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uma anlise
I
da experincia brasileira
Lysia Bernardes *
o estudo aqui apresentado wna llDIilIe interpretatiw do longo processo
de conscientizalo sobre a necessidade da adolo de polticas urbaDas para o Pas.
Nio se deteve, portanto, no exame exaustivo de como surgiu e evoluiu a demanda
de uma poltica urbana nacional e como foram sendo criados os primeiros instru-
mentos ou formuladas as primeiras diretrizes de poltica urbana nesse nvel. Tam-
bm nio se orientou para uma anliae crtica aprofundada das polticas ou dos
instrumentos propostos.
Atraos dessa rel'isio das iniciatiws vrias no aentido da adollo de uma
poltica urbana para o Pas, este estudo pretende vir a subsidiar uma compreen-
so mais ampla das contradiiies que tm dificultado, no Brasil, a implementa-
o de tal poltica, em boa parte por falta de sustentao do prprio poder pb6-
00, que vem relegando a segundo p\ano os aspectos espaciais do p\anejamento.
1 O PAPEL DO ESTADO E DAS POLI'rICAS PBLICAS NA
CONFIGURAAO DO ESPAO URBANO
I ndependentemente de uma definio formal de poltica urbana - ou da cria-
o de instrumentos especficos para intervir no processo de urbanizao - a
ao do poder pblico, por se realizar necessariamente sobre uma poro do terri-
trio, contribui, de modo decisivo, para alterar a estruturao do espao. Esta
interferncia ocorre em todas as escalas e tem implicaes espaciais que podem
lEste artigo . com pequenas modificaes, o captulo sobre a expe-
rincia brasileira de poltica urbana do estudo "Poltica de Desenvolvi-
mento Urbano para Minas Gerais" elaborado pela Fundao Joio
Pinheiro (Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte, 1985), em convnio
com o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU). que
autorizou sua pubficao nesta revista.
Titular da Secretaria Especial da Regio Sudeste do MINTER e
professora da UFF.
"'n61. Cenl., Belo HQrh::Qnte, 1 (1): 83.119, jan./obr. 1986
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ser extensivas ou pontuais: e elas prprias, por sua vez, geram modificaes da
estrutura espacial, tanto em escalaregional como nacional.
J A realidade espacial - o espao - , sem dvida, a expresso dos pro-
('"'" cessos econmico-sociais que atuam sobre determinado territrio, e aspolti-
["\'\ cas pblicas integram esses processos. Mas o espao no apenas a expresso,
y }. ou o reflexo, do processo social global: ele exerce, de forma retroativa, importan-
t" te papel na organizao social resultante desse processo. O espao integra, pois,
.J a dinnca do processo social, da qual resultam a organizao do territrio e con-
I figuraes espaciais especficas. Configuraes espaciais que correspondem s di-
, 4. ferentes formas de organizao social no decorrer desse processo e so, ao longo
do tempo, modificadas tanto pelos vrios agentes que nelas interferem quanto
c;; por seu prprio dinamismointerno.
Ao analisar as relaes entre espao e formao econmico-social, Mil-
ton Santos (1979, p. 14-9) lembra que elas ocorrem em um espao particular, e
no geral, e adverte que se o conjunto de relaes que caracteriza determinada
sociedade tem para cada lugar um significado particular, este deve ser apreendido
ao nvel da totalidade. No so as especificidades do espao local, portanto, que
vao retroagir no processo social e sim a realidade espacial como um todo. esta
que as polticas pblicas devem considerar, abandonando tanto a tica eminen-
temente setorial quanto o enfoque eminentemente local.
A dimenso espacial , pois, inerente a qualquer poltica pblica e no
pode ser ignorada, sejam quais forem os objetivos de um governo, de vez que so-
ciedade e espao so indissociveis.
Seja qual for o uso que o aparelho estatal faa do territrio, est sempre
intervindo na configurao do espao - em particular e de forma mais acentuada,
no caso de um Estado nacional caracterizado por uma centralizao excessiva do
poder no governo central, ou melhor, em algunssegmentos dele.
Avaliar as polticas urbanas brasileiras implica, pois, preliminarmente,
reconhecer que elas se manifestam tanto explcita quanto implicitamente. Se
tm sido limitadas as intervenes decorrentes de uma poltica urbana explcita,
em contraposio no h como negar o tremendo impacto, nesse perodo, da po-
ltica global de desenvolvimento do Pas na configurao do espao, em particu-
lar no espao urbano. E o uso do territrio derivado das mais diversas lticas
setorias iro lantadas a artir da se linda metade da ca a e O, por sua vez,
passou a desem nhar a eI iro oItante na ormulaa'o de novas polticas, maS
lretamente vo tadas parao urbano. . ._-- .- -
O papel desempenhado pelo governo central como indutor da urbani-
zao a partir da Revoluo de 1930 e sua acentuao nas dcadas seguintes,
em especial com o apoio expanso do setor industrial e modernizao da agri-
cultura, vm sendo assinalados nas anlises sobre o impacto crescente da urbani-
za(o DO processo de configurao do espao brasileiro. A expanso das classes
mdias urbanas e da especulao da terra urbana, em boa parte em resposta de-
manda habitacional, por elas geradas, tomou-se pouco a pouco mais expressiva,
e a massa de migrantes atrados pelas cidades avolumou-se.
84 An61. " Conj., Belo Horizonte, 1 (1),83-119, jan.lobr. 1986
Para melhor entendimento desse processo, cabe citar, ainda que em linhas
muito gerais, aqueles efeitos mais expressivos das polticas pblicas que, nas lti-
mas dcadas, interferiram em todas as escalas, pois foi das aces do ooder central,
ou melhor, de suas polticas - claramente explicitadas ou nil:o - que decorreram
muitanas na estruturao do es a o nacional como um todo e, como
urna con guraoespecr ica o mesmo, no espao urbano. G<c.t
ri
ev
f1-al,
c:,
As tendncias, j detectadas anteriormente, acentuaram-se {, <
com a instIllO de um Estado autoritrio, eminentemente centralista, a partirl .J...
de 1964. O governo lederl acumwou progressivamente o poder de decisli'o e re. U'-'J
dUZlu a aufunOlma tanto dos estados quanto i1s munlclplOS. A partiCipao d?
aparelho estatal em todos os Campos de atividade, da agricltura e do abaste-
cimento produllo de bens e servios (em particUlar de infra-estrutrura e de ser-
VI os de utilidade u6lica) aumentou pa!atmarnenie, 06Jeitvando enar condies
para a expanso da produo em ases capt stas.
Orientadas pelas prioridades polticas, pelos objetivos econmicos e pe-
los interesses do novo aparelho estatal, as polticas setoriais multiplicaram-se na
segunda metade da dcada de 60 e foram implantadas, em vrios casos, com grande
sucesso. a bem dizer, todas elas, at mesmo a poltica habitacional. mto eram
pensadas tendo em conta seu impacto na conflgurallo do espao, em termos na-
CiiUiiS e locais.
Vale ser lembrado. --p".liticas setoriais permaneceram desvincu-
entre si, a esaI de em um cimeiro momento, terem sido criados mecans-
mos de coordena llo. centraliza o das decises do Governo e er nil:o slg'
tampouc,o, que todas as polticas emanariam de um nico centro
C!SOes; e as C9.ntrI4ifeS_iPtemas_ dQ 9. u.e..se m..ultiPli .. a partir Q
de 1967 podem ser facilmente identificadas. Vrias deJltre elas se prendem ')
considerao da dimenso espacial implcita nas polticas pblicas, isto , ao des-
caso quanto s conseqncias que a Implementao de tais poltiCas traria para a
estrutura do espao- em Vrios nVeis. - - -- -
Foram muitas, portanto, as linhas de ao especficas implantadas pelo
setor central para a soluo de problemas setoriais ou globais, em apoio aos ob-
jetivos macro do sistema, e cada qual teve expressivas implicaes com o urba-
no, a nvel do Pas como umtodo ou n80.
2 A criao do Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, ten-
do como orgo de apoio tcnico o Escritrio de Pesquisa Econmca
Aplicada (EPEA) e como rgo consultor o CONSPLAN, um conselho
de planejamento com mias cmaras, marcou o perodo da centraliza-
o, como Coordenao. Mas esta pouco a pouco teve restringidas
suas possibilidades de ser efetiva. Por outro lado, a nfase no reergui-
menta da economia atravs do crescimento industrial anulava qual-
quer veleidade de serem considerados os problemas espaciais em sua
complexidade. O esvaziamento do poder de deciso da Superinten-
dncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), que ocorreria
aindanos anos 60, comprovaesta afirmativa.
An61. II Conl., Belo Hori.zonte. 1 (1): 83-119, lon.labr. 1986
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Alguns exemplos de polticas pblicas que vieram a promover profundas
modificaes na configurao do espao merecem ser aqui regstrados. aplica-
o da legislao traballsta ao campo, somaram-se outras polticas especficas de
aplicao mais localizadas, como os programas de erradicao de cafezais antieco-
nmicos ou de incentivo modernizao da agricultura, todas elas tendo concorrido
diretamente para promover violento esvaziamento do campo e acelerao da urbani-
zao nas dcadas de 60 e 70. Tambm contriburam diretamente para isso, entre
outros fatores, a expanso da oferta de infra-estrutura e servios urbanos nas cida-
des - incluindo-se a a prpria habitao - e, indiscutivelmente, a retomada da ex-
panso do emprego, em particular nas grandes cidades.
A poltica de desenvolvimento industria! desvinculava-sede qualquer preo-
com os condicionamentos espaciais - a no ser quanto s log-
cion estas sim, consideradas - e traria corno canse ncia o avamento das
des' aldades inteI e intra-ce 'Qnais e, nos ocos de maior concentra o da ativida-
de, a elevao dos nveis de po uo, A oohtica de aooio indstria automobils-
tica iria afetar negativamente a circulaa:oe os transportes coletivos nas grandes ci-
dades. A poltica tributria. por sua vez, iria esvaziar estados e, particularmente,
murnclplos, mcapaciland-os para entrentar o agravamento dos problemas urba-
nos e subordinando-os s decisOes dos outros nveis de governo, at mesmo quanto-
s questes eminentemente intra-urbanas.
Nlfo cabe aqui retomar cada um dos efeitos indiretos das polticas seto-
riais na urbanizao e a conseqente mudana na configurao do espao nas duas
ltimas dcadas. Vale, no entanto, o registro de que a crescente interveno do po-
derentral em todos os campos do soci.al e do econmic_o. em conta a di-
notavelmente aquelas tendncias anteriores, que
vam para a configurao de uma questo regional, e urna uesto urbana, ambas es-
treitamente vine as, e, a em r, UI veis.
