You are on page 1of 33

ndice Crditos

Autora

M.a Jess Martnez Usarralde

LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA: ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

OCTAEDRO

Biblioteca Latinoamericana, nm. 16 Coleccin dirigida por Jos Manuel Esteve y ngel I. Prez Ttulo: La educacin en Amrica Latina: entre la calidad y la equidad Primera edicin en papel: mayo de 2005

Primera edicin: noviembre de 2009 Mara Jess Martnez Usarralde De esta edicin: Ediciones Octaedro, S.L. Bailn, 5 - 08010 Barcelona - Espaa Tel.: 93 246 40 02 - Fax: 93 231 18 68 octaedro@octaedro.com http://www.octaedro.com Cualquier forma de reproduccin, distribucin, comunicacin pblica o transformacin de esta obra solo puede ser realizada con la autorizacin de sus titulares, salvo excepcin prevista por la ley. Dirjase a CEDRO (Centro Espaol de Derechos Reprogrcos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algn fragmento de esta obra. ISBN: 978-84-9921-038-4 Depsito legal: B. 43.979-2009
DIGITALIZACIN: EDITORIAL OCTAEDRO

Inicio

Para Susana, mi hermana. Un refugio? Una barriga? Un abrigo para esconderte cuando te ahoga la lluvia, o te parte el fro, o te voltea el viento? Tenemos un esplndido pasado por delante? Para los navegantes con ganas de viento, la memoria es un puerto de partida. Eduardo Galeano. Las palabras andantes (1993)

ndice

PRESENTACIN. Las reformas educativas en Amrica Latina. Primeras palabras ...................................................................................... CAPTULO PRIMERO. Evolucin de la realidad educativa latinoamericana (1960-1990) .................................................................... 1. Desarrollo y educacin bajo la euforia de los felices aos sesenta.................................................................................. 2. Educar en tiempos de crisis: la dcada perdida y la debilidad de la educacin en los aos setenta y ochenta .............................. 3. Educacin, democratizacin, globalizacin y neoliberalismo en la dcada de los noventa .......................................................... Democratizacin versus neoliberalismo en Amrica Latina. Una nueva falacia? ................................................................ CAPTULO SEGUNDO. Anlisis del discurso educativo en la agenda educativa gubernamental: Cumbres Iberoamericanas, Conferencias de Ministros de Educacin y Programas fruto de las Conferencias ...... 1. Cumbres Iberoamericanas de los Jefes de Estado y de Gobierno (1991-2003) .................................................................................. 2. Conferencias Iberoamericanas de Educacin (1988-2003).............. Ncleos de las Conferencias. Papel de la educacin ................ Estrategias de accin educativa. Principios y compromisos ...... 3. Programas fruto de las Conferencias de Ministros de Educacin: Proyecto Principal de Educacin (PPE), PROMEDLAC, MINEDLAC y PRELAC ......................................................................................

13

14 18 25 26

35

36 51 52 60

68

Inicio

Objetivos, aspiraciones y papel de la educacin ...................... Problemas detectados desde el vector educativo ...................... Estrategias educativas y programticas .................................... 4. Reflexiones sobre el discurso gubernamental. Relacin con las polticas de los organismos internacionales ....................................

72 81 86 98

CAPTULO TERCERO: El discurso de las reformas educativas en Amrica Latina. Un balance de luces y sombras .............................. 103 1. Evolucin de las reformas educativas en la regin.......................... 2. Hacia una tipologa de reformas educativas en Latinoamrica........ 3. Anlisis comparado de las reformas educativas: retos y rezagos de algunos pases de la regin ...................................................... 4. Algunas conclusiones. Cambio y continuidad en las reformas educativas latinoamericanas .......................................................... 104 109 118 138

CAPTULO CUARTO. Retrica, realidad y buenos deseos. La agenda latinoamericana de poltica educativa para el siglo XXI ........................ 141 1. La retrica: consideracin dialctica de los diferentes discursos? .. 2. La realidad: efectos lacerantes de la pobreza sobre la educacin latinoamericana ............................................................................ Conceptualizando la pobreza .................................................. El alivio de la pobreza como desafo en Latinoamrica: algunas cifras para la reflexin ................................................ Aportaciones de los organismos internacionales ...................... Consecuencias de la pobreza sobre la educacin latinoamericana. ...................................................................... 141 143 144 147 150 156

3. Los buenos deseos: tensiones, posibles estrategias de accin y conclusiones. Hacia una revolucin silenciosa.......................... 166 Bibliografa ................................................................................................ 175

Inicio

PRESENTACIN

Las Reformas Educativas en Amrica Latina. Primeras palabras


CARLOS ALBERTO TORRES1

Si uno quisiera analizar retricamente la situacin actual de las ciencias sociales, se podra decir que teorizar en sociologa de la educacin implica confrontar la enigmtica tensin entre agencia y estructura. Del mismo modo, para estudiar las reformas educativas uno debe analizar la tensin que existe entre textos y contextos. sta es, precisamente, la contribucin de este libro de Mara Jess Martnez Usarralde, analizar las tensiones entre el texto de las reformas educativas en Amrica Latina (lo que la autora muy apropiadamente llama narrativas o discursos) y el contexto social donde estas reformas tienen lugar. Un contexto social pobre, rebelde, irascible frente a los intentos de ingeniera social tecnocrtica, autoritaria y en ltima instancia antidemocrtica y antiparticipativa, como han sido las reforma educativas de cuo neoliberal en las ltimas dcadas (Torres, 1998). El lector pronto descubrir la atencin al detalle y la capacidad de sistematizacin de la autora, trayendo a luz, de manera muy bien organizada, los grandes textos fundantes de las reformas educativas en Amrica Latina, mostrando una parafernalia de materiales e interpretaciones que ofrecen un panorama claro de la agenda de la educacin que inspir las reformas ms recientes de la educacin.
1. Profesor de Ciencias Sociales y Educacin Comparada en la Escuela de Estudios de Post-Grado en Educacin y Ciencias de la Informacin, University of California-Los Angeles (UCLA). Director del Centro de Estudios Latinoamericanos (UCLA), Director del Instituto Paulo Freire (UCLA), y del Instituto Paulo Freire-Argentina. Presidente del Research Committee in Sociology of Education (RCSE) y del International Sociological Association (ISA). Past president de la International Comparative Education Society (CIES).

Esta exposicin de la agenda hegemnica de la educacin en la regin lleva a su crtica, coincidiendo con muchos otros autores (por ejemplo, Apple, 2000; Torres, 2002; Teodoro, 2003). Se trata, como la autora define muy correctamente, de una agenda neoliberal propugnada por las instituciones multilaterales y bilaterales que, como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y distintos organismos de las Naciones Unidas, incluyendo la UNESCO, han no solo influenciado sino tambin manipulado la lgica, la orientacin y trazos generales, incluso los valores y financiamiento de las grandes reformas educativas en la regin. Incluyendo, claro est, las definiciones de lo que es (o debe ser) la investigacin cientfica y a qu resultados conviene echar mano para justificar la adopcin de un conjunto particular de reformas. Claro que uno debe sealar que la presencia y poder de estos organismos neoliberales no es casual. Tiene que ver con lo que Max Weber podra haber denominado como una afinidad electiva entre gobiernos neoliberales y organismos internacionales promoviendo polticas neoliberales (Torres y Puiggrs, 1996; Rhoads, 2003). Estas reformas neoliberales se basan en propulsar un modelo de descentralizacin y privatizacin de la educacin en la regin. A la vez, las organizaciones internacionales como el FMI y el Banco Mundial influenciaban los patrones de transformacin y financiamiento de la educacin primaria, secundaria y tambin superior en Amrica Latina (Ordorika, 1996; Rhoads, 2003). La estrategia era presionar a los gobiernos de la regin a reducir el gasto pblico en educacin como parte de una estrategia de ajuste estructural ligada a la reduccin de la deuda pblica. El resultado de esta agenda neoliberal, ya lo sabemos, ha sido absolutamente desastroso, con un crecimiento nunca visto de la pobreza, y el continuo crecimiento de la deuda externa, incluso despus de las privatizaciones desaforadas de las empresas pblicas en los noventa. Junto con privatizacin y descentralizacin, la agenda que domin las reformas educativas en la regin promovi un movimiento que trat de incrementar los estndares educativos (lo cual acarrea por supuesto una definicin especfica de lo que es calidad de la educacin), un nfasis extremo en pruebas de aprendizaje y tests, y en lo que se denomina accountability. Especficamente en la educacin superior, las versiones neoliberales de la reforma educativa vieron a la universidad pblica como un lugar de
10
LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA: ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

