La medicin oficial de la pobreza en Mxico

Este Pas | Fernando Corts | 01.03.2011 | 6 Comentarios Desde hace algunos aos, los mtodos de medicin de la pobreza consideran no slo los niveles de bienestar material de las personas, sino tambin dimensiones como los derechos econmicos, sociales y culturales. Se trata de evaluar el desarrollo social en su conjunto, de acuerdo con los derechos consagrados en la Constitucin. Fernando Corts presenta los resultados, en muchos casos desoladores, de la ms reciente medicin.

Foto tomada de Flickr/CC/Rickynorris El 10 de diciembre de 2009, el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) dio a conocer las cifras oficiales de pobreza que se obtuvieron al aplicar el nuevo mtodo multidimensional a los datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) levantada en el tercer trimestre de 2008. Daba as cumplimiento a la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) que establece que la nueva medicin de la pobreza debe ser multidimensional y que debe satisfacer una serie de requisitos. El nuevo mtodo reemplaz al de medicin de pobreza por ingresos, habitualmente calificado como unidi1 mensional, que pertenece a la clase de enfoques que sita la medicin de la pobreza en el mbito del bienestar. La idea que comparten estos enfoques es que el bienestar de una persona depende de su consumo, pero dadas las restricciones de informacin para medirlo, con frecuencia se emplea como aproximacin el 2 gasto o bien el ingreso, que suelen contrastarse con una lnea de pobreza (LP): si el ingreso es menor que la lnea, la persona es pobre, y no lo es en caso contrario. Es indudable que el ingreso sera un buen indicador aproximado del bienestar individual en una economa total y absolutamente mercantilizada. Pero es sabido que en varios pases de Amrica Latina, la oferta de bienes y servicios no proviene en su totalidad del mercado, como es el caso de la educacin, la seguridad social

y la salud, as como la electricidad y el agua, etctera. En estos casos la medicin de la pobreza por ingreso hace invisibles algunos componentes de la pobreza (Hammill, 2009: 7 a 11). La Ley General de Desarrollo Social y la pobreza Las funciones del coneval segn la lgds (Art. 81) son: 1. Establecer los lineamientos y criterios para la definicin, identificacin y medicin de la pobreza y, 2. Normar y coordinar la evaluacin de las polticas y programas de desarrollo social. Desde un inicio, la LGDS establece una conexin entre la medicin de la pobreza y la evaluacin de los programas sociales: la medida de pobreza debe servir para evaluar los programas, las polticas y la poltica de desarrollo social. A su vez, la LGDS seala que la pobreza involucra un espacio de bienestar, otro de derechos econmicos, sociales y culturales (DESC) y un tercero territorial. Plantea que el desarrollo social debe garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitucin, asegurando el acceso de toda la poblacin al desarrollo social (Art. 1). A lo largo del texto se hace referencia explcita a los siguientes derechos sociales (LGDS , Art. 6): salud, alimentacin, vivienda, educacin, un medio ambiente sano, trabajo y seguridad social. Tambin se deja claramente establecido que la informacin para realizar las mediciones de pobreza debe provenir del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) y que los clculos se deben efectuar cada dos aos con representatividad estatal y cada cinco aos a escala municipal (LGDS , Art. 37). El Artculo 36 de la LGDS seala que el coneval tendr que generar una medida de pobreza que tome en cuenta al menos las siguientes dimensiones: rezago educativo promedio en el hogar, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a servicios bsicos en la vivienda, acceso a la alimentacin y grado de cohesin social. Lo anterior, aunado al ingreso corriente per cpita como indicador del bienestar. En sntesis, la LGDS establece las siguientes restricciones: (1) vnculo entre programas sociales y medicin de la pobreza; (2) pobreza definida en el espacio del bienestar y de los derechos econmicos, sociales y culturales; (3) lista de las dimensiones que deben considerarse; (4) el nivel geogrfico del que deben ser representativas las mediciones y (5) las fuentes de informacin y la periodicidad de su clculo de ellas derivan una serie de lineamientos que deben tomarse en cuenta al momento de elaborar la metodologa. La metodologa de la medicin multidimensional de la pobreza La medicin multidimensional de la pobreza considera inicialmente dos de los tres espacios que establece la LGDS, uno referido al bienestar y otro a los DESC. En el espacio del bienestar, una persona ser pobre si el ingreso per cpita de su hogar es inferior a la lnea de pobreza. El coneval se dio a la tarea de construir, con datos de la ENIGH de 2006, una nueva canasta alimentaria una para las zonas rurales y otra para las urbanas cuyo valor es la nueva lnea denominada de bienestar mnimo. Tambin construy una canasta completa (alimentaria y no alimentaria) que una vez evaluada origin la lnea de bienestar. Estas dos lneas constituyen los umbrales que permiten distinguir a las personas que estn en situacin de carencia en el mbito del bienestar. La identificacin en el plano de los derechos es un poco ms compleja porque involucra varias dimensiones. 3 Con base en los sealamientos de la lgds, pero dejando de lado la cohesin social, se consideran las siguientes carencias: rezago educativo promedio del hogar (C1), acceso a los servicios de salud (C2), acceso a la seguridad social (C3), calidad y espacios de la vivienda (C4), acceso a servicios en la vivienda (C5) y acceso a la alimentacin (C6). Para determinar la carencia en cada una de estas dimensiones es necesario referirse a los indicadores o variables y a los umbrales. Los detalles de los procedimientos empleados se pueden consultar en el documento electrnico Metodologa de la Medicin Multidimensional de la Pobreza en el sitio del CONEVAL (www.coneval.gob.mx). Con la informacin que proporciona la ENIGH es posible saber si una persona especfica presenta o no alguna

