IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov.

2004

Controle social no contexto da reforma regulatria Alketa Peci

1. Introduo A reforma regulatria tem sido objeto de estudos e debates na academia brasileira desde sua primeira fase de implementao. Afinal, trata-se de uma importante inovao institucional no contexto poltico do pas, inovao esta que no influencia apenas a administrao pblica, mas tambm se insere num quadro de mudanas substanciais no contexto de relaes Estado-Sociedade. Incorporando a nova posio ideolgica acerca do novo papel do Estado definido como papel regulatrio e a nova forma de atuao mais flexibilizada da administrao pblica, a proliferao de agncias reguladoras foi acompanhada de um caloroso debate acerca de uma dimenso importante do marco regulatrio: o controle. A premissa da autonomia e independncia dos novos entes reguladores parecia incentivar este debate, uma vez que a autonomia foi vista - de forma equivocada - como ausncia de controle direto ou indireto. O objetivo principal deste trabalho apresentar uma reflexo acerca do controle social no contexto da reforma regulatria. O marco regulatrio estabelecido no Brasil com o processo de desestatizao de importantes setores da economia foi inspirado em experincias internacionais. No entanto, este movimento mimtico no vai ser o foco principal da reflexo aqui apresentada. Ao contrrio, contextualizando conceitos como controle social, defende-se a tese que embora as agncias reguladoras brasileiras apresentem isomorfias com outras agncias criadas internacionalmente, os diferentes arranjos Estado-Sociedade presente em cada pas e a insero histrica das agncias reguladoras nestes contextos vo influenciar as trajetrias que as reformas regulatrias apresentam nestes pases. O trabalho est estruturado em quatro partes, alm desta introduo e da bibliografia. A segunda parte do trabalho apresentar uma breve trajetria histrica do processo de regulao e estabelecimento das agncias reguladoras no Brasil. Ateno especial ser dedicada a identificao das premissas principais que guiaram o novo modelo regulatrio, destacando, especialmente, a questo do controle social. O controle social considera-se um pr-requisito para o bom funcionamento da regulao, visando articular e equilibrar o poder de diferentes atores polticos atuantes na esfera regulatria. Em seguida, analisado o marco regulatrio implementado e destacadas as principais vulnerabilidades do modelo, refletindo sobre duas dimenses cruciais: a poltica regulatria e a tentativa de flexibilizao da gesto pblica. Argumenta-se que o processo de implementao do marco regulatrio apresenta falhas no processo de formulao das polticas regulatrias. Paralelamente, no quadro de medidas de flexibilizao da gesto pblica, os aspectos formais do modelo agncia independente tornaram-se o maior foco de preocupao, levando a um considervel grau de isomorfismo organizacional. Na quarta parte do trabalho, ressalta-se que Estado, regulao e controle social so conceitos estreitamente relacionados e historicamente dependentes dos diferentes arranjos Estado-Sociedade presentes em cada pas, assim como de mudanas polticas mais pontuais (por exemplo, mudana de partidos polticos). Algumas premissas conceituais sero apontadas, buscando esclarecer a perspectiva terica que guiar esta reflexo. Argumentar-se- que o conceito de controle social foi inicialmente utilizado numa perspectiva contrria ao seu uso atual e que esta mudana substantiva se deve
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principalmente aos processos de democratizao da sociedade e de transformao do papel do Estado. Com base nestas consideraes, nesta parte do trabalho destaca-se o processo de estabelecimento do marco regulatrio principalmente em pases como Estados Unidos da Amrica e Reino Unido, considerando que estas experincias influenciaram fortemente o estabelecimento do marco regulatrio brasileiro. Por fim, algumas concluses sero apresentadas, criticando a antecipao da premissa de controle social no contexto brasileiro, uma vez que este ltimo no pode ser considerado um trao prevalecente da cultura poltica brasileira. 2. Regulao e agncias reguladoras: breve trajetria histrica Regulao interveno, restrio da escolha baseada em interesses privados e particulares, pelo poder pblico. No sentido stricto sensu da palavra, a regulao tem a ver com a emisso de regras de jogo, sendo assim, funo inerente ao Estado. A regulao sempre existiu no Brasil, mas no tinha o significado que hoje emprestamos ao termo, de controle e policiamento das atividades econmicas para evitar abusos contra usurios ou consumidores (CASTOR, 2000; MARQUES, 2003). De fato, a retomada do discurso em torno da regulao encontra suas razes num dos principais vrtices do processo de reforma do Estado: a desestatizao. Na ltima dcada, a estratgia de desestatizao e reforma patrimonial entra com grande fora na agenda pblica (COSTA e PECI, 1999). Todavia, a criao das agncias reguladoras no foi decorrente de uma discusso do modelo de regulao em si. O primeiro passo foi o encaminhamento das leis e, depois, comearam a se discutir os conceitos bsicos do modelo. A criao das agncias reguladoras brasileiras foi impulsionada pelas diretrizes do Banco Mundial e a concepo destas ltimas inspirou-se nas experincias internacionais, especialmente do Reino Unido, sem, no entanto, preceder o processo de desestatizao de importantes setores da economia como energia eltrica e transportes. As reformas no foram baseadas no amplo consenso da sociedade civil, conforme as experincias de outros paises indicavam (FADUL, 1998, FACHIN, 1998; PECI, 2002). A primeira referncia s agncias reguladoras encontra-se no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, idealizado pelo Ministrio de Administrao e Reforma do Estado (o antigo MARE). O documento apresentava estratgias que visavam enfrentar os principais problemas que representam obstculos implementao de um aparelho do Estado moderno e eficiente. Paralelamente, baseava-se no diagnstico que existia uma crise de Estado - manifestada em seus aspectos fiscais, patrimoniais, gerenciais , questionava o prprio papel do Estado neste contexto de crise e propunha um conjunto de medidas de cunho administrativo-gerencial, baseado na premissa de que as instituies pblicas devem tornar-se mais parecidas com o mercado considerado um timo alocador de recursos - e restringindo, na prtica, o escopo de atuao do Estado (BRASIL, 2004). Neste contexto de desestatizao e tentativas de reformas gerenciais, redefine-se o papel do Estado, qualificando-o mais como regulador do que como indutor do processo de desenvolvimento do pas. Paralelamente mas, no articuladamente - enfatiza-se a importncia de flexibilizao da ao pblica, propondo um conjunto de medidas uniformizadoras inspiradas na Nova Gesto Pblica (New Public Management), que visam dar ao administrador pblico mais autonomia gerencial, numa tentativa de tornar a administrao pblica mais parecida com a administrao de empresas: o chamado movimento de agencificao. Na prtica, conforme Martins (2002) analisa, possvel diferenciar trs geraes diferentes no processo de criao das agncias reguladoras. A primeira gerao, que abrange o perodo 1995-1998
