de
recursos atravs de "crditos adicionais.
Os crditos adicionais podem ser entendidos como novas autorizaes de despesas no
computadas ou insuficientemente dotadas na lei de oramento e so classificados em
suplementares, especiais e extraordinrios.
Sero suplementares quando destinados a reforo de dotao oramentria; especiais quando
destinados a despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica; e
extraordinrios, quando destinados a despesas urgentes e imprevistas (calamidade pblica, por
exemplo).
Aps as fases de elaborao e execuo, o ciclo oramentrio tem na fase de fiscalizao o
seu prximo passo.
1.7FSCALZAO ORAMENTRA
Compreendendo o oramento pblico como uma espcie de contrato social que o governo
firma, a cada ano, com a sociedade na busca pela realizao do bem-estar social, de
fundamental importncia o seu controle, pois dele resulta a realizao das despesas pblicas
com eficincia e probidade. Ainda mais num contexto como o brasileiro - onde so limitados
os recursos destinados execuo desse contrato social, especialmente no que tange aos
programas de governo voltados realizao do bem-estar social.
Essa limitao de recursos ressalta ainda mais a necessidade de que a Administrao Pblica
e a sociedade no s estabeleam as prioridades em termos de execuo das aes
governamentais, como tambm observem o rigoroso cumprimento das metas oramentrias
estabelecidas, coibindo desvios de verbas ou outros procedimentos ilegais que rompam com o
contrato social formalizado na figura do oramento.
Alm disso, a sociedade no pode limitar-se a participar na escolha das aes a serem
executadas. Deve, tambm, na forma que lhe faculta a lei, controlar a execuo do oramento
pblico, garantindo-lhe seu efetivo cumprimento.
Neste sentido, tanto a Constituio Federal de 1988 (artigo 70), quanto a Lei Federal n
4.320/64 (artigos 75 a 82) e a Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar Federal n
101/2000 (artigo 59), prevem a fiscalizao da execuo oramentria. A lei estabelece que o
controle da execuo oramentria deve ser uma atividade permanente da Administrao
Pblica, pois fundamental para a eficincia do oramento pblico que todo o processo de
arrecadao de receitas e de realizao de despesas seja totalmente fiscalizado.
Dependendo de quem exera o controle da execuo oramentria, este
ser interno ou e/terno .
15651"ontrole Interno
o controle exercido pelos prprios rgos do Poder Executivo, Legislativo e Judicirio, tais
como o financeiro, de contabilidade ou de auditoria interna ou por Comisses criadas
especialmente para o acompanhamento da matria oramentria, como o caso das
Comisses de Oramento. Visa, portanto, a fiscalizao da execuo oramentria no seu
prprio mbito.
A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 74, determina que os trs Poderes devero
manter, de forma integrada, um sistema de controle interno com a finalidade de:
i) avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual e a execuo dos programas
de governo e dos oramentos;
ii) comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia das gestes
oramentrias, financeiras e patrimoniais na Administrao Pblica;
iii) exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres do Estado.
Os responsveis pela realizao do controle interno so obrigados, por fora de lei, a fazer
denncias ao Tribunal de Contas sobre quaisquer irregularidades ou ilegalidades que
verifiquem, sob pena de, em no o fazendo, serem solidariamente responsabilizados pelas
mesmas.
Alis, por fora da Constituio Federal, qualquer cidado, partido poltico, associao ou
sindicato tambm pode denunciar a ocorrncia de irregularidades ou ilegalidades no
desempenho das atividades oramentrias.
15657 "ontrole E.terno
A competncia para a realizao do controle externo exclusiva do Poder Legislativo, com
auxlio do Tribunal de Contas da Unio e dos Estados. Seu objetivo maior o de fiscalizar o
processo oramentrio zelando para que os princpios da probidade e da legalidade sejam
observados quando da utilizao de recursos pblicos pelo administrador pblico.
tambm atravs do controle externo que se analisa a prestao de contas do Poder
Executivo e que se verifica o fiel cumprimento da Lei de Oramento, nos termos do artigo 82 da
Lei Federal n 4.320/64.
1.7.3Outras Formas de Controle
A lei tambm prev que, alm do controle interno e do controle externo a execuo
oramentria pode ser tambm acompanhada por Conselhos de fundos criados com a
finalidade de controlar o cumprimento dos programas previstos no Oramento.
Os fundos nada mais so do que contas oramentrias especficas criadas por lei, com
objetivos e finalidades previamente determinados. Junto com os fundos, so criados seus
respectivos Conselhos, formados por representantes do Poder Pblico, de trabalhadores e de
usurios do prprio fundo. A ttulo ilustrativo, podem ser citados o Fundo de Assistncia Social
(FAS), o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio (FUNDEF), o Fundo de Sade, o Fundo dos Direitos da Criana e do
Adolescente, dentre outros. Cabe ao Conselho controlar a execuo oramentria atravs da
aprovao dos planos de aplicao de recursos e da prestao de contas que lhe so
apresentados pelos administradores dos fundos. Cabe, ainda, ao Conselho, levar ao
conhecimento da populao as polticas sociais implementadas pelo Governo e, tambm,
participar das tomadas de decises de interesse do bem-estar geral.
Outra importante forma de controle oramentrio foi implementada com a edio da Lei de
Responsabilidade Fiscal A Lei Complementar n 101/2000, que, dentre outras imposies,
obriga o Executivo a publicar os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias, as
prestaes de contas e o respectivo parecer prvio. sso possibilita um alcance maior da
sociedade no que tange s matrias oramentrias, ensejando talvez o controle mais
importante, que o controle social.
A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que sejam apurados dois resultados fiscais, em
especial: o resultado &rim+rio e o resultado nominal!
O resultado &rim+rio %45) avalia se o Governo est ou no enquadrado nos seus limites
oramentrios e, por conseqncia, contribuindo para a reduo ou elevao do endividamento
do setor pblico.
O resultado nominal %46) mostra exatamente o total de recursos que o setor pblico precisou
captar junto ao sistema financeiro, ao setor privado ou ao resto do mundo, para a realizao de
suas despesas oramentrias.
Aps a fase da fiscalizao, o ciclo oramentrio completa-se com a fase da avaliao
oramentria.
1.8AVALAO ORAMENTRA
A fase da avaliao oramentria decorre de dispositivo constitucional que impe sejam
avaliados o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual e a execuo dos programas
de governo estabelecidos no oramento, em termos de realizao de obras e prestao de
servios.
Para tanto, o rgo responsvel pela avaliao fica encarregado de estabelecer mtodos de
organizao e critrios, para que possa verificar o grau de cumprimento dos objetivos fixados
no oramento. A avaliao visa, ainda, a orientao e a fixao de bases consistentes para
futuras programaes, realimentando todo o ciclo oramentrio.
Em geral, a avaliao quanto ao cumprimento dos objetivos propostos na programao de
governo, responsabilidade do prprio rgo que elabora a proposta oramentria ou de outro
indicado em lei.
Com a avaliao, encerra-se o ciclo oramentrio e, desta forma, explicado o que e como
funciona o oramento pblico, considerando, precipuamente, que tanto a distribuio de renda
quanto a garantia contra os riscos da existncia, por representarem princpios bsicos de
justia social, devem estar contemplados na
poltica oramentria do Governo, o trabalho pode voltar a sua ateno ao Captulo 2, Justia
Social , pois somente na sua compreenso estar o fundamento bsico para que o oramento
pblico possa ser efetivamente entendido e aceito como um verdadeiro instrumento de justia
social.
7J8STIA SO"IA!
Bem#aventurados os 7ue t3m fome e sede de 'ustia!!!os 7ue sofrem &erse"uio &or amor da
'ustia!!!
(Mateus, V. 6,10)
Quando nos fins do sculo XX a filosofia materialista e o individualismo exagerado, to bem
representados pelo darwinismo social (65), cederam espao para o princpio cristo do amor ao
prximo, a noo individualista de justia sucumbiu perante o surgimento de uma nova justia,
a "justia social, a justia distributiva, baseada na eqidade e na caridade, imperativos
verdadeiros de justia superior, no dizer de Santo Toms de Aquino. (66)
Assim foi que, a partir da Encclica 8erum Novarum %49) e do Tratado de Paz de Versailles
(68), os direitos sociais comearam a ser reconhecidos, inicialmente aos operrios e
trabalhadores, depois a todos indistintamente, e a paz mundial passou a ser buscada com base
na justia social.
Entretanto, apenas proclamar os direitos sociais no era suficiente para enfrentar o grave
problema da desigualdade social e da misria, que levava e leva ainda hoje a grande maioria
das pessoas a viver abaixo das condies humanas mnimas.
Assim, em nome da Justia Social, buscou-se a internacionalizao e a concretizao dos
direitos sociais, especialmente a partir das Declaraes de Lima (1938), do Pacto do Atlntico
(1941), do Mxico (1945), as Cartas da ONU (1946), da OEA (1948), com suas respectivas
Proclamaes dos Direitos Econmicos e Sociais, pregando a elevao do nvel de vida para
todos, a realizao do bem-estar social, o oferecimento de melhores condies de trabalho,
segurana social e prosperidade econmica. (69)
Essa internacionalizao e busca pela concretizao dos direitos sociais refletiu-se na
promulgao, em 1948, da Declarao Universal dos Direitos Humanos, que introduziu a
concepo contempornea de direitos humanos, caracterizada pela universalidade e
indivisibilidade desses direitos.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos inovou, combinando tanto a ideologia liberal
quanto a social de cidadania, consagrando direitos civis e polticos e direitos econmicos,
sociais e culturais. Desta forma, sem a efetividade dos direitos econmicos, sociais e culturais,
os direitos civis e polticos ficam restritos mera formalidade; por outro lado, sem a realizao
dos direitos civis e polticos o que significa dizer sem liberdade, os direitos econmicos e
sociais no tm qualquer significao. No h, pois, como se falar em liberdade (direitos civis e
polticos) que no acompanhada da justia social.
A partir da aprovao da Declarao Universal de 1948, com sua concepo de direitos
humanos, comea a surgir o Direito nternacional dos Direitos Humanos, com o objetivo maior
de proteger os direitos fundamentais, com base na idia de que toda nao tem a obrigao de
respeitar os direitos de seus cidados e de que todas as naes e a comunidade internacional
tm o direito e a responsabilidade de protestar se um Estado no cumprir com essa obrigao.
Em termos atuais, no caso especfico do Brasil, esses direitos esto consignados na
Constituio Federal, a comear pelos seus trs princpios fundamentais liberdade, igualdade
e justia social. Completando-se com os direitos e garantias fundamentais (artigos 5 a 17),
que contemplam os direitos e deveres individuais e coletivos, os direitos sociais, a
nacionalidade e os direitos polticos dos cidados e, dentre outros, os direitos da criana e do
adolescente (artigo 227), do idoso (artigo 230), dos ndios (artigo 231) e os direitos
seguridade social (artigos 194 a 204), sade (artigo 196), educao (artigo 205) e a um
ambiente saudvel (artigos 170,V e 225).
Tambm a Lei de ntroduo ao Cdigo Civil (Decreto-Lei n 4.657, de 4 de setembro de 1942),
no deixa de fazer meno justia social quando, em seu artigo 5, prescreve que, na
aplicao da lei, o juiz atender aos fins sociais a que ela se dirige e s exigncias do bem
comum. No texto original do projeto da LCC, essa norma de interpretao e aplicao da lei
luz da justia social, dirigida no s aos juzes, mas tambm ao povo e s autoridades em
geral, estava mais explcita, eis que no artigo 9 do Ante-projeto constava que "a aplicao das
normas jurdicas se far sob a inspirao do bem comum, da justia social e da eqidade.
(70)
Em termos concretos, porm, o que se nota, infelizmente, que, passados mais de cinqenta
anos de proclamada a Declarao Universal dos Direitos Humanos e a despeito das mais
diversificadas previses legais, os direitos humanos e sociais, por conseguinte a justia social,
ainda est longe de se tornar uma realidade, restringindo-se, para a maioria dos pases, a mera
retrica.
A questo da justia social configura-se, portanto, ainda na atualidade, como ponto-chave para
a construo de uma verdadeira democracia, onde a dignidade da pessoa humana, em sua
plenitude, seja respeitada.
Para a melhor compreenso acerca da justia social, mister, num primeiro momento,
apresentar seus conceitos e definies, distinguindo-a da justia propriamente dita e
apresentando alguns de seus princpios. Em seguida, considerando sua grande influncia no
somente no que tange ao conceito de justia social, mas tambm a seus princpios e evoluo,
far-se- uma abordagem sucinta sobre a Doutrina Social da greja. Finalmente, partindo dos
conceitos e definies de justia social e a fim de demonstrar sua transcendental importncia
para toda a sociedade, o trabalho voltar sua ateno a algumas questes de injustia social,
tais como a excluso social, a pobreza, a misria e a fome, a violncia urbana, o neoliberalismo
e o risco que este impe verdadeira democracia. E, para encerrar o captulo, nada melhor do
que uma exposio, ainda que breve, mas imprescindvel, da clebre obra ( sociedade 'usta:
uma &ers&ectiva 2umana , deste que se constitui num dos mais importantes economistas da
atualidade, John Kenneth Galbraith.
2.1CONCETOS E DEFNES DE JUSTA SOCAL E SUA DSTNO FRENTE AO
CONCETO FORMAL DE JUSTA
No h como transcorrer sobre justia social sem que, antes, se faa a respeito da justia em si
mesma. Quanto distino entre uma e outra, pode ser feita a partir das definies de cada um
dos institutos.
2.1.1Conceitos e Definies de Justia
Plato entende a justia como uma virtude que est acima de todas as outras virtudes e que,
por isso, constitui-se no centro que equilibra e dirige a vida moral. Aristteles, nas pegadas de
Plato, defende a justia uma virtude universal e uma atividade conforme lei do Estado,
abrangendo toda a tica. Ccero, confirmando o pensamento contido na filosofia grega, a define
como nica virtude "senhora e rainha de todas as virtudes. (71)
Vrios Santos Padres da greja tambm firmaram seus conceitos e definies de justia (72) ,
em que pese, como pode ser observado, um tanto quanto amplas e at mesmo metafricas:
-So Ambrsio "a justia o cumprimento dos mandamentos;
-So Joo Crisstomo "justia a me prolfica de outras virtudes;
-Santo Agostinho "justia significa o amor posto unicamente ao servio de Deus;
-Santo Toms de Aquino justia tudo que "exprima o conceito de ordem de todas as partes
da alma, isto , a retido, a perfeio, contanto que seja assinalada pela graa sobrenatural da
qual dimana a santidade.
ndependentemente das definies, o certo que a justia, em sentido prprio, uma virtude
que regula as relaes entre os homens e constituda de trs elementos essenciais. O
primeiro deles, a alteridade , faz a distino fsica ou moral dos dois termos da relao. O
segundo, a obri"atoriedade , obriga determinada pessoa em relao ao direito de outra. O
terceiro e ltimo elemento, a i"ualdade , que determina o limite at onde deve chegar a
obrigao. E sendo uma virtude, a justia deve caracterizar-se pela estabilidade, firmeza e
vontade do homem em agir sempre com retido.
Segundo BRUCCULER, existem trs espcies distintas de justia: comutativa, distributiva e
legal. A justia comutativa aquela aplicada nas relaes de troca, onde deve prevalecer o
princpio da igualdade. Assim, a ttulo de exemplo, o salrio deve equivaler exatamente ao
trabalho, o preo mercadoria, a reparao ao dano causado etc. Essa igualdade, esse
equilbrio, alis, a razo de ser de representar-se a justia pondo-lhe nas mos uma balana.
(73)
A justia distributiva, como o prprio nome lhe diz, aquela que diz respeito distribuio dos
bens e dos encargos, regulando as relaes entre a sociedade e seus membros. Aqui tambm
o princpio da igualdade deve ser aplicado, especialmente em face da desigualdade que
prevalece entre os membros da sociedade. Assim, tambm com o intuito de exemplificar, "os
bens, as honras, os cargos a distribuir so proporcionais aos trabalhos, aos mritos e
capacidade dos scios. (74)
Por sua vez, entende-se por justia legal a que submete lei o modo de proceder do homem,
os seus atos, subordinando-os ao interesse coletivo.
A Encclica 8erum Novarum fala ainda em justia natural, que diz respeito a tudo o que
devido por direito natural e em justia contratual ou positiva, que a derivada do direito
positivado, logo, a justia legal.
Dos mais interessantes so, tambm, os conceitos formais de justia, elaborados por dois dos
mais importantes pensadores e filsofos contemporneos, Chaim Perelman e Agnes Heller.
Perelman (75) oferece trs definies de conceito formal de justia ou, como ele chama, de
justia formal ou abstrata. No primeiro deles, a justia "um princpio de ao de acordo com o
qual seres de uma e da mesma categoria essencial precisam ser tratados da mesma forma.
Noutro, a justia formal significa "aplicar uma regra a todos os membros de uma categoria
essencial. Por ltimo, seria "observar uma regra que tem a obrigao de tratar de determinada
maneira todas as pessoas que pertencem a uma determinada categoria.
J, para Heller (76), "o conceito formal de justia significa a aplicao consistente e contnua
das mesmas normas e regras a cada um dos membros de um agrupamento social aos quais
elas se aplicam.
Apresentadas os mais variados conceitos e definies de justia, seguem-se os pertinentes
justia social, que a que mais interesse proposta do presente trabalho monogrfico.
2.1.2Conceitos e Definies de Justia Social
Da mesma forma que a justia, tambm a justia social apresenta uma variedade de sentidos,
dificultando, por vezes, a sua melhor conceituao.
Alguns doutrinadores entendem por justia social uma condio de bem-estar econmico que
uma sociedade deve ter como ideal.
Mussolini, por exemplo, no seu regime fascista, discursava sobre "a realizao duma mais alta
justia social para todo o povo italiano, entendendo esta "alta justia social como garantia de
trabalho, salrio justo, conforto no morar, possibilidade de desenvolvimento pessoal etc. (77)
O italiano ACHLLE LORA (78) , em sua obra ( camin2o da 'ustia social , tambm indica a
justia social como um conjunto de condies que melhor realizam o ideal social (que para ele,
seria o ideal socialista), sob os auspcios da eqidade.
