O MODELO POLTICO BRASILEIRO E SEUS DILEMAS DE COORDENAO DEMOCRTICA

Milton LAHUERTA1 Este texto trata do modelo poltico brasileiro e de seus dilemas de coordenao democrtica, tema ue em lar!a medida nos remete " uesto #ederati$a% &or isso mesmo, pela pr'pria complexidade presente no tema, #a()se necessrio um res!ate sint*tico de al!uns dos traos #undamentais ue constituem a experi+ncia brasileira durante o s*culo $inte, com #oco na ueles ue se re$elaram mais importantes para a estruturao de seu sistema poltico e ue podem tornar mais compreens$eis a especi#icidade e os dilemas ue marcaram essa tra,et'ria% -e #or poss$el #alar em um modelo poltico brasileiro este se estrutura, exatamente, na con#lu+ncia entre o sistema poltico . ue comporta uma dimenso institucional inso#ism$el . e a cultura poltica ue de #ato se #ormou no pas ao lon!o de 1/0 anos de construo republicana% 1esse sentido, no 2rasil . ainda ue com al!uns surtos autoritrios ., durante todo o s*culo 33, se $i$enciou um processo ininterrupto de moderni(ao 4LAHUERTA, /0056 ue mudou radicalmente a #ace de sua sociedade e implicou a di#cil transio de um rudimentar sistema representati$o oli!r uico para uma democracia de massas a$anada, baseada em ampla participao e no recon7ecimento crescente de direitos, mas repleta de desi!ualdades sociais e re!ionais% A proclamao da Rep8blica, em 199:, e a elaborao da ;onstituio de 19:1 estabeleceram os marcos institucionais ue de#iniram o contorno do sistema republicano brasileiro ao lon!o do s*culo 33< o presidencialismo e o #ederalismo% =esde seus prim'rdios, para se institucionali(ar, o re!ime republicano te$e ue encontrar #'rmulas ue permitissem compatibili(ar duas l'!icas contradit'rias< uma ue tin7a a pretenso de instituir um poder p8blico no pas, e outra, expressando o particularismo de um poder pri$ado, baseado no !rande potentado rural, ue permaneceria #orte, em !randes partes do territ'rio nacional, ainda por muito tempo% ;om a ;onstituio de 19:1, o presidencialismo #oi adotado no 2rasil, mantendo)se inalterado como sistema de !o$erno at* 7o,e, com exceo de um perodo
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Milton La7uerta * pro#essor de Teoria &oltica da U1E-& . ;ampus de Arara uara%

de 1> meses, entre 1:?1 e 1:?5, uando se reali(ou uma experi+ncia parlamentarista no pas% ;om a adoo do presidencialismo como sistema de !o$erno, no momento de #undao da Rep8blica, procura$a)se manter uma lin7a de continuidade com a perspecti$a de ue * necessrio um poder central #orte para manter unidas todas as partes do no$o pas em torno de um pro,eto nacional, ue se s' poderia se reali(ar plenamente no #uturo% &ara essa perspecti$a, era no centro . at* a proclamao da Rep8blica, representado pelo @mperador . ue esta$a a possibilidade da ci$ili(ao e do pro!ressoA nas pro$ncias, como se di(ia " *poca, estariam apenas os interesses particulares, prisioneiros de uma 7ipoteca com o passado e partidrios da manuteno de relaBes sociais atrasadas% &ortanto, na adoo do presidencialismo mantin7a)se a possibilidade de se a#irmar a prima(ia do centro em relao "s partes% 1o obstante essa dimenso, a dinCmica em curso tamb*m explica a opo pela #orma #ederati$a% As demandas por descentrali(ao, expressi$a de no$as e $el7as elites re!ionais ue uestiona$am o centralismo do @mp*rio, atribuindo)l7e a responsabilidade pelo atraso do pas/, ti$eram #orte peso no debate constitucional e poltico do pas, consolidando)se como pro,eto ao #inal da primeira d*cada republicana, com a adoo da poltica dos !o$ernadores como mecanismo de sustentao da Rep8blica% @ntrodu(ido no 2rasil em 199:, detal7ado e consa!rado na ;onstituio de 19:1, o #ederalismo #oi utili(ado como #undamento da di$iso territorial de !o$erno no 2rasil, em resposta a uestBes polticas #undamentais, tais como D uem !o$erna, como se !o$erna e uem de$eria !o$ernarE 4EFA1-, /0016% 2asta notar ue em todas as constituiBes ue desde ento nortearam a $ida institucional republicana brasileira, Das re!ras relati$as ao #ederalismo 4sempre6 #i(eram parte inte!rante do corpo constitucionalE 4-GUHA, /00I< 10I6% A importCncia do #ederalismo na construo institucional do pas c7e!ou a um ponto ue ele se tornou uma clausula p*trea, uando a ;onstituio de 1:99 estabeleceu ue nen7uma emenda constitucional pode abolir a D#orma #ederati$a de EstadoE% A experi+ncia republicana brasileira . presidencialista e #ederati$a ., ao lon!o de seus uase 1/0 anos, !erou $rias #ormas de relacionamento entre o centro e as partes, oscilando entre centrali(ao e descentrali(ao, na exata medida em
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ue

A primeira ;onstituio escrita do 2rasil #oi promul!ada em 19/>, ap's a independ+ncia de &ortu!al% Essa ;onstituio dele!ou poderes administrati$os "s ento 1? pro$ncias% Embora as pro$ncias no contassem com autonomia poltica #ormal ou in#ormal, essa dele!ao #oi interpretada como abrindo o camin7o para uma #utura #ederao%

predominaram re!imes polticos mais ou menos autoritrios ou democrticos 5% 1essa tra,et'ria, com base numa espec#ica articulao entre #ederalismo e presidencialismo, teria se constitudo no 2rasil um modelo poltico sin!ular ue se distin!uiria de outros sistemas presidencialistas% A especi#icidade desse modelo se re$elaria no #ato de ue os &residentes para poder !o$ernar o pas teriam sido obri!ados a #ormar um tipo de coali(o de base re!ional>, mesmo nas situaBes em ue o seu partido #osse ma,oritrio% -eria ,ustamente o #ederalismo, institudo com a Rep8blica, ao #ortalecer as elites re!ionais e o poder dos !o$ernadores dos Estados, ue teria tornado necessrio o estabelecimento desse tipo de coali(o, sobrepondo)se ao lon!o do tempo " uelas #ormadas a partir da l'!ica da competio partidria e orientando a #ormao das coali(Bes at* 7o,e 4A2RA1;HE-, 1:996% ;om coali(Bes compostas assim no se constituiria uma base de apoio consistente para a ao !o$ernamental, !erando sempre !randes di#iculdades para o presidente !o$ernar e abrindo espao em demasia para a bar!an7a #isiol'!ica%

Ao contrrio das de outros pases, as constituiBes brasileiras t+m tido $ida relati$amente curta e acidentada% &elo menos duas #oram outor!adas 4sem contar a ue, desi!nada JEmenda nK 1J, #oi imposta " 1ao, em 1L)10)1:?:, pela ,unta militar ue poucos anos antes assumira o poder6% Ao lon!o da 7ist'ria do 2rasil @ndependente, o pas te$e sete constituiBes 4sendo uma @mperial e seis republicanas6, a saber< @6 ;onstituio &oltica do @mp*rio do 2rasil, outor!ada pelo imperador d% &edro @, a /I%05%19/>, alterada e modi#icada pelo ato adicional de 195> e interpretada pela Lei nK 10I, de 1/)0I)19>0A @@6 ;onstituio da Rep8blica dos Estados Unidos do 2rasil, a primeira da Rep8blica, promul!ada pela Assembl*ia 1acional ;onstituinte, a />)0/)19:1, pro#undamente emendada e republicada em 1:/?A @@@6 ;onstituio, com i!ual ttulo, de 1?)0L)1:5> . tamb*m elaborada por uma Assembl*ia 1acional ;onstituinte ., com pouco mais de tr+s anos de duraoA @F6 ;onstituio dos Estados Unidos do 2rasil, outor!ada a 10)11)1:5L, pelo ento presidente Met8lio Far!as 4alcun7ada a DpolacaE, explicitando a inspirao corporati$ista6, com a ual inau!urou o c7amado Estado 1o$o . durante o ual a ;arta de 1:5L so#reu /1 emendasA F6 ;onstituio dos Estados Unidos do 2rasil, promul!ada a 19)0:)1:>? por uma Assembl*ia 1acional ;onstituinte% Esta ;onstituio recebeu numerosas emendasA a de nK >, promul!ada pelo ;on!resso em setembro de 1:?1, instituiu o sistema parlamentarista de !o$erno, re$o!ada, menos de dois anos depois, pela Emenda nK ?% A F@6 ;om o !olpe militar 51 de maro de 1:?>, #oram introdu(idos no corpo da ;onstituio inicialmente uatro atos institucionais, de maneira !eral restriti$os "s liberdades% G 8ltimo destes deu lu!ar "< ;onstituio do 2rasil, promul!ada pelo ;on!resso a />)01)1:?L% G dese,o do ento presidente Humberto ;astello 2ranco com sua promul!ao era o de institucionali(ar a Re$oluo, abrindo camin7o para a reconciliao nacional e para a $olta da normalidade do processo poltico% Essa ;onstituio, denominada JcastellistaJ, so#reu as maiores $icissitudes, sob a #orma de atos institucionais e complementares, baixados pelos presidentes Art7ur da ;osta e -il$a e Ernesto MeiselA e, entre os dois, pela ,unta militar, ue assumiu o poder uando o presidente ;osta e -il$a, en#ermo, no o pNde exercer% 1o perodo de 1:?> a 1:99, #oram editados, no total, de(essete atos institucionais e 10I complementares ) esp*cie de leis uase)constitucionais, acima de todas as outras leis do &asA F@@6 ;onstituio da Rep8blica Oederati$a do 2rasil, ora em $i!or, promul!ada pela Mesa da Assembl*ia 1acional ;onstituinte a 0I)10)1:99, no bo,o de um amplo e participati$o processo de transio democrtica, e ue #oi ob,eto de re$iso, em 1::>, con#orme o art% 5K das =isposiBes Transit'rias% > G ue teria sido bastante re#orado na c7amada DRep8blica Fel7aE 4199:)1:506 pela inexist+ncia de partidos nacionais% Gs partidos tin7am atuao no plano estritamente estadual e a #ormao do !o$erno #ederal se #a(ia, essencialmente, atra$*s da composio com a oli!ar uia $itoriosa nos estados%

A di#iculdade de se #ormarem coali(Bes estritamente partidrias teria sua explicao na #ra!ilidade crNnica dos partidos, ue se ori!inaria, por sua $e(, na sobre$i$+ncia do poder tradicional 4de base re!ional e local6, atra$*s de uma relao de compromisso com o poder p8blico ue se #ortalecia% A uesto a ui * a do descompasso entre o poder poltico e o poder social% Um !rupo social em declnio * sobre) representado em #uno da capacidade de trans#ormar o controle social ue exerce sobre trabal7adores, e sobre seus dependentes e a!re!ados, em $otos e em recursos polticosI% Tal mecanismo, ue orientou as #ormaBes das coali(Bes durante boa parte da 7ist'ria republicana, permaneceria $i$o at* 7o,e e, paradoxalmente, teria se #ortalecido com as medidas de ampliao da cidadania adotadas pela ;onstituio de 1:99% ;on#orme $eremos ao lon!o do texto, o sentido !eral ue orientou a elaborao dessa carta constitucional #oi o de ampliar o demos, atra$*s do recon7ecimento irrestrito do direito de $otar e da a#irmao de uma l'!ica descentrali(adora e participati$a% Ainda assim, diante das desi!ualdades de todo o tipo, o #isiolo!ismo e o clientelismo permaneceriam $i$os e atuantes, #a(endo com ue a l'!ica re!ional e localista pre$alecesse sobre a l'!ica partidria na #ormao das coali(Bes% Esse problema teria um #undamento de ordem sociol'!ica e no institucional por ue repousaria, em 8ltima anlise, na sobre$i$+ncia de #ormas oli!r uicas de dominao poltica em $rios subsistemas polticos e re!iBes do pas% 1o entanto, obser$ando)se a situao com mais ateno, #ica e$idente ue a dimenso sociol'!ica $em se trans#ormando muito mais rapidamente do ue a dimenso institucional% A#inal, com uma populao de uase /00 mil7Bes de 7abitantes, o 2rasil inicia o s*culo 33@ com 1/ cidades? contando mais de um mil7o de 7abitantes, inclusi$e uma delas, -o &aulo, nucleando uma re!io metropolitana com mais de 1: mil7Bes de 7abitantes% ;om isso, em tese, se redu(em as ra(Bes sociol'!icas para a manuteno de #ormas oli!r uicas de dominao, baseadas em relaBes clientelistas e de depend+ncia pessoal% Gu se,a, * indubit$el ue 7 uma dimenso sociol'!ica a explicar a persist+ncia de relaBes tradicionais, por*m no * poss$el desconsiderar o