2 A QUESTAO URBANA E A DEMANDA DE POLIIICAS
ESPEC(FICASPARA O DESENVOLVIMENTO URBANO DO
PArS
Fruto da acelerao da urbanizao nas ltimas dcadas, da agudizao
dos problemas urbanos e das desigualdades regionais, em muitos casos como decor-
rncia da implementao de polticas setoriais que, voltadas para a promoo do de-
senvolvimento econmico, visavam diretarnente a criao de condies favorveis
produo capitalista, a questo urbana e as implicaes da urbanizao acelerada
no espao spassaram a ser consideradas com seriedade nos anos 70.
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3 No se pode deixar de referir aos efeitos particularmente concen-
tradores do Programa de Metas do governo Kubitschek que, ao acele-
rar o processo de industrializao, o fez com base na indstria auto-
mobilstica. A expanso dos transportes rodovirios e a precedncia
que assumiram desde ento sobre o transporte ferrovirio e o de ca-
botagem contriburam diretamente para a grande mudana na confl-
gurac espacial do Pas, acelerando a migrao campo-cidade, sub-
vertendo as relaes intra-regionais e acentuando, a nvel nacional.
a primazia da Regio Sudeste, de So Paulo. em particular.
An!. III Conl., Belo Horizonte, 1 (1): 83.119, lon.lobr. 1986
Da fase desenvolvimentista que se traduziu na expanso acelerada do de-
senvolvimento industrial e dos transportes rodovirios e que, na escala intra-urba-
na teria como corolrio certo estancamento da indstria da construo civil, pode-
se datar o agravamento de vrias disfunes atuas do sistema urbano nacional.
Era amplamente aceito, desde os anos do governo JK (embora alguns setores tc-
nico-acadmicos ousassem contra isso se rebelar), que um desenvolvimento indus-
trial continuado iria induzir ou mesmo forar a soluo para tais questes e que o
equilbrio seria alcanado.
A multiplicallo dos problemas intra-urbanos evidenciou-se, a partir de en-
to, nos grandes centros regionais mais ou menos afetados pelo desequilbrio regio-
nal crescente, acentuado pela industrializao do Sudeste, mas tambm se agravou
nas grandes metrpoles dessa regio, onde se tomaram prementes os problemas de
moradia, abastecimento, transportes coletivos, saneamento e outros. Todavia, o
impacto da questo urbana somente era reconhecido no mbito local e apenas o
problema habitacional veio a merecer ateno especfica. As vrias iniciativas no
sentido de prover a populao urbana de moradia condigna, desde a dcada de
1940, haviam alcanado poucos resultados, enquanto que outras - como o conge-
lamento de aluguis - contriburam diretamente para desestimular a construo
civil, afetando tambm as classes mdias urbanas com a conseqiiente escassez da
oferta de habitaes, justamente quando se acentuava a atrao migratria para as
grandes cidades.
A "questo urbana" fora colocada, em sua problemtica eminentemente
intra-urbana, desde 1963 e, em particular, o problema habitacional, de longa data,
era objeto de ateno do governo central. Entretanto, pode-se reconhecer que, ape-
sar da realizao, naquela data, do Seminrio de Quitandinha, que enfatizou a neces-
sidadede uma interveno governamental no campo do urbano, nenhuma ao nes-
se sentido foi includa entt!> as reformas de base defndas pelo governo Goulart em
1964. A compreenso da gravidade dos problemas urbanos era limitada pela vislIo
eminentemente intra-urbana e no havia consenso quanto a medidas concretas a
serem propostas, ainda que um grupo expressivo de arquitetos lutasse para colocar
devidamente a questo, mesmo que sempre em seus aspectos intra-urbanos.
Tambm o governo implantado em 1964 no iria conferir maior ateno
ao desenvolvimento urbano, e apenas o problema habitacional mereceu a nfase
requerida. E se a criao do Banco Nacional da Habitao (BNH), vinculado ao Ser-
vio Federal de Habitao e Urbanismo, pde fazer crer que se alcanara uma com-
preenso abrangente da questo, o que veio a suceder em seguida comprova o con-
trrio.
A pequena significallo da questo urbana para o aparelho estatal insta-
lado em 1964 confirmada pelo fato de que o Decreto-Lei 200, de 1967, ao de-
fmir a estrutura organizacional do governo e explicitar a competncia de seus r-
gos, no se refere ao desenvolvimento urbano. O rol das competncias atribudas
ao Ministrio do Interior (MINTER) inclua Desenvolvimento Regional, Radica-
o de Populaes, Ocupao do Territrio, Migraaes Internas, Assistncia aos
Municpios, Programa Nacional de Habitao, mas no enunciava diretarnente, uma
vez sequer, desenvolvimento urbano ou planejamento urbano.
An61. Con]., aelo Horizonte, 1 (1): 83119, ]an./obr. 1986
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At mesmo a complexa problemtica metropoliana, com a oposio cres-
cente entre as unidades centrais e os municpios perifricos, desprovidos de infra-
estrutura mnima e com receitas irrisrias, somente no final da dcada de 60 se-
ria reconhecida pelo poder central, pois nelas poderiam vir a se gerar focos de ins-
tabilidade.
Cabe registrar, igualmente, que tambm nas reas tcnicas do Governo a
compreenso abrangente da problemtica urbana e da necessidade de polticas espe-
cficas para seu equacionamento e soluo era muito limitada. Se deixada de lado
a questo habitacional, amplamente reconhecida, mas, na maioria dos casos, apenas
quanto ao dficit de moradias e no quanto s suas demais rnplicaes, a conside-
raao do urbano na maior parte da dcada de 1960 era muito restrita. Fundava-se
em uma vislfo de urbanistas que, embora muitas vezes possussem uma cornpreen-
so crtica da sociedade em que viviam, acreditavam encontrar no planejamento
urbano uma possibilidade concreta de ordenar o espao atravs de tcnicas pr-
o pras de controle de seu uso. Esse urbanismo progressista/racionalista, tambm ana-
Vtisado por MonteMr (1980), teve eco entre os especialistas em
-} municipal que viam na modernizao da gestlfo urbana. como apoio na cria-
\-\" . de novos instrumentos o camnho para o ordenamento do
1 brasileiras. desses grupos as primeiras preocupaes com os pia.
nos, integrados,. __ que viriam das vrias
reas enVOfvidiii com o urbano.
Somente no final dessa dcada as questes decorrentes da urbanizao e
metropolizao aceleradas foram posicionadas em contexto espacial mais amplo
marcado pelas crescentes desigualdades inter e ntra-regionas.
Nos anos 70, portanto, que se conjugariam condies para que a
J!1tica urbana se inserisse na estratgia governamental, que entl!o passara a <!lll.
lJ1aior nase questlfo da integrao nacional. Mas isso nl!o bastaria para que se efe-
tivassem as medidas decorrentes da oltica urbana ro osta, em conse ncia dos
con os mternos no apare o estat e do jogo de presses de toda ordem QJlO
sobre ele se exercem, como ser examinado mais adiante.
Com efeito, ao privilegiar deterroinadas jXllticas..l'lblicas -
habitaciqnal -, o fez!l!! resPQstajl, pressa:.ode
e ecficos e, se nenhuma nfase foi conetida defrnio e implemental!o de
uma poltica urbana abrangente, isto se deVe ao ato e que, a par o nl!oreconhe.-
cimento, em certos setores do a lho estatal, das implicaes do fenmeno de-
rrietropo zal!o e o crescimento ur ano gener za o, nl!o veria con'u l!o de
in cresses ara CCI uanto arma e a o a a atar. mo a ha1?itafo, o sane-
amento ICO, os rampo es UI anos - e, em pequenaesc ,at mesmo o lane-
jamento UI ano - suscitariam o interesse de grupos empresariais capazes de exercer
presslro sobre o sistema, mas outros aspectos do desenvolvimento urbano eram ev-
{dos, pOIS se revelvam capazes de provocar conflitos. seja a nvel do prprio ,P-MP-
lho est".;tal, seja com as c\assesdominantes interessadas,na manuteno do"status quo"
As observaes sobreos instrumentos de interveno no urbano criados no
decorrer dos anos 60 e as primeiras iniciativas para a formulao de polticas ur-
banas para o Pas, apresentadas a seguir, ilustram as questes bsicas j apontadas:
o no-amadurecmento (ou fragilidade dos conhecimentos) das reas tcnicas so-
88 Anl. l C:onl. lIelo Horb:onte, 1 (1): 83.119, lan./obr. 1986
bre a questo; o desinteresse do poder central at a entrada dos anos 70, quanto
necessidade de enfrentar os efeitos de suas polticas pblicas na confgurao rego-
nal; e, fma1mente, os conflitos de interesse e os oonfrontos a nvel da prpria buro-
cracia estatal e as presses do poder econmico sobre o aparelho estatal que centra-
lizava o poder.
2.1 Instrumentosde interveniocriados nadcada de 60
Na segunda metade da dcada de 60, no se estruturou uma proposta
explcita de poltica urbana nacional, mas, pela primeira vez, a nvel do discurso
oficial, foi reconhecida a necessidade de o governo central atuar diretamente nas
cidades - no apenas na oferta de habtao, A coordenao dessas aes foi tam-
bm cogitada e, ao ser criado o rgo que at hoje o principal agente do governo
federal no campo urbano, o BNH, pelo mesmo ato legal se instituiu o Servio Fe-
deral de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), o que reflete o reoonhecimento de
que se faria necessria uma artculaso, ou mesmo, orentao "urbanstica", para
o desenvolvimento dos programas habitacionais. Entretanto, a distncia que se cria-
ria entre a proposta dos planejadores e os executres dessas polticas governamen-
tais levaria ao abandono dessa diretriz de artculao e integrao, e tanto o BNH
como o SERFHAU, por isso, desenvolveriamsuas atividades de forma independente
a partir de 1967.
o enfoque abrangente do desenvolvimento urbano estaria presente, no
entanto, nos documentos de planejamento - em particular no Plano Decana!
(Brasil. MinIstrio do Planejamento e Coordenao Eoonmica, 1967 a), que mos-
trou a necessidade de uma poltica especfica que transcendesse o plano puramente
local - e se expressaria igualmente, atravs da inclus[o, na Constitui[o de 1967,
de um artigo prevendo a institui[o de regUles metropolitanas. Tais proposies, en-
tretanto, tanto as do PlDo Dcena! quanto a da institui[o de regiGes metropolita-
nas, nl' mereceram a aten o do a arellio estatal. N[o havia da arte dos setores
que concentravam o po ar de decis[o o reconhecimento da necessidade de serem
coodenadSe ampliadas as aes em favor das cidades e regies metropolitanas.
Por outro lado, a natureza complexa dos problemas institucionais a sereW
enfrentados para a implanta@ de uma poltica urbana e metropolitana deve ter
oontribudo para que n[o fosse oonferida prioridade formu1a[o e implementa-
[o de uma tal poltica.
