UNIVERSIDADE DE RIBEIRO PRETO UNAERP MESTRADO EM DIREITO

JORGE ROBERTO VIEIRA AGUIAR FILHO

FUNO SOCIAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS NO SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO PROBIDADE ADMINISTRATIVA DIREITO DIFUSO

RIBEIRO PRETO 2008

JORGE ROBERTO VIEIRA AGUIAR FILHO

FUNO SOCIAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS NO SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO PROBIDADE ADMINISTRATIVA DIREITO DIFUSO

Dissertao apresentada ao Programa de Mestrado em Direito da Universidade de Ribeiro Preto - UNAERP, como requisito parcial para obteno do ttulo de Mestre em Direito.

Orientador: Professor Doutor Luiz Manoel Gomes Jnior

RIBEIRO PRETO 2008

FUNO SOCIAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS NO SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO PROBIDADE ADMINISTRATIVA DIREITO DIFUSO

Dissertao apresentada ao Programa de Mestrado em Direito da Universidade de Ribeiro Preto - UNAERP, como requisito parcial para obteno do ttulo de Mestre em Direito.

Ribeiro Preto, 22 de fevereiro de 2.008.

BANCA EXAMINADORA

_________________________________________________ Professor Doutor Luiz Manoel Gomes Jnior (Presidente) UNAERP Ribeiro Preto

____________________________________ Professor Doutor Zaiden Geraige Neto

__________________________________________ Professor Doutor Jefferson Moreira de Carvalho.

RIBEIRO PRETO 2008

Para minha amada esposa Camila, a qual compartilhou toda minha dificuldade em alcanar este momento de realizao e alegria. Ao meu filho Gabriel, alegria do meu viver e fonte de energia que me impulsiona a vencer minhas dificuldades e obstculos da vida.

AGRADECIMENTOS

Ao meu orientador Professor Doutor Luiz Manoel Gomes Jnior, pela cooperao e pacincia tida comigo, na realizao deste trabalho, alm de no poder deixar de destacar seu grandioso saber. Aos professores do Programa de

Mestrado em Direitos Coletivos e Funo Social da UNAERP - Universidade de Ribeiro Preto, pelo compartilhamento de seus

conhecimentos. Aos meus colegas de mestrado que compartilharam o convvio acadmico. A todos os amigos e familiares que de uma maneira ou de outra me estimularam a concretizar este trabalho.

RESUMO

Atravs do presente trabalho, pretende-se demonstrar os aspectos do controle da Administrao Pblica, dando nfase ao controle externo exercido pelo Tribunal de Contas na defesa dos interesses da coletividade no cenrio contemporneo. Como tratado no estudo ora realizado, os Tribunais de Contas apresentam como princpios basilares de sua atuao os da legalidade, legitimidade e economicidade dentre outros existentes no texto constitucional. Tal rgo, em seu aspecto constitucional, visa possibilitar o exerccio dos direitos fundamentais elencados na Constituio Federal, desempenhando papel relevante nas relaes pblicoprivadas. Autnomo, a ele compete fiscalizar as atividades desenvolvidas pelo Poder Pblico, o que o leva a verificar a contabilidade de receitas e despesas, a execuo oramentria, os resultados operacionais e as variaes patrimoniais do Estado, sob os aspectos da legalidade, eficincia, eficcia e efetividade. O estudo ora demonstrado permitiu extrair algumas concluses, dentre as quais se destaca a natureza jurdica das decises dos Tribunais de Contas, as quais no gozam de tutela jurisdicional, bem como o seu papel de relevante importncia como guardio dos fundamentais princpios da correta administrao dos bens e valores pblicos, garantidor dos interesses sociais. Ante ao que foi apresentado, buscou-se enfatizar o controle da Administrao Pblica em defesa dos interesses da coletividade, exercido atravs, principalmente, da instituio Tribunais de Contas, enfocando sua funo social.

Palavras-chave: Tribunal de Contas; Controle Externo; Administrao Pblica; Funo Social; Legitimidade; Fiscalizao.

ABSTRACT

The present dissertation aims to indicate some aspects of the public administration control, emphasizing the external control exercised by the Account Courts in the defense of collective interests nowadays. As this study shows, the Account Courts proceed based on the principles of legality, legitimacy and economic among other constitutional principles. In its constitutional perspective, this institution aims to enable the exercise of the constitutional subject public rights, acting a very important part in public-private relations. The Account Courts are independent institutions and they are in charge of to inspect all the activities developed by the Public Administration, verifying the accountancy of incomes and expenses, budget execution, operational results and changes of public assets, under the aspects of legality, efficiency and efficacy. Through this dissertation it follows that the decisions of Account Courts dont have jurisdictional tutelage and they have an important function as guardian of the correct public administration principles and custodian of the collective interests. Thus, this paper tried to focus the public administration control in the defense of collective interests, performed by the Account Courts, focusing its social function.

Keywords: Account Courts; External Control; Public Administration; Social Function; Legitimacy; Supervision.

SUMRIO

1 INTRODUO........................................................................................... 2 ASPECTOS DO CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA NO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO......................................... 2.1 Conceito.................................................................................................. 2.2 Administrao Pblica e controle........................................................... 2.3 Controle interno...................................................................................... 2.4 Controle externo..................................................................................... 2.4.1 Controle judicial............................................................................ 2.4.2 Controle social...............................................................................

10

12 12 19 20 23 24 26

2.4.3 Controle legislativo........................................................................ 31 2.4.4 Controle exercido pelo Tribunal de Contas................................... 2.5 Controle externo aplicado aos rgos e entidades da Administrao Pblica.................................................................................................... 2.5.1 Controle Externo sobre a Administrao Direta........................... 2.5.2 Controle Externo sobre a Administrao Indireta........................ 2.5.3 Concessionrias e Permissionrias de Servio Pblico................ 3 A ORIGEM, EVOLUO E A COMPOSIO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS NO SISTEMA JURDICO 39 36 36 37 37 33

BRASILEIRO............................................................................................. 3.1 Origem e Evoluo dos Tribunais de Contas no Sistema Jurdico Brasileiro...................................................................................................... 3.2 Composio dos Tribunais de Contas no Brasil ................................... 3.2.1 Auditores ..................................................................................... 3.2.2 Ministrio Pblico......................................................................... 3.2.3 rgos Tcnicos Auxiliares.......................................................... 4 RELEVNCIA DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS

39 43 57 58 60

APLICVEIS AOS TRIBUNAIS DE CONTAS..................................... 4.1 Princpio da Legalidade..........................................................................

63 65

4.2 Princpio da Segurana Jurdica.............................................................. 67

4.3 Princpio do Juiz Natural........................................................................

69

4.4 Princpio do Devido Processo Legal....................................................... 71 4.5 Princpio do Contraditrio e da Ampla Defesa....................................... 72 4.6 Princpio da Motivao........................................................................... 74

4.7 Princpio da Moralidade.......................................................................... 75 4.8 Outros princpios constitucionais aplicveis aos Tribunais de Contas... 76

4.8.1 Princpio da economicidade........................................................... 76 4.8.2 Princpio da legitimidade............................................................... 4.8.3 Princpio da igualdade................................................................... 4.8.4 Princpio da publicidade................................................................ 4.8.5 Princpio da eficincia................................................................... 4.8.6 Princpio da oficialidade................................................................ 4.8.7 Princpio do duplo grau de jurisdio............................................ 5 COMPETNCIAS E FUNES CONSTITUCIONAIS DEFINIDAS AOS TRIBUNAIS DE CONTAS............................................................... 5.1 Competncias de auxlio ao Poder Legislativo....................................... 84 87 77 79 80 81 82 83

5.1.1 Apreciao das Contas Anuais do Chefe do Executivo................. 87 5.1.2 Realizao de inspees e auditorias............................................. 5.1.3 Prestao de informaes ao Poder Legislativo............................ 5.2 Competncias exclusivas dos Tribunais de Contas................................ 5.2.1 Julgamento das contas dos administradores e outros 90 89 90 90

responsveis.................................................................................. 5.2.2 Apreciao das admisses de pessoal e das concesses de aposentadorias, reformas e penses.............................................. 5.2.3 Realizao de inspees e auditorias............................................. 5.2.4 Fiscalizao das contas nacionais em empresas supra nacionais..

92 94 94

5.2.5 Fiscalizao da aplicao de recurso transferido........................... 95 5.2.6 Aplicao de sanes..................................................................... 5.2.7 Fixao de prazo para saneamento de ilegalidade......................... 95 96

5.2.8 Sustao da execuo de ato impugnado....................................... 97 5.2.9 Representao sobre irregularidade ou abuso................................ 97 5.2.10 Impugnao e sustao de contrato............................................. 97

5.3 Funes das Cortes de Contas................................................................ 5.3.1 Fiscalizadora.................................................................................. 5.3.2 Judicante 5.3.3 Sancionadora. 5.3.4 Opinativa... 5.3.5 Consultiva...................................................................................... 5.3.6 Informativa 5.3.7 Corretiva 5.3.8 Normativa...................................................................................... 5.3.9 Ouvidoria....................................................................................... 5.4 Procedimentos Bsicos Utilizados No Exerccio Das Funes.............. 5.5 Consideraes Acerca Da Realizao Das Funes Pelos Tribunais De Contas............................................................................................... 6 FUNO SOCIAL DO CONTROLE EXERCIDO PELO

98 99 99 100 102 102 103 103 103 104 104

106

TRIBUNAL DE CONTAS......................................................................... 7 A NATUREZA JURDICA DAS DECISES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS LIMITES DA REVISIBILIDADE........................................... 7.1 Natureza jurisdicional............................................................................ 7.2 Natureza administrativa......................................................................... 7.3 Os limites de atuao dos Tribunais de Contas em suas decises..........

109

114 115 118 123

7.4 O questionamento judicial das decises do Tribunal de Contas............. 124 7.5 Eficcia das decises do Tribunal de Contas.......................................... 8 DAS SANES APLICVEIS PELO TRIBUNAL DE CONTAS....... 8.1 Aplicao de Multa................................................................................. 128 134 134

8.2 Glosa de despesa e fixao de dbito...................................................... 137 8.3 Fixao de prazo para adoo de providncias e sustao de ato impugnado.............................................................................................. 8.4 Sustao de contrato............................................................................... 8.5 Providncias de natureza criminal e eleitoral......................................... 138 139 141

CONCLUSES............................................................................................... 144 BIBLIOGRAFIA............................................................................................ 147

10

1 INTRODUO

Atravs do presente estudo, visamos focalizar os aspectos de controle da administrao pblica em defesa dos interesses da sociedade no Estado Democrtico de Direito, ressaltando a importncia do papel da instituio Tribunal de Contas, quando da realizao de seus trabalhos, tendo por base a proteo dos interesses da coletividade. Desse modo, h de se demonstrar a importncia da instituio Tribunal de Contas, buscando competncias constitucionalmente a ele definidas. Ainda ser importante mensurar sua importncia no desempenho de seu papel constitucional de rgo autnomo, tcnico e especializado no controle externo da Administrao Pblica. Ademais, sua vertente de defensor dos interesses da sociedade, aplicando tal controle a todos os gestores dos dinheiros, bens e valores pblicos, de forma independente, tcnica, rigorosa e sistemtica, objetivando salvaguardar o Estado Democrtico de Direito. Atravs das competncias disciplinadas aos Tribunais de Contas pela Constituio Federal de 1988, verifica-se efetivar o controle da Administrao Pblica, tendo como sustentculo primordial observncia dos princpios e das normas constitucionais, em todo universo de atuao administrativa, o qual deve estar sempre focada na satisfao do interesse pblico, que reflete fator de proteo no s para os cidados, como tambm para a prpria Administrao Pblica. H de ser ressalvado que o presente trabalho dividido em oito captulos, com o intuito de melhor elucidar diversos conceitos que envolvem o tema, dando incio com aspectos gerais referentes ao controle da Administrao, finalizando com enfoque ao papel do Tribunal de Contas em defesa dos interesses sociais. Assim, depara-se no captulo dois com o conceito dos aspectos de controle no sistema constitucional brasileiro, dissertando sobre suas diversas espcies e sua ligao com a Administrao Pblica. J no captulo trs, tratamos da origem, evoluo e composio dos Tribunais de Contas, dando continuidade ao estudo no captulo quatro com

11

destaque aos princpios constitucionais aplicveis s tais instituies, bem como, no captulo cinco destacando as competncias e funes definidas

constitucionalmente s Cortes de Contas. Dando seqencia, demonstramos no captulo seis a funo social do controle realizado pelos Tribunais de Contas, tratando, ainda, no captulo sete da natureza jurdica de suas decises, finalizando o presente estudo no captulo oito tratando das sanes aplicveis por tais instituies. Desta feita, os aspectos de controle da administrao pblica em defesa dos interesses da sociedade no Estado Democrtico de Direito, ressaltando a importncia do papel da instituio Tribunal de Contas e a funo social que desempenha, tendo como foco suas atividades em defesa dos interesses da coletividade, mostra-se como grande objetivo de nosso trabalho.

12

2 ASPECTOS DO CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA NO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO

2.1 Conceito

Muito embora no seja um tema to novo, verifica-se que a estrutura organizacional do nosso Estado ainda no implementou corretamente o controle efetivo sobre os atos da Administrao Pblica. Ainda de suma importncia destacar que os conceitos jurdicos de controle no adquiriram a profundidade dos que lidam apenas com o Direito. Etimologicamente, a conceituao do termo controle pode ser definida de vrias formas, como, por exemplo, sua definio contidas em Dicionrios, que afirma ser vigilncia e verificao administrativa. Fiscalizao financeira. Ato ou poder de dominar, regular, guiar ou restringir.1 Nas lies de Fbio Konder Comparato, verifica-se novo sentido palavra controle, passando a ser utilizado significado com maior entonao, dando entendimento de fonte de dominao, e no apenas de poder regulamentador ou fiscalizatrio. Assim, o autor retro mencionado acaba justificando seu entendimento diverso do que anteriormente era empregado ao termo controle: Alis, a definio legal dos centros de poder, no Direito atual, parece coincidir, raramente com a realidade do poder. A declarao constitucional de que todo poder emana do povo e em seu nome exercido, por exemplo, tem se apresentado mais como enunciado de princpio, de valor programtico, do que como disposio efetivamente vinculante na prtica poltica, onde a noo de povo se revela essencialmente abstrata.2 Alice Gonzles Borges, utilizando os ensinamentos de Montesquieu, afirma que este pensador j afirmava no sculo XVIII: "temos a experincia eterna de que todo homem que tem em mos o poder sempre levado a abusar

AULETE, Caldas. Dicionrio Contemporneo da Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro: Delta, 2006. v. 2. COMPARATO, Fbio Konder. O Poder de Controle na Sociedade Annima. Rio de Janeiro: Forense, 1983. p. 9.

13

dele, e assim ir seguindo, at que encontre algum limite. E, quem o diria, at a prpria virtude precisa de limites".3 Ora, para que tal no acontecesse,

recomendava, ser preciso que "le pouvoir arrte le pouvoir" (que o poder detenha o poder). A concepo da existncia do Estado de Direito inseparvel da idia de controle, ou seja, havendo Estado de Direito, haver concomitantemente instituies e mecanismos hbeis para garantir a submisso lei. A finalidade, portanto, do controle a de assegurar que a Administrao atue em consonncia com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico, como, por exemplo, os princpios da legalidade, moralidade, finalidade pblica, publicidade, motivao, impessoalidade, economicidade, razoabilidade,

legitimidade, muitos deles plasmados expressamente na prpria Constituio Federal. Em certas circunstncias, o controle abrange tambm os aspectos de oportunidade e convenincia, ou seja, os aspectos polticos ou discricionrios do ato. Tais princpios logo adiante sero objeto de comentrios em captulo prprio. A grande verdade que administrar atividade precpua do Estado, sempre de acordo com uma finalidade racionalmente necessria. Nos Estados Democrticos, os controles so institudos para defender os interesses da coletividade, aplicando-se a todos os gestores dos dinheiros pblicos, de forma rigorosa e sistemtica. Dentro desse contexto, Evandro Martins Guerra define o controle da Administrao Pblica como a possibilidade de verificao, inspeo, exame, pela prpria Administrao, por outros poderes ou por qualquer cidado, da efetiva correo na conduta gerencial de um poder, rgo ou autoridade, no escopo de garantir atuao conforme os modelos desejados e anteriormente planejados, gerando uma aferio sistemtica. Trata-se, na verdade, de poderdever de fiscalizao, j que, uma vez determinado em lei, no poder ser renunciado ou postergado, sob pena de responsabilizao por omisso do agente infrator.4

BORGES, Alice Gonzales. O controle jurisdicional da administrao pblica. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 192, p. 51, abr./jun. 1993. 4 GUERRA, Evandro Martins. Os controles externos e internos da administrao pblica. Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 23.

14

Destacamos, tambm, o entendimento do termo controle, realizado por Vicenzo Rodolfo Cazulli, o qual tal termo, na linguagem tcnico-jurdica est a denotar uma atividade de reexame que um organismo exercita sobre a atividade precedentemente consumada por outro organismo, no necessariamente subordinado ao primeiro, podendo ser de natureza diversa, e com o escopo de averiguar se os atos editados esto conformes com as normas e os princpios que lhe disciplinam a atividade. Tal reviso s vezes estende-se, embora mais freqentemente prescinda, ao juzo de mrito sobre a oportunidade ou sobre a convenincia do ato, com a conseqncia final de anular, tornando-a no executria, a deciso que no seja reconhecida legtima ou conveniente.5 Ainda, h de ser ressaltado que, para que se tenha o efetivo exerccio do controle da Administrao Pblica, importante que seja estabelecido seus fundamentos jurdicos, ou seja, sua base legal que legitima o seu exerccio. Dentre tais fundamentos, ressaltando os de ligao com o campo social junto a Administrao Pblica do Estado Brasileiro, preciso, inicialmente, que se situe este controle no contexto poltico-jurdico do Estado. Em nossa atualidade, nossa doutrina tem modificado o conceito jurdico dado ao Estado, utilizando-se nesse novo modelo os conceitos de Estado de Direito e de Estado Democrtico, criando o "Estado Democrtico de Direito", e inaugurando uma sociedade democrtica qual seja a que instaure um processo de efetiva incorporao de todo o povo nos mecanismos do controle das decises, e de sua real participao nos rendimentos da produo, sendo que tal preceito consiste em "superar as desigualdades sociais e regionais e instaurar um regime democrtico que realize a justia social".6 De acordo com Jos Antonio da Silva7, o Estado de Direito, originalmente era um conceito tipicamente liberal; da falar-se em Estado Liberal de Direito. Tinha como caractersticas bsicas a submisso ao imprio da lei, a diviso de poderes e enunciar e garantir os direitos individuais. Esta concepo clssica, puramente formal e abstrata, que serviu de apoio aos direitos
Apud GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurdico dos Tribunais de Contas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992. p. 24-25. 6 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros, 1994. p. 108. 7 Id. Ibid., p. 99.
5

15

humanos, convertendo os sditos em cidados livres, tornou-se insuficiente, porque a postura individual e neutra do Estado Liberal provocou imensas injustias sociais. A partir da, o Estado de Direito evoluiu, enriquecendo-se com um novo contedo, incluindo entre os seus objetivos a realizao da justia social e passando a ser expresso como Estado Social de Direito; todavia, este Estado Social de Direito foi incapaz de assegurar, no apenas a realizao da justia social, assim como a autntica participao democrtica popular no processo poltico. Dando continuidade ao entendimento de Jos Afonso, o mesmo afirma que o Estado de Direito, quer enquanto concebido Estado Liberal de Direito, quer enquanto concebido como Estado Social de Direito, nem sempre se caracterizou como Estado Democrtico, que se fundamenta "no princpio da soberania popular que impe a participao efetiva e operante do povo na coisa pblica", visando realizao do "princpio democrtico como garantia geral dos direitos fundamentais da pessoa humana".8 Da a concepo do Estado Democrtico de Direito, que, conforme ressalta Jos Afonso, no significa a simples unio formal dos conceitos "Estado de Direito" e "Estado Democrtico", mas uma nova forma de "irradiar a democracia" sobre todos os elementos constitutivos do Estado e tambm sobre a ordem jurdica. J o conceito de "Estado Democrtico de Direito" tem sido modernamente acolhido nas doutrinas portuguesa, espanhola e alem, como assinala J.J. Gomes Canotilho9. Como todo conceito novo, vem suscitando discusses, que, em geral, resultam numa ampliao da abordagem do contedo preponderantemente jurdico do "Estado de Direito", acrescendo-se-lhe os enfoques social e econmico, mais prprios do Estado Democrtico. Elas Diz10, citado por Jos Afonso, vislumbrou o Estado Democrtico de Direito como uma nova frmula institucional em que, num futuro prximo, poderia vir a se concretizar nos processos de convergncia das
8 9

Id. Ibid., p. 103-104 CANOTILHO. Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Livraria Almedina, 1989. p. 153. 10 DAZ, Elas. Estado de Derecho y Sociedad Democrtica. Madri: Editorial Cuadernos para el Dilogo, 1973. Apud Jos Afonso da Silva, p. 99.

16

concepes de democracia. E, em 1977, o mesmo autor definiu o Estado Democrtico de Direito como "a institucionalizao do poder popular ou, como digo, a realizao democrtica do socialismo."11. Por isso que Jos Afonso ressalta que este conceito novo de Estado no significa a simples unio formal dos conceitos "Estado de Direito" e "Estado Democrtico", mas traduz uma transformao no status quo do conceito de Estado. Trcio Ferraz Jnior afirma que, quando se usa a expresso "Estado Democrtico de Direito", nela esto presentes "componentes que tendem a fazer da liberdade ao mesmo tempo liberdade-autonomia e liberdade-participao. De um lado, isto vem marcado pelo modo como se estendem os direitos polticos sua mxima universalidade, aliados plena extenso dos direitos sociais, econmicos e culturais. De outro, pelo empenho em se evitar que, no modo como se adquirem numa sociedade pluralista tais direitos, venha o seu exerccio cingirse e esgotar-se no mero jogo de classes dominantes. Seus efeitos, assim, no devem se produzir apenas frente ao Estado, mas em relao aos particulares; na relevncia da sociedade civil deve-se ver o reconhecimento de que o controle no a expresso de uma fiscalizao puramente orgnica, mas tambm uma tarefa comum, que deve fazer da Constituio uma prtica e no somente um texto ao cuidado dos juristas; a participao, no apenas do Legislativo, do Executivo, do Judicirio mas tambm do cidado em geral, na concretizao e na efetivao dos direitos, uma pea primordial do seu contexto democrtico-social legtimo."12 Nos ensinamentos de Celso Ribeiro Bastos13, verifica-se que o mesmo se refere ao Estado Democrtico de Direito como resultante de dois princpios acolhidos pela nossa Constituio: o Estado Democrtico (que representa um conceito dinmico, em constante aperfeioamento, e onde so perseguidos certos fins, e observados certos valores) e o Estado de Direito (velho e formal, que se resume na submisso das leis, sejam elas quais forem, fruto dos movimentos burgueses revolucionrios).
11

Idem. Legitimidad-Legalidad en el Socialismo Democrtico. Madri: Editorial Civitas, 1977. Apud Jos Afonso da Silva, p. 106. 12 FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. DINIZ, Maria Helena. GEORGAKILAS, Ritinha Alzira Stevenson Constituio de 1988: legitimidade, vigncia e eficcia, supremacia. So Paulo: Atlas, 1989. p. 57. 13 BASTOS. Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 2001. p. 146.

17

Ribeiro Bastos critica a expresso "Estado de Direito", questionando a sua procedncia. Assim, se o Estado quem cria o Direito, como poderia ele estar ao Direito subordinado, j que so os seus prprios rgos que esto incumbidos de aplicar o direito e sancionar aqueles que o descumprem? no seria mais lgico que o Direito se prestasse apenas dominao dos "sditos" e no submisso do prprio Estado? Da a necessidade de redinamizar o Estado, lanando-lhe outros fins, como o cumprimento de tarefas sociais. Na anlise de Trcio Ferraz, partindo da concepo do Estado Democrtico de Direito, e fazendo uma anlise no Estado Brasileiro, reconhece o autor que a Repblica no constituda pelo Estado, mas ela se constitui em Estado. E o faz por um conjunto de fundamentos, resumidos no conceito abrangente de cidadania, e compreendidos na dignidade da pessoa humana, na soberania, nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, e no pluralismo poltico. O Direito e o Democrtico esto presentes na prpria Constituio que legitima a cidadania como o poder que a todos inclui e ningum absorve, na medida em que se refere, em seu art. 1 que Todo o poder emana do povo (o que seria diferente, se estivesse escrito que todo poder emana do povo, pois aqui o poder no seria um s, abrangente). Da se conclui que, de acordo com a Constituio Federal de 1988, vigente, a Repblica Federativa do Brasil se constitui num "Estado Democrtico de Direito14. H de ser mencionada ainda a relao existente controle-poder, a qual vista, doutrinariamente, sob diferentes enfoques. Ribeiro Bastos15 reconhece, como objeto fundamental da

Constituio, a regulao jurdica do poder, pois a sua maior ou menor afetao, os controles aos quais est sujeito e as garantias dos seus destinatrios conformaro o Estado e a sociedade. Esta premissa por ele estabelecida decorre do pensamento de Lowenstein, segundo quem o poder um dos trs incentivos fundamentais que dominam a vida do homem em sociedade e, ao lado da f e do amor, e com eles unidos e entrelaados, rege todas as relaes humanas.

14 15

FERRAZ JNIOR, Trcio Ferraz. Op. cit. p. 37. BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit. p. 12.

18 Roberto Aguiar16, numa obra em que aborda o tema sob o enfoque do poder, questiona onde deve ser exercitado o controle e diz que a primeira evidncia que surge a de que o poder subsiste por controlar a infra-estrutura da sociedade. A este Estado caber administrar o exerccio deste poder, preservando a democracia e os direitos fundamentais. Para faz-lo, vai desempenhar funes, cuja complexidade originar, tambm, uma complexidade crescente do prprio Estado, que se traduz na multiplicidade de rgos e agentes, com competncias prprias e especficas - que aqui se denominar de Administrao Pblica, que, por estarem todos envolvidos com o exerccio do poder necessitam de alguma forma de controle, um controle que verifique, fiscalize e registre as aes dos rgos estatais. Atuando sobre os prprios rgos estatais, o controle desempenha importante papel nas relaes Estado-Sociedade, e contribui, de modo significativo, para a garantia do regime democrtico; na medida em que uma sociedade se organiza, surgem necessidades que devem ser preenchidas sem comprometer os direitos e liberdades individuais, ou seja, preciso que esta sociedade, tambm, promova as garantias destes direitos e liberdades. O exerccio do controle se constitui num dos meios de garantir estes direitos e liberdades, razo porque, pode-se inversamente afirmar que estes direitos e liberdades individuais, de certa forma, se constituem no fundamento maior do controle da Administrao Pblica. O controle que aqui se estuda tem o seu fundamento legal na Constituio Federal, correto deduzir que este controle est fundamentado no contexto poltico-administrativo de um Estado Democrtico de Direito. Estabelecido o fundamento do exerccio do controle na Administrao Pblica, para se caracteriz-lo com preciso, necessrio que se apontem seus elementos identificadores, que se constituem na diferenciao de rgos e de vontades (o rgo controlador sempre diverso do controlado), e a existncia de um elemento precedente (um comportamento, um ato) que seja submetido a reexame. Ou seja, o exerccio da atividade controladora pressupe, sempre, a
16

AGUIAR, Roberto Armando Ramos de. Direito, Poder e Opresso. So Paulo: Editora AlfaOmega, 1980. p. 94.

19

existncia de um controlador, de um controlado, e a execuo de um ato caracterstico de controle.

2.2 Administrao Pblica e Controle

Com acima j visto, sob a tica do Estado Democrtico de Direito, a Administrao Pblica age de acordo com normas legais que fixam competncias dos seus rgos, delimitando o seu campo de atuao e estabelecendo controles aos quais deve se sujeitar; isto significa que no pode agir com absoluta independncia, praticando atos no autorizados em lei e sem objetivar o interesse ou fim pblico. Dentro desse contexto, para que sejam observadas essas normas, que se faz necessrio, objetivamente, o exerccio do controle da Administrao Pblica, que assim definido por Odete Medauar:"controle da Administrao Pblica a verificao da conformidade da atuao desta a um cnone, possibilitando ao agente controlador a adoo de medida ou proposta em decorrncia do juzo formado."17 Assim, pode-se afirmar que, para o seu exerccio, o controle da Administrao Pblica pressupe a existncia de normas e de agentes controladores que iro utiliz-las para conferir a atuao dos seus agentes pblicos, os controlados. O exerccio dos controles na Administrao Pblica comporta vrias classificaes. Em geral, os juristas preferem faz-las de acordo com a natureza dos organismos controladores, ou, em outras palavras, de acordo com o Poder que os exerce, em decorrncia do sistema tripartdite dos Poderes. Lcia Valle Figueiredo18, por exemplo, refere-se a quatro tipos de controle: - controle interno pela prpria administrao, controle interno com participao do administrado, controle externo pelo Legislativo e Tribunais de Contas e controle externo pelo

17

MEDAUAR, Odete. O Controle da Administrao Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998. p. 22. 18 FIGUEIREDO, Lcia Valle. Controle da Administrao Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.

20 Judicirio. J Hely Lopes Meirelles19, em vrias oportunidades em que se refere aos controles da Administrao Pblica, classifica-os como administrativo, judicial e parlamentar. O controle interno prprio dos rgos da Administrao, o que significa que, em certo sentido, a Administrao Pblica exercita, tambm, as funes de controle. J quando se cuida de controle externo, e, ento, a Administrao Pblica passa a ser identificada como o personagem controlada, e rgos estranhos ao seus quadro so encarregados de realizar o controle, isto , o rgo controlador. A Administrao est sujeita, ainda, a uma forma de controle que diversa dos controles internos e externos, mas que inerente ao prprio Estado de Direito; trata-se do controle judicial. Ou seja, do controle que exercido pelo Poder Judicirio, de forma objetiva, com a finalidade essencial de proteger o indivduo em face da Administrao Pblica.

2.3 Controle interno

O controle interno reconhecido como controle do Estado sobre si mesmo. Assim, o controle interno ou administrativo considerado como o controle que a Administrao Pblica realiza sobre os atos que praticam, buscando uma tutela de legitimidade e mrito. A atividade de controle interno est prevista na prpria Constituio Federal, que estabelece que ser mantido, de forma integrada, pelo Legislativo, Executivo e Judicirio. , pois, interno, o controle que o Executivo realiza sobre os atos praticados pelos seus agentes, como interno ser o controle que o Legislativo ou o Judicirio realizem sobre seus rgos na prtica dos atos administrativos que lhes couberem.
19

MEIRELLES, Hely Lopes. A Administrao e seu Controle. Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal, Braslia, n. 02, 1975.

21

Meirelles, numa viso administrativista, refere-se ao controle interno como administrativo e assim o conceitua: "Controle administrativo todo aquele que o Executivo e os rgos de Administrao dos demais Poderes exercem sobre suas prprias atividades, visando mant-las dentro da lei, segundo as necessidades do servio e as exigncias tcnicas de sua realizao, pelo que um controle de legalidade e mrito. Sob ambos esses aspectos pode e deve operar-se o controle administrativo, para que a atividade pblica em geral se realize com legitimidade e eficincia, atingindo a sua finalidade plena que a satisfao das necessidades coletivas e atendimento dos direitos individuais dos administrados".20 Enquanto Jos Afonso, numa viso constitucionalista, trata o controle interno como um controle de natureza administrativa, exercido sobre os funcionrios encarregados de executar os programas oramentrios e da aplicao de dinheiro pblico, por seus superiores hierrquicos: Ministros, diretores, chefes de diviso, etc., dentro das estruturas administrativas de qualquer dos Poderes...".21 A Administrao realiza o controle interno antes que sofra a ao do controle externo, com o objetivo de criar condies indispensveis eficcia do controle externo e assegurar a regularidade da realizao da receita e da despesa, possibilitando o acompanhamento da execuo do oramento, dos programas de trabalho, e a avaliao dos respectivos resultados, conforme afirma Meirelles, e acrescenta: ", na sua plenitude, um controle de legalidade, convenincia, oportunidade e eficincia."22 Bandeira de Mello chama o controle interno de tutela e diz que " o poder de que dispe o Estado, exercitvel atravs dos rgos da Administrao, de conformar o comportamento das pessoas auxiliares suas aos fins que lhe foram legalmente atribudos."23, e ressalva que as implicaes e extenso desse controle variam de pas para pas, dependendo das peculiaridades de cada

20 21

Id. Ibid., p.569. SILVA, Jos Afonso da. Op. cit. p. 626. 22 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit. p. 601-602. 23 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 35.