P n's anos uarenta, os ue #a(iam esse dia!n'stico da sociedade brasileira tamb*m pre$iam ue esse poder tradicional e decadente tenderia a se redu(ir e a perder totalmente a importCncia, na medida em ue a sociedade brasileira se moderni(asse e se constitucionali(asse 4LEAL, 6 ? As cidades com mais de 1 mil7o de 7abitantes< -o &aulo 411 mil7Bes6A Rio de Paneiro 4?,1 mil7Bes6A -al$ador 45,0 mil7Bes6A Oortale(a 4/,I mil7Bes6A 2elo Hori(onte 4/,> mil7Bes6A ;uritiba 41,9 mil7Bes6A Reci#e 41,I mil7Bes6A &orto Ale!re 41,> mil7Bes6A 2el*m 41,> mil7Bes6A MoiCnia 41,/ mil7Bes6A Muarul7os 41,/ mil7Bes6A ;ampinas 41,1 mil7Bes6A 2raslia . =istrito Oederal 4/,I mil7Bes6%

peso da dimenso institucional na reproduo do poder do atraso e na adulterao e restrio do sistema representati$o% Q sabido ue todas as democracias modernas so, de certo modo e corretamente, Drestriti$as do demosE 4demosconstraining)% 2asta notar ue a exist+ncia das ;onstituiBes e de uma suprema corte, nas democracias modernas, e$ita ue o po$o 4ou o demos6 apro$e leis ma,oritrias ue $iolem direitos de minorias, !arantindo assim os direitos #undamentais do cidado% @nclusi$e, se uma le!islatura $iola a ;onstituio, a suprema corte tem a prerro!ati$a de declarar suas deliberaBes nulas% 1esse sentido, ainda ue com !rande $ariao entre eles, os sistemas #ederati$os so ainda mais restriti$os do ue os sistemas unitrios% Tal dimenso mais restriti$a se mani#esta de sada na exist+ncia, nos sistemas #ederati$os, de uma ;Cmara Alta 4o -enado6 ue tradu( o princpio da representao territorial% &rincpio ue acaba !erando uma situao de sobre e sub)representao das unidades territoriais em escala ampliada% 2asta pensar ue no 2rasil o $oto de um eleitor do estado menos po$oado 4Roraima6 e ui$ale a cento e uarenta $otos do estado mais po$oado 4-o &aulo6 nas eleiBes para o -enado 4-TE&A1, /00/< /LL6% Mas, al*m desse problema de ori!em, 7 ue se considerar tamb*m o alcance poltico do -enado e a relao ue ele mant*m com a ;Cmara dos =eputados, ue, em tese, representaria mel7or o demos% G 2rasil, !enericamente, se!ue a #'rmula de simetria relati$a de poder entre as duas ;Cmaras, mas em realidade o -enado tem mais poder unilateral de re,eitar um pro,eto de lei apro$ado na ;Cmara dos =eputados do ue ocorre em ual uer outra democracia #ederati$aL% A conse R+ncia disso * ue Dum pe ueno !rupo de senadores tem o poder de colocar na ;onstituio brasileira muitas coisas ue #a$orecem especialmente seus estados e blo uear ual uer es#oro de re#orma constitucional ue possa uestionar ou alterar suas prerro!ati$as constitucionaisE 4-TE&A1, /00/< /L96% Mas 7 problemas tamb*m no ue se re#ere " composio e " representati$idade da pr'pria ;Cmara dos =eputados, , ue o princpio #undamental do demos . de para cada eleitor um $oto na ;Cmara dos =eputados . acaba sendo diludo pela pre$al+ncia do princpio territorial% H uma re!ra ue estabelece um n8mero mnimo de oito 496 e um n8mero mximo de setenta 4L06 cadeiras para cada estado, independentemente do
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G -enado tem !rande um n8mero de compet+ncias exclusi$as% H do(e reas polticas sobre as uais det*m todas as prerro!ati$as% &or exemplo, nomeia diretamente dois teros dos ,u(es ue analisam despesas #ederais e ainda tem a prerro!ati$a de $etar o outro tero% Alem disso, * de sua exclusi$a compet+ncia autori(ar empr*stimos internacionais dos estados, podendo passar por cima numa deciso de ual uer outra instCncia, inclusi$e do 2anco ;entral%

n8mero de eleitores existentes em cada um deles% &ara entender a distoro, se o n8mero de eleitores #osse o crit*rio de atribuio de cadeiras, al!uns estados passariam a ter apenas um representante na ;Cmara dos =eputados, en uanto -o &aulo, o estado com maior populao e eleitorado, passaria a contar com cerca de cento e uin(e 411I6 deputados 4n8mero bem superior aos setenta atuais6% 1essa perspecti$a, com al!um exa!ero, * poss$el di(er ue o conser$adorismo conse!ue se #a(er representar no ;on!resso, entra$ando as mudanas realmente necessita e dese,a reali(ar% G surpreendente * $otos do ue o pas ue, a despeito de seu

descompasso com as tend+ncias socioeconNmicas do presente, por contarem com mais ue de$eriam ter, essas #oras do atraso acabam se reprodu(indo e contribuindo para o processo de desmorali(ao da poltica ue tem a#astado a opinio p8blica do pas da democracia% A constitucionali(ao de muitos dos problemas sociais, re#orada pela ;arta de 1:99, por seu impulso democrtico e descentrali(ador, ainda ue ten7a limitado o espao de ao arbitrria de polticos e !o$ernos, em $rias ocasiBes, no se mostrou su#iciente nem para #ortalecer o re!ime democrtico nem para apresentar soluBes para as !randes desi!ualdades re!ionais ue caracteri(am e de#inem a ess+ncia do problema #ederati$o% 1esse sentido, o Dmodelo poltico brasileiroE re$ela em sua tra,et'ria republicana . consolidada pela $i!+ncia de seis constituiBes de 19:1 at* a atualidade . as di#iculdades de se estabili(ar a !o$ernana constitucional, #re Rentemente ameaada por crises ou realin7amentos polticos% 1um lon!o processo, no ual se alternaram $rios re!imes 4oli!r uico)liberal S199:)1:50TA pro$is'rio)autoritrio S1:50)1:5LTA ditatorial S1:5L)1:>ITA semidemocrtico S1:>?)1:?>TA ditatorial)militar S1:?>)1:9ITA e democrtico S1:9?)at* 7o,eT6, a sociedade brasileira constituiu uma tra,et'ria institucional com #orte presena da l'!ica re!ional em detrimento da partidria e ideol'!ica, e com um sistema representati$o ue pri$ile!ia e sobre)representa os estados politicamente mais atrasados nas eleiBes le!islati$as% &aradoxalmente, e at* como contrapartida disso, sua cultura poltica permanece essencialmente centrada na #i!ura do &residente da Rep8blica, identi#icado com a perspecti$a de moderni(ar o pas e de uem se espera a conduo da nao e o poder de redu(ir suas desi!ualdades%

Estadualismo oli !"#ui$o % a R%&'(li$a s%m $idad)os A Rep8blica dos Estados Unidos do 2rasil inspirou)se no #ederalismo norte) americano9 e #oi criada, em 199:, a partir das /0 pro$ncias 7erdadas do sistema unitrio do @mp*rio% &assados uase 1/0 anos conta 7o,e com /? estados, o =istrito Oederal e II?I municpios, distribudos em cinco re!iBes 41orte, 1ordeste, ;entro) Geste, -udeste e -ul6% @niciada sem a participao popular, em 199:, e com um #orte componente oli!r uico e elitista 4;ARFALHG,1:9L6, ao lon!o do s*culo 33, essa experi+ncia republicana $i$enciou $rias rupturas na #orma de seu re!ime poltico e, em duas ocasiBes, este$e sob o comando de re!imes explicitamente ditatoriais 41:5L)1:>I e 1:?>)1:9I6% Ho,e, re!ida por uma ;onstituio #ortemente descentrali(adora e com !rande abertura para o recon7ecimento de direitos, se assenta num corpo eleitoral de cerca de cento e $inte mil7Bes de eleitores 41/0%000%0006% 1o texto constitucional de 1:99, o 2rasil * de#inido como uma Rep8blica Oederati$a, com sistema de !o$erno presidencialista, baseada na separao dos poderes, no bi)cameralismo 4com uma ;Cmara de =eputados e um -enado6, no multipartidarismo, no sistema eleitoral proporcional de lista aberta e no $oto obri!at'rio%% G 2rasil compBe, desde sua constituio como rep8blica, em 199:, um #ederalismo sin!ular ue contraria o modelo te'rico com o ual Uilliam H% RiVer pretende explicar a ori!em das #ederaBes:% Em primeiro lu!ar, por ue a comunidade poltica ue 7a$ia no momento (ero dessa criao era um Estado unitrio, sob o comando de um @mperador, no 7a$endo, portanto, uma DunioE de comunidades polticas pre$iamente soberanas% Al*m disso, no 7ou$e bar!an7a entre os #uturos membros da #ederao para cri)laA #oram os militares, apoiados pelos ca#eicultores de -o &aulo ue deram um !olpe e declararam o 2rasil uma rep8blica #ederati$a% 1esse sentido, no 7 como di(er
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ue os estados membros se ,untaram " #ederao por

1o ue se re#ere " opo pelo #ederalismo, a inspirao norte americana combinou)se com uma !rande mobili(ao das elites re!ionais brasileiras contra o unitarismo do @mp*rio e a #a$or da descentrali(ao% Puntamente com outras instituiBes polticas norte)americanas 4como o sistema presidencialista e o controle de constitucionalidade6, o #ederalismo #oi adotado como uma das bases das instituiBes polticas brasileiras% Wb$io ue essa inspirao inicial no si!ni#icou mera c'pia e, apesar da in#lu+ncia mais tarde de outras experi+ncias constitucionais, especialmente no recon7ecimento dos direitos sociais, o 2rasil construiu sua pr'pria 7ist'ria constitucional ao lon!o da elaborao de suas sete constituiBes 4uma monr uica e seis republicanas6% : Em sua #ormulao, as #ederaBes comeam a existir uando um con,unto $ariado de comunidades polticas . cada uma com sua poro de soberania . $islumbra em sua unio a possibilidade de aumentar sua se!urana, taman7o eXou poder de mercado% &ara isso, entram numa Dbar!an7a $oluntriaE na ual abdicam de parcela de sua soberania, nas exata medida do necessrio, para atin!ir tais metas%

