La Administracion Publica Federal en Mexico

LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
EN MXICO
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Serie G: ESTUDIOS DOCTRINALES 45
I
I
!
j
RODRIGO MORENO RODRGUEZ
La administracin pblica
federal en Mxico
I
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MtXICO
MtxICO, 1980
Primera edicin, 1980
DR 1980. Universidad Nacional Aut6noma de Mxico
Ciudad Universitaria. Mxico 20, D. i'.
DOlBCCX6N GENDAL DB PUBLlCACIONB.
Impreso y I}.echo.en Mxico
ISBN
i

1
I
A GEORGINA, JUAN RODRIGO
y JOS SEBASTIN
.. t
-
MIlelO $---------
INTRODUCCI6N
La importancia creciente que en nuestro pas va adquiriendo el estudio le-la
administracin pblica deriva del esfuerzo que realiza el gobierno mexicano
para alcanzar mayores ndices de eficiencia y honestidad en el ejercicio de
las funciones pblicas.
El movimiento social de 1910 asign al gobierno del Estado el trascen-
dental papel de rector de la economa nacional y promotor del desarrollo
social, econmico y poltico del pas, lo cual ha requerido de un importante
crecimiento del aparato administrativo pblico, a fin de cumplir esta respon-
sabilidad consignada en la Constitucin Poltica de 1917.
Dicho crecimiento se refleja en la expansin de las dependencias centrales
de la administracin federal, pero principalmente en la multiplicacin de las
empresas paraestatales y los organismos pblicos descentralizados, con el fin
de satisfacer demandas y necesidades de urgente solucin, ms bien atendiendo
a situaciones de carcter coyuntural. En tal virtud, la carencia de un plan
general de desarrollo administrativo ha venido generando graves problemas,
relativos a duplicaciones funcionales, ineficiencia y faita de coordinacin y
controles administrativos.
A fin de resolver estos problemas, el gobierno federal ha comenzado a
realizar importantes cambios a la organizacin y funciones de las dependencias
y entidades del Ejecutivo. Especficamente, en enero de 1977 entr en vigor
la nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que es el ins-
trumento jurdico rector de todo el proceso de reorganizacin administrativa.
Dicha ley representa el primer paso del derecho administrativo mexicano
para regular orgnica e integralmente el aparato administrativo pblico, y se
inscribe dentro del esfuerzo que se realiza en diversos pases para regular la
administracin pblica como una unidad funcional y no como simple agre-
gado de partes, hasta el punto de que algunos sistemas normativos ya le re-
conocen personalidad jurdica independiente a la Administracin, en su
carcter de rgano unitario del Gobierno del Estado.
Uno de los principales propsitos de esta investigacin es analizar los
criterios mediante los cuales se puede concebir la administracin pblica en
forma integral y orgnica, derivados de las disciplinas jurdica, poltica y
tcnica que convergen en la caracterizacin del fenmeno administrativo.
Por ello, este estudio, aunque principalmente se ubica en el mbito de la
reflexin jurdica y especficamente en el campo de la ciencia del Estado
8 INTRODUCCIN
y del derecho constitucional y administrativo, hace referencia tambin a las
importantes fuentes del conocimiento representadas por la ciencia poltica
y la teora de la organizacin administrativa.
Para cumplir el propsito mencionado, la primera parte de esta inves-
tigacin se aboca al anlisis de los conceptos de Estado, gobierno, rgano y
funcin, a fin de precisar con la mayor claridad posible la naturaleza y fun-
cin de la administracin pblica en su calidad de rgano gubernamental del
Estado.
A partir del captulo quinto se inicia el estudio especfico de la admi-
nistracin pblica federal mexicana, el cual comprende al presidencialismo
y al Poder Ejecutivo dentro de sus marcos de referencia histrico y jurdico.
Una vez destacadas estas dos grandes vertientes y condicionantes del aparato
administrativo, se hace un anlisis del origen y evolucin histrica del actual
sistema administrativo gubernamental.
