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Licitao I
Edgar Guimares
eXPEDIENTe
Publicaes temticas da Agenda Parlamentar do Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do Paran CREA-PR
Acessibilidade Cercas Eletrificadas Conservao de solos e gua Construo Coisa Sria Ideias e Solues para os Municpios Iluminao Pblica Inspeo e Manuteno Predial Instalaes Provisrias Licenciamentos Ambientais Licitaes e Obras Pblicas Nossos Municpios mais Seguros Obteno de Recursos Planos Diretores Preveno de Catstrofes Produtos Orgnicos Programas e Servios do CREA-PR Resduos Slidos Saneamento Ambiental Uso e Reso de gua Mobilidade Urbana Psicultura Qualificao de mo de obra Arborizao Urbana Sistema Virio e Trnsito Urbano Arquitetura e Engenharia Pblicas Profissionais na Gesto Municipal Recursos Financeiros para os Municpios Licitao 1 - Compra direta
Publicao:
ANO 2011 Diretoria: PRESIDENTE: Engenheiro Agrnomo lvaro Jos Cabrini Jnior (licenciado); 1 VICE-PRESIDENTE: Engenheiro Civil Andr Luis Gonalves (em exerccio de 8/08/11 a 8/11/11); 2 VICE-PRESIDENTE: Engenheiro Agrnomo Orley Jayr Lopes; 1 SECRETRIO: Engenheiro Civil Jos Rodolfo de Lacerda; 2 SECRETRIO: Engenheiro Eletricista Aldino Beal; 3 SECRETRIO: Tcnico em Edificaes Mrcio Gamba; 1 TESOUREIRO: Engenheiro Mecnico Silmar Brunatto Van Der Broocke; 2 TESOUREIRA: Engenheira Agrnoma Adriana Baumel; DIRETORA ADJUNTA: Arquiteta Ana Carmen de Oliveira. Jornalista Responsvel: Anna Preussler; Projeto grfico e diagramao: Mamute Design; Reviso ortogrfica: Lia Terbeck; Organizao: Patrcia Blmel; Edio: Assessoria de Comunicao do CREA-PR. Agenda Parlamentar CREA-PR Assessoria de Apoio s Entidades de Classe: Gestor Claudemir Marcos Prattes; Eng. Mario Guelbert Filho; Eng. Jefferson Oliveira da Cruz; Eng. Vander Della Coletta Moreno; Eng. Helio Xavier da Silva Filho; Eng. Israel Ferreira de Mello; Eng. Gilmar Pernoncini Ritter; Eng. Edgar Matsuo Tsuzuki. Tiragem: 1.000 exemplares * O contedo deste caderno tcnico de inteira responsabilidade do autor.
apresentao
Resultado das discusses da Agenda Parlamentar, programa de contribuio tcnica s gestes municipais realizados pelo CREA-PR Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura, Agronomia em parceria com entidades de classe nos municpios, a presente publicao tm o objetivo de orientar e auxiliar os gestores na implementao das propostas apresentadas como prioritrias para a melhoria da qualidade de vida dos paranaenses. Foram mais de 250 propostas compiladas em trs grandes reas: Cidade, Cidadania e Sustentabilidade. Os temas foram detalhados por especialistas e so apresentados de forma a subsidiar projetos e propostas de polticas pblicas para os municpios. Os contedos so apresentados em formato de cartilha, totalizando vrias publicaes, como: Acessibilidade; Cercas Eletrificadas; Conservao de solos e gua; Construo Coisa Sria; Iluminao Pblica; Inspeo e Manuteno Predial; Instalaes Provisrias; Licenciamentos Ambientais; Licitaes e Obras Pblicas; Nossos Municpios mais Seguros; Obteno de Recursos; Planos Diretores; Preveno de Catstrofes; Produtos Orgnicos; Programas e Servios do CREA-PR; Propostas da Agenda Parlamentar; Resduos Slidos; Saneamento Ambiental; Uso e Reso de gua; Mobilidade Urbana; Psicultura; Qualificao de mo de obra; Arborizao Urbana; Sistema Virio e Trnsito Urbano; Arquitetura e Engenharia Pblicas; Profissionais na Gesto Municipal; Recursos Financeiros para os Municpios; Licitao 1 - Compra direta. Alm dos contedos apresentados nas publicaes o CREA-PR, as Entidades de Classe das reas da Engenharia, Arquitetura e Agronomia e os profissionais ligados a estas reas esto disposio dos gestores no auxlio e assessoramento tcnico que se fizerem necessrios para a busca da aplicao deste trabalho tcnico na prtica, a exemplo do que j vem acontecendo com muitas das propostas apresentadas e que j saram do papel. Da mesma forma, o programa Agenda Parlamentar no se encerra com estas publicaes, mas ganha nova fora e expanso do trabalho com a apresentao tcnica e fundamentada dos assuntos. Diretoria CREA-PR
SUMRio
APRESENTAO........................................................................................................................................ 9 1. INTRODUO.....................................................................................................................................10 2. LICITAO DISPENSVEL. ....................................................................................................................14 3. LICITAO INEXIGVEL........................................................................................................................41 4. FORMALIZAO DA CONTRATAO DIRETA.......................................................................................44 5. REFERNCIAS .....................................................................................................................................49 6. CURRCULO DO AUTOR. ......................................................................................................................50
APRESENTAO