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caracteriza-se pela criao das chamadas agncias reguladoras de infra-estrutura, Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), e Agncia Nacional de Petrleo (ANP). A seguir, 1999-2000, foram criadas Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) e Agncia Nacional de gua (ANA). Durante o perodo 2001-2002 foram criadas agncias como Agncia Nacional do Cinema (Ancine), Agncia Nacional de Transportes Terrestres (Antt), e Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq). O modelo agncia reguladora retoma os pressupostos de William Willougby e de Woodrow Wilson: o primeiro propunha uma distino clara, estruturalmente definida, entre as atividades-fim e as atividades-meio. Wilson, em seu ensaio seminal de 1890, propunha a clara distino entre poltica e administrao(CAVALCANTI, 2004; WAHRLICH, 1984). Caberia tcnica agncia reguladora executar as orientaes polticas formuladas no mbito do ncleo estratgico, concepo difcil de ser aceita na cultura poltica brasileira. Para isto, a questo da independncia do rgo regulador considera-se uma das premissas chaves do modelo e torna-se objeto de controvrsias. Segundo Moreira (apud Marques, 2003:29) O trao essencial de tais organismos naturalmente a sua autonomia ou independncia dos respectivos membros. No esto organicamente integrados na administrao ordinria do Estado, nem esto sujeitos a orientaes ou controle governamental quanto conduo da sua atividade. Na prtica, as agncias independentes brasileiras esto vinculadas hierarquicamente no subordinadas - aos respectivos ministrios e tem sido objeto de controle interno e externo. Medidas como estabilidade dos dirigentes, autonomia administrativa, financeira e tcnica buscam dotar o modelo brasileiro de agncia com maior independncia. Uma das principais premissas do modelo regulatrio institudo no Brasil a eqidistncia do rgo regulador em relao aos plos de interesse de regulao: o poder concedente (governo), concessionrias e usurios de servios pblicos. Esses grupos de interesse influenciam o processo regulatrio e, cada um deles, age de acordo com os prprios objetivos. Visto sob a perspectiva agent principal, os objetivos do burocrata no so necessariamente idnticos aos dos cidados ou dos polticos eleitos (PRZEWORSKI,1998). No caso da regulao importante visualizar uma estrutura de relaes mltiplas entre principals e agentes, onde governo, agncias, concessionrias e usurios podem apresentar, simultaneamente, papeis de agent e principal. A existncia de participao e controle social visto como um pr-requisito para o bom andamento do modelo regulatrio, de certa forma, igualando o poder e a capacidade de articulao e presso que o governo, empresas reguladas e usurios apresentam. Para Campos (1990:37), ainda falta no Brasil uma cultura de participao cidad: Na nossa cultura democrtica no h uma tradio de conquista pela cidadania, do mesmo modo que no h qualquer compromisso popular com qualquer forma de associativismo. A atuao da agncia reguladora est fortemente relacionada com o ambiente poltico em que ela opera. Existe uma correspondncia entre os traos contextuais e as caractersticas internas da burocracia. Campos (1990) continua a apontar como principais caractersticas do contexto brasileiro: a debilidade das instituies; o baixo nvel de organizao da sociedade civil; o baixo nvel de expectativa quanto atuao do governo; o baixo nvel de participao; o povo como objeto da poltica pblica. Essas caractersticas influenciam a atuao do rgo regulador, uma vez que a atuao deste ltimo tem que ser vista no contexto da configurao Estado-Sociedade. Alguns rgos de defesa do consumidor, como Procons, comearam a desempenhar um papel relevante no contexto de regulao, enquanto outros rgos, como Instituto de Defesa do Consumidor (IDEC) comea a atuar com um peso cada vez maior na defesa dos interesses dos usurios de servios pblicos. No entanto, o tecido
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institucional que poderia impulsionar um maior controle social ainda pode ser considerado pouco elaborado. Neste contexto, muitas agncias reguladoras partem para uma estratgia de aproximao e comunicao maior com o usurio, a parte menos representada e atuante do modelo regulatrio. Aneel e Anatel ampliam as estratgias de publicidade e comunicao com os usurios, ANS realiza programas de treinamento com os Procon-s, agncias estaduais como a Agerba implementam programas educativos e outras agncias tentam encontrar formas que buscam induzir o controle social (PECI e CAVALCANTI, 2001). 3. Anlise do marco regulatrio no Brasil da ps-privatizao Analisar o marco regulatrio no Brasil da ps-privatizao no uma tarefa trivial. Trata-se de um conjunto complexo de polticas e estruturas institucionais que tornou-se atuante na esfera pblica num perodo de tempo relativamente curto. Como foi ressaltado, a criao das agncias reguladoras est estreitamente relacionada com um duplo movimento: o processo de enxugamento do papel do Estado na economia ou a reforma de desestatizao e o conjunto de instrumentos de reforma administrativa que visavam flexibilizao da gesto pblica, ou a Nova Gesto Pblica. Essa dupla dimenso materializa-se na sua prpria denominao: agncia (representa o conjunto de medidas que visam flexibilizao da gesto pblica); e, reguladora (representa o papel do Estado no contexto da ps-privatizao). Embora na prtica essas duas dimenses estejam estreitamente imbricadas, neste artigo feito um esforo de diferenciao, com o argumento de que essa conjuno no decorre de um processo de formulao e articulao estratgica, mas, pelo contrrio, representa muito do quadro fragmentado das polticas pblicas que caracterizou a gesto pblica nos ltimos anos (MARTINS, 20034). O fato que foi dada prioridade aos objetivos econmicos em detrimento de outras metas da reforma gerencial, relativas consolidao da governana e da governabilidade do Estado brasileiro. A extino do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado em 1998, a descontinuidade no processo de implementao de conjuntos de projetos contidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado e o uso de decretos presidenciais, alm de outros fatos ilustram bem esse ponto. Enquanto o Programa Nacional de Desestatizao ganhava cada vez mais fora poltica no governo e o setor privado avanava em reas de infra-estrutura como energia e telecomunicaes, a reforma gerencial fracassava por falta de apoio governamental, por incapacidade de sobrepor-se ao predomnio do enfoque econmico (BRASIL, 2004) A seguir, so apresentadas algumas reflexes acerca das vulnerabilidades do modelo regulatrio, e analisada a poltica regulatria, com um diagnstico das medidas de flexibilizao da gesto pblica, aplicadas ao modelo agncia reguladora. Vulnerabilidade do modelo regulatrio Antes de destacar os principais pontos de vulnerabilidade do modelo regulatrio implementado no Brasil, importante reconhecer que as agncias reguladoras lograram vrios xitos nos seus primeiros anos de funcionamento. No primeiro ano de atuao da Aneel foi possvel realizar pela primeira vez a fiscalizao completa das empresas de distribuio de energia. Na rea de telecomunicaes, a meta de universalizao do acesso ao servio apresentou um grande avano, ainda que em detrimento da meta de competio no segmento de telefonia fixa local. Tais resultados foram alcanados contando com srios problemas relativos ao estabelecimento de um adequado quadro de funcionrios, especificamente os tcnicos. A Lei das Agncias (no 9.986, de 2000) que dispe sobre os quadros de servidores das agncias foi contestada no Supremo Tribunal