Lo anterior permite ubicar jurdicamente, poltica e histricamente el
proceso de reorganizacin administrativa que est llevando a cabo el gobierno
de la Repblica, parte sta del estudio en la que se sealan los objetivos y
propsitos de la accin gubernamental y se analiza la nueva estructura nor-
mativa de la administracin pblica federal, vertebrada por un sistema jur-
dico que se origina en la Constitucin Poltica y se explicita en la Ley Orgnica
de la Administracin, en los reglamentos interiores de las dependencias del
Ejecutivo, en los acuerdos internos de sus titulares y en los manuales generales
de organizacin administrativa. Asimismo, se analiza la nueva base jur-
dica de la administracin constituida por las disposiciones emitidas por el
Congreso y por el Ejecutivo a partir de diciembre de 1976.
Bajo el criterio integral y orgnico que permiten las reflexiones anteriores,
en la parte final de la investigacin se procede a estudiar en detalle, las prin-
cipales reformas y medidas de carcter estructural y funcional que han sido
introducidas por el gobierno mexicano a fin de regular la administracin
pblica.
I
RECONOCIMIENTO
Deseo expresar mi profundo agradecimiento al licenciado Alejandro Carrillo
Castro por su orientacin y apoyo, a la vez que manifestarle mi reconocimiento
por sus aportaciones en beneficio de la administracin pblica mexicana.
Tambin quiero dejar constancia de mi sincera gratitud a quienes me brin-
daron su apoyo para realizar esta investigacin: a don Alfonso Noriega Can-
t, por su direccin y gua; a Salvador Corrales Ayala y Alejandro Villalobos,
por sus observaciones y sugerencias; a Sabs Daz, Virgilio Gmez y Armando
Ortiz, por sus lecturas y comentarios; a Francis Arriaga, Consuelo Ruiz y
Mariano Gutirrez por la mecanografa y diseo de las grficas.
,
PRIMERA PARTE
EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIN PBLICA
CAPITULO 1
EL ESTABLECIMIENTO DE LA ORGANIZACIN
ESTATAL
SUMARIO
I. La evolucin histrica del Estado. A) El trnsito hacia la organizacin
socio-poltica. B) manifestacin del poder constituyente popular: a) El
poder constituyente popular; b) La potestad soberana del pueblo; e) Las
decisiones polticas fundamentales; d) La asamblea constituyente. C) El
establecimiento de Ias bases de la organizacin poltica de la comunidad:
a) La creacin del orden jurdico; b) Los campos de actividad delimitados
entre gobernantes y gobernados; e) El principio de legalidad como medio
de control de las decisiones polticas fundamentales: n. Concepcin inte-
gral del Estado. IIr. El Estado de Derecho. IV. Formas de organizacin
del Estado.
l. LA EVOLUCIN HISTRICA DEL ESTADO
Uno de los aspectos que mayor inters ha despertado dentro de los es-
tudios realizados por la ciencia del Estado, es el relativo al proceso que
sigue la comunidad para establecer la organizacin estatal, porque constituye
la base en donde se apoyan ulteriores anlisis que permiten determinar con
mayor precisin los orgenes y naturaleza de la organizacin estatal pro-
piamente dicha y de sus elementos.
Es por ello que un breve anlisis de este proceso, nos permitir desarro-
llar posteriormente los aspectos centrales de este trabajo, que pretende es-
tudiar, a la luz de los principios de las disciplinas jurdica, poltica y tcnica,
la administracin pblica federal concebida como parte integral y orgnica
de la estructura gubernamental del Estado mexicano.
Con el propsito de alcanzar dicho objetivo, y atendiendo a conside-
raciones de carcter metodolgico, tambin haremos previamente un examen
somero de ciertas cuestiones doctrinales que consideramos importantes para
poner de manifiesto la funcin del orden jurdico como factor condicionante,
tanto de la organizacin de la administracin pblica, cuanto de su fun-
cionamiento y, adems, precisar la ubicacin de sta dentro de la estructura
gubernamental del E3tado. Dicho examen posibilitar, asimismo, el esta-
blecer ciertas convenciones terminolgicas elementales que coadyuven a ubi-
car y delimitar' adecuadamente el tema que nos ocupa.