de las seis carencias. Sin embargo, hace falta ir un poco ms all, establecer en qu condiciones cada individuo es carente o no. Esta calificacin se basa en que los derechos sociales son indivisibles e indisolubles, y que ningn derecho es superior a otro. Una persona en particular ser calificada como carente si presenta al menos una carencia en el mbito de los derechos. De acuerdo con las ideas anteriores, se puede identificar si una persona es carente en el espacio del bienestar o en el de los derechos, pero an no se sabe si es o no pobre de acuerdo con la medicin multidimensional. La definicin del coneval establece que una persona es pobre si es carente tanto en el espacio del bienestar como en el espacio de los derechos (CONEVAL 2009: 20). El coneval ajust an ms la mirada en la identificacin de los pobres. En el espacio del ingreso defini una lnea de bienestar mnimo equivalente al valor de la canasta alimentaria, y as identifica un subgrupo cuya carencia econmica es ms profunda. Una operacin equivalente se realiz en el espacio de los derechos sociales, pero fue necesario determinar un nmero de carencias que divida a la poblacin en dos grupos, uno formado por los que tienen ms carencias y otro por los que tienen menos. Los estudios realizados permitieron 4 concluir que dicho nmero es tres, es decir, en el espacio de los derechos se diferencian las personas que presentan tres o ms carencias de las que tienen dos o menos. Con base en esta informacin se procedi a definir la categora de pobres extremos segn la medicin multidimensional: Una persona es pobre extremo si simultneamente su ingreso no alcanza a superar el valor de la lnea de bienestar mnimo y presenta tres o ms carencias en la satisfaccin de sus derechos sociales. Y se califican como pobres moderados a todas las personas que siendo pobres no son pobres extremos. Considerando que el objeto de la poltica social es la totalidad de la poblacin del pas, se distinguen tres grupos adicionales: (1) vulnerables por carencia social, formado por todas aquellas personas que no son carentes en la dimensin de bienestar pero s lo son en el espacio de los derechos; (2) vulnerables por ingreso, conformado por las personas que no tienen carencias en sus derechos pero s en el espacio del bienestar econmico, y (3) la poblacin sin carencias en derechos y con un ingreso superior a la lnea de bienestar econmico. Por ltimo, hay que considerar que la cohesin social refiere al mbito territorial, a diferencia de los derechos y el bienestar, que son propiedades de los individuos. La cohesin social se incluy en la medicin como una caracterstica del contexto territorial que recoge el efecto del entorno en el cual ocurren los procesos sociales que originan, mantienen o refuerzan la pobreza. Medir la cohesin consiste en hacerla observable en colectividades que ocupan un territorio. Se introduce a la medicin como un tercer espacio diferenciando contextos con alta o baja cohesin social. Cuantificacin de la pobreza multidimensional en Mxico
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Para lograr la representatividad estatal de las mediciones de pobreza, la ENIGH del ao 2008 aplic alrededor de 70 mil cuestionarios de hogares, 45 mil ms de los que levant la encuesta en 2006. El CONEVAL, con la colaboracin del INEGI , dise un Mdulo de Condiciones Socioeconmicas (MCS) para recabar la informacin adicional necesaria para el clculo de la pobreza multidimensional. En 35 mil hogares se aplic el instrumento completo y el mdulo, y en los restantes 35 mil una versin recortada del cuestionario y el mdulo; el recorte se hizo sobre la informacin del gasto de los hogares. Debido a que las ENIGH anteriores a 2008 no proporcionan la informacin que se requiere para calcular la pobreza multidimensional, no es posible construir una serie retrospectiva con cifras comparables. El clculo de la pobreza multidimensional en el Mxico del ao 2008 permite distribuir a la poblacin en cinco grupos. (Ver Grfica 1.)