Os Padres Henrique Pesch, Vermeersch e G.C. Rutten (79) apresentam definies bastante
parecidas. Segundo Pesch, a justia social um "complexo de todas as virtudes que se
praticam na sociedade e em especial a virtude da justia legal, pela qual se d aquilo que
devido sociedade e ao interesse coletivo. Vermeersch entende-a como "o conjunto de
hbitos virtuosos que formam o bom cidado. J, para Rutten, nada mais do que uma nova
denominao justia geral ou legal apregoada por Santo Toms de Aquino.
E, reunindo todas essas definies, o Padre ngelo Brucculeri (p.26), elabora sua prpria
definio, ao concluir que a justia social "uma virtude que nos leva a cumprir toda a ao
virtuosa em ordem ao bem comum, qual o homem no poder subtrair-se sem violar o direito
da sociedade cooperao de seus membros.
Outros doutrinadores vem na justia social a justia que deve prevalecer na sociedade, pois
englobaria no s as justias comutativa, distributiva e legal, como tambm a eqidade.
Johannes Messner (80) , define a justia social como "aquela espcie de justia que vincula os
deveres recprocos dos grupos sociais e dos seus membros, em ordem ao bem comum e, ao
faz-lo, aponta alguns aspectos sem o qu no h justia social: i) direito ao trabalho; ii) o
direito de melhorar as condies econmicas de todos os que se encontram no estado de
dependncia das relaes de trabalho; iii) o direito de seguro de vida do operrio (e de sua
famlia) diante do desemprego; iv) o direito de receber um aumento de salrio proporcional ao
aumento de produtividade no trabalho; v) o direito dos grupos sociais serem inseridos como
legtimos membros da sociedade; vi) o direito ao mtuo respeito das aspiraes e
reivindicaes justas entre as vrias classes.
H, ainda, outras definies, como as de MONTORO (81) , para quem a justia social "a
virtude pela qual os membros da sociedade do a esta sua contribuio para o bem comum,
observada uma igualdade proporcional. Alis, essa definio vai de encontro s definies
clssicas e modernas como as de MARRS, CATHREN ou de DESROSERS (82) . O primeiro
diz que a justia social a "virtude pela qual damos sociedade o que lhe devido para
promover o bem comum dos cidados. Cathrein, que a "virtude que inclina o homem a dar
comunidade aquilo que lhe devido. Finalmente, no entender de Desrosiers, a "virtude que
nos leva promover o bem comum da sociedade de que fazemos parte.
No obstante a pliade de conceitos ou definies todas acabam apontando para um grande
objeto da justia social: a realizao do bem comum ou, nas palavras de Santo Toms de
Aquino, comentando Aristteles, "ordenar os atos de todas as virtudes para o bem comum.
(83)
Alis, enquanto a justia social tem por objeto a realizao do bem comum (84) , a justia legal
tem por objeto fixar as exigncias do bem comum, ou seja, uma finalidade da lei.
Apresentados, pois, conceitos e definies de justia social, oportuno destacar, tambm,
alguns de seus princpios.
2.1.3Princpios da Justia Social
No entender do socilogo alemo, expoente dos estudos sobre o Estado, Claus OFFE (85), em
termos especficos da justia social so relevantes os princpios que balizam a distribuio da
renda e das prestaes de servios, pois so meios para que sejam alcanadas a segurana, o
bem-estar e as melhores oportunidades de vida para diferentes categorias de pessoas.
Por essa razo, segundo ele, haveriam apenas trs princpios fundamentais a serem
considerados: o princpio da ajuda, o princpio do salrio justo ao trabalhador e o princpio da
igualdade dos cidados perante a lei.
O princpio da ajuda representado pelo "imperativo segundo o qual pessoas que se
encontram em uma situao de emergncia tm direito ajuda dos que podem prestar tal
ajuda e por essa razo esto obrigados a prest-la.
O grande problema a identificao desse estado de necessidade, eis que este pode advir de
um total estado de pobreza ou da falta de oportunidades, onde o necessitado no tem culpa de
sua situao, ou da total falta de esforo e de vontade prprias no sentido de que seu estado
de necessidade no seja perene, mas transitrio. Muitos podem vir a querer apenas esperar
ajuda.
Para evitar esse tipo de atitude negativa, o necessitado deve comprovar que no rene
condies de superar a sua situao de indigncia com seu prprio esforo e vontade e que
no dispe de qualquer espcie de ajuda (familiares, amigos etc). Nesse caso,
indubitavelmente tem direito ajuda e essa ajuda deve ser arcada pela sua comunidade, a
partir dos tributos que paga. Ou seja, a ajuda aos necessitados deve constar das previses
oramentrias.
O segundo princpio, o do salrio justo ao trabalhador, significa que o salrio deve remunerar-
lhe no valor adequado ou equivalente ao rendimento do seu trabalho produtivo. Todo aquele
que trabalha, tem a pretenso moral e jurdica de ser remunerado na proporo justa do seu
trabalho.
As experincias vividas, especialmente pelos Estados de Bem-Estar Social, tm demonstrado
que o salrio justo no pode ser uma deciso exclusiva do mercado de trabalho, mas um
resultado de negociaes entre os trabalhadores (representados pelos seus sindicatos) e os
empregadores.
Por outro lado, para aquelas pessoas que por uma razo ou outra no podem trabalhar, como
o caso das idosas, das doentes, acidentadas ou das mes que tm filhos ainda em fase de
amamentao, ou at mesmo para aqueles que se encontram no desemprego, a previdncia
social deve lhes suprir as necessidades mais bsicas.
Finalmente, o princpio da igualdade dos cidados perante a lei, que significa que todos os
cidados tm uma pretenso de direito a servios pblicos. o caso, por exemplo, de um bom
sistema escolar pblico, de um bom sistema pblico de sade etc.
Esses servios so financiados por oramentos pblicos e com recursos provenientes da
arrecadao de tributos, logo, no pode haver, aqui, qualquer espcie de excluso. O cidado
no precisa comprovar, como no caso do princpio da ajuda, que est em situao de
necessidade para beneficiar-se dos servios pblicos, nem apenas fazer jus a eles em funo
do seu trabalho. Cabe ao Estado, independentemente da situao do cidado, o atendimento a
este princpio.
Para a configurao institucional dos princpios da justia social, Claus OFFE aponta cinco
sugestes. A primeira delas, diz respeito criao de instituies de combate pobreza que
disciplinem e controlem os pobres, de forma a identificar aqueles que realmente so os
necessitados, logo, carentes de ajuda.
Outro passo a ser tomado consiste na regulamentao das relaes de trabalho, a fim de
assegurar proteo jurdica ao trabalhador, impor limites s jornadas de trabalho, abolir o
trabalho infantil, proteger o trabalhador com efeitos danosos do processo de trabalho e dar-lhe
relativa proteo contra demisses sumrias.
Uma terceira sugesto de OFFE est relacionada com a proteo e seguridade social dos
trabalhadores e de suas famlias. Um sistema de seguridade social eficiente fundamental
para assegurar condies de vida dignas ao trabalhador e sua famlia no caso de doena,
desemprego ou idade avanada, ainda mais num contexto de elevadas taxas de desemprego e
de envelhecimento da populao, como ocorre nos dias atuais.
A quarta sugesto est voltada implementao de constantes negociaes entre
trabalhadores (representados por seus sindicatos) e empregadores, a fim de que os salrios
possam ser fixados na medida justa. Se o trabalhador torna-se "caro demais, h reduo na
demanda por mo-de-obra e, por conseqncia, aumento na taxa de desemprego. Se o
trabalhador "barato demais, pouco pode consumir e sua contribuio para a demanda
adicional nfima. Logo, pouco influi no crescimento da economia e tambm na gerao de
novos empregos. Um sindicato escorreito, equilibrado, que vise efetivamente o interesse dos
seus filiados fundamental para uma justa negociao.
Finalmente, OFFE oferece como quinta e ltima sugesto para a implementao dos princpios
de justia social, que as autoridades governamentais tenham como um de seus maiores
objetivos a consecuo do pleno emprego. fato conhecido que o Estado pode influir
decisivamente por meios polticos nos ndices de emprego e de crescimento, afastando aquele
que talvez se configure no maior problema social dos dias atuais (e do qual advm uma srie
de outros problemas), que o desemprego. Acabando com o desemprego, o Estado est
dando importante passo em direo justia social.
Ao falar-se em princpios da justia social, no h como omitir a forte e importante influncia
que a Doutrina Social da greja exerceu no apenas sobre eles, mas sobre a prpria instituio
e busca pela justia social. Por esta razo, dedica-lhe, o presente trabalho, uma breve
apresentao.
2.2A DOUTRNA SOCAL DA GREJA
( conduta do 2omem de&ende da 7ualidade da sua f; no futuro! O mundo tende &ara um
todo; este se or"ania< inte"ra e sintetia = medida 7ue a consci3ncia do 2omem mel2ora
7uando o seu con2ecimento de *eus &ro"ride! >uanto mais sens?vel a consci3ncia do 2omem
&ara com *eus< mais &uro o seu amor &ara com o &r@/imo< e s@ este es&?rito de amor
es&ontAneo &ara com o &r@/imo conse"uir+ inte"rar a sociedade 2umana!
H.C. Lacerda Nossa poca e as implicaes sociais do Cristianismo
nicialmente, cabe destacar que para se entender a Doutrina Social da greja, em primeiro lugar
necessrio saber que a anlise da realidade por ela elaborada, feita luz da f, do
Evangelho, dos ensinamentos de Jesus e da prpria tradio crist. No teve a Doutrina Social
da greja a pretenso de transformar-se em ideologia, de defender ou rechaar quaisquer
sistemas scio-econmicos ou polticos.
"A Doutrina Social da greja representa um conjunto de pronunciamentos da greja Catlica
Romana, com base nos textos da Bblia e dos pensadores cristos, sugerindo normas para a
soluo dos problemas sociais, atravs de encclicas, discursos ou mensagens sociais dos
papas, bem como de concluses sobre temas sociais publicados por bispos ou pelas
conferncias episcopais. (86)
A origem da Doutrina Social da greja est na encclica 8erum Novarum , promulgada em 1891
pelo Papa Leo X em face das condies deplorveis impostas pela Revoluo ndustrial aos
trabalhadores e suas famlias. Se, por um lado, o Papa Leo X defendia o direito livre
associao dos trabalhadores e a interveno do Estado na economia, denunciando o egosmo
do liberalismo capitalista, por outro apontava o socialismo como "o perigo mais ameaador.
Em 1931, num contexto de grave crise mundial motivada pela depresso econmica dos
Estados Unidos, o Papa Pio X publicou a encclica >uadra";simo (nno , que alm de ratificar
a 8erum Novarum , criava um modelo alternativo, ao qual chamou-se de corporativismo cristo.
Pio X publicou, ainda, outras duas encclicas: a Non (bbiamo Biso"no(1931), contra o
fascismo de Mussolini, e a 1it Brennender Sor"e (1937), contra o nazismo de Hitler.
Mas atravs do Papa Joo XX que a Doutrina Social da greja passa a apresentar
contornos mais realistas, com a abertura do Conclio Vaticano e com as suas duas
encclicas, 1ater et 1a"istra (1961), onde a palavra socializao aparece pela primeira vez em
documentos pontifcios, e Pacem in .erris (1963), onde so destacados a ascenso das
classes trabalhadoras, a promoo da mulher e o fim do colonialismo.
Em seguida, com o Papa Paulo V e com Joo Paulo , vem a defesa da dignidade do trabalho
e sua primazia sobre o capital e, tambm, a legitimidade e a funo social da propriedade
(inclusive dos meios de produo), contidas no documento Baudium et S&es e nas
encclicas Po&ulorum Pro"ressio (Paulo V, 1967) e )aborem C/ercens (Joo Paulo , 1981).
Tambm na e na Conferncia Geral do Episcopado Latino-Americano ( e CELAM),
foram elaborados importantes documentos para a Doutrina Social da greja. Da CELAM
(Medelln Colmbia - 1968), por exemplo, saiu a conscincia da necessidade de libertao
para os pobres da Amrica Latina e foi consagrada a experincia das comunidades de base,
ncleos cristos criados sob a gide da teologia da libertao.
Na CELAM (Puebla - Mxico 1979), presidida pelo prprio Papa Joo Paulo , ficou
definida que maior misso pastoral a "opo preferencial pelos pobres. Uma das concluses
de Puebla, dizia que "esta opo, exigida pela escandalosa realidade dos desequilbrios
econmicos da Amrica Latina, deve levar a estabelecer uma convivncia humana digna e a
construir uma sociedade justa e livre. (87)
Lanada, pois, com maior nfase, a semente da justia social, cabe destacar alguns dos
princpios da Doutrina Social da greja: (88)
i#Amor a grande fora que move a prtica social crist; a luta por mudanas sociais justas
uma das formas mais exigentes do amor cristo.
ii#'i+nidade da *essoa 9umana A pessoa humana, fruto do amor de Deus, criada sua
imagem e semelhana solidria, tem direitos e deveres, mais importante do que o modo de
se organizar a sociedade, do que os sistemas econmicos, polticos etc.
iii#Solidariedade uma das formas de vencer as injustias, o individualismo, a concorrncia
imoral e desleal, a acumulao, a excluso social. Faz os homens viver como irmos.
i&#Trabal9o O trabalho cria o capital, fonte de riqueza das naes. Assume papel chave na
questo social, porque atravs dele se mantm a vida. Por isso, exige polticas voltadas ao
pleno emprego e uma remunerao justa.
&#$un%o social da *ro*riedade Os bens so para o bem de toda a humanidade. Se uma
propriedade utilizada como meio de concentrao de riqueza, fere o direito e cria a injustia.
&i#'e0esa da &ida Para que todos tenham "vida e vida em abundncia (Joo 10,10).
&ii#O *o&o 2 mais im*ortante 1ue o Estado O poder poltico deve estar a servio do povo e
no o contrrio. Da a importncia da participao poltica consciente das pessoas no sentido
de conseguir o bem comum e no o bem de grupos e partidos.
&iii#A luta *ela :ustia Um verdadeiro cristo no fica apenas esperando pela justia, luta
por ela. Se organiza e enfrenta a injustia, defende a causa de milhes de excludos, defende
os pobres.
i.#"om*romisso social de 02 O cristo luta com f pelos direitos sociais. "Assumir a f
construir um mundo novo, mais justo, mais fraterno, de comunho e participao.
.#"onstruir a *a( A paz a base da convivncia social, poltica, econmica. Deve ser
desejada por todos, para todos.
Com a Doutrina Social da greja, uma primeira parte do presente captulo, de contedo mais
terico, pode-se dizer encerrada. A segunda parte dele se que assim pode ser chamada
rene basicamente questes de eminente injustia social, pois atravs de seu estudo, mais
fcil e compreensivelmente se destaca e se assimila melhor o que a justia social.
Assim, a comear pela excluso social, do que passa a tratar este trabalho de concluso de
curso.
2.3A EXCLUSO SOCAL
Com o surgimento do sistema capitalista, cuja lgica est centrada no mercado e na riqueza
que por ele circula, surgiu tambm a forma clssica da excluso social, consubstanciada na
expulso dos camponeses da terra, uma vez que os detentores do capital acreditavam e
muitos ainda hoje acreditam poder dar terra um uso mais racional, quer seja o uso
capitalista.
Porm, a sociedade capitalista, ao longo de sua existncia, tem se caracterizado pela
substituio do trabalho humano por inovaes tecnolgicas, criando, ao mesmo tempo, uma
espcie de "homem descartvel e, com ele, misria, marginalidade, sofrimento e profunda
desigualdade social, trazendo uma nova realidade social, onde o pobre no mais aquele que
no tem o que comer, mas aquele que se encontra socialmente excludo. (89)
A excluso , na verdade, um processo de privao. E no mera privao econmica, mas
privao de emprego, de consumo, de bem-estar, de direitos, de liberdade, de esperana.
um processo de aprofundamento das desigualdades, uma vez que as oportunidades so
totalmente desiguais, a ascenso social est voltada para uma minoria.
No chamado neoliberalismo, onde o Estado se torna o estado mnimo, o desenvolvimento no
est voltado ao homem, mas ao capital; cabe prpria sociedade resolver seus problemas
sociais. As polticas econmicas buscam a "incluso dos excludos, mas apenas no processo
econmico, em prol da circulao de bens e servios, em prol da produo, ou seja, em favor
da classe dominante. Assim, surge uma nova desigualdade. Trata-se de uma desigualdade
construda no pela simples diferenciao das classes sociais, mas pela excluso degradante
do homem.
Para alguns doutrinadores, alis, no bem o caso de excluso, mas de incluso do homem
num contexto de degradao, precariedade, instabilidade e marginalizao. Nesse sentido,
MARTNS (pg.33) entende que, exemplificando a incluso:
as crianas de Dortalea 7ue se dedicam = &rostituio &ara "an2ar a vida no so e/clu?das:
elas so inclu?das como &rostitutas< isto ;< como &essoas 7ue esto no mercado &oss?vel de
uma sociedade e/cludente 7ue ; essa! Clas esto vendendo um servio< recebendo din2eiro
&ara sobreviver! S@ 7ue se trata de um servio 7ue l2es com&romete a di"nidade e a condio
de &essoa! Clas se inte"ram economicamente< mas se desinte"ram moral e socialmente!
Assim, para que no prevalea entre os pobres a idia de que para eles no h justia, no h
alternativas de ascenso social, necessrio que a excludncia seja combatida pela
sociedade, de forma a no aprofundar o abismo j existente.
Como diz Henri Lefebvre (90), "daqui para a frente, as grandes lutas sociais vo se desenvolver
em torno dasnecessidades radicais , necessidades que derivam de contradies
subjetivamente insuportveis e que no podem ser atendidas se a sociedade no sofrer
mudanas fundamentais e profundas de responsabilidade de todos; se a sociedade no se
modernizar revolucionando suas relaes arcaicas, ajustando-as de acordo com as
necessidades do homem, e no de acordo com as convenincias do capital.