activismo poltico con baja productividad cientfica y un subsidio para las elites (debido a la gratuidad de la educacin superior al nivel del grado en varios pases de la regin). Esta visin redund en objetivos de reformas educativas en la educacin superior vinculadas a la eficiencia, la citada accountability, los mecanismos de acreditacin, la universalizacin de la competitividad internacional y la privatizacin de la educacin superior. De ms est decir que estas reformas educativas, como bien lo documenta Mara Jess, crearon ms problemas de los que resolvieron. Es ahora, en el siglo veintiuno, que los gobiernos que comienzan a apartarse de la lgica neoliberal, sindicalistas, partidos polticos de izquierda, educadores e intelectuales progresistas, alumnos y alumnas, padres y madres de familia latinoamericanos, tienen por delante una enorme tarea en desandar y reconstituir sistemas eficientes y democrticos de gestin educativa, una vez terminado el vendaval neoliberal. Da gusto que una intelectual espaola haya hecho una contribucin sustantiva a los estudios de la educacin en Amrica Latina, y que contemos ahora con un libro donde los textos y los contextos de su reforma educativa son analizados con inteligencia, respeto y consideracin hacia los pueblos de la regin.

Bibliografa

APPLE, M. (2000): Between Neoliberalism and Neoconservativism: Education and Conservatism in a Global Context. En C.N. Burbules y C.A. Torres (eds.): Globalization and Education: Critical Perspectives. New York. pp. 57-77. ORDORIKA, I. (1996): Reform at Mexicos National Autonomous University: Hegemony or Bureaucracy. Higher Education, 31, 403-427. RHOADS, R. A. (2003): Globalization and resistance in the United States and Mexico: The global Potemkin village. Higher Education, 45, 223-250. TEODORO, A. (2003): Educational policies and new ways of governance in a transnationalization period. En C.A. Torres y A. Antikainen (eds.): The international handbook on the sociology of education. Lanham, MD: Rowman and Littlefield. TORRES, C. A. (2002): Globalization, education, and citizenship: Solidarity versus markets?. American Educational Research Journal, 39, 363-378.
PRESENTACIN

11

TORRES, C. A. y PUIGGROS, A. (eds.) (1996): Education in Latin America: Comparative Perspectives. Boulder, Colorado: Westview Press. TORRES, C.A. (1998). Democracy, Education, and Multiculturalism: Dilemmas of Citizenship in a Global World. Lanham, MD: Rowman & Littlefield.

12

LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA: ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

CAPTULO PRIMERO

Evolucin de la realidad educativa latinoamericana (1960-1990)

La constante histrica constituye una herramienta heurstica clave porque permite tanto realizar comparaciones de lo ocurrido en diferentes lapsos temporales como, no menos importante, tomar conciencia de las contradicciones y conflictos existentes entre las diversas esferas y mbitos que intervienen en cualquier situacin o momento histrico y que determinan, en este caso, el vector educativo.1 Desde esta ptica, el primer captulo, de carcter introductorio y por ello, ms breve, tiene la intencin de recuperar la historia educativa ms reciente de Amrica Latina, desde la dcada de los aos sesenta hasta la dcada de los aos noventa, y refrescar de este modo cul ha sido el rumbo de los acontecimientos educativos. Rumbo que ha sido escrutado de la mano de expertos en poltica y planificacin educativa como Blat, Hallak, Husn, Coombs o Tedesco, nombrando algunos de los ms significativos, y que ahora retomamos con la intencin de reconocer cmo el anlisis de la historia ms reciente nos muestra, entre otras cosas, cmo la educacin y los sistemas educativos no quedan al margen de los debates, ni de la dinmica de confrontacin ideolgica que se da entre ellos (Rama y Tedesco, 1990), y el contexto latinoamericano no va a constituir, en este sentido, ninguna excepcin a lo apuntado.
1. Para una revisin de la historia educativa latinoamericana hasta la etapa retomada desde este captulo, recomiendo, de entre la prolfica literatura existente, el reciente texto de Ossenbach (2001) en el que se revisa la organizacin de la instruccin pblica desde la primera mitad del siglo XIX, as como la consolidacin del Estado, la secularizacin de los sistemas educativos nacionales y la educacin de masas a principios del siglo XX.

13

Y antes de comenzar, solo me resta decir que la divisin y estructuracin de captulos obedece a la necesidad de fragmentar un discurso complejo y, como tal, con partes interconectadas entre s. Ante la imposibilidad, tan poco pedaggica, de presentarlo en un solo texto, he preferido distinguir entre un primer captulo que refresca la evolucin acontecida desde la educacin, un segundo que analiza el discurso gubernamental, un tercero que se remite a la planificacin y puesta en marcha de las diferentes reformas en los pases de la regin y un cuarto que enlaza con la realidad de la pobreza y su relacin con la educacin en Amrica Latina, en sensu lato, a la vez que concluye con unas reflexiones finales que hilan los contenidos del libro. Con respecto, precisamente, a esta divisin, me gustara resaltar al menos dos cuestiones: una, que aunque se traten de manera independiente, han de ser consideradas, en ntima conexin, unas y otras partes del libro. Y dos, que, obviamente, ni la retrica gubernamental, cristalizada en Conferencias Iberoamericanas, Cumbres de Jefes de Gobierno y proyectos educativos, ni los proyectos de reforma podran comprenderse si antes no conocemos los antecedentes educativos que de algn modo justifican las acciones acometidas.

1. Desarrollo y educacin bajo la euforia de los felices aos sesenta


Durante los aos cincuenta, la creciente demanda global de la educacin en buena parte de los pases del mundo se debi, entre sus causas ms significativas, a la democratizacin del acceso a la misma, erigida bajo la premisa de que la educacin no era un bien escaso por el que haba que competir, sino un derecho que deba ser generalizado. Se produce, as, en palabras de Husn (1990) una espiral de revolucin de las esperanzas, a travs de la cual se acrecienta la demanda social de servicios de enseanza, traducida por ese apetito de instituciones escolares (p. 40). En Europa se inician diferentes reformas de carcter comprensivo que tienen como resultados la escolarizacin universal de la enseanza primaria, as como el logro de amplios avances en la educacin secundaria y la universitaria. Durante los aos sesenta, esta tendencia no har sino aumentar, haciendo suya la premisa de que la educacin resulta un instrumento muy eficaz en el progreso econmico de las naciones, pero tambin
14
LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA: ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

en la consecucin de la cohesin social entre los pueblos. Esta filosofa parte de la difusin de un modelo educativo homogneo, o que, al menos, guarda una significativa similitud en lo esencial de sus objetivos de reforma (Spring, 1998; Coulby y Jones, 1998; Samoff, 1999),2 propiciado por los gobiernos de los pases desarrollados y diseminado en buena medida por algunos organismos internacionales (UNESCO, Banco Mundial, OCDE), que, por su parte, renen unas estadsticas educativas cada vez ms uniformes, fiables y amplias en cuanto a los pases implicados en sus respectivos estudios transnacionales.3 Adems, la proliferacin de la teora del capital humano, a finales de los aos cincuenta y a principios de los sesenta, coadyuv a situar, incluso ms, a la educacin en el centro de esta visin optimista (Farrell, 1999: 150). Teora que, en esencia, sustenta la fuerza lineal del binomio inversin en educacin y desarrollo econmico, repercutiendo a su vez sobre la modernizacin y el desarrollo poltico en los contextos democrticos (Martnez U., 2003b: 75). En este escenario tan halageo, los pases en desarrollo, embriagados por el espritu heredado en buena medida por Europa y Estados Unidos, comienzan tambin a participar en los felices aos sesenta, como se ha venido denominando a esta etapa, y realizan impresionantes esfuerzos en el campo de la educacin, ya que tanto los gobiernos como las personas otorgan alta prioridad a la educacin y al desarrollo de los recursos humanos (Hallak, 1991). Adems, la expansin de la educacin tiene lugar en un contexto en el que acontecen importantes cambios polticos, coincidiendo as la independencia poltica adquirida con una firme voluntad de generalizar el acceso a la educacin y contribuir con ello al crecimiento econmico y social de sus naciones. De este modo, durante este periodo, los logros ms significativos de la educacin en la regin se identifican, de manera sumaria, con:

2. Esta tesis es ampliamente sostenida por el enfoque de los sistemas educativos actuales, una de las tendencias ms prolficas y tambin polmicas, sostenida por autores como Torres, Meyer, Ramrez y Boli, y que puede ser consultada con ms detenimiento en Martnez U. (2003a), especialmente en las pginas 127-134. 3. Ante dicho modelo, se perciben algunas duras crticas, al hacer referencia, por ejemplo, a cmo la educacin ha sido vendida al Tercer Mundo, en particular por las instituciones asistenciales, como instrumento principal del desarrollo y del despegue econmico (Husn, 1990: 40).

1. EVOLUCIN DE LA REALIDAD EDUCATIVA LATINOAMERICANA (1960-1990)

15

El notable aumento del gasto pblico destinado a la educacin. El incremento cuantitativo de los niveles de matrcula de educacin formal, en nmeros absolutos y en proporcin de grupos de edad correspondiente, en sus niveles primario, secundario y terciario.4 Solo en el nivel primario, el nmero de alumnos matriculados en veinte pases latinoamericanos alcanz, en 1956, unos 19 millones, lo que significa un aumento de casi 4 millones de alumnos desde 1950, con un promedio de ms de 600.000 alumnos por ao (UNESCO, 1960: 205). La expansin de la educacin no formal a travs de una multiplicidad de proyectos que se inician en este periodo, de la que se beneficiaron 5 millones de personas en Amrica Latina durante el decenio que transcurre entre los cincuenta y los sesenta. El consecuente descenso en las tasas de analfabetismo. Posiblemente, constituya ste, en palabras de Hallak (1991), el logro educacional ms importante de todos. El ingente esfuerzo acometido en el reclutamiento de docentes formados para atender a una creciente masa estudiantil procedente de los diferentes niveles educativos. La ejecucin de construcciones edilicias, de equipamiento y textos escolares de calidad, as como la toma de contacto con nuevos mtodos de enseanza y aprendizaje e introduccin en el uso de tecnologas de la educacin. De todos los logros referidos lneas arriba, merece la pena destacar el Proyecto Principal de extensin y mejora de la Educacin Primaria en Amrica Latina (1957-1965), como uno de los proyectos pioneros de la UNESCO que define, en buena medida, tanto el espritu como las directrices de accin de este organismo, demostrando con ello que la educacin primaria consta como una preocupacin de primer orden para el mismo.5 Partiendo, as, de las problemticas relacionadas con el analfabetismo, se acometi un proyecto en el que, como fruto de las primeras
4. A la vez que, a nivel mundial, la matrcula en el nivel primario se increment en 106%, en el nivel secundario 280% y en el nivel terciario 346% (Hallak, 1991: 27). 5. Aunque en la actualidad, esta lucha denodada por la educacin primaria se ha tornado hacia la defensa de conceptualizaciones ms amplias, acordes con los nuevos tiempos, como es la educacin bsica. Estas cuestiones sern abordadas en el captulo Cuarto.

16

LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA: ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

Conferencias Generales de la UNESCO, se articul una planificacin sistemtica de la educacin en los pases de la regin, al tiempo que se brindaba apoyo humano y econmico tanto en la formacin de los docentes como en la elaboracin de material y currcula escolares. El Proyecto cont, adems, con varias publicaciones de expertos, entre las que destaca el Libro Blanco de la Situacin Educativa de Amrica Latina (UNESCO, 1960),6 que he utilizado aqu para mostrar algunas cifras, y una multitud de programas gestionados desde una Oficina de Coordinacin y desde el Sector Educativo de la Divisin de Latinoamrica de la UNESCO. A raz del mismo se crearn, igualmente, las escuelas normales y las universidades asociadas a la UNESCO, a fin de formar a la plantilla de profesorado que materialice el proyecto, al igual que la figura del experto itinerante que cumplir funciones de asesoramiento y orientacin. Blat (1970) informa del xito del citado proyecto, testificndolo a travs de cifras: incremento de alumnos en 11.679.622 (de 21.235.433 en 1957 a 32.915.077 en 1965), al igual que profesores, en 400.000 (de 634.837 en 1957 a 988.800 en 1965) y aumento del nmero de escuelas primarias (de 215.691 en 1957 a 299.734 en 1965), adems de agregar cifras del nmero de profesores formados en estas escuelas especficas. Al mismo tiempo, comienzan a sucederse las diferentes Conferencias en Educacin: Lima (1956), Santiago (1962) y Buenos Aires (1966) y Venezuela (1971), erigindose en autnticos marcos para el debate, la atencin sectorial de la educacin y la continua alusin a las problemticas que van emergiendo en el contexto latinoamericano por parte de sus responsables en educacin (Blat, 1983). De todos los datos referidos, se desprende, as, que el desarrollo de la educacin en Latinoamrica, al igual que en otros pases en desarrollo, fue ms que notable durante esta dcada, hasta el punto de poder afirmar, de la mano de Hallak (1991), que la matrcula y la alfabetizacin crecieron a velocidad mucho ms rpida en los pases en desarrollo en las dcadas que transcurrieron entre 1950 y 1980 que en las economas industrializadas en estadios similares de desarrollo (p. 38).

6. Sobre el que Blat (1970) nos transcribe, con sentido del humor, cmo paradjicamente era conocido por sus colegas como el libro negro, por el color de su encuadernacin.

1. EVOLUCIN DE LA REALIDAD EDUCATIVA LATINOAMERICANA (1960-1990)

17

2. Educar en tiempos de crisis: la dcada perdida y la debilidad de la educacin en los aos setenta y ochenta
A finales de los aos sesenta, aunque fuera gestndose ya durante la dcada, se consolida una crisis que pervierte de manera drstica la prolfica tendencia de la dcada anterior. El epicentro lo constituy la gran recesin que haba emergido en los pases industrializados tras la crisis petrolfera a mediados de los setenta, lo que produjo consiguientes dficits en las balanzas de pagos y los presupuestos, as como una inflacin incontenible. Como consecuencia, un cambio radical de cualquier tendencia social puede ser una fuente de tensin, desequilibrio y posible crisis que requiere un doloroso ajuste al pasar de las circunstancias precedentes a las nuevas (Hallak, 1991: 39). Si se transvasa al mbito educativo, si bien en los aos 50 y 60 los esfuerzos se dirigen hacia la expansin cuantitativa de los sistemas educativos y a su instrumentalizacin para la autorrealizacin de los individuos, el progreso social y la prosperidad econmica, desde los aos setenta la preocupacin va a concentrarse en la distribucin justa y equitativa de los servicios educativos, y, en este sentido, la no consecucin de tal aspiracin (Husn, 1981, Rassekh, 1990). Como consecuencia, en este periodo se acua el concepto de crisis mundial de la educacin (Coombs, 1985, 1985a): se certifica una falta de confianza generalizada en la educacin misma, una educacin a la que se han exigido excesivas responsabilidades y vertido tal vez demasiadas expectativas, tal y como reza el informe elaborado en 1967 en Williambsburg (Coombs, 1985: 22). Crisis que pasa a considerar como un hecho sintomtico los fallos institucionales y su carcter asptico con el mundo laboral y la sociedad en general. Pero se detectan, en efecto, ms desfases: entre la oferta, a pesar del espectacular crecimiento cuantitativo, sobre todo en la educacin formal, con la dinmica del crecimiento y cambio de la demanda; entre las necesidades de aprendizaje y la capacidad de los pases para satisfacerla; entre la innovacin y la tradicin; entre la brecha que muestra de modo tcito la distancia entre lo cuantitativo y lo cualitativo. Pasada la euforia de los aos sesenta, pues, se asientan las crticas y decepciones suscitadas por los resultados arrojados por los sistemas educativos, a los que se acusa de continuar perpetuando las diferencias. En otras palabras, se
18
LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA: ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