22

legislao, o que reflete relaes rgidas ou liberais entre controladores e controlados. Digenes Gasparini se refere ao controle interno como autocontrole, que exercido pelos rgos dos trs Poderes sobre suas prprias atividades, visando ratific-las ou desfaz-las, conforme sejam ou no legais, oportunas, convenientes e eficientes. E afirma que "interno" porque "tanto o rgo controlador como o controlado integram a mesma organizao".24 O controle interno pode ser exercido de vrias formas. Segundo Meirelles25, so trs: a) os controles exercitados pelos prprios rgos internos da Administrao, quando se estabelecem as formalidades e exames prvios dos atos administrativos para adquirirem eficcia e operatividade; b) os exercitados pelos rgos externos incumbidos do julgamento dos recursos, a exemplo de conselhos e tribunais administrativos (sucessivos), quando se acompanha a formao dos atos; c) os exercitados pelos rgos correicionais incumbidos das apuraes de irregularidades funcionais (corretivos), quando so corrigidos os atos defeituosos. Lcia Valle Figueiredo26 tambm faz um ordenamento dos controles internos. Assim, fala em controles internos exercidos pela prpria Administrao que seriam os atos de homologao, aprovao, revogao e invalidao dos atos administrativos; e os controles internos exercidos por provocao dos administrados, sob a forma de recursos administrativos e procedimentos sancionadores e disciplinares. Disso se depreende que os controles internos no tm importncia apenas em si mesmo, mas no prprio papel que desempenham nas relaes Estado-sociedade. Isto porque o descontrole, dentro do Estado, decorrente da incapacidade de realizao do controle interno - que, em ltima anlise se constitui no controle do Estado sobre si mesmo (como por exemplo da

GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 108. MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit. p. 603. 26 FIGUEIREDO, Lcia Valle. Controle da Administrao Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991, p. 87.
25

24

23

fiscalizao das autoridades superiores sobre as inferiores, e a prestao de contas dos recursos pblicos) - prejudica no s o controle da sociedade sobre o Estado (o controle externo) como, at mesmo, o controle que deve realizar o Estado sobre a sociedade (que se faz necessrio na medida em que a sociedade tambm burla o Estado, no cumprimento de suas obrigaes sociais, como pagamento de impostos, etc.). Por isso, o sistema de controle interno necessita de constante aperfeioamento, em decorrncia do grande desafio que enfrenta a Administrao Pblica, na implementao de suas polticas o que reflete, diretamente, na postura assumida pelo controle externo, de forma a que se passe alm do controle da quantidade e dos gastos, meramente numrico, fazendo-se, tambm, um controle de qualidade dos atos administrativos, ou seja, o controle de eficcia desses resultados, em confronto com as polticas implementadas.

2.4 Controle externo De acordo com Lucia Valle Figueiredo27, o controle externo deve ser feito no mais visando apenas ao que chamamos de legalidade formal, mas tambm no que respeita legitimidade, economicidade e razoabilidade; de conseguinte, ao controle apenas formal sucede o material. O controle externo levado a efeito por organismo diverso, no pertencente estrutura do responsvel pelo ato controlado, como, por exemplo, o controle que o Poder Judicirio realiza sobre os atos da Administrao Pblica, como tambm o controle exercido pelo Congresso Nacional e, ainda, o efetuado pelo Tribunal de Contas. Celso Antonio Bandeira de Mello28 ao apresentar um panorama do controle da Administrao Pblica, assenta que a Administrao Direta, Indireta ou Fundacional, sujeitam-se ao controle externo, sendo este o efetuado por

27

FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros. 2001. p. 343. 28 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. pg. 92.

24

rgos alheios Administrao, como, por exemplo, o controle parlamentar direto, o controle exercido pelo Tribunal de Contas e o controle jurisdicional. De acordo com o sistema de fiscalizao contbil, financeira e oramentria adotado em nossa Constituio, o controle externo est sob a responsabilidade do Poder Legislativo (art. 70, da CF), entretanto, com a sua execuo sendo destinada a um rgo que possui plena autonomia e independncia de atuao sobre os trs Poderes do Estado, realizando a fiscalizao com competncias prprias, exclusivas e indelegveis (art.71), o Tribunal de Contas.

2.4.1 Controle judicial

De acordo com Hely Lopes Meirelles, os meios de controle judicirio ou judicial dos atos administrativos de qualquer dos Poderes so as vias processuais de procedimento ordinrio, sumrio ou especial de que dispe o titular do direito lesado ou ameaado de leso para obter a anulao do ato ilegal em ao contra a Administrao Pblica. Essa regra est excepcionada pela ao popular e pela ao civil pblica, em que o autor no defende direito prprio mas, sim, interesses da coletividade ou interesses difusos, e pela ao direta de inconstitucionalidade e pela declaratria de constitucionalidade.29 J para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o controle judicial constitui, juntamente com o princpio da legalidade, um dos fundamentos em que repousa o Estado de Direito. De nada adiantaria sujeitar-se a Administrao Pblica lei se seus atos no pudessem ser controlados por um rgo dotado de garantias de imparcialidade que permitam apreciar e invalidar os atos ilcitos por ela praticados.30 Importante mencionar o princpio da inafastabilidade, insculpido no

29

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p. 673. 30 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Coisa julgada: aplicabilidade s decises do Tribunal de Contas da Unio. Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, p. 640, out./dez. 1996.

25
o

art. 5. , inciso XXXV, da Magna Carta Federal31. levado a efeito pelo Poder Judicirio sobre os atos do Poder Executivo e da administrao dos demais rgos do Estado, bem como da congruncia dos atos legislativos com a Constituio. Sobre a importncia do mencionado preceito constitucional, preleciona Eduardo Cambi32: (...). Mais especificamente, pode-se afirmar que a garantia constitucional da inafastabilidade da tutela jurisdicional (art. 5. XXXV) torna ilegtimas todas as restries ao exerccio dos direitos processuais atinentes lamentao das situaes de leso ou de ameaa de leso e ao poder de exigir a respectiva tutela jurisdicional. Logo, o direito ao acesso ordem jurdica justa implica (i) o direito preordenao dos instrumentos processuais capazes de promover a efetiva tutela dos direitos e (ii) o direito remoo de todos os obstculos (econmicos, sociais, psicolgicos etc.) que obstem o acesso efetivo justia. E arremata: Desse modo, uma lei processual que, por razes de fato ou de direito, inviabilize o acesso ordem jurdica justa, graas a obstculos desarrazoados e injustificados, deve ser considerada inconstitucional (...)33. Inmeros so os meios colocados disposio dos cidados para buscar, provocar o controle dos atos da Administrao por parte do Poder Judicirio. Os remdios acima aludidos, a guisa de notcia, encontram-se consignados no prprio texto constitucional ou em legislao ordinria, a saber: mandado de segurana individual e coletivo (art. 5. , LXIX, LXX, da CF/88 e Lei n. 1.533, de 31.12.51); ao popular (art. 5. , LXXIII, da CF/88 e Lei n. 4.717, de 29.6.65); ao civil pblica (art. 129, III, da CF/88 e Lei n. 7.347, de 24.7.85); mandado de injuno (art. 5. , LXXI, da CF/88); habeas corpus (art.5. , LXVIII, da CF/88); habeas data (art. 5. , LXXII, da CF/88); aes direta de inconstitucionalidade por ao (art. 102, I, a c/c art. 103, ambos da CF/88), por
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: o Senado, 1988. Art. 5. ,..., inciso XXXV a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa de direito. 32 CAMBI, Eduardo. Direito Constitucional Prova no Processo Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, vol. 3, p.105. 33 Id. Ibid., p. 105.
31

26
o

omisso (art. 103, 2. , da CF/88) e ao declaratria de constitucionalidade (art. 102, I, a c/c art. 103, 4. , da CF/88), dentre outros. Juarez Freitas, ao comentar sobre a necessidade de a Administrao Pblica acatar as decises judiciais iterativas e pacificadas, assevera que: em Carta pautada pela referida unicidade de jurisdio, a Administrao Pblica precisa, vez por todas, exemplarmente acatar os pronunciamentos irrecorrveis do Poder Judicirio, sob pena de fazer perecer a credibilidade do prprio sistema de controle, dele subtraindo o hlito vital do respeito mtuo e da independncia harmnica (arts. 2. e 60, 4. , III da CF).34
o o o

2.4.2 Controle social

O controle deve ser realizado por algum, podendo ser realizado de forma institucional ou social, sendo que o controle institucional aquele cuja competncia, interna, recai sobre os prprios poderes estatais. o Estado fiscalizando as atividades do prprio Estado, por meio do princpio da repartio de poderes. J no que pertine ao controle social, verifica-se tratar de controle realizado por algum que no seja agente pblico no exerccio da funo ou rgo do Estado. Dentro desse contexto, verifica-se que o controle social realizado por um particular, por pessoa estranha ao Estado, individualmente, em grupo de pessoas ou atravs de entidades juridicamente constitudas, sendo que neste caso no h necessidade de serem estranhas ao Estado, mas h necessidade de pelo menos uma parte de seus membros serem eleitos pela sociedade. Citamos, como exemplo de pessoas jurdicas de carter pblico, os Conselhos de Sade e a Ordem dos Advogados do Brasil, os quais foram institudos por lei. Citamos, como exemplo de entidades de carter privado que podem fazer o controle social,

34

FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais. So Paulo: Malheiros, 1999. p. 19-20.

27

todas as organizaes no governamentais constitudas h mais de um ano, desde que tal finalidade conste de seus estatutos sociais. A Constituio prescreve no artigo 1, pargrafo nico, que: Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. O poder ao qual a Constituio se refere desdobra-se em dois aspectos: 1- o poder poltico, isto , o direito poltico de participar das decises referentes formao dos atos normativos do Estado; 2- o direito pblico subjetivo de fazer controle da execuo das decises polticas, tanto aquelas constitudas diretamente pelo povo, quanto aquelas constitudas por meio dos representantes eleitos. Ao poder poltico, denominaremos participao popular. Ao direito de controle das atividades do Estado, denominaremos controle social. Tanto a participao popular, quanto o controle social so exerccios da soberania popular. Citamos, como exemplo de participao popular, o voto, o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular de projetos de leis, a participao na composio dos conselhos de polticas pblicas, a participao na elaborao da lei oramentria. Carlos Ayres de Brito leciona que a Participao popular, ento, somente pode existir com a pessoa privada (individual ou associadamente) exercendo o poder de criar norma jurdica estatal, que norma imputvel autoria e ao dever de acatamento de toda a coletividade. igual dizer: com a pessoa privada influindo constitutivamente na formao da vontade normativa do Estado, que assim que se desempenha o poder poltico. 35 Enquanto a participao popular colabora para a formao das normas jurdicas estatais, a finalidade do controle social outra; isto , aproveitar as regras previamente elaboradas para submeter o Estado a uma posio de submisso ao cidado controlador de seus atos. O controle social tem a finalidade de verificar se as decises tomadas, no mbito estatal, esto sendo executadas, conforme aquilo que foi decidido e se
35

BRITTO, Carlos Ayres. Distino entre Controle Social do Poder e Participao Popular. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 189, p. 114-122, jul./set. 1992.

28

as atividades estatais esto sendo realizadas conforme os parmetros estabelecidos pela Constituio e pelas normas infraconstitucionais. O artigo 31, pargrafo 3 da Constituio, por exemplo, embora se refira apenas aos Municpios, diz que as contas municipais ficaro disposio de qualquer contribuinte para exame e apreciao, durante sessenta dias, anualmente, o qual poder questionar-lhes a legitimidade. J a Lei Complementar n.101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, reservou uma seo com o objetivo de garantir a transparncia, o controle e a fiscalizao da gesto fiscal do Estado, cujas normas esto dispostas em seus artigos 48 a 59. Esta lei, apesar das crticas pela forma como foi imposta aos diversos Poderes da Repblica e aos entes da Federao, mais ampla, no aspecto da transparncia das contas pblicas, que o artigo 31, 3 da Constituio, conforme podemos deduzir do artigo 49: As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. O pargrafo 2, do artigo 74 da Constituio, garante o direito de qualquer cidado, partido poltico, associao, sindicato apresentar denncias de eventuais irregularidades ou ilegalidades relativas s contas da Unio ao Tribunal de Contas, o qual, por analogia, poder ser aplicado s contas dos Municpios e dos Estados. O direito ao exerccio do poder, tanto participao poltica e ao controle dos atos das atividades do Estado, no pertence a qualquer um do povo, mas to-somente aos brasileiros, natos ou no, assim considerados pela Constituio e que estejam em pleno gozo dos direitos polticos e civis. Todavia, o artigo 31, 3, ao referir-se s contas municipais, colocam-nas disposio para o controle de qualquer contribuinte. Neste aspecto, no importa se a pessoa fsica ou jurdica, se brasileira ou estrangeira, basta comprovar a condio de contribuinte do errio municipal, uma vez que a Constituio no faz distino entre as pessoas e, se a no faz a distino, no cabe ao intrprete faz-lo.

29

J no artigo 74, no caso das contas da Unio, o termo utilizado para designar quem poder fazer o controle mais amplo, mas cinge-se apenas aos brasileiros, pois se refere a pessoas fsicas, aos cidados e s pessoas jurdicas, contribuintes ou no. O artigo 1, II afirma que a cidadania um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, a qual se constitui em Estado Democrtico de Direito. O artigo 103 da Constituio enumerou o rol das pessoas que podem propor ao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual. Este artigo dispe que controle institucional de inconstitucionalidade feito pelo Presidente da Repblica, pela Mesa do Senado, da Cmara dos Deputados, das Assemblias Legislativas, Governadores de Estados e o Procurador-Geral da Repblica. J o controle social da inconstitucionalidade feito atravs do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, pelas Confederaes sindicais ou entidades de classe de mbito nacional e partidos polticos com representao no Congresso Nacional. Realizadas as alegaes acima mencionadas, podemos conceituar a expresso controle social como: ato realizado individual ou coletivamente pelos membros da sociedade, por meio de entidades juridicamente organizadas ou no, atravs dos diversos instrumentos jurdicos colocados disposio da cidadania para fiscalizar, vigiar, velar, examinar, inquirir e colher informaes a respeito de algo. O controle social da funo administrativa do Estado tem, assim, a finalidade de submeter os agentes que exercem funo administrativa junto aos poderes Legislativo, Executivo e Judicirio ao controle da sociedade. Enquanto no controle institucional os agentes pblicos tm o poder e o dever legal de fiscalizar, controlar os atos das atividades estatais, sob pena de responsabilidade poltica e criminal; no controle social o cidado no possui nenhuma obrigao legal de fiscalizar e controlar, mas tem a faculdade garantida pela Constituio de adentrar na intimidade da Administrao Pblica para fiscaliz-la, com animus sindicandi, e submet-la soberania popular. O cidado apresenta apenas o dever cvico e de conscincia poltica e cidad de fazer o

30

controle, como membro da polis, mas no tem obrigao jurdica de fazer o controle social. O controle social, alm de submeter rgos estatais, poder, tambm, submeter entidades privadas: Por exemplo, nos restaurantes, no raro, existem comunicados, em decorrncia de leis municipais e por determinao da vigilncia sanitria, com os seguintes dizeres : visite nossa cozinha. uma interferncia do particular no privado, um controle de um particular sobre um ato privado para saber se a alimentao est ou no sendo realizada conforme os padres estabelecidos pela vigilncia sanitria. Isto controle. Caso o particular encontre alguma irregularidade na cozinha do restaurante, ele poder ou no solicitar providncias primeiro ao rgo administrativo, depois pela via do Judicirio. No caso, o controle da cozinha poder ser realizado pelo particular, que seria o controle social, ou pela vigilncia sanitria, que seria o controle institucional. O Poder Judicirio jamais iria controlar a cozinha do restaurante sem provocao do interessado, enquanto o particular e a vigilncia sanitria poderiam fazer o controle sem provocao alguma; sendo que o particular faria o controle social e a vigilncia, o controle institucional, enquanto dever de ofcio. E, ainda, o cidado poderia verificar se a vigilncia sanitria cumpriu o seu dever de ofcio, fiscalizando devidamente a cozinha do restaurante, que seria o cidado controlando a Administrao Pblica. O nosso conceito de controle social a sociedade, individual ou coletivamente, fiscalizando, controlando as atividades, as aes do Estado. Porm, a definio de controle social gera controvrsia e alguns podero entender de maneira oposta quilo que estamos propondo; isto , o Estado controlando a sociedade, como limite do agir individual na sociedade. Assim, deparamo-nos com um paradoxo muito grande. O controle social est classificado na categoria dos direitos e garantias individuais, mas no visa atender somente ao interesse individual das pessoas enquanto tais, mas ao interesse pblico, ao bem comum, ao interesse da sociedade, da coletividade, da cidadania e das prprias finalidades do Estado. O interesse finalstico do controle social , na prtica, o controle das aes dos governos, dos agentes da Administrao Pblica, tendo como interesse maior o

31

objetivo de fiscalizar as autoridades administrativas do Estado para saber se esto agindo conforme as normas constitucionais, especialmente as do artigo 37 da Carta Magna.

2.4.3 O Controle legislativo

A funo legislativa a funo do Estado responsvel pela elaborao das leis; isto , das normas gerais, abstratas e impessoais que inovam no mundo jurdico, segundo os critrios e os limites estabelecidos pela Constituio. Contudo, o conceito de lei vem sofrendo profundas alteraes nos ltimos tempos, conforme demonstra Maria Lcia C. A. Amaral Pinto Correia36: (...). A idia da generalidade e da abstrao das leis constitui um dos valores mais firmes deste pressuposto comum. Que a lei deve ser norma, e que a funo legislativa se deve exercer atravs da prescrio de regras de conduta gerais e abstractas, princpio recorrente de todo o pensamento filosfico que sempre associou a noo de lei s noes de justia, de liberdade e de proibio do arbtrio; e a teoria geral do direito, por seu turno, ao abordar a lei no contexto do sistema geral de fontes, acabou por eleger as caractersticas da generalidade e de abstraco das normas em tema essencial de estudo. Mas uma outra idia h, ainda, que influenciou profundamente o pensamento jurdico neste domnio. Referimo-nos ao conceito dualstico de lei, enunciado por Paul Laband em meados do sculo passado, e que acabou por fixar as noes de lei em sentido formal e lei em sentido material. Poucos conceitos da juspublicstica tero tido um destino to privilegiado quanto este. Nascido num contexto histrico nico e com o objectivo de servir um propsito bem determinado, veio a sobreviver sua poca e sua circunstncia com uma energia e uma longevidade impressionantes: a ele regressam ainda hoje todos os debates que se tecem a respeito da natureza da funo legislativa do Estado. A ele regressou tambm o debate da doutrina portuguesa, que no deixou de organizar os seus topoi argumentativos em torno das categorias forma de lei e (ou) matria
CORREIA, Maria Lcia C. A. Amaral Pinto. Responsabilidade do Estado e Dever de Indenizar do Legislador, Coimbra: Coimbra, 1998. p. 239, 249-250.
36

32

de lei. Alm das idias da generalidade e da abstraco, pois nestas categorias que residir o que de fundamental vai pressuposto no conceito de lei. A nossa Constituio, na Seo VIII, do Ttulo IV, Captulo I, artigos 59 a 69, regulamenta o processo legislativo no Brasil. Entre outras normas, informa a competncia para a origem ou iniciativas de projetos, determina o quorum mnimo para deliberao de Emendas Constituio e leis complementares, o trmite do processo legislativo. O artigo 59 estabelece que o processo legislativo compreende emendas Constituio, leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, decretos legislativos e resolues. A funo legislativa exercida, primordialmente, pelo Poder Legislativo, o qual elabora as normas gerais, abstratas e impessoais, as leis, mas em colaborao com a populao, por meio da iniciativa popular, plebiscito e referendo e com os demais poderes, especialmente o Executivo, uma vez que o Executivo, alm de iniciativas exclusivas, em diversos casos, tem o poder de veto e de sano em praticamente todos os atos legislativos. Uma das funes no legislativas exercidas pelo Poder Legislativo o controle institucional externo dos atos do Poder Executivo, com o auxlio do Tribunal de Contas. Esta funo fiscalizadora exercida pelo Poder Legislativo est enunciada nos artigos 31 (no caso dos Municpios) e 49, V, X, 71 da Constituio (no caso da Unio). J a funo fiscalizadora dos Legislativos dos Estados e do Distrito Federal, ser exercida conforme as determinaes das respectivas Constituies estaduais e a Lei Orgnica da Capital da Repblica, levando-se em considerao as prescries da Constituio Federal. Esta atribuio que a Constituio prescreve ao Poder Legislativo de suma importncia para a proteo da coisa pblica, uma vez que o Legislativo representa, formalmente, a pluralidade ideolgica da sociedade e a vontade do povo. Por isso, tem o dever de zelar pelo patrimnio pblico, em sentido amplo, exercendo a funo de controle institucional externo dos responsveis pela funo administrativa do Estado.

33

O Congresso Nacional tem a incumbncia de julgar as contas apresentadas, anualmente, pelo Presidente da Repblica, conforme consta do art. 49, inciso IX da Constituio. Evidentemente, o Senado Federal faz o julgamento poltico do mrito das questes a ele submetidas, mas este julgamento, a exemplo dos julgamentos realizados pelo Judicirio, est subordinado s normas jurdicas constitucionais e infraconstitucionais, pois, obviamente, o Judicirio no pode avaliar o mrito das decises do Senado, mas poder, sim, analisar, quando provocado, os procedimentos de tais julgamentos por fora do artigo 5, inciso XXXV da Constituio ou do princpio da inafastabilidade da jurisdio. O Legislativo tambm participa da constituio de outros Poderes, atravs do Senado Federal, quando aprova, aps argio, a escolha dos membros dos Tribunais Superiores do Poder Judicirio, dos membros do Tribunal de Contas, dos governadores dos Territrios, dos diretores e do presidente do Banco Central, do Procurador-Geral da Repblica e de titulares de outros cargos que a lei determinar, conforme artigo 52, III, a, b, c, d, e, f da Carta Magna. O objetivo destas interferncias mtuas o equilbrio entre os Poderes da Repblica, a garantia da pluralidade ideolgica nas instituies, especialmente nos Tribunais Superiores, a limitao de poderes e a garantia de legitimidade para estas instituies, tendo em vista que os parlamentares representam, formalmente, a vontade popular e a pluralidade ideolgica do povo.

2.4.4 O Controle Exercido pelos Tribunais de Contas

Quando se trata do controle exercido por um rgo tcnico, tal qual o Tribunal de Contas, se trata da forma de controle na qual se insere o controle da eficcia, isto , que permite no s examinar a legalidade, legitimidade, razoabilidade e economicidade dos atos da Administrao. J vimos que a Administrao Pblica est sujeita a vrios tipos de controle. J falamos do controle interno, que o controle exercido por toda a

34

administrao e intrnseco a cada um dos Poderes, realizado pelo prprio rgo ou responsvel pela atividade controlada, e que tem por objetivo a verificao da legalidade, da oportunidade e da eficincia da ao administrativa. J mencionamos, tambm, o controle judicial, que exercitado quando existe leso (ou ameaa de leso) de direitos, provocada pela Administrao Pblica ou contra ela. Agora examinaremos o controle que est a cargo do Poder Legislativo, exercido pelos Tribunais de Contas, como preceitua a Constituio Federal em seu artigo 71. Trata-se de controle financeiro, tendo natureza tcnica, profissional, por abranger aspectos contbeis, financeiros, oramentrios, operacionais e patrimoniais. , assim, a espcie de controle que afeta diretamente o dia-a-dia das entidades e rgos fiscalizados. Segundo os termos do art. 70 da Carta Magna, a titularidade sobre o controle externo pertence ao Poder Legislativo. No obstante, naquelas funes elencadas no art.71, o exerccio desse controle ocorre sempre com a participao de um rgo constitucionalmente autnomo e especializado, possuidor de competncia exclusiva para exerc-lo, o Tribunal de Contas. O papel destinado aos Tribunais de Contas foi consideravelmente ampliado na Constituio de 1988, na Seo IX Da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria, compreendendo funes e atividades distintas. Essas funes, alm da autonomia e independncia em relao a qualquer Poder ou rgo, tornam os Tribunais de Contas do Brasil rgos de suma importncia na organizao estatal, contando com excelentes condies para atuar no exerccio do controle externo Costuma-se discutir, tanto a importncia, quanto a natureza do controle realizado pelo Tribunal de Contas. Eduardo Gualazzi37, entende que se trata de um controle que abrange tanto a legitimidade como a superviso poltico-administrativa, com preponderncia programtico-oramentria e realce para o controle de mrito e resultados.

37

GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Op. cit. p. 34.

35

Jos Afonso utiliza as palavras de Alfredo Ceclio Lopes para dizer que o exerccio do controle externo, consubstanciado na fiscalizao contbil, financeira, oramentria, patrimonial e operacional coerente com o Estado Democrtico de Direito: " somente quando vigem os princpios democrticos em todas as suas conseqncias - e entre elas das mais importantes a consagrao da diviso de poderes - e o oramento votado pelo povo atravs de seus legtimos representantes, que as finanas, de formal, se tornam

substancialmente pblicas, e a sua fiscalizao passa a constituir uma irrecusvel prerrogativa da soberania."38 Na mesma linha de pensamento, Meirelles39 destaca como fundamental, entre as funes tpicas do Poder Legislativo, com o auxlio dos Tribunais de Contas, o exerccio da fiscalizao e controle dos atos da Administrao em geral com fundamento em Mario Andreozzi, cuja citao segue transcrita: funo de controle poltico-representativo da atuao do Executivo, funo essa que, no dizer de Andreozzi no uma faculdade inferior ou adjacente de editar leis; pelo contrrio, fundamental e necessria prpria elaborao das leis, a fim de que o Legislativo conhea como funcionam os outros rgos, sobretudo do Executivo, em relao ao qual exerce amplo controle.40 Como, no Estado Brasileiro, esse sistema de fiscalizao e controle externo esto a cargo dos Tribunais de Contas - que se constituem em rgos autnomos e de atuao independente, porm vinculados aos Poderes Legislativos das vrias esferas de governo: federal, estadual e municipal -, os registros de inoperncia do controle atingem, mais de perto, esta instituio. Justamente por isto, e porque os motivos desta "inoperncia do controle" devem ser analisados para que se possa "operacionaliz-lo", que se torna indispensvel o conhecimento deste rgo, controlador por excelncia, desde a sua criao, at os dias atuais.

38 39

SILVA, Jos Afonso da. Op. cit. p. 627. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. Op. cit. p. 599. 40 ANDREOZZI, Manuel. Facultades Implcitas de Investigacin Legislativa y Privilegios Parlamentarios. Buenos Aires: 1943, p. 12. Apud Helly Lopes Meirelles.

36

2.5 O controle externo aplicado aos rgos e entidades da Administrao Pblica

O controle externo em sentido estrito, como entendido nesse estudo, aquele exercido pelo Poder Legislativo, diretamente, bem como aquele a cargo de rgo tcnico especializado o Tribunal de Contas, sobre as Administraes direta e indireta dos demais Poderes. As competncias para o exerccio dessa espcie de controle, contidas na Carta Constitucional de 1988, abarcam todos aqueles (pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada) que, embora no componham a estrutura da Administrao Pblica, utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ou

administrem dinheiro, bens e valores pblicos ou pelos quais o Estado responda ou, em nome deste, assumam obrigaes de natureza pecuniria. Com efeito, j de plano, podemos perceber ser a regra de grande amplitude, alcanando largo universo de pessoas, at mesmo o particular que, por exemplo, celebre contrato com a Administrao Pblica, recebendo transferncia de recursos. Ento, verificamos que todas as entidades da Administrao direta e indireta do Estado, assim como os outros responsveis por dinheiro, bens ou valores pblicos, esto sujeitos ao controle externo exercido pelos Tribunais de Contas.

2.5.1 Controle Externo sobre a Administrao Direta

O caput do art. 70 da Constituio Federal de 1988 expressamente dispe que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial ser exercida sobre as entidades da Administrao direta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas. O controle externo exercido pelo Tribunal de Contas dever recair sobre todos os rgos integrantes da Administrao direta, ou seja, os que atuam

37

nas atividades meio e fim do Poder Executivo, alm daqueles que executam as atividades meio dos Poderes Judicirio e Legislativo. Os rgos da Administrao direta fazem parte de uma s pessoa jurdica, de um s corpo, o ente ao qual pertencem, caracterizando-se, destarte, por deter to-somente um sistema contbil e patrimonial. Como sabido de todos, rgos no possuem personalidade jurdica, so apenas componentes do ente estatal, criados visando desconcentrao do Poder, so centros despersonalizados de competncias estatais.

2.5.2 O Controle Externo sobre a Administrao Indireta

Tambm se encontram expresso no caput do mesmo art. 70 da Constituio o poder-dever de fiscalizao e controle do Tribunal de Contas sobre as entidades componentes da Administrao indireta do Estado. A Administrao indireta aquela decorrente da descentralizao dos servios estatais, formada pelas autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes institudas pelo Poder Pblico. Relativamente a essas entidades, sejam regidas pelo direito pblico ou pelo privado, no se discute o cabimento do exerccio do controle externo. Com efeito, mesmo as entidades constitudas sob a forma de sociedade annima, exploradoras de atividade econmica, dotadas, portanto, de personalidade tpica de direito privado, esto sujeitas ao controle externo exercido pelas Cortes de Contas.

2.5.3 Concessionrias e Permissionrias de Servio Pblico

As concessionrias e permissionrias, por exercerem servios pblicos, devem estar sujeitas ao controle estatal, assegurando-se o cumprimento dos princpios inerentes Administrao e aos servios prestados aos administrados, mormente no que toca ao princpio da necessria continuidade

38

desses

servios.

Tal

sujeio

envolve,

necessariamente,

por

expressa

determinao da Carta Maior, pargrafo nico do art. 70, a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial. Como apresentado, resta caracterizado constitucionalmente a competncia da aplicao do controle externo exercido pelos Tribunais de Contas sobre todas as pessoas fsicas ou jurdicas que tenham ligao com bens e ou valores pblicos, verificando grande abrangncia na atuao fiscalizatria de suas atividades.

39

3 A ORIGEM, EVOLUO E COMPOSIO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS NO SISTEMA JURDICO BRASILEIRO

3.1 Origem e Evoluo dos Tribunais de Contas no Sistema Jurdico Brasileiro

Inicialmente, de bom alvitre ressaltar que, historicamente, h registros da existncia de iniciativas de controle da Administrao Pblica desde a Antigidade. Segundo Luiz Manoel Gomes Jnior41, o Cdigo de Manu, na ndia, j trazia normas de administrao financeira, de fiscalizao e regulamentao da coleta de rendas pblicas. O mesmo autor ainda destaca que na Grcia com os denominados legisperitos surgiria o embrio dos atuais Tribunais de Contas. Em Atenas, em especial, as contas dos administradores pblicos eram julgadas por uma corte composta de dez lojistas, que eram escolhidos pelo povo, com jurisdio sobre todos que atuavam em funes administrativas. Em Roma, o Senado, com o auxlio dos questores, fiscalizava a utilizao dos recursos do Tesouro42. Entretanto, ainda conforme preleciona Luiz Manoel Gomes Jnior, com o surgimento dos Estados modernos que o controle das finanas pblicas passou a ser executado de maneira sistemtica e tcnica, em razo da instituio de rgos especializados. Na Itlia, em 1864, foi institudo um organismo controlador, com a funo de fiscalizar a Fazenda Pblica, denominado Corti dei Conti43. Na Frana, foi criada a Chambre des Comptes e a Courdes Compter, que com Napoleo alcanou destaque considerando as prerrogativas e os privilgios da magistratura que restam assegurados aos seus integrantes, tendo a Constituio Francesa de 1947 realado sua importncia44.
GOMES JNIOR, Luiz Manoel. Tribunal de contas: aspectos controvertidos. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 1-2 42 Id. Ibid., p. 2. 43 Id. Ibid., p. 2. 44 Id. Ibid., p. 2.
41

40

Assim, nos dias atuais, principalmente nos Estados democrticos, tanto os Parlamentos como os Governos contam com o auxlio de um rgo especializado para poderem fiscalizar adequadamente a atuao do Poder Pblico. Importante frisar que o Brasil, em face da robusta influncia ibrica em sua formao e do prestgio que os meios intelectuais franceses desfrutavam no sculo XIX, tendeu a adotar o modelo de Tribunal de Contas desde a sua independncia, em 1822. Entretanto, somente com a proclamao da Repblica, que foi criado o Tribunal de Contas da Unio, em 07 de novembro de 1890, pelo Decreto n . 966-A, por iniciativa do ento Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, figurando, em 1891, pela vez primeira em uma Constituio brasileira. Desde ento, est presente em todas as Constituies do Brasil, tendo alargadas ou restringidas suas competncias, conforme o momento poltico em que se encontrava o pas. Em verdade, como refere Luiz Manoel Gomes Junior45, sempre se entendeu necessrio realizar a fiscalizao, mesmo antes de conceber-se um organismo especialmente designado para tal finalidade, das atividades dos demais rgos e agentes pblicos, principalmente quanto ao aspecto financeiro. Conforme ainda menciona o autor supracitado, declarada a independncia, passou-se a defender a criao de um instrumento tcnico e formal de controle. No primeiro reinado, a idia de instituio de um rgo de controle foi defendida pelos Senadores Visconde de Barbacena, Felisberto Caldeira Brant e Jos Incio Borges. No entanto, no logrou xito em razo da firme oposio levada a efeito por Visconde de Baependi, citado na obra de Alfredo Ceclio Lopes, que argumentava: (...) se o Tribunal de reviso de contas, que se pretende estabelecer, se convertesse em tribunal de fiscalizao das despesas pblicas antes de serem feitas em todas e quaisquer reparties, poder-se-ia colher dele proveito; mas sendo unicamente destinado ao exame das contas e documentos, exame que se faz no Tesouro, para nada servir, salvo novidade do
o

45

Id. Ibid., p. 2.