12 ~ o R I G O MORENO RODRGUEZ
Dentro de la parte introductoria al tema central, nos interesa analizar
particularmente ciertos temas que, si bien han merecido la atencin de ilus-
tres pensadores a lo largo de la historia de la humanidad y a cuyas ideas
difcilmente puede agregarse algo novedoso, constituyen, sin embargo, mo-
tivo de debate y aun de frecuentes confusiones terminolgicas, como sucede,
por ejemplo, con los conceptos de Estado, gobierno, rganos y funciones
gubernamentales.
No pretendemos exponer a propsito de tales conceptos ninguna teora
innovadora; nuestro nico inters consiste, como ya se dijo, en precisar
ciertos elementos bsicos que nos sirvan de marco de referencia para desarro-
llar adecuadamente la investigacin.
Como se sabe, el Estado ha sido objeto de estudio de una de las ciencias
ms antiguas y que mayor participacin ha tenido en el desarrollo de la
humanidad, desde la poca de los antiguos griegos en que dicha ciencia
tuvo preeminencia al ser considerada como factor fundamental para el des-
envolvimiento de la comunidad.
La ciencia del Estado se apoya para la formulacin de sus principios,
en las investigaciones realizadas por mltiples especialistas en muy diversas
disciplinas, como la antropologa, la sociologa, la psicologa, la historia y
el derecho, para determinar las diversas formas de organizacin comuni-
taria que se han registrado en el devenir histrico, a fin de identificar no
s610 la evolucin del Estado en general, sino tambin aquellos elementos,
notas o caractersticas que son inherentes a la organizacin poltica inde-
pendientemente de consideraciones espacio-temporales.
La mayora de los autores coincide, apoyndose en datos histricos ve-
races, en que los propsitos implcitos en la asociacin comunitaria, desde
las organizaciones tribales primitivas," ha sido la necesidad de proteccin
frente a otras tribus, la defensa de intereses comunes y la explotacin de
las riquezas naturales mediante la colaboracin social.
En la antigedad helnica 1 ya se registran formas avanzadas de orga-
nizacin estatal. En 1'1 Grecia antigua existi el Estado (polis) como aso-
ciacin unitaria de gran importancia que no slo fue una comunidad poltica
sino tambin religiosa, ya que ambos poderes estaban estrechamente unidos.
Desde entonces, Aristteles realiza importantes estudios comparativos sobre
las diversas ciudades-estado y define las formas de organizacin estatal.
Por primera vez se habla de democracia en Grecia, y en Roma florece
un esplndido desarrollo de las disciplinas jurdicas, que va influyendo en
las diversas formas de gobierno practicadas por l)s romanos, desde la mo-
narqua absoluta en la que inicialmente s610 se daba participacin a los
patricios, hasta la poca de los ltimos reyes (500 a. C.) en que los plebeyos
1 Cfr. Jean Touchard, d. al.: Historl d, lcu ideas poUticlU, trad. de J. Pradera,
Editorial Tecnol, tercera edici6n, Madrid. 1975. pp. 25 a 58.
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO
13
exigieron participacin en la direccin de los asuntos del Estado mediante
la creacin de una nueva asamblea -comita centurata- en la que obtu-
vieron representacin conjuntamente con los patricios, proceso que culmina
con la expulsin del ltimo de los reyes y el establecimiento de la Re-
pblica.'
Al travs del estudio de la evolucin de la organizacin poltica que
diversas comunidades han adoptado en diferentes lugares a lo largo de la
historia, puede apreciarse en la evolucin del Estado un continuum hist-
rico. Las formas primigenias de organizacin de las tribus primitivas se
van desarrollando, y con el tiempo configuran organizaciones polticas ms
complejas y elaboradas que, a su vez, se extienden a otras comunidades
en un proceso que llega hasta nuestros das.