Urna anlise dos instrumentos legais e institucionais criados a partir de
1965, em particular oom o confronto entre o que deles resultou e os objetivos enun-
ciados - pelo Plano Decenal e outros documentos oficiais -, exigiria um estudo
alentado que extravasaria os limites deste documento. Pode-se reconhecer facil-
mente, no entanto, que as posies assumidas pelo aparelho estatal, ao tratar o
urbano, raramente so coincidentes: o discurso dos planejadores e, at mesmo, a
ex licita o oficial de diretrizes n[o oom ndem, a rigor, s aOes desenvolvidas
pe o Estado oomo agente promotor do desenvo vrnento, atra s e suas po tcas
publicas.
Constata-se, com efeito, que instrumentos criados oom determinado
objetivo redirecionaram suas aes e que nenhuma medida concreta respondeu
Anl. II Ccn). eelo Horizonte, 1 (1)1 83119, lan./abf. 1986 89
proposta abrangente contida no Plano Decenal. Tudo isso vem confirmar um
mais graves problemas do planejamento e dos planejadores, que, dissociados da
ao executiva e distanciados da cupula do poder, pouco ou nada influam nas deci-
ses dos rgos executores, essencialmente setoriais, nem eram considerados pelos
escales superiores, dos quais emanam as polticas pblicas.
As observaes que se seguem sobre instrumentos de poltica urbana
criados nos anos 60 traduziro, em muitos aspectos, uma percepo individual,
subjetiva. Mas, ainda assim, devero ser teis para a compreenso dos entraves que
se colocam prtica do planejamento, em qualquer nvel de governo, pois evidenci-
am que a implementao dos instrumentos criados pela Unio nlfo correspondeu
vontade dos planejadores, mas a fna srie de presses que, a cada momento.restrn-
gem as poSSIbilidades de esse mesmo planejador influenciar as aes futuras de
forma mdependente. .
Muito tem sido escrito e publicado sobre o BNH e o SERFHAU, os primei-
ros instrumentos criados ps-64 visando ao desenvolvimento urbano, mas, apesar
disso, algumas consideraes devem ser alinhadas, em particular quanto atuao
do SERFHAU, visto que o BNH em pouco tempo se transformou em um rglfo
essencialmente setorial, indutor da produo de habitaes""
Com efeito, embora o BNHtenha sido criado pela mesma Lei n.? 4380,
de 21 de agosto de 1964, que tambm instituiu o SERFHAU, particularmente
significativo que nele tenha prevalecido o enfoque setorial do problema habitacional
- posteriormente desdobrado, verdade - e que no tenha merecido a ateno
devida o desenvolvimento urbano e metropolitano. Originado da necessidade de se
promover o atendimento demanda habitacional (e estimular a construo civil,
contribuindo para a retomada do desenvolvimento), o BNH, ao estruturar os meca-
nismos que iriam. in'!.rumentar sua ao, consolidou-se, antes de mais nada, corno
um banco, e Sua atuao no se afastaria de UII'.! prOl!!aroaco setori)
. E por sua condio de banco, nlfo iria concentrar seus investimentos em
be,L[( 'habitao de interesse social, mas diversificaria suas aplicaes, inclusive aquelas_'l2l-
ti) ladas para a produo de habitaes.
4
Desdobrado e agigantado o Sistema Financei-
__ ro da Habitao (SFH), graas expanso da ou an a ular, o BNH sou a_
:;:t
J
@. arcar, J na eca e ,as mais formas de construo imobiliria. alm__
de incorporar novos programas, deSaneamento bsico, transportes urbanos e 0l!.-
iroso taIS programas dele fanam um banco de desenvolvimento urbano,
condilfo de rgo fmanceiro gestor de programas setoriais sempre
no comando de suas aes. 5
4 Os complexos mecanismos financeiros criados para a sustentao
dos programas habitacionais e o fortalecimento da construo civil
contriburam para que o BNH atentasse mais para o seu desempenho
como gestor da grande engrenagem ento criada e transferisse aos es-
tados a misso de subsidiar a produo de habitaes para a popula-
o de baixarenda.
90
5 O programa CURA, criado j nos anos 70 para integrar aes se-
toriais, em determinados setores das cidades, foi uma primeira tenta-
tiva de romper essa compartimentao setorial.
Anl... Conl., Belo Horl.l:onte, 1 (1), 83-119, lonJobr. 1986
, y:( -:
Y/0
(
"1 Pode-se reconhecer, verdade, no ter sido essa a Inteno primeira do
poder pblico ao instituir o BNH.6 No entanto, a possibilidade de vir a se cons-
\
t ituir em um poderoso instrumento fmanceiro, encabeando todo um sistema de
poupana e emprstimo, afastou o rgo de sua diretriz inicial. E o divrcio entre
o BNH e o SERFHAU, Ue se efetlvou em ouco tem confirmaria os -
j ores ou os rga:i>s de planejamento dificilmente podem levar adiante suas propo-
uando do embate com os ncleos de maior em especial se estes re-
presentam os mteresses e grupos econ Jn1COS m uen
Nesse quadro e diante dos rumos adorados pelo BNH, o que sucederia
com o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), criado com ob-
jetivos to abrangentes? O SERFHAU herdaria as atribuies de rgos preexis-
tentes voltados para o problema habitacional e o apoio aos muucpios, e deveria,
a bem dizer, orientar a programao habitacional do governo e apoiar estados e
municpios na gestllo urbana. Entretanto, o Servio Federal de Habitao e Urba-
nismo no teria condies para cumprir a misso que a Lei 4380 lhe confiara,
esvaziado que foi pelo crescimento do prprio BNH como potncia financeira.
Entretanto, desempenhou, apesar disso, um papel da maior mportnca no pe-
rodo 1967 - 1973, no que diz respeito ao desenvolvimento urbano, e o Minis-
trio do Interior, ao qual foi vinculado, veio a incorporar a preocupao com o
urbano, com base na aso desse rglo.
Reformulado em dezembro de 1966 quanto a seus objetvos (Decre-
to n!' 59 917), o SERFHAU passou a ter competncia mais especfica na ela-
borao e coordenao de polticas de planejamento local integrado. Reduzi-
ram-se (ou extinguiram-se) as competncias relativas programao habitacional
que figuravam na lei de sua criao, mas fortaleceu-se o rgo com a criao do
Fundo de Desenvolvimento Local Integrado (FIPLAN). Esse novo instrumento
iria apoiar a expanso das aes do SERFHAU junto aos muucpios, atravs de
financiamento da elaborao de planos e outros instrumentos formais do plane-
jamento muucipal.
Com essa orientao, expandiu-se e agilizou-se sobremodo a atuao .do
SERFHAU nos ltimos anos da dcada de 60, mas o Sistema Nacional de Planeja-
mento Local Integrado que o rglo pretendeu implantar - com o apoio do Escri-
trio de Pesquisa Econmica Aplicada (EPEA) em um primeiro momento 7
- no veio a se caracterizar como um sistema e no resultou em urna poltica ce-
rente.
6 o decreto-lei editado para regulamentar os loteamentos em 1966
releia a inteno do governo de fazer do BNH um instrumento de de-
senvoll'imento urbano mais "compreensivo". E em resoluo do seu
Conselho de Admnstrao, em 1967, o BNH estabeleceu
para a elaborafo de estudos visando uma poltica de desenvohunen-
to urbano para o Brasil.
7 O SERFHAU e o EPEA - 6rgfo do Minislrio do Planejamento
a que se referir adiante - atuaram em estreito entrosamento, tanto
para a criao do FIPLAN e para a tentativa de estrutura50 do Sis-
tema Nacional de Planejamento Local Integrado. quanto para a defi-
nilo dasproposiesque seriam incorporadas ao PlanoDecenal.
.... n61. a Conl., Belo Horizonte, 1 (1)= 83.119, lan./abr. 1986 91
Apesar dos esforos para implantar o sistema, o SERFHAU no teve como
assumir a proposio e a implantao de wna poltica de desenvolvimento local e
foi, antes de tudo, uma agncia de fmanciamento voltada essencialrnente para a
elaborao de planos municipais. Era wn governo eminentemente centralista, que
retiraria do poder local boa parte de sua autonomia com o novo Cdigo Tributa-
rio e numerosas outras medidas. O SERFHAU, assim, iria atuarjuntoaesse poder
local esvaziado, sem uma diretriz que integrasse suas iniciativas. Sua atuao seria
reconhecida como descentralizada, ou hiperdescentralizada, pois os planos locais
eram totahnente desvinculados entre si e no se pautavam por nenhuma diretrlz
de poltica espacial, ou mesmo setorial.
Entretanto, ao ser focalizado o problema urbano quando da elaborao
do Plano Decenal e, a seguir do Programa Estratgico de Desenvolvimento, (Bra-
silo Ministrio do Planejamento e Coordenao Econmica, (1967b), fora reconhe-
cido que a formulao de uma poltica de desenvolvimento urbano no podia preso
cindir de uma tica regional e de urna compreenso mais abrangente. E j se preco-
nizava a substituio do SERFHAU e do Servio Nacional de Assistncia aos Mu-
nicpios (SENAM) por um rgo com maior poder de deciso, O "Instituto Nacio-
nal de Desenvolvimento Urbano e Local", ao qual caberia estudar e propor as ba-
ses para a formulao da poltica nacional de desenvolvimento urbano e desenvol-
vimento local e coordenar a aplicao dessa mesma poltica, com apoio em um
fundo que fmanciaria, alm da elaborao de planos e projetos, a implementao
de tais projetos. Nessa proposta estava explcitada a necessidade de um rgo que
cuidasse do desenvolvimento urbano e geral (e no apenas do planejamento local),
tendo como instrumento bsico um fundo de financiamento para a implementao
de projetas especficos.
Ao ter incio a implementao do programa de desenvolvimento local in-
tegrado, os planejadores logo se haviam conscientizado da necessidade de a ele ser
acoplado um mecanismo que permitisse o financiamento da execuo dos projetos.
Da essa proposio, que no encontrou receptividade na cpula do governo, emi-
nentemente centralista e comprometida com grandes projetos setoriais.
Ao longo desse perodo, em que o SERFHAU se estruturou como um r-
go de financiamento do desenvolvimento local, a necessidade de se defmir urna
"poltica de desenvolvimento local integrado", ou mesmo uma poltica de desen-
volvimento urbano, foi amplamente reconhecida, pela prpria dreo do rgilo e
por tcnicos relacionados questo que atuavam em outras reas do prprio gover-
no federal e de governos estaduais. No centro de decises do governo, no entanto,
nenhwn eco tiveram tais proposies, e, embora j estivesse prevista na Constitui-
o a criao de regies metropolitanas, nada se decidiu, de incio, quanto sua
implementao.