D$ontade pr'priaE% &or #im, um estado economicamente poderoso 4-o &aulo6, em con,unto com um estado mais tradicional 4Minas Merais6, conse!uiu controlar boa parte do pro!rama constitucional e do processo de state building% @sso se deu essencialmente por ue se inscre$eu na ;onstituio de 19:1 a permisso para ue os estados pudessem cobrar impostos sobre as exportaBes e ne!ociar, com a apro$ao do -enado, acordos internacionais 4-TE&A1, /00/6% 2ene#iciando)se da omisso da ;onstituio uanto " supremacia da lei #ederal sobre a lei estadual, o estado de -o &aulo !arantia no s' "s outras unidades os mesmos direitos de auto!esto 4s' ue sem os recursos #inanceiros e militares necessrios proteo desses direitos6, mas tamb*m se le!itima$a ao aceitar ue todas as unidades da #ederao teriam o mesmo n8mero de cadeiras no -enado, independentemente de sua populao% =a resultou, inicialmente, um sistema #ederati$o no ual os estados conta$am com muitas prerro!ati$as% E$identemente, ue os estados mais #ortes conta$am com mais prerro!ati$as% Tal 7erana constitucional #ederati$a, ainda ue ten7a sido contrariada pela centrali(ao ocorrida de 1:50 a 1:>I, ue resultaram de permaneceu como um marco de re#er+ncia nas constituiBes

processos democrati(antes 4a de 1:>? e a de 1:996, #ortalecendo a perspecti$a de descentrali(ao e de participao dos entes subnacionais como sinNnimo de democrati(ao% E$identemente, nesse lon!o percurso 7ou$e muitos a$anos e recuos% 2asta pensar ue a experi+ncia republicana no pas se iniciou com uma l'!ica descentrali(adora, mas pro#undamente excludente% Em realidade, no ue se re#ere " ampliao dos direitos polticos no 7ou$e a$anos substanti$os com relao ao @mp*rio, trocando)se Da barreira da renda " participao eleitoral pela manuteno da exi!+ncia de um certi#icado de al#abeti(aoE% 4-A1TG-, /00L, p%1I6 -e!uindo, o esprito conser$ador do @mp*rio ue passara a exi!ir a al#abeti(ao como pr*)re uisito da participao eleitoral10, a maioria dos adultos com mais de /1 anos, mesmo com a abolio do re uisito da renda, se manteria distante dos processos eleitorais% =e modo ue, ao in$*s de ampliar a cidadania, o re!ime republicano a limita$a no s' pela excluso dos anal#abetos, mas tamb*m pela manuteno do impedimento da participao das mul7eres na poltica e nas eleiBes, consa!rando assim o preceito
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;om a Lei -arai$a, de 1991, ocorre uma drstica reduo do n8mero de eleitores% =os 1%0:L%?:9 eleitores re!istrados em 19L1 se c7e!a a 11L%0//, em 199?% Essa drstica reduo do demo se manteria por toda a &rimeira Rep8blica 4199:)1:506%

imperial ue trata$a as mul7eres como incapacitadas 11% ;ompreende)se ue, durante todo o perodo da &rimeira Rep8blica, no s' o corpo eleitoral se redu(iu bastante, mas tamb*m o comparecimento "s urnas ten7a sido muito baixo 1/% G pas se torna$a republicano, mas na #orma de um paradoxo, , ue constitua uma Drep8blica sem cidadosE, consolidando assim um problemtico processo de oli!ar ui(ao da $ida poltica% 4LAHUERTA, /0056% Essa restrio do demos em seus momentos #undadores teria conse R+ncias #unestas para a ordem republicana ue se pretendia implantar% Ao lon!o das primeiras d*cadas do s*culo 33, as demandas por ampliao dos direitos constitucionais e ci$is $o sur!ir de todos os lados da sociedade% A contraposio 2rasil real 3 2rasil le!al . ue denuncia$a a #alta de sintonia entre as instituiBes e a realidade do pas 15 . $ai polari(ar as preocupaBes da intelectualidade e da elite poltica, constituindo)se como uma sntese das contradiBes do perodo e tornando)se uma esp*cie de Dsenso comumE da intelectualidade nos anos 1:/0 4LAHUERTA, 1::L6% 1o so apenas os trabal7adores 4#ormados por imi!rantes e por descendentes dos ex)escra$os6, as camadas m*dias, os intelectuais, a ,o$em o#icialidade militar, etc%, ue se colocam contra o carter restriti$o da Rep8blica% Tamb*m setores das pr'prias oli!ar uias, ue no participa$am 4ou o #a(iam de modo muito subordinado6 da articulao poltica 7e!emNnica, paulatinamente, $o se rebelando contra a concentrao de recursos em poucos estados, ue di#iculta$a as relaBes entre as partes constituti$as da #ederao 1>% ;om isso, amplia)se o dissdio de suas re!iBes mais tradicionais com relao ao bloco oli!r uico 7e!emNnico articulado em torno dos interesses dos ca#eicultores de -o
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Ainda ue no 7ou$esse nen7um arti!o ue, explicitamente, proibisse as mul7eres de $otarem, e mesmo com o empen7o de al!uns polticos mais a$anados, acabou pre$alecendo a interpretao de um ;onstitucionalista 4Poo 2arbal7o6, de ue se no 7a$ia sido apro$ada nen7uma emenda espec#ica tratando do tema, ento no 7a$ia por ue considerar ue as mul7eres de$essem compor o rol dos eleitores% G $oto seria #acultati$o e os eleitores seriam os cidados maiores de /1 anos ue soubessem ler e escre$er, sendo $edado o direito de $oto aos mendi!os, aos anal#abetos, aos praas e aos reli!iosos su,eitos a $oto de obedi+ncia% 1/ 1a m*dia in#erior a >Y da populao, portanto, bem abaixo dos 10Y atin!idos durante o @mp*rio, em meados do s*culo 3@3% 15 =e modo ue no apenas as concepBes consa!radas e os comportamentos polticos eram ob,eto de crtica, mas as pr'prias instituiBes republicanas . identi#icadas com o arti#icialismo de uma le!alidade sem correspond+ncia no Dpas realE . seriam #ortemente uestionadas, ele$ando)se assim o pat7os de ruptura com a emer!+ncia de no$os atores ue coloca$am o tema da participao e dos direitos no cerne da crise oli!r uica% 1> Gu se,a, durante as tr+s primeiras d*cadas do s*culo 33 a ordem republicana re$elaria seu carter excludente, expresso na Dinsu#ici+ncia da letra constitucional para a materiali(ao dos arti!os liberais da ;artaE 4p%/06% G ac8mulo de insatis#aBes sinteti(a)se nas re$oltas dos estamentos militares, exi!e a ampliao da participao, a mel7oria na representao, o cumprimento da ,ustia e a remoo dos c7e#es polticos oli!r uicos dos estados mais #ortes, ue domina$am o &oder central e impediam ue a #ederao existisse plenamente%

&aulo% =e modo ue * mais correto de#inir o perodo de 199:)1:50 como de predomnio de um Destadualismo oli!r uicoE do rompe com a ordem constitucional de 19:1% C%*t"ali+a,)o- auto"ita"ismo % $idada*ia "% ulada A ruptura com a ordem constitucional, comandada por Met8lio Far!as em outubro de 1:50, se #a( contra o particularismo da ordem oli!r uica e pretende implantar um poder autoritrio e nacional% 1esse sentido, * um di$isor de !uas na 7ist'ria do pas, principalmente, pelo ue $ai si!ni#icar para a construo de seu Estado nacional e para o recon7ecimento dos direitos trabal7istas% Al*m disso, o mo$imento de 1:50 inau!ura um perodo decisi$o para a a#irmao de um pro,eto de desen$ol$imento capitalista autNnomo, na medida em ue si!ni#ica o abandono do modelo primrio exportador, al*m de possibilitar um Da,uste patrimonial interno, destinado a minimi(ar as perdas do capital do complexo ca#eeiro e a consolidar uma no$a classe empresarial brasileiraE 4M@RA1=A Z TAFARE-, 1:::<5/:6% Uma das primeiras medidas adotadas pelo !o$erno pro$is'rio, nesse sentido, #oi perdoar as d$idas dos estados com a Unio, inclusi$e a maior de todas, a do estado de -o &aulo, contrada por #ora dos subsdios ao ca#*, paci#icando, assim, os poss$eis descontentamentos das elites re!ionais 4LGFE, 1::56% Em 1:5/, Far!as apro$a uma re#orma eleitoral, ue, entre outras medidas, aumenta$a a representao poltica dos estados menos populosos na ;Cmara dos =eputados% ;oncebida como #orma de contrabalanar o poder de al!uns poucos estados ue 7a$ia $i!orado na c7amada 1[ Rep8blica 4199:)1:506, essa sobre)representao dos estados menos populosos permanece como um dos mecanismos $oltados para o amortecimento das 7etero!eneidades re!ionais e como #orma de acomodar as assimetrias de poder entre unidades territoriais ue re!istra$am !randes di#erenas econNmicas% 1a ;onstituio de 1:5>, expressi$a do contexto de lutas polticas ue se se!ue " ruptura e#eti$ada pela c7amada Re$oluo de 1:50, inicia)se a tend+ncia " constitucionali(ao de uestBes polticas e s'cio)econNmicas% 1essa lin7a, a ue o !o$erno ;onstituio expandiu as relaBes inter!o$ernamentais ao autori(ar ue de $i!+ncia de um e#eti$o sistema #ederati$o1I% Essa situao le$a " DRe$oluo de 1:50E, um mo$imento armado ue

#ederal concedesse "s instCncias subnacionais recursos e assist+ncia t*cnica% Aos

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;elina -ou(a 4/00I6 de#ine o perodo a partir da id*ia de uma D#ederao isoladaE% P Andr* Roberto Martin 4/00I6 o uali#ica a partir da id*ia de Destadualismo oli!r uicoE%

municpios #oram, inclusi$e, asse!urados recursos pr'prios, no s' os diretamente coletados por eles, mas tamb*m os decorrentes de parcela de um imposto estadual% Uma outra dimenso importante, e ue con#irma o eixo centrali(ador do bloco de #oras ue esta$a no comando do !o$erno, * colaborador da ;Cmara dos =eputados% &ortanto, ainda ue procurando acomodar as elites re!ionais, para responder " demanda de uni#icao e reali(ar seu pro,eto centrali(ador, o no$o poder utili(ar)se)ia do corporati$ismo como poltica de Estado1? e contribuiria para o #ortalecimento de#initi$o da #i!ura do presidente da Rep8blica 4o Dmito Far!asE6 no cenrio poltico% G pro,eto ue sustenta tal construo tem como um de seus principais elementos articuladores a aceitao da le!itimidade dos direitos sociais sem ue isso si!ni#i ue tamb*m o recon7ecimento dos direitos ci$is e polticos dos trabal7adores 1L% =e modo ue de 1:50 a 1:>I implanta)se um processo crescente de inter$eno estatal tanto na es#era produti$a uanto na promul!ao de uma le!islao ue #ran ueia "s massas urbanas, ainda ue num n$el incipiente, o acesso le!timo " arena dos direitos trabal7istas19 4a !rande maioria da populao ue se encontra no campo durante esses anos permanecer excluda de tais bene#cios, submetida a #ormas tradicionais de mando e de explorao6% &rincipalmente ap's o !olpe de 1:5L, uando Far!as #ec7a o ;on!resso ue o -enado Oederal #oi redu(ido a 'r!o