2.4POBREZA, MSRA E FOME: VERDADERO CAOS SOCAL
Os traos econEmicos mais caracter?sticos da cultura da &obrea incluem a luta constante &ela
vida< &er?odos de desocu&ao e de subocu&ao< sal+rios bai/os< uma diversidade de
ocu&aes no 7ualificadas< trabal2o infantil< aus3ncia de &ou&ana< uma escasse crEnica de
din2eiro efetivo< aus3ncia de reservas alimentares em casa< o sistema de faer fre7Fentes
com&ras de &e7uenas 7uantidades de &rodutos aliment?cios v+rias vees &or dia< = medida
7ue forem necess+rios< o &en2or de bens &essoais< o em&r;stimo de din2eiro a 'uros usur+rios
'unto aos &restamistas locais< servios credit?cios es&ontAneos e informais or"aniados &or
viin2os< e o uso de rou&as e m@veis de se"unda mo!
Oscar Lewis socilogo norte-americano
No h dvidas que o maior problema social e que no recente a ser enfrentado por toda
a sociedade (governantes e governados) nos dias atuais e no futuro prximo, o que est
relacionado pobreza, misria e fome de grande parte da populao do planeta. Em parte
dele decorrem outros grandes problemas, como a violncia e o crime. Basta dizer que 1,2
bilho de pessoas em todo o planeta sobrevive com menos de US$ 1 (um dlar norte-
americano) por dia. (91)
A pobreza no uma condio muito fcil de ser conceituada ou definida. Pedro Demo, no
prefcio do seu livroPobrea Pol?tica , coloca que "pobre o faminto, que habita mal ou no
tem onde habitar, no tem emprego ou recebe remunerao abaixo dos limites de
sobrevivncia. (92)
Segundo a Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO), a
Organizao Mundial de Sade (OMS) e as Organizaes das Naes Unidas (ONU), o que
determina a pobreza de uma famlia a sua renda mdia mensal e o poder de compra que ela
lhe garante. A chamada linha de indigncia baseia-se numa cesta bsica de alimentos que
atenda aos requisitos nutricionais mnimos recomendada pela FAO/OMS/ONU, para uma
famlia formada em mdia por quatro pessoas. O seu valor corresponde a aproximadamente
US$ 260,00 (duzentos e sessenta dlares norte-americanos). sso o equivalente, em
nmeros atuais, a pouco mais de trs salrios mnimos praticados no Brasil.
De fato, uma das formas de se mensurar a pobreza a partir da renda familiar &er
ca&ita (renda familiar total dividida pelo nmero de membros da famlia), pois os rgos do
Governo responsveis pelos clculos inflacionrios e pelos levantamentos estatsticos
econmico-sociais podem, a cada perodo e por rea de habitao: i) calcular a renda &er
ca&ita necessria para que uma famlia satisfaa suas necessidades bsicas (moradia,
vesturio e alimentao), ou seja, a linha de pobreza; ii) verificar o nmero de famlias que
possuem renda abaixo deste valor e qual a renda mdia necessria para que essas famlias
ultrapassem a linha de pobreza (hiato de renda); iii) calcular a renda necessria para que uma
famlia satisfaa apenas suas necessidades de alimentao (linha de indigncia). (93)
Para Andr GORZ (94) , "a pobreza existe quando numa sociedade e num nvel de
determinado desenvolvimento do conjunto de possibilidades (especialmente educacionais,
sanitrias etc) e das riquezas, estas so negadas a um indivduo ou a um grupo, apesar de
haverem sido propostas como norma virtualmente vlida para todos.
SANDRON (p.476), define-a como um "estado de carncia em que vivem indivduos ou grupos
populacionais, impossibilitados, por insuficincia de rendas ou inexistncia de bens de
consumos, de satisfazer suas necessidades bsicas de alimentao, moradia, vesturio, sade
e educao.
A pobreza poderia, ento, ser sintetizada como uma carncia de algo necessrio existncia
humana.
Diferencia-se tanto da marginalizao social quanto da misria, eis que, enquanto os
marginalizados so excludos pela sociedade, os pobres ainda tm a possibilidade de ocupar
os nveis mais inferiores da escala social. J a misria o grau mais extremo da pobreza, pois
pressupem a total falta do essencial satisfao das suas mais agudas necessidades
Vrias so as causas da pobreza. A emigrao da rea rural para o centro urbano ,
indubitavelmente, uma das maiores. Supostamente as condies de vida so melhores nas
cidades do que na zona rural, razo pela qual grandes contingentes, especialmente de jovens,
emigram para elas na esperana de uma vida melhor. Como diz MEER (95), "chegam s
cidades absolutamente pobres, permanecem pobres e passam da misria ao desespero.
Dentre outras causas para o crescimento da pobreza, podem ser citadas:
a)as elevadas taxas de desemprego, ocasionadas especialmente pela globalizao e pelas
inovaes tecnolgicas;
b)o baixo nvel de escolaridade, particularmente nos pases em fase de desenvolvimento, como
o Brasil (96) ;
c)o crescente processo de imigrao (a mo-de-obra nem sempre vai encontrar emprego e
habitao digna no seu novo pas);
d)as constantes crises econmicas, causando flutuaes no mercado de trabalho.
Embora mais acentuada, a pobreza no s um problema exclusivo de pases em
desenvolvimento, pois est presente at mesmo nos pases mais industrializados, como os
Estados Unidos.
Para se ter idia, a pobreza atingiu 34,6 milhes de norte-americanos em 2002, representando
um acrscimo de 5,17% com relao a 2001 (1,7 milho de pessoas), segundo relatrio anual
publicado pelo Bureau do Censo. (97)
Segundo dados da Cepal Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (98), a
Amrica Latina tinha, no ano passado, 220 milhes de pobres e 95 milhes de indigentes. sso
representa, respectivamente, 43,4% e 18,8% da populao total da regio.
De acordo com o Banco Mundial, mais de 1,1 bilho de pessoas vivem na pobreza e, destas,
630 milhes so extremamente pobres, auferindo uma renda anual menor que US$ 300.
A situao do Brasil, em que pese encontra-se melhor do que a da Amrica Latina (na qual
est inserido), est muito aqum do ideal, eis que a soma da populao pobre e indigente do
pas (tomando-se por base nmeros da regio metropolitana de So Paulo), em 1999, chega a
48,6%. Quase a metade da populao brasileira ou pobre ou indigente.
As que mais sofrem com a pobreza no Brasil, so as crianas. Metade delas vive em condies
de pobreza. A mudana desse quadro no s uma questo moral, mas econmica. Recente
estudo feito no Canad, patrocinado pelo Banco Mundial e pelo Banco nteramericano de
Desenvolvimento, demonstrou que cada dlar investido em crianas at trs anos de idade
poupa o Estado investir 7 dlares em programas de suporte s subsdio a adultos sem
condies de, por si mesmos, construir e manter um padro digno de vida. Cuba, que um
pas pobre, mas com bons indicadores sociais, tem um programa domiciliar de estimulao
precoce que atinge 97% das crianas de zero a trs anos de idade. (99)
A Tabela 1, a seguir, mostra a evoluo temporal da indigncia e da pobreza no Brasil. Como
pode ser observado, os nmeros de pobres e de indigentes vm diminuindo no Brasil,
paulatinamente. Mas, ainda assim, configuram-se grave problema social do pas.
Tabela 1 Evoluo temporal da indigncia e da pobreza no Brasil* - 1990 a 1999
ndignciaPobreza
AnoPercentual de indigentes Nmero de indigentePercentual de pobresNmero de pobres (em
milhes)
199021,430,843,863,2
199219,327,140,857,3
199319,527,841,759,4
199514,621,633,950,2
199615,022,433,550,1
199714,822,533,951,5
199814,121,732,850,3
199914,522,634,153,1
Fonte: LSBOA, p.17.
* As linhas de indigncia e pobreza foram as da regio metropolitana de So Paulo.
Outro srio problema, que tambm no exclusividade brasileira, eis que aflige e mata milhes
de pessoas a cada ano em diversos pases, a fome.
"No h no mundo nenhum desastre que se compare fome. O nmero de pessoas cuja morte
resulta da m-nutrio equivalente aos efeitos de uma bomba de Hiroshima a cada trs dias.
A maioria das vtimas da fome so crianas, mulheres grvidas ou em fase de amamentao.
So esses seres humanos que justamente mais necessitam de alimento. (100)
Existem dois tipos de fome: aguda e crnica. Conhecida como o "flagelo do Apocalipse, a
fome aguda caracteriza-se pela privao intensa de nutrientes e mata milhares, milhes de
pessoas em semanas ou meses. a fome da Etipia, por exemplo. A fome crnica, por sua
vez, vem na forma da privao de nutrientes por longo perodo, ou seja, um estado
permanente de desnutrio. endmica e vai matando aos poucos. a fome caracterstica do
Brasil, mas que pode ser combatida com polticas de governo que corrijam a distribuio de
renda.
Atualmente, a fome crnica atinge de 500 milhes a 1 bilho de pessoas pobres do mundo; a
fome aguda mata 16 milhes de pessoas por ano (24 pessoas por minuto, das quais 18 so
crianas com menos de cinco anos); 150 milhes de crianas com menos de cinco anos (uma
em cada trs) so subnutridas; e 12,9 milhes de crianas que morrem a cada ano antes de
completar cinco anos. (101)
E a fome mata e faz sofrer milhes e milhes de pessoas no porque lhes falte alimentos. O
alimento produzido no mundo mais do que suficiente para saciar a todos os seus habitantes
(102). O que falta a essa grande quantidade de pessoas o essencial para ter acesso ao
alimento: o dinheiro.
No jogo de mercado, no importa se rico ou se pobre, as necessidades biolgicas de nutrio,
de alimentao, como tantas outras necessidades do homem, so apenas demandas efetivas
e, como tal, esto disponveis apenas para aqueles que dispem de condies financeiras para
adquiri-las. Alis, como diz HELENE, "nesse jogo social, pessoas que ganham US$ 100 por
ano competem pelo mesmo alimento com aqueles que ganham US$ 100 por ms, por semana,
por hora ou at mesmo por minuto. (103) O prprio trabalhador rural, aquele que produz e
colhe o alimento, em muitos casos, tambm sofre com a fome, eis que sua produo para ser
vendida no mercado. A alimentao deixou de ser questo de sobrevivncia do ser humano
para transformar-se em simples bem de consumo.
A maior parte da populao mundial encontra-se nos pases em desenvolvimento
(aproximadamente 5 bilhes de pessoas, 80% da populao total), justamente onde a fome
muito mais acentuada. Das 1,7 bilhes de crianas com menos de 15 anos, 82% vivem nos
pases em desenvolvimento. Grande nmero delas morrer vtima da desnutrio ou de
doenas causadas pela m qualidade da gua e pela falta de saneamento bsico. Estatsticas
do UNCEF Fundo das Naes Unidas para a nfncia, mostram que 97% das mortes de
crianas com menos de 5 anos de idade e 99% das mortes de mulheres por problemas
decorrentes da maternidade ocorrem nos pases em desenvolvimento. Que neles se encontram
350 milhes de mulheres com anemia por m nutrio; que de 12 a 15% dos bebes neles
nascem com baixo peso e respondem por 30 a 40% de todas as mortes infantis. (104)
O Brasil tem, hoje, perto de um tero de sua populao mal-nutrida; 9% de suas crianas
morrem antes de completar um ano de vida. E persiste a poltica de exportao para os
produtos agrcolas, em detrimento ao seu consumo domstico. Tudo para cumprir metas
relacionadas ao equilbrio comercial.
Os nmeros comprovam a calamidade mundial que a fome e no podem configurar-se meros
nmeros estatsticos. Mais do que isso, precisam sensibilizar os governantes, especialmente
dos pases ricos e desenvolvidos, eis que renem totais condies de prestar ajuda e
solidariedade, de que a fome um mal que precisa urgentemente ser combatido.
Ao contrrio do que pregava MALTHUS, o problema da fome no est no crescimento da
populao em proporo maior do que a de produo de alimentos. O mundo no precisa de
pestes, epidemias ou guerras para reequilibrar temporariamente a situao. Os governantes
no devem negar toda e qualquer assistncia s populaes pobres. Ao contrrio disso, devem
voltar todas as suas atenes para o atendimento dessas populaes, combatendo a pobreza,
a misria, a fome, a desigualdade e a excluso social. Ao invs de polticas liberais
excludentes, polticas que permitam que a dignidade da pessoa humana e a justia social no
fiquem restritas a discursos, ou, to pouco, a direitos e fundamentos constitucionais vazios.
Para encerrar, cabe registrar uma imagem que o ex-ministro da Fazenda, Rubens Ricupero
(106), em seu artigoGierar7uia da Dome , traz lembrana. Trata-se de uma imagem que
certamente ficou gravada na retina de muitas e muitas pessoas que assistiam, pela televiso,
nos idos de 1984 ou 1985, as duras e tristes, para no dizer dantescas, cenas da fome que
assolava a Etipia, onde milhares de pessoas morriam a cada dia: a imagem de uma jovem
me africana com seu filho morto ao peito, embalando-o, olhar distante, como que tentando,
talvez em ltimas gotas de leite se que lhe restavam, trazer-lhe de volta a vida. magem da
dor e dos absurdos contrastes do sculo XX. magens que o homem pode e deve deixar de
produzir.
2.5A VOLNCA URBANA
A violncia urbana tambm se configura como um dos principais problemas pblicos dos
pases em desenvolvimento, de modo particular nos pases da Amrica Latina, onde muito
mais acentuada.
Em termos de Brasil, merecem destaque (negativo) as cidades do Rio de Janeiro e de So
Paulo, bem como suas regies metropolitanas, constantemente figurando entre as mais
violentas da Amrica Latina, como pode ser observado na Tabela 2, abaixo.
Tabela 2 Taxa de homicdios por cem mil habitantes em cidades da Amrica Latina
CidadePas AnoTaxa de homicdios(por cem mil habitantes)
Medelln Colmbia 1995248,0
Diadema Brasil 1997146,1
Cali Colmbia 1995112,0
Ciudad Guatemala Guatemala 1996101,5
San Salvado El Salvador 199595,4
Belford Roxo Brasil 199776,5
Caracas Venezuela 199576,0
So Paulo Brasil 199855,8
Rio de Janeiro Brasil 199852,8
Lima Peru 199525,0
Ciudad de Mxico Mxico 199519,6
Santiago Chile 19958,0
Buenos Aires Argentina 19986,4
Fontes: no Brasil, Sistema de nformao da Mortalidade; na Argentina, *ivision Nacional de
Pol?tica 0riminal< 1inist;rio de la Justicia ; no Chile, Cruz (1999); nos demais pases, Buvinic &
Morrisom (1999).
Esta tabela foi retirada na ntegra de: LSBOA, p.24.
O homicdio , nos dias atuais, a principal causa de mortalidade entre os homens no Rio de
Janeiro, implicando numa reduo de 3,4 anos na expectativa de vida ao nascer. Est acima
de doenas como: tumores (reduo de 3,07 anos na expectativa de vida ao nascer);
respiratrias (2,84 anos); crebro-vasculares (2,58 anos) e do corao (2,55 anos). (107)
Em se tratando de crimes contra o patrimnio, as estatsticas mostram que, somente na cidade
do Rio de Janeiro, no ano de 1995, foram registrados 33 mil casos de roubo mo armada e
16 mil furtos de automveis. sso representa, respectivamente, taxas de 584 e 276 por cem mil
habitantes.
Vrias podem ser as causas para o crescimento da violncia, mas os pesquisadores tm
destacado com as principais delas (dentre outras):
-as piores condies no mercado de trabalho entre os mais jovens;
-o aumento da renda mdia de determinadas regies, combinado com o aumento da
desigualdade social;
-o enorme dficit brasileiro na promoo de bem-estar social das populaes mais pobres;
-incapacidade do Estado em atender s demandas da populao por servios pblicos, em
razo dos poucos investimentos do governo em projetos sociais e desenvolvimento
econmico;
-a recesso econmica, com suas elevadas taxas de desemprego;
-expanso do mercado ilegal de drogas e de armas.
Acredita-se que resolvendo os seus problemas econmicos e sociais, a partir da adoo de
polticas que proporcionem maior igualdade de oportunidades econmicas e defesa de direitos
democrticos, bem como de polticas que possibilitem a reeducao e ressocializao do
criminoso para que possa voltar a conviver na sociedade, o Brasil estar amenizando as taxas
de violncia nas grandes cidades.
Como forma de combate efetivo ao crime e violncia, LSBOA (p.51) aponta algumas
sugestes para prevenir a entrada dos jovens na criminalidade. So elas:
a)a extenso do Programa Bolsa Escola para adolescentes, sobretudo nos grandes centros
urbanos;
b)a melhoria dos servios pblicos nessas regies, em particular a educao de ensino mdio;
c)a especial ateno aos grupos de jovens desocupados nas comunidades carentes dos
grandes centros urbanos.
Como se v, imprescindvel que o governo brasileiro adote medidas urgentes de combate ao
caos social que acometeu o pas, pois, a partir de uma melhor distribuio de renda e de uma
poltica de pleno emprego, as desigualdades e as excluses sociais tendem a cair e, junto com
elas, a pobreza, a misria, a fome e, por via de conseqncia, a violncia urbana.
certo que esse um trabalho de resultados de longo prazo, mas infinitamente melhor do
que nada fazer.
2.6O NEOLBERALSMO E O RSCO QUE MPE VERDADERA DEMOCRACA
A atual conjuntura mundial marcada por grandes contrastes, que separam com profundos
abismos sociais os pases ricos e desenvolvidos, de um lado, e, de outro, os chamados pases
em desenvolvimento.
O Brasil, pas em fase de desenvolvimento que , enfrenta os mesmos problemas das demais
naes que se encontram nessa condio; quer seja, um grave quadro de pobreza, misria,
fome, desemprego, marginalizao social e excluso.
No h dvidas que, no contexto atual, a sofrida situao da maior parte dos pases em
desenvolvimento agravada, em muito, pelo processo de globalizao, fruto do neoliberalismo,
que s faz aumentar as injustias sociais.