Inegavebnente, na dcada de 60, as uestes urbanas e metro litanas
a ser o jeto a atenfo de. vrios selares o governo. anindo, convm
que mesmo em wn governo centralista no h u.m centro de dec.ise.s ni
rJ-f}'J co, e de fato muitas das a es ocorriam desencontradamente. No havia ual uer
ase na coordenao das intervenes federais no campo urbanove aqueles
rI- IgOS voltados especilrilente para esses problemas atuavam, tambm de forma - -
\ \.(lI!'"descoordenada: o BNH crescendo como agente fmancelfo coordenador de urnapol-
.I '" ,92 An!. a Con!., Belo HorIzonte, 1 (1), 83119. lan./abr. 1986
,,J'''(\\.\
" ,[\
,""
tica de poupana e emprstimos e o SERFHAU assumindo iniciativas vrias, prin-
cipalmente para a difuso do planejamento a nvel municipal.
Nesse quadro geral do que seriam os antecedentes da formulao de uma
poltica urbana, por presso da prpria problemtica das cidades e reas metropoli-
tanas, merece meno especial o papel desempenhado pela classe dos arquitetos,
que, ao longo de toda a dcada, se manteve mobilizada em funo do agravamento
da questo: expandiu sua atuao para encaminhar solues compreensivas e con-
seguiu atrair o interesse dos demais grupos profissionais envolvidos no planejamento.
2.2 Tentativas primeiras para a formalizao de polticas urbanas
Nos primeiros anos da dcada de 70, como referido anteriormente, o tra-
to das questes urbanas passtu a granjear maior ateno, juntamente com a pro-
blemtica dos desequlbros macrorregionais. Esses dois tipos de problemas, agra-
vados por efeito das polticas setoriais e da macropoltica econmica, relacionavam-
se estreitamente, pois decorrem ambos de um mesmo processo espacial.
Com atrbuies especficas quanto problemtica regional e s migraes
internas, fixadas pelo Decreto-Lei n? 200, o Ministrio do Interior, ao qual se vin-
culavam o BNH e o SERFHAU, alm das superintendncias regionais, procurou re-
formular sua ao no plano macrorregional e expandi-la na escala local e mcrorre-
gional para "solucionar" os problemas identificados.
Com o apoio do MINTER, que j estava sensibilizado em relao aos Pro-
blemas urbanos, o SERFHAU expandiu notavelemente sua ao. A par do prosse-
guimento da linha de fmanciamento destinada s prefeituras municipais para a ela-
borao de planos de desenvolvimento integrado municipal e outros instrumentos,
o SERFHAU procurou enquadrar sua ao em uma programao mais estruturada
e de mais impacto, a nvel do Pas. O Programa de Ao Concentrada (pAC),lan
ado pelo MINTER em 1969, visava, essencialmente, ordenar e sistematizar a ativi-
dade do SERFHAU como agente financiador de planos, dando-lhe objetivos mais
abrangentes, mas no props qualquer esquema global que servisse de marco de re-
ferncia para os esforos isolados de planejamento local. O programa integrava as
atividades de desenvolvimento urbano de todos os rgos do MlNTER e pretendia
alcanar 439 cidades em sua 1.a etapa. _ J A j.., r: ~ b ,
~ \iWD J - + , v ~ - \
Outras linhas de ao foram sendo formuladas e sua implementao foi /
levada adiante com maior ou menor sucesso. Como forma de mais facilmente
institucionalizar o planejamento local em todo o Pas, ou grande parte dele. des-
taa-se a tentativa de difuso do planejamento integrado a nvel microrregional.
Desde a dcada de 60 era uma das linhas de lIo propugnadas pelo SERFHAU
e deu origem, nesta nova fase, elaborao de vrios estudos e planos e criao
de associaes de municpios, mas os resultados alcanados, em termos de imple-
mentao do planejamento foram nsatsfatrios.
No sentido de rom er as limita s do rgo como agente financeiro e
de tomar mais efetiva a difuso do planejamento ur ano, o se allOiou
na mobilizao dos quadros tcnicos do Pas em tomo da necessidade de se promQ-
An61. Ii Ccnl., Belo HorIzonte, 1 (1),83119, fan./obr. 1986 93
ver o planeiamento urbano e de assegurar qualificao de recursos humanos para
essa tarefa
8
Merece referncia especial a linha de ao desenvolvida com vistas ins-
ttuconalzaao de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano (paralela-
mente continuidade dada aos demais programas). Multiplicaram-se as aes -
cursos, seminrios, etc. - e tanto as superintendncias regionais, subordinadas
ao mesmo Ministrio, quanto os governos estaduais e as universidades foram mobi-
lizados, objetivando a elaborao de estudos e propostas de polticas estaduais de
desenvolvimento urbano. A cada governo estadual caberia institucionalizar o seu
Sistema Estadual de Desenvolvimento Urbano e Local, que deveria ser considerado
um subsistema da poltica de desenvolvimento do prprio estado (o que vrios de-
les tentaram) e ao qual se vinculariamo planejamento microrregional e o municipal.
Forjava-se, a partir dessas mudanas, uma viso da necessidade de se im-
plantar urna poltica urbana nacionai qual se acplaram as polticas macrorre-
gionaise estaduais.
9
Essa proposta no foi acertada a nvel do aparelho governamentai. Tal-
vez por implicar em se instituir, no MINTER, um Sistema Nacionai de Desenvol-
vimento Urbano e Local (SNDUL) que, tendo como rgo central o SERFHAU,
aluaria a partir de urna subcomisso de desenvolvimento local, presidida pelo Mi-
nistro, e contaria com departamentos especficos em cada superintendncia regio-
nal. Toda a nfase era conferida implantao de um sistema que iria gerir o de-
senvolvimento urbano, mas, quanto poltica urbana, propriamente, no foram
propostos, ento, seus objetivos a nvel nacional. 10
Se era relativamente fcil indicar proposies para polticas estaduais e
prever a vinculao destas poltica estadual de desenvolvimento, o mesmo no
ocorreria quanto nacional. Duas questes ento colocadas permaneceriam em
aberto, o que, de certo modo, conteve a proposta do SERFHAU de um grande
SNDUL, ou impediu-a de vingar. A primeira dizia respeito ao contedo dessa po-
ltica nacional. Ela no poderia ser apenas a agregao de polticas locais, esta-
duais ou regionais. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU)
8 Com essa finalidade, realizou seminrios e cursos e patrocinou a
criao do Mestrado de Planejamento Urbano e Regional da Univer-
sidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
9 Mais uma vez, partia-se para a simetria, e cada macrorregio con-
taria com sua poltica formulada pela superitendncia regional res-
pectiva e as polticas urbanas e regionais dos estados a elas se compa-
tibilizariam. Neste esquema, no havendo superintendncia para a
Regio Sudeste, os estados dessa Regio no estariam representados
no Sistema, embora a se concentrasse a maior parte da populao ur-
banado Pais.
94
10 Os depoimentos das autoridades do MINlER a essa poca denun-
ciavam a gravidade da questo urbana e das migraes, mas tinham
como proposta concreta apenas a institucionalizao do sistema que
iriaintegrar as aes governamentais (Cavalcant, 1972).
Anl. a Conf., Belo HorIzonte, 1 (1),83-119, fan./abr. 1986
deveria focalizar o problema urbano em um outro plano, ou escala, que deveria
ser inter-regional, ou no viria a ser uma poltica nacional. A segunda questo,
deixada em aberto, decorria do fato de que, se as polticas estaduais de planeja-
mento urbano e local se integravam s polticas estaduais de desenvolvimento,
a formulao da PNDU e a criao do Sistema Nacional de Desenvolvimento L0-
cai no poderiam estar desvinculadas do Sistema Nacional de Planejamento e do
modelo de desenvolvimento. Equacionada pelo MINTER como urna poltica seto-
ria! e executada atravs do prprio ministrio e rgos a ele vinculados, poderia
a PNDU ser compatibilizada Coma poltica econmica global do governo?
Paralelamente s aes do SERFHAU e das superintendncias regionais
referentes ao desenvolvimento local ou mcrorregional, expandiu-se, no incio dos
anos 70, o interesse do Ministrio do P1anejarnento (MINIPLAN) pela questo ur-
bana. A criao do SERFHAU e sua efetiva implantao como rgo de fnanca-
mento do desenvolvimento local haviam contado com o apoio direto do Minist-
rio do Planejarnento. Mas foroso reconhecer que, na esfera de decises deste
ministrio, somente nos anos 70 o tema desenvolvimento urbano seria considera-
do, vindo a se inserir entre as questes que, requerendo urna coordenao nter-
setoria!, deveriam ser coordenadas pelo prprio MINIPLAN. O despertar do inte-
resse do MINIPLAN pela problemtica urbana originaria verdadeira disputa com
o MINTER r esse cam de alua o ue analo ente ao desenvolvimento re-
gion , impcaria coordena!o intersetori e no poderia prescindir de recu!]!!s
especiais, em particular para a soluo dos problemas metropolitanos.
A ausncia de urna proposta de poltica de desenvolvimento urbano pelo
MINTER, que ao tentar implantar o SNDUL se prendia apenas ao sistema, em si
mesmo, sem cuidar do contedo que urna poltica urbana deveria ter a nvel nacio-
nal, deixou espao para a ao do MINIPLAN, dada a evidncia da necessidade de
se vincularem os investimentos em desenvolvimento urbano a urna diretriz de po-
ltica predefinida.
A diretrlz que viria a enquadrar a poltica urbana no modelo de desenvol-
vimento brasileiro fora esboada em 1971 pelo I!' Plano Nacional de Desenvolvi-
mento (PND), que iria propor a instituio das primeiras regies metropolitanas no
Pas (Grande Rio e Grande So Paulo) ao tratar da poltica de Integrao Nacio-
nal qnal se vinculava o desenvolvimento regional. II
Nilo foi, pois, por acaso que poucos meses aps a elaborao desse 1.0
PND, o MINIPLAN realizou, ainda a nvel interno, um primeiro encontro sobre
Poltica de Desenvolvimento Urbano (novembro de 1971). Foram ento avaliados
estudos e propostas elaboradospelos diferentes rgos do Ministrio e reconheceu-se
a necessidade de se definir urna linha de ao para o futuro, quanto questo urba-
11 o I? PND, ao contrrio do PlanoDecenal, n60 dedicaumcaptulo
especfico ao desenvolvimento urbano. As referncias so poucas e fi-
guram, na Estratgia Regional, a criao das primeiras regies metro-
politanas, visando consolidar o desenvolvimento da, Regiro Centro-
SuL Tambm a criao da RegoGeoeconmca de Braslia se inscre-
ve nessa estratgia, cujadesignao, "Estratgia e Grande Espao Eco-
nmico", revela o significado maior da poltica de integrao nacional
(Brasil Presidncia da Repblica. 1971).