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Federal (STF), com base na Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no 2310 interposta pelo PC do B e pelo PT, com o argumento de que est em desacordo com a Emenda Constitucional no 19, a qual estabelece que as funes de fiscalizao e regulao so atividades tpicas do Estado. Uma liminar foi obtida, suspendendo a validade de alguns artigos, o que dificultou a realizao de concursos. A soluo adotada foi a contratao de quadros temporrios, aumentando, assim, o risco de captura do rgo regulador, tornando as agncias refm de altos ndices de rotatividade. Ainda nesses primeiros anos, tambm foi possvel testemunhar vrios indcios de vulnerabilidade do modelo regulatrio brasileiro, como os casos de boicote financeiro e administrativo por parte de algumas agncias estaduais: Arse-MG, Asep-RJ e Agergs-RS (MELO, 2002). No primeiro caso, a agncia foi criada pela Lei no 12.999 de 1999, mas no foi implantada pelo governo Itamar Franco. A Asep-RJ, criada no governo Marcelo Alencar, esteve paralisada nos seus primeiros de funcionamento embora o Estado do Rio de Janeiro tenha sido pioneiro no processo de desestatizao, com a venda da Cerj e da CEG/Riogs permanecendo refm de interferncias e indecises polticas, mesmo com a mudana do governo de Anthony Garotinho para o de Rosinha Garotinho. No caso da Agergs, ocorreu contestao judicial em vrios nveis da cobrana de taxa da fiscalizao que daria autonomia agncia, considerada inconstitucional pelo Executivo estadual. O governador Olvio Dutra foi contra qualquer forma de desestatizao dos servios pblicos e, conseqentemente, entre as primeiras medidas tomadas, est a tentativa de diminuio da autonomia dada ao rgo regulador pela Lei no 10.931 de 1997. Em ao junto Suprema Corte, foram questionados os artigos 7 e 8 da referida lei, que se referem necessidade de aprovao pelo conselheiro somente aps passar pela Assemblia Legislativa e impossibilidade de demisso dos membros do Conselho Superior, salvo pelo Legislativo estadual. Embora a Suprema Corte tenha garantido a autonomia da regulao dos servios pblicos no Brasil mostrando assim, o amadurecimento no tratamento das questes relativas autonomia dos rgos reguladores , o caso demonstrou a possibilidade de interferncia poltica nos rgos reguladores estaduais. (PECI e CAVALCANTI, 2000). Outros indcios da vulnerabilidade do regime regulatrio brasileiro em nvel federal foram revelados durante a crise energtica enfrentada em 2001. Com a crise, foram criados diversos rgos que abalaram seriamente a autonomia e a estabilidade da Aneel, assumindo muitas das suas funes. Entre os quais, destaca-se o Comit de Gesto da Crise Energtica (MELO, 2002). A medida provisria que instituiu esse comit deu a este poderes antes atribudos ao Ministrio de Minas e Energia e Aneel. Esse exemplo ilustra o elevado risco poltico que a inadequada prestao de servios pblicos cruciais acarreta para o governo, cujos ndices de popularidade diminuram significativamente durante a crise em questo. Afinal, trata-se de servios importantes no apenas pelo seu impacto econmico, mas tambm por sua relevncia social e poltica. Pacheco (2003) analisa a relao das agncias com os trs poderes e argumenta que o Executivo demonstrou inconformismo com a perda de poder para os novos rgos. Todos os exemplos anteriormente citados se referem a esse inconformismo e apontam indcios de relao conflituosa entre o Poder Executivo e esses novos organismos. No nvel estadual, os conflitos entre o Executivo e as agncias reguladoras se agravaram por no terem sido consideradas, na reforma de desestatizao, as peculiaridades da federao brasileira. Antes dessa reforma, as responsabilidades relativas propriedade e gesto dos servios pblicos eram compartilhadas nem sempre de maneira uniforme entre os nveis da federao (por exemplo, no setor eltrico, coexistiam empresas estaduais verticalizadas e empresas federais, como no Rio de Janeiro e em Minas Gerais; enquanto no setor de saneamento, municpios e estados assumiam papis e responsabilidades diferenciados). Com a desestatizao, os estados perderam muito do poder que exerciam direta ou indiretamente atravs das empresas estatais. Conseqentemente, alguns governos estaduais encontraram nos organismos reguladores estaduais uma forma indireta de influenciar as
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polticas pblicas relativas aos servios pblicos. Por outro lado, ainda h muitos problemas de entendimento do modelo, desde a filosofia de concepo at os papis dos diversos atores. O fator desconhecimento se fez presente at nos primeiros momentos do novo governo Lula, quando o prprio presidente caracterizou a atuao das agncia como uma terceirizao do Estado, e o ministro das Telecomunicaes Miro Teixeira tentou assumir a negociao direta com as empresas para obter reajustes inferiores (PACHECO, 2003). A reforma regulatria tem carter muito abrangente e permanece inacabada. Em vrios setores, ainda no foi concluda a fase de transio do modelo anterior de auto-regulao concentrada em ministrios e departamentos governamentais para um modelo centrado em agncias independentes Mesmo levando em conta que o modelo agncia se proliferou na maioria dos setores que antes eram de exclusiva atuao estatal, outros setores ainda permanecem sem marco regulatrio definido, como o caso do setor de saneamento. Em outros, os resultados apresentados foram frustrantes quanto capacidade de atrair investimento do setor privado, como ocorre no setor eltrico. Ao mesmo tempo, setores como petrleo e energia eltrica adotaram arcabouos regulatrios, mas mantiveram rgos estatais explorando atividades econmicas (MARQUES, 2003). A poltica regulatria Como foi destacado, as agncias reguladoras so concebidas como rgos que implementam polticas pblicas definidas pelo ncleo estratgico, no mbito dos respectivos ministrios. Para o modelo conceitual de agncia independente, a poltica regulatria assume grande relevncia, sendo responsabilidade do chamado ncleo estratgico a definio dos macrobalizamentos da poltica regulatria a ser implementada pelas agncias setoriais. Tradicionalmente, os objetivos de uma poltica reguladora so a defesa da concorrncia e a defesa do usurio dos servios pblicos. A regulamentao visa manter o chamado equilbrio econmicofinanceiro, sem permitir que os consumidores sejam lesados ou mesmo negligenciados pelos prestadores dos servios. Embora muitas vezes esses objetivos sejam apresentados como no conflitantes entre si sob o argumento de que a defesa da concorrncia cria condies propcias para o usurio do servio pblico , na prtica, nem sempre isso ocorre. Uma poltica forte de defesa da concorrncia no abre espao para o uso de subsdios a tarifas voltadas para as camadas desfavorecidas da populao. A hierarquizao desses objetivos prtica comum em pases como Reino Unido, sendo considerada uma importante definio poltica. Contudo, um dos principais pontos de estrangulamento do modelo regulatrio brasileiro est relacionado com a ausncia de uma poltica regulatria. Esse problema pode ser visto como conseqncia do processo de criao das agncias (caracterizado pela incoerncia e falta de consenso poltico) e do mimetismo das estratgias formais (ou seja, relativas apenas discusso da forma organizacional agncia independente) adotadas a nvel internacional, sem que tenha havido uma discusso sobre as premissas, a relevncia e as funes do modelo. Como resultado, existe um conjunto de entidades reconhecidas como agncias reguladoras, mas com objetivos e funes muito diferenciados. Basta comparar agncias como a Anatel, a Aneel e a ANTT com a Ancine, na rea de cinema, por exemplo. Isso significa que na ausncia de macrobalizamentos da poltica regulatria, o modelo agncia comea a proliferar em vrios setores, sem que, no entanto, seja justificado como uma estratgia formal. Uma das principais falhas da poltica regulatria est no processo de formulao. Paradoxalmente, as polticas regulatrias no Brasil no foram caracterizadas pela falta das estruturas responsveis para formulao de polticas. De fato, a criao dessas estruturas na sua grande maioria, conselhos foi prevista em lei. Existem rgos de formulao de poltica, assim como de planejamento