Um grande exemplo disso, o caso da fome (comentada anteriormente). No mundo
globalizado, a alimentao das pessoas est concentrada nos grandes produtores, nas
grandes corporaes. "A maior parte do processamento de alimentos no mundo est nas mos
de poucos conglomerados, como a Nestl e a Phillip Morris. (108) Para se ter uma idia a
esse respeito, basta lembrar que a Nestl (que tem o controle de companhias como
Chambourcy, Findus, Crosse, Blackwell, Carnation e Rowntree) e a Phillip Morris (que controla
companhias como Kraft, Suchard, General Foods e Marlboro), juntas, exportam 85% da
produo de trigo, 95% da produo de soja e 80% da produo de sorgo dos Estados Unidos.
Outro exemplo desse domnio das grandes corporaes na rea de alimentos o dado pela
Cargill, empresa canadense com ramificaes em todo o mundo, inclusive no Brasil, que,
sozinha, controla 60% do comrcio mundial de cereais e cuja receita pela venda de seus
produtos, em 1990, foi igual ao Produto Nacional Bruto PNB (valor total dos bens e servios
produzidos pela economia do pas) do Paquisto. (109)
No Brasil de hoje, apenas 9% de proprietrios detm 82% da terra agricultvel e das pastagens
do pas, numa verdadeira ''monocultura de exportao'', pois o incentivo maior para o
equilbrio da balana comercial. S que essa poltica e continua sendo causa para
grandes movimentos migratrios do campo para a cidade, para os conflitos de terra (noticiados
todos os dias pelos meios de comunicao) e, por vias de conseqncia, para a prpria fome.
Voltando um pouco no tempo, verificamos que o neoliberalismo, surgido ao trmino da segunda
guerra como uma forma de reao ao intervencionismo de Estado (110) e ao Welfare State
(111) , adotou como principal objetivo a estabilidade econmica, com o combate inflao.
Para tanto, polticas voltadas a privatizaes, desregulamentao, cortes do gasto pblico,
dentre outras, se transformaram em cartilha a ser seguida por todos.
O que se constata que a imposio dessas polticas neoliberais afasta cada vez mais a
adoo de polticas pblicas que tenham como prioridade amenizar os graves problemas
estruturais e sociais que tanto flagelam os pases em desenvolvimento. O sucesso no combate
inflao, no aumento dos lucros, na reduo dos salrios, na diminuio dos dficits pblicos
obtido mediante o aumento do desemprego e da excluso social. (112)
E isso, no diferente do que ocorre com o Brasil. Basta ver os recentes governos de
Fernando Collor de Melo, Fernando Henrique Cardoso e, at mesmo, o incio do governo de
Luiz ncio Lula da Silva, onde a estabilidade econmica e o cumprimento de metas
estipuladas pelo Fundo Monetrio nternacional FM surgem como principais prioridades.
A globalizao, na forma como vem sendo imposta ao Brasil e aos demais pases pobres ou
em desenvolvimento tem produzido excluso social e elevado os ndices de criminalizao,
em funo do crescimento da pobreza, da misria, da fome e do alargamento das
desigualdades sociais. Os problemas sociais estruturais que dela decorrem afastam qualquer
possibilidade de se alcanar uma verdadeira democracia.
Nesse sentido, os dizeres de HELENE et. al. (p.7), quando discorrendo sobre a fome, colocam
que "a fome no conseqncia da falta de alimento, mas da falta de democracia, de um tipo
de democracia que diga que todos ns temos direito a uma alimentao compatvel com nossa
idade, nossas necessidades e nossa dignidade. Da mesma forma que fome, isso se aplica
tambm a todos os problemas sociais causados por essa globalizao excludente.
Em conferncia realizada em Porto Alegre, no dia 4 de fevereiro de 2002, na Pontifcia
Universidade Catlica PUCRS, professores, socilogos, pesquisadores de renome
internacional, dentre os quais Giampiero Rasimelli (tlia), Vinod Raina (ndia), R.V.G. Menon
(ndia), Carlos Zarco Mera (Mxico), Rajab Budabbus (Lbia), Boaventura dos Santos (Portugal)
e Raul Pont, ex-prefeito de Porto Alegre, concluram que a globalizao uma nova etapa do
capitalismo, a etapa do capitalismo financeiro, que no precisa do Estado nem de suas
instituies democrticas.
Para BUDABBUS, "o que a globalizao rejeita no Estado Nacional a sua natureza
democrtica, sua submisso vontade pblica, que o torna uma barreira aos interesses do
capital.
Concluram, ainda, os conferencistas, que a democracia exercida com eficcia desarma o
capitalismo neoliberalista. Que somente a autoridade do povo e o poder que dele emana
eficaz na luta contra a globalizao.
Alis, causa estranheza o tamanho prestgio que principalmente os governantes dos pases em
desenvolvimento, como o Brasil, esto dando s teses neoliberais, eis que estas no diferem
das idias de mercado livre praticadas na dcada de 1930, desacreditadas pela sua
incapacidade de resolver os problemas que antecederam e que sucederam a Grande
Depresso. Tanto assim que, mais recentemente, nos fins dos 1980 e 1990, novamente o
mundo viveu um perodo global de depresso, sem que os economistas tericos e prticos
entendessem e resolvessem.
Como lembra AZEVEDO (114), "a pretenso de um carter auto-regulador do mercado resulta
contrastada pelo constante crescimento do nmero dos desempregados, dos subempregados,
dos que vivem abaixo da linha de pobreza, dos que passam fome. As privatizaes
indiscriminadas, a desregulamentao da economia e a globalizao econmica (115) resultam
no perecimento dos direitos e garantias sociais e, tambm, na desestruturao econmica dos
pases perifricos.
Nesse contexto, a democracia existe apenas em sentido poltico, porque em sentido social
encontra-se debilitada a tal ponto que est em risco a sua longevidade.
nexistindo no Estado a adoo de uma poltica de justia social que combata com efetividade
as mazelas causadas pelas polticas neoliberais por ele implementadas, estas mazelas
tendero a continuar crescendo e a produzir maior nvel de marginalizao social e violncia
desenfreada tal, que no haver como se manter inabalvel a sua estrutura democrtica.
Urge, pois, que as sociedades hodiernas, especialmente dos pases em desenvolvimento,
como o Brasil, mobilizem-se no sentido de reivindicar que seus governantes voltem suas
atenes para as polticas sociais, compreendendo que a globalizao no mais do que mera
"extenso do domnio de um pequeno nmero de naes dominantes sobre o conjunto das
praas financeiras nacionais (116) ou, nas palavras do clebre economista John Kenneth
Galbrait, para quem a globalizao no um conceito srio, apenas uma maneira encontrada
pelos Estados Unidos para justificar sua poltica de dominao econmica.
Para encerrar o estudo especificamente sobre a justia social, ningum melhor do que o
grande economista John Kenneth Galbraith, nascido no Canad (1908), naturalizado norte-
americano.
ncansvel defensor dos menos favorecidos, Galbraith traa um plano de ao para uma
sociedade mais justa, onde a liberdade pessoal, o bem-estar bsico, a igualdade racial e tnica
estejam sempre presentes.
2.7UMA SOCEDADE JUSTA: O SONHO DE JOHN KENNETH GALBRATH
Cm todos os &a?ses< o ob'etivo deve ser o bem#estar b+sico de todas as &essoas e uma
economia 7ue &ermita e encora'e o movimento ascendente &ara uma vida mel2or< se no &ara
uma "erao< ento &ara a se"uinte!
Jo2n Hennet2 Balbrait2
Que o sistema de mercado a principal fora econmica, no h muitas dvidas. Entretanto,
isso no quer dizer que o papel do Estado no seja importante para a sociedade. Ao contrrio,
funo do Estado proteger especialmente os pobres, proporcionando-lhes as melhores
condies possveis de uma vida digna.
Como no mundo globalizado os pobres, os afortunados representam a grande maioria da
populao, os governantes e toda sua equipe tcnica tm de voltar a sua ateno para a
construo de uma sociedade justa, onde "todos os cidados devem desfrutar de liberdade
pessoal, de bem-estar bsico, de igualdade racial e tnica, da oportunidade de uma vida
gratificante. (117)
Mais do que o conflito entre capital e trabalho, o problema maior da sociedade atual est no
confronto entre os ricos e o pobres, entre "os confortavelmente instalados e os "menos
favorecidos.
Os menos favorecidos so os pobres das grandes cidades, os desempregados, os que sofrem
discriminao racial, sexual ou de idade, os imigrantes recentes ou ilegais. Enquanto para os
pobres o Estado fundamental para o seu bem-estar e at mesmo para sua sobrevivncia,
para os ricos representa mais um nus. Nesse sentido, a grande questo social da atualidade
descobrir como tornar o futuro melhor e mais seguro para todos, indistintamente.
Galbraith oferece um leque de sugestes voltadas justamente a isso: tornar o futuro melhor e
mais seguro para todos. Para tanto, busca construir, ainda que teoricamente, aquilo que chama
de "uma sociedade justa. A essncia dessa sociedade a que se apresenta a seguir.
"a sociedade #usta$ as decises de%em ser tomadas com base nos mritos sociais e
econ&micos de cada caso espec'(ico
inegvel que a propriedade do capital continua mantendo grande poder na sociedade, como
o , tambm, que nem o socialismo, to pouco o capitalismo clssico, podem ser vistos como
paradigma para uma sociedade justa.
A economia moderna sem a interveno do Estado no assegura um desempenho econmico
que satisfaa a generalidade das pessoas. O desenvolvimento do sistema econmico depende
em muito dos investimentos do Estado em infra-estrutura (estradas, aeroportos, servios
postais, infra-estrutura urbana em geral etc), onde a economia de mercado no atua, ou pela
inexistncia de retorno ou pelo retorno lento do investimento.
Assim, na sociedade justa, as decises polticas e a ao governamental no podem estar
subordinadas ideologia ou doutrina. Devem ser tomadas com base nos mritos sociais e
econmicos de cada caso especfico. Os administradores pblicos devem permanecer
comprometidos com o sistema da livre iniciativa, sem, contudo, declinar do importante papel
social do Estado.
) dimenso social da sociedade #usta
A essncia da sociedade justa que cada membro da sociedade, sem qualquer distino ou
excluso, deve ter acesso a uma vida de bem-estar. Para tanto, deve disponibilizar a todos,
principalmente atravs da educao, os meios necessrios para que possam aproveitar as
oportunidades econmicas. O governo assegurando essas oportunidades afasta a estagnao
econmica e a privao, e mantm a paz social.
A sociedade justa deve buscar um crescimento econmico constante, que propicie mais
empregos e produo, de sorte a afastar os perigos de uma estagnao econmica. Ningum
pode ficar sem renda, sem teto, passar fome, ser privado de assistncia mdica ou sofrer
qualquer espcie de privao. Aos idosos deve ser assegurada uma aposentadoria que lhes d
segurana pelo resto de suas vidas. s mes solteiras pobres, condies para que nem elas
nem seus filhos sofram com a fome. A todos os fsica ou mentalmente enfermos ou invlidos, a
garantia de que no lhes falte assistncia. Para tanto, para que ningum passe por privaes,
imprescindvel que o governo adote polticas econmicas que favoream o crescimento
econmico, busquem o pleno emprego e produzam a expanso e a melhor distribuio da
renda.
As grandes atribuies da sociedade justa na questo social so, portanto: "oferecer emprego
e possibilidade de ascenso para todos; buscar um crescimento econmico que possa
sustentar tais empregos; educao e apoio s famlias (particularmente as pobres); manter a
ordem social no pas; coibir qualquer forma de enriquecimento ilcito e combater a inflao.
(118)
Nesse contexto todo, o Estado desempenha importante papel, porque deve buscar uma relativa
estabilidade econmica (combatendo a inflao) sem abandonar a idia de que a justia e a
utilidade sociais so seus objetivos primordiais.
) sociedade #usta diante das crises da economia capitalista
comum a economia capitalista apresentar perodos de crise, onde a recesso e estagnao
se fazem presentes, trazendo desemprego e agravando os problemas sociais. A sociedade
justa deve implementar projetos voltados a conter a crise e a assegurar a expanso da
produo e do nvel de emprego.
Nesse sentido o governo pode reduzir impostos, ensejando sobras de rendas que iro ser
gastas no mercado consumidor; pode reduzir as taxas de juros, incentivando a tomada de
emprstimos e investimentos ou gastos das empresas e dos consumidores; pode at mesmo
gastar mais, em que pese isso gerar inflao, investindo em obras e programas pblicos que
criem empregos imediatos
preciso, pois, que a sociedade justa saiba enfrentar a depresso, recesso ou estagnao
econmicas (119) , da mesma forma que saiba enfrentar os problemas
do emprego e da inflao.
) in(lao$ !uando mal menor$ de%e ser aceita
Erroneamente, muitos consideram que, mais do que o desemprego, a inflao que corrompe
o desempenho econmico do Estado. Ocorre que, em geral, enquanto o desemprego aflige aos
mais pobres, a inflao aflige queles que vivem de rendas fixas ou poupanas acumuladas.
Assim, sempre que necessrio, o governo deve adotar polticas para manter os nveis ideais de
desempenho econmico e, por conseqncia, de emprego e de justia social. Ante o
desemprego, deve ser aceito o mal menor, que a inflao, desde que, evidentemente, sob o
total controle das autoridades econmicas.
Os gastos p*blicos
Galbraith (pp.58-61) aponta a existncia de trs grandes categorias de gastos pblicos, que
precisam ser cobertos pela receita dos impostos:
a) Os 7ue no servem a nen2um &ro&@sito &resente ou futuro
So os gastos desnecessrios, sem nenhuma utilidade. o caso, por exemplo, de eventual
excesso de pessoal na mquina administrativa governamental, de gastos voltados apenas a
atender interesses polticos e no necessidade pblica, dentre tantos outros.
b) Os 7ue &rote"em ou mel2oram a atual condio econEmica ou outra condio social
Na maioria dos casos so os gastos voltados s atividades governamentais, tais como a
aplicao das leis, a conduo da poltica externa, o apoio do governo indstria e
agricultura.
c) Os 7ue traem ou &ermitem um aumento na renda< na &roduo e no bem#estar "eral
futuros
Quando o objetivo for melhorar o futuro bem-estar e promover o crescimento econmico
voltado a esse fim, contrair emprstimos para cobrir os gastos governamentais legtimo e
aceitvel.
Assim, investir em sade, educao, proteo das crianas, combate pobreza e fome, em
polticas de pleno emprego, em programas contra o uso de drogas, bebidas alcolicas ou fumo
ou qualquer outra medida que assegure o bem-estar e, por conseqncia, a justia social,
justifica a existncia do dficit oramentrio e a obteno de emprstimos para cobri-lo.
O camino certo no !ue se re(ere + distribuio de renda
Para uma distribuio de renda justa, em primeiro lugar deve ser considerada a diferena que
existe nas pessoas quanto ao seu esforo e a sua competncia em ganhar dinheiro. No deve
haver uma regra fixa, pr-determinada para distribuir a renda.
Deve, isto sim, o governo adotar polticas de apoio aos pobres, oferecendo-lhes uma chance de
melhorar sua qualidade de vida. Deve existir um combate srio s especulaes financeiras,
que afetam negativamente a distribuio de renda. Esse dever do Estado pode ser atendido,
por exemplo, atravs de cortes nas concesses e isenes fiscais ou da reduo de subsdios.
Porm, o meio mais eficiente de distribuio de renda continua sendo o imposto de renda
progressivo.
A distribuio mais eqitativa de renda deve ser uma constante da poltica pblica na
sociedade justa, um de seus pressupostos mais essenciais.
,astos com educao so um in%estimento umano
Embora a economia demande uma fora de trabalho qualificada, a educao, na sociedade
justa, deve assumir um carter poltico e social, no apenas econmico.
A educao continua sendo um dos melhores instrumentos de paz social, eis que possibilita um
deslocamento ascendente de um estrato social mais inferior para um mais superior.
Por isso, na sociedade justa, a melhor educao deve ser reservada aos mais pobres. Um
povo bem educado viabiliza o desenvolvimento econmico e social e consolida a democracia.
Clssico exemplo da injustia na educao - e que ocorre mesmo em pases como os Estados
Unidos, quanto mais no Brasil est no sistema pblico de educao superior. Em geral, as
melhores universidades so as pblicas e as religiosas, onde o acesso fica quase que restrito
queles que tiveram uma boa educao primria e secundria. sso se verifica, quase sempre,
em instituies de ensino privadas, s quais freqentam apenas os filhos dos mais privilegiados
econmica e soc
ialmente.
fundamental, portanto, que o ensino pblico bsico seja to bom quanto o o ensino pblico
superior e que este, de alguma forma, possibilite um ingresso bem maior de alunos pobres, de
alunos da rede pblica de ensino bsico.
Meio ambiente- necessidade para a %ida e o bem.estar das geraes (uturas
A economia da sociedade justa no deve estar voltada apenas produo e ao suprimento de
bens e servios necessrios ao bem-estar da populao.
Deve, tambm, com a mesma nfase, estar voltada a garantir que as vidas e o bem-estar das
geraes futuras no sejam desde hoje afetadas.
Para tanto, a sociedade justa deve buscar alternativas para no esgotar os recursos naturais,
no poluir a gua, o ar e tambm o visual das cidades e do campo, dar uma correta destinao
ao lixo (reciclando-o na medida do possvel).
E, como isso no proporciona retorno econmico imediato, cabe ao Estado assegurar que tais
medidas sejam implementadas e tornadas uma realidade, a fim de que mantida a preservao
ambiental. Trata-se, pois, do Estado buscar um desenvolvimento sustentvel. (120)
O !ue a sociedade #usta de%e (a/er pelos pobres do Planeta
A sociedade justa no deve satisfazer-se apenas com o bem-estar da sua prpria populao. A
sua preocupao deve voltar-se tambm ao bem-estar das populaes dos pases mais
pobres.
A sociedade justa no pode ignorar a pobreza absoluta e endmica que aflige milhes de
pessoas espalhadas na maior parte da frica, em grande parte da sia e boa parte da Amrica
Latina. Deve ser solidria.
E essa solidariedade pode e deve ser prestada atravs de uma ajuda financeira que, dentre
tantas outras coisas, por exemplo, possibilite o desenvolvimento da agricultura (por
conseqncia, maior produo de alimentos) e, em especial, da educao (base do
desenvolvimento), esta atravs de transferncias para construo e manuteno de escolas e
respectivo aparelhamento com equipamentos e professores devidamente treinados.