An). a Conl., Belo Horizonte, 1 (1), 83-119, lan.1abr. 1986 95
na. Embora j se tenha colocado a questo urbana em sua dimenso regional e tenha
sido reconhecido seu estreito relacionamento com a estatrgia global de desenvolvi-
mento econmico e social do governo, enfatizando-se a necessidade de melbor se
conhecer a dinmica da organizao territorial do Pas, para identificar, em face
desta, os fatores que afetam o desenvolvimento urbano, no se props nesse encon-
tro um modelo de poltica urbana dirigido integrao nacional. Apenas foram
enfatizados os aspectos referentes necessidade de se promover a coordenao das
atividades do governo central visando ao ordenamento territorial e maior eficin-
cia dos sistemas urbanos, para maior equilbrio da estrutura espacial do Pas.
A criao de instrumentos para a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Urbano, ento sugerida, viria a se concretizar, mais adiante, atravs do prprio
MINIPLAN, que, com o apoio de sua Secretaria de Articulao com Estados e Mu-
nicpios, iria assumir efetiva particpao no campo de desenvolvimento urbano.
Nos anos de 1me 1mse configuraria claramente a diversidade das
posies assumidas pelos dois ministrios, cada qual procurando assenhorear-se
desse campo de atividades que no fora considerado pelo Decreto-Lei n.o 200.
O Ministrio do Interior, atravs da participao direta de sua Secretaria Geral 12 e
do desdobramento das aes do SERFHAU, lutaria pela nsttucionalizao do
Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano e Local, pelo qual o antigo Sistema
de Planejarnento Local Integrado ganharia outra perspectiva e se encaixaria na
Poltica de Integrao Nacional, com a partcpao das superintendncias regio-
nais e dos estados. Mas, ainda assim, continuaria a priorizar a tica local. O MINI-
PLAN, r sua vez, em nhado em fortalecer um Sistema Nacional de Planeamen-
to, uscaria c o paraassunur o coman o asaes e esenvo vunento urliiiiO,
integrando-as, como rgao de coordenaCl!ogeral. com as a(!essetoriais.
O SERFHAU ainda insistia no planejarnento municipal e microrregional e
o MINTER tinha adotado o "princpio de crganzao do Pas em microrregies
homogneas", partindo da opo de que uma das "tarefas mais nobres" do planeja-
dor seria "a gerao de componentes em um todo nacional" e admitindo que' o
formalismo provm da insistncia em partir-se da unidade nacional como um todo
para as partes (Cavalcanti, 1972, p. 240). Propunha ento o MINTER a coexistn-
cia (extremamente difcil) dos dois sistemas de deciso, o do Planejarnento Urbano
Local e o Sistema Nacional de Planejamento, de forma, a bem dizer, independentes.
Dando um balano do que foi a intensa atuao do SERFHAU, em vrias
frentes, para instituir um sistema nacional e a ele integrar sistemas estaduais de
96
12 A palestra do secretrio -geral do MINTER na Escola Superior de
Guerra em 1912 e seu pronunciamento no II Curso de Planejamento
Urbano e Local (Cavalcanti, 1972) revelam a dualidade de orientaes:
refere e defende o Sistema em implantao do MINTER e cita o Sis-
tema Nacional de Planejamento, altamente centralizado ... e coberto
pela grande massa de recursos financeiros. No mesmo ano, as conclu-
ses do II Seminrio sobre Poltica de Desenvolvimento Urbano para
o Estado do Rio Grande do Sul apiam as propostas do MINTER de
um sistema hierarquizado, apresentado por Francisconi e Souza (1976).
Tolosa (1972), na mesma oportunidade, insistiria na necessidade de
integrar a programao urbana do Sistema Nacional de Planejamento.
AnI. Conl., Belo Horizonte, 1 (1): 83-119, lan.!abr. 1986
desenvolvimento urbano e local, e a do MlNlPLAN, em favor de uma poltica nacio-
nal de desenvolvimento que, buscando implantar o modelo de desenvolvimento ado-
tado para o Pas, integraria as programaes urbanas, verfka-se claramente que fal-
tou quele momento a coalzao de foras a que to bem se refere Cintra (1978)
ao analisar os problemas do planejamento urbano no Brasil. Situava-se no bojo des-
sa questo a implantao de regies metropolitanas, que desde os anos 60 estava
por ser resolvida, apesar do empenho do SERFHAU e do prprio MINTER. Ape-
nas fora colocada no texto do 1. PND com referncia a Rio e sa:o Paulo, e seria
focalizada com prudncia, pois do modelo institucional que viesse a ser adotado
poderia vir a fortalecer-se grandemente a ao deste ou daquele ministrio.
Retomando o tema da interveno do Estado na estruturao do espao
atravs de instrumentos especficos destinados a planejar o urbano, verifica-se que
pouco ou nada resultou do esforo despendido para, partindo do plano locaI-mu-
nicipal, microrregional ou metropolitano, alcanar mudanas efetivas na configura-
o espacial, tanto a nvel local quanto na escala regional e nacional.
Realmente, apesar do desdobramento dos estudos e propostas e da cons-
centzao das reas tcnicas do governo quanto necessidade de se formalizar uma
poltica nacional de desenvolvimento urbano (ou local), somente em 1973-1974 o
desenvolvimento urbano iria ser efetivamente situado no modelo de desenvolvimen-
to, brasileiro A jpcowo[alo do desenyolyimento urbano ao desenyolyimento regio
nal e diretriz de integracA:o nacional- como tJgUl'll no 1.
0
PND - j abrira o apa-
relbo e.statal considerao do problema, mas nao bastara para que a questo fosse
conSiderada em tda sua"iijileXlili1ee amplitude. A concorrncia do MINTER e
do MINIPLAN quanto gesto dos assuntos urbanos, disputando essa nova rea de
~ e r no identificada quando da edia:o do Decreto-Lei n.o 200, revela, por sua
vez, o reconhecimento da importncia que poderiam adquirir os instrumentos a
"l'rem criados. I, Isso porque a imPlementao de uma Pltica urbana imPlicaria, a
um tempo, a estruturaa:o de mecanismos de coordenao a nvel da Unia:o e o des-
dobramento e coordenao de suas intervenes a nvel dos estados e municpios,
articular nos randes los metro litanos A institui das re .es metro .
tanas no s poderia, desse ponto de vista, ser consr era a como mm um ru- MI
merito da enetra do poder da Unio, mas tambm re resentaria a cria o de
instrumentos anceiros que viriam refor-lo. t \ '.J_ 11 ~ ~ ~
c-:Y"iVr'f'.( (/v,-C.Lr ev' ~ fl
3 A FORMULAAO DE UMA POLrrlCA URBANA
NACIONAL - O II PND
Desde o final dos anos 60 multiplicaram-se, a nvel tcnico, as recomenda-
es em favor da definio de uma poltica de desenvolvimento wbano que viesse
a substituir o sistema de p1anejamento local integrado do SERFHAU. Esse mesmo
rgo posicionou-se nesse sentido quando, com o apoio do MINTER, lanou as
bases para um sistema de desenvolvimento urbano e local. Jem 1971 quando do
13 A anlise de Cintra (1978) sobre a relao de interesses que se
conjugaram para formar a demanda por uma polticaurbana tambm
menciona esses dois pontos - o da integrao nacional e o da busca
de um interesse maior do MINIPLAN e do MlNTER no trato das
questes urbanas.
Anl. Cc"I., B.lo Horizonte, 1 (1): 8].119, lanJobr. 1986 97
Seminrio de Desenvolvimento Urbano e Local, realizado pelo SERFHAU, um dos
documentos expe as bases para a poltica urbana (Cuevas et alli, 1971). As reco-
mendaes aprovadas incluem a formulao, adoo e implementao de Poltica
de Desenvolvimento Urbano e que o SERFHAU seja "o organismo incumbido de
coordenarasmedidaspreparalrias" (Seminrio de Desenvolvimento... 1971, p.IO).
Incluem tambm a implementao das regies administrativas e um programa bsico
de desenvolvimento urbano para a Amaznia (Cuevas et alii, 1971). Entretanto S
}r>,V:'l:m meados de J973 a artir da edi o da Lei Com lementar n,o l4Aue instituiu
as reJUes me fOPO _e Dr ma m31S a rangen-!
ficou evidente para os nveis de decislfo superiores,
<ft"; ;t: oY'''
e ",b Era foroso reconhecer que, no constituindo as regies metropolitanas
nnidades espaciais isoladas, estanques, de nada valeria atuar no sentido de alcanar
solues para os problemas metropolitanos - os relacionados li carncia de servios
de consumo coletivo, em particular -, se prevalecesse no quadro espacial brasileiro
aquele conjunto de fatores que haviam acelerado a urbanizao em ritmo to acen-
tuado nos anos 60. Mas havia muito mais: no era apenas a acelerao do cresci-
mento urbano e o esvaziamento do campo - evidenciados Comos primeiros resul-
tados do Censo Demogrfico (IBGE, 1970) que retratavam os efeitos perversos das
polticas pblicas da dcada anterior sobre a configurao espacial do Pas. Mais
significativa deve ter sido a constatao da tendncia crescente concentrao
de renda e a verificao de que, mesmo naquelas reas nas quais se pretendia "con-
solidar o desenvolvimento", "bolses de pobreza absoluta" estavam sendo gerados
e/ou ampliados. 14
Ainda que nada se possa afirmar com segurana quanto s hipteses
acima, pode-se sem dvida admitir que tais constataes, somadas perspectiva
das novas orientaes previstas para o governo que assumiria em 1974, devem ter
contribudo para o reconhecimento oficial da necessidade de polticas especificas
para o desenvolvimento metropolitano e o desenvolvimento urbano em geral. I 5
A idia, que j vicejava nos nveis superiores do MINTER, foi encampada lenta-
mente pelo MINlPLAN, que, em 1973, passou a disputar abertamente com o
primeiro essa nova rea de deciso e de poder institucional, que se configurava pro-
missora, pois a ela triarn vincular-se grandes programas de investimentos.
Em um momento poltico que prenunciava o fortalecimento do MINlPLAN
no quadro institucional, foram, pois, definidas as novas orientaes para o problema
urbano. Esse momento coincidiu com a incorporao, pelo aparelho estatal - que
em termos espaciais j estava envolvido com a diretriz da integrao nacional - de
uma nova postura, a do reconhecimento da gravidade dos problemas sociais em duas
situaes extremas, pois os bolses de pobreza absoluta situavam-se no interior nor-
destino e na periferia dos grandes centros urbanos. Nesse quadro, somente no bojo
14 Expresses usadas no I? PND (Brasil. Presidncia... 1971).
98
15 Referida no I PND, a institucionalizao das regies metropolitanas
do Rio de Janeiro e So Paulo permanecera letra morta, e, na tecno-
burocracia dirigente, havia quem afumasse que a soluo para os pro-
blemas metropolitanos seria aumentar a os impostos sobre pessoa f-
sica para inibir seu crescimento demogrfico.