41 sistema e aumento da despesa com os nele empregados.46 No segundo reinado, buscou-se a criao de um Tribunal de Contas com a feio de tribunal administrativo, cuja funo seria a de julgar as contas de todos os responsveis pelo manuseio de dinheiros pblicos, independente do ministrio ao qual estivesse o agente vinculado. O principal defensor dessa proposta foi o ento Ministro do Imprio Manoel Alves Branco. Essa proposta tambm foi rejeitada47. Cabe destacar vrios outros defensores, no Imprio, da instituio do Tribunal de Contas, tais como Pimenta Bueno, Jos de Alencar, Silveira Martins e Visconde de Ouro Preto. Com a proclamao da Repblica, e por obra e graa de Rui Barbosa, institui-se o Tribunal de Contas. Entretanto, o Tribunal de Contas no chegou a ser institudo, em razo da inexistncia de executoriedade do Decreto n . 966-A, o que somente veio a ocorrer com a edio do Decreto n . 1.166, de 17 de dezembro de 1892. Como menciona Luiz Manoel Gomes Jnior48, com o advento da Constituio de 1934, o Tribunal de Contas adquiriu uma delimitao mais clara e precisa de suas funes. Pela vez primeira foi fixada na Constituio da Repblica a necessidade de registro prvio da despesa e a emisso do parecer prvio com referncia s contas do Presidente. A Carta Poltica de 1937, inseriu o Tribunal de Contas no captulo que tratava do Poder Judicirio, embora no fizesse dele parte, atribuindo- lhe a misso de acompanhar a execuo oramentria e "julgar as contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos e da legalidade dos contratos celebrados pela Unio". A Constituio de 1946 contemplou ao Congresso Nacional a competncia para fiscalizar a administrao financeira da Unio, especialmente a execuo do oramento, inserindo o Tribunal de Contas como rgo auxiliar,
46 47

Apud GOMES JUNIOR. Luiz Manoel. Op.cit., p. 3. Id. Ibid., p. 3. 48 Id. Ibid., p. 5.

42

cujos contornos jurdicos foram ampliados e definidos, permitindo-lhes examinar as contas das autarquias, a legalidade dos contratos administrativos, das aposentadorias, reformas e penses. A Constituio de 1967 e Emenda Constitucional n . 1 de 1969 mantiveram a disciplina do Tribunal de Contas no captulo dedicado ao Poder Legislativo, reforando a sua funo de rgo auxiliar, fixando, que a fiscalizao financeira e oramentria da Unio seria exercida pelo Congresso Nacional, mediante o controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo, introduzindo os conceitos de controle interno e externo, abolindo o controle prvio e instituindo as denominadas auditorias. A Magna Carta Federal de 1988, hoje em vigncia, consignou o Tribunal de Contas na Seo IX, do Captulo I, do Ttulo IV, que trata da organizao dos Poderes, mantendo-o junto ao Poder Legislativo. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e dos rgos e entidades integrantes da administrao direta e indireta exercida pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Com efeito, a matria adrede ao Tribunal de Contas, fixando suas competncias, atribuies e composio encontra-se plasmada nos arts. 70 a 75, que sero objeto de aprofundamento em captulo posterior deste estudo, em que se buscar demonstrar o seu grau de importncia dentro do ordenamento jurdico brasileiro. Portanto, neste pouco mais de um sculo, contados de sua criao, verifica-se que o Tribunal de Contas granjeou um significativo alargamento em sua misso, passando, em 1988, com a edio do texto constitucional atual, a no mais exercer o controle contbil, financeiro e oramentrio exclusivamente sob a tica da legalidade. Conferiu-se, sim, a Corte de Contas competncia para fiscalizar aspectos operacionais e patrimoniais, inclusive no tocante legitimidade e economicidade das despesas realizadas. Dessa forma, a instituio Tribunal de Contas atualmente, no ordenamento jurdico ptrio, o organismo mximo de auxlio ao Poder Legislativo no exerccio do controle externo da Administrao Pblica. Autnomo e independente, a ele compete fiscalizar a totalidade das atividades
o

43

realizadas pelo Poder Pblico, o que o leva a verificar a contabilidade de receitas e despesas, a execuo oramentria, os resultados operacionais e as variaes patrimoniais do Estado, sob os aspectos da legalidade, compatibilidade com o interesse pblico, economia, eficincia, eficcia e efetividade. Cabe sublinhar, no af de demonstrar a relevncia da Corte de Contas no cenrio jurdico brasileiro, e com o escopo de conceder efetividade as suas decises, a importncia consagrada no art. 71, 3 , da Constituio Federal, que reconhece expressamente s decises do Tribunal de Contas de que resulte imputao de dbito ou multa a eficcia de ttulo executivo, matria essa que mais adiante ser devidamente descortinada, avaliando-se o seu contedo e reais desdobramentos.
o

3.2 Composio dos Tribunais de Contas no Brasil

Os Tribunais de Contas no Brasil so rgos auxiliares do Poder Legislativo (constitucionalmente assim definidos), de atividade autnoma e execuo independente. Embora a Constituio a eles se refira como "rgos auxiliares" no tm subordinao a qualquer dos Poderes - Judicirio, Executivo ou mesmo Legislativo. A sua atividade, preponderantemente, consiste no exame da realizao de auditorias operacionais e acompanhamento de execues financeiras e oramentrias do Estado. A instituio Tribunal de Contas encontrada na Unio, nos Estados e Municpios. As Cortes de Contas estaduais e municipais foram criadas de forma concomitante ao modelo federal, Tribunal de Contas da Unio, de acordo com cada regio do pas, diante da permissividade prevista no Texto Constitucional. Em cada Estado, a criao da Corte de Contas realizou-se de acordo com a promulgao da respectiva Constituio Estadual. Como anteriormente ressaltado, na Carta da Repblica de 1988, art. 75, consta o chamado princpio da simetria concntrica, impondo a utilizao do modelo federal, disposto em toda a seo dedicada fiscalizao financeira, no

44

que couber, quanto organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, assim como dos tribunais e conselhos de contas dos Municpios, onde houver. No entanto, o pargrafo nico do mesmo artigo faz distino entre os dois modelos no que se refere ao nmero dos membros que os integram, sendo nove ministros no Tribunal de Contas da Unio e sete conselheiros nos demais. A escolha dos ministros e conselheiros dever recair sobre brasileiros de idoneidade moral e reputao ilibada, de notrios conhecimentos jurdico, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica. Importante frisar que, no Brasil, apenas aos Municpios do Rio de Janeiro e de So Paulo possuem um Tribunal de Contas prprio, criados sob a gide da Constituio de 1967, que permitia ao Municpio com populao superior a dois milhes de habitantes e renda tributria acima de quinhentos milhes de cruzeiros novos instituir Tribunal de Contas municipal. A Carta de 1988, no 1 do art. 31, recepcionou tais Cortes, vedando, no 4 do mesmo dispositivo, a criao de outros tribunais, conselhos ou rgos similares, i.e., destinados ao controle de apenas um Municpio. Diferentemente das supracitadas Casas, h lugares onde, alm do Tribunal de Contas estadual, foi criada tambm uma corte especfica para exercer o controle sobre os Municpios do Estado, so os denominados Tribunais de Contas dos Municpios, existentes nos Estados da Bahia, Cear, Gois e Par. Resta pacificado o entendimento de que no proibida a criao desta espcie de rgo, desde que exista previso na Constituio Estadual, de forma originria ou atravs de emenda49. Sendo cada Tribunal de Contas rgo autnomo, quer dizer, nico em sua jurisdio, no havendo grau de hierarquia entre as trinta e quatro Cortes de Contas do pas, como exposto, podemos destacar a existncia de cinco espcies distintas, quais sejam, Tribunal de Contas da Unio: 1; Tribunal de Contas do Distrito Federal: 1; Tribunais de Contas estaduais: 26; Tribunais de Contas dos Municpios : 4; Tribunais de Contas municipais: 2.

49

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdio e competncia. Belo Horizonte: Frum, 2003. p. 583.

45

Os Tribunais de Contas, conforme acima j mencionado, esto inseridos no captulo da Constituio Federal - e das respectivas Constituies Estaduais - que se refere ao Poder Legislativo, especificamente, na Seo que cuida da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria, cujas competncias so definidas com o objetivo de realizar o controle externo. As funes que hoje lhes so atribudas diferem, em alcance e amplitude, daquelas que primeiro delinearam a sua natureza jurdica e institucional. Por isso, importante que se faa uma breve incurso na Histria dos Tribunais de Contas, porque, sendo os rgos responsveis, por assim dizer, pelo exerccio do controle, necessrio que se compreenda a sua origem e evoluo, para que se possa, afinal, compreender como se situa o Tribunal de Contas no exerccio do controle nos dias atuais. Odete Medauar50 comenta que a Constituio de 1891, a rigor, no inseriu o Tribunal de Contas em nenhum dos captulos relativos organizao e funcionamento dos poderes, atribuindo-lhe apenas as funes de liquidar as contas da receita e despesa e verificar sua legalidade. Entretanto, na Constituio Federal de 1934, o Tribunal de Contas foi includo no captulo intitulado "Dos rgos de Cooperao nas Entidades Governamentais", onde tambm tratou do Ministrio Pblico, e, j a, utilizou a expresso "julgar" ao se referir s suas competncias em seu art. 99: "Art. 99 - mantido o Tribunal de Contas que, diretamente, ou por delegaes organizadas de acordo com a Lei, acompanhar a execuo oramentria e julgar as contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos." E acrescentou, no pargrafo nico do art. 100, que o Tribunal de Contas teria, quanto organizao do seu Regimento Interno e da sua Secretaria, as mesmas atribuies dos tribunais judicirios, o que, ainda de acordo com Medauar51, seria uma pretenso de identificar a ausncia de natureza jurisdicional do rgo de contas. Para o efetivo exerccio dessa atividade de controle, as tcnicas de fiscalizao tm-se aperfeioado, com a realizao de auditorias formuladas
50 51

MEDAUAR, Odete. Op. cit. p. 128. Id. Ibid., p. 128.

46

atravs do engajamento das Cortes de Contas com a mquina administrativa estatal que, cada dia mais complexa, integrada tecnologia e com imenso volume de recursos financeiros mobilizados, necessita, de forma igual, de controle cada vez mais complexo e integrado tecnologia, capaz de retratar os resultados sociais alcanados com a aplicao e gesto dos recursos e investimentos pblicos. Cabe observar que a palavra auxlio deve ser entendida como colaborao funcional e no subordinao hierrquica ou administrativa. Colaborao funcional que o Tribunal de Contas presta, em verdade, aos trs Poderes, entre os quais se encontra situado, impondo-se, todavia, que mantenha independncia como rgo e funo. O contrrio seria negar sua natureza e destino de instituio autnoma. Sem essa independncia, que de sua prpria substncia, ele no poderia atingir suas finalidades. Embora a titularidade do controle externo esteja concentrada no Poder Legislativo, o Tribunal de Contas no integra sua estrutura administrativa nem de qualquer outro Poder constitudo, sendo considerado rgo

constitucionalmente independente e autnomo. A independncia do Tribunal de Contas de tamanha magnitude que Aristteles, em A Poltica, trs sculos antes de Cristo, j assim asseverara: "Mas como certas magistraturas, para no dizer todas, tm o manejo dos dinheiros pblicos, foroso que haja uma outra autoridade para receber e verificar as contas sem que ela prpria seja encarregada de qualquer outro mister".52 Essa independncia conquistou relevo ainda maior com a nova ordem constitucional introduzida a partir da promulgao da Carta Constitucional de 05 de outubro de 1988. Segundo Ives Gandra Martins, citado por Flvio Rgis Xavier de Moura e Castro, verbis: Com a supervenincia da nova Constituio, ampliou-se de modo extremamente significativo a esfera de competncia dos Tribunais de Contas, os quais foram investidos de poderes jurdicos mais amplos, em decorrncia de uma consciente opo poltica feita pelo legislador
52

ARISTOTELES. Poltica: Texto integral. So Paulo: Martin Claret, 2001. p. 67.

47

constituinte a revelar a inquestionvel essencialidade dessa Instituio, surgida nos albores da Repblica. A atuao dos Tribunais de Contas assume, por isso mesmo, importncia fundamental no campo do controle externo e constitui como natural decorrncia o fortalecimento de sua ao institucional, tema de irrecusvel relevncia.53 Nessa linha de importncia, ficou consignado que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Administrao Pblica, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Poder Legislativo, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder, devendo prestar contas de seus atos qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a entidade poltica responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. Conforme lies de Helio Saul Mileski: Assim, embora

organicamente participe do Poder Legislativo, pela sua autonomia e independncia fixada constitucionalmente, tendo em conta competncias especificas que so exercidas sobre os trs Poderes do Estado, pode-se dizer que o Tribunal de Contas sem ser Poder ficou com o poder de fiscalizar o Poder, agindo em nome do Estado em favor da sociedade, no sentido de preservar a regularidade da aplicao dos dinheiros pblicos, com atendimento do interesse pblico.54 Corroborando com a afirmativa acima referida, Luciano Ferraz dispe que: Estruturalmente (do ponto de vista orgnico), o Tribunal de Contas integra o Poder Legislativo, situando-se constitucionalmente, no Ttulo I Da Organizao dos Poderes, Captulo I Do Poder Legislativo, Seo IX Da Fiscalizao Contbil, Financeira, Oramentria. Entretanto, no h entre o Tribunal de Contas e o Parlamento vnculo de hierarquia o Legislativo no pode avocar ou alterar, via ato interno ou lei infraconstitucional, competncias que o constituinte outorgou diretamente Corte de Contas. Do ponto de vista
53

MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva, 1996. v. 4, t. 2. p. 178-179. 54 MILESKI, Helio Saul. O controle da gesto pblica. So Paulo: RT, 2003. p. 205.

48

funcional, ao Tribunal de Contas assegurada ampla autonomia, aplicando-selhe, no que couber, as normas relativas aos Tribunais Judiciais e deferindo aos seus membros as garantias da magistratura.55 Nas palavras de Eduardo Lobo Botelho Gualazzi56, a doutrina administrativa reala que a autonomia ou independncia dos organismos de controle externo se baseia sobre a noo de liberdade, em relao ao rgo ou ao ente controlado. Tal liberdade administrativa fundamenta-se, por sua vez, em dois ngulos: a) um de carter endgeno (fonte tica); b) um de carter exgeno (fonte jurdica). Dessa forma, a autonomia ou independncia do rgo de controle no deflui somente de normas jurdicas, mas tambm de normas morais, atinentes aos membros supremos dos rgos de controle externo. Ao analisar com acuidade a autonomia e independncia dos Tribunais de Contas como instrumentos jurdicos fundamentais para o exerccio efetivo do controle externo, Eduardo Lobo Botelho Gualazzi elenca os seus principais propsitos, com os quais se cerram fileiras, a saber: a) resguardar o rgo de controle em relao a qualquer ingerncia, instruo ou recomendao, proveniente de qualquer rea dos Poderes Executivo ou Legislativo; b) assegurar a autonomia econmico-financeira do rgo de controle externo, quase sempre a nvel constitucional, fixando-se o poder-dever do Parlamento em prover tal rgo com dotaes mnimas, anuais; c) assegurar aos rgos de controle externo ampla discricionariedade, no tocante aos modos, prazos e procedimentos de controle, bem como em relao freqncia ou extenso das intervenes administrativas de controle; d) assegurar poderes e prerrogativas precisas, aos rgos de controle externo, em face dos rgos controlados; e) assegurar ao rgo de controle externo o direito subjetivo de dispor de quadro prprio de pessoal, recrutado tambm automaticamente; f) assegurar que todos os integrantes do rgo de controle externo, sobretudo os titulares mximos, sejam dotados de conhecimentos tericos e
55

FERRAZ, Luciano de Arajo. Controle da administrao pblica: elementos para a compreenso dos tribunais de contas. Belo Horizonte: Mandamentos, 1999. p. 77. 56 GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Op.cit., p. 44.

49

prticos de administrao financeira, procedimentos contbeis e gesto pblica, alm de saber jurdico e reputao ilibada; g) assegurar aos membros dos rgos de controle externo os agentes pblicos de controle externo independncia material e pessoal, no sentido de torn-los virtualmente imunes a qualquer envolvimento ou interferncia externa, depois de empossados nos cargos e funes controlatrios.57 Acredita-se que, respeitando-se e observando-se o acima

referenciado, a sociedade sempre ter nos Tribunais de Contas um rgo que lhe conceda a tranqilidade e segurana necessrias, no sentido de saber que os parcos recursos financeiros colocados sob a gesto pblica sero aplicados em seu benefcio. Caso contrrio, os responsveis por bens, dinheiros e valores pblicos sero responsabilizados administrativa, civil e penalmente pelos seus atos, conforme a situao concreta vivenciada. Ainda, ao falar sobre a competncia dos Tribunais de Contas, cabe lembrar que o Tribunal de Contas da Unio fiscaliza os rgos e entidades federais, e aos Tribunais Estaduais compete fiscalizar todos os organismos estaduais e municipais, exceo feita apenas aos Municpios que em 1988, possuam Tribunal prprio, uma vez que a Constituio de 1988, garantiu a existncia dos que haviam sido criados anteriormente, proibindo os demais Municpios de os institurem. Convm ressaltar, tambm, que o artigo 75 da Constituio Federal estabelece que a organizao, a composio e a fiscalizao exercida pelos Tribunais de Contas Estaduais devem seguir as normas ali prescritas para o Tribunal de Contas da Unio. A Constituio estabelece, tambm, que o nmero de membros dos Tribunais de Contas - Estadual e Municipal - de apenas sete; seu cargo tem a denominao de Conselheiro e se equipara, em garantias, prerrogativas, impedimentos, ao de Desembargador do Tribunal de Justia. Enquanto o governo se altera a cada eleio e muitas vezes h mudanas nas diversas polticas pblicas, o Tribunal de Contas o rgo
57

Id. Ibid., p. 47.

50

permanente, que no tem vnculo de hierarquia com o governo e se credencia, assim, para analisar com imparcialidade as questes postas e indicar caminhos que permitam corrigir rumos, possibilitando um melhor e mais adequado controle social. A elevao atual da pertinncia temtica referente ao fenmeno rgos constitucionais autnomos, onde se inclui a Corte de Contas, trazida pelas mudanas sociais, ocasionou a retomada dos debates acerca da natureza jurdica desses Tribunais, vista da premente busca por um modelo ideal de controle da Administrao Pblica. Em virtude do tratamento diferenciado dispensado aos Tribunais de Contas pela Constituio de 1988, alm de sua importncia largamente reconhecida, que alguns autores passaram a trat-los como rgos de destaque constitucional.58 Algumas caractersticas peculiares podem ser elencadas: 1. so rgos hbridos, com funes de carter tcnico e jurisdicional; 2. possuem molde nico, tendo como paradigma o Tribunal de Contas da Unio; 3. possuem linha hierrquica prpria e independente, apartada dos Poderes; 4. gozam de autonomia administrativa e funcional, escolhendo inclusive a sua direo; 5. possuem composio multidisciplinar, contando com membros detentores de notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica; 6. seus membros possuem garantias constitucionais no mesmo molde daquelas dedicadas aos do Poder Judicirio; 7. tm iniciativa legislativa prpria e competncia normativa reguladora especfica.

58

PARDINI, Frederico. Tribunal de Contas da Unio: rgo de destaque constitucional. 1997. Tese (Doutorado em Direito Pblico) Faculdade de Direito, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, p. 230.

51

Dentro desse contexto, conclui-se tratar os Tribunais de Contas de rgos pblicos constitucionais, detentores de autonomia administrativa e financeira, mantendo relao de colaborao com o Poder Legislativo, no que toca ao exerccio do controle externo a cargo deste, especificamente naquelas hipteses elencadas no art. 71, I, IV e VII do Texto Maior, sem, no entanto, haver relao de subalternidade. Dentro desse contexto, destaca Evandro Martins Guerra59 alguns apontamentos que podem ser ressaltados para propiciar uma melhor interpretao do sistema: 1. as dotaes oramentrias destinadas aos Tribunais de Contas resultam de proposta prpria,e, aps ocorrer a aprovao do oramento, por fora de preceito constitucional, sero repassadas em contas mensais; 2. no exerccio de suas competncias, as Cortes de Contas tm jurisdio em todo o territrio nacional, no caso do Tribunal de Contas da Unio (art.73, caput, Constituio de 1988) ou em seus respectivos territrios, no caso das Cortes dos Estados e Municpios, competindo-lhes aferir a legalidade, a legitimidade, a economicidade e a razoabilidade dos atos administrativos de que resulte receita ou despesa, cabendo-lhes, ainda, verificar, dentro de sua rea de competncia, os atos que impliquem em renuncia de receitas; 3. a fiscalizao exercitada no mbito de todos s Poderes do Estado, includas as entidades integrantes das respectivas administraes descentralizadas, bem como aquelas mantidas ou institudas pelo Poder Pblico; 4. todos aqueles que tiverem sob sua guarda ou responsabilidade dinheiros, bens, ou valores pblicos, por qualquer perodo de tempo, estaro sujeitos a prestar contas ao Tribunal; 5. exercendo seu papel fiscalizador, o Tribunal de Contas pode tomar, por iniciativa prpria, medidas necessrias ao resguardo do patrimnio publico, podendo valer-se da realizao de auditorias ou inspees em rgos e entidades que lhe sejam jurisdicionados; 6. ademais, tem a competncia de exercer o poder-dever de fiscalizao provocado por solicitao do Poder Legislativo ou de qualquer de
59

GUERRA, Evandro Martins. Op. cit., p. 166-168.

52

suas respectivas comisses (art. 71, inciso VII, da Constituio Nacional), bem como por qualquer pessoa do povo, partido poltico, associado ou sindicato, todos com legitimidade para denunciar (observadas as devidas formalidades legais) irregularidades ou ilegalidades que tenham repercusso na rea de atuao da Corte de Contas. No que tange autonomia do Tribunal de Contas, fator preponderante execuo das eminentes tarefas que lhe so destinadas constitucionalmente, esta deflui das normas dispostas no art. 73 e pargrafos da Constituio Federal, em que consta a forma de constituio do rgo, a competncia de atuao e organizao, as prerrogativas e as garantias a seus membros. A Constituio estabelece garantias para que os membros do Tribunal de Contas possam manter sua independncia e exercer a funo fiscalizadora com dignidade e imparcialidade. As relevantes funes do Tribunal de Contas so exercidas por pessoas que integram a instituio e atuam em seu nome. Desse modo, possuindo o Tribunal de Contas competncia para exercer a fiscalizao da atividade financeira estatal, alcanando os atos de gesto financeira dos trs Poderes do Estado, com poderes para impugnar atos, determinar devoluo de valores e recomposio de prejuzos, aplicar multas e proceder a julgamentos em prestaes de contas, nota-se que a Corte de Contas est investida de forte poder estatal. Por conseqncia, quem passa a integrar o Tribunal de Contas tambm fica investido de tais poderes. Na atual composio constitucional (art. 73, 2.), houve um aprimoramento na forma de indicao dos componentes do Tribunal, verificandose uma saudvel evoluo, em face do sistema que vigorava anteriormente. O Tribunal de Contas da Unio , atualmente, integrado por nove (9) Ministros, cuja escolha se dar: a) um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre Auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de antiguidade e merecimento; b) dois teros pelo Congresso Nacional.

53

Como se v, a escolha dos membros do Tribunal de Contas evolui para um aspecto de natureza democrtica, com participao do Executivo e do Legislativo, cabendo ao Parlamento, de forma justa, o maior nmero de indicaes, por ser este, na qualidade de representante de todos os segmentos sociais, o detentor do controle externo. Contudo, h tambm um indubitvel realce do carter tcnico, uma vez que a escolha deve ocorrer entre Auditores e membros do Ministrio Pblico, profissionais qualificados, com ingresso mediante concurso pblico; ou entre pessoas que sejam detentoras de formao profissional adequada e possuam experincia comprovada no exerccio dessas atividades, conforme os seguintes requisitos exigveis no artigo 73, 1. da Constituio Federal60. Consoante o art. 75 da Carta Magna, os Tribunais de Contas Estaduais e Municipais compem-se de sete membros, os quais so denominados de Conselheiros e devem preencher os mesmos requisitos exigveis para os Ministros do Tribunal de Contas da Unio. Dessa forma, acaba por decidir o Supremo Tribunal Federal, atravs de sua Smula n. 653: No Tribunal de Contas Estadual, composto por sete Conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela Assemblia Legislativa e trs pelo Chefe do Poder Executivo, cabendo a este indicar um dentre Auditores e outro dentre membros do Ministrio Pblico, e um terceiro a sua livre escolha. Assim, no se pode negar que os critrios estabelecidos para o provimento dos cargos de membros do Tribunal de Contas sejam harmnicos com os princpios democrticos, contendo exigncias de feio tcnica, no sentido de compatibilizar o conhecimento e a experincia profissional com as atribuies que devero ser exercidas pelo que vier a ser nomeado. Ressalta Hlio Saul Mileski61, que a autonomia de organizao administrativa um dos fatores de garantia institucional do Tribunal de Contas, compreendendo a possibilidade de proceder, com independncia, estruturao e
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado, 1988. art. 73,..., 1. da CF: I mais de trinta e cinco anos e menos de sessenta e cinco anos de idade; II- idoneidade moral e reputao ilibada; III notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica; IV mais de dez anos no exerccio de funo ou de efetiva atividades profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. 61 MILESKI, Helio Saul. Op. cit., p. 219-220.
60

54

ao funcionamento de seus rgos. Justamente por isso, a Constituio lhe conferiu as mesmas garantias dadas aos Tribunais Judicirios, no que couber, o que significa a aplicabilidade do disposto no art. 96, com adaptao s peculiaridades institucionais do Tribunal de Contas, como se relaciona: I eleger seus rgos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observncia das normas de processo e garantias processuais das partes, dispondo sobre a competncia e o funcionamento dos respectivos rgos jurisdicionais e administrativos; II- organizar as suas secretarias e servios auxiliares e os dos juzos que lhe forem vinculados, velando pelo exerccio da atividade correicional respectiva; III prover, na forma prevista na Constituio, os cargos de Auditor e de membro do Ministrio Pblico especial; IV prover, no concurso pblico de provas, ou de provas e ttulos, obedecido o disposto no art. 169, pargrafo nico, os cargos necessrios administrao da fiscalizao, exceto os de confiana assim definidos em lei; V conceder licena, frias e outros afastamentos aos seus membros, Auditores, membros do Ministrio Publico Especial e servidores que lhe forem imediatamente vinculados; VI propor a alterao do nmero de Auditores e membros do Ministrio Pblico Especial; VII propor a remunerao de seus membros, Auditores e membros do Ministrio Pblico Especial; VIII propor a criao e a extino de cargos e a remunerao dos seus servios tcnicos e auxiliares; IX propor a alterao da organizao e diviso jurisdicional e administrativa. Essa autonomia e independncia de organizao, tem obtido reconhecimento judicial em decises do Supremo Tribunal Federal, mediante a no admisso de interferncia de outros Poderes na autonomia da Corto de Contas.

55

A Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, Lei n. 8443/1992, fixa a estrutura administrativa e jurisdicional de seus rgos, estabelecendo a sua forma de funcionamento. O seu Regimento Interno, Resoluo Administrativa n. 15/1993, regulamenta tanto o processo de fiscalizao, dispondo sobre os procedimentos de auditorias e prestao de contas, quanto os procedimentos da ao administrativa e de julgamento das contas, dispondo sobre os rgos criados para o atendimento dessas finalidades fiscalizadoras. Nos termos dessa legislao organizacional do Tribunal de Contas da Unio, destaca Hlio Saul Mileski62, que sua estrutura de funcionamento est assentada, basicamente, nos seguintes rgos: a) o Tribunal Pleno, composto pela totalidades dos Ministros, com competncia que envolve as atribuies mais relevantes a cargo do Tribunal; b) as Cmaras, como rgos fracionrios, deliberam sobre a matria que no da competncia privativa do Plenrio; c) o Presidente, eleito por um ano, permitida a reconduo por igual perodo, tem a competncia de dirigir o Tribunal, com poder de representao externa da Corte, para expedir ato de natureza administrativa, incluindo os relativos posse, nomeao, admisso, direito e vantagens dos Ministros, Auditores, membros do Ministrio Pblico Especial e servidores dos servios auxiliares, bem como para movimentar, diretamente ou por delegao, as dotaes e os crditos oramentrios prprios e praticar os atos de administrao financeira, oramentria e patrimonial necessrios ao funcionamento do Tribunal; d) o Vice-Presidente, tambm eleito para o perodo de uma ano, renovvel por igual perodo, possui atribuies de substituir o Presidente em suas faltas e impedimentos, bem como para exercer as funes de corregedoria; e) os Ministros que possuem a funo de julgadores e atuam nos Tribunal Pleno e nas Cmaras; f) os Auditores possuem as atribuies de substituio dos Ministros e, quando no estiverem convocados para substiturem Ministros, presidem a instruo dos processos que lhe forem distribudos;
62

Id. Ibid., p. 220-221.

56

g) o Ministrio Pblico Especial, com atuao junto ao Tribunal de Contas da Unio, com atribuies de promover a defesa da ordem jurdica, manifestando-se, verbalmente ou por escrito, em todos os assuntos submetidos deciso do Tribunal; h) a Secretaria, possuindo a incumbncia de prestar o apoio tcnico e a execuo dos servios administrativos do Tribunal de Contas da Unio, com a possibilidade de manter unidades nos Estados Federados. Os Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, de uma maneira geral, mantm a mesma estrutura organizacional de funcionamento, com leves modificaes de adequao s peculiaridades locais, na medida em que, por fora do regramento contido no art. 75 da CF, devem se ater composio, organizao e fiscalizao fixadas pelo Tribunal de Contas da Unio. A ttulo de exemplo, o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, similitude do modelo federal, tem como integrantes de sua estrutura organizacional: O Tribunal Pleno; as Cmaras; os Conselheiros; a Presidncia; a Vice-Presidncia; a Corregedoria-Geral; a Auditoria e os Auditores Substitutos de Conselheiro; o Corpo Tcnico e os Servios Auxiliares. Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas os Ministros, conforme j aludido, refere-se composio no mbito federal, componentes do Tribunal de Contas da Unio. Conselheiro a denominao constitucional dirigida aos componentes dos Tribunais de Contas estaduais e municipais. A Constituio estabelece garantias em favor dos Ministros e, em decorrncia, dos Conselheiros, para que possam exercer com plena

independncia as suas funes, sem se sujeitarem a qualquer espcie de submisso a qualquer dos Poderes. Tais garantias podem ser agrupadas em duas categorias: a) garantias de independncia; b) garantias de imparcialidade. Conforme destaca Hlio Saul Mileski63, so garantias de independncia a vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade de vencimentos.

63

Id. Ibid., p. 222.

57

J as garantias de imparcialidade so as vedaes que visam resguardar a independncia do fiscal Ministro ou Conselheiro -, proibindo que estes membros dos Tribunais de Contas possam exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou funo, salvo uma de magistrio; receber a qualquer ttulo ou pretexto custas ou participao em processo; dedicar-se a atividade poltico partidria, alm de outras disciplinadas nas Leis Orgnicas dos Tribunais de Contas. Essas garantias e vedaes dirigidas aos Ministros do Tribunal de Contas da Unio, so tambm, com leves variaes de peculiaridades locais, incorporadas pelos Conselheiros nas respectivas Leis Orgnicas dos Tribunais Estaduais e Municipais.

3.2.1Auditores Conforme preleciona Hlio Saul Mileski64, como os Ministros do Tribunal de Contas da Unio so apenas nove e to-somente sete os Conselheiros dos Tribunais de Contas estaduais e municipais, necessitam os mesmos de substitutos legais para as suas frias, faltas, impedimentos e vacncia do cargo, no sentido de que no haja soluo de continuidade nos trabalhos de fiscalizao, em face de inexistncia de pessoa habilitada para o exerccio das atribuies fiscalizadoras do Tribunal de Contas. Esses substitutos so os Auditores, profissionais altamente

qualificados e preparados intelectual e pessoalmente para o exerccio da atribuio de substituio de Ministros e Conselheiros, investidos no mencionado cargo pblico mediante concurso pblico de provas e ttulos, observada a ordem de classificao. Como o Auditor integra a organizao do Tribunal de Contas, por fora do art. 75 da CF, tambm devem os Tribunais de Contas estaduais e municipais providenciarem, em suas legislaes orgnicas, a regulamentao pertinente, inclusive no que tange realizao de concurso pblico. Contudo,
64

Id. Ibid., p. 223.

58

referente ao nmero de auditores que devem compor cada Tribunal, este fica sujeito ao critrio decorrente das peculiaridades locais, porm no sendo lgico nem razovel que este nmero ultrapasse o de Ministros ou Conselheiros. Outro fator relevante dessa figura importante na organizao do Tribunal de Contas so as garantias asseguradas ao Auditor para o exerccio de suas atribuies. Nesse sentido, o pargrafo 4. do art. 73 da CF fixa: O auditor, quando em substituio a Ministro, ter as mesmas garantias e impedimento do titular e, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal. Como o Auditor substituto de Ministro de Conselheiro no mbito estadual e municipal -, evidentemente tm de lhe serem asseguradas as mesmas garantias, impedimentos e vencimentos do titular, porque tambm necessita dessas garantias, para que o exerccio da funo de substituio ocorra autonomia e independncia, no sujeitando o substituto a qualquer tipo de presso ou ameaa. Quando no convocado para substituir Ministros ou Conselheiros, apresenta o Auditor competncia para presidir a instruo dos processos que lhe forem distribudos, relatando-os com proposta de deciso a ser votada pelos integrantes do Plenrio ou da Cmara para a qual estiver designado. Possui tambm os Auditores vitaliciedade, s perdendo o cargo por sentena judicial transitada em julgado e sujeitando-se s mesmas vedaes e restries fixadas para os Ministros ou Conselheiros.

3.2.2 Ministrio Pblico Como ensina Hlio Saul Mileski65, tendo em conta que o sistema de fiscalizao das contas pblicas tem a sua estrutura em um organismo de controle chamado de Tribunal de Contas, constitudo de forma a verificar a regularidade dos atos de gesto financeira praticados pela Administrao Pblica, com atribuies de julgamento das contas que devem ser prestadas por todos aqueles
65

Id. Ibid., p. 227.