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em vrios setores de infra-estrutura como o de energia (Conselho Nacional de Poltica Energtica) e o de transportes (Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte). No caso do setor eltrico, embora argumente-se que cabe ao Conselho Nacional de Poltica Energtica o papel de planejamento da expanso, importante lembrar que esse planejamento assumiu apenas um carter indicativo a partir da nova reestruturao do setor (PECI, 2001). Destaca-se tambm a Cmara de Polticas de Infraestrutura, do Conselho de Governo, criada, em 1995, com o objetivo de formular as polticas pblicas e diretrizes para infra-estrutura, alm de coordenar sua implementao, mas cuja atuao pouco foi sentida na prtica. A ausncia de uma poltica que orientasse a atuao das agncias reguladoras e o fato de que essa lacuna vinha sendo ocupada, de forma anmala, pelas prprias agncias, j tinham sido constados pelo Tribunal de Contas da Unio em auditorias na Aneel e na ANP. Isso evidenciou a necessidade de atuao efetiva do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), institudo pela Lei no 9.478 de 1997 e efetivamente implantado em novembro de 2002. O papel que o Tribunal de Contas da Unio desempenhou nesse perodo de implementao das agncias reguladoras relevante, embora tenha passado despercebido, abrindo espao para uma das crticas mais comuns s agncias reguladoras: a ausncia de controle externo. O problema que a reforma foi baseada numa concepo que alienou o processo de formulao de polticas da sua implementao. Sendo o primeiro processo responsabilidade do ncleo estratgico do governo, na prtica, as estruturas criadas para desempenhar o papel de formulador pouco ou nada fizeram, por falta de quadros, de orientao, por no terem recebido prioridade do ponto de vista poltico, como tambm por falta de capacidade decisria, entre outros motivos. Certamente, o problema est no esvaziamento dos papis desses colegiados e na falta de credibilidade desses rgos de formulao poltica e planejamento no contexto da ideologia dominante do Estado mnimo. O que parece ter acontecido uma falha de processo, e no de estruturas previstas para tais fins. Conseqentemente, as estruturas criadas para implementar as polticas pblicas, como no caso das agncias reguladoras, comearam a concentrar superpoderes, amarrados a um complexo marco jurdico. Na falta da definio, pelo prprio governo, dos objetivos da poltica regulatria, as agncias definiram suas prprias polticas regulatrias setoriais levando, assim, a uma concorrncia de poderes com os ministrios. Por sua vez, o novo governo critica as agncias por terem assumido essa funo do Poder Executivo. A Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), a Agncia Nacional do Petrleo (ANP) e a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) estariam criando polticas para as reas de infra-estrutura, papel exclusivo dos ministrios de Minas e Energia e de Comunicaes, respectivamente. Regulao e flexibilizao da gesto pblica J se destacou que no Brasil a concepo das agncias reguladoras tem razes no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, idealizado e proposto pelo Ministrio de Administrao e Reforma do Estado (Mare), em 1995, e que previa a figura da agncia autnoma para o desempenho de atividades exclusivas do Estado. No entanto, esse plano no detalhou uma proposta institucional para as agncias reguladoras (PACHECO, 2003). Enquanto para Martins (2004), essa posio refletiu o quadro fragmentado de polticas pblicas que caracterizou a era FHC, para Pacheco (2003, p.2-3): compreensvel a falta de preciso com que o tema da regulao foi tratado no Plano Diretor: no incio de 1995, poca de elaborao do Plano Diretor, o debate polticoinstitucional sobre regulao no havia ainda sido iniciado; o Congresso discutia as primeiras emendas constitucionais que quebravam monoplios estatais. Esses dois pontos de vista no so necessariamente contraditrios, uma vez que se referem a diferentes estgios de maturao do debate acerca da reforma regulatria. Pacheco (2003) identifica,
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adequadamente, que existe uma relao intrnseca entre aspectos poltico-institucionais relativos ao novo papel do Estado e as formas que os novos organismos reguladores devem ou no assumir. Martins (2003) chama ateno pela possibilidade de fragmentao dessa relao durante o processo de incluso na agenda, formulao e implementao de polticas pblicas. Essa fragmentao torna mais compreensvel o descompasso, observvel na prtica, na proliferao do modelo agncia nos mais diversos setores, cuja reviso conceitual sequer tinha sido iniciada no Congresso Nacional. Entretanto, o conjunto de medidas que visam flexibilizao da gesto pblica, denominado aqui de Nova Gesto Pblica, tinha por principal objetivo enfatizar questes como autonomia, independncia e flexibilidade dos rgos pblicos, conceitos como responsabilizao e busca de resultados, alm de um conjunto de medidas que visavam aproximar a administrao pblica da administrao privada. Embora as estratgias recomendadas nesse documento no tenham sido implementadas na sua totalidade, desempenharam um papel importante em termos de difuso discursiva (FOUCAULT, 1972) dos principais conceitos da Nova Gesto Pblica. As agncias reguladoras incluram-se nessa onda flexibilizadora, manifestada claramente no grau de isomorfismo organizacional que apresentam. A autonomia, a estabilidade e as formas de escolha dos dirigentes, a figura jurdica de autarquia especial sem subordinao hierrquica, a independncia financeira, administrativa e gerencial, as medidas de publicidade, comunicao e contato com os usurios, a presena dos colegiados e outras medidas similares esto presentes na maioria das agncias criadas. A presena do contrato de gesto em algumas agncias tambm se insere no quadro das medidas de flexibilizao gerencial (MELO, 2002). Nessa dimenso tambm as agncias reguladoras tm sofrido com as descontinuidades do processo de formulao e implementao da Poltica de Gesto Pblica inicialmente expressa nas idias do Plano Diretor, e, a seguir, influenciada pela concepo do Plano Plurianual Avana Brasil 2000-2003. No caso da Aneel, o primeiro contrato de gesto foi assinado em 2 de maro de 1998, teve vigncia at 31 de dezembro de 2000 e foi objeto de auditorias pela Secretaria Federal de Controle durante os exerccios 1998 e 1999, quando foi verificado um desempenho satisfatrio. Na auditoria realizada na Aneel, exerccio 2000, pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU:2001), os auditores constataram que as metas da agncia, estipuladas no contrato de gesto, foram agrupadas em dois grandes programas contemplados no PPA, fazendo com que o contrato assumisse um carter formal, uma funo redundante em relao a outros instrumentos de planejamento e oramento. A partir do exerccio de 2001, teve incio o processo de repactuao das metas do contrato de gesto, que, no perodo 2002-2004, adota as metas fsicas contempladas no PPA. As auditorias realizadas pelos controles interno (SFC) e externo (TCU) cuidam da avaliao dos programas do PPA no caso da Aneel, programas de Abastecimento e de Qualidade do Servio de Energia Eltrica , recaindo exatamente sobre as mesmas aes e resultados alvos do contrato de gesto. Como os dois programas do PPA contemplam todas as aes finais da Aneel, a manuteno do contrato de concesso foi considerada redundante e sobreposta aos controles j realizados por meio do PPA. importante observar que os projetos de reforma que tramitam no Congresso Nacional discutem apenas os aspectos formais das agncias reguladoras, sem debater a necessidade e relevncia do papel do Estado regulador. De autoria do deputado Mrio Assad Jnior (PL-MG), o Projeto de Lei no 465/2003 aumenta o prazo da quarentena dos conselheiros e diretores das agncias para um ano. A deputada Telma de Souza (PT-SP) quer restringir a autonomia das agncias e dar poderes ao presidente da Repblica para exonerar conselheiros e diretores (Projeto de Lei no 413/2003). Hoje s se pode exonerar um dirigente de agncia se ele for condenado por improbidade administrativa. Alm disso, existem vrios requerimentos na Cmara dos Deputados convidando diretores das agncias para prestar esclarecimentos de suas reas (INVESTNEWS, 2003).