descubre que la educacin no es el lecho de Procusto que esperaban ciertos liberales del siglo XIX y se empieza a comprender que, si bien hace ms competente al pobre, no elimina automticamente la pobreza (Husn, 1990: 44). Ahora bien, esta crisis afecta de manera muy diferente a los pases desarrollados y a los pases en desarrollo. En los primeros, ya corresponda a modelos educativos socialdemcratas, ya liberales, se plantean algunos problemas, como la dificultad de mantener el ritmo inicial de inversiones en educacin, la consiguiente necesidad de controlar y racionalizar su gasto (siguiendo una filosofa de rendicin de cuentas-accountability que contar con el presidente Reagan y la Ministra Tatcher como sus mximos representantes ideolgico-polticos), la reorientacin de inversiones educativas gracias a los cambios demogrficos a la baja, el inters por predecir los desajustes entre educacin y empleo o la consecuente atencin a la Formacin Profesional, entre otros. Estos problemas, as, son retomados como desafos e insertados dentro de la retrica de la reforma que emprenden algunos pases. Con respecto a la situacin de Amrica Latina, la problemtica es tangencialmente diferente. La crisis redunda, en este caso, en tres mbitos, fundamentalmente (Tedesco, 1991): es una crisis poltica (fruto de la inestabilidad poltica generalizada, autoritarismos, guerras civiles y dictaduras), es una crisis econmica (con el endeudamiento externo, en Mxico, rpidamente extendido al resto de pases de la regin, se inicia la dependencia con algunos organismos internacionales) y es una crisis cultural (de la cultura latinoamericana contempornea). A lo anterior pueden sumarse otros factores: problemas laborales (fuga de cerebros, paro, escasez de mano de obra cualificada, y a la vez excedente de la no cualificada), conflictos tnico-religiosos o crisis generalizada de valores, que, entre otros, condicionan y afectan muy negativamente a la educacin. A partir de esta constatacin, quiz resulte ms ilustrativo analizar los retrocesos sufridos en materia educativa en la regin a travs de un cuadro que arroje, esquemticamente, elementos para su comparacin y, sobre todo, para refrendar el contraste con la dcada anterior y corroborar la hiptesis, sostenida por Tedesco (1992), del agotamiento del patrn tradicional de desarrollo socioeconmico y educativo en Amrica Latina (p. 9):

1. EVOLUCIN DE LA REALIDAD EDUCATIVA LATINOAMERICANA (1960-1990)

19

AOS CINCUENTA Y SESENTA Logros cuantitativos. Concepcin economicista de la educacin. Aumento del gasto pblico en educacin. Aumento de la matrcula en educacin formal: educacin primaria, secundaria y superior. Disminucin de las tasas de analfabetismo. Calidad en la educacin: aumento en inversin de construcciones y equipos. Polticas de enrolamiento de docentes. Confianza en las polticas de Formacin Profesional. Carcter reactivo de la educacin.

AOS SETENTA Y OCHENTA Pretensin de logros cualitativos. Concepcin poltica, social y cultural de la educacin. Disminucin del gasto pblico en educacin. Disminucin de la matrcula escolar en los tres niveles, en especial el de educacin primaria. Estancamiento en las tasas de analfabetismo. Insuficiencia y desigualdades en las construcciones y falta de inversin en equipos. Insuficiencia de docentes. Cuestionamiento de la Formacin Profesional. Carcter proactivo de la educacin.

(Elaboracin personal a partir de diversas fuentes)

Desglosando, as, los contenidos del cuadro, nos encontramos con que: En trminos generales, y como se ha podido ir deduciendo de lo hasta ahora dicho, la concepcin economicista de la dcada de los cincuenta y los sesenta, influida sin duda por las teoras del capital humano e hiptesis tecnicistas que defienden la relacin lineal entre educacin y mercado de trabajo, ha dado lugar a una concepcin mucho ms poltica y social de la educacin, que reivindica lo que no se ha conseguido a travs de la educacin, a nivel ms cualitativo (Tedesco, 1992). Husn (1981) tambin aade que la visin educativa de los aos cincuenta vea los problemas como puramente pedaggicos, surgidos en un vaco socioeconmico (p. 21). En la dcada de los ochenta disminuye la inversin educativa a nivel mundial. UNESCO (1988) ofrece cifras referidas al gasto pblico de educacin por habitante, y hace referencia a cmo, en
20
LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA: ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

Amrica Latina, de 88 dlares en 1980 se pas a 63 en 1985 y, tan slo un ao ms tarde, en 1986, a 60 dlares. En cuanto a la matrcula en educacin formal, si bien en la educacin secundaria y la superior se evidencian recortes notables, es la educacin primaria, el mayor logro ratificado en la dcada de los sesenta, la que sufre el ms flagrante impacto: las tasas de matrcula son de un 7.3% para el periodo 1960-80 y se reducen a un 3.8% para 1980-86. Adems, se une una componente ms, referida sta al flujo de alumnos: una vez que los alumnos han sido matriculados, el verdadero logro consiste en que stos permanezcan en la escuela. En efecto, las tasas de desercin, de repeticin (repitencia, en la literatura educativa latinoamericana) contribuyen a malograr los ya de por s magros recursos escolares y permite deducir que no se trata de un problema puramente pedaggico, sino que es reflejo de una serie de carencias culturales, materiales y, desde luego, econmicas. La pobreza acuciante vivida por las familias de estos alumnos, el fenmeno rural, la variable gnero o la pertenencia a grupos tnicos minoritarios intensifica esta tendencia, que pasar a convertirse en estructural hasta el momento presente. El analfabetismo, fenmeno que se extiende tanto entre la poblacin adulta como entre los jvenes que egresan de sus sistemas escolares. De hecho, el Libro Blanco sobre educacin latinoamericana de 1960 ya alertaba que segn los datos disponibles, ms de la mitad de la poblacin en edad de trabajar no ha aprobado un ao escolar concreto (UNESCO, 1960: 221). Es decir, como consecuencia de la desercin escolar, el nivel promedio de escolaridad apenas alcanza un ao y por ello el analfabetismo real y funcional comienza a arrojar cifras alarmantes: en los aos 80, alcanza a un 14.2% de promedio en Amrica Latina y el Caribe. La calidad educativa se identifica aqu con la innovacin pedaggica y la expansin edilicia escolar, promovidas en los aos sesenta. En cuanto a la primera, la inversin en materiales pedaggicos y de enseanza disminuye de modo alarmante. En cuanto a la segunda, y a pesar del enorme incremento de estas construcciones, en la mayora de ciudades de Amrica Latina esta cantidad no es suficiente y ha de recurrirse a la reutilizacin intensiva de las
21