O administrador pblico, a fim de satisfazer interesses coletivos, pratica uma infinidade de atos, estabelece inmeras relaes jurdicas cujo objetivo, na maioria das vezes, a contratao de obras, servios, compras e alienao de bens, tornando o contrato adminis-trativo tema de concreta e inequvoca importncia. O ordenamento jurdico impe Administrao a observncia de uma srie de requisitos e exigncias para contratar com a iniciativa privada, tais como, o prvio certame licitatrio. As contrataes sem licitao se constituem em exceo regra geral que a licitao prvia aos contratos. Este trabalho tem por finalidade tecer breves comentrios acer-ca das hipteses de dispensa e inexigibilidade, as cautelas necessrias materializao do processo e apresentar, em alguns casos, decises dos Tribunais de Contas e do Poder Judicirio. A abordagem tem como pontos de referncia a Constituio Federal de 1988 e a legislao infraconstitucional regedora da matria, notadamente os artigos 24, 25 e 26 da Lei Federal n 8.666/1993. Edgar Guimares www.edgarguimaraes.com.br advocacia@edgarguimaraes.com.br
1. INTRODUO
1.1. Dever de licitar
A Administrao Pblica no produz todos os bens e servios necessrios ao atendimento dos interesses pblicos primrios e secundrios tendo, na maioria das vezes, de se socorrer no mercado, contratando particulares, pessoas fsicas ou jurdicas, com capacidade para suprir estas demandas. Diferentemente dos particulares que gozam de total liberdade quando preten-dem adquirir, alienar, locar bens, ou ainda contratar a execuo de determinada obra ou a prestao de determinado servio, a Administrao Pblica, por celebrar contratos no interesse de terceiros, no caso, dirigidos satisfao do interesse pblico, deve anteceder suas contra-taes de uma competio que assegure igualdade de condies na disputa a todos os inte-ressados que demonstrarem capacidade para executar satisfatoriamente as prestaes contra-tuais. Essa competio denominada de licitao. A Constituio Federal de 1988 em seu artigo 37, inciso XXI, prescreve ex-pressamente o dever de licitar. A licitao, dentro dessa ideia, consiste no processo administra-tivo por meio do qual a Administrao Pblica, assegurada a igualdade de participao a todos os possveis interessados, seleciona a proposta mais vantajosa ao interesse pblico e promove o desenvolvimento nacional sustentvel, conforme as regras de julgamento previamente defini-das e divulgadas. No plano infraconstitucional este panorama, por bvio, no poderia ser diferen-te. Assim, no mbito federal a Lei n 8.666/1993 impe como regra, a licitao prvia s contra-taes pblicas. Dessume-se do mandamento constitucional evidenciado que, ao contratar com terceiros, o Poder Pblico est obrigado a instaurar previamente a competio entre os even-tuais interessados, por meio da licitao pblica. A contratao direta, ou seja, sem licitao, constitui-se em exceo a esta regra de carter geral. Cabe ressaltar que a licitao no o nico caminho pelo qual a Administrao Pblica adquire, aliena, enfim celebra contratos. No se deve olvidar, como afirmado, que a regra a ser observada quando o Poder Pblico contrata com terceiros a instaurao prvia da licitao. Todavia, pode o caso concreto se subsumir a uma das hipteses legais de licitao dispensada, dispensvel ou inexigvel, fato este que autoriza o afastamento do competitrio com a consequente contratao direta.
A importncia da exata compreenso e distino entre normas gerais e espec-ficas no que toca licitao reside justamente na possibilidade que tm os Estados-Membros, os Municpios e o Distrito Federal de, ao legislarem sobre tal matria, fixarem regras diversas das estabelecidas para a Administrao Pblica Federal, respeitando, porm, todo o contedo jurdico determinado no artigo 37, caput, e inciso XXI, exatamente pela necessidade de conferir a estes aspectos um tratamento uniforme em todas as unidades da Federao, vez que esta a orientao do prprio texto constitucional. Considerando que a contratao sem licitao constitui exceo regra geral, estando intimamente ligada ao dever de licitar estabelecido no plano constitucional e infracons-titucional, como tambm aos princpios jurdicos que devem nortear as aes administrativas, conclumos que as hipteses de licitao dispensada, dispensvel e inexigvel previstas na Lei n 8.666/1993 so normas gerais, cabendo exclusiva e privativamente Unio fixar a respectiva disciplina jurdica.
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preciso registrar, porm, a total impossibilidade de se fixar previso legal ta-xativa para todas as situaes em que h inviabilidade de competio tornando intil a instau-rao do certame licitatrio. Desse modo, a lei estabeleceu a inviabilidade de competio como motivo genrico autorizador da contratao direta e identificou, de forma exemplificativa, trs possveis hipteses de sua configurao (incisos I, II e III do artigo 25 da Lei n 8.666/1993).
1.4. A interpretao das regras jurdicas que estabelecem hipteses de contratao direta
De acordo com as consagradas diretrizes firmadas pela hermenutica jurdica, as excees devem ser objeto de interpretao restritiva. Isso significa que, os casos de dis-pensa e inexigibilidade de licitao no admitem qualquer interpretao extensiva, devendo o seu cabimento e, sobretudo, os limites impostos sua aplicao, ser considerados no rigor dos termos legais.