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4. Regulao e Controle Social Antes de analisar a questo do controle social importante destacar brevemente a origem do conceito. A idia de controle social foi apresentada na sociologia americana de cunho funcionalista da dcada de 20 do sculo XX, associada a estudos sobre o crime e outras atitudes socialmente indesejveis. Defendia-se a importncia de instituies sociais que possibilitem tolerar quando no integrar indivduos desviantes. Pressupunham portanto a existncia de padres de comportamentos que devem ser seguidos e, conseqentemente, a existncia de mecanismos de regulao que maximizam a possibilidade desses comportamentos. De uma forma mais detalhada, controle social definido o conjunto de recursos materiais e simblicos de uma sociedade para garantir que a conduta de seus integrantes respeite as regras e os princpios estabelecidos previamente. Esses recursos poderiam ser externos, na forma de recompensas e punies, ou internos, como a educao moral ou a socializao propriamente dita. (ENCICLOPEDIA, 2004). De um conceito relacionado dinmica da sociedade, o controle social comeou a ser muito aplicado em organizaes humanas de menor escala, como empresas, igrejas e escolas, onde os custos e os benefcios de mecanismos de controle poderiam ser mais precisamente aferidos e seus efeitos positivos e negativos melhor observados, devido explicitao de objetivos que servem de orientao para tal controle. J uma sociedade no assim to clara quanto s suas finalidades, se que as tem. O conceito de controle social referente reforma regulatria, deve ser visto num outro contexto. Ele duplamente relacionado aos processos de redemocratizao da sociedade e transformao do papel do Estado. Como Di Pietro (1997) enfatiza, a transformao histrica do papel do Estado influencia a concepo relativa cidadania. O quadro a seguir resume esta transformao a partir de uma viso histrica: Quadro 1: Papel do Estado e Direitos da Cidadania
Estado de Direito Liberal (Brasil at 1930) Direitos da Cidadania Liberdades individuais e de Direito Social (Brasil 1930/1990) Democrtico/Subsidirio (1990 atual)

Direitos Socializao e preocupao Participao popular no com o bem comum processo poltico e no controle das atividades governamentais Direitos individuais ao lado dos direitos econmicos e sociais

Fonte: Di Pietro (1997) Este mesmo processo histrico de deslocamento do pblico para o social, na medida em que o liberalismo e a democracia se implementam em vrios pases do mundo, analisado por Cunill (1998). Para a autora, o primeiro deslocamento, que acontece nos sculos XVIII e XIX corresponde ao surgimento da sociedade civil burguesa. Os direitos de cidadania referem-se opinio pblica, imprensa livre e sistema de representao parlamentar. O segundo perodo, no decorrer do sculo XX, traduzido em formas neocorporativas de integrao Estado-Sociedade e coincide com o papel cada vez maior que o Estado assume na vida poltica e social. Ainda na dcada final do sculo passado, percebese que o pblico no pode ser identificado com o corporativo. A democracia direta ou participativa dos movimentos sociais e a participao cada vez mais crescente do terceiro setor na produo de servios
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sociais em reas como educao e sade influenciam a definio da sociedade civil como espao pblico no-estatal. neste contexto de transformao do papel do Estado e da sua relao com a sociedade que pode ser vista a retomada da discusso acerca do controle e participao social no marco regulatrio. Com os processos de democratizao e diminuio do papel do Estado na economia e vida social, o controle social assume uma nova dimenso. Ele visto como a capacidade que tem a sociedade organizada de intervir nas polticas pblicas, interagindo com o Estado na definio de prioridades e na elaborao dos planos de ao do municpio, estado ou do governo federal (CUNHA:2003:p.2), remetendo existncia de dois pressupostos bsicos: o desenvolvimento da cidadania e a construo de um ambiente democrtico. Neste novo contexto, o controle social visto como uma conquista da sociedade civil e entendido como instrumento e expresso da democracia. Ou seja, a transformao histrica do papel do Estado influencia a concepo acerca da cidadania e a noo do controle social nesta ltima embutida. esta mesma transformao, desencadeada com a crise do Estado nos anos 90, que tambm influencia fortemente o estabelecimento do marco regulatrio. As configuraes Estado-Sociedade sero diferentes dependendo do pas e sua trajetria histrica. Estes arranjos so dinmicos, embora, um olhar ahistrico possa enxergar neles apenas sua imutabilidade. Assim, diferentes pases no apenas apresentaro diferentes configuraes destas variveis, mas tambm manifestaro concepes diversas acerca do significado e dos mtodos empenhados no prprio processo poltico, concepes estas que influenciam o comportamento de todos os grupos e classes sociais. a partir destas consideraes que defende-se que nenhuma anlise do nosso objeto de interesse agncia reguladora e a questo do controle social faz sentido descolada deste contexto histrico de formao. Uma breve comparao com o conceito e as formas de exerccio do controle social em pases que serviram de inspirao reforma, como EUA e Reino Unido, pode servir para anlise em questo. Conforme Skocpol (1985) e McSwite (1997) analisam, os EUA no herdaram um Estado centralizado e burocrtico da poca pr-industrial e pr-moderna. Ainda, a disperso da autoridade ao longo do sistema federativo, a diviso da soberania entre ramos do governo nacional, a simbiose existente entre segmentos da administrao federal e comits do Congresso so alguns dos fatores que fazem com que o poder do Estado no EUA seja considerado fragmentado, disperso e permeado pelos interesses organizados da sociedade os chamados lobbys. Nos EUA, a Constituio no estabeleceu um Estado administrativamente centralizado para gerenciar as questes sociais a partir de uma clara concepo do bem-estar pblico. Ao invs disto, estabeleceu uma economia poltica para a qual o bem-estar pblico o agregado de preferncias privadas. Os EUA so um governo de legislao e contestaes legais. A poltica torna-se o campo de batalha onde interesses sociais e polticos se traduzem em lei. O poder poltico manifesta-se na capacidade de ter uma lei aprovada. A insatisfao se expressa por meio de tentativas de novas interpretaes mais favorveis da Constituio, mas sem nunca questionar esta ltima. Historicamente, a estrutura estatal fraca, descentralizada e fragmentada, combinada com a democratizao e a ausncia de uma classe trabalhadora unificada, tem encorajado o capitalismo americano a adotar uma postura ideolgica liberal e anti-estatizante.