1acional e as assembl*ias estaduais, ras!a as bandeiras dos Estados e substitui os !o$ernantes eleitos por inter$entores #ederais 4como smbolo da imposio do poder central e nacional sobre as oli!ar uias estaduais6, 7 um duro re#reamento das #oras sociais ue busca$am maior abertura no plano da participao poltica, mas, simultaneamente, reali(a)se uma poltica de construo de um pro,eto nacional ue
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-ob $rios aspectos, o !o$erno de Met8lio Far!as procura$a concentrar e centrali(ar poder e para isso $ai manter as massas distantes da poltica, aproximando)se dela, simbolicamente, em suas apariBes nos comcios comemorati$os do dia do trabal7o e atra$*s do recon7ecimento da le!itimidade das demandas dos trabal7adores urbanos% G ue s' se cumpriria na exata medida em ue o empre!ado ti$esse sua ocupao re!ulamentada pelo poder p8blico e contribusse compulsoriamente com o $alor de um dia de trabal7o por ano para a manuteno do sindicato 8nico de sua pro#isso% 1L Uanderle\ Muil7erme dos -antos $ai uali#icar essa relao a partir da id*ia de Dcidadania re!uladaE, cu,as Dra(es encontram)se no em um c'di!o de $alores polticos, mas em um sistema de estrati#icao ocupacional, e ue, ademais, tal sistema de estrati#icao ocupacional * de#inido por norma le!alE 4-antos, 1:L:< //6 19% &rincipalmente durante o perodo con7ecido como Estado 1o$o 41:5L)1:>I6, Da re!ulamentao das pro#issBes, a carteira pro#issional e o sindicato p8blico estabelecem %%% os tr+s parCmetros no interior dos uais passa a de#inir)se a cidadania% Gs direitos dos cidados e as pro#issBes s' existem $ia re!ulamentao estatal% G instrumento ,urdico compro$ante do contrato entre o Estado e a cidadania re!ulada * a carteira de pro#issional ue se torna, em realidade, mais do ue uma e$id+ncia trabal7ista, uma certido de nascimento c$ico%%%E 4-antos,1:L:<L?6

procura a neutrali(ao dos interesses re!ionais para promo$er a unidade poltica e administrati$a necessria para a moderni(ao do pas% ;omo decorr+ncia dessas medidas, os estados, al*m de perderam receitas para a es#era #ederal, #oram expropriados pelo !o$erno #ederal da compet+ncia para le!islar sobre as relaBes #iscais externas e entre os estados% A ne!ao aos !o$ernos estaduais do direito de decidir sobre um dos mais importantes aspectos de sua $ida econNmica, ual se,a, o da de#inio das re!ras de trocas de mercadorias, possibilitou a Far!as no s' consolidar o processo de state-building, mas tamb*m pa$imentar o camin7o para a industriali(ao1:% A partir dessa experi+ncia centrali(adora . ampli#icada pela propa!anda dos #eitos e ualidades pessoais de Met8lio Far!as . o presidencialismo brasileiro ad uire no$os atributos e se passa a esperar do presidente da Rep8blica no s' a reali(ao dos preceitos constitucionais, mas tamb*m a conduo das mudanas sociais% A partir dessa experi+ncia, a tradio 7erdada do @mp*rio e ue aposta$a na pre$al+ncia do centro sobre as partes ad uire uma no$a conotao por ue passa a se #undamentar numa l'!ica para a ual a dimenso carismtica . ue se nutre da #orte personali(ao do car!o de presidente da rep8blica . torna)se um dos elementos decisi$os para o exerccio da #uno% Q por isso ue na cultura poltica do pas se espera muito da #i!ura do presidente, para o ue no deixa de contribuir a identi#icao, ainda existente no senso comum, de Met8lio Far!as como o Dpai dos pobresE% Ca&italismo *a$io*al- am&lia,)o da $idada*ia % #u%st)o "% io*al G #im do Estado 1o$o em 1:>I, paradoxalmente, no si!ni#icaria o encerramento do ciclo D$ar!uistaE, principalmente por ue a ;onstituio de 1:>?, ainda ue resultado de um intenso processo de luta pela democracia, manteria as instituiBes Destadono$istasE, combinando)as com instituiBes liberais/0% Mas se o mpeto liberal no #oi capa( de redu(ir a importCncia do !o$erno #ederal e da #i!ura do presidente da Rep8blica, considerados a !arantia para atin!ir a meta do crescimento econNmico
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Ainda assim, os dese uilbrios #inanceiros entre os estados no s' persistiram, mas aumentaram< em 1:>I, tr+s estados concentra$am mais de L0Y das receitas estaduais 4MAHAR, 1:L?, p% >1I6% /0 Mas #oram, em lar!a medida, os constran!imentos ditados pela con,untura internacional os respons$eis pelo solapamento da le!itimidade $ar!uista% Oato importante e rele$ante consistiu tamb*m na retirada lenta de apoio da #i!ura)c7a$e do Ex*rcito 4M'is Monteiro6, uando percebeu os riscos ue o re!ime corria% ]uando Far!as a#inal se de#iniu pela entrada no con#lito alin7ado com a #rente anti#ascista, o ue somente ocorreu ap's a presso de mani#estaBes populares, os se!mentos de oposio exploraram a contradio existente entre o apoio do 2rasil "s democracias e o re!ime ditatorial ue $i!ia internamente%

rpido, ao menos possibilitou a trans#er+ncia de recursos para os !o$ernos locais em detrimento dos estados% 1esse sentido, a ;onstituio de 1:>? introdu(iria o primeiro mecanismo de trans#er+ncias inter!o$ernamentais da es#era #ederal para as municipais, excludos os estados 4REHE1=E, 1:L?< /596, al*m de destinar recursos #ederais para as re!iBes economicamente mais pobres% Essa dimenso nos permite compreender no s' por ue na d*cada de 1:I0 se amplia a preocupao com a re!io 1ordeste, mas tamb*m o moti$o ue coloca de #orma de#initi$a o tema re!ional na a!enda p8blica, $isto como decisi$o para se desen$ol$er o pas, ampliar a cidadania e combater a pobre(a% =a mesma maneira, se * $erdadeiro ue os partidos !an7am um estatuto poltico le!timo 4inclusi$e o &artido ;omunista6/1, ue o parlamento retoma um papel ati$o na conduo poltica do pas e ue as liberdades #undamentais so asse!uradas, no * poss$el ne!li!enciar ue a estrutura sindical corporati$ista e o impulso plebiscitrio permanecem em pleno $i!or, assim como o carisma de Far!as% Ainda assim, no * poss$el desconsiderar a ri ue(a da experi+ncia poltica do perodo compreendido entre os anos de 1:>I e 1:?>, para o ue contribuiu bastante o #ato de nos processos eleitorais se mani#estasse no s' uma acirrada e crescente competio poltica, como tamb*m um si!ni#icati$o a$ano na participao popular% ;omo conse R+ncia desse carter d8plice da ordem constitucional, no obstante a a#irmao do tema dos direitos e da ampliao da cidadania se colocar de modo crescente, durante o perodo de 1:>I a 1:?>, e se ampliar a preocupao com a uesto re!ional, permaneceu absolutamente 7e!emNnico o ob,eti$o de se construir uma coleti$idade nacional em ue os interesses particulares de$eriam ser contidos em seus ob,eti$os e!osticos e maximi(adores% =e $rios modos, durante os anos 1:I0 desen$ol$e)se no pas, com sede no Rio de Paneiro, a capital da Rep8blica, uma cultura p8blica, centrada no tema do desen$ol$imento, marcada por um ideal nacionalista e #ortemente empen7ada em conscienti(ar o po$o, para retir)lo de sua condio de alienao !lobal 4;GR2@-@ER,1:I?A TGLE=G,1:L96% Tal cultura poltica so#re #orte oposio das elites oli!r uicas de inspirao liberal, constituindo)se assim no moti$o central da ruptura de 1:?>% Ruptura ue pode ser explicada pelo 'dio $isceral ue $ai opor $ar!uistas 4articulados em torno do &T2 e apoiados pelos nacionalistas em !eral6 e
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A ditadura soobra em outubro 1:>I, uando Met8lio Far!as * #orado a renunciar, no sem antes dar $ida aos no$os a!entes da poltica democrtica, isto * os partidos . &-= 4&artido -ocial =emocrtico6 e &T2 4&artido Trabal7ista 2rasileiro6 . ue tornar)se)o o eixo do perodo 7ist'rico con7ecido como democracia populista%

anti)$ar!uistas 4entrinc7eirados na U=1)Unio =emocrtica 1acional, partido #ormado em 1:>5 para #a(er oposio " centrali(ao do Estado 1o$o6 e ue , 7a$ia le$ado " crise poltica ue culminou com o suicdio de Met8lio Far!as, em a!osto de 1:I>% A 7ostilidade poltica entre os blocos acima citados #oi respons$el pelo a!ra$amento das tensBes polticas, ue se a$oluma$am no #inal dos anos cin Renta, estreitando dramaticamente a mar!em de ne!ociao, dada a aus+ncia de recon7ecimento m8tuo da le!itimidade das aspiraBes e rei$indicaBes #eitas pelos ad$ersrios% Tal situao contribuiria para o ad$ento do !olpe militar de 1:?>%

Ca&italismo auto"it!"io- $%*t"ali+a,)o d% &od%" % (a" a*.a $li%*t%lista G !olpe militar de 51 de maro de 1:?> desencadeia um processo no apenas complexo, mas bastante contradit'rio% &or um lado, ao reali(ar um mo$imento de D#u!a para #renteE, com a acelerao do processo de acumulao capitalista 4Oernandes, 1:LI6, possibilita uma trans#ormao radical da sociedade brasileira, alterando)a pro#undamente em sua demo!ra#ia e em sua mor#olo!ia social//% &or outro, o !olpe militar e a ditadura ue l7e se!uiu si!ni#icaram um !rande retrocesso 7ist'rico nas tend+ncias de ampliao da cidadania e de #ormao de uma cultura c$ica na sociedade brasileira ue $in7am se desen$ol$endo desde a d*cada de 1:>0% &or $inte e um anos, entre 1:?> e 1:9I, o 2rasil #oi !o$ernado por militares, $i$enciando no s' a experi+ncia de um re!ime autoritrio, mas tamb*m um duro processo de restrio das liberdades, ue em al!uns momentos ad uiriu dimensBes explicitamente ditatoriais e terroristas% &ara se le!itimar, inicialmente, os militares al*m de mobili(ar o tradicional discurso anticomunista de combate " sub$erso, acrescentaram um outro ob,eti$o a sua cru(ada< o de combater o populismo, a corrupo e a dema!o!ia, identi#icados com a 7erana $ar!uista e com as elites re!ionais dos estados mais DatrasadosE da #ederao% 1o entanto, mesmo rompendo com a ordem democrtica e impondo uma dinCmica autoritria e ditatorial, paradoxalmente, os militares no promul!am imediatamente uma no$a ;onstituio% Em realidade, o mo$imento !olpista no se propun7a a estabelecer uma ordenao poltica e social no$a, e por isso, inicialmente,
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2asta pensar ue se, em 1:?>, o 2rasil era uma sociedade ma,oritariamente ruralA ao #inal da ditadura, em 1:9I, 7a$ia se trans#ormado numa sociedade ma,oritariamente urbana e metropolitana%

rea#irma o estatuto liberal da ;arta de 1:>? . a dimenso constitucional do re!ime ., ainda ue o torne in'cuo em sua aplicao ao se utili(ar dispositi$os . os Atos @nstitucionais . para inter$ir na economia e na sociedade com a #inalidade de $iabili(ar a expanso econNmica 4UER1E;^ F@A11AA ;ARFALHG, /0016% Q explic$el, portanto, ue, do ponto de $ista estritamente institucional, inicialmente, o !o$erno militar ti$esse a pretenso de ser transit'rio /5 e, se!undo as ,usti#icati$as de seus pr'ceres, se colocasse como meta restaurar rapidamente a normalidade democrtica% @nclusi$e, * importante ue se di!a, mesmo em seus momentos mais repressi$os, os !o$ernos militares no e#eti$aram uma ruptura total com os #undamentos constitucionais da democracia representati$a 4ainda ue se ten7a abolido de imediato as eleiBes diretas para &resid+ncia, e posteriormente para os !o$ernos estaduais e pre#eituras das principais cidades6% 2asta notar ue #oram mantidas as eleiBes para as casas le!islati$as e os respecti$os calendrios eleitorais 4mesmo restriBes6 />% A no$a ;onstituio do re!ime seria promul!ada em 1:?L e editada, apenas, em 1:?:, uando #oi alterada por uma lon!a emenda constitucional% A ;onstituio de 1:?L)1:?: e a re#orma tributria de 1:?? centrali(aram na es#era #ederal poder poltico e tributrio, a#etando decisi$amente o #ederalismo e suas instituiBes% @sso no si!ni#icou, toda$ia, a eliminao do poder dos !o$ernadores nem dos pre#eitos das principais capitais% &elo contrrio, esses !o$ernantes #oram os !randes le!itimadores do re!ime militar e contriburam para #ormar as coali(Bes necessrias " sua sobre$i$+ncia 4ME=E@RG-, 1:9?A AME-, 1:9L6% Q importante ue se di!a ue, mesmo com a centrali(ao de recursos #inanceiros, a re#orma tributria de 1:?? promo$eu o primeiro sistema de trans#er+ncia inter!o$ernamental de recursos da es#era #ederal para as subnacionais, ao criar os #undos de participao 4Oundo de &articipao dos Estados e Oundo de &articipao dos Municpios6% G crit*rio de distribuio abandonou a repartio uni#orme entre os entes constituti$os, passando a incorporar o ob,eti$o de
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ue com muitas