Por ello podemos afirmar que las formas modernas de organizacin
estatal no son producto de la casualidad o del ingenio de algunos indivi-
duos, sino la resultante de una evolucin histrica ininterrumpida que acumu-
la experiencia social.
Consecuentemente, debemos ahora identificar lo que permanece al tra-
vs de esa continua transformacin. Es decir, debemos identificar los ele-
mentos que prevalecen en el cambio, o como lo expresa Jos Lpez Portillo
intentar el estudio de lo que estructura (al Estado); de lo que signi-
fique unidad en el cambio, haciendo abstraccin de las diferencias
individualizadoras. Slo as podremos hacer Teora Genera! del Estado
sin quedarnos, simplemente, en la narracin de las teoras polticas,
(porque) en el cambio hay siempre algo que unifica ..., en la historia
humana hay estructuras constantes que la explican y la explicarn
mientras el hombre sea hombre."
La ciencia del Estado, a! identificar los elementos o caractersticas so-
. bresalientes de la organizacin estatal que han prevalecido sobre condiciones
espacio-temporales, consolida su carcter de ciencia y formula principios de
validez general. En tanto ciencia, recurre a la formulacin de abstracciones
sintetizadoras, que si bien se apoyan en la casustica espacio-temporal, la
trascienden por el proceso inductivo de que aqullas son producto, y slo
mediante esos principios ~ m r l s el investigador puede analizar los casos
concretos de organizacin estatal.
En este estudio slo se har r .'erellcia al Estado moderno, al Estado
que empieza a gestarse a partir de la Edad Media y que tiene sus. ltimas
2 Cfr. Rayrnond G. Gettell: Historia de las ideas polticas, traduccin del ingla
por Teodoro Gonzlez Garca, Editora Nacional, segunda edicin, Mxico, 1976, pp. 12Z
a 146.
a Gnesis 'Y teora general del Estado moderno, Texto. Unlverslrarios, S. A., lO-
runda edici6n, M6xico, 1976, p. 394.
14 RODRIGO MORENO RODRGUEZ
manifestaciones en nuestros das, entre cuyos principales elementos destacan
los que a continuacin se analizan brevemente.
Contrariamente a la identificacin poltico-religiosa que caracterizaba al
Estado en la antigedad, la separacin creciente entre ambos poderes
es una nota esencial del Estado moderno.
La supresin, por lo menos formal, del impedimento que tenan las clases
marginadas para participar en la direccin de los asuntos del Estado,
es otra caracterstica de dicho tipo de Estado.
A partir de la Edad Media empiezan a diferenciarse con mayor claridad
los campos de actividad propios de gobernantes y gobernados. Se esta-
blece la constitucin poltica como un pacto de garanta y respeto de
dichos campos de actividad, lo que signific una verdadera conquista
del ciudadano frente al gobernante, obtenida despus de largas luchas
contra las tiranas y dictaduras europeas en las que el rey centralizaba
todas las potestades gubernamentales.
Se establece la divisin de rganos y funciones gubernamentales como
un principio de equilibrio del ejercicio del poder pblico y no como mera
frmula de divisin del trabajo, como suceda en Grecia.
Se institucionalizan determinados procedimientos y recursos jurdicos en
favor del ciudadano frente a los abusos de los gobernantes, constitu-
yndose esto en otras de las notas esenciales del Estado moderno, que se
convierte en Estado de derecho, a partir de la segunda mitad del si-
glo XIX.
Las caractersticas anteriores constituyen etapas de un proceso que cul-
mina cuando el Estado adquiere plenitud existencial y entendemos que slo
lo logran las organizaciones polticas en las que es dable una amplia parti-
cipacin del pueblo, tanto en la organizacin cuanto en el funcionamiento
y control del Estado. Es decir, el Estado adquiere toda su magnitud y poten-
cialidad en la med.ila en que el pueblo es elemento activo y determinante
del desarrollo de la organizacin poltica. Por eso, en nuestro concepto, no
merecen el calificativo o categora de Estado en plenitud aquellas organi-
zaciones en las que el pueblo no tiene funcin poltica alguna, y en las que
la direccin total de la funcin pblica se encuentra concentrada en un re-
ducido grupo que toma decisiones sin participacin popular; organizaciones
en las que el grupo dominante concentra todas las potestades gubernamen-
tales y las ejerce sin ninguna responsabilidad frente al pueblo. En todo caso,
dichas organizaciones podran calificarse de pre-estatales, debido al subdes-
arrollo poltico y cultural en que se encuentran.