Em pases onde a pobreza, o sofrimento humano, o caos econmico e social sejam
essencialmente questo de conflitos internos, a sociedade justa precisa agir, tentar debelar a
violncia e a desordem interna, alimentar, abrigar, oferecer cuidados mdicos e prestar socorro
aos afligidos. Mas agir por solidariedade, no por interesses polticos ou econmicos. Agir em
nome e pela paz, no em nome da indstria blica. E toda e qualquer ao, acima de tudo,
estar embasada e justificada por uma sano internacional.
Como visto, a essncia da sociedade justa imaginada por Galbraith est na busca incessante e
incansvel por um futuro melhor para todos, um futuro onde o bem-estar seja efetivamente
geral. O papel do Estado, para isso, de fundamental importncia.
Pode que muitos vejam na Sociedade Justa de Galbraith apenas uma utopia. Mas que mal
haver nisso, considerando que ao idealizar uma sociedade livre de contradies, John
Kenneth Galbraith junta-se s celebridades do pensamento social utpico, tais como o
advogado e estadista ingls Thomas Morus (1478-1535), que em 1516, na sua ilha
da Ito&iaimaginou uma sociedade onde o trabalho seria um direito e uma obrigao de todos e
os bens necessrios sobrevivncia distribudos gratuitamente. Tommaso Campanella (1568-
1639), monge dominicano e filsofo social italiano, que foi perseguido pela nquisio por suas
idias igualitrias (como a de partilhar as terras feudais) e que, preso, idealizou ( 0idade do
Sol (1623). Robert Owen (121) (1771-1858), industrial ingls que em sua grande fbrica de
New Lanark, Esccia, criou jardins-de-infncia para os filhos dos operrios e armazns que
vendiam alimentos e outros artigos a preo de custo, que no empregava menores de 10 anos
(um grande avano para a poca) e que fundou comunidades de cooperao (como a de
Hampshire, nglaterra a sua mais famosa), onde eram desenvolvidas atividades industriais e
agrcolas e os excedentes trocados em condies mutuamente vantajosas. Franois-Marie
Charles Fourier (1772-1837), pensador francs que props a criao de comunidades
cooperativas livres, os falanstrios, bases de uma nova organizao social contida em suas
obras, como a .eoria dos >uatro 1ovimentos e dos *estinos Berais (1808) (122) . Claude-
Henri de Rouvroy Saint-Simon (1760-1825), pensador francs que em obras como 0atecismo
dos -ndustriais (1823)e O Novo 0ristianismo (1824), props uma ordem social organizada
racionalmente por cientistas e industriais, reivindicou a emancipao da mulher, a
nacionalizao das indstrias, a extino do direito de herana (no do direito de propriedade).
Karl Mannheim (1893-1947), socilogo alemo, que em-deolo"ia e Ito&ia (1929), sua mais
importante obra, defendeu que todo ato de conhecimento no resulta apenas da conscincia
terica, mas da influncia de vrios fatores da vida social (a sociologia do conhecimento); que
cada fase da humanidade seria dominada por um determinado pensamento e que este
pensamento pode gerar conflitos; a conservao desse pensamento conflitante produz a
ideologia, mas a mudana de pensamento, a utopia. (123) Herbert Marcuse (1898-1979),
filsofo alemo, radicado nos Estados Unidos, que em sua obra -deolo"ia da Sociedade
-ndustrial (1964), afirma que o proletariado dos pases desenvolvidos se interessa pela
conservao do sistema capitalista e que a construo de uma sociedade sem explorao de
classe e sem represso dos impulsos naturais do homem, se dar atravs das maiorias
oprimidas, nas classes marginalizadas e nos povos do Terceiro Mundo. (124)
Uma sociedade justa, livre de contradies, social, econmica e democraticamente equilibrada,
voltada ao bem-estar e justia social, onde a felicidade geral do povo seja o objetivo maior
daqueles que o governam est longe, muito longe ainda de ser realidade. Mas graas a
pensadores como Galbraith, ao menos permanecem em nossos sonhos.
Com a abordagem sobre a justia social, consolida-se a base terica do trabalho, abrindo-se
espao para que, no captulo 3, a seguir, Os Nmeros Sociais do Oramento Pblico
Brasileiro , em carter ilustrativo, sejam apresentados alguns nmeros do oramento pblico
brasileiro, do ano de 2002.
;OS NMEROS SO"IAIS 'O ORAMENTO P!I"O RASI!EIRO
Amartya Sen (125) , prmio Nobel de economia em 1998, adverte que o desenvolvimento de
uma nao deve implicar melhor qualidade de vida e aumento de bem-estar de toda a
populao. Assim, sem respeito s liberdades polticas e aos direitos civis, sem oferta de
oportunidades sociais, sem transparncia da gesto pblica, sem atendimento das
necessidades da populao por bens pblicos, sem uma poltica social que propicie boa
qualidade de vida a todos, no h como se falar em desenvolvimento, por conseqncia, no
h como se falar em bem-estar geral e justia social.
No Brasil, nos ltimos vinte anos, a renda por habitante tem apresentado crescimento quase
nulo enquanto que os indicadores de desigualdade da distribuio da renda brasileira h trinta
anos so os mesmos: As pessoas que se encontram entre os 10% mais ricos da populao
detm 50% do total da renda das famlias, enquanto aquelas que se encontram entre os 50%
mais pobres detm apenas 10% da renda. O mais lamentvel de tudo saber que, segundo
pesquisa realizada em 2001 pelo nstituto de Estudos do Trabalho e Sociedade, no Brasil
haveria 60% de pobres a menos se a desigualdade fosse proporcional ao seu grau de
desenvolvimento.
fundamental, pois, para que o pas possa vencer esse quadro de profunda carncia social,
que o governo implemente polticas sociais e reformas estruturais que tenham por objetivo
eliminar as causas da pobreza e da misria ou, ao menos, minimizar suas conseqncias. E o
oramento pblico um dos instrumentos de que dispe o governo para a adoo dessas
polticas e dessas reformas.
Assim, a ttulo ilustrativo, com o objetivo de se trazer uma idia de como esto contemplados
os projetos sociais do governo federal no seu oramento, tomando-se por base a Mensagem
Oramentria do Executivo ao Congresso Nacional - 2002, o trabalho traz alguns nmeros,
que, em sendo possvel, sero comparados aos nmeros do Estado do Paran e de Curitiba e
com alguns indicadores sociais do Banco Mundial.
3.1RECURSOS DESTNADOS A PROGRAMAS SOCAS DO GOVERNO FEDERAL
Os Programas de Governo tiveram seus recursos previstos em R$ 190,4 bilhes em 2002,
alocados nos Oramentos Fiscal, de Seguridade Social e de nvestimento das Empresas
Estatais Federais. Estes valores excluem os montantes referentes ao refinanciamento da dvida
pblica federal interna e externa, os juros e encargos da dvida, as despesas com Pessoal e
Encargos Sociais e as Transferncias Constitucionais e Legais. (126)
Esses R$ 190,4 bilhes destinados aos Programas do Governo Federal foram distribudos em
nove reas distintas, conforme a Tabela 3 abaixo.
Tabela 3 Alocao dos Programas de Governo por reas Outras Despesas Correntes e de
Capital ( R$ milhes)
'iscrimina%o<alor=
'esen&ol&imento Social / 17>5?@?A@ / BCAD
In0ra/Estrutura / 7@5@BDA1 / 17AC
Setor Produti&o / C5;7CAB / @A@
Administra%o Pblica / ?5716A6 / 7A6
'e0esa e InstituiEes 'emocr-ticas / @56D@A7 / 7A@
Fest%o Pblica / @5?B7AD / 7A@
Fest%o Ambiental / 15>@?A1 / 1A1
In0ormaEes e "on9ecimento / 15CC;A> / 1AD
'emais / >56>1A; / ?A1
TOTA! / 1>D5@;CA; / 1DDAD
Fonte: Ministrio Pblico do Planejamento, Oramento e Gesto.
A preocupao do governo federal com relao ao desenvolvimento social do pas, talvez at
em mesmo em funo do marasmo de investimentos no setor nos ltimos anos, est
demonstrada no fato da rea de desenvolvimento social composta pela previdncia
A distribuio dos recursos destinados ao desenvolvimento social pode ser visualizada na
Tabela 4, a seguir:
Tabela 4 Alocao dos Programas de Governo por reas Desenvolvimento Social (em R$
milhes)
'iscrimina%o <alor =
Pre&id,ncia Social / C756>>A1 / B@AD
Sade / 7D5@D>A7 / 1?AC
Educa%o / C5717A@ / BA;
Trabal9o e Em*re+o / 65D;DA> / ?A@
Assist,ncia Social / B5DD7A6 / @AB
Or+ani(a%o A+r-ria / ;5DDBA? / 7A;
Saneamento e Gabita%o / 15?1?A1 / 1A7
'ireitos da "idadania / 7>DA? / DA7
"ultura e 'es*orto / 76CA@ / DA7
TOTA! / 17>5?@?A@ / 1DDAD
Fonte: Ministrio Pblico do Planejamento, Oramento e Gesto.
Em carter apenas e to somente ilustrativo, a tabela 5 apresenta os percentuais dos recursos
oramentrios destinados pelo Governo Federal s reas de desenvolvimento social,
comparados com os nmeros do Estado do Paran (2002) e do Municpio de Curitiba (2003).
(127)
A comparao feita para mostrar que as trs esferas de governo dividem-se no que tange s
suas prioridades, especialmente porque ao Governo Federal cabe o maior quinho de
obrigaes previdencirias, que absorvem grande parte dos recursos de que dispe para
programas e aes sociais.
Tabela 5 Comparao da alocao de recursos da rea de desenvolvimento social previstas
nos oramentos da Unio, do Estado do Paran e do Municpio de Curitiba (em R$ milhes)
Discriminao Governo FederalEstado do ParanMunicpio de Curitiba
Valor% Valor%Valor %
Previdncia Social82.799,1 64,0498,413,9130,115,0
Sade20.409,2 15,8924, 625,8383,744,4
Educao8.212,46,31.672,746,6261,530,3
Trabalho e Emprego7.030,95,449,21,47,70,9
Assistncia Social6.002,74,693,42,637,44,3
Organizao Agrria3.00 6,92,3-x--x--x--x-
Saneamento e Habitao1.515,11,2208,95,813,71,6
Direitos da Cidadania 290,5 0,2 75,8 2,1-x--x-
Cultura e Desporto 278,40,264,81,830,53,5
TOTAL 129.545,4100,03.587,8100,0864,6100,0
Fontes: Ministrio Pblico do Planejamento, Oramento e Gesto, para os nmeros do
Governo Federal. Secretaria de Estado da Fazenda, para os nmeros do Estado do Paran.
Lei N 10.626, de 26.12.2002, para os nmeros do Municpio de Curitiba.
interessante notar o quanto que os encargos com a Previdncia Social levam ao Governo
Federal investir muito menos em sade e educao do que o Estado do Paran e o Municpio
de Curitiba.
Alis, verifica-se que, enquanto a preocupao maior do Municpio com a sade, a do Estado
com a educao. Que programas de trabalho e emprego esto mais a cargo do Governo
Federal e que aqueles relacionados ao saneamento bsico e habitao mais a cargo do
Estado. Que o Municpio de Curitiba investe mais em cultura e desporto do que o Estado e do
que o Governo Federal, com o qual quase iguala em termos de investimentos na rea da
assistncia social.
Para melhor compreender a composio dos gastos previstos com o desenvolvimento social,
vale individualizar cada uma das suas reas atendidas, destacando-lhes as aes
governamentais que as compem.
Previdncia Social
A maior parte dos recursos destinados rea de desenvolvimento social foi tomada pela
Previdncia Social (64,0%), para atendimento de aproximadamente 19,2 milhes de pessoas
beneficiadas.
Do total de quase R$ 83 bilhes previstos para a Previdncia Social 62,25% foram destinados
ao pagamento de benefcios de aposentadoria; 5,06% para aposentadorias especiais; 0,03%
para salrios-famlia; 0,01% para abonos; 23,66% para pagamento de penses; 6,20% para
auxlios; 0,75% para auxlio-maternidade e 2,04% para benefcios de renda mensal vitalcia.
Sade
Os gastos na rea de sade englobaram os gastos especficos com aes e servios voltados
sade e, tambm, recursos adicionais destinados ao Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza.
Assim, do montante global de R$ 20,4 bilhes alocados para a rea de sade 63,08% foram
destinados ao atendimento ambulatorial, emergencial e hospitalar; 15,85% ao Programa Sade
da Famlia; 5,88% ao Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza e os 15,19% restantes,
foram destinados a programas tais como: Bolsa-Alimentao, Vigilncia Sanitria, Preveno e
Controle das Doenas munoprevenveis, Sade Suplementar, Doenas Sexualmente
Transmissveis (DST/ADS), Qualidade do Sangue, Profissionalizao da Enfermagem
PROFAE e Qualidade e Eficincia do SUS.
Educao
A proposta oramentria contemplou R$ 8,2 bilhes para a Educao, j excludas as
transferncias constitucionais aos Estados e ao Distrito Federal da cota-parte do salrio-
educao.
O Governo Federal d nfase maior ao ensino fundamental, tanto que os recursos destinados
para este segmento representam 55,6% do total destinado rea da educao. Fazem parte
deste segmento programas como o Bolsa-Escola, Educao Especial e de Jovens e Adultos,
Toda Criana na Escola, dentre outros.
Ao ensino superior foram reservados 26,9% do total; ao ensino mdio e profissional 9,6% e aos
demais segmentos 7,9%.
Assistncia Social
O Governo Federal vem tentando diversificar suas aes na rea da assistncia social, no
sentido de atender a mais variada populao beneficiria. Nesse sentido, a Lei Oramentria
de 2002 destinou a essa rea uma dotao de R$ 6,0 bilhes.
Programas como Ateno Pessoa Portadora de Deficincia levou 54,5% da dotao total da
rea; Valorizao e Sade do doso (englobando sub-programas como Pagamento de
Benefcios de Prestao Continuada LOAS e Atendimento Pessoa dosa) ficou com 31,8%;
Erradicao do Trabalho nfantil foram destinados 7,9% do total da rea; ao programa
Ateno Criana coube a parcela de 4,5%; ao Brasil Jovem foram destinados 1,1% e aos
demais programas de assistncia social 0,2% do total da dotao oramentria.
Trabalho e Emprego
Gerar e expandir o emprego e amparar socialmente os trabalhadores constitui-se misso das
mais importantes do Governo Federal. Da o oramento pblico destacar-lhe R$ 7,0 bilhes
(5,4%) da dotao ao Desenvolvimento Social.
O Seguro-desemprego e o programa Novo Emprego, juntos, levaram 76,5% desses R$ 7,0
bilhes; a Assistncia ao Trabalhador 13,1%; a Qualificao Profissional outros 4,4% e aos
demais programas voltados ao trabalho e emprego (tais como Abono Salarial, Direitos do
Trabalhador e Segurana no Trabalho, FGTS- Complemento da atualizao monetria, dentre
outros) restaram 6,0% do total.
Habitao, Saneamento e nfra-estrutura Urbana
Os investimentos do Governo Federal na rea da habitao, saneamento e infra-estrutura
urbana so, ainda, bastante limitados, tanto que do total de recursos disponibilizados no
oramento para o Desenvolvimento Social, apenas R$ 1,5 bilhes deles (1,2%) couberam a
este importante segmento social. Para se ter idia, o Estado do Paran destinou 5,8% e o
Municpio de Curitiba 1,6% dos seus oramentos para o Desenvolvimento Social.
O Governo Federal contemplou os programas de Saneamento Bsico e Saneamento Vida
com 68,3% dos R$ 1,5 bilhes; o programa Carta de Crdito com 23,1%; Morar Melhor e
Nosso Bairro ficaram com 7,3% e os demais programas voltados habitao, ao saneamento e
infra-estrutura urbana restaram 1,3% do total.
Cultura e Desporto
Considerando que, por fora do texto constitucional, responsabilidade do Poder Pblico,
representado pelo Governo Federal, implementar programas voltados criao, difuso e
conservao da cultura do pas, a lei oramentria de 2002 lhe reservou R$ 149,2 milhes
(pouco mais de 0,1% do total destinado ao Desenvolvimento Social) para o atendimento de
programas como: Brasil Patrimnio Cultural e Monumental, Produo e Difuso Cultural,
Msica e Artes Cnicas, Livro Aberto, Cinema, Som e Vdeo, dentre outros.
prtica desportiva, por sua vez, importante para o desenvolvimento integral do indivduo, o
Governo Federal destinou uma dotao oramentria de R$ 129,3 milhes para atender os
programas Esporte na Escola, Esporte Solidrio, Brasil Potncia Esportiva e Esporte Direito de
Todos.
Direitos da Cidadania
O segmento social "Direitos da Cidadania, cuja dotao oramentria para 2002 ficou em R$
290,5 milhes engloba os programas: Etnodesenvolvimento das Sociedades ndgenas;
Direitos Humanos, Direito de Todos; Territrio e Cultura ndgenas; Reinsero Social do
Adolescente em Conflito com a Lei; Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente; Combate
Violncia contra a Mulher e outros programas.
Organizao Agrria
Visando o exerccio da funo social da propriedade rural, o Governo Federal reservou ao
segmento "Organizao Agrria, que conta com programas como Agricultura Familiar
PRONAF, Novo Mundo Rural: Assentamento de Trabalhadores Rurais, Novo Mundo:
Consolidao de Assentamentos. Emancipao de Assentamentos Rurais, dentre outros, um
montante de recursos no valor de R$ 3,0 bilhes, que mais do que foi destinado aos
segmentos de Habitao e Saneamento, Direitos da Cidadania e Cultura e Desporto, juntos.
sso denota a preocupao do Governo Federal com a questo agrria e com as condies
sociais do trabalhador rural.
Apresentados, pois, alguns dos principais programas sociais e os recursos que lhes foram
destinados na dotao oramentria do Governo Federal de 2002, cabe destacar que o Brasil
ainda , talvez venha a ser ainda por um bom tempo, o pas dos contrastes, especialmente
sociais.