59

que possuem a responsabilidade de gerenciar dinheiros e os bens pblicos, na organizao dessa Corte de Contas, com a finalidade de promover a defesa da lei e dos interesses da sociedade, atua o Ministrio Pblico. A existncia de um Ministrio Pblico junto aos Tribunais de Contas uma tradio, constante de todas as Cortes no mundo, desde os seus primrdios, inclusive no Brasil. No entanto, embora o Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas seja especial, aplicando-se-lhe princpios constitucionais prprios atividade unidade, indivisibilidade e independncia funcional -, a sua estrutura integra a intimidade do Tribunal de Contas, por isso, no integra a estrutura institucional do Ministrio Pblico de carreira, muito menos autonomia administrativa e financeira, nem quanto escolha, nomeao e destituio de seu titular, no tendo, por conseqncia, a iniciativa de sua lei de organizao, conforme orientao mantida em slida jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Desse modo, o Ministrio Pblico especial junto ao Tribunal de Contas da Unio, composto de um Procurador-Geral, trs SubprocuradoresGerais e quatro procuradores (art. 80 da Lei 8443/90), contar com o apoio administrativo e de pessoal da Corte, aplicando-se aos seus membros, subsidiariamente, no que couber e no pertinente a direitos, garantias, prerrogativas, vedaes, regime disciplinar e forma de investidura no cargo inicial da carreira, as disposies da Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio (arts. 83 e 84 da Lei 8443/92). O Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas, mesmo sem autonomia administrativa e financeira, possui independncia de ao na funo de guarda da lei e fiscal da sua execuo, com a finalidade de acompanhar a regularidade do exerccio do controle externo praticado sobre a Administrao Pblica, tendo, para tanto, as seguintes competncias e atribuies, na forma estabelecida pela Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio: I promover a defesa da ordem jurdica, requerendo, perante o Tribunal de Contas da Unio, as medidas de interesse da justia, da Administrao e do Errio;

60

II comparecer s sesses do Tribunal e dizer de direito, verbalmente ou por escrito, em todos os assuntos sujeitos deciso do Tribunal, sendo obrigatria sua audincia nos processos de tomada ou prestao de contas e nos concernentes aos atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias, reformas e penses; III promover junto Advocacia Geral da Unio ou, conforme o caso, perante os dirigentes das entidades jurisdicionadas do Tribunal de Contas da Unio, as medidas previstas no inciso II do art. 28 (cobrana judicial da dvida) e art. 61 (medidas necessrias ao arresto de bens dos responsveis julgados em dbito) da Lei 8443/92, remetendo-lhes a documentao e as instrues necessrias; IV interpor os recursos permitidos em lei. Por simetria constitucional, em face da determinao contida no art. 75 da CF, referentemente composio e organizao do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas, no que couber, com atendimento das peculiaridades locais, as normas do mbito federal, em suas linhas mestras, tm aplicao aos demais entes federativos Estados e Municpios devendo constituir rgo especial, com a funo de custos legis, tendo a finalidade de promover, completar a instruo processual e requerer no interesse da Administrao, da Justia e da Fazenda.

3.2.3 rgos Tcnicos e Auxiliares Por fim, leciona Hlio Saul Mileski66 que, para a realizao dos servios de fiscalizao que esto a cargo do Tribunal de Contas, h a necessidade de um grupo de servidores que constituam o Corpo Tcnico e os Servios Auxiliares, no sentido de serem executadas as tarefas de apoio tcnico, mediante a realizao de auditorias e inspees, anlises tcnicas, procedimentos relativos instruo processual e execuo dos servios administrativos da Corte.
66

Id. Ibid., p. 230.

61

Os servidores do Tribunal de Contas, quando no desempenho das funes de auditoria, inspees e diligncias expressamente determinadas pelo Tribunal ou por sua Presidncia, tm livre ingresso nos rgos e entidades pblicas jurisdicionadas, acesso a todos os documentos e informaes necessrios realizao de seu trabalho e competncia para requerer, nos termos regimentais, informaes e documentos necessrios para a instruo dos processos. No desempenho dessas suas tarefas, o servidor dever manter um comportamento de independncia, serenidade e imparcialidade. Todavia, jamais descurando de uma postura educada e respeitosa, especialmente com as autoridades fiscalizadas, independentemente do grau de Poder ou entidade federada. Para o exerccio das suas atribuies, o Corpo Tcnico de Servios Auxiliares tero organizao apropriada em unidades de trabalho, na forma estabelecida no Regimento Interno ou em Resoluo expedida pelo Tribunal. Na criao das unidades, sero consideradas a convenincia dos servios e a eficincia e rapidez da fiscalizao. Em face ao supra-expendido, algumas consideraes exsurgem, resultando em aparente silogismo: 1. os Tribunais de Contas do Brasil so rgos autnomos, constitucionalmente construdos, desvinculados de qualquer relao de subordinao com os Poderes, prestando auxlio, de natureza operacional e apenas em algumas situaes especficas, ao Poder Legislativo; 2. a Constituio da Repblica Federativa do Brasil prev funes de natureza vria s Cortes de Contas: fiscalizadora, corretiva, opinativa e jurisdicional especial; 3. as Cortes de Contas possuem natureza jurdica de difcil apreenso, enquadrando-se nos chamados rgos constitucionais autnomos ou de destaque constitucional, encontrando-se posicionados por entre as esferas do Poder ou ao lado destas, porquanto a evoluo da sociedade e do Direito no mais admitem a teoria tripartite como estanque e absoluta; 4. o Tribunal de Contas exercem competncia constitucionalmente definidas quando julga as contas dos administradores e demais responsveis por

62

dinheiros, bens e valores pblicos, no havendo possibilidade de reviso de mrito pelo Poder Judicirio, salvo quando houver afronta ao devido processo legal ou manifesta ilegalidade.

63

4 RELEVNCIA DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS APLICVEIS AOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Os rgos e as entidades que integram a Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, quando buscam realizar suas atribuies, estas so regidas por normas prprias, especficas ou genricas, considerando-se a matria envolvida ou o setor de sua atuao. So, portanto, os princpios do Direito Administrativo. Celso Antonio Bandeira de Mello define princpio como o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia, exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d sentido harmnico.67 Se os princpios constitucionais insculpidos no Captulo VII da Magna Carta Federal, que trata da Administrao Pblica, constituem um sistema de valores colocados acima de qualquer norma, no pode o Julgador limitar-se apreciao apenas da legalidade formal dos atos administrativos, de sua compatibilidade com o ordenamento jurdico-positivo. Deve investigar a legitimidade, a impessoalidade e do atendimento finalidade do bem comum e a publicidade que, alm de tornar possvel o conhecimento dos atos pelo cidado, torne pblicos e transparentes os motivos de fato e de direito que os ditaram. Por ltimo, cabe a apreciao da moralidade administrativa, assim entende Alice Gonzles Borges68. Princpios, segundo Miguel Reale, consistem em "enunciaes normativas de valor genrico que condicionam e orientam a compreenso do ordenamento jurdico para sua aplicao e integrao e para a elaborao de novas normas".69 Jos Cretella Jnior conceitua os princpios de uma cincia como

67

Apud SANTOS, Jair Lima. Tribunal de Contas da Unio & controles estatal e social da Administrao Pblica. Curitiba: Juru, 2003. p. 94. 68 BORGES. Op.cit., p. 52. 69 REALE, Miguel. Lies preliminares de direito. So Paulo: Saraiva, 1974. p.45.

64

sendo "as proposies bsicas, fundamentais, tpicas que condicionam todas as estruturaes subseqentes. Princpios, neste sentido, so os alicerces da cincia".70 Para Karl Larenz, os princpios revestem-se de funo positiva ao se considerar a influncia que exercem na elaborao de normas e decises sucessivas, na atividade de interpretao e integrao do direito; atuam, assim, na tarefa de criao, desenvolvimento e execuo do direito e de medidas para que se realize a justia e a paz social; sua funo negativa significa a rejeio de valores e normas que os contrariam.71 Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o princpio jurdico pode ser definido como norma indicativa, uma vez que sua principal finalidade apenas a de indicar um valor ou um fim, que devam ser genericamente alcanados, no importa em que grau satisfativo, por todas as leis (preceitos ou regras jurdicos), normas concretamente preceptivas, que deles se derivem.72 Os princpios, segundo Romeu Felipe Bacellar Filho atuam como critrio interpretativo e integrativo do texto constitucional. Nem seria legtimo falar em sistema constitucional sem admitir esta funcionalidade. Afinal, sistema mais do que conjunto de normas, conjunto qualificado pelo interrelacionamento e ordenao. Por conseqncia, atravs dos princpios, as regras constitucionais so costuradas umas s outras para formar um sistema constitucional. E arremata: Os princpios constitucionais possuem marca distintiva, embora atuem conjugadamente, complementando-se, condicionando-se e modificando-se em termos recprocos. Tudo porque se assentam em base antropolgica comum: a dignidade da pessoa humana.73 Como notrio, o elenco dos princpios do Direito Administrativo no igual na doutrina. H princpios de maior abrangncia e outros de aplicao setorizada. H princpios expressos na Constituio Federal, outros implcitos.
70

CRETELLA JUNIOR, Jos. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 03. 71 Apud MEDAUAR. Controle da Administrao Pblica. Op. cit., p.59. 72 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 12. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002. p. 74. 73 BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Princpios constitucionais do processo administrativo disciplinar. So Paulo: Max Limonad, 1998. p. 148.

65

Os princpios fundamentais de estatura constitucional, norteadores das relaes da Administrao Pblica no Brasil, encontram-se plasmados de modo geral de forma expressa no texto da Constituio. Referidos princpios gozam de eficcia jurdica de maior ou menor intensidade, normalmente experimentando a necessidade em escala mvel, da mediao concretizadora por meio de normas para que logrem alcanar aquela densidade mnima capaz de oferecer ao ordenamento consistncia e legitimao. Possuem eficcia jurdica imediata e direta. De acordo com Juarez Freitas74, o sistema jurdico em geral necessita ser visto, controlado e aplicado como uma rede axiolgica e hierarquizada de princpios, de normas e de valores jurdicos, cuja funo a de dar cumprimento aos princpios e objetivos fundamentais do Estado Democrtico de Direito, assim como se encontram consubstanciados, expressa ou implicitamente na Constituio. Neste ponto cabe destacar os princpios que conduzem as aes primaciais do Tribunal de Contas, que se encontram plasmados no caput do art. 70, da Magna Carta Federal, quais sejam, o da legalidade, legitimidade e economicidade, dentre outros aplicveis ao processo de fiscalizao que sero a seguir comentados.

4.1 Princpio da legalidade O princpio da legalidade, para Juarez Freitas75, est no fato de que a subordinao da Administrao Pblica no apenas lei. Deve haver o respeito legalidade sim, mas encartada no plexo de caractersticas e ponderaes que a qualificam como razovel. A razoabilidade requer a observncia cumulativa dos princpios em sintonia com a teleologia constitucional. Segundo Alexandre de Moraes76, o administrador pblico somente poder fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espcies
74 75

FREITAS, Juarez. Op. cit. p. 49. Id. Ibid., p. 60-61. 76 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. So Paulo: Atlas, 2002. p. 99.

66

normativas, inexistindo incidncia de sua vontade subjetiva, pois na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza, diferentemente da esfera particular, em que ser permitida a realizao de tudo que a lei no proba. Para Odete Medauar, o princpio da legalidade traduz-se na simples frmula: "A Administrao deve sujeitar-se s normas legais".77 Celso Antonio Bandeira de Mello78 assevera que o princpio da legalidade em nosso pas significa que a Administrao nada pode fazer seno o que a lei determina. Romeu Felipe Bacellar Filho entende que o princpio da legalidade "expressa a idia da lei como instrumento mais apropriado para definir o regime de certas matrias (princpio da prioridade e prevalncia da lei, princpio da reserva da lei)."79 Evandro Martins Guerra afirma que o princpio da legalidade: "impe absoluta sujeio da Administrao ao direito, revelando a restrio imposta ao livre-arbtrio do administrador pblico, posto que a ele concedido, to-somente, fazer aquilo expressamente permitido em lei".80 Para Helio Saul Mileski, o controle da legalidade um dos princpios constitucionais dirigido ao sistema de fiscalizao contbil, financeira e oramentria e possui uma acepo ampla, na medida em que envolve no s um mero exame de adequao do ato lei, mas se estende tambm a uma anlise de conformidade aos demais princpios constitucionais, com vistas preservao da segurana jurdica como fator de segurana dos direitos fundamentais, que so corolrios do princpio maior da legalidade.81 Importante depreender-se dos pensamentos acima enunciados, que a ao dos Tribunais de Contas no est jungida to-somente ao controle documental e burocrtico dos atos levados a efeito pelo administrador pblico, no sentido de compatibiliz-los com a lei. Mas sim verificar se o atendimento da norma legal dentro de um contexto social alcanou os fins colimados pelo

77

MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 144. 78 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Op. cit., p. 95. 79 BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Op. cit. p. 156 80 GUERRA, Evandro Martins. Op.cit., p. 106. 81 MILESKI, Hlio Saul. Op. cit., p. 247.

67

interesse pblico, considerando-se a pliade de princpios informadores da Administrao Pblica. Segundo Jorge Ulisses Jacoby Fernandes82, o princpio da legalidade, como informativo da jurisdio e do processo administrativo e judicial, que, a propsito, alguns preferem denominar de legalidade objetiva, significa que a jurisdio s pode ser exercida conforme expressamente prevista em lei. O princpio da legalidade, norma bsica da Constituio Federal, atua tanto na esfera da definio da jurisdio, sobre o rgo, como sobre o processo, tanto na perspectiva formal como material. O princpio da legalidade, atuando como princpio da jurisdio, delimita o poder de aplicar o direito objetivo. A repartio desse poder a competncia. Como vetor da jurisdio tem as seguintes conseqncias prticas: definio objetiva do rgo ou poder que a exerce; definio da excluso dos demais rgos. Isso porque, ao contrrio do que ocorre com a competncia legislativa, impossvel existir jurisdio concorrente. Se um rgo , outro necessariamente no ; obrigatoriedade do exerccio do poder-dever jurisdio. Exemplo clssico dessa ltima perspectiva o instituto da reclamao, ao qual expressamente se refere a Constituio Federal quando alude ao Supremo Tribunal Federal.83

4.2 Princpio da segurana jurdica

Esse um princpio que guarda estreita relao com o princpio da legalidade possui a importante eficcia de dar aos cidados a convico de que determinadas relaes ou situaes jurdicas no sero modificadas por motivos circunstanciais.84.
82 83

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Op. cit. P. 576. Art. 102, inc. I, alnea "i. 84 BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Administrativo. Prestao de Contas. Acrdo n. 276/2002 Plenrio. Processo n. TC-650.158/1995-4. Relator: Ministro Marcos Vinicios. Braslia, 31 de julho de 2002. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 13 ago. 2002, seo 1, p.

68

O Direito, como cincia humana, procura estabelecer as dimenses jurdicas da segurana, na busca de satisfazer uma das necessidades bsicas do ser humano. De fato, o princpio da segurana jurdica est situado entre as garantias fundamentais do estado de direito. Os princpios da segurana jurdica e da legalidade, nsitos ao Estado Democrtico de Direito, tm, em nosso ordenamento jurdico, status constitucional, no havendo que se falar em prevalncia de um sobre o outro. Em verdade, esses dois princpios se complementam, de modo que no h como se conceber o da segurana jurdica dissociado do da legalidade. O princpio da legalidade, latu sensu, repousa na subordinao de todos, cidados e Estado, aos comandos da lei. Assim que, em um Estado de Direito, a Lei o principal instrumento de que dispem as pessoas sujeitas ao imprio estatal para evitar a arbitrariedade e a injustia. A segurana jurdica, por sua vez, pode ser entendida como a certeza de que essa mesma lei, que deve, tanto quanto possvel, ser clara e estvel, ser efetivamente aplicada dentro do seu limite temporal de vigncia, permitindo assim aos cidados prever as conseqncias jurdicas dos atos que pretendam praticar. Esses dois princpios, segurana jurdica e legalidade, esto, pois indissociavelmente ligados. Conforme ensina Lus Roberto Barroso85, a segurana encerra valores e bens jurdicos que no se esgotam na mera preservao da integridade fsica do Estado e das pessoas: aambarca em seu contedo conceitos fundamentais para a vida civilizada, como a continuidade das normas jurdicas, a estabilidade das situaes constitudas e a certeza jurdica que se estabelece sobre situaes anteriormente controvertidas. E, no dizer de Elody Nassar86, "Em nome da segurana jurdica, consolidaram-se institutos desenvolvidos

historicamente, com destaque para a preservao dos direitos adquiridos e da

140. Aplicao do principio da segurana jurdica para os casos de admisso de professores estrangeiros ocorridos anteriormente ao permissivo constitucional, abonando a manuteno da situao pelo tempo 85 BARROSO, Lus Roberto. Temas de Direito Constitucional. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p.49. 86 NASSAR, Elody. Prescrio na Administrao Pblica. So Paulo: Saraiva, 2004. p.18.

69

coisa julgada". Agregando-se a esse conceito vem a fora imperiosa da acomodao ftica por via da consolidao dos direitos exercidos e no disputados que se origina no instituto da prescrio, vale dizer, a estabilizao das situaes jurdicas potencialmente litigiosas por fora do decurso do tempo. A segurana no apenas a proteo da vida, da incolumidade fsica ou do patrimnio, mas tambm principalmente a segurana jurdica. Em resumo, se por um lado a Administrao, para o devido atendimento a suas finalidades precpuas, revestida de poderes e prerrogativas prprias e se relaciona com o administrado em posio de exercer seu jus imperium, por outro lado igualmente verdade que tal acromegalia de poderes mitigada pelos direitos fundamentais dos indivduos, que ela no pode desrespeitar, sob pena de eivar de nulidade insanvel sua atuao. Dentre os princpios garantidores do Estado Democrtico de Direito que necessariamente informam a conduta estatal, o princpio da segurana jurdica ocupa lugar destacado como consectrio da dignidade da pessoa humana e da secular necessidade de estabilidade nas relaes sociais.

4.3 Princpio do juiz natural

Segundo o art. 5, inc. XXXVII, no haver juzo ou tribunal de exceo. Para a jurisdio do controle significa que, verificada a ocorrncia do pressuposto da jurisdio - no caso de ser o jurisdicionado pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria - haver o imprio inafastvel do julgamento das contas pelo Tribunal de Contas. O princpio do juiz natural tem corolrios que garantem o Estado Democrtico de Direito, como a imparcialidade do julgador, e regras previamente estabelecidas para a definio de qual ser o rgo julgador. Ainda, h de salientar que tal princpio foi institudo para vedar a criao de tribunais de exceo.

70

Na expresso tribunais de exceo, compreende-se tanto a impossibilidade de criao de tribunais extraordinrios aps a ocorrncia de fato objeto de julgamento, como a consagrao constitucional de que s juiz o rgo investido de jurisdio. Tribunal de exceo aquele designado ou criado por deliberao legislativa ou no, para julgar determinado caso, tenha ele j ocorrido ou no, irrelevante a j existncia do tribunal. O princpio do juiz natural, especialmente no que tange a este primeiro aspecto, visa coibir a criao de tribunais de exceo ou de juzos ad hoc, ou seja, a vedao de constituir juzes para julgar casos especficos, sendo que, provavelmente, tero a incumbncia de julgar, com discriminao, indivduos ou coletividades. Ainda h de se destacar que o princpio do juiz natural protege a coletividade contra a criao de tribunais que no so investidos

constitucionalmente para julgar, especialmente no que tange a fatos especiais ou pessoas determinadas, sob pena de julgamento sob aspecto poltico ou sociolgico. O segundo aspecto do princpio do juiz natural aquele contido no inciso LIII, do artigo 5 da Constituio Federal, onde prev a garantia de julgamento por autoridade competente. Este aspecto do princpio do princpio do juiz natural est intimamente ligado previso de inexistncia de criao de tribunais de exceo. O princpio est calcado na exigncia de preconstituio do rgo jurisdicional competente, entendendo-se este como o agente do Poder Judicirio, poltica, financeira e juridicamente independente, cuja competncia esteja previamente delimitada pela legislao em vigor. O inciso LIII do artigo 5 da Constituio Federal desdobra-se numa garantia ampla, j que a se veda, tanto o processar como o sentenciar. Com isso, exprime-se a garantia constitucional de que os jurisdicionados sero processados e julgados por algum legitimamente integrante do Poder Judicirio. H de se mencionar, ainda, que os integrantes desses Juzos ou

71

Tribunais, devam ter se juzes de uma forma legtima, ou seja, na forma da Constituio Federal e das leis infraconstitucionais complementares desta. Portanto, em sntese, o princpio do juiz natural prev a impossibilidade de criao dos tribunais de exceo, sendo que o indivduo somente poder ser julgado por rgo preexistente e por membros deste rgo, devidamente investido de competncia. Desta feita, v-se a consagrao do princpio do juiz natural no que pertine competncia dos Tribunais de Contas, atravs das Smulas 6, 7 e 347 do Supremo Tribunal Federal87.

4.4 Princpio do devido processo legal

Tambm princpio com raiz constitucional. Assegura o art. 5, LIV, a garantia de que ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal. O princpio teve origem na Inglaterra, no sculo XIII, no reinado de Joo Sem Terra, e tinha duas conotaes: a primeira, garantir a aplicao das leis da terra e a segunda, o direito de defesa. Quando utilizado pelos americanos, passou a significar a garantia da justia da prpria lei e, para os italianos, que adaptaram a expresso anglo-saxnica, due process of law, um comprometimento da jurisdio com a Justia. A rigor, a expresso no tem sentido fixo, determinado, como ensina Maria Chaves de Mello,88 sendo oriunda de duas emendas, a de n 5 e a 14, Constituio americana. No sentido processual, como princpio, garante ao indivduo um procedimento judicial justo, com direito de acesso aos mais amplos meios de defesa e liberdade.
87

Smula n. 6: a revogao ou anulao, pelo Poder Executivo, de aposentadoria, ou qualquer outro ato aprovado pelo Tribunal de Contas, no produz efeitos antes de aprovada por aquele Tribunal, ressalvada a competncia revisora do Judicirio; Smula n. 7: sem prejuzo de recurso para o Congresso, no exeqvel contrato administrativo a que o Tribunal de Contas houver negado registro; Smula n. 347: o Tribunal de Contas, no Exerccio de suas funes, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico. 88 MELLO, Maria Chaves de. Dicionrio jurdico portugus-ingls, ingls-portugus Law Dicitionary Portuguese-English, English-Portuguese. 7. ed. Rio de Janeiro: Elfos, 1998. p 308309.

72

No Brasil, o sentido de princpio-garantia tem apresentado a conotao de um desenvolvimento regular e legal do processo. Assim, a parte submetida jurisdio sabe de antemo que ter direito defesa, ao recurso, com prazos previamente definidos. No s acatamento lei, como o desenvolvimento sem surpresas e atos inopinados ou arbitrrios. Por fora desse princpio, o Tribunal de Contas, quando no exerccio de sua competncia constitucional, deve observar o rito processual definido em lei, de tal modo que os envolvidos na relao processual saibam, previamente, qual o alo seguinte. No h, pois, surpresas em relao aos atos processuais, nem julgamento sem observncia das garantias constitucionais. em funo desse princpio, por exemplo, que a parte sabe que est sendo processada, quando ser ouvida, quando dever produzir provas e quais os meios de prova admitidos, quando ser julgada, quando e como poder ocorrer e quando se torna definitiva a deciso. Corolrio do princpio due process of law a regularidade da publicidade e comunicao dos atos processuais, direito de defesa e de recurso.

4.5 Princpio do contraditrio e da ampla defesa

No Brasil, a Constituio Federal de 1988 assegura aos litigantes em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a eles inerentes.89 Ana Lcia Berbert de Castro Fontes "entende que a instruo contraditria e o direito ampla defesa com os recursos e meios inerentes resultam da concretizao do princpio do devido processo legal".90 Portanto, por ser relativo ao Estado Democrtico de Direito, possui observncia obrigatria expressa em norma constitucional (art. 5. , inciso LV, CF), dirigida ao processo administrativo. Carlos Ari Sundfeld pondera que: na esfera administrativa, o devido
89

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado, 1988. Art.5, LV. 90 Apud BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Op. cit., p. 199.

73
o

processo tambm se realiza, nos termos do citadoart. 5. , inc. LIV, da Constituio, atravs da garantia do contraditrio e da ampla defesa aos litigantes e acusados em geral. Em decorrncia dela, a aplicao de sanes administrativas deve ser antecedida de procedimento onde se assegure a oportunidade para manifestao do interessado e para produo de provas por ele requeridas, bem como o direito ao recurso, etc.91 Egon Bockmann Moreira92 esclarece que o princpio do contraditrio significa a participao do administrado na integralidade do processo administrativo, sendo garantia de cientificao de tudo que nele ocorra, como direito dos integrantes da relao processual, a ampla defesa, como fundamento lgico do contraditrio, configura direito subjetivo pblico, no sentido de que outorgado em abstrato a todos os cidados e seu exerccio funda-se imediatamente no texto constitucional. O princpio do contraditrio, comumente resumido na antiga parmia latina - audiatur et altera pars -, consiste na obrigao do juiz, em razo do seu dever de imparcialidade, de ouvir a outra parte do processo sobre as alegaes deduzidas por uma parte. Tambm chamado de princpio da audincia bilateral. Tal axioma d sustentao teoria geral do processo, e sua inobservncia acarreta a nulidade do ato, ressalvadas as excees expressamente admitidas em lei, como a medida liminar sem oitiva da parte adversa, que, por isso mesmo, constitui-se em instrumento restrito. Desafio relevante consiste em avaliar como os direitos decorrentes desse princpio afetam os diversos tipos de processos que esto submetidos ao plexo de competncias dos Tribunais de Contas. O tema desafia a inteligncia porque exige profundo conhecimento da natureza das diversas funes que essas Cortes exercem e como, quando e em favor de quem devem ser concretizados tais princpios.

Id. Ibid., p. 199. MOREIRA, Egon Bockmann. Processo administrativo: princpios constitucionais e a Lei n. 9.784/99. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 225-226.
92

91

74

4.6 Princpio da motivao

Segundo as lies de Romeu Felipe Bacellar Filho: a) a motivao decorre do princpio da publicidade, do contraditrio e da ampla defesa; b) est na base constitucional do Estado Democrtico de Direito, comungando dos mesmos fundamentos orientadores da motivao dos atos jurisdicionais a expressar relevante aspecto da efetividade do processo administrativo; c) corolrio da boa administrao (na Constituio Italiana) e, entre ns, da legalidade, impessoalidade e moralidade da Administrao no exerccio da competncia disciplinar. Por tudo isto, a falta ou defeito grave na motivao gera nulidade por vcio de elemento essencial do ato.93 E arremata com arrimo em Onorato Sepe que: A obrigao de motivar configura a melhor garantia para o cidado porque leva a Administrao a externar as causas da prpria determinao. A motivao expressa transparncia e clareza e impe Administrao a ponderao no seu agir, obstaculizando justificaes fundadas a partir de incertezas ou elocubraes (sic) interpretativas.94 Como o processo administrativo chegando ao seu final busca alcanar uma finalidade jurdica, por suposto, a deciso que for tomada nesse sentido tem que apresentar os fundamentos da deciso adotada. A motivao da deciso lanada pela Administrao Pblica tem de ser explcita, clara e congruente, nos termos do art. 50, 1. , da Lei n. 9784/99, com o propsito de expressar as razes tcnicas, lgicas, jurdicas e legais que foram utilizadas para formar o convencimento de quem decidiu,
o o

conclusivamente, sobre o fato analisado. Assim, nos processos de fiscalizao envolvendo o Tribunal de Contas, que busca produzir uma avaliao sobre o comportamento do homem pblico na gesto dos dinheiros, bens e valores pblicos, a deciso pelo bom ou mau gerenciamento tem que apresentar os fundamentos de sua procedncia tcnica e jurdica.

93 94

BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Op. cit., p. 192. Id. Ibid., p. 192.

75

4.7 Princpio da moralidade

Juarez Freitas sintetiza, o princpio da moralidade, no campo administrativo, como no h de ser entendido como singelo conjunto de regras deontolgicas extradas da disciplina interna da Administrao. Na realidade, extremamente mais: diz com os padres ticos de uma determinada sociedade, de acordo com os quais no se admite a universalizao de mximas de conduta que possam fazer perecer os liames sociais. verdade que um controlador arguto, base da mencionada submisso do administrador no apenas lei, mas ao Direito, j conseguiria alcanar resultado idntico. Igualmente certo que o princpio da proporcionalidade, ampliada a sua acepo, conduz a resultados semelhantes.95 O princpio da moralidade deve ser observado no processo de fiscalizao, considerando que o mesmo deve ter consonncia no s com a lei, mas tambm com a moral administrativa e o interesse pblico. A definio apresentada na Lei n
o.

9.784/99, que versa sobre o

o

processo administrativo ao nvel federal, afirma, em seu art. 2. , nico, inciso IV, que o princpio da moralidade "atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f". Para Romeu Felipe Bacellar Filho, o princpio da moralidade "configura princpio tico com ampla abrangncia sobre a atividade administrativa. Importa a anlise da sua incidncia no processo administrativo disciplinar que se d, sobretudo, pela lealdade e boa-f".96

95 96

FREITAS, Juarez. Op. cit., p. 69. BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Op. cit., p. 180.

76

4.8 Outros princpios constitucionais aplicveis aos Tribunais de Contas

4.8.1 Princpio da economicidade

O princpio da economicidade disciplina que o administrador pblico tem o compromisso indeclinvel de encontrar a soluo mais adequada economicamente na gesto da coisa pblica, ou seja, a soluo tima, termo modernamente empregado. Pode-se entender que este princpio se encontre vinculado ao da proporcionalidade. A proporcionalidade, segundo Odete Medauar, consiste, principalmente, no dever de no serem impostas, aos indivduos em geral, obrigaes, restries ou sanes em medida superior quela estritamente necessria ao atendimento do interesse pblico, segundo critrio de razovel adequao dos meios aos fins. Aplica-se a todas as atuaes administrativas para que sejam tomadas decises equilibradas, refletidas, com avaliao adequada da relao custo-benefcio, a includo o custo social.97 Da observncia do princpio da economicidade decorre tanto a rigorosa prioridade para a concluso de obras inacabadas como o combate s aquisies de produtos com preos acima de mercado pela Administrao Pblica, a par da imposio de projetos bsicos idneos e em condies de supedanear a execuo de obras e de servios, nos quais h de constar um oramento detalhado em planilhas. A economicidade para Evandro Martins Guerra98: determina a observncia da relao custo/benefcio, isto , impe o controle da despesa em face dos recursos disponveis; a parcimnia, conteno ou moderao nos gastos; a ausncia de desperdcio na execuo dos programas; enfim, determina o necessrio respeito aos interesses econmicos do povo, que se encontram sob a proteo jurdica do Estado. Portanto, o dispndio dos escassos recursos na quantia necessria, no momento adequado, consecuo dos objetivos anteriormente propostos em lei. de bom alvitre mencionar, ainda, que eficcia a relao entre o
97 98

MEDAUAR, Odete. Op. cit., p. 152. GUERRA, Evandro. Op. cit., p. 105-106.

77

que foi planejado e o que foi efetivamente alcanado pelos projetos, programas ou pelas atividades governamentais, ou seja, a observao dos resultados obtidos, verificando se esto situados nas metas preestabelecidas para os programas de governo. J, a eficincia visa obteno do mais alto nvel de produtividade com o mnimo de recursos possvel, revelando um desempenho satisfatrio na produo de servios de qualidade a custos operacionais reduzidos. Nas palavras de Helio Saul Mileski, o controle de economicidade tornou-se relevante no direito constitucional moderno, direcionando-se para um controle da eficincia na gesto financeira e na execuo oramentria, consubstanciada na minimizao de custos e gastos pblicos e na maximizao da receita e da arrecadao. Transcende o mero controle da economia de gastos, entendida como aperto ou diminuio de despesa, pois abrange tambm a receita, na qual aparece como efetividade na realizao das entradas oramentrias.99 Portanto, o gasto efetuado deve guardar uma proporcionalidade de custo compatvel com o servio, material ou obra, tendo em conta o benefcio decorrente, ao qual os rgos de controle devem dedicar especial ateno, no sentido de evitar o desperdcio ou o indevido procedimento gerador do superfaturamento.

4.8.2 Princpio da legitimidade

Agora, quanto ao princpio da legitimidade Evandro Martins Guerra assevera que: significa, no que tange ao exerccio do procedimento de auditoria governamental, observar se o administrador pblico, na totalidade de suas aes administrativas, oramentrias, financeiras, contbeis e operacionais, sujeitou-se, alm do cumprimento das normas, leis e regulamentos que se lhe impunha submeter, aos fins inicialmente previstos e motivao oferecida para a execuo do ato.100 Helio Saul Mileski aduz que o controle de legitimidade tem o sentido
99 100

MILESKI, Hlio Saul. Op. cit., p. 251. GUERRA, Evandro Martins. Op. cit., p. 106-107.

78

de justia, de racionalidade no exerccio da atividade financeira. O aspecto da legitimidade, por conseguinte, engloba os princpios constitucionais

oramentrios e financeiros, derivados da idia de segurana jurdica ou de justia, que so princpios informativos do controle determinado

constitucionalmente. Assim, o controle efetuado sob a conformao da legitimidade do ato fiscalizado significa proceder investigao dos elementos ideolgicos e teleolgicos do ato praticado pelo administrador, possibilitando a identificao de eventuais desvios de finalidade ou de poder, de fraude lei ou de aes contrrias aos princpios do direito.101 Assim, o princpio da legitimidade ou da veracidade, tambm cognominado por princpio da presuno de legalidade, caracteriza-se pela existncia de uma presuno juris tantum, relativa, portanto, de veracidade e legalidade de todos os atos praticados pelo Poder Pblico. Dessa maneira, como bem acentua Alexandre de Moraes, "os atos, condutas e decises administrativas, por serem considerados verdadeiros e legais, so de execuo imediata, e podem criar deveres e obrigaes para o particular, independentemente de sua aceitao".102 O exame da legitimidade dos atos administrativos deve ir ao fundo da finalidade apresentada e da motivao oferecida, de forma a no compactuar, de modo algum, com a ilegitimidade das mesmas, ou seja, o que se quer vedar o escudo do formalismo, graas ao qual foram cometidas inmeras violaes impunes das mximas conducentes realizao do interesse pblico, conforme bem asseverou Juarez Freitas.103

4.8.3 Princpio da igualdade

No processo de fiscalizao, a igualdade visa observncia de um tratamento isonmico em relao aos particulares. Assim, nesse processo deve haver entre o Tribunal de Contas e os administradores e demais responsveis por
101 102

MILESKI, Hlio Saul. Op. cit., p. 249-250. MORAES, Alexandre de. Op. cit.., p. 124. 103 FREITAS, Juarez de. Op. cit., p. 87.