lizao do agente, bem como a sua anulao. No apenas a entida-de pblica contratante, mas tambm os prprios contratados devem agir com sinceridade e honestidade, no lhes sendo possvel atuar com ardil, malcia ou qualquer intuito escuso, obje-tivando, por exemplo, conluios, acordos para aumentos de preos, aes desleais etc. . Por sua vez, o princpio da publicidade garante a total transparncia das a-es administrativas, tornando possvel a sua cincia, bem como o exerccio do controle levado a efeito pelos rgos competentes e pela prpria sociedade. O princpio da eficincia foi inserido expressamente no caput do artigo 37 da Constituio Federal de 1988, pela Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998. No exerccio da funo administrativa no basta apenas o agente pblico observar a legalidade, a moralidade, deve, nas suas aes, buscar resultados positivos para a sociedade. No campo das contrataes pblicas a Administrao deve agir de forma rpida, eficaz e objetivar a ob-teno de bens, servios e comodidades populao. O princpio da igualdade ou da isonomia tem fundamento constitucional, visto que a Carta Magna estabelece que todos fossem iguais perante a lei. Sendo princpio constitucional, por bvio no pode ser deixado de lado em contrataes realizadas sem a instaura-o prvia do certame licitatrio. Assim sendo, se existir mais de um particular em condies de atender s ne-cessidades da Administrao e houver a possibilidade de uma seleo objetiva, a escolha deve ser pautada por critrios isonmicos, no arbitrrios e devidamente motivada no respectivo processo. Como princpio implcito da Constituio Federal de 1988, e da prpria lei de li-citaes, a razoabilidade impe ao administrador pblico a necessidade de atuao adequada e proporcional, numa relao estritamente objetiva de congruncia lgica entre os pressupos-tos de fato (motivo) e o ato emanado . No mbito das licitaes e das dispensas e inexigibilidades o princpio da razo-abilidade tem ampla aplicabilidade, vinculando-se estreitamente com o princpio da propor-cionalidade, ou seja, com a ideia de adequao entre os meios e os fins, de necessidade da medida e de intensidade da deciso, inclusive no que tange aplicao de aes restritivas de direito . assente no plano doutrinrio o entendimento de que, pelo princpio da eco-nomicidade, o administrador pblico deve sempre buscar o atingimento do interesse pblico com o menor dispndio, sedimentando-se, desde logo, a relao: custo versus benefcio. Trata-se, em verdade, do princpio da maximizao dos recursos pblicos. Por fim, outro princpio jurdico que tem lugar no processo de contratao dire-ta o da motivao. O seu contedo jurdico faz nascer para o agente pblico a obrigao de expor, prvia ou contemporaneamente a qualquer ao, as situaes fticas e jurdicas que lhe do sustentao. Vale dizer, todo e qualquer ato, seja ele vinculado ou discricionrio, deve vir acompanhado da respectiva fundamentao, sob pena de tornar-se invlido.
SRIE DE cadernos tcnicos Da agenda parlamentar Licitao I - CONTRATAO DIRETA
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2. LICITAO DISPENSVEL
2.1. Consideraes gerais
As hipteses de licitao dispensvel elencadas nos incisos do artigo 24 da Lei n 8.666/1993 so taxativas. Muitas delas, no entanto, no significam que a realizao da lici-tao seria materialmente impossvel. Ao contrrio, boa parte sugere que a licitao no ape-nas seria vivel, como perfeitamente possvel de ser realizada.
Ao assim disciplinar, a ordem jurdica impede a Administrao de realizar o procedimento comumente denominado de fracionamento indevido de despesa. Logo, para o fim de identificar o cabimento ou no da dispensa em razo do valor, a Administrao deve considerar o total do gasto provocado pelo objeto a ser contratado. importante salientar que, a vedao legal fica circunscrita ao fracionamento indevido de despesa, isto , ao fato de no se considerar o encargo financeiro gerado pela contratao da totalidade objeto para fins da definio do dever de licitar ou do cabimento da dispensa em razo do valor. Logo, no significa a impossibilidade de parcelar o objeto das contrataes. A verificao do cabimento da dispensa em razo do valor, portanto, depende diretamente da atividade de planejamento da Administrao. As eventuais necessidades su-pervenientes ao planejamento e impossveis de serem por ele abarcadas, podem ser conside-radas de modo isolado. Ento, se os baixos custos individuais permitirem a dispensa em razo do valor, a rigor tal procedimento pode ser realizado. Por fim vale lembrar que, de acordo com a disposio do pargrafo nico, do artigo 24 da Lei n 8.666/1993, os valores limites para dispensa de licitao so 20% superio-res aos referidos nos incisos I e II do caput daquele artigo em se tratando de compras, obras e servios contratados por Consrcios Pblicos, Sociedade de Economia Mista, Empresa Pblica e por Autarquia ou Fundao qualificadas na forma da lei, como Agncias Executivas.
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II, ambos da Constituio Federal de 1988 . Pode ser concei-tuada, na lio de Hely Lopes Meirelles, como o estado de beligerncia entre duas ou mais naes, devendo ser declarada, no Brasil, por ato do Presidente da Repblica, na forma consti-tucional (CF/88, artigo 84, inciso XIX) . Mesmo no ocorrendo a guerra declarada, ou seja, o conflito armado por meio da movimentao de tropas militares, a declarao formal, por si s, j suficiente para a dis-pensa da licitao. No caso de grave perturbao da ordem, necessrio que ocorram fatos de notrio conhecimento pblico que a evidenciem. Nesta situao, para que a Administrao Pblica possa contratar com dispensa de licitao, imprescindvel que estas circunstncias restem comprovadas, no podendo haver dvidas quanto sua real ocorrncia. H, portanto, uma necessria relao de causa e efeito que deve ser observa-da quanto ao estado de guerra ou grave perturbao da ordem e o objeto da contratao. dizer: o objeto da contratao deve abranger o suficiente para fazer frente ao esforo de guerra ou para superar a perturbao da ordem, nem mais, nem menos.