Um pas que est entre as 10 maiores economias do Planeta, mas onde a pobreza e a misria
afligem mais de metade da sua populao e seus indicadores sociais mantm-se entre os
piores de todo o mundo. Um pas que a cada ano bate recordes e mais recordes na produo
de gros, fruto das inovaes tecnolgicas do seu setor agro-pecurio, mas que continua tendo
na fome um dos principais problemas da sua gente.
Para evidenciar que ainda h muito a que se fazer pelo desenvolvimento social do pas, no
sentido de que o bem-estar e a justia social se faam efetivamente presentes na vida de todos
os brasileiros, tomando-se por base o Relatrio do Banco Mundial de 2003 (129) , sero
apresentados, a seguir, alguns indicadores sociais considerados pelo Banco Mundial como
essenciais para o desenvolvimento de uma nao, a fim de comparar a situao do Brasil com
a de outros pases.
3.2O BRASL FRENTE AOS NDCADORES SOCAS DO BANCO MUNDAL
Michael Carley (130) , no prefcio de sua obra, que de 1985, j dizia:
"Est mais do que evidente que trs dcadas de aperfeioamento da teoria e dos processos de
planejamento no conseguiram contribuir, de forma decisiva, para a reduo geral da pobreza
no mundo em desenvolvimento. sto verdade mesmo em pases como o Brasil que j tiveram
grandes aumentos no seu Produto nterno Bruto (PB) per capita durante este perodo. Mas,
apesar de tudo isso, lamentavelmente, a desigualdade, as disparidades regionais e a incidncia
da pobreza absoluta aumentaram tanto quanto o PB per capita.
matria pacfica que o desenvolvimento no pode ser obtido atravs do crescimento
econmico, to somente. Para se falar em desenvolvimento, alm do crescimento econmico,
h que se considerar a qualidade de vida, o bem-estar humano, o atendimento das
necessidades bsicas da populao em geral, ou seja, a melhoria dos indicadores sociais.
(131)
Para melhor atender essas necessidades bsicas da populao em geral, aqui entendidas
como sendo "o bem-estar humano em termos fsicos (sade, educao, vesturio,
saneamento, habitao) e em termos de emprego e renda (132) , o Estado pode utilizar-se dos
indicadores sociais a fim de identificar os focos de pobreza ou de insuficincia social e
direcionar os recursos de desenvolvimento para onde realmente so mais necessrios. claro
que os indicadores sociais no explicam as causas do desemprego, da pobreza e da injustia
social, mas alertam com relao realidade do nosso pas.
O Banco Mundial, classifica os indicadores de desenvolvimento em quatro categorias, dentro
das quais esto inseridos os indicadores sociais: a) indicadores de desenvolvimento
socioeconmico; b) indicadores de recursos humanos; c) indicadores de sustentabilidade
ambiental; d) indicadores de desempenho econmico.
Os indicadores de desenvolvimento socioeconmico tm por objetivo oferecer uma viso geral
de questes como a riqueza ou pobreza da populao, a esperana mdia de vida dos recm-
nascidos, a percentagem de adultos analfabetos, o comportamento das economias em termos
de crescimento e inflao e o tipo de ambiente econmico externo que o pas enfrenta.
Os indicadores de recursos humanos pretendem mensurar o desenvolvimento social do pas a
partir de dados sobre o crescimento demogrfico, a participao na fora de trabalho e
distribuio de renda, alm de medidas de bem-estar como a desnutrio e acesso a servios
de sade, taxas de matrcula escolar e diferenas por sexo na taxa de analfabetismo entre
adultos.
Por sua vez, os indicadores de sustentabilidade ambiental buscam demonstrar as medidas dos
impactos humanos sobre o meio ambiente, tratando de questes como proteo de reas de
preservao ambiental, desmatamento, mudanas nos padres de uso do solo, captao de
gua e emisses de bixido de carbono, e, tambm, algumas das atividades que provocam
esse tipo de impacto, como o consumo de energia e a urbanizao.
Finalmente, os indicadores de desempenho econmico, que trazem informaes sobre a
estrutura e o crescimento da economia, o investimento estrangeiro, a dvida externa e o grau
de integrao de determinado pas na economia mundial.
Antes, porm, de apresent-los, para melhor compreend-los, cabe explicar em rpidas
palavras o que so os indicadores sociais. Martin Bulmer, professor da Faculdade de Economia
e Cincia Poltica de Londres (133) , define-os como "resumos estatsticos regulares, concisos
e comparveis sobre o estado da sociedade em reas diversificadas como a sade, a
educao, a criminalidade ou a satisfao profissional. J, na definio de SANDRON (p.168),
o indicador social um "procedimento estatstico que objetiva quantificar o grau de bem-estar
ou qualidade de vida de uma populao.
Feitas estas explicaes introdutrias, o trabalho volta-se apresentao de alguns
indicadores sociais do Banco Mundial, atravs das tabelas 6, 7 e 8, de sorte a comparar a
situao do Brasil com a de outros pases.
Tabela 6 ndicadores Fundamentais de Desenvolvimento
Pas Populao Renda Nacional BrutaEstimativa de Vida
Milhes Densidade US$ US$ Anos
Taxa anual pessoas por Bilhes Per capita (2000)
crescimento km2 (2001) (2001) Anos (2000)
(1990-2001)
Alemanha - 82,2 - 0,3 - 230 - 1,948.0 - 23,700 - 77
Argentina - 37,5 - 1,3 - 14 - 261.0 - 6,960 - 74
Austrlia - 19,4 - 1,2 - 3 - 383.3 - 19,770 - 79
Bolvia - 8,5 - 2,4 - 8 - 8.0 - 940 - 6
Brasil - 172,6 - 1,4 - 20 - 528.5 - 3,060 - 68
Canad - 31,0 - 1,0 - 3 - 661.9 - 21,340 - 79
Chile - 15,4 - 1,5 - 21 - 66.9 - 4,350 - 76
China - 1.271,9 - 1,0 - 136 - 1,131.0 - 890 - 70
Equador - 12,9 - 2,1 - 47 - 16.0 - 1,240 - 70
Espanha - 39,5 - 0,2 - 79 - 586.9 - 14,860 - 78
Estados Unidos - 284,0 - 1,2 - 31 - 9,900.7 - 34,870 - 77
Filipinas - 77,0 - 2,1 - 258 - 80.8 - 1,050 - 69
Frana - 59,2 - 0,4 - 108 - 1,377.4 - 22,690 - 79
Holanda - 16,0 - 0,6 - 473 - 385.4 - 24,040 - 78
ndia - 1.033,4 - 1,8 - 348 - 474.3 - 460 - 63
ndonsia - 213,6 - 1,6 - 118 - 144.7 - 680 - 66
tlia - 57,7 - 0,2 - 196 - 1,123.5 - 19,470 - 79
Japo - 127,1 - 0,3 - 349 - 4,574.2 - 35,990 - 81
Malsia - 23,8 - 2,4 - 72 - 86.5 - 3,640 - 73
Mxico - 99,4 - 1,6 - 52 - 550.5 - 5,540 - 73
Nova Zelndia - 3,8 - 1,0 - 14 - 47.6 - 12,380 - 78
Paquisto - 141,5 - 2,5 - 183 - 59.6 - 420 - 63
Panam - 2,9 - 1,7 - 39 - 9.5 - 3,290 - 75
Paraguai - 5,6 - 2,6 - 14 - 7.3 - 1,300 - 70
Portugal - 10,2 - 0,3 - 112 - 109.2 - 10,670 - 76
Rssia - 144,8 - -0,2 - 9 - 253.4 - 1,750 - 65
Singapura - 4,1 - 2,7 - 6.726 - 99.4 - 24,740 - 78
Tailndia - 61,2 - 0,9 - 120 - 120.9 - 1,970 - 69
Uruguai - 3,4 - 0,7 - 19 - 19.0 - 5,670 - 74
Venezuela - 24,6 - 2,1 - 28 - 117.2 - 4,760 - 73
FONTE: World Development Report 2003.
Em que pese a renda per capita dos brasileiros estar acima da de muitos pases, isso se deve
em razo da sua forte economia ( a 11 maior Renda Nacional Bruta dentre os 133 pases
pesquisados pelo Banco Mundial). Em termos de Mercosul, a renda per capita brasileira s
ganha do Paraguai e, no geral, est abaixo da mdia dos pases pesquisados (US$ 3,060.00 x
US$ 5,928.95).
Em termos de expectativa de vida, os 68 anos estimados para os brasileiros esto acima da
mdia dos pases pesquisados, que foi de 64,7 anos de idade. Mas isso por causa das
expectativas de vida dos pases africanos que, em muitos casos, est abaixo dos 50 anos.
Considerada a mdia dos 10 pases da Amrica do Sul pesquisados (70,9 anos de idade), a
expectativa de vida do brasileiro menor.
Tabela 7 Outros ndicadores Fundamentais de Desenvolvimento
PasTaxa de mortalidade infantilAnalfabetismo adulto
(crianas abaixo de 5 anos)(% de pessoas de 15 anos para cima)
(por mil)(2000)(2000)
Alemanha: 6 - ..
Argentina: 22 - 3
Austrlia: 7 - ..
Bolvia: 79 - 14
Brasil: 39 - 15
Canad: 7 - ..
Chile:12 - 4
China: 39 - 16
Equador: 34 - 8
Espanha: 6 - 2
Estados Unidos: 9 - ..
Filipinas: 39 - 5
Frana: 6 - ..
Holanda: 7 - ..
ndia: 88 - 43
ndonsia: 51 - 13
tlia: 7 - 2
Japo: 5 - ..
Malsia:11 - 13
Mxico: 36 - 9
Nova Zelndia: 7 - ..
Paquisto: 110 - 57
Panam: 24 - 8
Paraguai: 28 - 7
Portugal: 8 - 8
Rssia: 19 - 0
Singapura: 6 -8
Tailndia: 33 - 5
Uruguai: 17 - 2
Venezuela: 24 - 7
FONTE: World Development Report 2003.
O ndice de mortalidade infantil do Brasil, para crianas abaixo de 5 anos de idade, que de 39
em cada 1000 crianas, s melhor do que a de pases de extrema pobreza, como os da
frica e de alguns da Amrica Latina. O Brasil apresenta ndices de mortalidade infantil maiores
que os da Argentina, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Jamaica, Panam,
Paraguai, Uruguai e Venezuela, e isto s para falar em termos de pases da Amrica Latina
que foram pesquisados.
O percentual de analfabetos brasileiros com mais de 15 anos, ficou em 15% sobre essa faixa
da populao. Esse percentual brasileiro, tambm considerados apenas os pases da Amrica
Latina, seno o desempenho do pas ainda pior, s est abaixo de pases como Repblica
Dominicana, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras e Nicargua.
Tabela 8 ndicadores de Pobreza e Distribuio de Renda
Pas Linha da Pobreza Nacional Linha da Pobreza nternacionalndice de Gini
Populao abaixo da linha de pobreza Populao que vive Populao que vive com
Rural Urbana Nacionalmenos de US$ 1/dia menos de US$ 2/dia
Bangladesh - 39,8 - 14,3 - 35,6 - 29,1 - 77,8 - 33,6
Bolvia - 79,1 - .. - .. - 14,4 - 34,3 - 44,7
Brasil - 32,6 - 13,1 - 17,4 - 11,6 - 26,5 - 60,7
Chile - .. - .. - 21,2 - <2 - 8,7 - 56,7
China - 4,6 - <2 - 4,6 - 18,8 - 52,6 - 40,3
Equador - 47,0 - 25,0 - 35,0 - 20,2 - 52,3 - 43,7
ndia - 36,7 - 30,5 - 35,0 - 44,2 - 86,2 - 37,8
ndonsia - .. - .. - 27,1 - 12,9 - 65,5 - 31,7
Mxico - .. - .. - 10,1 - 15,9 - 37,7 - 53,1
Paquisto - 36,9 - 28,0 - 34,0 - 31,0 - 84,7 - 31,2
Panam - 64,9 - 15,3 - 37,3 - 14,0 - 29,0 - 48,5
Paraguai - 28,5 - 19,7 - 21,8 - 19,5 - 49,3 - 57,7
Portugal - .. - .. - .. - <2 - <2 - 35,6
Rssia - .. - .. - 30,9 - 7,1 - 25,1 - 48,7
Tailndia - 15,5 - 10,2 - 13,1 - <2 - 28,2 - 41,4
Uruguai - ..- .. -.. - <2 - 6,6 - 42,3
Venezuela - ..- .. - 31,3 - 23,0 - 47,0 - 49,5
FONTE: World Development Report 2003.
Considerando apenas a populao que vive em estado de indigncia (abaixo da linha de
pobreza do Banco Mundial), o Brasil (17,4%) est bem abaixo da mdia dos pases que
apresentam esse problema, pesquisados pelo Banco Mundial, que representa um percentual
mdio de 35,12% da populao. sso no significa que a situao do Brasil seja boa, eis que,
somada a populao que vive na pobreza, o total de brasileiros vivendo na indigncia e na
pobreza subiria para mais de 50% da sua populao total.
Esse quadro no melhor em termos de pessoas que vivem com menos de US$ 1.00 e menos
do que US$ 2.00/dia. No Brasil so aproximadamente 20 milhes de pessoas vivendo com
menos US$ 1,00/dia e, quando considerados US$ 2,00/dia esse nmero aumenta para quase
46 milhes de brasileiros (26,5% da sua populao total).
Quando a comparao feita mediante o ndice de Gini (134), que mede o grau em que a
distribuio da renda (ou, em alguns casos, do consumo) entre indivduos ou famlias dentro de
uma economia difere de uma distribuio perfeitamente uniforme (um ndice de Gini
equivalente a zero representa igualdade absoluta e um ndice de 100% desigualdade absoluta),
percebe-se claramente que a distribuio de renda no Brasil est entre as piores do Planeta,
uma vez que, dentre todos os pases pesquisados pelo Banco Mundial, apenas Serra Leoa e
Repblica Central Africana apresentaram ndices de desigualdade de renda superiores ao
brasileiro.
Muitos outros indicadores sociais poderiam ser apresentados e comparados (nvel de
abastecimento de gua e saneamento bsico, sade, trabalho escravo, trabalho e prostituio
infantil etc), mas isso s delongaria o trabalho sem apontar para outro quadro, que no o de
verdadeira carncia social que vive o Brasil.
E somente com muita vontade poltica, representada por programas srios e eficazes
voltados s aes de desenvolvimento social, o que significa investimentos sociais e, por
conseqncia, uma poltica oramentria mais social, que o Brasil, ainda que a longo, quem
sabe num repente de otimismo, a mdio prazo, conseguir alcanar estgios mais elevados do
verdadeiro desenvolvimento, que um desenvolvimento econmico e social, onde o bem-estar
geral, o atendimento das necessidades bsicas da populao (logo, a justia social), estejam
presentes, somando-se, aliando-se ao crescimento econmico para um futuro melhor de nossa
gente.
"ON"!8SHO
A questo que se coloca, a de como efetivamente considerar o oramento pblico um
instrumento de justia social. A resposta pode vir nas mais variadas formas.
Em primeiro lugar, se for considerado que atravs da sua funo oramentria alocativa,
definida por MUSGRAVE, o Estado pode promover os ajustes necessrios e realocar os gastos
do governo, de sorte a contemplar melhores aes voltadas ao desenvolvimento social e, por
conseqncia, prpria justia social, no h dvidas de que o oramento pblico pode ser
considerado um instrumento de justia social.
Por outro lado, quando na busca de alternativas para melhorar a distribuio de renda do pas,
se fala em reforma tributria, se fala em progressividade tributria, no h como ignorar que
uma progressividade mais justa pode ser obtida por meio da realocao de gastos do governo
dos mais ricos para com os mais pobres. Para tanto, necessrio que a matria esteja includa
na lei oramentria, que, nesse sentido, novamente est atuando como instrumento de justia
social.
Para combater o problema crnico da pobreza e da fome, da desigualdade social ou de
qualquer outro dficit social, o Governo depende da disponibilidade de recursos. Ora, uma das
formas de aumentar a disponibilidade de recursos incrementar a arrecadao de tributos,
ampliando-se sua base de incidncia. No h como faz-lo sem que haja previso na lei
oramentria em tal sentido.
Alis, em se falando de disponibilidade de recursos, ressalta-se outra forma do oramento
pblico ser entendido como instrumento de justia social. Esta advm da necessidade de
urgentes mudanas na gesto pblica brasileira. O problema social do pas no tanto uma
questo de recursos, mas de ineficcia na sua aplicao. Hoje o gasto do Estado brasileiro
est prximo de 38% de toda a renda nacional, o que bem superior aos gastos de outros
pases cuja renda per capita semelhante brasileira. (135) Estimativas mostram, contudo,
que menos de de todo esse gasto social beneficia efetivamente a populao pobre do pas.
A gesto pblica brasileira deve, pois, mudar sua mentalidade no momento de elaborar o
oramento, no se limitando to somente aumentar a oferta de bens e servios pblicos, mas
sim levando em considerao a repercusso que os programas de ao que deseja
implementar pode exercer sobre o nvel de bem-estar social da populao. sso pode ser feito a
partir de um redirecionamento de gastos para programas de maior eficcia social, o que
possvel atravs da poltica oramentria. Desta forma, o oramento pblico deixa de ser mero
documento de previso de receitas e fixao de despesas para se transformar em efetivo
instrumento de justia social.
Ainda com relao aos recursos pblicos, GALBRATH (pp.58 e 65) sustenta que "no existe
nenhuma lei ou tradio que requeira um oramento equilibrado receitas e despesas iguais
no perodo de um ano. O dficit oramentrio, segundo ele, "se enfocado corretamente, pode
ser uma fonte de apoio e de benefcio para as geraes futuras. Assim, perfeitamente
justificvel e at recomendvel que o Governo utilize-se do dficit oramentrio quando o gasto
pblico voltar-se ao bem-estar geral futuro, quando visar a adoo de polticas pblicas
socialmente necessrias (como a busca pelo pleno emprego, o combate fome, pobreza,
desigualdade, excluso social etc), desde que no descuide nem com relao ao oramento
pblico, nem com o prprio dficit. Especificamente no caso brasileiro, tal lei existe trata-se
da Lei de Responsabilidade Fiscal que limita a possibilidade do dficit pblico. Contudo, no
h como deixar de salientar que tambm a lei tem a sua funo social. Assim, talvez mais do
que limitar a possibilidade do dficit oramentrio, ela deva atacar diretamente a improbidade e
a existncia daquele dficit gerado pela ineficincia, no aquele gerado pelo justo propsito do
atendimento de necessidades sociais.