Para cumplir las finalidades propuestas en la parte inicial de este ca-
pitulo, analizaremos ahora, a la luz de los principios de la ciencia del Estado
LA ADMINISTRACI6N PBLICA FEDERAL EN MXICO
15
y del derecho constitucional, el proceso de la comunidad hacia la organiza-
n estatal que culmina en el Estado moderno. Este anlisis comprender
las siguientes etapas:
El trnsito hacia la organizacin sociopolitica;
La manifestacin del poder constituyente popular, y
El establecimiento de las bases de la organizacin politica de la comu-
nidad.
A) El trnsito hacia la organicacin sociopoluica
Mucho se ha debatido en el campo de las ciencias sociales, principal-
mente por las investigaciones de la sociologa, la psicologa, la antropologa
y la historia, acerca de si el hombre es o no un ser social por naturaleza. No
obstante la diversidad de opiniones y los interesantes argumentos que se es-
grimen en uno y otro sentido, lo que resulta evidente es que el hombre por
una u otra razn, se ha visto impelido a crear diversas formas de organi-
zacin poltica para gobernarse, mismas que le permitan vivir ordenada y
pacficamente.
La organizacin poltica se presenta, pues, como un imperativo para el
hombre, en virtud de la imposibilidad -demostrada por la historia y com-
probada por la experiencia- de vivir ordenada y pacficamente bajo el go-
bierno de todos sus miembros o sin el gobierno de por lo menos alguno de
ellos, ya que ambas situaciones conducen irremisiblemente a la anarqua
y a la extincin del grupo social.
Por ello la comunidad humana ha vivido siempre bajo alguna forma
de organizacin poltica, por rudimentaria que sea. Groppali seala que "Los
ciudadanos obedecen al Estado porque una larga, milenaria experiencia, les
ha enseado que slo en el Estado y por medio del Estado, es posible encon-
trar la defensa de sus intereses y la garanta de su progreso y de su mejora-
miento"." De la misma manera JeIlinek expresa que "La afirmacin repetida
tan a menudo de que jams se ha encontrado entre los hombres una situacin
que no sea Estado, tiene este aspecto de verdad: que los hombres siempre
han vivido formando g r U ~ sociales mejor o peor organizados".'
En su estadio primario la agrupacin humana, unida por lazos raciales
y localizada en un territorio con Il.\.tes definidos, comienza a estrechar ms
sus vnculos internos por. medio de hbitos, costumbres, mitos, creencias
4> Doctrina general del Estado, traduccin de Alberto Vzquez del Mercado, Editorial
Porroa, Mxico, 1944, p. 298.
Teora general del Estado, traduccin de la segunda edici6n alemana por Fer-
_do de 101 R{oe, Editorial Albatrol, Buenos Aires, Argentina, 1973, p. 410.
e ideologas; y es precisamente al travs de ellos que logra conformar una
identificacin, que se traduce en una manera de ser concreta que el pueblo
quiere institucionalizar a fin de garantizar su permanencia, Por tal motivo
se organiza para crear y establecer la forma de organizacin poltica dentro
de la que se desarrollen las relaciones intra e inte rcomunitarias,
Cmo y mediante qu instrumentos la comunidad humana establece su
organizacin poltica, son cuestiones de sumo inters que han merecido par-
ticular atencin del derecho pblico, ciencia del Estado. El anlisis 4.ue aqu
se haga de este proceso prescindir de detalles histricos, a fin de lograr una
abstraccin y generalizacin que se apoye en los rasgos comunes ms rele-
vantes de los procesos particulares, para establecer una categora analtica
que pueda servirnos de herramienta cognoscitiva en el desarrollo de otros
temas.