79

dinheiros, bens e valores pblicos, um tratamento de igualdade perante a lei, os regulamentos e a forma processual. O princpio da igualdade, ou da isonomia, consagrado enftica e repetidamente na Constituio Federal. Est no seu prembulo como compromisso de assegurar a igualdade e a justia. A igualdade o primeiro dos direitos e garantias fundamentais (CF, art. 5): todos so iguais perante a lei. Repete o seu primeiro pargrafo: homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes. Mas h mais, proibida qualquer discriminao fundada em motivo de sexo, idade, cor ou estado civil (CF, art. 7, XXX). O art. 5 da Constituio Federal, no s declara a igualdade de todos perante a lei, como tambm garante essa igualdade atravs de outros princpios no prprio artigo. Enfim, a prpria Constituio Federal criou mecanismos que visam assegurar a igualdade das pessoas perante a lei. O princpio da igualdade, por fora da isonomia constitucional de todos perante a lei, impe que ambas as partes da lide possam desfrutar, na relao processual, de iguais faculdades e devam se sujeitar a iguais nus e deveres. Tratamento isonmico s partes significa tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na exata medida de suas desigualdades. Porm, o que se busca a efetiva igualdade entre as partes, aquela de fato. Busca-se a denominada igualdade real ou substancial, onde se proporcionam as mesmas oportunidades s partes. A igualdade jurdica no pode eliminar a desigualdade econmica, por essa razo que na conceituao realista de isonomia, busca-se a igualdade proporcional. Em sntese, essa igualdade proporcional o tratamento igual aos substancialmente iguais. Existem diversos institutos no Cdigo de Processo Civil, que visam garantir a isonomia das partes. Um dos exemplos so as regras no que tange exceo de suspeio e incompetncia do juiz, a fim de evitar que um dos litigantes, presumivelmente, tenha favorecimento por parte do rgo jurisdicional.

80

Porm, h de se mencionar que o princpio da igualdade das partes no assegura ao juiz igualar as partes quando a prpria lei estabelece a desigualdade. No que tange s desigualdades criadas pela prpria lei, a ttulo de exemplo, pode-se mencionar aquele tratamento dado no direito do consumidor: onde o art. 4 reconhece a fragilidade ou a desigualdade do consumidor perante o fornecedor, estabelecendo a inverso do nus da prova, face maior possibilidade do fornecedor produzir a prova. Ainda, exemplificando, pode-se mencionar as prerrogativas do Ministrio Pblico e da Fazenda Pblica no que tange aos prazos, conforme disposto no artigo 188 do Cdigo de Processo Civil. O fundamento para tais desigualdades seria o fato de que se tratam de interesses pblicos, portanto, com supremacia sobre o interesse privado. Na mesma fundamentao, diz que os advogados tem a faculdade de escolher as causas que pretendam patrocinar, ao passo que o Ministrio Pblico deve funcionar em todas as causas que houver a necessidade de sua interveno. Em sntese, a substncia do princpio da isonomia insculpida no caput do artigo 5 da Constituio Federal, resume-se no tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais.

4.8.4 Princpio da publicidade

Para Juarez Freitas, o princpio da publicidade pode ser entendido: na comunicao transparente sociedade dos atos, contratos e procedimentos da Administrao Pblica e funciona, no mais das vezes, como requisito para a gerao de efeitos jurdicos plenos em face da sociedade. requisito de eficcia e, por indisputvel, encontra-se associado moralidade, apenas se admitindo o sigilo em casos extremos de segurana nacional ou em situaes em que a divulgao prvia possa eliminar a viabilizao de medidas justificveis. Em funo disso, deve a Administrao Pblica zelar pela plenitude da transparncia em seus atos, contratos e procedimentos, exceto nas hipteses em que o impedir

81

o interesse pblico ou outro princpio topicamente hierarquizado como superior pelo prprio sistema.104 A publicidade visa preservar o Poder Pblico do risco da corrupo. Como observa o Ministro Celso de Mello: o novo estatuto poltico brasileiro que rejeita o poder que oculta e no tolera o poder que se oculta consagrou a publicidade dos atos e das atividades estatais como valor constitucionalmente assegurado, disciplinando-o, com expressa ressalva para as situaes de interesse pblico, entre os direitos e garantias fundamentais.105 Pela publicidade, os atos administrativos praticados pela

Administrao Pblica alcanam eficcia. Sendo assim, no processo de fiscalizao, os atos processuais levados a efeito pelo Tribunal de Contas devero ser publicados, merecendo destaque os atos de incio, de intimao dos interessados e o decisrio. Agora de bom alvitre frisar que para dar cumprimento ao princpio ora em comento e no af de oportunizar o devido processo legal, o Tribunal de Contas quando da publicao de seus atos dever individualizar os processos, neles indicando o nmero dos autos, o tipo de processo, as partes envolvidas e seus respectivos representantes legais, caso constitudos, e o resumo da deciso proferida. S assim a parte ou o seu procurador tero condies de exercitar o contraditrio e a ampla defesa na sua plenitude. Caso contrrio, a publicidade efetuada no cumprir com o seu objetivo de produzir efeitos lcitos e resguardar a segurana das relaes jurdicas.

4.8.5 Princpio da eficincia

A eficincia, com a reforma administrativa corporificada na Emenda Constitucional n . 19/98 alcanou o status de princpio, uma vez que novos paradigmas estavam sendo forjados, no af de tornar a Administrao Pblica mais competente, gil e buscando um rendimento adequado ao interesse pblico.
o

104 105

FREITAS, Juarez. Op. cit., p. 70. Apud BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Op. cit., p. 184.

82

Hely Lopes Meirelles faz referncia, h muito tempo, ao que denominou dever de eficincia, ora erigido categoria de princpio norteador da atividade administrativa, com a redao dada ao caput do art. 37 da CF pela EC 19, como bem lembrado por Carvalho Simas, corresponde ao 'dever de boa administrao' da doutrina italiana, o que j se achava consagrado, entre ns, pela Reforma Administrativa Federal do Dec.-lei 200-67, ao submeter toda a atividade do Executivo ao controle de resultado (arts. 13 e 25, V), fortalecer o sistema de mrito (art. 25, VIII), sujeitar a Administrao indireta a superviso ministerial quanto eficincia administrativa (art. 26, III) e recomendar a demisso ou dispensa do servidor comprovadamente ineficiente ou desidioso (art. 100).106 Portanto, no processo administrativo, como de resto no processo de fiscalizao empreendido pelo Tribunal de Contas, o princpio da eficincia pode ser compreendido nos fatores processuais de celeridade, simplicidade, finalidade, economia e efetividade, conforme lies de Egon Bockmann Moreira.107

4.8.6 Princpio da oficialidade

O princpio da oficialidade visa, independentemente de provocao ou requerimento da parte interessada, impor um dever Administrao Pblica de conduzir o processo, no sendo lcito a sua paralisao por inrcia, uma vez que a soluo do objeto processado questo de interesse pblico. Para Romeu Felipe Bacellar Filho108, o princpio da oficialidade pode ser apontado como manifestao do princpio da legalidade no campo procedimental, compreendendo tanto a impulso de ofcio como a instruo de ofcio, que pressupe a participao do acusado. O princpio no significa que a Administrao Pblica tem a possibilidade de realizar a instruo sem o contraditrio ou a ampla defesa, mas que a instruo competncia administrativa a ser exercida nos moldes legais e constitucionais. Assim, no processo de fiscalizao instaurado pelo Tribunal de
106 107

MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., 15. ed., p. 104. MOREIRA, Egon Bockmann. Op. cit. p. 261. 108 BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Op. cit., p. 174.

83

Contas, adrede a sua atividade de controle, este deve adotar todas as medidas necessrias ao seu prosseguimento, at que seja alcanada uma deciso em relao ao fato ou ato, considerando que a avaliao de regularidade da atividade financeira da Administrao Pblica tem de produzir um resultado de interesse da coletividade envolvida.

4.8.7 Princpio do duplo grau de jurisdio

o.

A Lei Federal n

9784/99 assegura o duplo grau de jurisdio

mediante a possibilidade de interposio de recurso dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual, no reconsiderando, dever encaminhar considerao da autoridade superior, conforme preceitua o seu art. 56, 1. , limitando o trmite do recurso por, no mximo, trs instncias administrativas, salvo disposio diversa. Dessa forma, no processo de fiscalizao, primeira deciso tomada pelo Tribunal de Contas, atravs de seus Conselheiros, em se tratando de Estados e Municpios, ou Cmara, pode ser entendida como decises de primeiro grau, tendo de ser assegurado o direito de recurso ao rgo superior, in casu o Tribunal Pleno, podendo ser denominado de juzo de segundo grau. Todo procedimento acima mencionado, deve, ainda, seguir as competncias e funes definidas s Cortes de Contas em nossa Constituio Federal, conforme passaremos a discorrer a seguir.
o

84

5 COMPETNCIAS E FUNES CONSTITUCIONAIS DEFINIDAS AOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Do ponto de vista jurdico, os Tribunais de Contas so rgos tcnicos estatais, com atribuies e competncias definidas constitucionalmente, com a finalidade de auxiliar as atividades fiscalizatria e controladora a cargo do Poder Legislativo. Conquanto sejam referidos, na Constituio Federal, como "rgos auxiliares", , justamente, aos Tribunais de Contas que cabe efetivar o exerccio do controle externo, para comprovar a probidade da Administrao, a regularidade dos gastos e do emprego de bens, valores e dinheiro pblicos e a fiel execuo do oramento. O art. 71 prev que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio e elenca as competncias deste Tribunal.109.

109

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado, 1988. Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio; IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria operacional e patrimonial e sobre os resultados de auditorias e inspees realizadas;

85

Convm ressaltar, tambm, que o artigo 75 da Constituio Federal estabelece que a organizao, a composio e a fiscalizao exercida pelos Tribunais de Contas Estaduais devem seguir as normas ali prescritas para o Tribunal de Contas da Unio. Em sendo assim, algumas discusses em nossos Tribunais j foram travadas, como a seguir transcrevemos: Tribunal de Contas dos Estados: competncia: observncia compulsria do modelo federal: inconstitucionalidade de subtrao ao Tribunal de Contas da competncia do julgamento das contas da Mesa da Assemblia Legislativa - compreendidas na previso do art. 71, II, da Constituio Federal, para submet-las ao regime do art. 71, c/c. art. 49, IX, que exclusivo da prestao de contas do Chefe do Poder Executivo. I. O art. 75, da Constituio Federal, ao incluir as normas federais relativas "fiscalizao" nas que se aplicariam aos Tribunais de Contas dos Estados, entre essas compreendeu as atinentes s competncias institucionais do TCU, nas quais clara a distino entre a do art. 71, I - de apreciar e emitir parecer prvio sobre as contas do Chefe do Poder Executivo, a serem julgadas pelo Legislativo - e a do art. 71, II - de julgar as contas dos demais administradores e responsveis, entre eles, os dos rgos do Poder Legislativo e do Poder Judicirio. II. A diversidade entre as duas competncias, alm de manifesta, tradicional, sempre restrita a competncia do Poder Legislativo para o julgamento s contas gerais da responsabilidade do Chefe do Poder Executivo, precedidas de parecer prvio do Tribunal de Contas: cuida-se de sistema especial adstrito s contas do Chefe do Governo, que no as presta unicamente como chefe de um dos Poderes, mas como responsvel geral pela execuo oramentria: tanto assim que a aprovao poltica das contas presidenciais no libera do julgamento de suas contas especficas os responsveis

VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominasses, multa proporcional ao dano causado ao errio; IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

86

diretos pela gesto financeira das inmeras unidades oramentrias do prprio Poder Executivo, entregue a deciso definitiva ao Tribunal de Contas.110 Tribunal de Contas dos Estados: competncia: observncia compulsria do modelo federal: inconstitucionalidade de subtrao ao Tribunal de Contas da competncia do julgamento das contas das Mesas das Cmaras Municipais - compreendidas na previso do art. 71, II, da Constituio Federal, para submet-las ao regime do art. 71, c/c art. 49, IX, que exclusivo da prestao de contas do Chefe do Poder Executivo local (CF, art. 31, 2): precedente (ADIn 849, 11.2.99, Pertence): suspenso cautelar parcial dos arts. 29, 2 e 71, I e II, da Constituio do Estado do Esprito Santo.111 As atribuies do Tribunal de Contas da Unio e tambm dos demais Tribunais de Contas, respeitando-se a competncia das esferas estadual e municipal, se incluem, nos termos do artigo 71 da Constituio, os quais passaremos a comentar. Antes, h de se destacar que competncia o feixe de atribuies reservadas a determinado rgo, entidade ou servidor, propiciando a estes a titularizao do poder e a conseqente capacidade de exercer suas funes. Em outras palavras, a aptido prevista, em primeiro plano pela Constituio e, em segundo, pela lei, para a atuao do Estado, mediante seus rgos, entidades ou agentes pblicos. Os Tribunais de Contas so rgos fundamentais para o desenvolvimento e consolidao da democracia no Brasil, por serem responsveis pela garantia de zelo s coisas do povo mediante o controle externo, exercido atravs das competncias que lhe foram outorgadas pela Carta Magna. Seu perfil normativo ressai da Constituio. Nesta, o caput do art. 71 dispe que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, listando ainda onze incisos, onde so descritas, pormenorizadamente, suas competncias originrias. O constituinte definiu com bastante preciso o rol das exclusivas competncias destinadas aos Tribunais de Contas. Alis, releva dizer, quando a Constituio determinou as competncias a esses Tribunais no reservou espao
110 111

ADIN 849 / MT - MATO GROSSO. ADIN 1964 MC / ES - ESPRITO SANTO.

87

para preenchimento por lei, isto , o constituinte reservou para si a representao do controle externo, no permitindo que fosse retomada a matria por via legislativa. Entre tais competncias, algumas revestem-se de carter subsidirio, visando colaborar e apoiar os atos de fiscalizao e controle exercidos pelo Poder Legislativo. Noutras, a maioria delas, a Constituio elencou as hipteses de execuo diretamente pelas Cortes de Contas.

5.1 Competncias de auxlio ao Poder Legislativo

5.1.1 Apreciao das contas anuais do Chefe do Executivo

Uma das principais competncias destinadas aos Tribunais de Contas reside nesse primeiro inciso, isto , apreciar as contas prestadas pelo chefe do Poder Executivo. Apreciar dar apreo, avaliar; examinar, estimar, considerar, analisar a prestao de contas apresentada, mediante parecer prvio, elaborado por um relator e levado sesso plenria para deciso do colegiado.O relatrio do Tribunal de Contas dever ser exaustivo, minucioso, completo e dever abranger, de maneira integral, todo o exerccio financeiro encerrado. 112 Ressalte-se que as contas so apreciadas pelo Tribunal de Contas, mas julgadas pelo Congresso Nacional, no caso da esfera federal, consoante artigo 49, IX da CF/88: da competncia exclusiva do Congresso Nacional julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo. Esse parecer prvio uma pea tcnica, instrumento de apreciao das contas que dar suporte para o julgamento delas pelo Poder Legislativo. Como sabido, o Parlamento formado pelos representantes eleitos pelo povo. Sucede que esses mandatrios so eclticos, no possuindo, em sua maioria, conhecimentos tcnicos que possibilitem a anlise das contas pblicas. A entra a
MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio de 1967: com a Emenda n: 01, de 1969. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1970. t. 3. p. 224-225.
112

88

competncia atribuda ao Tribunal de Contas: colaborar com os representantes do povo, ao oferecer opinio fundamentada e especializada acerca das contas globais apresentadas pelo chefe do Poder Executivo. Assim, o Poder Legislativo julga as contas do prefeito municipal, amparadas pelos pareceres elaborados pelos Tribunais de Contas, salvo naqueles Estados onde foram constitudos Tribunais de Contas dos Municpios e nos Municpios do Rio de Janeiro e de So Paulo, que possuem, cada qual, um tribunal prprio. No parecer prvio emitido, as Cortes de Contas iro opinar pela aprovao, pela aprovao com ressalvas, quando so elencadas as providncias necessrias ao saneamento das irregularidades apontadas, ou pela reprovao das contas. Claro, por essa competncia, o Tribunal de Contas atua de maneira opinativa, quer dizer, colaborando, ajudando, subsidiando, auxiliando o Poder Legislativo em sua misso constitucional de julgamento das contas. Assim sendo, recebido o parecer pelo Poder Legislativo, esse dever proceder ao julgamento das contas do chefe do Executivo, decidindo pela regularidade ou irregularidade das mesmas. H, no que tange ao julgamento realizado na esfera municipal, excepcional particularidade, visto que, nos termos do 2, do art. 31 da Carta da Repblica, o parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal. Nesse ponto, entendem alguns, a pea tcnica lavrada pelos Tribunais de Contas no pode ser considerada como simples parecer, mas, sim, trata-se de princpio de julgamento, posto que deixar de prevalecer to-s por maioria qualificada de dois teros. Com efetio, transcrevemos o entendimento de Evandro Martins Guerra acerca da questo: O procedimento de julgamento das contas, por ser da competncia exclusiva do Poder Legislativo, no poder ser colocado em segundo plano, no se admitindo disposies legais que pretendam o chamado julgamento ficto das contas por decurso de prazo, isto , o Parlamento no poder deixar de proceder ao julgamento sob nenhuma hiptese, devendo sempre observar as regras Constitucionais vigentes, mormente aquelas insculpidas no art.

89

5, LV, propiciando a aplicao dos princpios do contraditrio e da ampla defesa.113 Por fim, conforme preceitua Luiz Manoel Gomes Jnior: Assim, na hiptese do inciso I do art. 71 da CF-88, a manifestao do Tribunal de Contas, lanada como parecer, no possui qualquer efeito jurdico enquanto no analisada pelo Poder Legislativo competente, ou, na pior das hipteses decorrido prazo para tal atividade.114

5.1.2 Realizao de inspees e auditorias

Inspeo o instrumento de fiscalizao e controle atribudo ao Tribunal de Contas no escopo de suprir omisses, esclarecer fatos, comprovar declaraes prestadas ou apurar denncia relativa a ato praticado no mbito de suas atribuies. J a auditoria o exame analtico e pericial, desenvolvido pelas Cortes de Contas, que se segue ao desenvolvimento das operaes. o procedimento voltado verificao e avaliao dos sistemas adotados, visando minimizar os erros ou desvios cometidos na gerncia da coisa pblica. No posicionamento aqui pretendido, as inspees e auditorias so levadas a cabo pelos Tribunais de Contas a partir da solicitao de rgo do Poder Legislativo, possuindo carter instrutrio, isto , visam subsidiar os trabalhos de controle exercidos no mbito desse Poder. Note-se que a competncia das Cortes de Contas, na situao especfica, exaure-se com a finalizao do procedimento atravs da emisso de relatrio tcnico e a prestao das informaes solicitadas, conforme competncia prevista no item VII.

113 114

GUERRA, Evandro Martins. Op. cit. p.175. GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. Op. cit. p. 31.

90

5.1.3 Prestao de informaes ao Poder Legislativo

A competncia-dever prevista no inciso VII diz respeito devida colaborao que deve existir entre os rgos que efetivam conjuntamente o controle externo, no desenvolvimento de suas misses constitucionais. Os Tribunais de Contas devero prestar, quando solicitadas, informaes que possuam, versadas sobre matrias afetas, alm daquelas resultantes das inspees e auditorias realizadas por iniciativa do Poder Legislativo, por suas Casas ou comisses.

5.2 Competncias exclusivas dos Tribunais de Contas

5.2.1 Julgamento das contas dos administradores e outros responsveis

Cabem, aqui, algumas consideraes que dizem respeito funo administrativa de controle. que propugnam os Tribunais de Contas, para si, o carter de instncia nica de anlise do mrito das contas dos responsveis por dinheiro ou bens pblicos; ou seja, entendem que, depois de examinado o contedo, que se traduz no mrito das contas prestadas pelos responsveis por valores pblicos (onde se analisam os critrios de convenincia e oportunidade do gasto), nem mesmo o Poder Judicirio, no exerccio do controle jurisdicional, pode rever este mrito, ficando adstrito, apenas, ao exame dos critrios de legalidade e legitimidade, o que significa que a deciso dos Tribunais de Contas, a respeito do mrito das contas de responsveis por dinheiro pblico faz "coisa julgada" (isto , no permite nova reviso do ato, mesmo pelo Judicirio). Quando, em colegiado, a Corte de Contas efetua o julgamento das contas dos administradores pblicos, includos todos os responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos de toda a Administrao direta e indireta do Estado, alm das empresas estatais, est executando tarefa que lhe peculiar, de origem constitucional. O Tribunal de Contas est, no plano axiolgico, a servio da

91

verificao da regularidade das contas e da legalidade das despesas. o nico rgo especializado no julgamento de contas. Bandeira de Mello, alis, foi explcito quando, em palestra que realizou, respondendo a uma questo sobre o assunto, afirmou que: "Essa expresso julgar reportada ao Tribunal de Contas, supe, a meu ver, um exame caracterizado pela absoluta imparcialidade significando que o Tribunal de Contas no parte naquelas questes postas perante si. Deve assumir a posio de um terceiro desinteressado apenas na guarda da ordem jurdica, mas no considero que haja definitividade nas concluses a que chegue, de molde a configurar a chamada coisa julgada. Entendo que podero ser suscitadas perante o Poder Judicirio."115 Tais consideraes levam ao entendimento de que apenas aos Tribunais de Contas cabe o julgamento do mrito administrativo das contas prestadas pelos responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos. E assim, sendo o Tribunal de Contas um rgo eminentemente tcnico e especializado na apreciao das contas pblicas, com a prerrogativa de exercer o controle externo deferida constitucionalmente, tem reconhecida, pela prpria Constituio, essa funo, que sobreleva a generalidade das funes administrativas. Dentro desse contexto, h de se destacar a Smula 347 do Supremo Tribunal Federal , a qual diz que: O Tribunal de Contas, no Exerccio de suas funes, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico. Demais disso, e em defesa do prprio exerccio do controle externo, entendemos que, se assim no for, ficaro os Tribunais de Contas instados comparao com meros rgos administrativos quando, diversamente, a prpria Constituio quem reconhece a sua existncia e os batiza de "Tribunais". Destarte, o Poder Judicirio possui a fora de rever as decises do Tribunal de Contas no plano formal, observando se o devido processo legal foi respeitado, como tambm direitos e garantias individuais. Sem embargo, o mrito da deciso, prprio da Corte de Contas, envolvendo sua funo precpua, isto , o controle contbil, oramentrio, financeiro, operacional e patrimonial, dizendo se as contas so regulares ou
115

MELLO, Celso Antnio Bandeira. Funo do Tribunal de Contas. Revista de Direito Pblico, v. 72, p. 149-150, 1983.

92

irregulares, no poder ser apreciado pelo judicirio, tendo em vista o carter de exclusividade disposto ao rgo constitucional sobre a matria.

5.2.2 Apreciao das admisses de pessoal e das concesses de aposentadorias, reformas e penses

Em sentido amplo, admisso a providncia da autoridade competente para contratar cidado para trabalho junto a Administrao, provendo o cargo ou concedendo ao mesmo uma funo pblica. O servio pblico acessvel aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, dependendo a investidura em cargos, empregos ou funes pblicas de aprovao prvia em concurso de provas, ou de provas e ttulos, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao. Esta regra constitucional tem sabor de novidade na vigente Carta Magna. Antes, o Tribunal de Contas apreciava apenas a legalidade dos que deixavam os cargos pblicos, geralmente por meio da aposentadoria, reforma e penses. Agora, a apreciao feita desde a admisso aos cargos pblicos. Toda admisso tem de decorrer em obedincia s leis ordinrias e s regras jurdicas constitucionais. Se ferem a Constituio, constituem admisses inconstitucionais e, pois, ilegais. O Tribunal de Contas aprecia a legalidade dos atos de admisso de pessoal a qualquer ttulo, para fins de registro. Sendo legal a admisso, registre-se. Sendo ilegal, nega-se o registro. Trata-se de admisses na Administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. Faz-se mister ressaltar que as nomeaes para cargo de provimento em comisso esto fora da alada de fiscalizao pelos Tribunais de Contas, mesmo porque cargo demissvel ad nutum e, portanto, de carter provisrio j que de confiana. J a apreciao da legalidade das outorgas iniciais de aposentadorias, reformas e penses j fora previstas nas Constituies de 1967 e 1969 respectivamente. As aposentadorias, reformas e penses devero ser de acordo

93

com a Carta Poltica de 1988 e com as leis ordinrias em vigor, tendo plena competncia os Tribunais de Contas para apreciar essas trs modalidades de afastamento. Concluindo, transcrevemos o entendimento de Evandro Martins Guerra acerca da questo: Sendo apurada irregularidade no ato sob exame, o relator da matria abre vista ao rgo originrio, assinando prazo para o saneamento de falhas formais ou para a devida observncia da lei, propiciando ampla defesa no transcurso do processo. Inobstante, no havendo possibilidade de regularizao do feito, as Cortes de Contas determinam a sustao do ato, alm do ressarcimento ao errio dos valores percebidos em razo de ato viciado (art. 71, X, CR/88). A devoluo desses valores no ser devida no caso de haver sido efetivada a prestao dos servios, visto caracterizar-se o proveito da Administrao com a fora laboral do servidor, em respeito ao princpio geral que probe o enriquecimento sem causa.116 Ademais, ainda ressalta-se a Smula n. 6, do Supremo Tribunal Federal, a qual prescreve A revogao ou anulao, pelo Poder Executivo, de aposentadoria, ou qualquer outro ato aprovado pelo Tribunal de Contas, no produz efeitos antes de aprovada por aquele Tribunal, ressalvada a competncia revisora do Judicirio. A negativa de registro referente s admisses de pessoal por parte dos Tribunais de Contas, aps observada a possibilidade de saneamento, ensejar a nulidade do ato e a conseqente punio da autoridade responsvel, conforme determinao do 2 do art. 37 da Constituio da Repblica.

5.2.3 Realizao de inspees e auditorias

Alm de realizar inspees e auditorias solicitadas pelos rgos do Poder Legislativo, como anteriormente dito, as Cortes de Contas podero tambm efetu-las por iniciativa prpria, vale dizer, sem nenhuma interferncia externa em seus trabalhos.
116

GUERRA, Evandro Martins. Op. cit. p. 180.

94

As inspees so chamadas ordinrias ou extraordinrias, de acordo com o ato administrativo que as origina e fundamenta. Ordinrias so aquelas regulares, peridicas, costumeiras, que visam ao acompanhamento dos atos de despesa, verificando a legalidade, a legitimidade e a economicidade, assim como a conformidade com os planos e metas de governo. Extraordinrias so as excepcionais, especiais, singulares, que s ocorrem em dadas circunstncias imprevistas, sendo determinadas para apurao e verificao do caso concreto, seja por iniciativa do prprio Tribunal no cumprimento de sua misso institucional, ou por provocao de terceiros atravs de denncia ou representao, sempre que houver indcios de atos de gesto irregulares ou prejudiciais ao errio.

5.2.4 Fiscalizao das contas nacionais em empresas supra nacionais

A competncia estabelecida no inciso V prev a fiscalizao das empresas formadas com a participao de duas ou mais naes, visando proteo dos dinheiros com os quais a Unio participar. Este dispositivo decorrente do controle exercido pelos Tribunais de Contas sobre as empresas pblicas.117 Empresas supranacionais so aquelas que se encontram acima das instituies de Estado, onde tm sua sede. Se a Unio, no caso de se tratar de esfera federal, participar, de forma direta ou indireta, do capital social dessas empresas, nos termos do tratado constitutivo, cabe ao Congresso Nacional, exercendo sua atribuio de controle externo e auxiliado pelo Tribunal de Contas da Unio, fiscalizar as contas nacionais, j que se trata de valores brasileiros. Essa atribuio no encontra correlao nas constituies estaduais ou leis orgnicas municipais.

117

O Tribunal de Contas da Unio, nos autos do processo n 003.064/93-0, relatado pelo Ministro Homero Santos em 21.06.1995, entendeu que no possui competncia para fiscalizar a Hidreltrica de Itaipu, em vista da submisso desta a regime de Direito acional.

95

As transferncias correntes e de capital e demais repasses so passveis de verificao pelos Tribunais de Contas, a fim de fiscalizar a fiel aplicao e legalidade dos mesmos.

5.2.5 Fiscalizao da aplicao de recurso transferido

O item VI trata dos recursos que a Unio repassa voluntariamente aos demais entes federativos. Em sua grande maioria, possuem como instrumento os convnios, pelos quais as partes manifestam vontades convergentes, isto , os interesses so os mesmos na busca do objeto pretendido. Convnio um dos instrumentos de que se utiliza o Estado para associar-se com entidades pblicas ou privadas, diferenciando-se do contrato quanto s vontades das partes. No contrato h interesses contrapostos, ao passo que no convnio os mesmos so convergentes, recprocos.118 A fiscalizao recair sobre o ente repassador de recursos, Unio ou Estado, sobre seus rgos ou entidades. No obstante, os Tribunais podero fiscalizar tambm os agentes receptores dos recursos, havendo responsabilidade pessoal na gesto fraudulenta ou causadora de danos ao errio.

5.2.6 Aplicao de sanes

Trata-se de importante mecanismo de controle atribudo aos Tribunais de Contas, visando fortalec-los, porquanto mediante instrumentos sancionadores so alcanados os resultados dissuasrios a mdio e longo prazos. A sano a pena com a qual o Estado busca garantir a execuo de uma obrigao. Com efeito, a Lei n 8.443/92 (Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio), arts. 1, IX; 19; 23, III, a e b; 26; 27; 42, 2; 43, pargrafo nico; 45, 1, III; 57 a 61 e 104, 1, tratou das sanes aplicveis aos responsveis
118

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica. So Paulo: Atlas, 2002. p. 189.

96

por ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas. A gradao das penas pecunirias foi remetida aos regimentos internos das Cortes de Contas, buscando-se, assim, atender s diversas peculiaridades econmico-financeiras de cada regio brasileira. As sanes previstas em lei so de ordem administrativa, civil ou penal. Tendo em vista a falta de jurisdio dos Tribunais de Contas de ordem civil e penal, a pena ser administrativa, devendo, quando for o caso, os Tribunais de Contas encaminharem aos rgos competentes do Judicirio para as providncias necessrias a outras sanes. Os Tribunais de Contas, em geral, aplicam multas proporcionais ao dano causado ao errio. A Carta Poltica prestigia as decises emanadas pelos Tribunais de Contas de tal forma que a imputao de dbito ou multa lhe confere eficcia de ttulo executivo, podendo ser procedida a penhora de bens do devedor que no saldo o dbito no prazo assinado pela Corte de Contas. O Estado poder executar a dvida.

5.2.7 Fixao de prazo para saneamento de ilegalidade

A fixao de prazo vem a partir da verificao da existncia de ilegalidade, ensejando a impugnao, isto , a declarao de que o ato, ou contrato, est sob exame do Tribunal de Contas dever ser saneado. Trata-se de competncia pertinente funo corretiva dos Tribunais de Contas. Assim, restando verificada a ilegalidade, as Cortes de Contas determinaro prazo para que o responsvel pelo rgo ou entidade tome as medidas indispensveis ao pleno cumprimento da lei, eliminando a mcula apurada. Havendo o devido saneamento, no prazo marcado, o Tribunal faz cessar a impugnao. Caso contrrio, como corolrio dessa atribuio, em se tratando de ato, tem-se a possibilidade de sustao do mesmo, pelo prprio Tribunal de Contas, sem prejuzo da aplicao de multa e outras penalidades legais cabveis.

97

5.2.8 Sustao da execuo de ato impugnado

O Tribunal de Contas, determinando as providncias necessrias ao saneamento do ato, e no sendo atendido na sua deciso, no prazo fixado, dever sustar a execuo do mesmo, comunicando sua deliberao ao Poder Legislativo. Desta forma, h uma primeira etapa, em que a Corte, apurando ilegalidade, determina prazo para a sua correo. Vencido o tempo marcado, suspende-se o ato que fora impugnado, devendo ser comunicada a deciso.

5.2.9 Representao sobre irregularidade ou abuso

Dentro do exerccio do controle externo, o Tribunal de Contas dever representar o poder competente quando apurar irregularidades ou abusos praticados no mbito da Administrao Pblica. Tal dispositivo deve ser aplicado, principalmente, no que pertine s matrias que escaparem s competncias das Cortes de Contas, almejando controle pleno das atividades do Estado.

5.2.10 Impugnao e sustao de contrato

Verificando ilegalidade em determinado contrato, o Tribunal de Contas estabelece prazo para sua correo. No havendo o devido saneamento, diferentemente do que acontece com os atos administrativos, porquanto esses podem ser sustados pela prpria Corte de Contas, a sustao dos contratos caber ao Poder Legislativo, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo, as medidas cabveis. Entretanto, caso o Poder Legislativo no solicite as medidas ao Poder Executivo, ou este no adote as medidas pertinentes, no mximo em noventa dias, competir ao Tribunal de Contas decidir a respeito, ou seja, poder determinar a sustao do contrato, conforme prescreve o 2 do art. 71 do Texto

98

Maior. Dentro desse contexto, tal competncia tambm foi definida pelo Supremo Tribunal Federal, em sua Smula n 7, a qual preceitua que sem prejuzo de recurso para o Congresso, no exeqvel contrato administrativo a que o Tribunal de Contas houver negado registro.