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Neste contexto importante diferenciar o conceito de regulao nos EUA. Neste pas, a interveno do Estado sempre se resumiu em termos de regulao, no sentido mais amplo da palavra. A regulao no sentido americano aplica-se ao controle pblico exercido sobre as atividades econmicas do setor privado. A regulao, como uma forma distinta de controle governamental, supe, em princpio um organismo governamental que tenha o papel de editar regras controversas sobre um mnimo de decises econmicas privadas, por meio de medidas administrativas quase jurdicas. Sem entrar em simplificaes sobre o tamanho da mquina burocrtica americana, que tambm apresenta um peso significativo, o Estado nunca vestiu a camisa do produtor direto na economia. As estratgias de reforma, dependendo das linhas polticas e ideolgicas no poder, resumem-se, na sua grande maioria, em termos de maior ou menor grau de regulao e maior ou menor presena de estruturas burocrticas criadas para estes fins. Estas estruturas podem ou no assumir a autonomia e independncia to aconselhada na literatura especializada mais moderna de regulao. A figura da agncia reguladora nasce nos EUA, quando, em 1887 o Congresso cria a primeira agncia regulatria: Interstate Commerce Comissions, com o objetivo de regular as ferrovias americanas. A origem e os fatores que impulsionaram a criao dos marcos regulatrios nos EUA tambm diferem substancialmente dos fatores presentes no Brasil. O setor de transportes foi o primeiro a ser regulado nos EUA. A ICC foi estabelecida como conseqncia da crescente indignao do pblico em relao s prticas de abuso nas ferrovias. Um dos argumentos mais utilizados para justificar a regulao do transporte rodovirio, aquavirio e areo era que a competio nestas indstrias, sem regulao, poderia mostrar-se excessiva (BREYER, 1982). O estabelecimento da regulao tambm coincide com a Grande Depresso dos anos 1930. Muitos argumentaram que a depresso foi conseqncia direta da competio acirrada. Coincide com o crescimento das teorias econmicas keynesianas e a convico que a regulao, enquanto interveno do Estado na economia, pode aliviar os efeitos desta competio vista como excessiva. Conseqentemente, a viso mais favorvel em relao regulao presente nos EUA a partir do incio do sculo XX, levou na criao e crescimento das estruturas governamentais criadas com esta finalidade. Novas leis e as interpretaes mais abrangentes da Clusula de Comrcio - presente na Constituio - por parte da Suprema Corte, ampliaram o escopo e ao das agncias reguladoras. As agncias reguladoras federais criaram-se nas mais diversas reas, sendo responsveis para a regulao de aspectos interestaduais em setores como ferrovirio, rodovirio, aviao, telecomunicaes, energia eltrica, televiso, gs natural, enquanto os governos estaduais regulam a parte intraestaduais destes mesmos setores, estabelecendo desta forma um sistema descentralizado e compartilhado de funes regulatrias (BREYER, 1982). Diferentemente do Brasil, nos EUA existe uma lei prpria, definidora da estrutura normativa das chamadas agncias administrativas (incluindo aqui no apenas os entes reguladores independentes, mas tambm outras agncias executivas) e dos seus poderes e deveres genricos, o chamado Federal Administrative Procedure Act, de 1946, que fundamenta a criao de agncias especficas no mbito federal. A questo do controle social tambm deve ser visto dentro do quadro histrico e cultural estadunidense. Como Moreira (2003) analisa, o sistema estadunidense privilegia a legitimidade pelo
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procedimento, enfatizando mais estes ltimos de que propriamente os controles a-posteriori. As agncias do publicidade s suas propostas normativas, possibilitando a participao dos interessados, fazendo uso de audincias e formas de comunicao escrita e oral. Informao, participao e responsabilizao so dimenses chaves do processo de tomada de deciso. H de se lembrar que um dos principais argumentos a favor da existncia das agncias reguladoras tem a ver com a tecnicidade das suas decises. Na cultura americana, onde o que advm da cincia e tecnologia legtima, pouco pode se questionar a deciso de reguladores tecnicamente qualificados, que operam com base em procedimentos transparentes e responsveis. Por isto, o controle quanto ao contedo da norma bastante restringido. O foco maior est na verificao se o procedimento adotado foi suficiente para garantir a participao dos interessados. Por outro lado, a existncia e participao de grupos organizados da sociedade civil institucionalizada no processo poltico americano. A proliferao de grupos de interesse que competem entre si e apresentam alto grau de especializao caracteriza a tecido social neste pas e parece contribuir para o andamento do marco regulatrio. No entanto, a onda neoliberal presente nas polticas governamentais a partir dos anos 1980, com o Governo Reagan, colocou com um dos principais objetivos da reforma a desregulamentao. Como conseqncia das reformas, que nos EUA assumem foco antiregulatrio, diferentes agncias reguladoras (como ICC) se extinguem, optando para regras do mercado e desmantelamento dos marcos regulatrios existentes no pas. Novas teorias e ideologias liberais ganham poder e a crtica sobre a regulao e as estruturas regulatrias se propaga. Diferentemente dos EUA e devido a diferentes trajetrias histricas, na Europa continental, a soberania um conceito estreitamente relacionado com as instituies administrativas centralizadas. Enquanto os britnicos do importncia aos partidos polticos no parlamento, os cidados americanos se refutam a designar qualquer um dos poderes como soberano, atribuindo soberania lei e Constituio. Em muitos pases da Europa a ordem administrativa reconhecida como uma rea de ao autnoma. Todos, quem apia e quem est na oposio da ordem existente, se orientam a trabalham fazendo uso desta ordem administrativa enquanto agente do bem pblico. Isto, em parte, est relacionado com as formas de poder estatal que existiam antes do sufrgio democrtico ser estabelecido nestes pases. Por exemplo, as burocracias administrativas centralizadas existiam na Alemanha desde a monarquia absolutista. Questes como grupos de interesse, corporativismo e partidos polticos competitivos em perodos eleitorais so muito presentes. Os partidos polticos tentam operar fazendo uso de apelos programticos blocos de votantes organizados (SKOCPOL, 1985). Sem esgotar as diferenas, vamos comear a anlise a partir do caso do Reino Unido, pas pioneiro na adoo de reformas regulatrias. Fatores como o dficit fiscal do Estado, a afinidade ideolgica do governo conservador com as idias neoliberais revitalizadas a partir dos anos 1980, a receptividade por parte de grupos sociais e de alguns representantes da academia, o papel do setor financeiro e poderosos grupos internacionais marcaram o processo de liberalizao de mercados chaves de servios pblicos como telecomunicaes (1984) e gs (1995), a entrada do setor privado e o estabelecimento de rgos reguladores independentes moda americana (GOMES, 2003). As agncias reguladoras de infra-estrutura foram criadas durante o governo conservador e a poltica regulatria durante este perodo reflete as prioridades polticas e ideolgicas do partido no poder, caracterizado pelo foco na defesa da concorrncia e por uma gesto muito personalizada das