1. EVOLUCIN DE LA REALIDAD EDUCATIVA LATINOAMERICANA (1960-1990)

construcciones existentes, cada vez ms hacinadas. Al mismo tiempo, este fenmeno de escuela superpoblada es percibido desde la ciudad, en franco contraste con las reas rurales, donde muchas veces o no existe, o resultan obviamente inadecuadas. El ritmo de crecimiento del enrolamiento de docentes es desigual con respecto al ritmo de las masas de alumnado. Si a esta realidad se une la progresivamente menor inversin en su formacin y el desequilibrado nmero de profesores que van a atender la educacin secundaria, todo ello redunda en aspectos como el reclutamiento de maestros subcualificados o que los docentes en activo sufrieran serios recortes en sus respectivos salarios, con el consiguiente efecto sobre el prestigio y motivacin de su profesin. La diametralmente opuesta visin del papel de la Formacin Profesional parte, esencialmente, de considerar a sta como una pieza clave en el continuum educacin (oferta)-empleo (demanda), a transitar hacia una concepcin escptica tanto del papel que cumple la misma (ya que no contribuye a crear puestos de mayor cualificacin) como del modo en que se est aplicando (con metodologas importadas de los pases desarrollados que resultan, con frecuencia, lejanas a las necesidades de la regin). En definitiva, el matiz que aade Rassekh (1990) resulta revelador: el carcter reactivo de las polticas educativas de los aos 50 y 60 ante los problemas detectados ms inmediatos frente a la naturaleza proactiva que siguieron en los 70 y 80, en busca de grandes resultados a travs de ambiciosos objetivos en buena medida no alcanzados, podra sintetizar, en esencia, la retrica educativa de ambas etapas. A todos los factores anteriores cabe aadir, al menos, uno ms: el factor socioeducativo (Tedesco, 1991). Por su parte, y ante el colapso educativo, la regin va a continuar reproduciendo la estructura social existente, y la escuela se convierte en el instrumento que ayuda a perpetuarla, incapaz de proporcionar una base educativa comn y de calidad para todos. Dicho de otro modo, la educacin, considerada como capital cultural, ha sido tan desigualmente repartida como lo estn los otros bienes sociales en casi todas las sociedades. Pero, en Amrica Latina, esta situacin engendra estructuras socioeducativas particulares (Rama y Tedesco,
22
LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA: ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

1990: 118). En vez, as, de satisfacer las demandas globales de educacin, stas han sido diseccionadas en funcin de la importancia social de los grupos que solicitan ser atendidos y ofrecindoles en consecuencia recursos desiguales. De ah, tambin, que la expansin de la enseanza secundaria y superior haya quedado marcada por una progresiva estratificacin interna, de modo que solamente las clases medias y superiores estn recibiendo una buena educacin, en instituciones secundarias privadas y en las universidades. Para ir concluyendo, como reacciones ante esta crisis polidrica en la educacin, cuya situacin bien podra reflejarse en la premisa de que se aprecia una significativa distancia entre la capacidad de formular propuestas y resolver retricamente los problemas y la capacidad de producir resultados (Tedesco, 1991), se parte de una actitud humilde y resignada, segn la cual el sistema escolar tendr menos posibilidades de expansin, perdiendo con ello la urgencia poltica de dcadas pasadas. En otras palabras, habr que ser ms realista, y no esperar ms de la educacin que lo que ella puede proporcionar (Husn, 1990: 44). Sin embargo, a raz de la problemtica presentada, se plasma una serie de demandas de urgente abordaje que tendrn que ser respondidas, en el plazo ms inmediato, durante la siguiente dcada. Entre stas, destacan: El necesario equilibrio que han de mantener los niveles educativos, en especial entre la enseanza primaria, por un lado, y la secundaria y superior, por otro. El tambin perentorio equilibrio entre la cantidad y la calidad en educacin: cantidad que pareci erigirse en el rasgo primordial de los aos sesenta, frente a la ineludible referencia a una educacin de calidad y, conjuntamente con sta ltima, de equidad. Esto no resulta tarea fcil, y algunas experiencias educativas en los ochenta suponen sacrificar uno a favor de otro elemento. Se demandan, as, frmulas ms creativas y flexibles. En cuanto a la cantidad, tambin se incide sobre la garanta de una cuota significativa de recursos financieros para la educacin, mantenindose estable en el tiempo, as como mecanismos eficaces de control social del uso de los recursos (Tedesco, 1991). La atencin hacia la figura docente parece constituir un tpico
1. EVOLUCIN DE LA REALIDAD EDUCATIVA LATINOAMERICANA (1960-1990)

23

cuya atencin en la retrica educativa es constante. En este caso resulta ser especialmente estratgico, ya que en un contexto de penuria econmica, uno de los colectivos que es, adems, protagonista y responsable de que buena parte de las medidas sean satisfechas, como son los docentes, resultan especialmente castigados por recortes presupuestarios que afectan directa o indirectamente a diferentes aspectos de los sistemas educativos. La necesidad de atender de manera estratgica el problema de la repeticin y el abandono, en un contexto especialmente proclive a medir los costes, tanto humanos como econmicos, que conlleva la proliferacin de esta tendencia. La experiencia acumulada en materia educativa en este decenio no olvida, para concluir, una demanda de naturaleza ms pedaggica: la premisa de continuar luchando denodadamente por un aprendizaje que sea anticipador y participativo, tal y como lo define Faure et al. (1973) y Botkin et al. (1980), frente al mero aprendizaje conservador de las dcadas anteriores, cuya ineficacia ha sido puesta de manifiesto. La atencin hacia un fortalecimiento de polticas de Formacin Profesional y de educacin permanente y recurrente, como fruto de los vacos detectados entre la oferta educativa y la demanda del mundo laboral, tambin continan siendo otros asuntos pendientes cuyo andamiaje ha sido colocado en este decenio. Finalmente, cabe destacar cmo en este contexto nace, en 1979 y durante el transcurso de la Declaracin de Mxico, con el nimo de partir de las carencias graves en educacin y articular una serie de revisiones en materia educativa, el Proyecto Principal de Educacin (PPE) de la UNESCO, tambin llamado Proyecto Principal n.o 1.7 Nace as la aspiracin comn de acometer un nuevo proyecto educativo que se beneficie de la cooperacin horizontal y de cuantos mecanismos de coordinacin, consulta, financiacin y supervisin se requieran, a fin de ser evaluado en el transcurso de diez aos. Aunque ser en 1981 cuando el proyecto se ponga en marcha
7. Aunque el concepto de Proyecto Principal, como ya se ha sealado, haba nacido a finales de 1956, con motivo de la Conferencia Regional de la UNESCO y la II Reunin de Ministros de Educacin. ste se renueva, ahora, en los aos ochenta, con el aadido del apelativo de la educacin y la generalizacin de sus siglas: PPE.

24

LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA: ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

con motivo de la Reunin Regional Intergubernamental sobre Objetivos, Estrategias y Modalidades de Accin del Proyecto Principal de Educacin, en Quito. A partir de la fecha, se irn sucediendo las posteriores reuniones del Plan Regional de Accin de dicho Proyecto, de las que se publicarn las Recomendaciones y Declaraciones respectivas. En el siguiente captulo tendremos ocasin de revisar las polticas acometidas desde este proyecto.8

3. Educacin, democratizacin, globalizacin y neoliberalismo en la dcada de los noventa


Bajo el reconocimiento tcito de que, aunque el crecimiento de Amrica Latina volvi, ya no alcanzara el nivel que tena antes de 1980 (UNESCOOREALC, 2001: 20), los aos noventa, tras los optimistas aos sesenta y los cnicos aos setenta (Adams, 1977, citado por Farrell, 1999: 152), vienen determinados desde mi punto de vista por dos parmetros, tal y como reza el ttulo, cuya dialctica define en buena medida la evolucin educativa de la regin latinoamericana: el influjo poltico de la democratizacin y los efectos del neoliberalismo econmico. Premisas que se vinculan, a su vez, a una regin preocupada por los principios de competitividad internacional, pero tambin por la conciencia ciudadana (UNESCO, 1998a: 22). En este apartado nos aproximaremos, as, a los discursos que conforman el periodo de la democratizacin en la educacin latinoamericana y al influjo ejercido desde las polticas neoliberales. Pero antes me interesa detenerme, aunque sea muy brevemente, en el escenario modelado por la globalizacin, cuya presencia resulta determinante en la medida que arroja nuevas argumentaciones que coadyuvan a interpretar los condicionantes econmicos, polticos, culturales y sociales que definen a la regin a partir de la dcada de los noventa, hasta nuestros das. En efecto, habida cuenta de la extensa y heterognea literatura acerca del fenmeno de la globalizacin y sus consecuencias sobre la educa-