5.3 Funes das Cortes de Contas

Feitas as consideraes acerca das competncias, passamos anlise das suas funes, ou seja, da atividade dos Tribunais de Contas propriamente dita, a comear por uma leitura dos dispositivos constitucionais, tentando englobar no s o Tribunal de Contas da Unio, mas os Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, at porque o art. 75 da CF-88 estabelece que, no que couber, claro, as normas relativas ao TCU sero aplicadas s Cortes Estaduais e Municipais. Funes so as aes prprias, as atividades especficas tpicas de determinado rgo ou entidade, compostas de uma ou mais competncias, formando a essncia, a substncia, a razo da existncia do ser estatal. Examinando os dispositivos Constitucionais, temos que os Tribunais de Contas possuem atribuies prprias e outras nas quais atuam em subsdio ao Parlamento. Sendo diversas as sua atividades, podem ser agrupadas de acordo com a natureza especfica de cada uma delas, formando as principais funes no exerccio do controle externo. O art. 71 da Constituio Federal de 1988 traz as funes do TCU que, pelo principio da simetria, so as mesmas das Cortes estaduais. Neste ponto optamos destacar essas atribuies agrupando-as nas seguintes categorias, seguindo a classificao didtica apontada por Evandro Martins Guerra119: fiscalizadora, judicante, sancionadora, consultiva, informativa, corretiva, normativa e ouvidoria.

119

GUERRA, Evandro Martins. Op. cit., p. 117.

99

5.3.1 Fiscalizadora

Consiste na realizao de inspetorias e auditorias em rgos e entes da administrao direta e indireta. Dentro desta funo, examinada a legalidade dos atos de admisso e de aposentadoria, por exemplo, bem como, a aplicao das transferncias de recursos federais aos municpios, o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (principalmente no que tange despesa com pessoal), do endividamento publico e ainda os editais de licitao, atos de dispensa e inexigibilidade. Uma das principais caractersticas relativas a essa funo tpica diz respeito sua amplitude, pois toda matria administrativa resta abrangida pela ao de controle das Cortes de Contas. Como bem elucida Evandro Martins Guerra: A fiscalizao atravs de inspees e auditorias exerce importante papel dentre as atividades de controle externo a cargo do Tribunal de Contas, por diversas razes. Primeiro, no h limitao constitucional ou legal acerca do exerccio desta competncia; segundo, visa apurao imediata de ilegalidades e irregularidades, agindo de forma preventiva; terceiro, permite uma ao pedaggica, no sentido de instruir os fiscalizados sobre a melhor forma de execuo das atividades e correo de eventuais falhas; quarto, causa forte presso intimidativa, visando coibir a ao de atos ilcitos.120

5.3.2 Judicante

O ttulo atribudo a esta funo gera algumas controvrsias. importante destacar que os Tribunais de Contas no exercem funo jurisdicional. Quando a Constituio de 1988 dispe, em seu art. 71, II, que compete aos Tribunais de Contas julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos, quer dizer que os Tribunais de
120

Id. Ibid., p. 128.

100

Contas devem apreciar, examinar, analisar estas contas, at porque exercem, neste exame, funo eminentemente administrativa. 121 Como bem assevera o Evandro Martins Guerra, o carter do julgamento realizado pelo Tribunal de Contas refere-se exclusivamente s contas, ou seja, estas sero ou no encerradas e liquidadas, ao passo que a responsabilidade do gestor poder vir a ser discutida no mbito do Poder Judicirio.122 Contudo, mesmo a tal apreciao pelo Tribunal de Contas est sujeita ao controle do Poder Judicirio em casos de vcio de legalidade, no tendo o carter definitivo que qualifica os atos jurisdicionais. Essa funo, aqui chamada de judicante, que viabiliza a imposio de sanes aos autores de irregularidades.

5.3.3 Sancionadora

Esta funo crucial para que o Tribunal possa inibir irregularidades e garantir o ressarcimento ao errio. Consoante todo instrumento jurdico posto disposio do Tribunal de Contas, no sentido de que este bem realize o controle das contas pblicas, um dos mais importantes diz respeito ao poder de sano. Dentro desse contexto, afirma Hlio Saul Mileski:No houvesse a sano, o sistema de controle restaria esvaziado, em face da falta de um elemento que impusesse ao administrador as determinaes do Tribunal de Contas. Somente por meio de sano penalizadora o rgo de controle se impe na exigncia do cumprimento das disposies legais que regem a Administrao Pblica. No havendo sano, na prtica, qualquer deciso do rgo de controle resultaria em mera recomendao.123 Entre as penalidades normalmente aplicadas esto, por exemplo, a
121

No julgamento destas contas ser sempre observado o princpio do contraditrio, bem como o da ampla defesa. Neste ponto, vale ressaltar que a defesa poder ser apresentada, inclusive, oralmente. Infelizmente, no Estado do Rio de Janeiro, os advogados no tm se utilizado deste direito, perdendo uma excelente oportunidade de manter um contato direto com os Conselheiros, em Plenrio. 122 GUERRA, Evandro Martins. Op.cit. p. 121. 123 MILESKI, Hlio Saul. Op. cit. p. 328.

101

aplicao de multa proporcional ao dbito imputado, multa por infrao Lei de Responsabilidade Fiscal, afastamento do cargo de dirigente que obstrui a auditoria, decretao de indisponibilidade de bens por at um ano, declarao de inidoneidade para contratar com a administrao pblica por at cinco anos, declarao de inabilitao para o exerccio de funo de confiana, dentre outras. Note-se que a Constituio de 1988 prev que as decises do Tribunal de Contas que importarem em imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo (art. 71, 3), o que tem gerado certa celeuma quanto competncia para sua execuo. H vozes sustentando que as mesmas deveriam ser executadas pelo prprio Tribunal de Contas, e no pelas Procuradorias de cada unidade federativa (e, no caso da Unio Federal, pela Advocacia-Geral da Unio), como feito hodiernamente, em funo do disposto nos artigos 131 e 132 da CR/88. O Supremo Tribunal Federal j teve a oportunidade de se manifestar sobre o tema e, em maio de 2002, no Recurso Extraordinrio n 223.037-1,decidiu, por unanimidade, em sentido contrrio promoo da execuo judicial pela Corte de Contas, por ausncia de previso expressa sobre a matria. Apesar deste precedente, acredita-se no ser esta uma deciso definitiva, principalmente em funo da mudana de composio da Corte Suprema iniciada no ano de 2003. Voltando questo da imposio de sanes pela Corte de Contas, faz-se oportuno frisar que no fica inviabilizada a aplicao de penalidades em outras instncias como a cvel, criminal e eleitoral. Assim, por exemplo, a Justia Eleitoral pode tornar inelegveis aqueles administradores que tiveram suas contas julgadas irregulares nos cinco anos anteriores ao pleito, independente da aplicao de multa ou imputao de dbito.

102

5.3.4 Opinativa

Consiste na elaborao de pareceres prvios sobre as contas do Chefe do Executivo, dos demais Poderes e do Ministrio Pblico, a fim de subsidiar seu julgamento pelo Poder Legislativo. Contudo, mister salientar que se encontra evidenciado em nosso Texto Constitucional a importncia da realizao do parecer prvio pela Corte de Contas, haja vista que o Poder Legislativo, como bem salienta Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, s pode tomar a Conta Geral do Estado mediante parecer do Tribunal de Contas.124

5.3.5 Consultiva

Esta funo consultiva engloba as respostas s consultas feitas por determinadas autoridades sobre assuntos relativos s competncias do Tribunal de Contas, mostrando-se uma competncia de suma importncia. Em regra, como bem preleciona o Ilustre Doutrinador Jorge Ulisses Jacoby Fernandes: As mximas autoridades dispem de rgo de consultoria jurdica e de controle interno que podem prestar o servio especializado nessas reas. Ocorre que, dada a especificidade da ao do controle externo e a complexidade da matria, por vezes, a prpria interpretao da norma ou da tese, torna-se extremamente recomendvel.Em termos de eficincia da Administrao Pblica, nada melhor para aqueles que lidam com finanas pblicas do que ter previamente a interpretao do rgo de controle externo. Para esses, a ao preventiva resultante tem mais largo alcance, porque o controle orientador muito mais eficiente do que o repressivo.
125

124 125

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Op. cit. p. 318. Id. Ibid.. p. 337.

103

5.3.6 Informativa

Esta funo desempenhada mediante trs atividades: envio ao Poder Legislativo de informaes sobre as fiscalizaes realizadas, expedio dos alertas previstos pela LRF e manuteno de pgina na Internet contendo dados importantes sobre a atuao do Tribunal, as contas pblicas, dentre outros. Segundo os ensinamentos de Hlio Saul Mileski, prestar informaes ao Poder Legislativo um dever constitucional do Tribunal de Contas, de cumprimento inescusvel, que est normatizado sob duas ordens: uma quando so solicitadas as informaes e outra de encaminhamento regular.126

5.3.7 Corretiva

Engloba dois procedimentos que se encontram encadeados (e que esto nos incisos IX e X do art 71 da Constituio Federal de 1988): a fixao de prazo para a adoo de providncias que visem o cumprimento da lei e a sustao do ato impugnado quando no forem adotadas as providncias determinadas. Em se tratando de contratos, a matria dever ser submetida ao Poder Legislativo. Se este no se manifestar em 90 dias, o Tribunal de Contas poder decidir a questo.

5.3.8 Normativa

Decorre do poder regulamentar conferido pela Lei Orgnica, que faculta a expedio de instrues, deliberaes e outros atos normativos relativos competncia do tribunal e a organizao dos processos que lhe so submetidos.

126

MILESKI, Hlio Saul. Op. cit. p. 320.

104

5.3.9 Ouvidoria

Consiste no recebimento de denncias apresentadas pelo controle interno, por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato. A apurao destas denncias ser sigilosa, a fim de se proteger a identidade do denunciante e a prpria honra e imagem dos envolvidos, at que seja tomada uma deciso. Como observa Hlio Saul Mileski: Com essa possibilidade de receber denncias, o Tribunal de Contas assume uma funo equiparada do Ombudsman dos pases nrdicos, que tem a misso de controlar a administrao do Estado, a fim de garantir que quem exera a funo pblica a desempenhe com o mximo de responsabilidade e eficcia.127 Assim, essa funo para apurar denncias retrata uma forma de ouvidoria do Estado, entretanto, com uma diferena fundamental no que se refere ao poder de controle e sano ostentada pelo rgo ouvidor,o Tribunal de Contas.

5.4 Procedimentos bsicos utilizados no exerccio das funes

No desempenho de suas atribuies o Tribunal adota quatro procedimentos bsicos: tomada de contas, tomada de contas especial, fiscalizaes e monitoramentos. A tomada de contas uma ao desempenhada para apurar a responsabilidade de pessoa fsica, rgo ou entidade que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte ou possa resultar dano ao errio, sempre que o responsvel no prestar as contas como deveria ou, ainda, quando no obrigado a prestar contas. A tomada de contas especial ao determinada pelo Tribunal ou por autoridade responsvel pelo controle interno com a finalidade de adotar providncias, em carter de urgncia, nos casos previstos pela legislao em

127

Id. Ibid., p. 319.

105

vigor, para apurao dos fatos, identificao dos responsveis e quantificao pecuniria do dano. As fiscalizaes so as inspees e auditorias. As fiscalizaes, no mbito do Estado do Rio de Janeiro, podem ser ordinrias, especiais e extraordinrias. As inspees ordinrias obedecem a um cronograma aprovado pelo Presidente da Corte no incio de cada ano, e tem o objetivo de verificar, in loco, a legalidade, legitimidade e economicidade de atos ou contratos nas unidades dos Poderes do Estado, dos Municpios e, ainda, das entidades da Administrao Indireta. As inspees especiais so realizadas em cada caso, ex officio, por determinao do Presidente da Corte ou a requerimento de Conselheiro, do Ministrio Pblico ou do Secretrio-Geral de Controle Externo, sempre que houver necessidade de esclarecer fato determinado, coletar dados, verificar a execuo de contratos, dirimir dvidas ou suprir omisses nos processos em trmite pelo Tribunal. Por fim, as inspees extraordinrias so autorizadas pelo Plenrio em casos onde a relevncia ou gravidade dos fatos exija exame mais detido e aprofundado. O ltimo procedimento de que se valem os Tribunais de Contas o monitoramento. Por monitoramento entende-se o acompanhamento do

cumprimento de duas deliberaes, bem como dos resultados obtidos. Juntamente com as sanes aplicadas, uma forma de assegurar a efetividade das decises da Corte. So estas, em sntese, as funes que devem ser desempenhadas pelos Tribunais de Contas. Como decorre de quase todo texto de lei, as atribuies constitucionalmente definidas para os Tribunais de Contas estabelecem uma srie de controvrsias doutrinrias, que envolvem desde a natureza da instituio, at a abrangncia de cada uma de suas funes, discusses essas que, pela minudncia de detalhes, podem se constituir em temas especficos de pesquisa.

106

Assim, discute-se, por exemplo, a efetividade dos seus julgados, o carter jurisdicional da verificao da legalidade dos atos aposentatrios, a natureza jurdica do parecer prvio emitido quando da apreciao das contas do chefe de governo, etc. A rigor, entendemos que os Tribunais de Contas tm e deveriam exercer uma funo exclusivamente tcnica, na medida em que as funes polticas ficam restritas ao mbito das Casas Legislativas, e, por se tratar de funes tcnicas, nestas no podem existir aspectos polticos, sob pena de se estar maculando a essncia da instituio.

5.5 Consideraes acerca da realizao das funes pelos Tribunais de Contas

Como se v, so muitas as controvrsias identificadas na instituio Tribunal de Contas. Com isto se quer dizer que os Tribunais no tm exercido, de modo pleno, uma avaliao do desempenho governamental, na medida em que realizam auditoria apenas de legalidade e legitimidade (verificando o fim pblico e o contedo do ato implcito na norma legal) e, de forma muito incipiente, embrionria, a auditoria operacional, (isto , realizam uma avaliao ligada ao controle da exatido formal dos resultados e dos meios utilizados para atingi-los, ou quando muito, fazem uma rasa e passageira anlise da eficincia desses atos). Justamente por isso, encontra coro, na sociedade, a insistente pretenso de muitos, no sentido de que se extingam as Cortes de Contas no Brasil, que, alis, j antiga. Entretanto, em um Estado que concebeu os fundamentos do Estado Democrtico de Direito em sua Constituio, e que reclama a existncia do controle como um dos elementos preservadores da democracia, de se estranhar que o desejo de extino dos Tribunais de Contas, rgos que justamente so incumbidos de realizar o controle, vem deixando de ser uma discusso atpica nos meios poltico-administrativos, para, inversamente, se constituir num assunto

107

cada dia mais presente entre polticos e cidados, tcnicos e leigos, a ponto de estar inquietando a prpria instituio, e, dentro dela se tornar freqente a adoo de medidas que modifiquem culturas que lhes esto arraigadas. Por isso, pode-se observar, mais amide, - embora no a um nvel satisfatrio - a preocupao de tcnicos, auditores e Conselheiros dos Tribunais de Contas com a implementao de tcnicas administrativas e auditorias, e, de outros, com a divulgao dessas providncias. Busca-se, assim, a implementao dessa nova perspectiva de auditoria, perfeitamente inserida no contexto constitucional das atribuies, competncias e funes dos Tribunais de Contas, voltada para alm do controle da legitimidade, legalidade dos atos administrativos, mas para a economicidade, eficincia, e tambm eficcia, ou seja, para um controle e avaliao dos resultados sociais das polticas pblicas, que, em ltima anlise, se constituiria numa avaliao da relao custo-benefcio dos gastos pblicos versus fim social. Cristina Busquets e Maria Beatriz Martins reclamam, tambm, essa modernizao da instituio Tribunal de Contas, como se pode ver: "Nos dias de hoje j no se admite que o Tribunal de Contas seja visto como organismo que analisa contas em atraso. Ele no terminou sua evoluo. Obrigado a resolver as dificuldades que lhe acarretam as incessantes mutaes da Administrao, precisa constantemente diversificar seus mtodos para adapt-los aos controles que lhes so atribudos. Precisa ele estar frente de seu tempo, antevendo as tentativas ilcitas de fraude ao errio com a mobilizao de instrumentos aptos, entre eles as sanes, a coibir a corrupo que se vem agravando em nosso pas."128 Pelos mesmos motivos, Bolzan e Mileski assinalam o descompasso dos Tribunais de Contas com a atual realidade scio-jurdica do Estado, e

reclamam uma postura compatvel: "Portanto, grande a responsabilidade conferida e a confiana depositada pela sociedade brasileira, atravs de seus representantes constituintes, na funo do Tribunal de Contas. Foram asseguradas as condies necessrias execuo de um controle eficiente, com
128

BUSQUETS, Cristina Del Pilar e MARTINS, Maria Cristina Prata R.Borges. A Moralidade na Administrao Pblica e os Tribunais de Contas. Revista do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, So Paulo, n. 73, p. 30, out. 1993.

108

instrumentalizao jurdica prpria. Resta agora, a todos os Tribunais de Contas do Brasil, os quais de uma maneira geral j possuem corpo tcnico qualificado, exercerem de forma efetiva as suas competncias constitucionais"129 Sem dvida, se os Tribunais de Contas no se empenharem, de uma forma mais eficaz, na efetivao do controle que acompanhem o processo de modernizao administrativa, com a elaborao de novos instrumentos e tcnicas, o controle que realizam no poder ser caracterizado como um dos elementos que integram a formulao das polticas pblicas no Estado Democrtico de Direito. Os Tribunais de Contas precisam racionalizar o seu funcionamento, e substituir os valores tradicionais de fiscalizao, compatveis com as frmulas de controle exigidas pelas expectativas sociais.

129

BOLZAN, Romildo e MILESKI, Hlio Saul. Aspectos Polticos da Funo do Tribunal de Contas. Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, v. 6, n. 9, p. 99102, dez. 1998.

109

6 FUNO SOCIAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Neste captulo, h de se destacar a importncia do controle externo exercido pelos Tribunais de Contas, a fim de contribuir para que os recursos gastos pelo Poder Pblico, na execuo de seus programas sejam aplicados garantindo-se o atendimento das demandas da sociedade. O controle social da funo administrativa do Estado conseqncia lgica, necessria e imediata do princpio republicano, o qual alicera nosso sistema constitucional. Em um pas onde os recursos so escassos, no obstante seja elevada a carga tributria, a sociedade reivindica do Estado aes que visem melhorar a qualidade de vida de todos. Destarte, os Tribunais de Contas devem se preocupar no apenas com a regularidade das contas pblicas, focando somente o aspecto legalcontbil-financeiro-oramentrio-patrimonial, mas tambm com os resultados alcanados pela administrao pblica, avaliando a economicidade, eficincia, eficcia e efetividade na execuo de seus programas. Comumente, a sociedade vislumbra o Tribunal de Contas como um rgo para onde se pode encaminhar as denncias e representaes, quando so verificados abusos por parte de gestores na aplicao dos recursos pblicos. Essa viso, entretanto, no deve ser a nica, afinal a sociedade tambm pode exercer o controle social atravs dos Tribunais de Contas. Outro ponto a ser ressaltado que, para o controle social ser efetivo, faz-se necessria a divulgao dos trabalhos de fiscalizao realizados pelos Tribunais de Contas, aumentando a viso da sociedade em relao a esses rgos, de modo que estes sejam vistos como rgos que muito podem colaborar, fazendo com que a administrao pblica utilize os recursos de forma econmica, eficiente, eficaz e efetiva. Desse modo, faz-se necessrio demonstrar os meios de controle social existentes, como instrumento de controle social exercido pela sociedade atravs dos Tribunais de Contas.

110

A Administrao Pblica existe para atender aos interesses do seu cliente, qual seja a comunidade. Desse modo, para Garcia de Enterria130, sendo a Administrao uma organizao subalterna a servio da comunidade ela deve se subordinar aos critrios estabelecidos nos princpios e regras constitucionais131, os quais trazem, na essncia de seus contedos, normas explcitas e implcitas a serem seguidas pelos agentes estatais, que devem ter, como nico objetivo, a realizao do interesse pblico. O controle social das funes do Estado direito basilar, mencionado na Constituio Federal de 1988 e uma constante luta da humanidade. At o fim da ditadura militar, no se falava em controle social por uma razo evidente: autoritarismo e participao popular so termos diametralmente opostos. Apenas com o incio do processo de redemocratizao do pas, a partir do fim do governo militar, em meados da dcada de 80, que a expresso controle social passou a ser aclamada. A maior parte das pessoas acredita que o controle social envolve tanto a participao da sociedade nas polticas pblicas do governo quanto o seu acompanhamento. Para Siraque132, as duas coisas no se misturam, pois a palavra controle se diferencia do termo participao. A participao da sociedade, coletiva ou individualmente, exerccio de poder poltico, consubstanciado na soberania popular, no plebiscito, no referendo, no voto, na iniciativa popular de lei entre outros. partilha de poder entre os governantes e a sociedade para a deliberao de interesse pblico. Alm disso, o controle tambm pode significar fiscalizao, sindicalizao, investigao e o acompanhamento da execuo daquilo que foi decidido e constitudo por quem tem o poder poltico ou a competncia legal de tomar decises de interesse da coletividade. O controle social direito pblico subjetivo dos cidados em fiscalizarem as atividades do Estado.
130

Apud SIRAQUE, Vanderlei. Controle social da funo administrativa do estado: possibilidade e limites na Constituio de 1988. Dissertao (Mestrado em Direito). Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, 2004. 131 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Op. cit. p. 170-198. 132 SIRAQUE, Vanderlei. Op. cit. p. 112.

111

O controle social da funo administrativa do Estado conseqncia imediata e inseparvel do republicanismo, consubstanciando-se no alicerce de nosso sistema constitucional. E, mais que isso, advm da prpria idia de soberania popular, que determina que o administrador responda por seus atos e omisses perante o Legislativo, o Judicirio e o Executivo, e, principalmente, perante a prpria sociedade verdadeiro titular da res publica. Os meios de controle social tm como coluna de sustentao a fiscalizao das aes pblicas, existindo algumas maneiras de concretiz-lo, seja pela legitimao ou pela necessidade popular de criar seus prprios meios fiscalizatrios. Desta maneira, o controle social pode advir de monitoramento legal ou de monitoramento autnomo. No contexto ora exposto, h de se destacar os Tribunais de Contas como meio legal e instrumento de controle social, o qual pode ser utilizado pela sociedade. Como j dito, os Tribunais de Contas so rgos auxiliares do Poder Legislativo (Congresso Nacional, Cmara Legislativa, Assemblia Legislativa e Cmara Municipal) ao qual compete a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio, Estados e Municpios, autarquias e demais entidades da administrao direta e indireta, nos trs nveis de governo. Independentemente de uma ao da sociedade atravs de denncias e/ou representaes, os Tribunais de Contas devem ajudar a sociedade a exercer o controle social, executando fiscalizaes. A realizao de tais instrumentos de controle fundamental para que se averige a atuao dos gestores na execuo dos programas governamentais, assegurando que os recursos pblicos sejam empregados de forma econmica, eficiente e eficaz. Alm disso, pode-se verificar tambm se realmente os programas de governo esto atingindo seu objetivo precpuo, qual seja o de beneficiar toda a sociedade. O novo ambiente organizacional da administrao pblica, advindo do modelo gerencial, busca atender ao clamor da sociedade pela boa gerncia

112

da coisa pblica pelos gestores pblicos, demandando dos rgos de controle governamental informaes mais claras objetivas sobre aspectos como eficincia, eficcia, economicidade e efetividade das operaes financiadas com recursos pblicos. Para Moreira Neto133, (...) os rgos de contas alcanaram indubitavelmente sua maturidade e mxima prestncia, deixando de ser apenas rgos do Estado para serem tambm rgos da sociedade no exerccio de suas funes de controle externo, em auxlio da totalidade dos entes e dos rgos conformadores do aparelho do Estado, como diretamente sociedade, por sua acrescida e nobre funo de canal de controle social, o que os situa como rgos de vanguarda dos Estados policrticos e democrticos que adentram o sculo XXI. Desta forma, os Tribunais de Contas possuem como cliente direto, no somente o Poder Legislativo, mas a prpria sociedade, que depende da atuao desses rgos para garantir a eficincia e melhor forma da aplicao de recursos pblicos. A anlise dos resultados scio-econmicos dos programas de governo pelos Tribunais de Contas temtica moderna em se tratando do exerccio do controle externo. Ainda, a anlise dos resultados sociais e econmicos dos programas governamentais no Brasil tem como abordagem (a) o controle dos produtos da ao governamental, tendo em vista a avaliao de sua eficincia e eficcia, ou seja, a anlise dos resultados em sentido restrito e (b) a avaliao do impacto da ao do Poder Pblico na economia ou no conjunto da sociedade, ou anlise dos resultados em sentido amplo. O Tribunal de Contas, atravs da anlise dos resultados dos programas (...) se preocupa, tambm, em proceder, alm da fiscalizao da regularidade, de carter legal-oramentrio-contbil-financeiro, ou seja, de ordem formal, ao controle de execuo das polticas pblicas. Em assim fazendo, o Tribunal de Contas d visibilidade quilo que (...) exprime-se pela abstrata linguagem dos algarismos. A exibio clara dos resultados da ao
133

MOREIRA NETO. Op. cit. p. 78.

113

governamental pelo controle externo torna visveis e inteligveis para a sociedade os produtos da aplicao dos recursos pblicos ou seu desperdcio.134. No obstante, ainda conforme o referido autor, (...) a anlise dos resultados no se esgota na verificao dos produtos gerados pelos programas de governo. Para alm desse controle, impende avaliar o impacto desses programas na economia e no conjunto da sociedade.135. Segundo o Conselheiro Joo Fder apud Gomes136, (...) os Tribunais de Contas devem se preparar para cumprir uma nova funo: sugerir. Sim, em face dos achados ou das descobertas, termos que nos vm dos prprios manuais, a misso da auditoria apresentar sugestes ou informes para melhorar a eficincia, a economia e a efetividade.. Para que o controle social, realizado por meio da atuao dos Tribunais de Contas, seja realmente efetivo, necessrio que o resultado das auditorias seja remetido ao Poder Legislativo e tambm divulgado sociedade civil de um modo geral. Dessa maneira, a viso da populao em relao aos Tribunais ser ampliada, ou seja, os Tribunais passaro a ser vistos no somente como rgos aos quais se pode encaminhar denncias e representaes, mas como rgos que colaboram com a sociedade fazendo com que os recursos pblicos sejam utilizados pelas administraes de forma eficiente, eficaz, econmica e efetiva. Ainda de suma importncia ser ressaltado que os Tribunais de Contas vm incorporando, ao longo dos ltimos anos, conceitos e metodologias adequadas consecuo de seus trabalhos, com a finalidade de se aproximar da sociedade, que o seu maior cliente, realizando maior divulgao de seus trabalhos realizados, propiciando um aumento do controle social por parte do cidado.

134 135

GOMES, Adhemar Martins Bento. Op. cit. p. 71. Id. Ibid., p. 74. 136 Id. Ibid.. p. 72.

114

7 A NATUREZA JURDICA DAS DECISES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS LIMITES DA REVISIBILIDADE

Como preleciona Luiz Manoel Gomes Jnior, no recente o debate, na doutrina, sobre a natureza jurdica das decises de lavra no Tribunal de Contas. A confuso, se que assim pode ser intitulada, iniciou-se com o decreto n 392, de 08 de outubro de 1986, pois referido texto normativo explicitava que o Tribunal de Contas atuaria como fiscal da administrao financeira e como Tribunal de Justia com jurisdio contenciosa e graciosa com a funo de julgar as contas. Houve assim quem entendesse que a utilizao das expresses jurisdio e julgar autorizaria o entendimento de que se tratava de funo jurisdicional.137 Conforme j dito, os Tribunais de Contas no Brasil so considerados rgos independentes, autnomos, constitucionalmente

construdos, desvinculados de qualquer relao de subordinao com os poderes. Destarte, o Tribunal de Contas como rgo executor do controle externo, para realizar a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Administrao Pblica, com competncia sobre os trs Poderes do Estado, necessita, para o exerccio de to nobre misso, de garantias constitucionais de autonomia e independncia, inclusive no que diz respeito estruturao e ao funcionamento de seus rgos. Por isso, nos termos dos artigos 73 e 75, com aplicabilidade do art. 96, da Constituio, possui poderes para se organizar, ter quadro prprio de pessoal e jurisdio em sua rbita de competncia territorial. A autonomia de organizao administrativa um dos fatores de garantia institucional do Tribunal de Contas, compreendendo a possibilidade de proceder, com independncia, a estruturao e ao funcionamento de seus rgos, conforme comando do art. 73, da Constituio Federal158. Justamente
137

GOMES JNIOR, Luiz Manoel. Op. cit., p. 2.

115

por isso, a Constituio lhe conferiu as mesmas garantias dadas aos Tribunais Judicirios, no que couber, o que significa a aplicabilidade do disposto no art. 96, com adaptao as peculiaridades institucionais do Tribunal de Contas. No exerccio de sua misso constitucional de exercer o controle externo da Administrao Pblica, o Tribunal de Contas, como j visto anteriormente, possui inmeras competncias (art.71, CF), vindo a decidir a respeito das matrias colocadas sob o seu controle. Agora, no que tange natureza jurdica de suas decises, esta tem acarretado por parte da doutrina e da jurisprudncia ptria acaloradas e conflitantes discusses, no af de saber-se se as mesmas so de natureza administrativa ou judicial, ou seja, se suas decises so passveis de reviso por parte do Poder Judicirio e, em caso positivo, qual a extenso desse controle. Dentro desse contexto, realizaremos uma abordagem acerca do assunto.

7.1 Natureza jurisdicional

Alguns so os doutrinadores que entendem que a natureza jurdica das decises dos Tribunais de Contas apresentaria funo jurisdicional. Como destaca Luiz Manoel Gomes Jnior138, Roberto Rosas o que defende a posio mais radical. No seu entendimento, a natureza judicante das decises do tribunal de Contas estaria presente na apreciao das contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos ou mesmo quando da apreciao dos contratos, aposentadorias, reformas e penses: A Constituio de 1967 conferiu ao Tribunal de Contas funo jurisdicional, desde a fixao de sua jurisdio em todo o territrio nacional, ao julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos (art. 71, 1); o julgamento da regularidade das contas dos administradores (art. 71, 4); a ilegalidade de qualquer despesa (art. 73, 5); a ilegalidade das concesses iniciais de aposentadoria, reformas e penses (art. 73, 8).

138

Id. Ibid., p. 24.

116

(...). A Constituio, o Decreto-lei n 199, outras leis esparsas, inclusive a jurisprudncia, atribuem ao Tribunal de Contas funo jurisdicional no exerccio de seus atos privativos, desde a adoo do sistema de controle oramentrio por um rgo colegiado, de feio judiciria at ares Judi cata em suas decises. Conforme ensina Victor Nunes Leal, citado por Raimundo de Menezes Vieira139, a disposio constitucional de que "a lei no poder excluir da apreciao do Poder Judicirio qualquer leso de direito individual" no obstculo a esse entendimento, porque, no caso, a reduo de competncia do Judicirio resulta da Constituio, e no da lei. Nas palavras de Raimundo de Menezes Vieira, A eventual necessidade de propositura da ao de cobrana no desvirtua a funo judicante da Corte de Contas, porque em tal hiptese a justia ordinria funciona to-somente como instrumento da sanctio jris emanada daquele rgo. A justia comum simples executora da deciso, no possui competncia para investigar a causa debendi, e conseqentemente da condenao, nem para modific-la140. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes141 afirma que ao Poder Judicirio cabe apenas o "patrulhamento das fronteiras da legalidade", vedado o exame quanto convenincia e oportunidade. No pode o juiz pretender examinar uma questo se no ficar evidenciada cristalina leso ordem jurdica. Em nome da harmonia no dos Poderes, mas do Direito , no se admite o exerccio da aplicao concreta da Lei com o afastamento da competncia da autoridade administrativa. E mais, segundo o supracitado autor, julgar apreciar o mrito; portanto, mesmo que a Constituio no utilizasse expressamente o termo julgar, ainda assim uma deciso dessa Corte seria impenetrvel para o Poder Judicirio. O juiz tambm deve conter sua atuao nos limites da lei, e foi a Lei

139

VIEIRA, Raimundo de Menezes. O Tribunal de Contas: valor de suas decises. Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 27, n. 106, p. 105, abr./jun. 1990. 140 Id. Ibid., p. 105. 141 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Limites revisibilidade judicial das decises dos Tribunais de Contas. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, v. 27, n. 2, p. 71, abr./jun. 1998.