Para vencer a injustia social que domina o pas, necessrio que, acima de tudo, o Governo
d prioridade a programas sociais eficazes na consecuo de melhor qualidade de vida e de
bem-estar geral, reduzindo a pobreza e a desigualdade, atingindo nveis satisfatrios de
desenvolvimento social. Alis, LSBOA (p.47) defende que at mesmo possvel a adoo de
polticas compensatrias, caracterizadas por transferncias diretas para programas sociais
(como o caso do Programa Bolsa-Escola, do Programa de Aposentadoria Rural etc). No h
como negar que tanto para o primeiro, quanto para o segundo caso, o oramento pblico
configura-se importante instrumento de que dispe o governo a tal mister, mais uma vez
configurando-se instrumento de justia social.
Considerando que o objetivo geral deste trabalho estava centrado justamente na tentativa de
se demonstrar que o oramento pblico pode (e deve) ser utilizado pelos administradores
pblicos como efetivo instrumento de justia social para a implementao de suas polticas de
governo, diante de tudo quanto foi aduzido e apresentado no trabalho, pode tal objetivo ser
considerado atingido.
Cumprindo-se assim os objetivos fundamentais estabelecidos na Constituio Federal, quais
sejam os de construir uma sociedade livre, justa e solidria; garantir o desenvolvimento
nacional, erradicando a pobreza e a marginalizao, reduzindo as desigualdades sociais e
regionais e promovendo o bem de todos sem quaisquer formas de discriminao. Em uma
palavra, buscando a justia social.
O &o 7ue &ara ti sobra ; o &o do faminto! ( rou&a 7ue "uardas mofando ; a rou&a de 7uem
est+ nu! Os sa&atos 7ue no usas so os sa&atos dos 7ue andam descalos! O din2eiro 7ue
escondes ; o din2eiro do &obre! (s obras de caridade 7ue no &raticas so outras tantas
in'ustias 7ue cometes! >uem acumula mais 7ue o necess+rio &ratica crime!
So Baslio
RE$ERIN"IAS I!IOFRJ$I"AS
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controle do oramento da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e institui a metodologia
a ser empregada no oramento-programa por todas as esferas pblicas.
BRASL. Leis, decretos etc. )icitao! (Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993) e legislao
complementar (Leis Federais ns 8.883/94; 9.648/98; 9.854/99 e 10.520/2002).
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1999. Atualiza a discriminao da despesa por funes de que tratam o inciso , do 1, do art.
2, e 2, do art. 8, ambos da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964; estabelece os conceitos
de funo, subfuno, programa, projeto, atividade, operaes especiais, e d outras
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________________________________________
Notas:
1 - Divulgada no Boletim FOLHA-ON-LNE, da UOL, em 04 de dezembro de 2002.
2 - Segundo a Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO), a
Organizao Mundial de Sade (OMS) e as Organizaes das Naes Unidas (ONU), o que
determina a pobreza de uma famlia a sua renda mdia mensal e o poder de compra que ela
lhe garante. A chamada linha de indigncia baseia-se numa cesta bsica de alimentos que
atende aos requisitos nutricionais mnimos recomendada pela FAO/OMS/ONU, para uma
famlia formada em mdia por quatro pessoas. O seu valor corresponde a aproximadamente
US$ 260,00 (duzentos e sessenta dlares norte-americanos), algo em torno de R$ 940,00
(novecentos e quarenta reais) aos dias de hoje.
3 - Para se ter idia do tamanho desse xodo rural, de acordo com dados extrados dos censos
demogrficos do BGE - nstituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, na dcada de 1940 a
populao rural representava 2/3 de toda a populao brasileira, e a urbana apenas 1/3. Com a
sada do homem do campo para os centros urbanos, a populao rural do pas caiu para 1/4 do
total, enquanto a urbana passou a representar 3/4 dela.
4 - Richard A. Musgrave, professor de Economia Poltica na Universidade de Harvard. n:
MUSGRAVE, Richard A. & MUSGRAVE, Peggy B., Finanas Pblicas Teoria e Prtica, Editora
Campus, So Paulo, 1980, p. 6.
5 - Citado in MUSGRAVE & MUSGRAVE, p.6.
6 - d.
7 - Os pagamentos de transferncias configuram gastos realizados principalmente pelo
governo sem que ocorra uma contraprestao de servios ou produo de bens. A maioria
desses pagamentos diz respeito a medidas ligadas ao bem-estar da sociedade como penses,
aposentadorias, gastos com a previdncia social, etc. Tambm se enquadram nessa
classificao determinadas subvenes concedidas pelo governo. Citado in: MUSGRAVE &
MUSGRAVE, p.9.
8 - Citado in MUSGRAVE & MUSGRAVE, p.6.
9 - Citaes obtidas in: CAMPOS, Dejalma de. Direito Financeiro e oramentrio. 2.ed. - So
Paulo: Atlas, 2001, p.71.
10 - d.
11 - Embasamento terico obtido in: SANTOS, Aristeu Jorge dos. Oramento pblico e os
Municpios. Alguns conceitos de oramento e suas repercusses na administrao pblica
municipal. Estudo realizado para a Escola de Administrao da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (divulgado na nternet), pp.3-5.
12 - GACOMON, James. Oramento pblico. 10.ed. rev.-atual. So Paulo: Atlas, 2001.
13 - bid, p.64.
14 - bid, pp.66-67.
15 - Parte da doutrina aceita que a origem do oramento pblico est na Magna Carta
outorgada em 1215 pelo Rei Joo Sem-Terra que, por exigncia dos bares ingleses, vedava,
em um de seus artigos, a cobrana indiscriminada de impostos: "nenhum tributo ou subsdio
ser institudo no Reino, a menos que seja aprovado pelo Conselho do Reino" que era uma
espcie de parlamento nacional. Citado in: SLVA, Lino Martins da. Contabilidade
governamental: um enfoque administrativo. 3.ed. So Paulo : Atlas, 1996. p.25.
16 - Em 1689, a "Bill of Rights" (Petio de Direitos), ao separar as finanas do Estado das
finanas da Coroa, acabou por distinguir o pblico do privado, atribuindo ao Parlamento a
competncia para autorizar despesas da Coroa. Base: Oramento pblico: entendendo tudo.
Publicao da Fundao Joo Pinheiro, do Governo de Minas Gerais, em conjunto com a
UNCEF - Fundo das Naes Unidas para a nfncia. p.63.
17 - na nglaterra que, em 1822, surge o primeiro documento aceito formalmente como
oramento pblico. Por exigncia legal, o Poder Executivo tinha de prestar contas ao Poder
Legislativo, fazendo-o atravs de um documento - o budget - que continha informaes
relativas s propostas de trabalho do governo, bem como a fixao das receitas e das
despesas pblicas para cada exerccio. O termo ingls budget ("pasta", em portugus) foi
consagrado para designar o documento oramentrio porque o chanceler do errio ingls,
representando o Poder Executivo, sempre abria uma pasta contendo informaes sobre as
finanas do governo para que lhe facilitasse discorrer sobre o assunto. bid, p.64.
18 - Um dos direitos concedidos aos cidados pela Revoluo Francesa, em 1789, era o de
que "nenhum imposto lhes poderia ser cobrado sem o consentimento da nao". Tambm a
partir da Revoluo Francesa que o Governo passa a ser obrigado a apresentar lei financeira
anual contendo a previso das receitas e despesas pblicas, com a necessidade de aprovao
anterior ao incio do exerccio. bid, p.63.
19 - Os princpios oramentrios da anualidade, anterioridade (exigncia do oramento ser
votado antes do incio do novo exerccio) e universalidade (exigncia de que todas as despesas
e as receitas estejam previstas no oramento), surgem em 1831, na Frana. bid, p 65.
20 - Em 1774, a Declarao de Direitos do Congresso da Filadlfia (Estados Unidos da
Amrica) vedou qualquer cobrana de impostos que no fossem antes autorizados pelo povo.
bid, p.63.
21 - Nos Estados Unidos, entre 1910 e 1912, o Presidente Taft edita lei estabelecendo que "o
oramento constitui um documento para ao por parte do Congresso, um instrumento de
controle e de administrao para o chefe do Executivo e uma base para funcionar dos
departamentos e rgos". No perodo 1913-1915, adotam o oramento com base em custos
(performance budget) e a partir de 1920, em metade dos seus Estados o oramento passa a
ser elaborado pelo Poder Executivo. A classificao do oramento por projetos e programas
surge em 1935, no Departamento de Agricultura norte-americano e a metodologia do
oramento-programa em 1949, a partir de um trabalho idealizado pelo Departamento da
Marinha dos Estados Unidos, a que denominaram de oramento de desempenho, prevendo
que "o conceito de oramento do governo federal seja inteiramente reformulado baseado em
funes, atividades e projetos". Em 1955, o governo norte-americano, na tentativa de
aproximar mais o oramento do planejamento, determina a adoo do Planning, Programming
and Budget System - PPBS (Sistema de Planejamento, Programao e Oramento).
"Planejamento, programao e oramentao constituem os processos por meio dos quais os
objetivos e os recursos, e suas inter-relaes, so levados em conta visando obteno de um
programa de ao coerente e compreensivo para o governo como um todo". Base terica e
citaes obtidas in: GACOMON, p.68 e Oramento pblico: entendendo tudo. p.67.
22 - A Lei n 4.320/64 estabeleceu normas gerais para a elaborao e controle do oramento
da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e instituiu a metodologia a ser empregada no
oramento-programa por todas as esferas pblicas.
23 - "A classificao funcional-programtica a codificao de um programa de trabalho
oramentrio de acordo com a classificao e a estrutura correspondente de cdigos definida
pela Lei. 4320/64 at o nvel de projeto/atividade e elemento de despesa. Assim, funo o
maior nvel de agregao, que designa as atribuies permanentes da Administrao, ou seja,
suas reas de atuao. Programa denomina os objetivos globais na forma de um conjunto de
aes-afins, organicamente articuladas, para cumprimento da funo. Sub-programa define os
objetivos parciais identificveis dentro do programa, correspondendo a um conjunto de
operaes afins. Extrado in: Oramento pblico: entendendo tudo, p.37. Considerando-se a
classificao atual, dada pela Portaria Ministerial n 42, de 14/04/1999, e Portaria
nterministerial n 163, de 04/05/2001 e tomando-se como exemplo o desenvolvimento do
ensino fundamental, a classificao funcional-programtica seria desta forma elaborada:
DESENVOLVMENTO DO ENSNO FUNDAMENTAL
Funo Programa Sub-programa N Projeto/ atividade Elemento de despesa 08 42 024 2.002
3120 Educao e cultura Ensino fundamental nformtica 2 = Atividade + ordem seqencial
(002) Material de consumoExemplo obtido in: Oramento pblico: entendendo tudo. p.37.
24 - Base terica obtida in: SLVA, Jos Afonso da. Oramento-programa no Brasil. So Paulo,
Editora Revista dos Tribunais, 1973. pp.1-4.
25 - Base terica: SLVA, pp.5-10.
26 - bid, pp.10-14.
27 - "Comission on Organization of the Executive Branch of the Government", conhecida como
Comisso Hoover, foi uma Comisso criada no governo do Presidente Herbert Hoover, nos
Estados Unidos, em 1949, para auxiliar na proposta de Oramento e Contabilidade do governo
norte-americano. Citado in: SLVA, p.18.
28 - d., p.19.
29 - d.
30 - SLVA, pp.16-17.
31 - Peter A. Pyhrr, Presidente da Pyhrr Associates, nc., em Middletown, New Jersey, U.S.A.,
em 1968 comeou a desenvolver a metodologia do oramento base zero, a qual foi implantada
com sucesso em 1970, na Texas nstruments e, em 1972, no Estado da Gergia, ento
governado por Jimmy Carter, da se espalhando por outras empresas e rgos pblicos norte-
americanos. Base terica obtida in: PHYRR, Peter A. Oramento base zero: um instrumento
administrativo prtico para avaliao das despesas; traduo de Jos Ricardo Brando
Azevedo. - Rio de Janeiro: ntercincia; So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo,
1981.
32 - Citado in: PYHRR, pp.5 e 6.
33 - Conforme conceitua o prprio PYHRR, p.6.
34 - d., p.6.
35 - SLVA, p.20-36.
36 - SLVA, p.20-36.
37 - bid, p.24.
38 - d.
39 - Silva, p.30.
40 - Aliomar Baleeiro (1905-1978), jurista baiano, um dos maiores tributaristas brasileiros do
sculo XX e Presidente do Supremo Tribunal Federal, no governo Castello Branco, citado in:
SLVA, p.34.
41 - Silva, p.34.
42 - FEDOZZ, Luciano. Oramento Participativo : reflexes sobre a experincia de Porto
Alegre. 2.ed. Porto Alegre : Tomo Editorial; Rio de Janeiro: Observatrio de Polticas Urbanas e
Gesto Municipal (FASE/PPUR), 1999. p.111.
43 - So as instncias institucionais que realizam a mediao entre o Poder Executivo
Municipal e a populao e, segundo FEDOZZ (pp.113 e 114), podem ser de trs tipos. (1) As
unidades administrativas e rgos internos ao Executivo Municipal, que gerenciam e
processam as discusses oramentrias com a populao, de sorte a transformar as
prioridades estabelecidas em matria oramentria. Como exemplos dessa categoria, em Porto
Alegre, tm-se: GAPLAN (Gabinete de Planejamento), CRC (Coordenao de Relaes com
as Comunidades), ASSEPLAS (Frum das Assessorias de Planejamento), FASCOM (Frum
das Assessorias Comunitrias), CROPs (Coordenadores Regionais do Oramento Participativo
e CTs (Coordenadores Temticos). (2) As instncias comunitrias que, formadas por
organizaes de base regional e atuando autonomamente em relao Administrao
Municipal, organizam anualmente a participao dos moradores de cada regio para a escolha
das suas prioridades. o caso dos Conselhos Populares, Associaes de Moradores de
Bairros etc. (3) As instncias institucionais permanentes de participao comunitria, cuja
misso principal a de viabilizar a co-gesto dos recursos pblicos e a prestao de contas do
Executivo s comunidades sobre as decises na alocao das verbas oramentrias.
Destacam-se aqui o COP (Conselho do Plano de Governo e Oramento ou Conselho do
Oramento Participativo), as Assemblias Regionais, Frum Regional do Oramento, Plenrias
Temticas e Frum Temtico do Oramento.Participativo), as Assemblias Regionais, Frum
Regional do Oramento, Plenrias Temticas e Frum Temtico do Oramento.
44 - FEDOZZ, pp.115 a 126.
45 - FEDOZZ, Figura 7, p.123.
46 - FEDOZZ, p.123.
47 - FEDOZZ (p.126 e 127) destaca quatro critrios que devero ser observados pelo COP
para a distribuio dos investimentos entre as diversas regies do Municpio: (1) a carncia do
servio ou infra-estrutura urbana; (2) populao em reas de carncia mxima; (3) populao
total da regio do Oramento Participativo; (4) prioridade atribuda pela regio aos setores de
investimentos demandados por ela. A cada critrio so atribudos notas e peso e, em face do
resultado final obtido, estabelecida a prioridade de investimento. Assim, quanto maior a
populao total da regio ou a populao residente nas reas de carncia, quanto maior for a
carncia da regio no item de investimentos em questo e quanto mais prioritria a demanda
setorial da regio, maior ser a sua prioridade quanto ao recebimento de investimentos.
48 - Princpios obtidos in: Oramento pblico: entendendo tudo. p.27; Secretaria de Estado da
Fazenda de Santa Catarina, site www.sef.sc.gov.br (acessado em 26/08/2003); Secretaria do
Planejamento e Desenvolvimento do Estado de Gois, site
www.seplan.go.br/acoes/orcamento/principios.asp (acessado em 26/08/2003); Ministrio do
Planejamento, site www.planejamento.gov.br (acessado em 26/08/2003); Ministrio Pblico do
Rio Grande do Sul, site www.mp.rs.gov.br (acessado em 26/08/2003); site "direito bancrio" do
Sindicato dos Bancrios do Estado do Paran, www.direitobancario.com.br/artigos (acessado
em 26/08/2003).
49 - Obtido in: Oramento pblico: entendendo tudo. pp. 28-29.
50 - Obtido in: Oramento pblico: entendendo tudo. p.27.
51 - Comisso formada por senadores e deputados federais, deputados estaduais ou
vereadores, aos quais, respectivamente, se confere o poder de apreciar e fiscalizar matrias
oramentrias e financeiras do governo federal, estadual ou municipal.
52 - Emprstimos compulsrios: so considerados como tributos institudos atravs de lei
complementar para atender despesas extraordinrias decorrentes de calamidade pblica,
guerra externa ou destinadas a investimentos pblicos de carter urgente e de relevante
interesse nacional.
53 - Contribuies Parafiscais: so assim consideradas as contribuies sociais (previdncia e
assistncia social), de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias
profissionais ou econmicas (contribuies sindicais).
54 - Exemplo disso, no Estado do Paran, foram dois programas voltados ao desenvolvimento
urbano, lanados pelo Governo. O PEDU - Programa Estadual de Desenvolvimento Urbano
(implantado em 1989) e o PARAN URBANO - Programa Estadual de Apoio ao
Desenvolvimento Urbano (implantado em 1996). Do total de US$ 210,2 milhes de recursos
destinados ao PEDU, US$ 100 milhes eram oriundos de emprstimos do BD, US$ 63,1
milhes de contrapartida estadual (recursos do FDU) e US$ 47,1 milhes de contrapartidas
municipais. Por sua vez, o PARAN URBANO totalizou US$ 415 milhes de recursos a serem
aplicados no Programa, dos quais US$ 249 milhes foram emprestados pelo BD ao Estado,
US$ 83 milhes foram a contrapartida estadual (FDU) e US$ 83 milhes a contrapartida
municipal. (Fonte: Empresa Pblica PARAN CDADE).