An!. a Co nj., Belo Horizonte, 1 (1), 83-119, lon./obr. 1986
de um modelo de organizao territorial verdadeiramente nacional as propostas da
poltica urbana 16 poderiam ter aceitao.
Em apoio s consideraes anteriores, pode-se lembrar que a Lei Comple-
mentar n.? 14, ao instituir as regies metropolitanas, o fez da forma a mais pruden-
te, passando ao largo dos problemas mais substantivos 17 e tratando simetricamente
todas elas - de So Paulo a Belm. Tal prudncia poderia em parte ser atribuda
indefino que persistia quela poca, no aparelho estatal, sobre a convenincia
de ser implementado tal instrumento, pois ele contemplava apenas as grandes aglo-
meraes metropolitanas.
Editada a Lei Complementar, em junho de 1973, o MINIPLAN, reviven-
do o papel de coordenador por ele desempenhado no governo Castelo Branco, assu-
miu o comando do processo de formulao de uma poltica urbana e dele alijou o
SERFHAU e o prprio MINTER.18 Acompanhou a implantao das regies
metropolitanas e contrataria os estudos que embasaram as principais proposies
de poltica nacional de desenvolvimento urbano consubstanciadas no II PND
(Brasil. Presidncia da Repblica, s.d).
r r O documento de Francisconi e Souza (1976), foi sem dvida a primeira
II
formulao de poltica urbana nacional, pois, anteriormente, o SERFHAU e o
MINTER apenas haviam proposto o Sistema (o SNDUL) que deveria vir a gerir
I, uma tal poltica.
Esse estudo veio ao encontro da necessidade de se definir uma poltica ur-
bana, e, ao faz-lo, procurou orient-la por um modelo de ocupao do territrio
coerente com o modelo de desenvolvimento e a grande diretriz de integrao nacio-
nal que pautou boa parte da ao do governo no incio da dcada. O desenvolvi-
mento urbano proposto preconizava uma "poltica de organizao das cidades" e
uma "poltica de organizao territorial" e deveria traduzir-se na "compatibiliza-
o dos objetivos, estratgias e instrumentos da poltica nacional de desenvolvi-
mento com o sistema urbano existente e o modelo de organizao territorial que se
pretendealcanar" (Franciscone e Souza, 1976, p. IS).
16 Embora a proposta original do SERFHAUMINTER partisse da con-
sderaodo local, a nfase que foi conferida no incio dos anos 70
elaborao de polticas estaduais de Planejamento j representava a
preocupao com a necessidade de um modelo de organzao regional
que orientasse o planejamento local. E o documento do seminrioj
enfatizara como objetivo geral conseguir a integrao positiva do
crescimento urbano (Seminrio de Desenvolvimento.... 1971).
17 Conferindo a gesto metropolitana aos governos estacbais e OIto
Unio, como chegou a ser cogitado, a Lei Complementar evitou o
confronto MINlER-MINIPLAN e tambm no definia competncia
explcita para os rgos metropolitanos, frente ao estado e ao poder
local
18 A partirdesse momento estava seladaa sorte do SERFHAU.
An61. a Conl., B.lo HorIzonte, 1 (1): 83119, lan./obr. 1986
99
o II PND iria formalizar, ainda em 1974, uma "Poltica de Desenvolvimen-
to Urbano", com diretrizes e proposies emanadas do estudo citado, e incorpora-
ria as bases da "Poltica de Organizao do Territrio" nele contida. Que significado
teria a incluso no II PND de uma poltica de desenvolvimento urbano a que o
Plano Decenal, na dcada anterior, j se referira genericamente e que no se havia
concretizado? Como figuram no discurso do PND as proposies de poltica urbana?
Se, no I PND, as referncias ao urbano consistiam essencialmente nasme-
didas propostas para a consolidao do Centro-Sul, indicada no captulo da estrat-
, gia espacial, que traduzia a diretriz de integrao nacional, no li PND o posiciona-
i menta do urbano mais destacado e as proposies silo mais abrangentes. t verdade
\, que o Desenvolvimento Urbano divide com o Controle da Poluio e a Preservao
I
t
Ambiental todo um captulo do Plano, mas sua insero no conjunto desse doeu-
ento, embora permeiem aqui e ali referncias significativas, , a bem dizer, margi-
, al - um indcio do que viria a ocorrer no perodo subseqente, quando da tentati-
" de implementao da poltica formulada - como se pode ver:
a) no capitulo inicial, que apresenta a sntese do Plano, intitulado "As
conquistas econmicas e sociais", esto alinhadas algumas dessas conquistas a serem
alcanadas, mas em apenas duas referncias surge o urbano: ao serem citadas normas
antipoluio e de preservao ambiental de algumas reas metropolitanas e ao ser
indicado, na estratgia de desenvolvimento social, um "programa de desenvolvimen-
to social urbano" (transportes coletivos e outros);
b) duas referncias a problemas metropolitanos esto enxertadas no cap-
tulo I - Sentido de Tarefa Nacional: ao serem expostos os "Objetivos e opes na-
cionais", no mesmo captulo, ressalta a nova preocupao do aparelho estatal com
a dstrbuo de renda e a estabilidade social e poltica, assim como a preocupao
com o desenvolvimento sem deteriorao da qualidade de vida, mas nenhuma refe-
rncia prioriza o encaminhamento das questes urbanas; tambm a integrao
nacional e o desenvolvimento regional no mereceram destaque;
c) no captulo II - Estratgia de Desenvolvimento - que se evidenciam
as nfases do futuro governo e a ourbano surge vinculado "estratgia de desen-
volvimento social" (Brasil. Presidncia. _.s.d., p. 3S), voltada para a elmnac dos
bolsesde pobreza e a expanso de uma base substancial de consumo de massa;
d) referncia significativa figura na explicitao da estratgia industrial
que preconiza a atenuao dos desnveis regionais de desenvolvimento industrial e
a "adoo explcita do objetivo de descentralizao", mas o complemento, "nacio-
nalmente", parece restringir a medida proposta aos desnveis macrorregionais
(Brasil. Presidncia...s.d., p.40);
e) no extenso captulo sobre a Integrao Nacional e a Ocupao do
Universo Brasileiro, h referncia introdutria fuso Guanabara-Estdo do Rio
de Janeiro, para melhor equilbrio econmico-geogrfico no ncleo mais desenvol-
vido do Pas, mas a estratgia proposta, que enfatiza a necessidade de uma poltica
de populao e de polticas especficas para o Nordeste e a Amaznia, Mo inclui
as proposies referentes organizao do territrio, que haviam embasado a po-
ltica urbana formulada em outro captulo;
100 Anl. a econ,., S.Jo Horlzonht, 1(1): 83-119, fanJobr. 1986
101
f) quanto Estratgia de Desenvolvimento Social (captulo VI), apenas
focaliza a problemtica da organizao intra-urbana com referncia a uma reorien-
tao da poltica habitacional e melhoria dos servios urbanos bsicos para toda
a populao, com vistas elevao da qualidade de vida nas cidades.
Dessas observaes, verifica-se que o reconhecimento da agudeza dos pro-
blemas urbanos em particular quanto aos bolses de pobreza - permeia o discur-
so do II PND, mas as proposies da poltica urbana, propriamente, figuram parte,
como que marginalmente. Constituem, juntamente com a poltica ambiental, um
captulo prprio, enquadrado nos ''Grandes Temas de Hoje e de Amanha". A pro-
posta de organizao do territrio, de Francisconi e Souza (1970), figura no volu-
me, mas a integrao dessas proposies com as demais polticas no est devida-
mente explicitada nem integrada ao Plano.
Quanto s formulaes da Poltica de Desenvolvimento Urbano, como ex-
, pressa no captulo em causa, alguns pontos devem ser destacados, para orientar a
1\\ anlise posterior do que vem sendo (ou no) sua implementao. Tais proposies
I, \ de poltica no II PND se desdobram em trs planos:
\ a) a definio de orientao e estabelecimento de mecanismos operativos
para que a estrutura urbana acompanhe a estratgia de desenvolvimento e a poltica
de ocupao do espao interior;
b) o desdobramento dessas diretrizes, operativamente, em estratgias re-
gionais especficas; e
c) a indicao de determinados mecanismos para implementar a poltica
definida e implantar as regies metropolitanas.
Ao focalizar mais de perto o contedo das proposies desdobradas ao
longo do captulo, a que se seguem as indicaes sobre controle da poluio indus-
trial e preservao do meio ambiente, alguns traos gerais e peculiaridades merecem
ateno mais acurada.
A primeira constatao diz respeito ao autoritarismo inerente poltica
formulada. Esta se prope ser coerente com a poltica de ocupao do espao nte- ""'1
11
\
rior (emanada da diretriz de integrao nacional) e a estratgia de desenvolvimento
do Pas, mas desconhece, a bem dizer, a existncia dos governos estaduais, que, no
campo de suas competncias especficas, poderiam propor alternativas outras s di-
retrizes que o plano estabelece a nvel de cada macrorregio.
Se as proposies do PND fugiram simetria inerente aos instrumentos
anteriormente propostos, pecaram nesse desdobramento de diretrizes por estabele-
cerem algumas orientaes rgidas que, na aplicao dessa poltica, iriam obstaculi-
zar solues vldas.l?
19 Seria o caso no Estadodo Rio de Janeiro, cuja regio metropolitana
foi enquadrada como rea de conteno, de modo a induzir a descen-
tralizao das atividades produtivas para centros perifricos de porte
mdio. A poltica estadual compartilhava a diretriz de descentraliza-
o, mas no iria tolher, jamais, o crescimento industrial no interior
daregio na vesperana de melhor organizao do territrio.
An!. a Conl., Belo HorIzonte, 1 (1): 83-119, [on./abr. 1986
No mapa que integra o volwne do II PND (Brasil. Presidncia...s.d., p.91),
extrado diretamente do estudo de Francisconi e Souza, podem ser constatadas
a1gwnas contradies, em relao s diretrizes defmidas no texto. No se explica,
por exemplo, a razo pela qual a Regio Sul seria toda ela uma rea de dinamizao
- a exemplo do Nordeste - enquanto que para todo o Estado de Minas Gerais, in-
clusive suas reas mais pobres e vazias, como para So Paulo, o Rio de Janeiro e o
Esprito Santo, se exigiriam disciplinamento e dinamizao.
Toda nfase foi conferida formulao de diretrizes que visavam implan-
tao do modelo de ocupao territorial proposto, mas no foi dada importncia
equivalente aos instrumentos que se fariam necessrios para sua implantao. So-
mente na parte final do captulo h referncia aos instrwnentos da poltica em cau-
sa e, ainda assim, nem sempre com a devida correspondncia com as diretrizes antes
enunciadas.
A Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU)
o grande instrumento que o Plano indica, destacando suas fmalidades e atrbuies,
algumas das quais, alis, conflitando frontahnente com os demais nveis de poder.