A pretendida pro$isoriedade pode ser notada na desi!nao dos DpartidosE ue #oram criados, com a extino dos partidos do re!ime de 1:>?, compulsoriamente, em outubro de 1:?I% 2uscando restabelecer um n$el mnimo de normalidade institucional, os militares criaram um sistema bipartidrio . atra$*s da constituio de dois partidos< a Aliana Reno$adora 1acional 4Arena6 e o Mo$imento =emocrtico 2rasileiro 4M=26% Gu se,a, nesse sistema bipartidrio, nen7uma das or!ani(aBes criadas ostenta o nome de DpartidoE% Uma * uma DalianaE e a outra Dmo$imentoE, como ue a re$elar a pro$isoriedade dessa criao% A despeito dessa pretenso, esse sistema $i!ora at* 1:L:, uando atra$*s de uma manobra do re!ime militar para conter o a$ano da oposicionista se cria um no$o sistema multipartidrio% /> G ue si!ni#icou ue o alistamento eleitoral no #oi interrompido e o eleitorado cresceu, entre 1:?> e /000, em cerca de L00Y%

maior e uali(ao #iscal pela adoo do crit*rio de populao e de renda per capita 4-GUHA, /00I6% Em sua atuao, os !o$ernos militares buscaram le!itimar)se ,unto " sociedade atra$*s de reali(aBes econNmicas, orientadas por um pro,eto de D2rasil pot+nciaE, ue tin7am como um de seus pilares a perspecti$a de inte!rao re!ional e como 7ori(onte maior completar os pr*)re uisitos necessrios ao desen$ol$imento de um capitalismo autNnomo no pas/I, completando assim o processo de substituio de importaBes% &ara tentar $iabili(ar esse pro,eto, num contexto caracteri(ado pelos militares de D!uerra " sub$ersoE, #oi necessrio reali(ar uma concentrao demasiada de poder, recursos e atribuiBes no !o$erno #ederal, com #orte impacto em toda as relaBes inter!o$ernamentais% ;omo decorr+ncia desses mecanismos de centrali(ao #iscal, no ue se re#ere "s contas p8blicas, ocorre uma mel7oria da posio #inanceira dos municpios em detrimento dos estados 4MRAHAM, 1:9LA -ERRA Z AOG1-G, 1::16% Mas o aspecto mais rele$ante * ue com isso, o re!ime militar trans#orma$a a #ederao numa #alcia, ao concentrar recursos no centro e adotar a l'!ica de bar!an7a clientelista como meio uase exclusi$o de construir maiorias parlamentares e de ne!ociar com os estados% 1a prtica, se e#eti$ou a ruptura do re!ime #ederati$o e da pr'pria #ederao 4MELLG, 1:L?6 4ou a explicitao de seu carter meramente #ormal diante da $i!+ncia de um Estado unitrio6 4-GUHA, /00I6 em $irtude da depend+ncia #inanceira e poltica das entidades subnacionais com relao ao !o$erno central% =essa #orma, at* meados da d*cada de 1:L0, o Executi$o manteria um controle uase absoluto sobre o &oder Le!islati$o, em $irtude das trans#er+ncias ne!ociadas com as es#eras subnacionais terem sido utili(adas como mecanismo para o !o$erno militar obter maiorias no ;on!resso% 1a se!unda metade dos anos setenta, uando a possibilidade de le!itimao pelas reali(aBes econNmicas diminuiu, ocasionando o crescimento da oposio, o re!ime militar utili(ou)se de um con,unto de manobras para tentar manter a maioria
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A pretenso do !rupo 7e!emNnico de ue a mel7or maneira de colocar o 2rasil no cenrio internacional se daria atra$*s de uma $i!orosa retomada da substituio de importaBes, principalmente em mat*rias primas bsicas e bens de capital, seria contraditada pela dinCmica !lobal do processo de acumulao% &ara atin!ir a meta #undamental do @@ &1=, proposto pelo !o$erno Meisel, #oram reali(ados in$estimentos substanti$os na produo de metais no #errosos, #erro e ao, papel e celulose, produtos umicos e lcool combust$el% G Mo$erno tamb*m in$estiu diretamente em ener!ia el*trica, no sistema de transporte e nas comunicaBes% Al*m disso, deu incenti$os #iscais, creditcios e tari#rios para a implementao de pro,etos de substituio de importaBes% A maioria desses pro,etos era de !rande porte, lon!o pra(o de maturao e taxa de retorno lenta% -em d8$ida teriam impacto sobre os recursos e a dinCmica interna " economia% 1o entanto, sua implantao pressiona$a as contas cambiais e le$aria ao aumento acelerado da d$ida externa%

parlamentar% =entre elas contou sempre com a sobre representao dos Estados mais atrasados e menos populosos, mecanismo ue l7e !arantiu uma sobre$ida atra$*s da distribuio de #a$ores e recursos entre as re!iBes% ;om isso no apenas se corrompia o princpio da separao dos poderes, mas tamb*m se ames uin7a$a inte!ralmente a #i!ura dos representantes parlamentares, trans#ormados assim em Ddespac7antes de pe uenas causasE/?% Am&lia,)o da $idada*ia- d%s$%*t"ali+a,)o % /o"tal%$im%*to do /%d%"alismo Em ,aneiro de 1:9I, o re!ime militar encontra seu t*rmino, atra$*s da eleio indireta de um presidente ci$il por um ;ol*!io Eleitoral% ;om o re!ime caiu tamb*m a 8ltima barreira " participao eleitoral com a incorporao dos anal#abetos ao sistema poltico, ainda ue os mesmos no possam ser candidatos a car!os representati$os% E se ampliou ainda mais o corpo eleitoral, com a adoo do $oto #acultati$o para maiores de 1? anos% G si!ni#icado desses a$anos pode ser a$aliado com uma simples comparao< em 1:00, o eleitorado correspondia a menos de 1Y da populao adultaA em 1:>I, o eleitorado abran!ia 1?,/Y da populao adultaA e em /00?, c7e!a$a a ?:Y dos brasileiros% Mas, para tornar esse a$ano mais si!ni#icati$o, simultaneamente, ocorre um crescimento expressi$o das or!ani(aBes ci$is, ue se tornam um importante elemento da competio democrtica% =e tal modo se deu a ampliao da participao poltica ue a ueles ue nasceram em 1:9I 4ano de encerramento da ditadura militar instalada em 1:?>6 c7e!am aos /0 anos sem re#er+ncias acerca desse perodo ne#asto da 7ist'ria do pas% &ara eles a democracia * um dado uase natural e no os preocupa a possibilidade de ual uer retrocesso autoritrio, ainda ue se apro#undem os moti$os de descontentamento e de decepo com o desempen7o das instituiBes 4como, alis, ocorre em todas as democracias contemporCneas6% Mesmo com os a$anos no plano dos direitos ocorridos depois da ;onstituio de 1:99 e recon7ecendo ue o sentimento de um a#a(er incompleto * consubstancial " democracia, a insatis#ao cresce por ue as leis ainda prosse!uem sendo aplicadas de
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1a tentati$a de manter o controle do ;on!resso, um outro importante mecanismo le$ado a cabo pelos militares #oi a criao de no$os estados% Em 1:L9, o re!ime militar criou o estado de Mato Mrosso% E em 1:9/, o estado de RondNnia% Ambos em re!iBes pouco 7abitadas e pouco desen$ol$idas, respecti$amente, no ;entro Geste e no 1orte% ;omo resultado desses expedientes, criaram)se no$as $a!as de deputados #ederais e senadores em re!iBes onde o re!ime militar tin7a controle, pro$ocando um #enNmeno de sobre) representao desses estados com relao aos estados mais desen$ol$idos e po$oados%

modo di#erente, de acordo com a latitude !eo!r#ica ou social do cidado% &or isso, com maior ou menor ,uste(a, ampliam)se as demandas para ue a ;onstituio se materiali(e atra$*s da uni$ersali(ao e#eti$a dos direitos nela consa!rados% Q inadmiss$el, por exemplo, ue os direitos de ir e $ir, de opinio e de or!ani(ao no ten7am o mesmo $alor em todas as re!iBes do pas% =a mesma #orma, no * aceit$el ue o direito aos ser$ios bsicos do Estado . sa8de, educao e se!urana . continue sendo distribudo de #orma totalmente assim*trica entre os ue esto no topo e os ue esto na base da pirCmide social% Gu se,a, um dos traos ue marcam o modelo poltico brasileiro * ue as instituiBes . a comear pela mais importante, a ;onstituio . continuam si!ni#icando coisas muito distintas para os brasileiros de di#erentes classes sociais e re!iBes% A uni$ersali(ao eleitoral ainda no encontrou traduo na uni$ersali(ao da democrati(ao constitucional, o ue no si!ni#ica ue, com a$anos e retrocessos, a lon!a marc7a para a democrati(ao no ten7a dado #rutos% &ara entender esse aparente descompasso entre as instituiBes e a sociedade brasileiras * necessrio recuperar a l'!ica ue presidiu o processo de transio poltica " democracia% @mpossibilitada de derrubar a ditadura militar num con#ronto direto, a oposio apostou numa estrat*!ia poltica $oltada para o isolamento e a derrota do re!ime militar, com base na crtica ao autoritarismo e no #ortalecimento da sociedade ci$il 4LAHUERTA, /0016% Tal estrat*!ia se nutria da demanda de liberdade ue a pr'pria sociedade, moderni(ada pelo re!ime militar, passa$a a mani#estar% =entre as bandeiras ue $o sinteti(ar a luta pela democracia e pela liberdade esto a da descentrali(ao e a da DrestauraoE da #ederao /L% ;ompreende)se ue assim #osse, pois durante todo o perodo ditatorial o poder poltico #icara concentrado no Executi$o #ederal sob o comando militar% ;ompreende)se tamb*m ue a ;onstituio de 1:99 ten7a #icado marcada por uma l'!ica #ortemente descentrali(adora% G problema * ue a Assembl*ia ;onstituinte 41:9?)1:996 se compNs a partir das bases representati$as estabelecidas ainda durante o !o$erno militar% =e modo ue os estados do 1orte, 1ordeste e ;entro Geste, ue representa$am >0Y da populao, teriam I/Y dos $otos da Assembl*ia ;onstituinte% Essa correlao de #oras nos permite compreender por ue seria mantida a re!ra decis'ria, para a ual todo estado, a
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Ao in$*s de uma comisso de not$eis para propor uma primeira $erso da ;onstituio, seriam constitudas /> subcomissBes, a partir das uais seriam constitudas comissBes, ue se sinteti(ariam em uma comisso de sistemati(ao com :L parlamentares, e sessBes plenrias com duas rodadas de $otaBes nominais% Gutra ino$ao #oi a permisso para o recebimento de propostas de #ora do ;on!resso, caso elas contassem com a assinatura de 50 mil eleitores, e o en$io de su!estBes pelo correio

despeito de seu taman7o, contaria com 5 senadores% =o mesmo modo, pode)se entender a manuteno de um mnimo de oito deputados por estado% G resultado * ue, como conse R+ncia dessa correlao de #oras, no processo constituinte, #oi poss$el a criao de mais tr+s estados no norte, nordeste e centro)oeste< Tocantins, Amap e Roraima% 2asta obser$ar ue nas eleiBes de 1::0, , com os representantes desses no$os estados, o bloco passaria a controlar L>Y das cadeiras do -enado% Tal situao se a!ra$ou pelo #ato de os interesses do centro 4ou se,a, da Unio6 no terem sido representados com #ora na Assembl*ia ;onstituinte% &ara o as !randes mani#estaBes oposicionistas de 1:9> e 1:9I% G ue contribuiu o papel exercido pelos !o$ernadores na mobili(ao da sociedade ci$il para ue resulta disso * a compreenso de ue uanto mais poder se con#erisse aos estados e municpios, mais democrtico seria o 2rasil% ;om isso, a ;onstituio estabeleceria a trans#er+ncia de si!ni#icati$o $olume da receita tributria #ederal total do centro para estados e municpios/9% 1esse aspecto particular, o #ato de a elaborao constituinte ter ocorrido ainda como parte de um processo de transio democrtica em curso sin!ulari(a a ;onstituio de 1:99 na 7ist'ria do pas e nos permite compreender as duas dimensBes ue marcam sua estrutura< de um lado, a l'!ica conciliadora ue a orienta e ue procurou acomodar a enorme !ama de interesses ue emer!iram com a moderni(ao autoritriaA de outro, a tend+ncia a constitucionali(ar/: todas as uestBes consideradas importantes50, ue a tornou a mais detal7ada de todas as constituiBes brasileiras 51% 1os