55 - MEYER, Jean. Gestion budgtaire. Paris: Dunod, 1966.p7. Citado in: MACHADO JR, Jos
Teixeira & RES, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Comentada. 27.ed. rev. e atual. Rio de
Janeiro : BAM, 1997. p.69.
56 - Portaria nterministerial n 163, de 04 de maio de 2001, dos Ministrios da Fazenda e do
Planejamento, Oramento e Gesto. Art. 3, 1.
57 - Portaria nterministerial n 163, de 04 de maio de 2001, dos Ministrios da Fazenda e do
Planejamento, Oramento e Gesto. Art. 3, 2.
58 - Portaria nterministerial n 163, de 04 de maio de 2001, dos Ministrios da Fazenda e do
Planejamento, Oramento e Gesto. Art. 3, 3.
59 - A Emenda Constitucional N 14, de 12 de setembro de 1996, determina que, at o ano de
2006, dos vinte e cinco por cento estabelecidos como o mnimo de aplicao na manuteno e
desenvolvimento do ensino, dever ser destinado nunca menos de sessenta por cento
manuteno e desenvolvimento do ensino fundamental (grifo do autor).
60 - A Lei Federal n 8.666, de 21-6-1993, que institui normas para licitaes e contratos da
Administrao Pblica, foi parcialmente alterada, dentre outras, pelas Leis Federais ns 8.883,
de 8-6-1994; 9.648, de 27-5-1998 e 9.854, de 27-10-1999.
61 - A dotao oramentria a interveno prevista no oramento acompanhada da definio
correspondente de recursos. Oramento pblico: entendendo tudo. p.45.
62 - Os Municpios de So Paulo e Rio de Janeiro so excees, pois em face de norma
constitucional anterior que permitia, possuem seus prprios Tribunais de Contas exercendo o
controle externo independentemente do Tribunal de Contas do Estado.
63 - O resultado primrio representado pela diferena entre a arrecadao de impostos,
taxas, contribuies e outras receitas inerentes funo arrecadadora do Estado, excluindo-se
as receitas de aplicaes financeiras e as despesas oramentrias do Governo no perodo,
excluindo-se as despesas com amortizao, juros e encargos da dvida, bem como as
despesas com concesso de emprstimos. Fonte: Ministrio do Planejamento.
64 - O resultado nominal obtido acrescentando-se ao resultado primrio os valores pagos e
recebidos de juros nominais junto ao sistema financeiro, ao setor privado no-financeiro e o
resto do mundo. Fonte: Ministrio do Planejamento.
65 - "Escola do pensamento scio-econmico surgida na Europa no final do sculo XX e que
teve em Herbert Spencer seu principal terico. Aceita as proposies neoclssicas e condena a
interveno do Estado nos mecanismos de mercado e em outras esferas da vida social; e,
apoiando-se em Darwin, transplanta para a vida econmico-social a teoria da seleo natural,
segundo a qual os menos aptos tenderiam a desaparecer. A interveno do Estado no
organismo social - segundo os seguidores de Spencer - seria contrria evoluo natural. A
empresa monopolista - principal caracterstica do capitalismo moderno - resultaria do processo
de seleo na vida econmica e, portanto, seria benfica, na medida em que afastaria os
menos aptos. Nessa questo, a teoria de Spencer afasta-se do neoliberalismo, que defende
algum grau de interveno do Estado para garantir a concorrncia." Citado in: SANDRON,
Paulo. Novssimo dicionrio de economia. 2.ed. So Paulo ; Best Seller, 1999. p.155.
66 - Citado in: VALLADO, Haroldo. Novas dimenses do direito. Justia social -
desenvolvimento - integrao. So Paulo : Editora RT, 1970. p.27.
67 - Encclica publicada em 1891, pelo Papa Leo X (Vincenzo Gioacchino Pecci), que veio a
se constituir na chamada "Doutrina Social da greja" e que tem, como alguns de seus pontos
principais: a) no ao capitalismo e no ao socialismo; b) especial preocupao com a classe
dos trabalhadores, pela situao de inferioridade em que se encontra; c) opo preferencial
pelos pobres; d) pagamento do justo salrio, que, se for insuficiente para garantir a
subsistncia do trabalhador, injusto ser, mesmo que, o empregado, o tenha aceitado, premido
pelas circunstncias; e) direito do trabalhador ao repouso peridico; f) direito dos empregados
organizarem sindicatos; g) participao dos empregados na administrao das empresas (no
como um direito, mas como um ideal a ser atingido); h) direito de greve, em casos extremos; i)
direito de propriedade particular, sem esquecer, porm, que esta tem uma funo social, pois
os bens deste mundo so destinados a todos os homens (saiba-se distinguir "entre a justa
posse das riquezas e o seu legtimo uso": Rerum Novarum, 35). Obtido in:
www.filhosdedeus.hpg.ig.com.br/igrejacatolica/igrejacatolica17.htm Acessado em 08/09/2003.
68 - No Tratado de Versailles, de junho de 1919, os membros da Liga das Naes
concordaram em respeitar e preservar contra agresses externas a integridade territorial e a
independncia poltica de todos.
69 - VALADO, pp.27 e 28.
70 - VALADO, p.31.
71 - Embasamento terico obtido in: BRUCCULER, Angelo S.J. A justia social. Porto : Livraria
Apostolado da mprensa, 1956. p.7.
72 - Citado in: BRUCCULER, pp.8 e 9.
73 - d., p.11.
74 - Citado in: BRUCCULER, p.11.
75 - Citado por HELLER, Agnes. Alm da justia. Traduo de Savannah Hartamann. - Rio de
Janeiro : Civilizao Brasileira, 1998. p.19.
76 - d., p.20.
77 - Citado in: BRUCCULER, p.17.
78 - d.
79 - d.
80 - Citado in: BRUCCULER, p.17.
81 - MONTORO, Andr Franco. ntroduo cincia do direito. - 25.ed., 2 tiragem - So Paulo
: Editora Revista dos Tribunais, 2000. p.213.
82 - Citados por: MONTORO, p.213.
83 - d., p.214.
84 - Aqui entendido no como uma simples soma de vantagens e benefcios oferecidos aos
cidados (infra-estrutura, educao, sade etc), nem como o progresso do Estado ou suas
finanas e tambm no como um conjunto de instituies, leis, costumes, tradies histricas e
riquezas de cultura. Muito mais do que isso, entendendo-se o bem comum como vida
dignamente humana da populao, boa qualidade de vida da populao. assegurar
sociedade, como um todo, uma existncia digna. Ou, ainda, entendendo o bem comum como
Santo Toms de Aquino o fez: com uma essncia, que a vida digna, a boa qualidade de vida
da populao; com instrumentos, que so os bens materiais necessrios realizao de uma
vida digna (alimentos, habitao, vesturio etc); com uma condio, que a paz, sem a qual
no h como a sociedade existir. MONTORO, pp.220 e 221.
85 - Em um artigo publicado na nternet, sob o ttulo Princpios de justia social e o futuro do
Estado de Bem-Estar Social.
86 - Citado in: SANDRON, p.183.
87 - Citado in: SANDRON, p.184.
88 - Citado no artigo A Doutrina social da greja, publicado pela Congregao do Santssimo
Redentor no site www.redentoristas.com.br Acessado em 17/6/2003.
89 - Base terica obtida in: MARTNS, Jos de Souza. Excluso social e a nova desigualdade.
So Paulo : Paulus, 1997.
90 - Socilogo francs citado por MARTNS, pp.37-38.
91 - Nmero extrado in: ROSS, Clvis. Os nmeros do horror. Publicado em 24/03/2002 no
Jornal Folha de So Paulo.
92 - Essa definio de Pedro Demo consta do Programa Estadual de Apoio ao
Desenvolvimento Urbano e Melhoria de nfra-estrutura Municipal no Estado do Paran, Anexo
2, Adendo , Pobreza Urbana.
93 - Citado in: LSBOA, Marcos de Barros (coordenador). A agenda perdida: diagnsticos e
propostas para a retomada do crescimento com maior justia social. Rio de Janeiro : PEA,
2002. p.16.
94 - Citado in: A pobreza nas grandes cidades. Entrevista concedida pelo socilogo norte-
americano MEER, Richard a ALFONSO, Juan Maestro, para a Biblioteca Salvat de Grandes
Temas. Rio de Janeiro : Salvat Editora, 1979. p.24.
95 - d., p.10.
96 - Estudos internacionais indicam que a escolaridade exerce influncia no salrio de mercado
do trabalhador e na renda nacional. Cada ano a mais de escolaridade aumenta o salrio em at
9%. LSBOA, p.18.
97 - Divulgado em 20/09/2003 pela UOL ltimas Notcias, em parceria com a Agncia Reuters
de Notcias, site http://noticias.uol.com.br
98 - Divulgado em 26/08/2003 pela Folha Dinheiro, site www.folha.uol.com.Br
99 - Citado in: Desenvolvimento com justia social: esboo de uma agenda integrada para o
Brasil. Documento elaborado pelo nstituto de Estudos do Trabalho e Sociedade - ETS. Rio de
Janeiro, 2001. Divulgado na nternet.
100 - Citado por HELENE, Maria Elisa Marcondes - Pesquisadora do Ncleo de Apoio
Pesquisa em Economia, Sociedade e Meio Ambiente da USP - in: A fome, de alimentos e de
justia social. Artigo publicado na Revista Adusp, Julho 1995, p.25 a 27.
101 - d., p.26.
102 - Tomando-se por base a produo mundial de cereais (trigo, soja e sorgo, alimentos ricos
em nutrientes) do ano de 1989, que foi de 1,8 bilho de toneladas, e considerando uma dieta
diria, tanto para adulto quanto para criana, em torno de 2.300 a 2.400 calorias, essa
produo seria suficiente para alimentar por um ano uma populao estimada de 7,2 bilhes de
pessoas, 40% maior que a populao de 1989 e prxima quela que se projeta para o ano
2015. HELENE, p.13.
103 - HELENE, p.26.
104 - Nmeros obtidos in: HELENE et.al. p.33.
105 - MALTHUS, Thomas Robert (1766-1834). Economista e clrigo ingls, citado in:
SANDRON, p.363.
106 - Rubens Ricupero, ex-ministro da Fazenda no governo tamar Franco, secretrio-geral
da Unctad - Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento. Seu artigo
Hierarquia da fome, foi publicado na edio de 26/01/2003 do Jornal Folha de So Paulo.
107 - Nmeros obtidos in: LSBOA, p.25.
108 - Citado in: HELENE, Maria Elisa Marcondes; MARCONDES, Beatriz & NUNES, Edelci. A
fome na atualidade. So Paulo : Scipione, 1994. p. 5.
109 - d.
110 - O intervencionismo de Estado, ou tambm dirigismo, como conhecido, a "tendncia
de o Estado manter uma interveno reguladora permanente numa economia capitalista, em
contraposio ao absentesmo do Estado liberal. Sem conduzir necessariamente estatizao
de empresas privadas, a ao governamental pode existir sob as formas de regulamento,
participao, controle e planejamento da produo. nclui medidas como tabelamento de
mercadorias, servios e salrios, controle do comrcio exterior, incentivos fiscais e creditcios,
concesso de contratos de fornecimento ao Estado e execuo de obras pblicas." Obtido in:
SANDRON, p.177.
111 - O Welfare State ou Estado do bem-estar, um "sistema econmico baseado na livre-
empresa, mas com acentuada participao do Estado na promoo de benefcios sociais. Seu
objetivo proporcionar ao conjunto dos cidados padres de vida mnimos, desenvolver a
produo de bens e servios sociais, controlar o ciclo econmico e ajustar o total da produo,
considerando os custos e as rendas sociais. No se trata de uma economia estatizada;
enquanto as empresas particulares ficam responsveis pelo incremento e realizao da
produo, cabe ao Estado a aplicao de uma progressiva poltica fiscal, de modo a possibilitar
a execuo de programas de moradia, sade, educao, Previdncia social, seguro-
desemprego e, acima de tudo, garantir uma poltica de pleno emprego. O Estado do bem-estar
corresponde fundamentalmente s diretrizes estatais aplicadas nos pases desenvolvidos por
governos social-democratas. Nos Estados Unidos, certos aspectos do Estado do bem-estar
desenvolveram-se particularmente no perodo de vigncia do New Deal (programa econmico
adotado em 1933 pelo presidente norte-americano Franklin Roosevelt, para combater os
efeitos da Grande Depresso e refazer a prosperidade do pas)". bid, p.220.
112 - Base terica: SERRA, Carlos Henrique Aguiar. Justia social, democracia e poder no
Brasil contemporneo: impasses e perspectivas. Trabalho apresentado no 3 Encontro
Nacional da ABCP - Associao Brasileira de Cincia Poltica, realizado no perodo de 28 a 31
de julho de 2002, na UFF - Niteri.
113 - Cujas concluses foram divulgadas na nternet pela PUC-RS.
114 - AZEVEDO, Plauto Faraco. Direito, justia social e neoliberalismo. So Paulo : Editora
Revista dos Tribunais, 1999. p.106.
115 - Tendncia que surgiu no final dos anos 1970 nos pases industrializados, recomendando
a reduo da participao do Estado - direta ou indireta - na economia e nos mercados,
baseada na tese de que as empresas, os preos e a alocao de recursos so controlados e
administrados mais eficazmente pelas foras do mercado do que por regulamentos
governamentais. As polticas econmicas originadas dessa tendncia abarcaram desde as
privatizaes at a reduo da carga tributria. SANDRON, p.172.
116 - BOURDEU, citado por SERRA.
117 - Citado in: GALBRATH, John Kenneth. A sociedade justa: uma perspectiva humana.
Traduo de vo Korytowski. Rio de Janeiro : Campus, 1996. p.4.
118 - GALBRATH, pp. 34 e 35.
119 - Depresso econmica: fase do ciclo econmico em que a produo entra em declnio
acentuado, gerando queda nos lucros, perda do poder aquisitivo da populao e desemprego.
Estagnao: situao em que o produto nacional no mantm nvel de crescimento altura do
potencial econmico do pas. Recesso: conjuntura de declnio da atividade econmica, com
queda da produo, aumento do desemprego, diminuio da taxa de lucros e crescimento dos
ndices de falncias e concordatas. SANDRON, pp. 165, 221 e 512.
120 - Conceito que pertence ao campo da ecologia e da administrao e que se refere ao
desenvolvimento de uma empresa, ramo industrial, regio ou pas, em que seu processo no
esgota os recursos naturais que consome nem danifica o meio ambiente de forma a
comprometer o desenvolvimento dessa atividade no futuro. SANDRON, p.170.
121 - Autor da obra Conferncias sobre um Estado inteiramente novo na sociedade.
SANDRON, p.438.
122 - bid, p.251.
123 - bid, p.365.
124 - SANDRON, p.366.
125 - SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo de Laura Teixeira Motta;
reviso tcnica de Ricardo Doniselli Mendes. So Paulo : Companhia das Letras, 2001.
126 - Com base in: Mensagem oramentria do Poder Executivo ao Congresso Nacional,
relativo ao oramento 2002 do Governo Federal.
127 - O oramento pblico do Estado do Paran, obtido junto Secretaria de Estado da
Fazenda e do Municpio de Curitiba, obtido atravs da Lei N 10.626 de 26 de dezembro de
2002 (LDO).
128 - O Programa Sade da Famlia prioriza as aes de promoo, proteo e recuperao
da sade famlia em seu ambiente fsico e social, de forma integral e contnua.
129 - World Development Report 2003. Sustainable Development in a Dynamic World.
Transforming nstitutions, Growth and Quality of Life. Coplublicao do Banco Mundial com a
Editora da Universidade de Oxford. New York, 2003.
130 - CARLEY, Michael. ndicadores Sociais. Teoria e Prtica. Zahar Editores. Rio de Janeiro:
1985. Prefcio.
131 - d.
132 - d.
133 - Citado n: CARLEY, Michael.
134 - GN, Corrado (1884-1965). Nasceu na tlia e formou-se na Universidade de Bolonha em
cincia social e estatstica. Lecionou economia, estatstica, sociologia e demografia nas
Universidades de Cagliari, Pdua e Roma. mais conhecido dos economistas pelo coeficiente
de concentrao da renda que leva o seu nome, o coeficiente de Gini. Suas contribuies, no
entanto, foram alm da elaborao desse ndice. Apresentou uma teoria dinmica da
sociedade na qual os fatores demogrficos, como taxas distintas de natalidade entre as classes
e a mobilidade social, tm um papel determinante. Realizou estudos que contriburam para a
formulao de Wiener (ciberntica) e as teorias do desequilbrio econmico de Von Bertalanffy.
(pag.153) O coeficiente de Gini uma medida de concentrao, mais freqentemente aplicada
renda, propriedade fundiria e oligopolizao da indstria. O coeficiente de Gini medido
pela relao, ou pela frmula geral,
n
G = 1 - S (Yi + Yi - 1) (Xi - Xi - 1)
i = 1
onde:xi = percentagem acumulada da populao (pessoas que recebem renda, proprietrios de
terra, indstrias, etc) at o estrato i;
yi = percentagem acumulada da renda, rea, valor da produo, etc., at o estrato i;
n = nmero de estratos de renda, rea, valor da produo etc.
Obtido em: SANDRON, p. 57 e 153.
135 - LSBOA, p.41.
Te.to con0eccionado *or
(1)Sebastio Renato Furtado
AtuaEes e 1uali0icaEes
(1)Bacharel em Cincias Econmicas pela FAE - Faculdade Catlica de Administrao e Economia
(Curitiba/PR) e acadmico de Direito da Faculdade de Direito de Curitiba - FDC
iblio+ra0iaK
FURTADO, Sebastio Renato. O Oramento Pblico como -nstrumento de Justia Social. Universo
Jurdico, Juiz de Fora, ano X, 24 de nov. de 2003.Disponvel em:
<http://uj.novaprolink.com.br/doutrina/1583/o_orcamento_publico_como_instrumento_
de_justica_social_>. Acesso em: 30 de jan. de 2012