B) La manifestacin del poder constituyente popular
El desarrollo de esta fase del proceso abarca los siguientes aspectos:
El poder constituyente popular;
La potestad soberana del pueblo;
Las decisiones polticas fundamentales, y
La asamblea constituyente.
a) El poder constituyente popular
El hombre se ve impelido a desarrollar las formas de organizacin po-
ltica que garanticen su convivencia pacfica, pero cul es la naturaleza
de esa potestad o facultad de la comunidad para establecer la organizacin
poltica que ms cc"wcnga a sus intereses? Prima [acie, se trata de una potes-
tad connatural al hombre, de un atributo de carcter inalienable. La libertad
de influir en su destino, es una de las excelencias propias del ser humano.
Desde luego, una libertad entendida dentro de una concepcin comunitaria,
en la que el inters general est por encima del particular.
Es decir, la comunidad nacional posee, por el hecho de serlo, una po-
testad intrnseca de carcter supremo o soberano para determinar la forma
de su organizacin poltica y establecer las bases de su gobierno; y es pre-
cisamente mediante el ejercicio de esta potestad suprema como se manifiesta
con plenitud existencial el pueblo en cuanto poder constituyente. Dicho poder
no es otra cosa que el pueblo mismo organizado para establecer su articu-
lacin poltica y el gobierno encargado de preservarla. Expresado en otros
LA ADMINISTRACI6N PBLICA FEDERAL EN MXICO
trminos, el puebloes poder constituyente, en tanto que constituye el sujeto
y" el objeto de la organizacin poltica.
b) La potestad soberana del pueblo
Una vez caracterizada la manifestacin del pueblo como poder cons-
tituyente de la organizacin poltica, es dable entender la soberana preci-
samente como el atributo o caracterstica de la potestad del pueblo para
autogobernarse. Se refiere, por tanto, a una funcin, en tanto que el con-
cepto de poder constituyente hace referencia ms bien a la organizacin que
sustenta dicha funcin, o sea al pueblo como unidad organizada para orga-
.nizarse. Al hablar de la soberana nos referimos pues a la potestad de la
comunidad nacional localizada en un territorio determinado, para establecer
la forma y el tipo de organizacin poltica que ms convenga a sus intereses.
Dicha funcin constituyente est radicada bajo la titularidad nica y
exclusiva del pueblo o comunidad nacional y c-, cn consecuencia, una potes-
tad suprema, soberana, de carcter inalienable, indivisible e imprescriptible.
El pueblo es y ser siempre el nico titular de la potestad o funcin soberana
de autodeterminacin poltica, independientemente de cualquier di-posicin
jurdica en contrario, ya que la misma sera artificial y negara la capacidad
revolucionaria del pueblo para corregir las desviaciones de autoridad o las
usurpaciones de poder, lo cual ha sido plenamente demostrado por la ex-
periencia.
Por lo general, estos elementos de la potestad soberana popular se reco-
nocen y establecen formalmente en los textos constitucionales de los pases
regidos por una organizacin estatal dernocr.itica. Nuestro ordenamiento
. constitucional de 1917 contiene y establece al respecto los siguientes postu-
lados fundamentales:
- La titularidad de la soberana nacional reside esencial y originalmente
en el pueblo;
- Todo poder pblico dimana del pueblo;
El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modi-
ficar la forma de su gobierno, y
El pueblo ejerce su sC'herana por medio de los Poderes de la Unin y
de los Estados,"
,c) lAS decisiones polticas .jundamentales
. Una vez analizados los conceptos relativos al poder constituyente y a la
potestad soberana para establecer la organizacin poltica, examinaremos
la manera en que ese 6rgano y esta potestad se manifiestan.
ct, &rCul{l' 39 y 41.