maiores prejuzos ou comprometimento da segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos ou bens, sejam pblicos ou particulares. Podemos desdobrar a emergncia em duas espcies: a real, verificada aps a ocorrncia de um evento destruidor e que enseja providncias reparadoras, e a potencial, quando existe o prenncio ou iminncia de um fato danoso, sendo necessria a execuo ime-diata de medidas preventivas para impedir a sua propagao e os possveis danos dela resul-tantes. Neste caso, mesmo que esta emergncia fosse previsvel, as aes necessrias para evitar sua ocorrncia deveriam ser inquestionavelmente tomadas pela Administrao, sob pena de omisso e apurao de responsabilidades. A situao emergencial considerada pela regra legal envolve riscos no habi-tuais, extraordinrios e no mais das vezes insuscetveis de controle a partir da ao humana e da destreza dos gestores pblicos. O problema, entretanto, necessita ser visto com reservas e, especialmente, sem rigores absolutos. que, se de um lado a emergncia tratada pelo comando legal, de fato, em nada se confunde com os incidentes provocados por falta de planejamento ou desdia da Administrao, de outro necessrio reconhecer que a falta da contratao, por gerar risco de dano concreto a pessoas, bens ou interesses, potencialmente capaz de provocar prejuzos ainda maiores. Da porque reconhecer que, nesses casos, os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade recomendam a adoo de conduta que, ainda que praticada ao arrepio da ordem jurdica, representa o menor grau de prejuzo. Nos casos em que o menor prejuzo esti-ver na celebrao do contrato emergencial, entendemos que esse o procedimento a ser ado-tado, promovendo-se, ato contnuo, as medidas necessrias para responsabilizar e sancionar os responsveis pela omisso e pela criao da situao emergencial. Resta, ainda, tratar da calamidade pblica. Ela identificada em situaes de anomalia causadas por alguma ao da natureza, como enchentes, secas, incndios, epidemi-as ou outros desastres naturais que causem prejuzos ou perigos a determinados grupos ou reas. necessrio seu reconhecimento e declarao atravs de um decreto do Poder Execu-tivo. 2.4.2.2. A definio do objeto da contratao emergencial O dispositivo legal constante do artigo 24, inciso IV, prev que a contratao deve se restringir ao necessrio para o atendimento da situao emergencial ou calamitosa. Logo, no h autorizao normativa para que a Administrao, baseada na contratao direta por emergncia, celebre um contrato cujo objeto constitui a soluo definitiva para a situao de crise enfrentada. 2.4.2.3. Vigncia e prorrogao dos contratos emergenciais Os contratos decorrentes de emergncia ou calamidade pblica, conforme de-termina a lei, no podero ultrapassar o prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias de vign-cia, que devero ser conSRIE DE cadernos tcnicos Da agenda parlamentar Licitao I - CONTRATAO DIRETA
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secutivos, ininterruptos e improrrogveis. Ao final deste prazo, caso as circunstncias que conduziram contratao emergencial ou calamitosa ainda perdurem, constatando-se a imprevisibilidade dessa ocorrncia e, ainda, mostrando-se invivel a realiza-o do certame, admissvel nova dispensa, mediante abertura de novo processo administrati-vo, devidamente instrudo. De fato, preciso reconhecer que a regra geral que h de prevalecer deve ser essa. Mas h situaes excepcionais, em que durante a execuo das obrigaes contratuais sobrevm um evento superveniente e invencvel, que altera fundamentalmente as condies de execuo do objeto do contrato emergencial. Destacadas todas essas questes, os requisitos necessrios contratao por dispensa de licitao elencados neste inciso IV so, resumidamente, os seguintes: 1) existncia de uma situao de emergncia ou calamidade pblica; 2) existncia de urgncia e necessidade de imediato atendimento da situao; 3) existncia de risco de leso ao interesse pblico, a bens privados ou pbli-cos ou a pessoas; 4) possibilidade de afastamento desses riscos ou prejuzos por meio da dis-pensa de licitao.
1) anterior tentativa de uma licitao, que restou frustrada pelo no compareci-mento de interessados em contratar com o Poder Pblico. A licitao, embora programada e realizada em conformidade com o ordenamento jurdico, resta inutilizada pelo livre desinteresse de participantes; 2) impossibilidade de instaurao de um novo procedimento licitatrio, sob pe-na de prejuzo Administrao, especialmente quando a nova licitao, face s formalidades temporais e demais requisitos legais a ser cumprido, se mostrar inoportuna e inconveniente para o atendimento do interesse pblico. No ne-cessrio, nesse caso, a caracterizao da urgncia ou emergncia; 3) as condies do edital da licitao anterior sejam exatamente as mesmas para a contratao direta, ou seja, objeto, condies de habilitao, prazos etc., sero idnticos para o contrato a ser formalizado e justificado por meio da dis-pensa de licitao. O no comparecimento de interessados ao certame deve ser investigado pela Administrao a fim de se constatar se no decorre da fixao de exigncias editalcias desne-cessrias, impertinentes e at mesmo ilegais. Neste caso, pretendendo-se alteraes, nova licitao deve ser realizada, restando impedida a concretizao da dispensa. Por fim, importante separar a situao tratada no dispositivo em anlise (lici-tao deserta) dos casos de licitao fracassada. Diferente do que ocorre na licitao deser-ta, na licitao fracassada o certame conta com a participao de interessados, os quais, por no preencherem os requisitos de habilitao ou de proposta, so afastados da disputa e o certame concludo sem a seleo de um particular em condies de celebrar a contratao. Havendo o fracasso da competio, no h possibilidade de afastar a licitao sob o funda-mento do inciso acima analisado.
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em se realizar um certame licitatrio que justifica a previso da dis-pensa de licitao a que alude o artigo 24, inciso VI.
as propostas apresentadas forem desclassificadas, possvel Administrao solicitar aos licitantes que formulem novas ofertas, visando ao aproveitamento da licitao (artigo 48, 3). Neste caso, no havendo interesse dos licitantes em apresentar novas propos-tas, ou se as propostas reapresentadas mantiverem valores excessivos, o inciso VII, do artigo 24 possibilita a contratao direta com empresa interessada, desde que por valor no superior ao constante do registro de preos. Interessante questo refere-se definio do preo que basear a contratao direta. A regra legal alude necessidade de que os preos contratuais sejam aqueles definidos em registro de preos ou dos servios. A rigor, ento, quando h registro de preos institudo para o objeto da contratao, este ser a referncia a ser adotada para a contratao direta. Se no houver, hiptese inclusive de ocorrncia mais comum, os preos deve-ro ser aqueles definidos para os servios, o que indica a necessidade de seguir as diretrizes de mercado.