La incidencia de la pobreza multidimensional en 2008 fue de 44.2%, lo que equivale a 47.2 millones de mexicanos, que se subdividen a su vez en 11.2 millones en pobreza multidimensional extrema (que presentan en promedio 3.9 carencias) y 36 millones en pobreza moderada, que tienen una media de 2.3 carencias. La medicin muestra 35.2 millones de personas (incidencia de 33%) vulnerables por carencia social con un promedio de 2 carencias, y 4.8 millones vulnerables por ingreso (que no tienen carencias sociales). Escapan a la pobreza y a la vulnerabilidad casi 20 millones de mexicanos que representan 18.3% de la poblacin. La identificacin de cuatro subpoblaciones dos de pobres y dos vulnerables da pie para elaborar polticas sociales diferenciadas, al mismo tiempo que proporciona informacin bsica para evaluar programas sociales. De este modo, por ejemplo, los programas cuya meta es reducir las carencias en salud o educacin, que antao se evaluaban por su impacto sobre la pobreza monetaria, pueden hacerlo desde el 10 de diciembre de 2009 por su efecto en las dimensiones correspondientes del espacio de los derechos sociales. La medicin multidimensional de la pobreza permite analizar su composicin en mbitos desagregados, como es el caso de la pobreza multidimensional rural y urbana que se presenta en las Grficas 2a y 2b.

En primer lugar, hay que notar que la suma de los pobres multidimensionales y de los vulnerables en los mbitos rural y urbano coincide con el total nacional. En segundo lugar, como es bien sabido, la incidencia de la pobreza extrema es mucho ms marcada en las reas rurales que en las urbanas; los promedios ponderados reconstituyen la incidencia de la pobreza multidimensional en el pas. En tercer lugar, se observa que la incidencia de la vulnerabilidad por carencia social es similar en las zonas rurales y urbanas, lo que es un indicio de que el incumplimiento de los derechos sociales es generalizado en el pas. En cuarto y ltimo lugar, la incidencia de los vulnerables por ingreso es ms pronunciada en las zonas urbanas que en las rurales. El mismo tipo de ejercicio se puede realizar por entidad federativa. Esta informacin es particularmente til en un pas cuya organizacin poltica es federal y que adems presenta profundas desigualdades territoriales en su desarrollo econmico y social, segn se aprecia en los ejemplos de las Grficas 3a y 3b.

Dada la diferencia numrica de la poblacin de Sonora y Chiapas, se debe centrar la atencin en la incidencia de la pobreza multidimensional. Las grficas muestran que es muchsimo ms elevada en Chiapas (76.7%) que en Sonora (26.7%). Por otra parte, en Sonora 30% de la poblacin no tiene problemas de bienestar ni de cumplimiento de sus derechos sociales, mientras que Chiapas est en el extremo opuesto: slo 5.5% de su poblacin se encuentra en esa condicin. Sin embargo, a pesar de las diferencias sealadas, el promedio de carencias en los grupos formados por los pobres moderados y extremos es slo ligeramente mayor en Chiapas (3.1 versus 2.5), lo que es un indicador, nuevamente, de que para los pobres la insatisfaccin de los derechos sociales es bastante homognea sobre el territorio nacional. La informacin est disponible para las 32 entidades federativas del pas y se puede consultar en el Anexo. Debido a que la medida permite desagregar la medicin sobre divisiones de la poblacin en categoras mutuamente excluyentes y exhaustivas, como es el caso de la distribucin por unidades poltico-administrativas, la suma de los pobres y vulnerables que resulta de las medidas multidimensionales o las incidencias ponderadas por sus correspondientes tamaos de poblacin conforma los respectivos totales nacionales. Esta informacin sirve para saber cunto aporta cada estado a la formacin de la pobreza nacional y, por tanto, ayuda a hacer ms eficiente la focalizacin territorial de los programas sociales. Otra particin de inters es la separacin de la poblacin en indgena y no indgena. (Ver Grficas 4a y 4b.)