117

Maior que deu a competncia para julgar as contas a uma Corte, devidamente instrumentalizada e tecnicamente especializada. Sendo assim, mesmo que o julgamento das Cortes de Contas no fosse um ato jurisdicional tpico, mas apenas um ato administrativo, seu mrito no poderia ser revisto pelo Poder Judicirio. A disposio do art. 5. , XXXV, da Constituio Federal tem por destinatrio o legislador infraconstitucional, mas no veda que a prpria Constituio, em dispositivo a ser coordenado, imponha o exerccio da funo jurisdicional a outro rgo no-integrante do Poder Judicirio ou, mais contundentemente, estabelea que um determinado tipo de questo no seja objeto de apreciao judicial. Castro Nunes, lembrado por Jorge Ulisses Jacoby Fernandes142, asseverava que o Tribunal de Contas " um instituto sui generis, posto de permeio entre os Poderes polticos da nao, o Legislativo e o Executivo, sem sujeio, porm, a qualquer deles". A funo que exerce , como ensina o Ministro Ivan Luz, citado por Jorge Ulisses Jacoby Fernandes de "jurisdio fiscal e judicante, por soberana deciso constitucional"143. Em reforo ao j asseverado, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes diz que Os atos administrativos em geral no podem ser amplamente revistos pelo Poder Judicirio; as questes estritamente pertinentes ao binmio
o

convenincia-oportunidade e ao mrito fogem ao exame judicial. O fundamento dessa lio consagrada pela doutrina, de forma unssona, reside no respeito competncia e harmonia do Direito que impede ao juiz se substituir ao administrador144. Assim, verifica-se que as decises dos Tribunais de Contas, quando adotadas em decorrncia da matria que o Constituinte estabeleceu na competncia de julgar, no podem ser revistas quanto ao mrito.

142 143

Id. Ibid., p. 83. Id. Ibid., p. 86. 144 Id. Ibid., p. 89-90.

118

7.2 Natureza administrativa

Eduardo Lobo Botelho Gualazzi, citado por Luiz Manoel Gomes Jnior145, argumenta que no obstante o Tribunal de Contas emita um veredicto administrativo, no exerce uma jurisdio em seu aspecto stricto sensu que privativa9 do Poder Judicirio, apesar de lege ferenda defender que a manifestao daquele seja definitiva, invocando a lio de Jos Luiz de Anhaia Mello:
146

(...) de fato, de nada adianta um corpo de auditores a fazer

exames de contabilidade, a acompanhar a execuo oramentria, a visar balanos e balancetes, se esses procedimentos meramente instrutivos e interlocutrios no ensejarem por parte do Tribunal uma deciso definitiva e operante. Odete Medauar147 integra a corrente doutrinria que entende que as decises do Tribunal de Contas possuem natureza eminentemente

administrativa. No mesmo sentido Jos Afonso da Silva,148 entendendo tratar-se de uma atuao com carter poltico, sendo que as decises do Tribunal de Contas (...) so administrativas, no jurisdicionais e Oswaldo Aranha Bandeira de Mello:149 (...) o Tribunal de Contas rgo administrativo e no judicante, e sua denominao de Tribunal e a expresso julgar ambas so equvocas. (...). Apura fatos. Ora, apurar fatos no julgar. Jos Cretella Jnior, por sua vez entende que "A Corte de Contas no julga, no tem funes judicantes, no rgo integrante do Poder Judicirio, pois todas as suas funes, sem exceo, so de natureza administrativa"150. Funo jurisdicional, segundo o autor acima mencionado, a aplicao da lei ao caso concreto, em decorrncia de situao contenciosa. No
145 146

Apud GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. Op. cit., p. 26. O Tribunal de Contas Pesquisa e Atuao. So Paulo: Grfica do TC/SP, 1984, p.38. 147 Controle da Administrao Pblica pelo Tribunal de Contas. Braslia: Imprensa Nacional, Revista de Informao Legislativa, 1990, p. 124-125. 148 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. Op. cit. p. 627. 149 MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios Gerais de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1969, v. 2, p. 172. 150 CRETELLA JUNIOR, Jos. Natureza das decises do Tribunal de Contas. Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 24, n. 94, p. 183-189, abr./jun. 1987.

119

a aplicao da lei de ofcio. No Poder Judicirio, centraliza-se toda a jurisdio, que no lhe pode ser retirada nem pela prpria lei, uma vez que outorgada por mandamento constitucional expresso. Citando Hely Lopes Meirelles, este asseverou que O Tribunal de Contas da Unio tem uma posio singular na Administrao brasileira, pois est instrudo constitucionalmente como rgos do Poder Legislativo, mas desempenha atribuies jurisdicionais administrativas, relacionadas com a fiscalizao da execuo oramentria, com a aplicao dos dinheiros pblicos, com a legalidade dos contratos, aposentadorias e penses. E conclui, afirmando que, No exercendo funes legislativas, nem judiciais, o Tribunal de Contas s pode ser classificado como rgo administrativo independente.Todos os Poderes e rgos exercem jurisdio, mas somente o Poder Judicirio tem o monoplio da jurisdio judicial, isto , de dizer o direito com fora de coisa julgada. por isso que a jurisdio do Tribunal de Contas meramente administrativa, estando suas decises sujeitas correo pelo Poder Judicirio, quando lesivas de direito individual. Continua a afirmar Jos Cretella Jnior que Nenhuma das tarefas ou atividades do Tribunal de Contas configura atividade jurisdicional, pois, no se v, no desempenho dessa Corte de Contas, nem autor, nem ru, nem propositura de ao, nem provocao para obter prestao jurisdicional, nem inrcia inicial, nem existncia de rgo integrante do Poder Judicirio, nem julgamento de crimes contra a Administrao. Ao contrrio, as atividades do Tribunal de Contas, tipicamente administrativas, so a apreciao da legalidade das concesses iniciais de aposentadoria, para fins de registro, a apreciao da legalidade das reformas e penses, a apreciao das contas do Chefe do Executivo, etc.151. Pondera Odete Medauar, com base no art. 5. , XXXV, da Constituio Federal que nenhuma leso de direito poder ficar excluda da apreciao do Poder Judicirio; qualquer deciso do Tribunal de Contas, mesmo no tocante apreciao de contas de administradores, pode ser submetida ao reexame do Poder Judicirio se o interessado considerar que seu
151

Id. Ibid., p. 195-196.

120

direito sofreu leso; ausente se encontra, nas decises do Tribunal de Contas, o carter de definitividade ou imutabilidade dos efeitos, inerente aos atos jurisdicionais152. O princpio da unidade de jurisdio sofre abrandamento pela prpria Constituio, que admite a competncia privativa das Cortes de Contas para julgar as contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos. Essa competncia privativa diz respeito ao mrito do julgamento, fato que deve admitir a verificao do acatamento do princpio constitucional do devido processo legal, que consiste no exame extrnseco dos atos decisrios das Cortes de Contas, como, por exemplo, da competncia para julgamento, da forma definida em lei, da observncia do princpio da ampla defesa e contraditrio, nos termos da lei especfica destas Cortes. As deliberaes do Tribunal de Contas consistem em juzos acerca da exatido das contas e de atos submetidos a seu exame. Elas fazem coisa julgada administrativa, o que impede sua reviso e torna seu cumprimento obrigatrio nessa esfera, e no podem ser questionadas seno por mandado de segurana junto ao Supremo Tribunal Federal. E mais adiante assenta que definitivamente, as decises dos Tribunais de Contas, no Brasil, por no se revestirem de natureza judicial, no produzem coisa julgada, nem formal, nem material: produzem, no mximo, a coisa julgada administrativa. Os Tribunais de Contas, dessa forma, pronunciam um veredito e no exercem a jurisdio; exatamente como acontece no Jri, em que os jurados so juzes de fato ficando o juiz de Direito vinculado ao seu pronunciamento, no podendo alter-lo tambm os Tribunais de Contas so soberanos nos seus veredictos. Efetivamente, no se pode dizer que as funes do Tribunal de Contas sejam de natureza jurisdicional, com o mesmo carter judicial de definitividade, expressando coisa julgada, na medida em que as suas decises so passveis de reviso pelo Poder Judicirio. Portanto, mesmo quando a Corte
152

MEDAUAR, Odete. Controle da administrao pblica. Op. cit., p. 142-143.

121

de Contas procede ao julgamento das contas dos responsveis por bens e valores pblicos, exercendo uma competncia constitucional prpria, exclusiva e indelegvel, ainda assim, no h como negar a natureza administrativa de suas funes. Portanto, via de regra, sua jurisdio de carter administrativo, mas com a qualificao do poder jurisdicional administrativo, que deriva de competncia constitucional expressamente estabelecida, com a delimitao do poder de conhecer e julgar as contas prestadas pelos administradores pblicos. Todavia, tratando-se de jurisdio administrativa, no possuem o carter de definitividade, por isso, sujeitam-se ao reexame do Judicirio. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro153, a deciso do Tribunal de Contas final no mbito administrativo, uma vez que no se iguala deciso jurisdicional, porque est tambm sujeita a controle pelo Poder Judicirio, tambm no se identifica com a funo puramente administrativa. Ela se coloca a meio caminho entre uma e outra. Ela tem fundamento constitucional e se sobrepe deciso das autoridades administrativas, qualquer que seja o nvel em que se insiram na hierarquia da Administrao Pblica, mesmo no nvel mximo da Chefia do Poder Executivo. A deciso do Tribunal de Contas faz coisa julgada, no s no sentido assinalado para a coisa julgada administrativa (precluso da via administrativa, por no cabimento de qualquer recurso), mas tambm e principalmente no sentido de que ela deve ser necessariamente acatada pelo rgo administrativo controlado, sob pena de responsabilidade, com a nica ressalva para a possibilidade de impugnao pela via judicial. Ao Poder Judicirio vedado apreciar, no exerccio do controle jurisdicional, o mrito dos atos administrativos. Cabe-lhe examin-los, tosomente, sob o prisma da legalidade. Este o limite do controle, quanto extenso. Em Direito Administrativo, mrito tem sentido diverso daquele que em geral lhe empresta a tcnica processual. consubstanciado no binmio oportunidade e convenincia. a zona franca em que a vontade do
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Coisa julgada: aplicabilidade s decises do Tribunal de Contas da Unio. Op. cit., p. 31-36.
153

122

administrador resolve sobre as solues mais adequadas ao interesse publico. a sede do poder discricionrio do administrador, que se orienta por critrios de utilidade. Por sua vez, a legalidade do ato administrativo a observncia da lei que vincula a manifestao de vontade do administrador, estabelecendo nexos entre o resultado do ato e a norma jurdica. O ato administrativo precisa, antes de tudo, ser legal, isto , estar de acordo com o texto da lei, preencher todos os requisitos de ato jurdico perfeito, e tambm os requisitos do ato administrativo, j que espcie daquele. O mrito est no sentido poltico do ato administrativo. o sentido dele em funo das normas da boa administrao, ou, noutras palavras, o seu sentido como procedimento que atende ao interesse pblico, e, ao mesmo tempo, o ajusta aos interesses privados, que toda medida administrativa tem de levar em conta. Por isso, exprime um juzo comparativo. Compreende os aspectos, nem sempre de fcil percepo, atinentes ao acerto, justia, utilidade, equidade, razoabilidade, moralidade etc. de cada procedimento administrativo. A anlise da legalidade tem um sentido puramente jurdico. Cingese a verificar se os atos da Administrao obedeceram s prescries legais, expressamente determinadas, quanto competncia e manifestao da vontade do agente, quanto ao motivo, ao objeto, finalidade e forma. Assim, como conclui Luiz Manoel Gomes Jnior154,

especialmente pelo fato de que, no Brasil, no existe um contencioso administrativo que outorgue o carter de definitividade s decises de lavra da Administrao Pblica, incluindo as do Poder Legislativo ao qual aquele rgo encontra-se vinculado, certo que as decises dos Tribunais de Contas possuem carter eminentemente administrativo.

154

Apud GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. Op. cit., p. 28.

123

7.3 Os Limites de Atuao dos Tribunais de Contas em suas Decises. Como ensina Luiz Manoel Gomes Jnior155, sempre se entendeu que o mrito156 do ato administrativo estaria imune ao controle jurisdicional. Seria esse (mrito) o ncleo do ato administrativo que contm os elementos valorativos utilizados pelo administrador ao optar entre os vrios caminhos autorizados pela norma que lhe outorgou a competncia para decidir, exteriorizando a sua percepo quanto convenincia, oportunidade e justia da sua prtica. Assim, cristalino mostra-se o entendimento de que a funo de administrao no cabe ao Poder Judicirio, quando se utiliza da sua atividade fim, qual seja julgar. Assim, no admissvel substituir critrios polticos de deciso do Poder Executivo, desde que legtimos, pelo que entende mais conveniente o Poder Judicirio, sob pena de vulnerao ao Princpio da Separao dos Poderes. Desta feita, verifica-se que os limites impostos ao Poder Judicirio para a reviso dos atos administrativos servem de balizamento, tambm, da atividade desenvolvida pelo Tribunal de Contas. Da mesma forma que no autorizado que o Poder Judicirio invada o mrito do ato administrativo, tal limite tambm imposto ao Tribunal de Contas.

155 156

Id. Ibid.., p. 43-46. Como ponderado pela doutrina: (...). O mrito do ato Administrativo, conquanto no se posa considerar requisito de sua formao, deve ser apreciado neste tpico, dadas as suas implicaes com o motivo e o objeto do ato e, conseqentemente, com as suas condies de validade e eficcia.O conceito de mrito administrativo de fcil fixao, mas poder ser assinalada sua presena toda vez que a Administrao decidir ou atuar valorando internamente as conseqncias ou vantagens do ato. O mrito administrativo consubstancia-se, portanto, na valorao dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administrao incumbida de sua pratica, quando autorizada a decidir sobre a convenincia, oportunidade e justia do ato a realizar. Da a exata afirmativa de Seabra Fagundes de que o merecimento aspecto pertinente apenas aos atos administrativos praticados no exerccio de competncia discricionria (...) (Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros Editores, 1999, p. 137).

124

7.4. O Questionamento Judicial das Decises do Tribunal de Contas

Assim como ocorre com as decises administrativas, as decises emanadas pelos Tribunais de Contas podero sofrer questionamento judicial, principalmente no que tange sua legalidade, bem como ao respeito dos princpios constitucionais, sem que isso seja caracterizado como usurpao das funes do Tribunal de Contas Assim, como cita Luiz Manoel Gomes Jnior, na lio de Caio Tcito:157 (...) a primeira condio de legalidade a competncia do agente. No h, em Direito Administrativo, competncia do agente. No h, em direito Administrativo, competncia geral ou universal: a lei preceitua, em relao a cada funo pblica, a forma e o momento do exerccio das atribuies do cargo. No competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma de direito. A competncia , sempre, um elemento vinculado, objetivamente fixado pelo legislador. Pontes de Miranda158 defendia a impossibilidade de reviso dos julgamentos de lavra do Tribunal de Contas, em evidente exegese restritiva: Hoje, e desde 1934, a funo de julgar as contas est, clarssima, no texto constitucional. No haveremos de interpretar que o Tribunal de Contas julgue e outro juiz as re-julgue depois. Tratar-se-ia de absurdo bis idem. (...). Tal jurisdio exclui a intromisso de qualquer juiz na apreciao da situao em que se acham, ex hypothesi, os responsveis para com a Fazenda Pblica. Contudo, como ensina Luiz Manoel Gomes Jnior159, no h como aderir a tais opinies.160 O Princpio da Inafastabilidade da Tutela
157 158

Apud GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. Op. cit., p. 47. Apud Comentrios Constituio de 1946. Rio de Janeiro: Livraria Boffoni, 1947, vol. II, p. 95. 159 Apud GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. Op. cit., p. 48-55. 160 Especialmente frente ao atual texto constitucional (art. 5, inciso XXXV da CF-88), nos precisos termos invocados em precedente do Supremo Tribunal Federal: Impe-se observar, neste ponto, por necessrio, que o exame das postulaes deduzidas na presente sede mandamental justifica na restrita perspectiva do principio da separao de poderes- algumas reflexes previas em torno das relevantssimas questes pertinentes ao controle jurisdicional do poder poltico e s implicaes jurdico-institucionais que necessariamente decorrem do exerccio do judicial review. Como sabemos, o regime democrtico, analisado na perspectiva das delicadas relaes entre o Poder e o Direito, no tem condies de subsistir, quando as

125

jurisdicional claro no sentido de permitir uma anlise, pelo Poder Judicirio, de qualquer leso ou ameaa a direito. Segundo Zaiden Geraige Neto161: Como j possvel notar, o princpio da infastabilidade do controle jurisdicional se situa no tempo antes de qualquer movimento processual efetivo, estando logicamente situado anterior ao prprio princpio do due processo of law, que passa a existir, efetivamente, com o incio do processo. Isto , o princpio previsto no inciso XXXV do artigo 5 da Constituio da Repblica garantia que precede a todos os outros princpios, atribuindo-lhes segurana e efetividade, demonstrando ao jurisdicionado a conscincia de que vive em um verdadeiro Estado de Direito, onde, em juzo, poder at no atingir um resultado esperado, porm, ter a garantia de um processo justo (=devido), conforme mencionada lio de J.J. GOMES CANOTILHO. Diante desse quadro, de se notar que o princpio da

instituies polticas do estado falharem em seu dever de respeitar a Constituio e as leis, pois, sob esse sistema de governo, no poder jamais prevalecer vontade de uma s pessoa, de um s estamento, de um s grupo ou, ainda, de uma s instituio. Na realidade, impe-se, a todos os Poderes da Republica, o respeito incondicional aos valores que informam a declarao de direitos e aos princpios sobre os quais se estrutura, constitucionalmente, a organizao do Estado. Delineia-se, nesse contexto, a irrecusvel importncia jurdico-institucional do Poder Judicirio, investido do gravssimo encargo de fazer prevalecer a autoridade da Constituio e de preservar a fora e o imprio das leis, impedindo, desse modo, que se subvertam as concepes que do significado democrtico ao Estado de Direito, em ordem a tornar essencialmente controlveis, por parte de juzes e tribunais, os atos estatais que importem em transgresso a direitos, garantias e liberdades fundamentais, assegurados pela Carta da Repblica. 161 O Princpio da Inafastabilidade do Controle jurisdicional (inciso XXXV, at. 5 da Constituio Federal) e alguns temas polmicos. So Paulo: Dissertao (Mestrado em Direito) PUC-SP indita, 2001, pp. 72/73. (...). Lapidar, sob tal aspecto, o magistrio, erudito e irrepreensvel, de PEDRO LESSA (Do Poder Judicirio, pp. 65/66, 1915, Francisco Alves): Em substncia: exercendo atribuies polticas, e tomando resolues polticas, move-se o poder legislativo num vasto domnio, que tem como limites um crculo de extenso dimetro, que a Constituio Federal. Enquanto no transpe essa periferia, o Congresso elabora medidas e normas, que escapam competncia do poder judicirio. Desde que ultrapassa a circunferncia, os seus atos esto sujeitos ao julgamento do poder judicirio, que, declarando-os inaplicveis por ofensivos a direitos, lhes tira toda a eficcia jurdica.. por essa razo que a jurisprudncia constitucional do Supremo Tribunal Federal jamais tolerou que a invocao da natureza interna corporis do ato emanado das Casas legislativas pudesse constituir um ilegtimo mando protetor de comportamentos abusivos e arbitrrios do Poder Legislativo. Da a precisa observao de PONTES DE MIRANDA (Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n 1, de 1969, tomo III/644, 3 Ed., 1987, Forense), cujo magistrio embora acentuado a incognoscibilidade judicial das questes polticas atinentes oportunidade, convenincia, utilidade ou ao acerto do ato emanado do rgo estatal registra advertncia, que cumpre no ignorar: Sempre que se discute se constitucional ou no, o ato do poder executivo, ou do poder judicirio, ou do poder legislativo, a questo judicial est formulada, o elemento poltico foi excedido, e caiu-se no terreno da questo jurdica (grifei) (STF MS 24.082, rel. Min. Celso de Mello, j. 26.09.2001 DJU 03.10.02001 deciso monocrtica).

126

inafastabilidade do controle jurisdicional est presente, j surtindo efeitos, antes mesmo do caso concreto existir (...). A grande questo que os atos emanados pelos Tribunais de Contas, podem sim sofrer o controle jurisdicional. O que se verifica que, sendo consideradas decises

administrativas, as decises do Tribunal de Contas podem ser impugnadas. Desse modo, entendendo que os atos do Tribunal de Contas sujeitam-se ao controle jurisdicional, qual o limite para atuao do Poder Judicirio? Conforme demonstra Luiz Manoel Gomes Jnior162, Eduardo Lobo Botelho Gualazzi faz uma diferena. Segundo seu entendimento, a verificao administrativa da execuo financeira/oramentria, no mbito da competncia constitucional do tribunal de Contas no admite reviso judicial no que se relaciona s matrias de fato e/ou jurdicas que lhe sejam reservadas. Em suas palavras, (...) a apurao objetiva, ex facto, efetivamente no pode ser revista pelo Poder Judicirio, mas a imputao subjetiva, de jure, pode ser sempre revista pelo Poder Judicirio, porque pode, efetiva ou potencialmente, acarretar leso a direito subjetivo, publico ou privado, matria de cognio judiciria, privativa, no Brasil, consoante a atual Constituio da Republica de 1988. Dentro desse contexto, denota-se que da mesma maneira que se respeita o mrito das decises da Administrao Pblica, deve tambm ser respeitado o mrito da deciso do Tribunal de Contas. Ademais, de suma importncia a apreciao dos princpios Constitucionais da Razoabilidade e da Proporcionalidade, conforme preceitua Luiz Manoel Gomes Jnior163: A exigncia de atendimento ao postulado da
162 163

Apud GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. Op. cit., p. 200. (...). Num ltimo ponto, a funo administrativa obedece ao principio geral do devido processo legal, baseando-se no principio da razoabilidade. A administrao no pode ficar inibida na sua atividade, admitidas restries administrativas, porm sempre obedecendo ao devido processo legal. Levanta-se possvel objeo ao exame judicial do ato acoimado de no-razovel, como intangvel quanto ao mrito, nos limites da liberdade de decidir. Essa liberdade a legal, dentro da lei, e segundo seus parmetros. Importante por sua objetividade, invocamos Augustin Gordillo, sobre a medida no-razovel: (...) quando: a) no de os fundamentos de fato ou de direito que a sustentam ou b) no leve em conta os fatos constantes do expediente, ou pblicos e notrios, ou se funde em fatos ou provas inexistentes; ou c) no guarde uma proporo adequada

127

razoabilidade e proporcionalidade tem sido reconhecida pelo magistrio jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal:164 A validade das manifestaes do Estado, analisadas estas em funo de seu contedo intrnseco especialmente naquelas hipteses de imposies restritivas incidentes sobre determinados valores bsicos passa depender, essencialmente, da observncia de determinados requisitos que pressupem no s a legitimidade dos meios utilizados e dos fins perseguidos pelo legislador, mas tambm a adequao desses meios para consecuo dos objetivos pretendidos (...) e a necessidade de utilizao (...), de tal modo que Um juzo definitivo sobre a proporcionalidade ou razoabilidade da medida h de resultar da rigorosa ponderao entre o significado da interveno para o atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador (...) (GILMAR FERREIRA MENDES, A proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, in Repertrio IOB de Jurisprudncia, n 23/94, p.475). (...). Da a advertncia de CAIO TCITO (RDP 100/11-12), que, ao relembrar a lio pioneira de SANTI ROMANO, destaca que a figura do desvio de poder legislativo impe o reconhecimento de que, mesmo nas hipteses de seu discricionrio exerccio, a atividade legislativa deve desenvolver-se em estrita relao de harmonia com o interesse pblico (...).165 Assim, clarividente mostra-se a possibilidade do questionamento judicial das decises dos Tribunais de Contas, restando demonstrado o seu carter eminentemente administrativo.
entre os meios que emprega e o fim que a lei deseja alcanar, ou seja, que se trate de uma medida desproporcionada, excessiva em relao ao que se quer alcanar. A Constituio do Estado de So Paulo impe Administrao Pblica obedincia ao principio da razoabilidade (art. 111). A proporcionalidade tomada na razo da finalidade do interesse publico, isto , o ato administrativo valido na sua extenso e repercusso proporcionais. O limite da discricionariedade administrativa est submetido razoabilidade e proporcionalidade dos meios, no podendo estes ser imoderados (...) (Roberto Rosas. Improbidade Administrativa. Devido Processo Legal Cssio Scarpinella Bueno, Pedro Paulo de Rezende Porto Filho (coord.), Improbidade Administrativa. Questes Polemicas e Atuais, So Paulo: Malheiros, 2001, pp. 346-347). 164 STF Adin. n. 1.407 2 DF Rel. M. Celso de Mello j. 07.03.1996 DJU de 24.11.2000. 165 Como expe Konrad Hesse, para o direito alemo, a proporcionalidade expressa uma relao de duas grandezas variveis. No devem ir mais alm do que necessrio para produzir a concordncia de ambos os bens jurdicos, e insiste na relao entre concesses e restries de liberdade, sendo determinada no sentido de uma presuno inicial a favor da liberdade (Konrad Hesse, Elementos de direito constitucional da Republica Federal da Alemanha, Fabris, 1998, p.67) (...) (Roberto Rosas. Devido Processo Legal: Proporcionalidade e Razoabilidade, So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, vol. 783/12-13).

128

7.5 Eficcia das Decises do Tribunal de Contas

Importante frisar que as decises do Tribunal de Contas de que resulte imputao de dbito ou multa ao gestor de bens, dinheiros e valores pblicos tero eficcia de ttulo executivo, conforme comando constitucional insculpido no 3. , art. 71, o que concede efetividade e exeqibilidade nas atividades de controle levadas a efeito, fazendo com que o administrador pblico busque aplicar corretamente os dinheiros pblicos colocados a sua disposio. Caso contrrio, graaria um regime de total impunidade e desmando o que subverteria a ordem social. Entretanto, de bom alvitre aclarar que o modelo hoje adotado execuo judicial por promoo das instituies e dos rgos de Advocacia Pblica do Executivo, como bem ponderou Sergio Ferraz166183, afronta os princpios da razoabilidade, da moralidade, da impessoalidade, da igualdade, da boa-f e da segurana jurdica, alm de favorecer a ablao da efetividade da ao repressiva dos Tribunais de Contas, o que substancia intolervel contumlia ao princpio da eficincia; e submete a ao concreta de uma instituio estatal independente as Cortes de Contas aos humores de instituio subordinada a um dos poderes estatais? Subverso clara aos prprios alicerces do regime federativo e da concepo de Estado Democrtico de Direito. A soluo estaria em consagrar expressamente competncia para que os Tribunais de Contas promovessem a execuo de suas prprias decises, que impliquem imputao de dbito ou multa. Informa o autor acima citado que, no Estado do Rio de Janeiro, a Procuradoria-Geral do Tribunal de Contas tem competncia para cobrar judicialmente os dbitos e as multas, apurados ou aplicados em deciso definitiva do Tribunal de Contas, e no saldadas no tempo devido.
166

FERRAZ, Sergio. A execuo das decises dos Tribunais de Contas: algumas observaes. O novo Tribunal de Contas: rgo protetor dos direitos fundamentais. Belo Horizonte: Frum, 2003. p. 126-128.

129

Informou, ainda, que no Estado de Sergipe, a Constituio local, elencou dentre as atribuies do Tribunal de Contas a de cobrar judicialmente os seus dbitos. Entretanto, quando da execuo, um determinado prefeito sustentou a ilegitimidade do Tribunal de Contas para a promoo da execuo, o que foi acatada pelo Supremo Tribunal Federal (Recurso Extraordinrio n.
o

223.037-1, julgado em 02.05.02, em sesso plenria, por unanimidade). Cumpre ponderar que essa deciso no significa uma tomada de deciso incontroversa, que pudesse ser peremptoriamente invocada. Com efeito, existem diversas modalidades de decises, cabendo destaque nesse momento s de natureza condenatria, nas quais se buscar abordar a execuo daquelas decises que implicam condenao de natureza pecuniria, conforme disposto no art. 71, 3. , da Magna Carta Federal e possibilitando aos Tribunais de Contas atributos prprios do Poder Judicirio. bom lembrar que o objetivo da execuo a consecuo dos efeitos que seriam produzidos pela satisfao voluntria da obrigao pelo prprio obrigado. Segundo Enrico Tullio Liebman167, execuo forada constitui um "conjunto de atos estatais atravs dos quais, com ou sem o concurso da vontade do credor (e at contra ela), invade-se seu patrimnio para, custa dele, realizar-se o resultado prtico desejado concretamente pelo direito objetivo material". de se notar que a existncia de um crdito insatisfeito no , porm, suficiente para que possa pedir-se a execuo. ainda necessria a existncia de uma sentena legalmente pronunciada, verificando esse fato e condenando o devedor. Diversamente dos ttulos executivos judiciais, em que h a participao do Judicirio na sua formao, os ttulos executivos extrajudiciais encontram-se elencados no art. 585 do Cdigo de Processo Civil, cabendo destacar o consignado no inciso VIII, o qual determina que "todos os demais ttulos a que, por disposio expressa, a lei atribuir fora executiva". A outorga
o

167

Apud FERNANDES, Bruno Lacerda Bezerra. Tribunal de contas: julgamento e execuo.Campinas: Edicamp, 2002. p. 9-10.

130

de executividade ao ttulo no apenas permite a imediata busca da tutela de execuo, como tambm atribui presuno juris tantum de certeza da obrigao nele representada; torna eventual e no necessrio o processo de cognio e impe inverso do nus da prova ao devedor, conforme lies de Teori Albino Zavascki168. O princpio da proporcionalidade deve ser um norteador constante do legislador, de modo que se desvie do risco de ocorrer o comprometimento absoluto de um valor jurdico em nome de outro. Para os fins deste estudo, interessa apenas o contido no art. 71, 3.
o

da Constituio Federal, que determina que "as decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo". Este ttulo submete-se ao controle jurisdicional, no que se refere aos seus requisitos de legalidade, seja por meio de embargos, seja por ao anulatria, mediante os quais o Judicirio poder deter-se no exame da legitimidade do procedimento administrativo e dos atos que resultaram na criao do ttulo, podendo, inclusive, negar validade e eficcia executiva aos que no apresentem os indispensveis requisitos exigidos pela respectiva lei autorizadora. bom lembrar que inexiste a obrigatoriedade de esgotamento da instncia administrativa para que a parte possa acessar o Judicirio, uma vez que a CF/88 afastou a necessidade da chamada jurisdio condicionada ou instncia administrativa de curso forado, pois j se decidiu pela inexigibilidade de exaurimento das vias administrativas para obter-se o pronunciamento jurisdicional. Entretanto, seguindo-se a via administrativa, ultrapassadas as fases recursais que suspendem o curso do processo, abre-se a possibilidade de executar judicialmente o responsvel, pois a deciso do Tribunal de Contas, que resulte imputao de dbito ou cominao de multa, torna a dvida lquida e certa e tem eficcia de ttulo executivo. Sendo assim, o responsvel ser notificado para efetuar e comprovar o recolhimento, que caso efetuado acarretar a expedio de quitao do dbito ou multa pelo Tribunal. So, portanto, como j referido, ttulos executivos extrajudiciais as decises proferidas pelos Tribunais de Contas da Unio, dos Estados ou dos
168

Id. Ibid., p. 63.

131

Municpios que impliquem condenao de natureza pecuniria, de sorte que o Judicirio poder se deter no exame da legitimidade do procedimento administrativo e dos atos que resultaram na criao do ttulo, podendo, inclusive, negar validade e eficcia executiva aos que no apresentem os indispensveis requisitos exigidos pela respectiva lei autorizadora, bem como aos que no se conformem dentro da noo de razoabilidade e proporcionalidade. Bruno Lacerda Bezerra Fernandes sustenta posicionamento diverso de Sergio Ferraz, ao asseverar que a legitimidade deriva do ttulo executivo, tem-se que aos Tribunais de Contas no toca qualquer legitimao para promover a execuo da condenao, haja vista a inexistncia de interesse material, j que no o beneficiado do ttulo, tampouco possui legitimao extraordinria para tanto. Sendo as condenaes pecunirias impostas em favor das Fazendas Pblicas (Unio, Estados e Municpios), cabe a tais entidades a legitimidade para promover a execuo169. Assim, j decidiu o Supremo Tribunal Federal ao julgar o RE 223037 - SE TP Rel. Min. Maurcio Corra DJU 02.08.2002 p. 61, nos seguintes termos: RECURSO EXTRAORDINRIO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SERGIPE COMPETNCIA PARA EXECUTAR SUAS PRPRIAS DECISES IMPOSSIBILIDADE NORMA PERMISSIVA CONTIDA NA CARTA CONSTITUCIONAL INCONSTITUCIONALIDADE 1. As decises das cortes de Contas que impem condenao patrimonial aos responsveis por irregularidades no uso de bens pblicos tm eficcia de ttulo executivo (CF, artigo71, 3. ). No podem, contudo, ser executadas por iniciativa do prprio Tribunal de Contas, seja diretamente ou por meio do Ministrio Pblico que atua perante ele. Ausncia de titularidade, legitimidade e interesse imediato e concreto. 2. Ao de cobrana somente pode ser proposta pelo ente pblico beneficirio da condenao imposta pelo Tribunal de Contas, por intermdio de seus procuradores que atuam junto ao rgo jurisdicional competente. 3. Norma inserida na Constituio do Estado de Sergipe, que permite ao Tribunal de
169

Id. Ibid., p. 168.