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anterior vigncia da Lei n 8.666/1993 e que o preo a ser prati-cado guarde compatibilidade com os de mercado. 2.8.2.1. A vinculao da contratante e contratada mesma pessoa poltica Entendemos que o artigo 24, inciso VIII apenas abrange a contratao de enti-dades que foram criadas para prestar suporte pessoa poltica contratante. Assim, os Estados podem contratar somente entidades estaduais criadas para lhe prestar suporte, o mesmo ocor-rendo com os Municpios, a Unio e o Distrito Federal. 2.8.2.2. Natureza jurdica da entidade contratada Esta hiptese de dispensa de licitao no poderia, em nenhuma circunstn-cia, ocasionar ofensa livre-iniciativa, estabelecendo um regime de preferncia nas contrata-es pblicas para as entidades estatais. por esse motivo que o artigo 24, inciso VIII, no alcana as sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividade econmica que, em vista disso, atuam em regime de igualdade com os particulares no mercado concorrencial (artigo 173, da Constituio da Repblica).
Neste particular, denota-se que o bem jurdico que se pretende tutelar a se-gurana nacional, o que significa que a norma no se aplica segurana estadual ou munici-pal, de maneira isolada. A matria, por sua prpria natureza, est reservada Unio. O Decreto Federal n 2.295, de 04 de agosto de 1997 regulamenta o assunto, estabelecendo que a deciso acerca da contratao direta compete ao Presidente da Repbli-ca, mas os casos devero ser disciplinados atravs de decreto. O referido diploma estabeleceu regras amplas, permitindo a dispensa para aquisio de recursos blicos navais, terrestres e aeroespaciais, contratao de servios tcni-cos especializados na rea de projetos, pesquisas e desenvolvimento cientfico e tecnolgico, aquisio de equipamentos e contratao de servios tcnicos especializados para a rea de inteligncia. Mas interessante chamar a ateno para o fato de que, mesmo diante de uma situao que abrange a segurana nacional e, assim, requer limitaes no que se refere divulgao das diretrizes que formaro as bases do contrato, no se admite que a contratao seja feita sem a necessria comprovao de que os preos praticados so compatveis com os de mercado (artigo 1, pargrafo nico, do Decreto n 2.295/1997).
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1) que a compra ou locao do imvel se destine ao atendimento das finalida-des precpuas da Administrao; 2) que a escolha do bem seja condicionada pelas instalaes e localizao, -nicas aptas a atender a necessidade; 3) que o preo seja compatvel com o mercado.
2.11.2.1. Contratao do remanescente e resciso amigvel Uma interpretao a partir dos princpios que informam o regime jurdico em que ela se insere, no entanto, sugere que a regra prevista no artigo 24, inciso XI no ser cab-vel quando a resciso do contrato for amigvel. Acreditamos que a resciso a que alude o artigo 24, inciso XI aquela decor-rente do inadimplemento contratual em que, apesar do descumprimento das obrigaes pelo contratado, o interesse na manuteno da execuo do objeto contratual perdura, o que torna justificvel a sua imediata substituio por terceiro. 2.11.2.2. A vigncia da contratao do remanescente No se pode perder de vista que o objeto da contratao direta o remanes-cente do contrato rescindido. Por se tratar de remanescente, dever ter o seu prazo definido a partir do tempo restante de durao prevista para o contrato rescindido. Ser esse o perodo de tempo que o novo contratado dispor para executar as parcelas restantes do contrato rescindi-do. Outro ponto merecedor de destaque diz respeito possibilidade, ou no, de prorrogar os contratos celebrados com fundamento no artigo 24, inciso XI. Se o objeto for um daqueles que autoriza a prorrogao contratual, e o edital da licitao anterior, assim como o contrato rescindido, previa a possibilidade de prorrogao, no h razo que impea a sua ocorrncia na contratao do remanescente.
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alimentcio; b) que seja perecvel; c) que esteja instaurado o processo licitatrio para sua aquisio; d) que se faa com base no preo do dia . A falta de planejamento quanto definio da compra dos gneros perecveis previstos pelo artigo 24, inciso XII, no d motivo para o emprego da dispensa de licitao. Ainda que o procedimento licitatrio esteja em curso, as demandas de gneros perecveis que do ensejo dispensa do artigo 24, inciso XII so aquelas que no se originaram de falhas ou deficincias na atividade de planejamento da Administrao.
2.13. Instituio brasileira sem fins lucrativos voltada ao ensino, desen-volvimento institucional ou recuperao social do preso
Art. 24. dispensvel a licitao: (...) XIII na contratao de instituio brasileira incumbida regimental ou estatuta-riamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituio dedicada recuperao social do preso, desde que a contratada de-tenha inquestionvel reputao tico-profissional e no tenha fins lucrativos.
O objeto social da instituio deve ser voltado a pesquisa, ensino, desenvolvi-mento institucional ou, ainda, recuperao social do preso. Aqui est o ncleo da dispensa de licitao prevista nesta hiptese: a contratao de instituies que desempenham papel rele-vante sob o ponto de vista sociopoltico. No basta que a instituio contratada contemple um dos objetivos acima men-cionados. O contrato administrativo a ser firmado dever apresentar objeto coincidente, ou seja, deve haver um nexo entre o escopo do contrato, o dispositivo legal e a finalidade da con-tratada, pois esta hiptese de dispensa visa incentivar a existncia de tais instituies em razo de suas atividades-fim. Da porque impossvel, nesses casos, ocorrer subcontrataes ou quaisquer outras formas de atuao de terceiros que no a instituio devidamente contratada. Quanto ao significado de pesquisa e ensino no h grandes tergiversaes. Todavia, a dificuldade fica por conta da identificao do que se considera desenvolvimento institucional. Para solucionar o problema, deve-se relacionar a noo de desenvolvimento insti-tucional com a finalidade pretendida pela contratao direta estabelecida pelo artigo 24, inciso XIII. 3) Inquestionvel reputao tico-profissional A instituio deve possuir inquestionvel reputao tico-profissional. Em re-sumo, tal requisito diz respeito capacidade moral e profissional que a contratada detm para realizar o objeto do contrato, desempenhando adequadamente as finalidades para as quais fora criada. A reputao tico-profissional pode ser analisada e constatada mediante a a-presentao de declaraes ou certides expedidas por pessoas jurdicas de direito pblico ou privado que, de alguma forma, comprovem esta condio. 4) Ausncia de finalidade lucrativa preciso assentar desde logo que, se determinada instituio apresentar lu-cro, isso, a princpio, no representa obstculo a sua contratao. Apresenta-se como circunstncia efetivamente relevante para a hiptese, a inexistncia de distribuio de lucros aos associados ou de qualquer benefcio a eles concedi-dos.