8. La revisin de los discursos educativos procedentes de las Conferencias de Ministros de Educacin, las Conferencias Iberoamericanas de Educacin y las Cumbres parte de los aos ochenta hasta el momento actual, tomando con ello el relevo del presente captulo. El anlisis de la evolucin de los Seminarios Interamericanos sobre educacin anteriores, desde 1948 a la actualidad, pueden ser consultados en Schiefelbein et al. (1995), y, ms recientemente, en Lzaro (2003), especialmente en pp. 164-208.

1. EVOLUCIN DE LA REALIDAD EDUCATIVA LATINOAMERICANA (1960-1990)

25

cin tanto en los pases desarrollados como en los pases en desarrollo,9 aqu slo deseo llamar la atencin sobre el hecho de que la inevitable consolidacin de la globalizacin obliga a la regin latinoamericana a resituarse, tal y como sostiene Giddens (1994), en un continuum cuyos extremos vienen representados por los poderes exteriores procedentes de los organismos internacionales, de un lado; y por los pases y los grupos representados en l (trabajadores, mujeres, minoras lingsticas, etc.), la regionalizacin, en suma, que reclama tambin su espacio, de otro. De ah, tambin, que el peligro de ser absorbido por, siguiendo con la metfora, lo global, haya de ser necesariamente compensado por el reto de cultivar, cuidar e incluso luchar (como lo hacen las corrientes activistas a favor de la glocalizacin) por lo regional y lo local, a fin de mantener el difcil equilibrio entre la dialctica referida. En este escenario ha de situarse el influjo ejercido desde la democratizacin y del neoliberalismo sobre la regin. Con respecto a este ltimo, precisamente, la globalizacin del capitalismo se convierte en una herramienta heurstica de primer orden para entender el desarrollo de la corriente neoliberal (Torres, 2002: 369). ste constituir pues, nuestro siguiente objeto de anlisis.

Democratizacin versus neoliberalismo en Amrica Latina. Una nueva falacia?


En la dcada de los aos noventa se abrieron procesos democrticos que dirigieron el rumbo poltico, cultural, social y econmico de varios pases, de manera que el concepto de democracia y democratizacin fueron extendindose y generalizndose a diferentes discursos y mbitos.10 La democratizacin consta, as, como un tpico de anlisis y discusin que enriquece un debate que, por su parte, se ocupa adems del papel del Estado y el dficit generalizado detectado en lo social, reconociendo de este modo el alto grado de disociacin respecto a las demandas de desa9. A ello me dediqu, precisamente, en una publicacin reciente, enlazando los fenmenos de la globalizacin e internacionalizacin de la educacin con la necesidad de percibirlos desde una perspectiva comparada, en Martnez U. (2003a). En especial pp. 70-77. 10. Aunque Torres (2002a) sostenga, como trasfondo, que en las sociedades latinoamericanas, los principios de legitimidad democrtica no han tenido la fuerza de otras regiones. Esta debilidad en los principios ideolgicos de la democracia es un complicado impedimento para la consolidacin de sta (p. 160).

26

LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA: ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

rrollo econmico y las de desarrollo social en la regin, de entre las que la educacin constitua, sin duda, una de ellas (Tedesco, 2001: 48). Parte, as, para reivindicar la perentoria y trascendente necesidad del vector educativo, de argumentos como que la educacin es un derecho humano y como tal debera ser prioritario en la asignacin de los recursos nacionales, y que solo las personas y las sociedades en s mismas ya eran suficientes argumentos de peso como para verter los esfuerzos oportunos a fin de ampliar y mejorar la educacin. A partir de esta premisa, la intencin era, pues, ir ms all. Como reconoce Rassekh (1990), la democratizacin significa no solamente aulas, programas no escolares y profesores en nmero suficiente, sino tambin la mejora del contenido mismo de la educacin, del proceso de enseanza y aprendizaje, de la organizacin y de la estructura de los servicios educativos, la participacin de los alumnos y de las comunidades locales en la toma de decisiones en la planificacin y en la administracin de estos servicios (p. 92). Los defensores de la democratizacin caminaron, adems, hacia la consecucin de una condicin que pareca irrenunciable: la importancia de los aspectos sociales, lo que requera cambiar las prioridades de muchos gobiernos y sociedades. Inserta en estas cuestiones sociales, una de ellas constar como mxima prioridad, y se mantendr a lo largo del tiempo hasta el momento presente: la conquista de la equidad o igualacin de las posibilidades de acceso y disfrute de una educacin de calidad, en sensu lato. De este modo, calidad y equidad se erigen en premisas irrenunciables legitimadas desde la democracia educativa. Apostar por la equidad implica, en este escenario, superar cualquier forma de discriminacin: por nivel socioeconmico, familiar, sector poblacional, raza, sexo, religin, idioma o lugar de procedencia. Se descubre un microcosmos en las aulas conformado por una clientela numerosa y diversa, con sus experiencias y sus valores, que ofrece nuevos desafos a la educacin y a cuanto en ella se cobija. Pero tambin se deja abierta una suerte de apora, que Rama y Tedesco (1990) rememoran, al cuestionarse si lo que ha de garantizar el carcter democrtico de la escuela ha de ser la difusin de un modelo cultural homogneo (que, recuerdan, en una sociedad estratificada es el correspondiente al de la clase dominante) para todos, o, bien al contrario, es el respeto a la diversidad de los modelos culturales de los diferentes grupos a los que ha de dirigirse la accin pedaggica. A partir de estas demandas, se inician en los noventa, al menos, dos
1. EVOLUCIN DE LA REALIDAD EDUCATIVA LATINOAMERICANA (1960-1990)

27

procesos cuya vigencia contina latente: por un lado, la firme meta de conseguir ndices de matriculacin del 100% de la enseanza obligatoria en todos los pases latinoamericanos, al tiempo que no olvide la lucha contra el analfabetismo, cuyas cifras continan siendo alarmantes. Por otro, y trabajando en la resolucin de la apora planteada lneas arriba, la puesta en prctica de programas especficos que velen y aseguren la equidad aludida: los programas compensatorios y los programas de discriminacin positiva. Ambos modelos sern tratados en el captulo Tercero. Otra de las consecuencias del abordaje manifiesto de las polticas de equidad es el papel que la educacin popular juega en estos momentos en la regin, al menos, desde dos perspectivas: desde el punto de vista poltico y desde el punto de vista pedaggico. Aunque ambos estn intrnsecamente interconectados: a travs de una educacin liberadora, concientizadora (siguiendo la pedagoga de Freire) y crtica, los programas educativos dialgicos son dirigidos a todos los sectores marginales de la sociedad latinoamericana para procurar el cambio social (Gadotti y Torres, 1995; Kane, 2001). De un modo u otro, han jugado un rol significativo al facilitar el desarrollo de estrategias de supervivencia colectiva para confrontar la crisis econmica de los ochenta y noventa de la regin (Arnove et al., 1999: 321). As, la escuela popular fundamenta, educativamente hablando, la consolidacin de los movimientos sociales, cuya importancia estratgica es puesta de manifiesto hoy en da, dado el avance organizativo y el consiguiente activismo que se desprende de sus acciones, a pesar de su ingente heterogeneidad.11 En lo que respecta ahora al neoliberalismo, ste se considera un paradigma que cambia de forma pero es consistente en el contenido (Henales y Edwars, 2000: 1). Si tuviramos que buscar su mxima, sta podra identificarse con la creencia de que el mercado, a travs de sus mecanismos de autorregulacin, es el mejor instrumento para asignar recursos y satisfacer las necesidades de los individuos. Otro rasgo peculiar hace referencia a que se trata de una alianza contradictoria (Morrow y Torres, 1999: 97), al aglutinar dentro de la misma a grupos y teoras diferentes en una suerte de mixtura entre neoliberales, neoconservadores, y grupos preocupados por los dficits fiscales, entre otros.
11. Buena prueba de ello es la celebracin de los Foros Sociales Mundiales (FSM), desde el ao 2000, y sus filiales, los Foros Mundiales de la Educacin (FME), a uno de los cuales tuve el privilegio de asistir, cuyo impacto mundial ha sido ms que notable.