132

Contas local executar suas prprias decises (CE, artigo 68, XI). Competncia no contemplada no modelo federal. Declarao de inconstitucionalidade, incidenter tantum, por violao ao princpio da simetria (CF, artigo 75). Recurso extraordinrio no conhecido. O legitimado ordinrio, portanto, para executar judicialmente a condenao pecuniria imposta pelos Tribunais de Contas o prprio ente poltico a que se enderea o ttulo executivo, que o titular do direito de ter seu errio recomposto. Outrossim, por tratar-se de execuo de dvida ativa no-tributria, somente a
o o

Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios e respectivas

autarquias que so legitimadas para promover a ao de execuo fiscal (art. 1. da Lei n. 6830/80). Agora, caso haja a inrcia da Fazenda Pblica competente, estaria o Ministrio Pblico legitimado, em razo da inao possivelmente calcada na incria ou na falta de vontade poltica do ente credor, para promover o ajuizamento da execuo decorrente da deciso condenatria-pecuniria proferida pelo Tribunal de Contas, dado o carter indisponvel do errio, que no pode ficar merc de interesses polticos. A execuo das decises de cunho condenatrio-pecunirio proferidas pelos Tribunais de Contas, uma vez que tm fora de ttulo executivo extrajudicial, enquadrando-se, por isso mesmo, como dvida ativa no-tributria, tem o seu deslinde orientado pelas normas contidas na legislao especial extravagante (Lei de Execuo Fiscal), devendo-se retirar da referida norma legal as diretrizes necessrias para a propositura, desenvolvimento e finalizao de referido procedimento judicial. A competncia territorial para a ao de execuo fiscal segue uma ordem de preferncia, sendo inicialmente competente o foro do domiclio do ru, depois o foro de sua residncia e, ainda, o foro onde o devedor for encontrado. Cumpre mencionar com arrimo no posicionamento de Jaqueline Grossi Fernandes Carvalho que: "A deciso deve atribuir responsabilidade a algum, identificando nominalmente o responsvel pelo dbito, seja este resultante de imposio de multa ou obrigao de ressarcimento por prejuzo

133

causado ao errio. Deve o Tribunal determinar com clareza o objeto da condenao, a fim de se dar ao condenado possibilidade de cumprir o julgado, e ao credor a possibilidade de execut-lo judicialmente depois
170

de

verificado

inadimplemento da obrigao na via administrativa

Deve, ainda, mencionar o montante do dbito, quantificando-o, isto , mencionando o valor em moeda corrente nacional ou permitir sua definio atravs de simples clculo aritmtico, mediante a converso em espcie do ndice oficial previsto em lei, como parmetro fixao do dbito.

170

CARVALHO, Jaqueline Grossi Fernandes de. O ttulo executivo como instrumento de eficcia s decises do Tribunal de Contas. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, ano 12, n. 1, p. 168, 1994.

134

8. DAS SANES APLICVEIS PELO TRIBUNAL DE CONTAS

Consoante todo o instrumental jurdico posto disposio do Tribunal de Contas, no sentido de que este bem realize o controle das contas pblicas, mediante uma fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, um dos mais importantes diz respeito ao poder de sano. No houvesse sano, o sistema de controle restaria esvaziado, em face da falta de um elemento que impusesse ao administrador as determinaes do Tribunal de Contas. Somente por meio de sano penalizadora o rgo de controle se impe na exigncia do cumprimento das disposies legais que regem a Administrao Pblica. No havendo sano, na prtica, qualquer deciso do rgo de controle resultaria em mera recomendao. Diante dessa importncia da sano para o sistema de controle, a Constituio e as leis previram vrias formas de o administrador ser penalizado pelo Tribunal de Contas. So essas sanes o objeto de estudo do presente captulo.

8.1 Aplicao de multa

Em decorrncia do controle efetuado pelo sistema de fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, mediante o exerccio das competncias que lhe so fixadas constitucionalmente, o Tribunal de Contas pode aplicar trs espcies de multa: a) multa proporcional ao dano causado ao errio; b) multa por infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas e c) multa por infrao s normas de administrao financeira e oramentria. a) Multa proporcional ao dano causado ao errio a penalidade est prevista no art. 71, VIII, da Constituio, que determina competncia para o Tribunal de Contas aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de des-

135

pesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio. Do dispositivo constitucional ressaltam duas peculiaridades fundamentais para a aplicao desse tipo de penalidade. Primeiro, a norma de eficcia contida, em face da exigncia de lei para a sua aplicabilidade. Assim, torna-se impretervel que seja editada norma legal regulamentadora da aplicao da multa. Sem lei, impossvel a sua aplicabilidade. Segundo, para a aplicao da multa, tambm deve estar caracterizado dano ao errio, na medida em que a multa proporcional a esse dano, cuja proporcionalidade tem de estar determinada em lei. No havendo dano, inexiste possibilidade de aplicao da multa. Tambm no h que se confundir dano Administrao com dano ao errio. Dano administrao qualquer espcie de leso, independentemente da sua natureza. Dano ao errio de natureza financeira ou patrimonial. Para o Tribunal de Contas da Unio, a Lei 8.443, de 16.07.1992 (Lei Orgnica do TCU), no seu art. 57, estabelece a possibilidade de aplicao de multa de at 100% do valor atualizado do dano causado ao errio. No mbito dos Estados e Municpios tem de haver lei local regulamentando a penalidade, para ser possvel a sua aplicao. Segundo Helio Saul Mileski, duas caractersticas fundamentais se fazem necessrias para a sua aplicao. Primeiro, a norma de eficcia contida, em face da exigncia de lei para a sua aplicabilidade. Assim, torna-se impretervel que seja editada norma legal regulamentadora da aplicao da multa. Sem lei, impossvel a sua aplicabilidade. Segundo, para a aplicao da multa, tambm deve estar caracterizado dano ao errio, na medida em que a multa proporcional a esse dano, cuja proporcionalidade tem de estar determinada em lei. No havendo dano, inexiste possibilidade de aplicao da multa. Tambm no h que se confundir dano Administrao com dano ao errio. Dano administrao qualquer espcie de leso, independentemente da sua natureza. Dano ao errio de natureza financeira ou patrimonial171. b) Multa por infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas a Lei 10.028, de 19.10.2000, que produziu alteraes no Cdigo
171

MILESKI, Hlio Saul. Op. cit., p. 329.

136

Penal, na Lei 1.079, de 10.04.1950, e no Dec.-lei 201, de 27.02.1967, no sentido de estabelecer severas penalidades de natureza criminal e administrativa para os gestores fiscais que violassem as normas de direito financeiro contidas na Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal , fixou no seu art. 5 que constitui infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas: deixar de divulgar ou enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatrio de gesto fiscal, nos prazos e condies estabelecidos em lei; propor lei de diretrizes oramentrias anual que no contenha as metas fiscais na forma da lei; deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e movimentao financeira, nos casos e condies estabelecidos em lei; e deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execuo de medida para a reduo do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartio por Poder do limite mximo. Para a prtica de qualquer desses atos que so considerados infrao s leis de finanas pblicas, como penalidade, prevista uma multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, com o pagamento da multa sendo de sua responsabilidade pessoal ( 1 do art. 5), cuja infrao ser processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalizao contbil, financeira e oramentria da pessoa jurdica de direito pblico envolvida ( 2 do art. 5). c) Multa por infrao s normas de administrao financeira e oramentria esta multa, nos termos da autorizao contida no art. 71, VIII, da Constituio, tem de estar prevista em lei e possui o objetivo de penalizar o administrador pela prtica de ato que, embora no seja causador de dano ao errio, posto se tratar de falha ou irregularidade de natureza formal, revele procedimento violador das normas de administrao financeira e oramentria, causando prejuzos regularidade da administrao financeira ou ao exerccio do controle externo determinado constitucionalmente. Assim, visando proteo da regularidade da administrao financeira, a penalidade busca evitar a continuidade de falhas ou irregularidades que venham em seu prejuzo. Para o Tribunal de Contas da Unio, a penalidade est prevista em sua Lei Orgnica (Lei 8.443/92), com o art. 58 estabelecendo valor atualizvel

137

por Portaria da Presidncia do Tribunal, que, na atualidade, pode ser de at R$ 21.822,02 (Portaria 58, de 29.01.2002). Para os Tribunais de Contas estaduais e municipais aplicarem o mesmo tipo de multa, tambm necessria a previso em lei local, o que ocorre em todos os Tribunais de Contas nacionais.172

8.2 Glosa de despesa e fixao de dbito

A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, por meio do controle externo executado pelo Tribunal de Contas, tem por objetivo assegurar a regularidade e a legalidade da aplicao dos dinheiros, bens e valores pblicos, verificando se no h desvio de finalidade no cumprimento do plano de governo estabelecido oramentariamente, no sentido de evitar a malversao e o uso indevido dos recursos pblicos. Todavia, a Constituio (art. 71, VIII), na forma legal determinada, autoriza a Corte de Contas, quando, via procedimento de auditoria ou julgamento de contas, esta constatar prtica de ato que resulte em utilizao indevida de bens e equipamentos ou ilegalidade de despesas, com prejuzo ao errio, a proceder glosa da despesa, mediante impugnao dos valores apurados, com fixao do dbito ao responsvel, a fim de que este promova a devoluo dos valores glosados, em recomposio do prejuzo causado ao errio. Essa providncia constitucional autorizativa segue princpio bsico de direito de que todo aquele que causa dano a algum deve reparar o prejuzo. Quando esse dano se d no mbito pblico, envolvendo responsabilidade administrativa por gerenciamento de dinheiros, bens e valores pblicos, com muito mais razo deve ocorrer a recomposio do dano causado, porque este atinge toda coletividade. Assim, sendo o Tribunal de Contas o sindicante das contas pblicas, com a competncia de apurar eventuais danos ao errio, cabe a
172

A Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (Lei 11.424, de 06.01.2000), estabelece no seu art. 67 que as infraes s leis e regulamentos relativos administrao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial sujeitaro seus autores multa de valor no superiora 1.500 (um mil e quinhentas) Unidades Fiscais de Referncia, independentemente das sanes disciplinares aplicveis.

138

ele glosar os valores impugnados e fixar o dbito dos responsveis, fazendo que realize devoluo dos valores debitados aos cofres pblicos. o que a norma do art. 19 da Lei 8.443/92 regula para o Tribunal de Contas da Unio: Quando julgar as contas irregulares, havendo dbito, o Tribunal condenar o responsvel ao pagamento da dvida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 desta Lei, sendo o instrumento da deciso considerado ttulo executivo para fundamentar a respectiva ao de execuo. Providncia legal de mesma natureza adotada pelos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios173, no sentido de preservarem o errio dos eventuais danos que possam ser causados pelos responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos.

8.3 Fixao de prazo para adoo de providncias e sustao de ato impugnado

Consoante a obrigatoriedade estabelecida no inciso IX do art. 71 da Constituio, cuja norma de carter geral, por isso abrangente de todo o procedimento de controle efetuado pelo Tribunal de Contas, deve ser assinado prazo para que o rgo ou a entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, sempre que verificada ilegalidade. Assim, nos procedimentos de auditoria, de emisso de parecer prvio, de julgamento de contas ou de apreciao de legalidade, quando for constatada ilegalidade que enseje modificao ou sustao de ato, mesmo que resulte em deciso com fixao de dbito e aplicao de multa, o Tribunal de Contas ter de assinar prazo para que sejam adotadas as providncias determinadas pela deciso, no sentido de ser restabelecida a legalidade rompida.
173

A Lei Orgnica do Tribunal de Contas do RS adotou redao assemelhada fixada para o TCU: Das decises das Cmaras e do Tribunal Pleno que imputarem dbito e/ou multa, as quais tero eficcia de ttulo executivo, sero intimadas as pessoas de que trata o artigo 34 desta lei para, no prazo de 30 (trinta) dias, recolherem a importncia correspondente, corrigida monetariamente e, no caso de dbito, acrescida de juros de mora (art. 68 da Lei 11.424/2000).

139

Caso no sejam adotadas as providncias determinadas pelo Tribunal de Contas para o exato cumprimento da lei, tratando-se de ato passvel de sustao - por exemplo: admisses, aposentadorias, reformas e penses -, o Tribunal deve sustar a execuo do ato impugnado, comunicando essa deciso ao Poder Legislativo (art. 71, X, CF). Tratando-se de no atendimento de deciso com fixao de dbito e aplicao de multa, por essa deciso ter eficcia de ttulo executivo (art. 71, 3, CF) o Tribunal dever comunicar o rgo competente (Procuradoria do Estado ou Municpio) para ser efetuada a execuo do dbito ou da multa. Hlio Saul Mileski, ao comentar o tema, assevera que nos procedimentos de auditoria, de emisso de parecer prvio, de julgamento de contas ou de apreciao de legalidade, quando for constatada ilegalidade que enseje modificao ou sustao de ato, mesmo que resulte em deciso com fixao de dbito e aplicao de multa, o Tribunal de Contas ter de assinar prazo para que sejam adotadas as providncias determinadas pela deciso, no sentido de ser restabelecida a legalidade rompida174.

8.4 Sustao de contrato

Quando a sustao de ato envolver contrato, a sustao ser adotada diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis (art. 71, 1, CF). Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivarem as medidas de sustao, caber ao Tribunal de Contas decidir a respeito da sustao do contrato (art. 71, 2, CF). O mesmo procedimento, por fora do art. 75 da Constituio, deve ser adotado no mbito da fiscalizao realizada pelos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. A forma constitucional adotada para a sustao dos atos negociais jurdicos bilaterais em que seja parte o Poder Pblico contrato tem sido alvo de muitas discusses desde que, na Constituio de 1967, modificou-se a
174

MILESKI, Hlio Saul. Op. cit., p. 332.

140

maneira de averiguar a regularidade legal desse tipo de instrumento jurdico. Sob a gide da Constituio de 1946 (art. 76, III, 1 e 2), todos os contratos submetiam-se a julgamento e registro prvio do Tribunal de Contas. O registro prvio tinha a condio de validade e executabilidade do contrato, com o Tribunal de Contas possuindo, na oportunidade de sua avaliao e julgamento, competncia para proceder sua anulao e conseqente sustao de sua execuo. Com a Constituio de 1967, alterou-se profundamente o sistema de controle das contas pblicas, com adoo de medidas inovadoras para a fiscalizao da atividade financeira do Estado. Com abandono do sistema de registro prvio e implantao do sistema de auditorias financeiras e oramentrias, a verificao de legalidade dos contratos assumiu novos contornos e a possibilidade de sua sustao inverteu-se, passou para o Legislativo. Fosse constatada a ilegalidade do contrato, o Tribunal de Contas deveria assinar prazo razovel para serem adotadas as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, e, no caso de no ser atendido, solicitar ao Congresso Nacional a sustao de execuo do contrato impugnado. O Congresso Nacional, no prazo de trinta dias, tinha de deliberar sobre a solicitao de sustao. No havendo deliberao no prazo determinado, a impugnao do Tribunal de Contas era considerada insubsistente. Portanto, se o registro prvio apresentava inconvenientes para a sua manuteno, a nova sistemtica tambm deixava a desejar. O que era para ser um exame eminentemente tcnico-jurdico exame de legalidade passava a ser um exame de critrio poltico. Pior ainda o fato de, caso no houvesse o pronunciamento poltico no prazo determinado, a avaliao jurdica com impugnao por ilegalidade, absurdamente, tornar-se insubsistente. Todavia, considerando que o regime poltico vigente poca desenvolvia-se em perodo de exceo democrtica, com o Poder Poltico concentrado no Poder Executivo, de entender-se que, obviamente, fossem estabelecidos limites competncia do Tribunal de Contas para sustar contrato. Restabelecida a democracia plena no pas, foi promulgada a Constituio de 1988, com manuteno da tcnica de controle da administrao

141

financeira voltada para o procedimento de auditorias, mas com aprimoramento dos seus aspectos reguladores. No caso dos contratos foi mantido o poder de sustao no Poder Legislativo, mas com retirada da insubsistncia de impugnao por decurso de prazo. Assim sob a justificativa de que o controle externo pertence ao Poder Legislativo, em que se inclui a competncia de julgamento das contas do Chefe do Poder Executivo, os contratos que formalizam os negcios jurdicos da Administrao, no que tange sua sustao por ilegalidade, tambm devem permanecer na rbita de competncia do Legislativo. Contudo, como aprimoramento do sistema, o prazo do Poder Legislativo foi alargado para noventa dias, e, caso transcorra esse prazo sem adoo de medidas, a matria retorna competncia do Tribunal de Contas, ao qual competir decidir a respeito da sustao do contrato.

8.5 Providncias de natureza criminal e eleitoral

Quando o Tribunal de Contas realiza julgamento sobre as contas os responsveis por bens e valores pblicos, impugnando despesas e determinando a sua devoluo, com deciso pela irregularidade das contas, h ilcito administrativo que tambm pode ensejar penalizao de natureza criminal. Todavia, como o Tribunal de Contas no tem competncia para proceder a exame de matria criminal, nem o poder de dar incio ao processo penal, ao tomar conhecimento de atos ou fatos que indiquem a existncia de crime, no pode ficar simplesmente inerte. Como rgo de controle da atividade financeira do Estado, tem o dever de adotar providncias que levem apurao dos fatos delituosos. A providncia a ser adotada pelo Tribunal de Contas deve ser consentnea legislao penal. Por isso, quando o Tribunal de Contas, em procedimentos de auditoria, de processos de julgamentos, de apreciao de legalidade ou de documentos que examine, verificar a existncia de crime ou fortes indcios de crime, conforme o determinado pelo art. 40 do Cdigo Penal,

142

deve remeter ao Ministrio Pblico as cpias e os documentos necessrios ao oferecimento da denncia, no sentido de ser apurada a responsabilidade criminal, independentemente da responsabilidade administrativa. Para o Tribunal de Contas da Unio, consoante o disposto no art. 18, 2, da Lei 8.443, de 16.07.1992, determinado, em caso de julgamento pela irregularidade das contas dos responsveis, a imediata remessa de cpia da documentao pertinente ao Ministrio Pblico da Unio, para ajuizamento das aes civis e penais cabveis. De uma maneira geral, esta uma medida normativa adotada por todos os Tribunais de Contas brasileiros, como o caso do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, que prev essa providncia no pargrafo nico do art. 99 do seu Regimento Interno. A suspenso de direitos polticos dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos no propriamente uma penalidade aplicvel pelo Tribunal de Contas, mas sim uma conseqncia jurdica que decorre do julgamento irregular de contas. A Lei Complementar 64, de 18.05.1990, considera inelegveis, para qualquer cargo, os que tiverem suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel e por deciso irrecorrvel do rgo competente, salvo se a questo houver sido ou estiver sendo submetida apreciao do Poder Judicirio, para as eleies que se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da data da deciso (art. 1, I, g). Assim, havendo inelegibilidade por julgamento irregular de contas, o rgo competente para considerar o cidado inelegvel, em anlise de argio de inelegibilidade, o Tribunal Superior Eleitoral, quando se tratar de candidato a Presidente ou Vice-Presidente da Repblica; Tribunais Regionais Eleitorais, quando se tratar de candidato a Senador, Governador e ViceGovernador de Estado e do Distrito Federal, Deputado Federal, Deputado Estadual e Deputado Distrital; e Juzes Eleitorais, quando se tratar de candidato a Prefeito, Vice-Prefeito e Vereador (art. 2, pargrafo nico, I, II e III, da Lei Complementar 64/90). Dessa forma, embora no seja da competncia do Tribunal de

143

Contas estabelecer os casos de inelegibilidade, deve o rgo de controle, at em proteo da validade e da exeqibilidade das suas decises, adotar medidas que visem a buscar a satisfao das conseqncias jurdicas que elas produzem. Nesse caso, sempre que houver deciso definitiva pela irregularidade das contas, o Tribunal dever, imediatamente, comunicar o fato ao Ministrio Pblico Eleitoral, encaminhando as cpias de documentos que se fizerem necessrias, no sentido de que este promova a argio de inelegibilidade perante o Juzo Eleitoral competente, a fim de que este decida pela inelegibilidade alegada. Portanto, mesmo no se tratando de uma penalidade aplicada pelo Tribunal de Contas, a suspenso parcial de direitos polticos, que considera inelegvel, por cinco anos, para qualquer cargo, o administrador ou responsvel que teve contas julgadas irregulares pelo Tribunal, revela uma importante e sria conseqncia que resulta da ao fiscalizadora do Tribunal de Contas, envolvendo o sagrado direito poltico do cidado de eleger e ser eleito para o exerccio de cargo pblico.

144

CONCLUSES

Atravs do presente estudo, buscou-se demonstrar a crescente exigncia social no controle externo da Administrao Pblica, visando um Estado capaz de atuar rpida e proficuamente na soluo de problemas e no atendimento das demandas sociais. Patente mostra-se a preocupao da sociedade no aperfeioamento de mecanismos, de mtodos, de instrumentos de controle a serem aplicados sobre aqueles que, por opo ou imposio normativa, so os responsveis pela gesto de dinheiros, bens e valores pblicos. A necessidade de um controle efetivo sobre os administradores de bens e recursos pblicos, nos Estados Democrticos de Direito, com o objetivo de salvaguardar os interesses da coletividade, levou a criao por nossa Constituio de um rgo autnomo, tcnico e especializado, os Tribunais de Contas. No ordenamento jurdico constitucional brasileiro, como j salientado, instituiu-se uma seo prpria (IX) sobre a fiscalizao contbil, financeira e oramentria (arts. 70 a 75), fixando-se as pessoas, os rgos e as entidades que esto obrigadas a prestar contas, desde que utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ou administrem dinheiros, bens e valores pblicos. Nessa mesma seo ficaram consignadas as atribuies e competncias do Tribunal de Contas, o modo de investidura de seus membros e os requisitos a serem preenchidos para o desempenho desta nobre e importante funo pblica, como tambm a natureza jurdica de suas decises. Cabe destacar, ainda que, to importante quanto existncia de um Tribunal de Contas, autnomo, independente e especializado na realizao de sua misso de auxiliar tcnico do Poder Legislativo, a previso constitucional expressa (art. 74) de um sistema de controle interno, que dever realizar suas atividades de forma integrada entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.

145

Sendo assim, a criao e estruturao do controle interno, mediante rgos ou entidades especficas para esse fim, com independncia e pessoal qualificado, fundamental para a correta aplicao dos recursos pblicos, considerando que o seu acompanhamento ser concomitante execuo do ato, o que poder evitar, impedir ou minimizar a realizao de aes nocivas e contrrias ao interesse pblico, corrigindo-as e colocando-as no rumo que a sociedade anseia. Controle interno e externo afinados mostra bom indicativo de desenvolvimento de nosso pas. Como foco principal de nosso trabalho, cabe mensurar que, inobstante as dificuldades vividas e enfrentadas pelos Tribunais de Contas no exerccio cotidiano do controle externo da Administrao Pblica, resta clarividente seu papel de relevante importncia como guardio dos fundamentais princpios da correta administrao dos bens e valores pblicos, garantidor dos interesses sociais. Tendo o objetivo de estabelecer ligao com a sociedade, o constituinte originrio disciplinou que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas, devendo legislao prpria disciplinar a matria, quanto ao seu processamento. Assim, tal preceito constitucional contido no art. 74, 2. fomenta, possibilita, legitima sobremaneira a participao popular no acompanhamento da execuo dos planos de governo, o cumprimento de suas metas e a realizao de despesas criando um canal aberto e constante de comunicao com o rgo tcnico de controle. Desse modo, acredita-se que, com uma sociedade organizada e participativa, um controle interno bem estruturado, qualificado e devidamente integrado entre os trs Poderes e a posio firme, lcida e tecnicamente apropriada dos Tribunais de Contas, participando em suas aes de controle em conjunto, quando possvel, o Estado de Direito, democrtico, sobretudo, estar garantido para as futuras geraes.
o

146

Ante ao que foi apresentado, buscou-se enfatizar a funo social exercida pelos Tribunais de Contas. O controle externo, exercido pelo Poder Legislativo com o auxlio dos Tribunais de Contas, desempenhando importante papel nas relaes Estado X Sociedade, contribuindo para a garantia do estado democrtico. Na poca atual, onde a sociedade est mais esclarecida e consciente de seus direitos, no se admite mais que o controle da administrao pblica, realizado pelos Tribunais de Contas, se reduza basicamente ao exame da conformidade e da regularidade dos gastos pblicos, deixando de avaliar os aspectos da economia, eficincia, eficcia e efetividade, quando da execuo dos programas governamentais. Um dos muitos desafios do controle externo o de acompanhar as inovaes propostas para a reforma do Estado, no sentido de elevar os nveis de transparncia, torn-lo mais permevel participao e ao controle dos cidados e mais eficaz e gil no atendimento das demandas da sociedade. Deve-se operar no sentido de que a sociedade conhea e reconhea a qualidade do trabalho das instituies de controle externo. Tal condio somente ser implementada caso esse controle se mostre til, seja tempestivo e promova as mudanas necessrias para que as aes governamentais sejam efetivas.

147

BIBLIOGRAFIA

AGUIAR, Roberto Armando Ramos de. Direito, Poder e Opresso. So Paulo: Alfa-Omega, 1980.

AGUILLAR, Fernando Herren. Controle Social de Servios Pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1999.

ARAJO, Luiz Alberto David. A Proteo Constitucional das Pessoas Portadoras de Deficincia. 3. ed. Braslia: Ministrio da Justia - Secretaria de Estado dos Direitos Humanos - Coordenadoria Nacional para Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia-CORDE, 2001.

ARAJO, Luiz Alberto David; NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2003.

ARISTTELES. A Poltica. Traduo Roberto Leal Ferreira. So Paulo: Martins Fontes, 1991.

AULETE, Caldas. Dicionrio Contemporneo da Lngua Portuguesa. 3. ed. Rio de Janeiro: Delta, 2006. v. 2.

BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Princpios constitucionais do processo administrativo disciplinar. So Paulo: Max Limonad, 1998.

BAHIA, Luis Alberto. O Controle da Razoabilidade no Domnio da Dupla Moralidade. In: Revista do Tribunal de Contas do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, ano 13, n. 22, julho de 1991, p. 29.

BARROSO, Lus Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas: Limites e Possibilidades da Constituio brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.

____________. Temas de Direito Constitucional. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.

148

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 2001.

BITTENCOURT, Carlos Alberto Lcio. O Controle Jurisdicional da Constitucionalidade das Leis. 2. ed. Braslia: Ministrio da Justia, 1997.

BOBBIO, Norberto; MATEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. 7. ed. Traduo Carmen C. Varriale. Braslia: Universidade de Braslia, 1995. Controle Social.

BOLZAN, Romildo; MILESKI, Hlio Saul. Aspectos Polticos da Funo do Tribunal de Contas. In: Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, vol. 6, n 9, dezembro de 1988.

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 2001.

BORGES, Alice Gonzales. O controle jurisdicional da administrao pblica. Rio de Janeiro: Revista de Direito Administrativo. v. 192, abr./jun. 1993.

BRANDO. Antnio Jos. Moralidade Administrativa. In: Revista de Direito Administrativo, n. 25.

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado, 1988.

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Administrativo. Prestao de Contas. Acrdo n. 276/2002 Plenrio. Processo n. TC-650.158/1995-4. Relator: Ministro Marcos Vinicios. Braslia, 31 de julho de 2002. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 13 ago. 2002, seo 1.

BRITO, Carlos Ayres. A Real Interpretao da Instituio Tribunal de Contas. In: Encontro Nacional de Conselheiros de Tribunais de Contas, 2001, Rio de Janeiro. Braslia: ATRICON Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil, 56 p.

149

____________. Distino entre Controle Social do Poder e Participao Popular. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 189, jul./set. 1992. BUSQUETS, Cristina Del Pilar; MARTINS, Maria Cristina Prata R. Borges. A Moralidade na Administrao Pblica e os Tribunais de Contas. In: Revista do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo. So Paulo, n. 73, outubro de 1993.

CANOTILHO. Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 3. ed. Coimbra: Almedina, 1989.

____________. ____________. 5. ed. Coimbra: Livraria Almedina, 1991.

CARVALHO, Jaqueline Grossi Fernandes de. O ttulo executivo como instrumento de eficcia s decises do Tribunal de Contas. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, ano XII, n. 1, 1994.

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005.

CASTRO, Flvio Rgis Xavier de Moura (Coord.) et al. Responsabilidade Fiscal: Abordagens Pontuais: Doutrina e Legislao. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.

CITADINI, Antnio Roque. O Controle da Administrao Pblica. So Paulo: Max Limonad, 1995.

COMPARATO. Fbio Konder. O Poder de Controle na Sociedade Annima. Rio de Janeiro: Forense, 1983.

CRETELLA JNIOR, Jos. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1997.

____________. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2003.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 20. ed. So Paulo: Saraiva, 1998.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administraivo. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2002.

150

____________. Parcerias na Administrao Pblica. So Paulo: Atlas, 2002.

____________. Participao da comunidade em rgos da administrao pblica. Revista de Direito Sanitrio. So Paulo: LTr, v. I, n.1, p.36-48, nov., 2000.

____________. Coisa julgada: aplicabilidade s decises do Tribunal de Contas da Unio. Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia: out./dez. 1996.

DAZ, Elas. Estado de Derecho y Sociedad Democrtica. Madri: Cuadernos para el Dilogo, 1973.

____________. Legitimidad-Legalidad en el Socialismo Democrtico. Madri: Civitas, 1977.

DINIZ, Maria Helena. Conflito de Normas. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1998.

____________. Norma Constitucional e seus Efeitos. 4. ed. So Paulo: Saraiva,1998.

FAGUNDES, Miguel Seabra. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. 7. ed. Atual. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2005.

FALL, Fernando Garrido et all. Comentrios a la Constitucin. Madri: Civitas, 2001.

FERNANDES, Bruno Lacerda Bezerra. Tribunal de contas: julgamento e execuo. Campinas: Edicamp, 2002.

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Conta do Brasil: Jurisdio e Competncia. Belo Horizonte: Frum, 2003.

____________. Limites revisibilidade judicial das decises dos Tribunais de Contas. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, v. 27, n. 2, abr./jun. 1998.

151

FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. DINIZ, Maria Helena. GEORGAKILAS, Ritinha Alzira Stevenson. Constituio de 1988: legitimidade, vigncia e eficcia, supremacia. So Paulo: Atlas, 1989.

FERRAZ, Luciano de Arajo. Controle de Administrao Pblica: Elementos para Compreenso dos Tribunais de Contas. Belo Horizonte: Mandamentos, 1999.

FERRAZ, Srgio. A execuo das decises dos Tribunais de Contas: algumas observaes. O novo Tribunal de Contas: rgo protetor dos direitos fundamentais. Belo Horizonte: Frum, 2003.

FIGUEIREDO, Lcia Valle. Controle da Administrao Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.

FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros. 2001.

FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Contas Pblicas, Moralidade, Jurisdio. In: Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, v. 9, n 14, junho de 1991.

FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais. So Paulo: Malheiros, 1999.

GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. La Constitucin y el Tribunal Constitucional. Madri: Civitas, 1985.

____________. La Lucha contra las Inmunidades del Poder. 3. ed. Madrid: Civitas, 1995.

GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo; RAMON FERNANDEZ, Toms. Curso de Derecho Administrativo. 4. ed. Madri: Civitas, 1983.

GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 2004.

152

GOMES, Adhemar Martins Bento. A trajetria dos tribunais de contas: estudos sobre a evoluo do controle externo da administrao pblica. Tribunal de Contas do Estado da Bahia. Salvador, 2002. p. 64. Disponvel em: <www.tce.ba.gov.br/Publicacoes/conteudo/trajetoria_tces.doc>. Acesso em 9 de junho de 2007.

GOMES JNIOR, Luiz Manoel. Tribunais de Contas: Aspectos Controvertidos. Rio de Janeiro: Forense, 2003.

GORDILLO, Agustn A. Princpios Gerais de Direito Pblico: So Paulo, Revista dos Tribunais, 1977.

____________. La Administracin Paralela. Madri: Civitas, 1982.

____________. Problemas del Control de la Administracin Pblica en Amrica Latina. Madrid: Civitas, 1981.

GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurdico dos Tribunais de Contas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992.

GUERRA, Evandro Martins. Os Controles Externo e Interno da Administrao Pblica e os Tribunais de Contas. Belo Horizonte: Frum, 2005.

JABUR, Gilberto Haddad. Liberdade de Pensamento e Direito Vida Privada: Conflitos entre Direitos da Personalidade. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 6. ed. So Paulo: Mtodo, 2003.

MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao Popular. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998.

MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva, 1996. v. 4, t. 2.

153

MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica, 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998. ____________. Direito Administrativo Moderno. 7. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.

MEIRELLES, Hely Lopes. A Administrao e seus Controles. In: Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal, n 2, 1975.

____________. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. So Paulo: Malheiros, 2006.

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Funo do Tribunal de Contas. In: Revista de Direito Pblico, vol. 72, 1983, pp. 149-150.

____________. Curso de Direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004.

MELLO, Maria Chaves de. Dicionrio jurdico portugus-ingls, inglsportugus Law Dicitionary Portuguese-English, English-Portuguese. 7. ed. Rio de Janeiro: Elfos, 1998.

MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios Gerais de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1978. v. I.

MILESKI, Hlio Saul. O Controle da Gesto Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.

MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio de 1967: com a Emenda n: 01, de 1969. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1970. t. 3.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 12. ed. So Paulo: Atlas, 2002.

MOREIRA, Egon Bockmann. Processo administrativo: princpios constitucionais e a Lei n. 9.784/99. So Paulo: Malheiros, 2000.

NASSAR, Elody. Prescrio na Administrao Pblica. So Paulo: Saraiva, 2004.

154

PARDINI, Frederico. Tribunal de Contas da Unio: rgo de Destaque Constitucional. 1997. Tese (Doutorado em Direito Pblico) Faculdade de Direito, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte.

REALE, Miguel. Lies preliminares de direito. So Paulo: Saraiva, 1974.

SANTOS, Jair Lima. Tribunal de Contas da Unio & controles estatal e social da Administrao Pblica. Curitiba: Juru, 2003.

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16. ed. So Paulo: Malheiros, 1994.

SIRAQUE, Vanderlei. Controle social da funo administrativa do estado: possibilidade e limites na Constituio de 1988. Dissertao (Mestrado em Direito) - Pontifica Universidade Catlica de So Paulo, 2004.

TCITO, Caio. A Administrao e o Controle da Legalidade. In: Revista de Direito Administrativo, 37/1.

TAVARES, Andr Ramos. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2002.

VIEIRA, Raimundo de Menezes. O Tribunal de Contas: valor de suas decises. Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 27, n. 106, abr./jun. 1990.

ZOLLER, Elisabeth. Esplendores e misrias do constitucionalismo. Lisboa: DocJuris, Sub judice, 1998. v. 12.