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agncias (exemplo a assinatura das decises reguladoras como Eu, o regulador, refletindo o alto grau de personalizao e hierarquizao das estruturas regulatrias. Conforme Gomes (2003:4) afirma: Essa forma de organizao reflete as tradies personalssimas do governo Britnico. Esse modelo compatvel com as aspiraes de responsabilidade gerencial bastante apregoada por doutrinas da nova gesto pblica de fornecer liberdade aos gerentes.. A direo poltica assegurava-se por meio da indicao do Diretor-Geral pelo Secretrio de Estado, com o qual o primeiro divide poderes. Com relao questo do controle social, importante enfatizar que representaes dos consumidores e usurios j existiam desde antes de privatizao, enquanto entes consultivos. Com a privatizao, instituem-se representaes setoriais diferentes para cada setor de servios. Por exemplo, no setor de telecomunicaes criam-se quatro comits regionais, um para representates de empresas, um para pessoas incapacitadas e terceira idade. No setor de gs, existia um nico rgo nacional de representao. Durante o governo conservador, a defesa da concorrncia assume-se como prioridade da poltica regulatria. Esta priorizao da poltica se traduziu em termos de reduo de custos cruzados, os quais justificam o uso de subsdios que visam transferir recursos de um segmento mais lucrativo para um segmento inadimplente (foco de uma poltica de preocupao social). interessante comentar uma das medidas que as concessionrias de energia eltrica tomaram naquele pas durante este perodo: a instalao de aparelhos para antecipar o pagamento de energia eltrica nas residncias de baixa-renda. Esta medida traz um deslocamento de responsabilidade pela descontinuidade do servio, da concessionria para os usurios. Jogar a culpa nos prprios usurios de energia eltrica para o conseqente corte de energia resultante da falta de pagamento ao invs de assegurar a continuidade no atendimento, um dos princpios de prestao dos servios pblicos, resultado direto desta estratgia. Quando o Partido Trabalhista assume o poder, o modelo regulatrio no passa por drsticas mudanas. Ao invs de desmantelar as existentes estruturas regulatrias, o novo governo opta para mudar as prioridades da poltica regulatria, colocando a defesa do usurio como objetivo prioritrio. A estratgia conseqente seria o fortalecimento das estruturas de defesa do usurio do servio pblico, criando estruturas nacionais e regionais de defesa do consumidor, mas tambm redefinindo as relaes destes rgos com os reguladores. Outras medidas de design organizacional dos entes regulatrios so tomadas, como a despersonalizao do papel do regulador, dando maior nfase a trabalho de conselhos. Um ponto importante sobre a estrutura regulatria no Reino Unido o sistema de freios e contrapesos tpico dos arranjos institucionais deste pas, traduzido na diviso de poderes da poltica regulatria entre o poder executivo, entes regulatrios e rgo de defesa da concorrncia (atual Competition Comission) e rgos de controle externo National Audit Office (GOMES, 2003). Junta-se a isto, um esquema poderoso de rgos de defesa dos interesses do consumidor, de carter independente (do prprio rgo regulador), que une informaes, reclamaes e atua permanentemente em defesa dos interesses destes ltimos. Os rgos so financiados pelo Departamento de Comrcio e Indstria (Department of Trade and Industry), a partir de taxas relativas s concesso que as prprias empresas devem pagar ao governo. Conseqentemente, os rgos prestam contas ao prprio departamento. Por outro lado, as diretivas da Unio Europia direcionam a poltica regulatria, uma vez que estabelecem referncias relativas a qualidade de servios pblicos, assim como a prpria abertura de mercado.
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Quadro 2: Caractersticas principais das reformas regulatrias nos EUA, Reino Unido e Brasil
Caractersticas Ano de agncia criao da EUA primeira 1887 Grover Cleveland Partido Democrata Regulao = interveno Estado Reino Unido 1984 Margaret Thatcher Partido Conservador do = defesa da competio e = defesa da competio e do do usurio usurio Privatizao liberalizao economia Ideologia neoliberal Presso do financeiro e poderosos internacionais e Privatizao e liberalizao da da economia Ideologia neoliberal predominante no governo Brasil 1995 Governo Cardoso Fernando Henrique

Polticos-chaves

Fatores e contexto da reforma Excessiva competio regulatria Grande depresso Consenso poltico

setor Presso do setor privado outros internacional e nacional grupos Mimetismo de estratgias internacional Receptividade por parte de grupos sociais e Falta de consenso poltico, alguns representantes da agravada pela velocidade das academia reformas Controle social Foco nos procedimentos e transparncia, assim como o livro acesso informao Tecido de representao Pouca tradio de organizao de de usurios pr-existente usurios em setores de servios privatizao pblicos Tradio de sociedade Pouca tradio de participaocivil organizada cidad

Atuao de grupos de interesse (lobby) Arranjos institucionais Criao de ONG-s psbaseados no sistema de privatizao freios e contrapesos Experincias existentes em algumas agncias reguladoras, que visam maior aproximao com os usurios

Fonte: Elaborao prpria 5. Concluses O objetivo principal deste trabalho foi apresentar uma reflexo acerca das agncias reguladoras e a questo do controle social no mundo. Para isto, apresentou-se uma breve trajetria da reforma regulatria no Brasil, analisaram-se as principais caractersticas desta reforma destacando a premissa de controle social - e aprofundou-se na questo do controle social, apresentando o caso dos EUA e Reino Unido.