28

LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA: ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

Se reconoce que ste ha transitado por varias etapas, desde su surgimiento como reaccin teortica al Estado de Bienestar de la mano de Hayek (1944). As, el neoliberalismo, como ideologa global reactiva, va sedimentndose en los aos 60 y 70 sobre la regin latinoamericana, y se asienta definitivamente en la dcada de los 80, poca estratgicamente propicia para la expansin de esta ideologa. Dos hechos, al menos, justifican su aparente idoneidad: la consolidacin del gobierno de Reagan en Amrica y Tatcher en Inglaterra, autnticos adalides de las virtudes del neoliberalismo, por un lado, y la explosin de la deuda externa en Latinoamrica, que nace de algn modo en Mxico en 1982 y se extiende al resto de las regiones, lo que obliga a iniciar una espiral de dependencia econmica de los pases desarrollados. En esta poca se implementan las primeras experiencias en la regin, con el programa neoliberal acometido en Chile desde la cada de Allende y bajo la dictadura del general Pinochet, y, ms recientemente, los modelos de mercados implementados por Menem en Argentina y Salinas en Mxico, aunque con las particularidades de sus respectivos contextos (Torres, 2002). En los aos noventa, el capitalismo neoliberal se extiende de manera evidente a nivel mundial, hasta el punto que incluso el Papa Juan Pablo se convirti en un aliado del neoliberalismo a travs de su encclica Centesimus Annus (Henales y Edwards, 2000: 2). Desde la dcada de los aos noventa hasta el momento actual, y como fruto de la situacin econmica generada desde los aos setenta y sus consecuencias (como la deuda externa), se ha ido evidenciando cmo en Amrica Latina las polticas de reforma educativa han ido, progresivamente, dependiendo a su vez de los dictados del neoliberalismo y sus consiguientes polticas. Polticas que, en esencia, propugnan una filosofa de consolidacin de la pura lgica del mercado en educacin (Bourdieu, 1999), a la vez que fortalecen su fe en los programas de ajuste (Reimers, 1991; Morrow y Torres, 1999; Torres, 2002), promovidos desde organismos internacionales, como el Banco Mundial. Aunque, al mismo tiempo, se ha comprobado cmo a pesar de que las polticas neoliberales han sido diseadas para reducir los dficits fiscales de un pas y su deuda externa al tiempo que mantiene la inflacin bajo control, tambin han contribuido a aumentar drsticamente la pobreza en la regin (Arnove et al., 1999). Estos programas cristalizan, as, en una serie de recomendaciones polticas, entre ellas la reduccin de los gastos de gobierno, la devaluacin de la
1. EVOLUCIN DE LA REALIDAD EDUCATIVA LATINOAMERICANA (1960-1990)

29

moneda para promover las exportaciones y la reduccin en las tarifas de importacin e incremento en los ahorros pblicos y privados. De este modo, las estrategias clave de este modelo consisten en reducir drsticamente el sector estatal, liberalizar precios y salarios y reorientar la produccin industrial y agrcola hacia las exportaciones (Torres y Puiggrs, 1998: 5), adems de transferir el poder poltico de los pases endeudados a las instituciones multilaterales y crear problemas de gobernabilidad democrtica (Henales y Edwards, 2000: 4). Como consecuencia, se va configurando una poltica educativa, entre cuyas premisas ms significativas figuran: En primer lugar, la erosin del papel del Estado como guardin de los intereses pblicos, como una de las consecuencias de la lgica del mercado impuesta por las fuerzas neoliberales, lo que lleva, a su vez, a una dualizacin en la educacin (escuelas para ricos y pobres) como resultado de decisiones polticas, incluso el abandono de la responsabilidad del Estado en educar a todos sus ciudadanos (Torres y Puiggrs, 1995: 22). As, hoy el modelo estatal latinoamericano se identifica a grandes rasgos con el estado promotor (Braslavsky y Gvirtz, 2000), que dispensa el marco regulador necesario para configurar los sistemas educativos con un mnimo de calidad y eficiencia, y que, por tanto, no organiza todas las acciones educativas sino slo aquellas cuestiones vinculadas al denominador comn (p. 53). En segundo lugar, como consecuencia del anterior, la privatizacin, glorificada como parte de un mercado libre (Torres, 2002: 369), cuyo fin es minimizar la gratuidad y adoptar lo ms pronto posible un modelo de mercado (Coraggio y Torres, 1999). Lo anterior induce a pensar que, ante el avance denodado de la iniciativa privada, comparativamente y segn sostiene Puiggrs (1999), como resultado, la calidad de la educacin pblica a niveles secundario y post-secundario se ha deteriorado significativamente, a la vez que instituciones privadas para las elites han crecido de la noche a la maana (p. 3). Corroborando lo apuntado, la UNESCO y la OCDE (2002) en un reciente estudio aplicado sobre 16 economas en desarrollo, entre las que se encuentran 6 pases latinoamericanos, destacan cmo hoy un promedio de uno de cada seis alumnos de educacin primaria asiste a escuelas privadas (principalmente subsidiadas por el Estado) frente a 1 de cada 10 en los pases de la OCDE. Esta tendencia aumenta en los niveles secundarios y terciarios. En tercer lugar, la descentralizacin poltica, aunque tambin educativa. Se aduce para ello que, ante la corrupcin e ineficiencia del estado
30
LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA: ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

histricamente autoritario, es ms probable que un sistema educativo privatizado y descentralizado sea democrtico y eficiente, y que los sistemas educativos descentralizados se cargan de mayor sensibilidad educativa porque son ms receptivos a las necesidades y realidades locales, entre otros argumentos (Arnove, 1998: 86-88). Esta demanda ha trado como consecuencia la desigualdad, traducida por la dismil capacidad (muchas veces poca o nula) de atender a los servicios educativos segn las premisas defendidas desde las polticas neoliberales. En cuarto lugar, y al mismo tiempo, se prioriza la educacin primaria en detrimento del resto de niveles educativos (Arnove, 1998; Puiggrs, 1999a y 2001, Tedesco, 2001), y se consolida el sistema de medicin de calidad de los sistemas educativos, a travs de evaluaciones de costo-beneficio que conlleva un ranking institucional en funcin de su eficacia y efectividad. Los Programas de Calidad Total, que tuvieron a Chile y Brasil como modelos iniciales, inspirados en una lgica empresarial y toyotista (Ricci, 2003: 92), constituyen un buen ejemplo de lo apuntado. En quinto, la lgica de la universidad latinoamericana sigue los mismos criterios de productividad, manteniendo evaluaciones de costo-beneficio de los egresados como modo de controlar la demanda educativa, al tiempo que la investigacin se reduce ostensiblemente y avanza la privatizacin de sus instituciones (Rodrguez, 2001). Un ejemplo significativo de esta tendencia, en este sentido, lo representa Brasil, pas en el que las instituciones privadas cuentan con el 63% de la matrcula de los estudiantes universitarios (UNESCO-OCDE, 2002). Otro de los efectos de la lgica del neoliberalismo educativo sobre esta institucin lo constituye el hecho de que, al mismo tiempo, el staff mal preparado, tanto de universidades pblicas como privadas, es presionado a re-cualificarse a travs de master y programas de especializacin, incluso con instituciones internacionales, dado que ello repercutir positivamente en las universidades que sern, por su parte, mejor evaluadas globalmente (De Figuereido y Cowen 2002: 482). Finalmente, last but not least, la dependencia econmica, y, con ello, ideolgica de los organismos internacionales, autnticos alimentadores tanto de las reformas como de los proyectos educativos de carcter macro y micro diseminados por la regin, condicionan con ello las prioridades y la continuidad de los mismos. De modo que, como apostillan Henales y Edwards (2000) de manera irnica, parafraseando el viejo chiste, el futuro de las reformas educativas de Amrica Latina es un problema de las cl1. EVOLUCIN DE LA REALIDAD EDUCATIVA LATINOAMERICANA (1960-1990)