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1os anos 1::0, sob os auspcios do D;onsenso de Uas7in!tonE, ue estabeleceu os marcos da a!enda p8blica da d*cada no plano internacional, ,untamente com as recomendaBes de a,uste #iscal e de diminuio do taman7o de Estado, estabeleceu)se um outro consenso !en*rico< a id*ia de ue a descentrali(ao * 8til no apenas para a economia, mas tamb*m para a poltica dos pases em processo de democrati(ao% Tal ,u(o decorreria de um simples #ato< a descentrali(ao aproxima o !o$erno do po$o% /: G menospre(o do re!ime militar pelos dispositi$os e constran!imentos constitucionais e as incerte(as decorrentes das mudanas de re!ime, combinados com as !ra$es car+ncias sociais e as desi!ualdades de todos os tipos . inclusi$e as re!ionais ., explicam em muito a tend+ncia de constitucionali(ar% 50 A uesto sobre a di$iso D'timaE entre o ue de$e ou no ser constitucionali(ado * mat*ria de amplo debate, principalmente entre ,uristas e economistas da rea #iscal% G debate * importante por ue en$ol$e a deciso sobre ue mat*rias de$em ser ob,eto de uorum uali#icado ou de maiorias expressi$as, ue mat*rias #icam excludas do processo poltico 4as clusulas p*treas das constituiBes6 e uais as ue #icam submetidas "s decisBes ma,oritrias, ou se,a, a uelas ue de$em ser ob,eto de leis ordinrias% Al*m do mais, o tema da constitucionali(ao remete tamb*m " capacidade do !o$erno de implementar os dispositi$os constitucionais e como proceder uando as circunstCncias mudam% 51 Ao ser apro$ada, contin7a />I arti!os e mais L0 no captulo sobre as =isposiBes ;onstitucionais Transit'rias% ;om as emendas constitucionais posteriores, o texto constitucional #oi expandido para /I0 arti!os no corpo constitucional e para :> nas =isposiBes ;onstitucionais Transit'rias%

permite compreender tamb*m por ue ela contin7a tantos dispositi$os ue re uereriam re!ulamentao posterior, se,a por leis complementares se,a por leis ordinrias% ;omo resultado, o processo de redemocrati(ao no 2rasil !erou uma ;onstituio ue re!ula no apenas princpios, re!ras e direitos . indi$iduais, coleti$os e sociais ., mas tamb*m um expressi$o le ue de polticas p8blicas% E ue, atendendo demandas ue $in7am da sociedade, contrastou com as constituiBes anteriores e ampliou de modo si!ni#icati$o a pro$iso de recursos para as es#eras subnacionais% Ela tamb*m #oi ino$adora ao expandir os controles institucionais e societais sobre os tr+s n$eis de !o$erno, aumentando as compet+ncias dos poderes Le!islati$o e Pudicirio, e recon7ecendo os mo$imentos sociais e os or!anismos no)!o$ernamentais como atores le!timos de controle dos !o$ernos% &or #im, ino$ou ao uni$ersali(ar ser$ios sociais . em particular a sa8de p8blica . antes restritos aos trabal7adores $inculados ao mercado #ormal, tendo como princpios direti$os a descentrali(ao e a participao dos usurios% &or todas essas ra(Bes, Dos constituintes ti$eram $rios incenti$os para desen7ar uma #ederao em ue o poder !o$ernamental #oi descentrali(ado e em ue $rios centros de poder, embora assim*tricos, tornaram)se le!itimados para tomar parte do processo decis'rioE 4-GUHA, /00I< 1106% A um ponto esse impulso c7e!ou ue os municpios, ,untamente com os estados, #oram trans#ormados em partes inte!rantes da #ederao, ad uirindo a condio de ente #ederati$o% ;om isso se reiterou e apro#undou uma lon!a tradio de autonomia municipal com pouco controle dos estados sobre as uestBes locais% 1o entanto, * importante ue se di!a, a +n#ase descentrali(adora do processo constituinte brasileiro no en!endrou, entre os entes #ederados, nem uma e#eti$a autonomia poltica, ue re#oraria a participao e a cultura c$ica, nem tampouco uma l'!ica cooperati$a% 2asta obser$ar ue a maioria das polticas p8blicas, mesmo uando implementadas no Cmbito local, permanecem #uncionando a base de impulsos #ederais ue se impBem "s instCncias subnacionais e dependem de apro$ao pelo ;on!resso 1acional% G ue si!ni#ica di(er ue poucas compet+ncias constitucionais exclusi$as #oram alocadas de #ato nos estados e municpios 5/% &or outro lado, estados e municpios possuem uma consider$el autonomia administrati$a, sendo respons$eis pela implementao de muitas das polticas apro$adas na es#era #ederal% Al*m disso, em particular os municpios, contam com parcelas expressi$as dos recursos p8blicos, bem superiores " uelas recebidas por municpios de outros pases em desen$ol$imento%
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@sso tamb*m ocorre em outros pases em desen$ol$imento, como o M*xico e a _#rica do -ul%

Co*stitu$io*ali+a,)o- $om&%t0*$ias % &a"ado1os do /%d%"alismo2 &a"a al3m da &ola"i+a,)o $%*t"ali+a,)o 4 d%s$%*t"ali+a,)o Q da tradio constitucional brasileira o detal7amento das compet+ncias ue cabem a cada um dos tr+s n$eis de !o$erno% Ainda assim, a ;onstituio de 1:99 representa uma in#lexo pelo n$el de detal7amento ue contempla% 1a en!en7aria constitucional da carta de 1:99, todas as unidades constituti$as da #ederao . Unio, estados e municpios . possuem poderes e compet+ncias i!uais% Apesar disso e no obstante o detal7amento das re!ras acerca das compet+ncias, recursos e polticas p8blicas das entidades subnacionais, na prtica resta)l7es pouca mar!em de manobra para iniciati$as espec#icas% A Unio det*m o maior e o mais importante le ue de compet+ncias exclusi$as, e ainda ue a ;onstituio pre$e,a ue a compet+ncia residual cabe dos estados, tendo em conta o alto n$el de detal7amento presente no texto constitucional, torna)se muito di#cil o exerccio dessa compet+ncia residual% ;ompreende)se, a partir dessa circunstCncia, por ue, ainda ue todos os estados ten7am constituiBes pr'prias e as re!ras constitucionais #ederais estabeleam apenas ue essas constituiBes de$eriam Dobedecer aos princpiosE da ;onstituio #ederal, a maioria das constituiBes estaduais se,a uma mera repetio dos mandamentos #ederais% Torna)se mais #cil de compreender tamb*m por ue as raras tentati$as de se criar re!ras, no explicitamente especi#icadas pela ;onstituio #ederal, ten7am sido declaradas inconstitucionais pelo -upremo Tribunal Oederal 4-TO6% 1o mesmo sentido, o -TO decide sistematicamente ue as constituiBes e as leis estaduais de$em re#letir os dispositi$os #ederais, impondo assim uma 7ierar uia nas normas constitucionais e le!ais ue no est pre$ista pela ;onstituio55% 1um certo sentido, por*m, a baixa capacidade le!islati$a dos estados * compensada pela prerro!ati$a de coletar o maior imposto em termos de $olume de arrecadao, o @;M- 4@mposto sobre ;irculao de Mercadorias e &restao de -er$ios de Transporte @nterestadual e @ntermunicipal e de ;omunicao6% Essa prerro!ati$a constitucional l7es !arante uma massa de recursos consider$el, ainda ue sua participao na receita p8blica total ten7a declinado nos 8ltimos anos, e l7es permite !o(ar de uma e#eti$a autonomia administrati$a% Ainda assim, as di#erenas econNmicas
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=e tal maneira isso ocorre ue se cumpre a mxima ,urdica de ue todo direito rele$ante * um =ireito #ederal 4UER1E;^ F@A11A, 1:::6, colocando os estados na condio estrita de !estores desse =ireito #ederal%

entre as re!iBes #a(em com ue as capacidades decis'ria, #inanceira e administrati$a dos estados se,am muito desi!uais% &roblema ue se torna mais dramtico por no constar do texto constitucional nen7uma re!ulao das relaBes nem entre a Unio e os estados, nem entre os pr'prios estados5>% 1o ue se re#ere aos municpios, a ;onstituio de 1:99, ao ele$)los " condio de entes #ederati$os, recon7eceu e re!ulamentou sua autonomia, inclusi$e no ue se re#ere aos recursos% 1o mesmo sentido, estabeleceu ue os municpios passam a ser re!idos por leis or!Cnicas pr'prias, elaboradas por seus respecti$os le!islati$os% 1o entanto, a condio de ente #ederati$o no se tradu(iria na e#eti$a capacidade de os !o$ernos locais se mostrarem plenamente autNnomos% Mas se,a como #or, nos marcos dessas normas constitucionais, a partir de meados dos anos 1::0, os !o$ernos locais $o se tornar os principais pro$edores dos ser$ios de sa8de e de educao #undamental, ainda ue atuando a partir de re!ras e de recursos #ederais5I% =e maneira !eral, a adeso dos municpios a essa poltica de trans#er+ncia tem sido a$aliada positi$amente, em especial no ue se re#ere " sa8de% Resultado de uma estrat*!ia concebida como um sistema complexo de relaBes entre n$eis de !o$erno ue combina incenti$os e sanBes, essa trans#er+ncia na responsabilidade de implementao de polticas p8blicas tem redu(ido os con#litos entre os !o$ernos locais na disputa por recursos #ederais% -e entre estados e !randes municpios as parcerias e atuaBes con,untas ainda so raras, o mesmo no ocorre entre os municpios menores, com in8meros cons'rcios, principalmente nas reas de sa8de, proteo ambiental e desen$ol$imento econNmico, dinami(ando as relaBes entre eles% &or outro lado, como as relaBes de trans#er+ncia en$ol$em #re Rentemente a Unio e os municpios, obser$a)se um en#ra uecimento da presena dos !o$ernos estaduais nesses arran,os%
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=i#erentemente de #ederaBes como Austrlia, 2*l!ica, Aleman7a, EUA, M*xico e _#rica do -ul, no existem consel7os inter!o$ernamentais en$ol$endo os estados% As exceBes so o ;onsel7o 1acional de &oltica Oa(endria 4;on#a(6, ue re8ne os secretrios das #inanas dos estados mas ue no * pre$isto na ;onstituio, e a participao de !o$ernadores de estados economicamente menos desen$ol$idos em consel7os deliberati$os de a!+ncias #ederais de desen$ol$imento re!ional% Al!uns pro!ramas #ederais so desen7ados para contar com a participao de representantes dos estados, mas tais estruturas s' se materiali(am por iniciati$a do !o$erno #ederal e uando esto en$ol$idas trans#er+ncias de recursos #ederais% 5I Q interessante notar ue a municipali(ao no tem #icado restrita aos !o$ernos como pro$edores de polticas sociais, mas tem en$ol$ido tamb*m "s comunidades locais% Q exi!+ncia de muitos pro!ramas #ederais eXou #inanciados com recursos de a!+ncias multilaterais a constituio de consel7os comunitrios para ue ocorra o repasse de recursos% A ;onstituio de 1:99 abriu o camin7o para essa participao e para a municipali(ao por ter incorporado o princpio . ue se aplica " maioria das polticas sociais . de ue elas de$eriam ser descentrali(adas e participati$as%