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2.18. Abastecimento de navios, embarcaes, unidades areas ou tropas e seus meios de deslocamento
Art. 24. dispensvel a licitao: (...) XVIII nas compras ou contrataes de servios para o abastecimento de na-vios, embarcaes, unidades areas ou tropas e seus meios de deslocamento quando em estada eventual de curta durao em portos, aeroportos ou locali-dades diferentes de suas sedes, por motivo de movimentao operacional ou de adestramento, quando a exigidade dos prazos legais puder comprometer a normalidade e os propsitos das operaes e desde que seu valor no exceda ao limite previsto na alnea a do inciso II do artigo 23 desta Lei.
XIX para as compras de material de uso pelas Foras Armadas, com exceo de materiais de uso pessoal e administrativo, quando houver necessidade de manter a padronizao requerida pela estrutura de apoio logstico dos meios navais, areos e terrestres, mediante parecer de comisso instituda por decre-to.
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de servios pblicos. Isto porque, em algumas localidades, certos servios que at ento eram prestados por um nico ente estatal passaram a ser licita-dos, por meio de concorrncia, disponibilizando-se sua prestao a todo e qualquer particular interessado e apto a faz-lo. Pretendeu-se, com esta nova forma de organizao estatal, a melhoria dos servios, bem como a diminuio das tarifas suportadas pelos usurios. Ressaltamos que, por se tratar da prestao de servios pblicos, conforme j exposto, d-se a delegao apenas da execuo destas atividades, permanecendo sob o do-mnio estatal sua titularidade. As concessionrias, permissionrias ou autorizadas a prestar servios pblicos, diversamente das entidades analisadas quando da exposio da hiptese inserta no inciso VIII, do artigo 24 da Lei n 8.666/1993, no integram a Administrao Pblica indireta, pois so constitudas por particulares, mas podem ser considerados braos auxiliares do Estado. Uma vez delineada a evoluo histrica das entidades com as quais o Poder Pblico necessita contratar o fornecimento ou suprimento de energia eltrica ou gs natural, torna-se mais simples o entendimento da razo que determinou sua caracterizao numa das hipteses de dispensa de licitao.
2.23. Contratao de empresa pblica ou sociedade de economia mista com subsidirias e controladas
Art. 24. dispensvel a licitao: (...) XXIII na contratao realizada por empresa pblica ou sociedade de econo-mia mista com suas subsidirias e controladas, para a aquisio ou alienao de bens, prestao ou obteno de servios, desde que o preo contratado se-ja compatvel com o praticado no mercado.
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So requisitos legais desta contratao direta: 1) a contratante deve ser empresa pblica ou sociedade de economia mista e a contratada, empresa subsidiria ou controlada pela contratante; 2) preciso existir compatibilidade entre o objeto social da controlada e a ne-cessidade da contratante, vedada a subcontratao dos servios ou forneci-mentos por parte da contratada; 3) o preo da contratada deve ser compatvel com os praticados no mercado, de um modo geral. Para o atendimento da exigncia, em conformidade com o princpio da economicidade e da moralidade, necessrio instruir o processo com pesquisa de mercado, constituda de oramentos fornecidos por empresas do ramo que demonstrem, em situaes homogneas, a vantagem econmica buscada.
Uma vez firmado o contrato de gesto, todas as posteriores contrataes com a organizao social que se referirem execuo das atividades nele arroladas, podero ser realizadas por dispensa de licitao.
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pessoa jurdica de direito pblico interno, de bens produzidos ou servios prestados por rgo ou entidade que integre a Administrao Pblica, sob o fun-damento de que a Administrao Pblica deve ser vista como um todo nico e coeso autoriza-se tambm o afastamento da licitao para a celebrao de contrato de programa com ente da Federao ou com entidade de sua administrao indireta. Adverte-se, uma vez mais, que mesmo no sendo realizado o processo licitat-rio, imperiosa a compatibilidade entre os valores a serem pagos ao futuro contratado e aque-les praticados no mercado.
cumulativamente, alta complexidade tecnolgica e defesa nacional, mediante parecer de comisso especialmente designada pela autori-dade mxima do rgo.
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e contratos, nos termos do inciso XIII do artigo 24 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, por prazo determinado, com as fundaes de apoio, com a finalidade de dar apoio s Instituies Federais de Ensino Superior e s Instituies Cientficas e Tecnolgicas, inclu-sive na gesto administrativa e financeira dos projetos mencionados no caput do artigo 1o da Lei no 8.958, de 1994, com a anuncia expressa das instituies apoiadas. Nos termos de contrato ou convnio, as Instituies Cientficas e Tecnolgicas podero, mediante remunerao e por prazo determinado: (i) compartilhar seus laboratrios, equipamentos, instrumentos, materiais e demais instalaes com microempresas e empresas de pequeno porte em atividades voltadas inovao tecnolgica, para a consecuo de ativi-dades de incubao, sem prejuzo de sua atividade finalstica; (ii) permitir a utilizao de seus laboratrios, equipamentos, instrumentos, materiais e demais instalaes existentes em suas prprias dependncias por empresas nacionais e organizaes de direito privado sem fins lu-crativos voltadas para atividades de pesquisa, desde que tal permisso no interfira diretamen-te na sua atividade-fim, nem com ela conflite. Os rgos e entidades da administrao pblica, em matria de interesse p-blico, podero contratar empresa, consrcio de empresas e entidades nacionais de direito pri-vado sem fins lucrativos voltadas para atividades de pesquisa, de reconhecida capacitao tecnolgica no setor, visando realizao de atividades de pesquisa e desenvolvimento, que envolvam risco tecnolgico, para soluo de problema tcnico especfico ou obteno de pro-duto ou processo inovador.