La ENIGH levantada en 2008 incluy por primera vez en la historia de estas encuestas preguntas que permiten identificar la etnia de los entrevistados. Con base en esta informacin ahora es posible hacer un clculo que permite comparar la incidencia de la pobreza en la poblacin indgena respecto a la pobreza existente en el pas o en relacin con otras subpoblaciones. El cuadro es claramente desolador: slo 3.1% de los indgenas no son pobres ni carentes, contra 19.3% de los no indgenas. Las sumas del nmero de pobres indgenas o no indgenas o de las incidencias ponderadas en pobreza multidimensional, ya sea extrema o moderada, conforman el total nacional, lo mismo que la poblacin en condicin de vulnerabilidad. En consecuencia, sera posible conocer la contribucin de la condicin indgena a la pobreza y a la vulnerabilidad nacional. En las grficas anteriores se apreciaba que entre los pobres las carencias en la satisfaccin de los derechos sociales presentan una distribucin pareja en las zonas rural y urbana, y aun en mbitos estatales tan diferentes como Sonora y Chiapas. Sin embargo, esto no ocurre en la particin indgena/no-indgena: las carencias promedio son mucho ms elevadas entre los pobres indgenas. La medicin multidimensional tambin permite simular los efectos que podran tener sobre la pobreza acciones especficas de poltica pblica. Por ejemplo, en el caso de que se decidiera una poltica de cobertura universal en salud y seguridad social, la pobreza multidimensional extrema se reducira de 10.5 a 3.8% de la poblacin y la moderada de 33.7% a 28.1 por ciento. (Ver Grfica 5.)

Tambin se puede calcular la pobreza multidimensional de acuerdo con el grado de cohesin social de las entidades federativas. (Ver Grficas 5a y 5b.)

En los estados de alta cohesin social, en comparacin con los de baja, la incidencia de pobreza multidimensional es sensiblemente ms reducida, y es mayor la proporcin de no pobres ni vulnerables. Por otra parte, la incidencia de la vulnerabilidad segn carencias sociales es ms pronunciada en las entidades de alta cohesin social. Consideraciones finales Inicia la segunda dcada del siglo xxi y la medicin de la pobreza por ingreso an juega un papel importante (Mora, 2010). Por ejemplo, el primero de los Objetivos del Milenio (Naciones Unidas 2005: 11) reducir la pobreza extrema a la mitad en el ao 2015 refiere a la pobreza unidimensional, como tambin lo hacen las mediciones internacionales del Banco Mundial diseadas para comparar la pobreza entre pases. Tambin se observan aproximaciones diferentes entre aquellos que optan por una mirada multidimensional, ya que pueden diferir en las teoras subyacentes: necesidades (Doyal y Gough, 1991) o capacidades (Hammill, 2009: 7 y