]uanto "s compet+ncias concorrentes, os constituintes de 1:99 adotaram o princpio da co)responsabilidade dos tr+s n$eis de !o$erno na pro$iso da maioria dos ser$ios p8blicos, em especial dos sociais, !erando)se com isso muitas celeumas entre !o$ernantes acerca de uem seria o respons$el por uma poltica ou um ser$io% A situao acabou por contrariar, nesse aspecto, as pr'prias intenBes dos constituintes, , ue eles, ao optarem por uma di$iso compartil7ada de trabal7o entre os entes #ederati$os compartil7ada, procura$am orientar a criao de um modelo institucional no ual de$eria sobressair um carter mais cooperati$o do ue dual ou competiti$o nas relaBes entre eles% 1o entanto, esse ob,eti$o . de consolidar um #ederalismo cooperati$o . se re$elou de di#cil consecuo, essencialmente, por duas ra(Bes< 16 pela di#erena de capacidade dos !o$ernos subnacionais implementarem polticas p8blicas, dadas as enormes desi!ualdades #inanceiras, t*cnicas e de !esto ue existem entre elesA /6 pela aus+ncia de mecanismos constitucionais ou institucionais ue estimulem a cooperao, o ue contribuiu para !erar uma l'!ica cada $e( mais competiti$a entre os entes #ederati$os, ue se expressa principalmente na c7amada D!uerra #iscalE% H !rande contro$*rsia acerca das conse R+ncias desse processo de di$iso do poder entre as $rias es#eras de !o$erno% Essencialmente, duas posiBes polari(aram esse debate< uma corrente, mais marcada pelo $i*s ,urdico, considerou ue tal di$iso de poder, ao #inal, #a$orece a Unio de$ido a sua atuao decisi$a na de#inio de polticas, " car+ncia de recursos #inanceiros de muitos estados e ao seu !rande poder de le!islar, ue l7e permite dar uni#ormidade aos !o$ernos e "s polticas estaduais% A outra corrente sustenta ue a di$iso de poder #a$orece o !o$erno local ue $em expandindo sua autonomia ao lon!o da 7ist'ria5?% -e,a como nos colo uemos na contro$*rsia, o #ato * ue nas duas aborda!ens extremas pre$alece uma compreenso centrada no na G ue no si!ni#ica ue relaBes cooperati$as no possam ocorrer, mas apenas ue uando isso acontece, em !eral, elas dependem excessi$amente das iniciati$as
5?

cooperao, mas sim na competio entre as $rias es#eras de !o$erno%

Essa interpretao, toda$ia, no encontra #undamentao na teoria do #ederalismo, ue !eralmente considera apenas as es#eras #ederal e estadual de !o$erno% Assim, a relati$a importCncia #inanceira do municpio brasileiro e seu papel de principal pro$edor de importantes polticas sociais no * mat*ria propriamente concernente " teoria do #ederalismo e sim dos conceitos de descentrali(ao e de relaBes inter!o$ernamentais% =ado ue a teoria do #ederalismo no incorpora a situao de espaos territoriais ue possuem !arantias constitucionais pr'prias, inclusi$e tributrias, como * o caso dos municpios brasileiros, os conceitos de relaBes inter!o$ernamentais e descentrali(ao)centrali(ao seriam os mais apropriados para analisar situaBes como a brasileira, tornando)se de crucial importCncia para o mel7or entendimento de como o #ederalismo atua na prtica% G uso desses dois conceitos pode iluminar a anlise sobre a distribuio de poder territorial em pases como o 2rasil, onde os municpios assumem papel de desta ue, no apenas pela exist+ncia de polticas descentrali(adas, mas pelo seu relati$o descolamento da ,urisdio dos estados%

#ederais% Q certo ue os !o$ernos estaduais partil7am recursos #ederais e municpios partil7am parcelas de impostos estaduaisA do mesmo modo 7 D$rias polticas sociais, particularmente sa8de e educao #undamental, ue contam com diretri(es e recursos #ederais, mas so implementadas principalmente pelos municpiosE 4-GUHA, /00I< 1156% Ainda assim, em in8meras outras reas de atuao, contrariando o esprito do texto constitucional, as relaBes entre n$eis de !o$erno, de #ato, permanecem muito competiti$as, caracteri(adas por ele$ado n$el de con#lito e com poucos canais institucionais de intermediao de interesses e de ne!ociao de con#litos% 1essas situaBes, no limite, cabe ao -upremo Tribunal Oederal 4-TO6, por sua compet+ncia no controle de constitucionalidade e atra$*s de aBes diretas de inconstitucionalidade 4A=@1s6, mediar os con#litos entre as es#eras de !o$erno5L% &ortanto, a despeito das intenBes dos constituintes de implantarem um #ederalismo democrtico no 7 nen7um dispositi$o constitucional ue re!ule a cooperao entre a Unio e os estados, estabelecendo como de$eriam se dar as relaBes entre os n$eis de !o$erno, no sentido de disciplin)las, ou pelo menos pre$endo al!um tipo de consulta m8tua59% @nclusi$e, ainda ue ;onstituio de 1:99 a ten7a aberto a no$os atores 4parlamentares #ederais, &residente da Rep8blica, membros do -TO e dos tribunais superiores, &rocurador)Meral da Rep8blica e cidados, estes com a assinatura de pelo menos 1Y do eleitorado distribudo por pelo menos cinco estados6, permanece sendo um atributo exclusi$o da Unio a proposio de le!islao acerca de um con,unto de itens . entre os uais se encontram itens concorrentes entre os tr+s n$eis de !o$erno, como ener!ia el*trica, trCnsito, transporte, minerao e educao% Gu se,a, da mesma #orma ue pretendeu restaurar a #ederao com base numa l'!ica descentrali(adora, a ;onstituio de 1:99 re#orou o poder institucional do presidente da rep8blica, na medida em ue asse!urou " Unio, a prerro!ati$a exclusi$a
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A lista de instituiBes ue podem propor A=@1s #oi considera$elmente ampliada pela ;onstituio de 1:99< &residente da Rep8blicaA mesas do -enado Oederal, da ;Cmara dos =eputados e das assembl*ias le!islati$asA !o$ernadoresA &rocurador)Meral da Rep8blicaA ;onsel7o Oederal da Grdem dos Ad$o!ados do 2rasilA partido poltico com representao no ;on!resso 1acional e con#ederao sindical ou entidade de classe de Cmbito nacional% Gs !o$ernadores so os mais ati$os proponentes de A=@1s, mas !rande parte das aBes ocorreu em 1::0, ap's a promul!ao das constituiBes estaduais% &aradoxalmente, essas aBes no ob,eti$a$am de#ender a autonomia dos estados #rente " le!islao #ederal, mas sim pedir o recon7ecimento ,udicial da inconstitucionalidade de decisBes tomadas pelas assembl*ias constituintes estaduais% 59 G par!ra#o 8nico do arti!o /5 da ;onstituio estabelece ue Dlei complementar #ixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, =istrito Oederal e os Municpios, tendo em $ista o e uilbrio do desen$ol$imento e do bem)estar em Cmbito nacionalE 42RA-@L, 1:996% 1o entanto, tal lei, at* a!ora, no #oi proposta pelo poder Executi$o ao ;on!resso 1acional e nada indica ue este,a na a!enda p8blica%

de iniciar le!islao nas reas de poltica mais importantes% Gu se,a, o presidente, como c7e#e do &oder Executi$o Oederal, controla a a!enda poltica e le!islati$a% A traduo desse dispositi$o le!al si!ni#ica simplesmente ue o presidente se mo$e em primeiro lu!ar% &ode, portanto, #a(er suas propostas antecipando as reaBes dos demais atores 5:% Essas prerro!ati$as do c7e#e do poder executi$o . a despeito das intenBes descentrali(adoras dos deputados constituintes . $o possibilitar a ampliao do papel da Unio, em detrimento principalmente dos estados% Q por isso ue durante os anos 1::0 #oi poss$el se operar na poltica prtica um complexo processo de recentrali(ao de recursos e atribuiBes no Cmbito da Unio, ue te$e como uma de suas principais conse R+ncias o apro#undamento da subordinao estrutural do &oder Le!islati$o ao Executi$o Oederal, com a utili(ao da bar!an7a poltica em lar!a escala% -inteticamente, a l'!ica ue $i!ora entre os dois poderes tem como suposto ue para in#luenciar a poltica p8blica * preciso estar alin7ado com o presidente% Assim, restam aos parlamentares, basicamente, duas alternati$as< #a(er parte da coali(o presidencial na le!islatura em curso, ou cerrar #ileiras com a oposio esperando c7e!ar " &resid+ncia no pr'ximo termo 4L@MG1M@, /00?6% =iante do exposto, pode)se a#irmar ue a l'!ica ue re!eu a distribuio de compet+ncias entre os entes constituti$os da #ederao, durante o processo constituinte, mostrou)se no mnimo paradoxal% &or um lado, os constituintes decidiram redu(ir os recursos #inanceiros #ederais #ace "s demandas descentrali(adoras dos outros dois n$eis de !o$erno, situao ue #oi parcialmente re$ertida ao lon!o dos 8ltimos anos% &or outro, ampliaram as compet+ncias le!islati$as e a ,urisdio do !o$erno #ederal, ao mesmo tempo em ue aumentaram o le ue das compet+ncias concorrentes, estabelecendo assim uma dinCmica de con#litos e trocas de acusaBes entre os entes #ederati$os ue se arrastaria durante toda a d*cada de 1::0%

5:

H ue se lembrar ainda do instrumento mais poderoso . mais poderoso por ue altera unilateralmente o status uo . com ue conta o presidente " sua disposio< o poder de decreto, a prerro!ati$a de editar medidas pro$is'rias% Tal instrumento, por*m, no pode ser usado contra a maioria% A passa!em de uma medida pro$is'ria a lei depende de apro$ao le!islati$a, mas no 7 como a minoria impedir ue o presidente edite uma medida pro$is'ria%