18
La comunidad en su proceso de consolidacin social afronta una serie
de crisis y luchas que van conformando una manera de ser concreta, expre-
sada por determinadas creencias, hbitos e ideologas, cuya permanencia
quiere garantizar. Y es precisamente al travs de este proceso como la comu-
nidad va perfilando y delineando una serie de principios que considera de
importancia vital para su desenvolvimiento y desarrollo polticos. Estos prin-
cipios habrn de traducirse en las decisiones polticas fundamentales, rectoras
'de la organizacin fundamental de la comunidad. En el acto de institucio-
.nalizar estas decisiones la comunidad recurre a la figura de la representacin
poltica, la cual se ejerce por conducto de aquellas personas que considera
genuinas portadoras de los intereses mayoritarios.
Roberto Casillas, al hacer referencia a los constituyentes que formu-
laron la primera Constitucin del Mxico independiente, seala:
fue el principio de donde partieron todas las instituciones democrticas,
en ellas (el Acta y la Constitucin de 1824) s participaron los mejores
constituyentes y cada uno con la honorable y leal voz de la provincia
de donde obtuvieron sus mandatos. Ni el egosmo, ni la envidia, ni el
deseo de favorecer a un hombre o a una tendencia determinaron su
criterio. Sc parti de la universalidad de los principios y se concluy
en lo especfico de sus mandamientos. Fue un producto de su poca
como tal consider algunos aspectos, en atencin a la formacin y
competencia del hombre de 1800.
1
Estos representantes requieren ser, aparte de fieles intrpretes' de la
voluntad general de la comunidad, profundos conocedores de la evolucin
histrica de su pueblo, dc sus costumbres, hbitos, creencias e ideologas, ya
que su misin trascendente es plasmar en un ordenamiento jurdico las deci-
siones polticas fundamentales de la comunidad, que son -como hemos
visto-e- el producto de la lucha histrica de un pueblo por consolidar su
identidad.
Acertadamente seala el destacado jurista italiano Alessandro Grop-
pati que
la costumbre es un fenmeno psquico colectivo, un producto de las
exigencias sociales que, en un momento determinado, se manifiesta por
medio de individuos que ms que otros saben dar forma, por sus cali-
dades personales, a las necesidades de lo; masa. Los individuos, aun en
este caso, no son ms que la expresin de las necesidades sociales,"
T Origm d. nuestrllS inslilucioll.s pollticGS, Editorial Panamericana, Mxico, 1973,
Po 148.
0/1. eit., p. 106.
LA ADMINISTRAeI6N PBUCA FEDERAL EN MXICO
d) La asamblea constituyente
Los representantes populares, en el acto de establecer las bases jur-
dicas de la organizacin poltica de la comunidad, integran una asamblea
constituyente, cuya funcin principal es determinar y precisar normativa-
mente las decisiones polticas fundamentales de la comunidad en la Cons-
titucin Poltica, que es el ordenamiento rector de todo el sistema normativo.
Burgoa afirma que una asamblea constituyente que no acatara los principios
fundamentales y no los declarara en la Constitucin que elabore "signifi-
cara una usurpacin, una traicin al pueblo mismo en cuya representacin
acta, y es ms, el desquiciamiento de su base de sustentacin, de legitimi-
dad o fuente","
La constitucin poltica viene a ser la sntesis normativa de la evolucin
histrica de un pueblo; en ella se establecen, adems de las decisiones po-
lticas fundamentales, los principios rectores que han de ordenar la convi-
vencia comunitaria; contiene, asimismo, las bases de regulacin de las rela-
ciones intra e intercomunitarias, as como los elementos fundamentales de:
la organizacin poltica total del Estado. Con sobrada razn seala Carl
Schmitt que: "La Constitucin en sentido positivo surge mediante un acto
del poder constituyente", y para este autor el poder constituyente es "la vo-
luntad poltica cuya fuerza o autoridad es capaz de adoptar la concreta
decisin de conjunto sobre modo y forma de la propia existencia politica,
determinando as la existencia de la unidad poltica como un todo".'0
Creada y promulgada la constitucin poltica, la asamblea constitu-
yente cumple su misin y desaparece para dar paso a la integracin de los
6rganos gubernamentales. Aqu surge una primera diferenciacin que nos
interesa destacar por la utilidad que representar en el desarrollo de otros
temas. Nos referimos a la existencia de dos tipos de rganos: los rganos
constituyentes (asamblea constituyente) y los 6rganas constiividos (rga-
nos gubernamentales).