2.32. Aquisio de gneros alimentcios diretamente da agricultura famili-ar e do empreendedor familiar rural
Lei n 11.947/2009 Art. 14. Do total dos recursos financeiros repassados pelo FNDE, no mbito do PNAE, no mnimo 30% (trinta por cento) devero ser utilizados na aquisio de gneros alimentcios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizaes, priorizando-se os assentamentos da re-forma agrria, as comunidades tradicionais indgenas e comunidades quilom-bolas. 1o A aquisio de que trata este artigo poder ser realizada dispensando-se o procedimento licitatrio, desde que os preos sejam compatveis com os vi-gentes no mercado local, observando-se os princpios inscritos no artigo 37 da Constituio Federal, e os alimentos atendam s exigncias do controle de qualidade estabelecidas pelas normas que regulamentam a matria. A Unio, no gozo de sua competncia constitucional para legislar sobre normas gerais sobre a matria licitatria e contratual, criou nova hiptese de dispensa de licitao. Tal hiptese no fora
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inserida no rol do artigo 24 da Lei n 8.666/1993, constou expressamente na Lei n 11.947/2009, que dispe sobre o atendimento da alimentao escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educao bsica. Nos termos do mencionado Diploma Legal, do total dos recursos financeiros repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE, no mbito do Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAE, no mnimo 30% (trinta porcento) devero ser utilizados na aquisio de gneros alimentcios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizaes, priorizando-se os assentamentos da reforma agrria, as comunidades tradicionais indgenas e comunidades quilombolas. Dita aquisio poder ser realizada dispensando-se o procedimento licitatrio, desde que os preos sejam compatveis com os vigentes no mercado local, observando-se os princpios do artigo 37 da Constituio Federal de 1988, e os alimentos atendam s exigncias do controle de qualidade estabelecidas pelas normas que regulamentam a matria.
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3. LICITAO INEXIGVEL
3.1. Consideraes Gerais
Nos captulos introdutrios do presente trabalho afirmamos que as contrata-es pblicas devem como regra, ser antecedidas da realizao de licitao. A licitao, nesse universo, constitui o processo administrativo dirigido a proporcionar uma competio isonmica entre todos os interessados em contratar com o Poder Pblico. dentro desse universo que orbita a inexigibilidade de licitao, na medida em que ela pressupe a inviabilidade de competio, na forma em que estabelecida pelo artigo 25, caput, da Lei n 8.666/1993.
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Mas, as caractersticas singulares do objeto, isto , sem equivalentes, aliada necessidade de se requisitar a participao de profissionais detentores de notria especializa-o, tornam invivel o estabelecimento de requisitos objetivos aptos a viabilizar a seleo dos interessados. Estabelecidas essas premissas iniciais, vale dizer que o inciso II do artigo 25 autoriza contratar diretamente pessoas fsicas ou empresas de notria especializao para a prestao de servios tcnicos profissionais especializados . Os requisitos a serem atendidos, por expressa determinao legal, so: 1) o servio deve ser tcnico profissional especializado; 2) o servio deve ser de natureza singular; 3) o prestador, pessoa fsica ou jurdica, deve ser notoriamente especializado. Cabe anotar que, o elenco constante dos incisos do artigo 13 da Lei n 8.666/1993 meramente exemplificativo. Ademais, o servio deve ser de natureza singular. Significa que deve ser inco-mum, diferenciar-se de outros similares a ponto de ser considerado peculiar. Por outro lado, o servio deve ser aquele que melhor atende s necessidades da Administrao Pblica. Essa situao precisa ser demonstrada no processo de contratao, anexando-se todas as justifica-tivas tcnicas que se fizerem necessrias. Impe-se ainda que o prestador do servio, profissional ou empresa, seja noto-riamente especializado. A notria especializao est definida no 1, do artigo 25 da Lei n 8.666/1993, como o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experincias, publicaes, organizao, apare-lhamento, equipe tcnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho essencial e indiscutivelmente o mais adequado plena satisfao do objeto do contrato. necessrio, alm da constatao de que o profissional goza de tcnica no compartilhada pelos demais, que se comprove que ela (a tcnica) adequada s necessidades e, nessa condio, fundamentais para satisfazer o interesse pblico determinante da contrata-o, afastando o cabimento de qualquer outra soluo desenvolvida por outros particulares.
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A contratao de profissional do setor artstico no comporta comparao obje-tiva. impossvel mensurar o talento de algum o comparando objetivamente com outros. As-sim, a lei impe, apenas, que o artista seja consagrado pela crtica especializada ou pela opini-o pblica. Veja-se, so condies alternativas, no cumulativas. Atendida uma delas, j estar satisfeito o comando normativo constante do inciso III, do artigo 25 da Lei n 8.666/1993. No tocante opinio pblica, no se exige que a consagrao seja plena e ab-soluta, vale dizer, que se trate de uma unanimidade em mbito nacional. A Administrao dever, em qualquer caso, comprovar o reconhecimento que a crtica dedica ao artista. Para tanto, poder se valer de todos os meios idneos de prova, tais como reportagens, recortes de jornal, entre outros. possvel, ainda, que existam vrios artistas do mesmo ramo em condies de serem contratados por atenderem ao requisito da consagrao pblica. Caber ao adminis-trador pblico, sob critrios de convenincia e oportunidade e luz do princpio da economici-dade, definir sobre qual deles a contratao recair. Resta avaliar a questo relativa forma da contratao. Nesse sentido, a lei alude contratao direta do profissional ou por intermdio de agente exclusivo. H agente exclusivo quando, por meio de contrato havido com o artista, este reserva ao primeiro a priori-dade e exclusividade no agenciamento de apresentaes.
por se tratar de hiptese de contratao direta, ou seja, exceo regra geral das contrataes pblicas que a licitao, os cuidados devem ser redobrados, especialmente quanto perfeita e cabal formalizao do devido processo de dispensa ou de inexigibilidade nos termos do que dispe a Lei n 8.666/1993. Logo, as hipteses de contratao direta tornam desnecessria a realizao do procedimento licitatrio, mas no suprime da Administrao o dever de motivar e justificar exaustivamente o conjunto de razes impessoais que determinaram a escolha do contratado e, tambm, as bases e condies contratuais.