Seria vlido atribuir a essa comisso "efetuar a defino detalhada da estrutura ur-
bana a ser estabelecida" (Brasil. Presidncia ... s.d., p. 90) nas diferentes regies?
Ou defmir as prioridades para o planejamento integrado das regies metropolita-
nas, se a instituio dessas regies deixara a cargo dos governos estaduais sua mple-
mentao? A ausncia de referncias, seja aos governos dos estados e municpios, se-
ja s superintendncias regionais, retrata o carter eminentemente centralista e auto-
ritrio da poltica enunciada. Abandonando a postura adotada pelo SERFHAU,
que partiu do planejamento local e, em uma segunda etapa, buscou integrar os esta-
dos em um Sistema de Desenvolvimento Urbano e Local no qual cada governo
estadual formularia sua poltica prpria (ainda que faltasse o marco referencial
de uma poltica nacional), o 11 PND, embora se refira a estmulo e coordenao
I r do planejamento, ao tratar da CNPU, opta claramente pelo centralismo e o auto-
'\ rtarsmo, para criar condies de implantao para um modelo nacional de orga-
nizal!o do territrio. Esse posicionamento se contrapunha frontalmente quela
hperdescentralizao da primeira fase do SERFHAU e conduziu a ao federal
para o extremo oposto. Entretanto, os instrumentos propostos nao tinham alcance
para promover uma reestruturao da organizao do territrio.
As maiores lacunas desses instrumentos referidos no II PND para a efeti-
'\1 vao da poltica urbana nele formulada so fruto desse centralismo e da falta de
1\ ateno ao papel o ~ NIl'Q h no texto qualquer referncia criao de
, mecanismos de Induo modernizao e ao fortalecimento dos municpios, para
melhorar a gesto urbana, e tampouco a instrumentos legais e institucionais destina-
dos regulamentao do uSO do solo urbano. Outros instrwnentos da poltica ur-
bana so indicados no 11 PND: os fundos de desenvolvimento urbano j existentes
parao Centro-Sul, Nordeste e Norte (que seriam coordenados) e os demais mecanis-
mos financeiros (Fundo de Desenvolvimento de Programas Integrados - FDPI,
recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico-BNDE, etc.), assim
como a realizao de um Programa de Investimentos em Desenvolvimento Social
Urbano (alm dos programas de abastecimento d'gua, esgotos e habitao). Basi-
.camente, afora a mplantao da CNPU, a estratgia indicada pelo II PND mais
votada para uma concentrao de nvestimentos em especial em infra-estrutura
urbana.
'102 Anl. Con[., Belo Horizonte, 1 (1): 83.119, fan./abr. 1986
Alndacomreferncia a esses instrumentos, outra questo se coloca. Nenhu-
ma referncia especfica feita quanto coordenao dos grandes investimentos em
"desenvolvimento social urbano", ao contrrio do que figura nos fundos de desen-
volvimento urbano j criados. Fica evidente, com tal omisso, que, apesar de a
, CNPU contar com representantes dos vrios ministrios e de nela o MINTER ocupar
: papel de destaque, nenhum instrumento ou mecanismo de coordenao da al!o
/ dos rgos federais foi estabelecido. Desse modo, permaneceu intocado e no-coor-
: denado o BNH, com seus grandes programas setoriais, o mesmo se podendo dizer
I dos outros rgos setoriais do governo que poderiam continuar a atUllr, como
;I de fato continuaram, sem ter em conta as diretrizes propostas para o desenvolvi-
I mentaurbano.
I
Em sntese, pode-se afumar que, se a poltica urbana defmida pelo II PND
representou uma ruptura com o modelo implantado orignalmente pelo SERFHAU
no trato dos assuntos urbanos, ao formular um modelo de organzao do territrio,
ela no instituiu mecanismos que fizessem desse modelo um marco de referncia pa-
ra os esforos isolados do planejamento local. Ao contrrio, abandonou a ope
que vinha sendo proposta pelo SERFHAU, no sentido de cada estado expandir sua
ao na coordenao do desenvolvimento local, centralis!ii-. NO
tendo sido compatibilizado o modelo formulado a nvel dos estados, o que tambm
no ocorreu com as polticas setoras federais, boa parte da proposta de desenvolvi-
mento urbano do II PND veio a se perder e, por outro lado, nenhuma soluo inova-
dora foi indicada para a mais grave questo de organizal!o interna das cidades, o
controle do uso do solo, ou para fortalecimento dos organismos metropolitanos,j
institudos.
4 A CNPU: TENTATIVA DE IMPLEMENTAAO DA POLfrlCA
URBANA DEFINIDA NO II PND
Na poltica urbana formulada no II PND (Brasil. Presidncia... s.d.) figura-
1 va como principal instrumento a Comisso Nacional de Regies Metropolitanas
I: e Poltica Urbana (CNPU), instituda pelo Decreto 74156, de 06.06.74. A essa
': Comisso caberia basicamente fixar as diretrizes, estratgia e instrumentos da Pu-
I ltica Nacional de Desenvolvimento Urbano; acompanhar e avaliar a implantal!o
I do sistema de regies metropolitanas e da poltica urbana como um todo; e, final-
mente, articular-se com os rgos federais-ministrios, superintendncias regionais
e outros, envolvidos com a execuo dessa poltica, para assegurar sua coordenal!o.
A criao da CNPU como uma comisso interministeria1, mas sem poderes
explcitos para exercer a coordenao efetiva da ao dos rgos executivos envolvi-
dos com o desenvolvimento urbano, limitou, desde o incio, sua capacidade como
I. rgo gestor da poltica urbana. Apesar de haver sido estabelecida para atuar junto
, Secretaria de Planejarnento (SEPLAN) da Presidncia da Repblica, que, a partir
de 1974, iria constituir-se no grande foco de concentrao do poder, a nvel da
'
l\
Uuio e, dado o centralismo.. e a.uto... n."tan8 .. mo do regime, teria estreita interferncia
ee:') Inos demais nveis de poder, assim, CNPU RIo teve o "status"
'V i"ecessrio para assumir o (ornando da implementa;wde uma poltica urbana na-
conal coerente. verdade qoo "-,,xpo&a"o de motivos que props sua crao,
submetida ao Presidente da Repblica atravs do Conselbo de Desenvolvimento
Econmico, reconhecia que faz-se mister definir as linhas bsicas de atuao dos
diversos organismos governamentais mais dretamente envolvidos, tendo em conta
Anl. I: Conl., Belo Horizonte, 1 (1),83.119, len./abr. 1986 103
a nfase do governo no que diz respeito ao desenvolvimento urbano e Omontante
dos recursos a serem aplicados no perodo 1975 - 79 (estimados em 250 bilhes
de cruzeiros, a preos de 1975).
i . Em seqncia a tais afirmaes, a exposio de motivos props uma "di-
visa"o de trabalho" que explicitava as competncias da SEPLAN, do Ministrio
do Interior, do Ministrio dos Transportes, do Ministrio da Fazenda e do Mi-
I, nistro da Indstria e Comrcio, o que poderia fazer supor que o rgo criado
ii teria poder para efetivamente coordenar a alocao de recursos federais destinados
ao desenvolvimento urbano por tais reas do governo.
A comparao entre o texto original proposto para a exposio de moti-
vos e sua verso final revela, no entanto, que a inteno primeira da SEPLANfora
ampliar Sua prpria competncia quanto ao desenvolvimento urbano. A ela se vin-
cularia o novo rgo, e prpria SEPLAN caberia a formu1ao, coonlenallo ge-
ral e acompanhamento da poltica de desenvolvimento urbano e sua compatibiliza-
o com os objetivos dos planos nacionais de desenvolvimento, alm da articula-
com os estados e municpios em estreita colaborao com o MlNTER e supe-
rintendncias regionais de desenvolvimento com vistas compatibilizao do pla-
nejamento urbano, a nvel estadual e municipal, com as diretrizes dos planos na-
cionais de desenvolvimento.
Na verso defntva, tanto na exposio de motivos quanto no decreto
.\.,<" que instituiu a CNPU, essa competncia mais limitada, pois sso omitidas as ex-
o,v presses "formulao" e "coordenao geral". CNPU foi conferida, verdade,
-, ". r a competncia de propor diretrizes, formular a estratgia e os objetivos a serem
L atingidos, mas nem na exposio de nem no decreto figurou
sF meno coordenao das aes da UrUlllJ: permaneceu apenas a referncia, na
de motivos, a seu papel como "elo de integrao e harmonizao das'
Y' a serem deflagradas".
A exposio de motivos que submeteu o decreto do presidente da Re-
pblica previu para a SEPLAN: definio dos recursos para o desenvolvimento
ln" urbano; detenninaa:o das implicaes da estratgia nacional de
,hv- a ao das regiDes metropolitanas e para a poltica de desenvolvimento
urbano e antevislo das conse ncias, para a estrutura urbana, dos andes ro-
-r; a serem imp ementados. CNPu. especificamente, caberia acompanhar,
vu e dretrizes, A no se--'-'lue" da SEPLAN a
CN, &Q. (oU_"()1J1an<l0Lnadefmi@ dos recUIS,.2s
. . t' a .serem.. .lJrbJlllo, ser 9
,H" grande instrumento de coordenao da implantao da poltica em questo, pois
lhe faltava o poder de coero necessrio. Cada Jletoril iria, na verdade,
gersistir na sua orientao anterior, e a coordenao dos
na exposio de motivos ocorreria.
Que procuradas? Os q\llltro itens das competncias da
CNPU resumiam sua atuao em dois tpicos apenas: articula!o e acompanha-
mento, de um lado, e assessoramento tClCO, de outro, atrlivs da proposio de.
diretrizes e estratgia, bem como de normas e instrumentos de ao,
104 An6l ... Ccnj., Belo Horlzonta, 1 (1), 83119, lonJobr. 19S6
o primeiro caminho explorado pela CNPU. ainda em 1974, seria nortear
sua ao pelo desdobramento das diretrizes dp II PND, tendo sido enunciados os
seguintes pontos bsicos: -
a) a im lanta o das nove re .Oesmetro litanas' criadas e da uelas em for-
o a elaboraao de planos, criando mecanismos novos e apoiando
J:rojetos especficos: para isso, um sistema [manceiro de cunho metropolitano
criado, e recursos federais seriam alocados para a implantallo de sistemas de
pIariOJamento mtegtdo;
b uma 1inha de a orientada s cidades de rte mdio alcan
cleos com mais de 50 habitantes; na Regillo Sudeste, teria a finalidade de roo
1I!.,!!"r o creSctnlen o esses centros e re UZlI o grandes metrpoles; no Nor-
d'lste, Amaznia e Centro-Oeste, integrar-se.ia programaa? de desenvolvimento
regional, e a ao da Unillo seria mais efetiva;
c) 'etos e ecficos se destinariam aos ncleos de a io a r amas es-
pecas da poltica econmica a se situando a "ajuda exigida pelo Vale do AIO"
em Minas GerlS
h
) ;
d) o lazer e o turismo tambm mereceriam atenllo especial.