O"d%m $o*stitu$io*al- d%s%*$a*tam%*to $om a d%mo$"a$ia % dil%mas d% $oo"d%*a,)o /%d%"ati5a>0 =esde a promul!ao da ;onstituio de 1:99, sua re#orma este$e na a!enda de $rios or!anismos p8blicos, pri$ados e multilaterais, inclusi$e os !o$ernos, tornando)a a mais emendada ;onstituio brasileira>1% =e certo modo, * compreens$el ue assim ten7a ocorrido% ;on#orme mostramos ao lon!o do texto, os constituintes, moti$ados por um amplo mo$imento de massas, concentraram seus es#oros na criao de re!ras capa(es de le!itimar o no$o re!ime democrtico, atra$*s da ampliao do su#r!io, da descentrali(ao de recursos e compet+ncias, e do recon7ecimento amplo de direitos% ;om isso constitucionali(aram importantes dimensBes da $ida social e poltica, com o detal7e ue no deram a de$ida ateno "s trans#ormaBes ue esta$am ocorrendo no plano da sociedade e da economia internacionais% =e certo modo, as emendas " ;onstituio, apro$adas a partir de meados dos anos 1::0, buscaram adaptar o pas a uestBes ue no esta$am na a!enda nem dos constituintes nem da transio democrtica, tais como a !lobali(ao e o a,uste #iscal% ;om isso, tamb*m as re!ras relati$as ao #ederalismo so#reram alteraBes em decorr+ncia da necessidade de manter a estabilidade monetria, a abertura da economia e o controle das contas p8blicas% Tais mudanas colocaram limitaBes " liberdade das instCncias subnacionais aplicarem recursos pr'prios, como resultado da poltica de a,uste #iscalA $incularam parcela das receitas subnacionais " aplicao nos ser$ios de sa8de e educao #undamental e redu(iram os recursos #ederais sem $inculaBes trans#eridos para estados e municpios% 1o essencial, 7ou$e uma expressi$a reduo dos recursos " disposio dos entes subnacionais em relao " es#era #ederal% Mas, se,a como #or, * e$idente ue a ;onstituio de 1:99, ao buscar promo$er um maior e uilbrio entre seus entes constituti$os, pretendia #ortalecer a #ederao e o re!ime democrtico% Ainda assim, a ordem constitucional permanece sob tenso% =e um
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G problema da coordenao #ederati$a ou inter!o$ernamental di( respeito "s #ormas de inte!rao, compartil7amento e deciso con,unta presentes nas #ederaBes e !an7ou !rande importCncia com a complexi#icao das relaBes inter!o$ernamentais em todo o mundo% 1esse aspecto, nos impBe a ur!+ncia de ir al*m da tradicional polari(ao entre centrali(ao e descentrali(ao% &ara um balano desse problema nos !o$ernos de Oernando Henri ue ;ardoso 41::I)/0016 e Luis @ncio Lula da -il$a 4/005) /0106, $er Abrucio 4/00I6% >1 A ;onstituio de 1:99 conta 7o,e com >/ emendas, mais seis de re$iso, estas apro$adas por maioria simples por ue reali(adas em 1::> durante o perodo constitucionalmente pre$isto para sua re$iso% Embora o n8mero de $otos re uerido para a apro$ao de emendas se,a baixo em comparao com outros pases 4tr+s uintos6, exi!em)se $otaBes nominais em dois turnos%

lado, por estar subordinada a demandas macro)econNmicas ue exi!em, entre outras medidas, controle #iscal e super$its primrios, ao mesmo tempo em ue cresce a demanda #ederati$a por maior i!ualdade re!ional% =e outro, pressionada pelo alto !rau de constitucionali(ao ue se encontra em clara contradio com a ur!+ncia imposta pela no$a a!enda macro)econNmica e pela ampliao das demandas por direitos% Est contradio est na base do desencantamento com a democracia e dos processos de desa!re!ao da sociabilidade ue marcam o 2rasil atual% A necessidade de compatibili(ar esse con,unto de demandas to di$ersi#icado obri!ou o !o$erno #ederal durante os 8ltimos do(e anos a reali(ar um con,unto de iniciati$as com a #inalidade de ir al*m da polari(ao entre descentrali(ao 3 descentrali(ao, impondo)l7e a ur!+ncia de estabelecer mecanismos de coordenao #ederati$a% Pustamente por isso, ao lon!o dos anos 1::0, em especial depois da $it'ria de Oernando Henri ue ;ardoso nas eleiBes presidenciais de 1::>, ocorreria um processo de concentrao de recursos no centro, no apenas em $irtude das prerro!ati$as constitucionais dadas ao presidente da Rep8blica, , apontados anteriormente, mas tamb*m em $irtude do sucesso do &lano Real, implementado por ;ardoso em ,ul7o de 1::>, uando ainda era Ministro da Oa(enda, e ue !arantiria ue a in#lao permanecesse em menos de 10Y ao ano a partir de 1::?% ;om isso, 7a$eria uma reduo do poder dos estados, , ue seus bancos estaduais no poderiam continuar rolando suas d$idas atra$*s da utili(ao de mecanismos in#lacionrios >/% E o centro 4a Unio6 ad uiria no$amente um papel de estabili(ador das contas estaduais% =e modo ue o !o$erno de Oernando Henri ue ;ardoso, at* pelas pressBes internacionais de a,uste #iscal ue te$e ue en#rentar, seria respons$el por al!umas trans#ormaBes no padro #ederati$o pro,etado durante o processo de transio democrtica% 1essa lin7a, aumentou o controle social sobre os processos de descentrali(aoA adotou)se polticas de coordenao inter!o$ernamental nas polticas de sa8de e de educaoA #oram criados pro!ramas nacionais de trans#er+ncia direta de renda, com importantes impactos redistributi$os e, em menor medida, 7ou$e a estruturao de pro!ramas de a$aliao dos !astos p8blicos e dos resultados das polticas, #ornecendo um feedback essencial " Unio para coordenar a descentrali(ao% Mas o principal +xito do !o$erno de ;ardoso e#eti$ou)se atra$*s da reduo do repasse dos custos #inanceiros das d$idas dos estados com a Unio, estabelecendo #ortes limites
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Em 1::I, a totalidade dos bancos estaduais se aproxima$a da #al+ncia% G ue !erou a inter$eno do 2anco ;entral, com o !o$erno #ederal se tornando o li uidante em 8ltima instCncia%

" irresponsabilidade #iscal de !o$ernadores e pre#eitos 4A2RU;@G, /00I6% Es#oro ue se completou com a promul!ao da Lei de Responsabilidade Oiscal 4LRO6, em /000, e de um con,unto de outras leis ordinrias #ederais, ue tornaram uase imposs$el a contratao de no$os empr*stimos, em especial pelos !o$ernos subnacionais >5% =essa #orma, contrariando a inteno dos constituintes, a concentrao de recursos na Unio retornou a anti!os patamares, assim como a concentrao de ati$idades econNmicas em al!umas re!iBes e espaos territoriais 4ALME@=A, /00I6% G !o$erno de Luis @ncio Lula da -il$a, eleito em /00/, tamb*m tomaria importantes medidas institucionais buscando ampliar a coordenao #ederati$a< 16 #ortalecimento da -ecretaria de Assuntos Oederati$os, ue nunca te$e o de$ido poder nos !o$ernos de ;ardosoA /6 criao do Minist*rio das ;idades, uni#icando todas as polticas urbanas em uma s' instituioA 56 reestruturao da poltica re!ional, com a criao do Minist*rio da @nte!rao 1acional% Al*m disso, duas aBes le!islati$as tamb*m contriburam para o seu es#oro de coordenao #ederati$a% A primeira di( respeito " continuao da re#orma da pre$id+ncia, com #oco no setor p8blico, e ue te$e impacto #a$or$el " moderni(ao dos !o$ernos estaduais% A outra, re$elando a preocupao com a coordenao das relaBes inter!o$ernamentais, procurou re!ulamentar os cons'rcios p8blicos, exatamente para redu(ir os e#eitos da #alta de controle sobre a excessi$a autonomia obtida pelos municpios desde a ;onstituio de 1:99% Ainda assim, * poss$el perceber a perman+ncia de uma lon!a lista de problemas ue resistem " coordenao #ederati$a% Entre os principais, destacam)se< 16 persistem as !randes desi!ualdades entre as re!iBes e a di#iculdade das medidas constitucionais ue buscaram diminu)las mudarem a situao% =i!a)se de passa!em, ue essas desi!ualdades 7ist'ricas . ue exi!em ne!ociao e tempo para serem alteradas . acabaram re#oradas pela abertura da economia brasileira, aumentando ainda mais a distCncia econNmica entre os estados e contribuindo para ampliar a $iol+ncia e a desa!re!ao socialA /6 a tend+ncia a se dar um tratamento uni#orme "s es#eras subnacionais, em particular aos estados, no ue se re#ere " reduo relati$a de suas receitas, ao mesmo tempo em ue se estabelecem relaBes diretas entre o !o$erno
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Q importante notar ue uma das maiores #ontes de #inanciamento dos !o$ernos estaduais para a reali(ao de in$estimentos, os or!anismos multilaterais, no esto su,eitos aos limites da LRO% ;omo se sabe, a d$ida p8blica tem sido um s*rio constran!imento no s' para as contas p8blicas mas para o pr'prio crescimento econNmico do pas% Antes dos a,ustes promo$idos no #inal dos anos 1::0, os estados eram os maiores de$edores, representando >/Y da d$ida p8blica total% Essa d$ida #oi #ederali(ada, embora os estados alo uem cerca de 15Y da sua receita l uida real para seu pa!amento%

#ederal e os municpios decorrentes da descentrali(ao das polticas sociais% ;om isso debilitou)se a capacidade de ao dos !o$ernos estaduais, di#icultando no$os in$estimentos em in#raestrutura e nas reas sociaisA 56 a precariedade dos mecanismos de coordenao e cooperao inter!o$ernamentais, tanto $ertical como 7ori(ontalmente, ue no conse!uem coibir a competio entre os entes #ederadosA >6 a necessidade de mudar o sistema tributrio, a #im de neutrali(ar os e#eitos per$ersos da !uerra #iscalA I6 a ur!+ncia de #ortalecer os mecanismos nacionais de a$aliao de polticas p8blicasA ?6 a necessidade de desen$ol$er capacidades administrati$as nos estados e municpios, e o estabelecimento de redes e interconexBes de lon!o pra(o entre as burocracias #ederal, estaduais e municipais, $isando mel7orar o plane,amento das polticas p8blicasA L6 a inexist+ncia de uma ordem re!ulat'ria e coordenadora das principais polticas urbanas, com desta ue para o saneamento, a se!urana p8blica, a 7abitao e o transporteA e, por #im, 96 o #ortalecimento dos #'runs #ederati$os de discusso e ne!ociao entre os n$eis de !o$erno 4A2RU;@G, /00I< p% ??6% 1o entanto, * importante ter em conta ue a soluo para os principais problemas ue a#etam o Dmodelo poltico brasileiroE no depende apenas de um es#oro de coordenao #ederati$a, mas principalmente do en#rentamento de con#litos polticos e sociais mais amplos, como o das desi!ualdades re!ionais, o da exploso da $iol+ncia e, especialmente, o da Ddesconstitucionali(aoE% Em especial nesse 8ltimo tema ue se e$idencia pela con$i$+ncia Dentre a $i!+ncia e a e#iccia da lei e da ordem, e a realidade de uma ,ustia lot*rica, na ual a punio * aleat'ria, a impunidade uma possibilidade ue depende do lu!ar social e !eo!r#ico de uem comete al!um ilcito e na ual se d uma sistemtica explorao dos indi$duos por parte de !rupos or!ani(ados, constituindo um `modelo se!mentado de m#ias competiti$asaE 4-A1TG-, /00L< p% 5/6% ;om isso, al*m de se ampliar a ciso entre as instituiBes e a $ida social, crescem tamb*m as #ormas assim*tricas de distribuio do poder territorial ue apro#undam as cli$a!ens re!ionais e, muitas $e(es, pre$alecem sobre os pr'prios dispositi$os constitucionais% =e certa maneira, o dramtico do modelo poltico brasileiro * ue as duas dinCmicas 4a de constitucionali(ao e a de Ddesconstitucionali(aoE6 esto em expanso promscua e, ao in$*s de se oporem, numa l'!ica dualista, complementam)se% 1essa leitura, no 2rasil, desde a promul!ao da ;onstituio de 1:99, ocorrem, simultaneamente, a !enerali(ao de interaBes sociais de tipo 7obbesiano e a expanso

da uele n8cleo de modernidade institucionali(ada na uni$ersali(adas a lei e a ordem 4-A1TG-, /00L< p% 556%

ual esto e#ica(mente

G ue si!ni#ica di(er ue uma e#eti$a coordenao #ederati$a s' ocorrer uando instituiBes como o -enado, o ;onsel7o de Mesto Oiscal e os !o$ernos metropolitanos #orem institucionalmente ati$ados para essa #inalidade% Mas, para estabelecimento da $erdade representati$a, superando tanto a sobre ue isso possa uanto a sub) ocorrer, 7 uma amplssima a!enda poltica pela #rente ue passa, antes de tudo, pelo representao dos entes #ederati$os% -' assim se estar abrindo espao para a reaproximao das instituiBes com a $ida social, implantando os alicerces necessrios para blo uear a Ddesconstitucionali(aoE e a !enerali(ao do modelo das m#ias competiti$as% R%/%"0*$ias (i(lio "!/i$as A2RA1;HE-, -% &residencialismo de coali(o< o dilema institucional brasileiro% Dados, Rio de Paneiro, $% 51, n% 1, p% I)5>, 1:99% A2RU;@G, O% L% A coordenao #ederati$a no 2rasil< a experi+ncia do perodo OH; e os
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