31

sicas buenas noticias/malas noticias. Las buenas noticias son que se incrementarn los gastos en educacin. Las malas noticias son que buena parte de los anteriores sern prestados por las instituciones financieras internacionales (IFI) y pagados a las corporaciones transnacionales privadas. La verdadera y desalentadora noticia es que, de nuevo, los pobres y las clases trabajadoras tendrn que pagarlo y devolverlo (p. 6). Ante estas medidas, ha habido, en efecto, una reaccin crtica por parte de socilogos, educadores, planificadores y acadmicos, procedentes tanto del Norte como del Sur, crticas que, de manera sumaria, se concentran, al menos, en dos argumentos: Por un lado, la falta de sensibilidad de las polticas educativas neoliberales con las necesidades que requiere la regin. Por el contrario, el neoliberalismo, cristalizado en iniciativas de algunos organismos internacionales, como el Banco Mundial y la OCDE, compensa esta asepsia intencionada con una avallasadora iniciativa en el discurso dominante, de la que las fuerzas que podran oponerse carecen, actuando de forma dbil e indefensa (Coraggio y Torres, 1999: 17). Como resultado, se impone el punto de vista hegemnico de un modelo educativo que requiere, entre otras cosas, crear sujetos competitivos (Martnez B., 2000). Por otro, enlazando con las teoras de la globalizacin y a la vez como consecuencia del anterior, la importacin de modelos educativos forneos que no siempre reflejan las prioridades educativas que debieran acometerse en Latinoamrica. Buena parte de este espritu puede ser traducido en palabras de Pini y Anderson (1999), al sealar que:
Un repaso rpido de los efectos ms visibles que tuvieron [las estrategias mencionadas], muestra claramente que estas soluciones creadas en los pases centrales para el Tercer Mundo o para los pases en desarrollo sin tener en cuenta las historias, culturas y peculiaridades, terminan siendo, en el mejor de los casos, un mal negocio para la gente, y, en el peor, un retroceso en el que las prdidas sociales y humanas es irrecuperable (p. 154).

Y ms adelante, aaden:
Este tipo de propuestas economicistas, adems de considerarse universalmente intiles e ignorar todo contexto, desconocen la complejidad de los aspectos y relaciones implicados en el proceso educativo en sus distintas 32
LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA: ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

dimensiones. Pero, lo que es peor, desprecian los graves riesgos que encierran para nuestro crecimiento democrtico las polticas que siguen girando alrededor de las necesidades de la economa y no de las necesidades sociales, tendiendo a segmentar ms que a fortalecer, a segregar ms que a integrar el ya castigado tejido social (p. 156).

Por otro lado, de los efectos sealados que marcan la lgica de buena parte de las agendas educativas latinoamericanas, merece llamar la atencin sobre una reflexin, que valdra para todas las demandas anteriores: que la educacin no es el objeto per se de atencin, sino que constituye un instrumento, a su vez, al servicio de otras polticas (empleo, polticas sociales, medioambientales, etc.). El rol asumido desde la educacin en las polticas activas de lucha contra el desempleo propiciadas por la OCDE constituyen un excelente ejemplo de ello (Lzaro y Martnez U., 1999). Pero tambin de las polticas diseadas desde los organismos internacionales, como tendremos la ocasin de analizar en los siguientes captulos. A veces convergen los dos criterios, como lo muestra el creciente protagonismo que se asigna a la educacin en las estrategias de lucha contra la pobreza, algo bien presente en Amrica Latina con el impulso sobre todo de CEPAL (Comisin Econmica de Amrica Latina y el Caribe), de la UNESCO, pero tambin del Inter-American Development Bank (IDB) y del Banco Mundial. Aunque, llegados a este punto, haya necesariamente que diferenciar la lgica que rige a la propuesta humanista, social y pragmtica de los dos primeros frente a la lgica economicista y tecnicista de los segundos (Torres, 2002; Martnez U., 2002 y 2003a). Para concluir con lo apuntado en torno a la democratizacin y al neoliberalismo en la educacin en la dcada de los noventa, ambas premisas van a formar un modelo educativo latinoamericano que se forja a golpe de asumir la contradiccin intrnseca que subyace entre los dos conceptos. Al menos, desde un punto de vista retrico, ya que, como apostilla Torres (2002a), en realidad es un reflejo de las grandes dificultades que padecen las democracias latinoamericanas en su esfuerzo por conciliar tres imperativos fundamentales: equidad, acceso y representacin. En la misma lnea, sostiene Lzaro (2003) que:
En el mismo lapso temporal se ha desarrollado un proceso paralelo de democratizacin en Amrica Latina, de tal forma que en el imaginario social,
1. EVOLUCIN DE LA REALIDAD EDUCATIVA LATINOAMERICANA (1960-1990)

33

en muchos casos y sectores sociales, se produce una asociacin entre democratizacin y reformas econmicas neoliberales que hace muy visibles las suspicacias populares hacia la democracia en bastantes pases latinoamericanos (p. 183).

De este modo, se configura un escenario incierto, en el que la retrica de la democratizacin choca frontalmente con la lgica neoliberal dentro de la regin desde el punto de vista terico, pero que al mismo tiempo la segunda puede absorber a la primera con total impunidad. Ante este panorama se imponen, as, soluciones que, tanto a largo como a corto plazo, dirijan el rumbo de la educacin de la regin desde estrategias transparentes y satisfactorias, y una buena medida, en este sentido, la ofrece Arnove (1998), cuando seala que debieran buscarse argumentos eclcticos que retomen los puntos fuertes de cada una de las partes del debate (p. 96). Mxime cuando se reconoce, como apostilla Tedesco (2001), que el objetivo de lograr una mayor equidad social a travs de la educacin no depende solo de cambios de la oferta pedaggica, sino de otros muchos ms factores, convirtiendo a esta premisa en un proyecto sistmico (p. 52).

34

LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA: ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

Autora
Mara Jess Martnez Usuradle es Premio de Licenciatura y Doctorado en Filosofa y Ciencias de la Educacin. En la actualidad es profesora de las asignaturas de Educacin Internacional de las titulaciones de Pedagoga y Educacin Social de la Universidad de Valencia. Ha publicado artculos y colaboraciones nacionales e internacionales relacionadas, entre otras temticas, con la educacin, el desarrollo y la pobreza en Latinoamrica e investigado en el IIPE-UNESCO en Buenos Aires y en el departamento de EID (Educational and International Development) del Institute of Education de Londres. Ha escrito, entre otros libros, Educacin Comparada: nuevos retos, renovados desafos (La Muralla) y editado y participado en Del sistema a la accin: impacto socioeducativo de las ONGs valencianas (Arreis) y Estudios de Educacin Comparada-Studies in Comparative Education (Universitat de Valencia), en colaboracin con Luis Miguel Lzaro Lorente.

Inicio