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A questo do controle social e participao cidad foi considerada um pr-requisito para o bom funcionamento do modelo regulatrio no Brasil. Para que o chamado Estado Regulador funcione adequadamente necessrio que se sustente numa sociedade civil forte, organizada e ativa. A relativa autonomia dos novos entes reguladores balanceava-se com o pressuposto de participao e poder cidad, exercido via uma nova forma de controle, o chamado controle social, ao passo em que se debatiam medidas de reduo (ou no) de formas tradicionais internas e/ou externas de controle, como aquela exercida pelo Tribunal de Contas da Unio. O novo modelo que tentou-se implementar no pas, considerou essas condies como dadas, sem ponderar que os avanos decorrentes da democratizao ainda no eram suficientes para equilibrar os poderes presentes no triangulo regulatrio. Conforme Cavalcanti (2003) aponta, no exagero afirmar que, no Brasil, as estruturas administrativas precederam a prpria sociedade, por no terem fluido originalmente da evoluo do jogo social, mas sim de um transplante concebido sob medida para garantir lealdade, ordem e explorao econmica em benefcio da coroa portuguesa. A histria administrativa do Brasil moderno identificando-se o termo com os esforos de urbanizao, industrializao e desenvolvimento social - condicionada, no plano cultural, pela herana da imposio, proliferao e precedncia da norma, e reforada, no plano prtico, pela cultura bacharelesca daquela herana derivada. Em outros trabalhos (PECI, 2001) argumenta-se que no apenas conceitualmente fcil, mas tambm empiricamente possvel, perceber a desigualdade do poder existente entre o Poder Concedente, concessionrios e usurios dos servios pblicos. Ainda, as desigualdades sociais do pas refletem-se tambm nas estruturas regulatrias, que embora preocupam-se em implementar medidas de incluso do usurio em diferentes fases do processo regulatrio, pouco abordam as questes relativas ao cidado, o qual tem direitos tambm, direitos que representam as conquistas do Estado de Bem-Estar Social. Este gap social no apenas influencia o dficit democrtico do marco regulatrio no Brasil, mas acaba realimentando o crculo vicioso de excluso social. Neste contexto muitas das agncias reguladoras partiram para uma estratgia que tentou induzir um maior controle social, buscando a aproximao e comunicao com o usurio de servios pblicos. Embora inspirada em outras experincias internacionais, a reforma regulatria brasileira incorpora as peculiaridades destes arranjos Estado-Sociedade que lhe so tpicos. Os dois pases que serviram de inspirao reforma regulatria no Brasil, EUA e Reino Unido, apresentam tambm diferentes conceitualizaes e prticas de exerccio do controle social. As reformas regulatrias nos EUA e Reino Unido so implementadas em diferentes momentos histricos, mas contanto com um razovel consenso poltico. As similaridades conceituais - quando existem - no so suficientes para desencadear a mesma similitude na fase de implementao no Brasil. Outras foras entram em jogo, foras estas que escapam aos moldes de uma anlise triangular da regulao, chamando ateno para a atuao de outros atores polticos no previstos, ou pouco considerados, no modelo regulatrio. Governos estaduais e municipais, rgos de defesa da concorrncia so alguns dos atores esquecidos do modelo. Neste trabalho, gostaramos de contextualizar a questo do controle social no contexto de fortalecimento de outras formas diretas e indiretas de controle que embora no busquem ofuscar a autonomia do rgo regulador, possam ser vistas como parte de um processo integrado de gesto da regulao. Para isto, a retomada da funo de formulao das polticas regulatrias enfraquecida no decorrer da reforma regulatria uma etapa necessria, embora no suficiente. Por exemplo, as informaes reunidas no mbito do TCU podem servir para retroalimentar o processo regulatrio, caso
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canais apropriados de comunicao e cooperao sejam estabelecidos. Como j se observou na anlise do caso brasileiro, mas tambm do caso dos EUA e Reino Unido, regulao e controle social dependem no apenas de fatores estruturais da dinmica EstadoSociedade caractersticos de cada trajetria histrica de diferentes pases mas tambm de mudanas polticas. Mesmo na esfera regulatria, definies polticas como alternncia de partidos polticos no poder - vo transformar o escopo e abrangncia da regulao, assim como o papel requerido e exercido pelo controle social. O fortalecimento do controle social apresentado como um dos objetivos do novo governo com relao melhoria do marco regulatrio. importante lembrar que embora o controle social seja altamente desejvel, ele no facilmente realizvel. O tecido social denso ao ponto de propiciar uma espontnea participao da sociedade civil? No existem receitas de bolo que possam induzir a participao cidad e nem as formas de controle social. Mas, experincias de xito existem no pas e tambm foram adotadas com relativo sucesso em algumas agncias reguladoras. Talvez resida aqui a melhor fonte de aprendizagem democrtica. Finalmente, estas consideraes reforam a necessidade de aprofundamento de anlises histricas e contextuais para a maior compreenso da trajetria de reformas em diferentes pases do mundo. 6. Bibliografia ABRANCHES, S. Privatizao, mudana estrutural e regulao. In: FORUM NACIONAL O DAY AFTER DA PRIVATIZAO DA INFRA-ESTRUTURA, 11., 1999. AZEVEDO, E. A. Agncias reguladoras. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, v.213, p.141-148, jul./set. 1998. BENJO, I. Fundamentos da Economia da Regulao. Rio de Janeiro: THEX EDITORA, 1999. BRASIL. Gesto Pblica para um Brasil de Todos. Braslia: Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. 2004. BREYER, S. G. Regulation and its reform. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1982. CAMPOS, A. M. Accountability: como podemos traduzi-la para o portugus? Revista Brasileira de Administrao Pblica. N.3. 1992. CASTOR, B. V. J. O Brasil no para amadores. Estado, governo e burocracia na terra do jeitinho. Curitiba: Ebel. IBQP-PR, 2000. CAVALCANTI, B. S. Da Modelagem Improvisao: Reinterpretando a Modelagem Organizacional. Mmeo, 2004. _____. Reformas e polticas regulatrias na rea de transportes. Anais CLAD. Lisboa, Portugal. Outubro de 2002. COSTA, F. L. da. Reforma do Estado: restries e escapismos no funcionamento das agncias autnomas. Revista de Administrao Publica, Rio de Janeiro,v. 33, n. 2, p. 191-199, mar./abr. 1999.
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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov. 2004

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