Ao apresentar suas linhas de ao, que, de certo modo, extravasavam "das
competncias fixadas no decreto que a criou, a CNPUse pautou, rigorosamente, pe-
las orientaes do II PND, referindo, em cada caso, a natureza da ao do governo
(se de controle, conteno, dnamzao, promoo, disciplinarnento). Foram ds-
criminadas, nessa ocasillo, as fontes de recursos a serem alocados, dos quais mais de
40% proviriam do BNH. Entre as fontes citadas, indicava a CNPU 15%das transfe-
rncias envolvendo Fundo de Participao dos Estados (FPE), Fundo de Participa-
lIo dos MunicpiOS (FPM), Fundo Especial e fundos vinculados, o que' exigiria,
para sua viabilizallo, poderoso mecanismo de coordenao a nvel do governo fe-
deral e em relaDo a estados e municpios.
Tendo permanecido de p a questo da inexistncia de coero da parte
da CNPU, os recursos referidos foram quase todos geridos independentemente das
diretrizes fixadas pelo rgllo. Realmente, seria extremamente difcil seno imposs-
vel, coordenar sua aplicao, se no possua poder de decisllo para tal.
Em tais circunstncias, como adquirir condies para empreender a allo
executiva pretendida? Alm de desdobrar suas atividades na linha de articulao,
com vistas a influenciar outros rgos federais e governos estaduais a participarem
dos programas e neles Se enquadrarem, restavam CNPU duas formas de ao: a)
apoiar-se no poder de coordenao da prpria SEPLAN, que, de fato, estava assu-
mindo o controle de grandes programas de investimentos, mas que no priorizava
o desenvolvimento urbano e no alcanava a programao habitacional; b) obter
a criao de um fundo especfico destinado ao desenvolvimento urbano, dotado
de um montante de recursos aprecivel, que lhe poderia conferir a capacidade exe-
cutiva almejada.
A nsttuo do Fundo Nacional de Apoio ao Desenvolvimento Urbano
(FNDU) pela Lei n!> 6256 de 22 de outubro de 1975 nllo bastaria para viabilizar
An61. Ii Ccnj., e.lo Horlzont., 1 (1): 83-119, ian.lobr. 1986 105
a ao programada, embora previsse a proviso de recursos oramentrios da Unio
e abrisse a possibilidade para operaes de crdito e para a captao de outros re-
cursos de fontes internas e externas. Mas em face da programao anunciada, ha-
veria que dispor de recursos mais vultosos. Uma complementao adviria da
Lei n!' 6261 de 14 de novembro de 1975 que instituiu a Empresa Brasileira de
Transportes Urbanos (EBTU) e um adicional, destinado ao FNDU, de 12% sobre
o Imposto nico sobre Combustveis e Lubrificantes Lquidos e Gasosos(IUCLG).
Mas esse adicional passaria a ter urna subconta para o desenvolvimento dos trans-
portes urbanos, que faria jus a 75% do arrecadado. A CNPU ficava, assim, com
apenas 25% do novo tributo para a implementao de seus programas e projetos
e, por outro lado, no viria a ter controle real das aplicaes em transporte urba-
no. Esse setor, como os de produo de habitaes, saneamento e outros, viria
a escapar da possvel coordenao da CNPU, forada, a bem dizer, a se limitar
funlio de "elo de ntegrao" referida na exposilio de motivos que props
sua criao.
Os recursos eram insuficientes, mas investimentos em habitalo, trans-
portes urbanos e outros na rea social (inclusive os centros sociais urbanos) com-
plementariam as medidas visando a "dstenso urbana" pretendida pelo governo,
afirmou o secretrio executivo da Comisso, na entrevista, "Programa urbano j
foi concludo pelo governo", publicada em O Globo quando da nsttuo do
Fundo em 1975.
Com o FNDU, apesar de suas limitaes, os programas previstos seriam
levados adiante: a elaborao de planos integrados seria retomada e a execuo de
projetos especficos receberia dotaes do Fundo. Dessa forma, julgou a CNPU
que poderia persistir na sua orientao de, controlando a alocao dos recursos,
promover o ordenamento da ocupao do territrio. Estimou, inclusive,em um pri-
meiro momento, que seria possvel, com o novo instrumento, integrar as aes
dos vrios nveis de governo: a liberao dos recursos do FNDUe de programaspa-
ralelos teria como pr-requsto a apresentao de programas pelas prefeituras para
solucionar e prevenir problemas urbanos. Entretanto, os recursos, basicamente in-
suficentes, viriam a ser liberados de forma atomizada, mediante a apresentao de
projetos especficos, devidamente apoiados pelos poderes estaduais, por outras
reas do aparelho estatal, ou mesmo, por outros grupos de presso.
Os resultados alcanados seriam parcos e no iriam caracterizar, como
esperado, urna reviravolta no trato dos problemas urbanos. Pelo contrrio, apenas
acresceriam elaborao de planos e execuo de projetas selecionados que,
muitas vezes, pouco ou nada se relacionavamcom as diretrizes de atuao definidas.
A CNPUpermaneceu. pois, naquela condio que tivera o SERFHAUde promover
o planejamento local - agora acrescido do metropolitano -, apenas tendo ento
sua competncia fortalecida com a criao do FNDU, que lhe pemtia alocar re-
cursos para a elaborao de planos e a execuo de alguns projetos. Mas os recur-
sos eram poucos em face da dmenso que assumiamos problemas a seremenfren-
tados, e nenhuma "distenso urbana" resultou dos esforos despendidos.
A centralizao promovida a partir de 1974 no trato do desenvolvmen-
to urbano no veio a se efetivar como pretendido, j que, a rigor, no se imple-
mentaram as diretrizes de organizao do territrio, do n PND. Mas, ainda as-
sim, como havia recursos a alocar, ficou em mos da tecnoburocracia do rglo
106
Anl... Conl . Belo HorIzonte, 1 (1): 83119, lan.Jabr. 1986
central definir as prioridades - que nem sempre se coadunavam com aquelas dos
governos estaduais e que, por vezes, se orientaram pelo interesse dos grupos de
presso mais poderosos. O peso maior conferido subconta do FNDT o atesta.
Apesar das lmtaes e restries que a CNPU defrontou na ao execu-
tiva que se props desenvolver no perodo em anlise, no que diz respeito ao
acompanhamento do processo de Implantao de regies metropolitanas e no es-
foro pelo desenvolvimento das cidades mdias, o balano de suas aes inega-
velmente positivo. Inclusive, por haver explorado a possibilidade de obteno de
recursos externos que viriam a concretizar, mais adiante, a execuo do Programa
Especial de Cidades de Porte Mdio.
Paralelamente s diretrizes de ao executiva que a CNPU perseguiu, Com
apoio nos recursos do FNDU e outros e atravs de entrosamento direto, sempre que
possvel, COm outros rgos federais e secretarias de planejamento dos estados, ou-
tros campos de atuao foram buscados pelo rgo.
Escudada em sua competncia para propor normas e instrumentos de ao
necessrios ao desenvolvimento urbano, a CNPU desde logo buscaria meios para as-
segurar a intervenincia da Unio na regulamentao do uso do solo, competncia
eminentemente municipal. A defmo, por decreto, de reas crticas de poluio
que incluiriam, entre outras, todas as regies metropolitanas, iria abrir caminho
para o estabelecimento de normas legais de controle da localizao industrial. 20
A formalizao da partcpao da CNPU na ao federal prevista para as reas
Especiais e Locais de Interesse Turstico (Lei ~ 6 513 de 20 de dezembro de 1977)
fortaleceu a posio do rgo como uma instncia a ser ouvida em se tratando de
normas para uso do solo.
Mais importante seria a tentativa de se criarem instrumentos jurdicos
mais enrgicos que possbltassem o controle efetivo do uso do solo urbano e fa-
cultassem aos governos a adoo de medidas inovadoras em prol do desenvolvimen-
to urbano. A ausncia de tais instrumentos j em 1975 era reconhecida como o
mais grave problema com que se defrontava a poltica urbana brasileira, pois esta
no poderia prescindir de uma reformulao dos conceitos jurdicos relativos
definio do interesse pblico e privado e s competncias da Unio, dos estados e
municpios, para a regulamentao do uso do solo. Estudos foram realizados por
iniciativa da CNPU, mas menhurna proposta concreta foi encaminhada pelo Execu-
tivo ao Legislativo, permanecendo intocado o "status quo". O assunto, embora
reconhecido como vital para a efetvao de urna poltica de desenvolvimento
urbano, no mereceu do centro de decises do governo qualquer prioridade.
Apesar das formulaes cntidas no II PND e da instituiab do FNDU,
a poltica ~ definida pelo CNPU permaneceu, pois, em posicao secundria,
a nvel do er decisrio federal. De fato, o governo, ao definir aOes efetivas
20 No Decreto-Lei n9 1413 de 14 de agosto de 1975 figurava entre
as reas crticas de poluifo toda a bacia do Parabado Sul, que englo-
ba os vales dos rios Paraibuna, Pomba e Muria, em Minas Gerais.
As diretrizes bsicas para o zoneamento s vieram a ser fixadas pela
Lei n9 6803 de 2 de julho de 1980.
An61. a Ccnl. Belo Horlzont., 1 (1): 83.119, lan.lobr. 1986 107
Embora se'll muit"s_(Js frutos_isolados desse primeiro perodo de iro-
plantao formal da poltica _de desenvolvimento urbano exposta no II PND, po.
nela contidas, pouco foi alcanado por
n.!<l. ocorrido aquela coalizo necessria medi<Las_ coerdtivas e
priorizao coerente da alocao dos recursos. A classe dos planejadores urbanos,
respIdo poltico e sem apoio dos grupos econmicos, no teve meios de
fluir decisivamente no aparelho estatal.
no campo do desenvolvimento urbano, elegeu linhas que inte-
ressavam a reas de interesse especfico, como a ds transportes e outravCiDrS:,
pblicas e a da constru!o civil, enquanto foram sendo postergadas outr:lS de"!-'
ses que contrariavam ou I1Qderiam vir a contrariar interesses em par-
ticular, do capital imobilirio e das empresas que atuam nesse mercado.
A atitude de no-deciso quanto ao. controle do uso do solo, c,}'jas pro
.t;,,, posies poderiam representar ameaa ao direito de propriedade, reflete o pos!o
c!,Onamento da cpUJa do mas no da Iea tcnica da CNPU. Desde 1975
:.,t era amplamente aceito pe as reas tcnicas que o controle do uso do SQ)0
-r.' mais grave problema do desenvolvimento urban"-"rasileir"'-.emllora reconhecido
como extremamente complexo e de difcil soluo, pois envolvia questes como
{as do direIto de propriedade e da autonomia municipal.
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