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Consoante a dico do comando legal evidenciado, o processo de dispensa ou inexigibilidade deve vir acompanhado das necessrias justificativas. Desta forma, por fora do que dispe o princpio da motivao, o agente pblico competente dever indicar, de forma prvia ou contempornea, as razes de fato e de direito que esto dando sustentao quela pretenso administrativa. De outra banda, o pargrafo nico do artigo 26, fixa disciplina acerca da forma-lizao do processo de contratao direta. preciso assentar que o seu contedo meramen-te exemplificativo. Explicando: em determinada dispensa ou inexigibilidade, a produo de ou-tros documentos e/ou pareceres pode se apresentar indispensvel em razo das peculiarida-des do caso concreto. Resta, pois, pontuar cada um dos requisitos citados pelo artigo 26.
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lidade de licitao, apenas podero ser firmadas se demonstrado, com fundamento em pesquisa de mercado, que os valores so usuais e no excessivos. O fato de se tratar de inexigibilidade de licitao no impede a verificao da adequao dos preos. Quanto escolha do contratado, ela deve ser justificada com base em dados objetivos que digam respeito diretamente execuo do objeto e revelem o contratado como melhor (seno a nica) alternativa.
4.2.3. Documento de aprovao dos projetos de pesquisa aos quais os bens sero alocados
A regra especfica, e dirige-se para os casos em que a execuo do objeto pressupe a provao de projetos de pesquisa aos quais os bens, isto , o produto da contra-tao, ser alocado. Diz respeito hiptese de dispensa de licitao encartada no inciso XXI, do artigo 24 da Lei n 8.666/1993, cuja redao foi alterada pela Lei n 12.349/2010.
4.2.4. Habilitao
O fato de se tratar de uma contratao direta no suprime do Poder Pblico o dever de se assegurar quanto idoneidade e a capacidade do pretenso contratado. Para tanto, a lei coloca disposio da Administrao a possibilidade de exigir o cumprimento dos requisi-tos de habilitao estabelecidos nos artigos 27 a 31, da Lei n 8.666/1993. Logo, tambm nas contrataes diretas o particular necessita demonstrar a existncia de condies para contratar. Muito embora o artigo 27 da Lei n 8.666/1993 se refira expressamente a licitaes, a norma, por fora dos princpios da legalidade e da razoabilidade, deve ser estendida s dispensas e inexigibilidades, ainda que, em certos casos, possa ser suavizada. As exigncias de habilitao devero guardar pertinncia com o objeto que se pretende contratar. Cabe lembrar que, em qualquer contratao, dever ser exigida, no mni-mo, a comprovao de regularidade perante o FGTS e INSS, em razo do disposto no 3, do artigo 195 da Constituio Federal de 1988, que veda a contratao com o Poder Pblico de pessoa que esteja em dbito perante a seguridade social.
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este dispositivo legal. Em outras palavras, nas contrataes diretas em razo do baixo valor, no h necessidade de se observar com rigor, todas as de-terminaes legais ali contidas, ou seja, no ser necessria a formalizao prevista na lei. Embora se sustente que na hiptese de dispensa de licitao em razo do va-lor seja desnecessria a formalizao indicada no artigo 26, isso no significa que a Adminis-trao Pblica esteja absolutamente livre para contratar quem quer que seja e, especialmente, a qualquer preo. Mesmo nestes casos imprescindvel a justificativa do preo praticado, bem como os motivos determinantes da escolha do contratado. O que parece compatvel com o princpio da razoabilidade, economicidade, efi-cincia e celeridade, certamente, retirar desse processo alguns requisitos de ndole formal incompatveis com a contratao direta. preciso assinalar ainda que, por fora de disposio constante no Decreto Federal n 5.450/2005, as contrataes com dispensa de licitao fundadas no inciso II, do artigo 24 da Lei n 8.666/1993 levadas a efeito pelas unidades gestoras integrante do Sistema de Servio Geral (SISG), devem, preferencialmente, adotar o sistema de cotao eletrnica. Desta forma, visando dotar de maior transparncia os processos de aquisio de bens de pequeno valor, por dispensa de licitao com fundamento no inciso II, do artigo 24 da Lei n 8.666/1993, bem como a necessidade de se buscar a reduo de custos e a raciona-lizao de procedimentos, propiciando maior agilidade aos referidos processos de aquisio, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto editou a Portaria n 306/2001, regulamentan-do o sistema de cotao eletrnica. Depreende-se do dispositivo acima que, apenas as contrataes de bens que devem se submeter cotao eletrnica. Os servios, quando contratados sem licitao com fundamento no baixo valor, escapam da mencionada regra.
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6. REFERNCIAS
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7. CURRCULO DO AUTOR
Edgar Guimares
Advogado; Doutorando e Mestre em Direito Administrativo pela PUC/SP; Professor de Licitao em cursos de Ps-graduao; Consultor Jurdico do Tribunal de Contas do Paran; Membro dos Institutos Brasileiro e Paranaense de Direito Administrativo; Membro do Instituto dos Advo-gados do Paran; Autor dos livros Controle das Licitaes Pblicas; Contratao Direta: co-mentrios s hipteses de dispensa e inexigibilidade de licitao; Coautor dos livros Cenrios do Direito Administrativo; Concurso Pblico e Constituio; Prego Presencial e Eletrnico; Licitaes e o novo estatuto da pequena e microempresa: reflexos prticos da LC n 123/06; Registro de preos: aspectos prticos e jurdicos. (Currculo na Plataforma Lattes: http://lattes.cnpq.br/4279678597567440)
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