8). No es el propsito de este artculo entrar en esta discusin, menos an en la seccin final, sino sealar que se trata de un campo abierto donde se han propuesto mltiples soluciones; una buena muestra de ellas se encuentra en Kakwani y Silber (2008a y 2008b). La corriente dominante en la concepcin multidimensional de la pobreza, en el campo de la Economa, toma pie en los trabajos de Amartya Sen (1985, 1992), cuyo modelo explicativo descansa en las nociones de capacidades y funcionamientos. El ndice de Desarrollo Humano ( IDH ) ( UNDP , 1997) es un primer intento de lle6 var al campo de la medicin la teora de capacidades. En la actualidad no son pocos los esfuerzos en curso para operacionalizar las diversas dimensiones de las capacidades (Alkire, 2008; Nussbaum, 2006). Aun ms, basndose en la perspectiva de Sen, la Universidad de Oxford est operando el programa Oxford Poverty and Human Development Iniciative (ophi). Dirigido por Sabina Alkire, su propsito es construir un marco multidimensional para reducir la pobreza basado en la experiencia y los valores de la gente (www.ophi.org.uk). Si bien la medicin multidimensional de la pobreza en Mxico no puede escapar a los problemas y discusiones sostenidas en la academia, agrega una dimensin prctica: la necesidad del Estado mexicano de contar con una medicin de la pobreza que le permita evaluar su poltica social. Es precisamente este anclaje en las acciones del gobierno el que permite vislumbrar una solucin a varios de los problemas que se discuten en la academia. La LGDS , al establecer que la medicin debe dar cuenta de los espacios bienestar y derechos sociales (vinculados a la poltica econmica y a la poltica social, respectivamente), identifica dos mbitos que al ser de naturaleza diferente abren el camino para que la medicin no desemboque en un nmero (por ejemplo, un punto en el eje de los nmeros reales) sino en por lo menos un par de nmeros (un punto en un plano) que den cuenta de las dos dimensiones. En esta perspectiva no cabe, desde el punto de vista lgico, el intento por generar una medida nica, cmo es el caso de diversas aproximaciones conceptuales (capacidades o necesidades), para medir el bienestar de las personas. Por otra parte, la misma ley explicita cul es el nmero mnimo de dimensiones a tomar en cuenta en el espacio de los derechos, y especifica cules son stas. Adoptando la perspectiva de derechos, la seleccin de umbrales se facilita cuando hay alguna ley o acuerdo internacional que los establece. En el caso en que no los haya se puede recurrir a expertos. El ndice de pobreza FGT , acrnimo de los apellidos de sus autores, Foster, Greer y Thorbecke (1984), es el estndar en la medicin unidimensional de la pobreza y es sabido que permite la agregacin en el espacio del bienestar. En el espacio de los derechos tambin es posible la agregacin porque stos son dicotmicos (se satisfacen o no), indisolubles (forman un conjunto inseparable de derechos) e indivisibles (no tienen jerarqua entre s). La suma de las carencias en cada una de las dimensiones de los derechos respeta estas caractersticas. La solucin propuesta por el coneval al problema planteado por la lgds no slo toma en cuenta consideraciones de metodologa sino tambin la disponibilidad de informacin para satisfacer los requerimientos de calcular cifras de pobreza multidimensional, cada dos aos con representatividad al nivel de los estados de la federacin y cada cinco en los municipios. Las restricciones de la informacin limitan los indicadores que se pueden emplear para medir cada dimensin. Por ello, se ha planeado desarrollar una serie de estudios detallados que permitan ahondar y conocer con mayor exactitud la situacin de la poblacin en los espacios del bienestar y de los derechos. Se requiere de un conocimiento ms profundo y preciso para aumentar la probabilidad de xito de la poltica social. A pesar de los avances que se logran con la medicin multidimensional de la pobreza, est previsto no descontinuar por ahora el clculo de la pobreza por ingresos, que distingue entre pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio, cuya serie empieza en 1992. La decisin de continuar el clculo de la serie antigua toma en cuenta no slo que el gobierno mexicano ha adquirido, con base en dichas mediciones, compromisos de reduccin de la pobreza, sino tambin la necesidad de disponer de informacin de largo plazo que siga la pista de su evolucin. En efecto, como ya se ha sealado, la medicin multidimensional inicia en 2008; este ao 2011 se conocern las cifras de 2010. La serie de pobreza por ingresos se remonta a 1992 y distingue entre la pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio, cuyas tendencias se aprecian en la Grfica 6.

Las tres lneas exhiben el mismo perfil; un pico en 1996, que expresa los efectos de la crisis econmica iniciada en diciembre de 1994, una reduccin sistemtica desde 1996, aunque a tasa decreciente, alcanzando valores inferiores a los de 1994 a partir de 2002, y una elevacin entre 2006 y 2008 como consecuencia del alza en los precios de los alimentos y el inicio de la recesin econmica mundial reciente.

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