El pueblo acta como poder constituyente al travs de la asamblea cons-
tituyente, y aun desapareciendo sta, el pueblo sigue siendo el titular de la
potestad soberana para crear o modificar los principios fundamentales de
la organizarin poltica. Y, por tanto, aqu aparece otra cuestin de suma
importancia: si el pueblo es el p;co capaz de tornar las decisiones funda-
mentales rectoras de la organizacin poltica de la comunidad, con mayor
razn es el nico capaz' de modificarlas. En otras palabra.'>, esta facultad
no puede ser transferida a los rganos constituidos, corno sostienen algunos
tratadistas, ya que ello equivaldra a trasladar la titularidad de la potestad
Derecho constitucional mexicano, Editorial Porra, Mxico, 1973, p. 286.
lQ T.orla d. la eonstitucira. Editora Nacional, Mxico, 1970, pp. 24 Y 86.
2.Q
RODRIGO MORENO RODlGUEZ
soberana popular a los rganos gubernamentales, lo cual es inadmisible segn
la tesis que sobre el particular hemos venido sosteniendo. .
Consecuentemente, para la legitimacin de cualquier modificacin a las
decisiones polticas fundamentales, siempre habr de mediar la sancin popu-
lar directa o indirecta, esta ltima al travs de representantes designados
ex profeso para tal efecto. Este es un principio vertebral del derecho cons-
titucional.
C) El establecimiento de las bases de la organizaci6n poltica
de la comunidad
El desarrollo de esta ltima fase del proceso comprende los siguientes
aspectos:
z.: La creacin del orden jurdico;
..:.:... Los campos de actividad delimitados entre gobernantes y gobernados, Y,
El principio de legalidad como medio de control de la vigencia de las
decisiones polticas fundamentales.
a) La creaci6n del orden jurdico
Hemos sealado con anterioridad que la comunidad en su proceso de'
consolidacin poltica va conformando una serie de principios que se con-.
vierten en decisiones polticas fundamentales, y que para garantizar su per-
manencia corno normas rectoras de la vida comunitaria las institucionaliza
mediante la promulgacin de la constitucin poltica, que es el documento
jurdico rector de todo el sistema normativo nacional. En tal sentido, la'.
creacin del orden jurdico es la manijestacin ms concreta de la potestad
soberana popular.
Habremos de conceder especial inters en determinar con la mayor
claridad posible la naturaleza y funcin del orden jurdico nacional como
instrumento condicionador del desenvolvimiento de las relaciones sociales y'
polticas, as como del funcionamiento de la organizacin estatal en general,
porque ello nos permitir, posteriormente, ubicar adecuadamente a la admi-
nistracin pblica dentro del sistema jurdico en el que se desenvuelve. De
esa manera podr apreciarse el papel del orden jurdico como factor y ele-
mento condicionador de la organizacin y del funcionamiento de la admi-
nistracin pblica. '
El orden jurdico nacional s la base que da sustento a toda la orga-
nizacin social y poltica de la comunidad y el elemento que hace posible
LA ADMINISTRAC16N pnLICA FEDERAL EN MXICO 21
:el desarrollo de las funciones de los diversos rganos de poder, tanto pblicos
como privados. Corno veremos ms adelante, el sistema jurdico condiciona
toda la actividad de los miembros de la comunidad al travs del principio
de legalidad, ora mediante normas permisivas, ora mediante normas prohi-
bitivas.
El sistema jurdico nacional obedece o se estructura al travs de una
'ordenacin de jerarquas normativas, cuya base principal es la constitucin
'poltica y de ella se derivan las dems disposiciones que el
Dicho sistema es el principio ordenador que da permanencIa e mstitu-
'cionaliza la organizacin poltica de un pueblo, al travs de normas jurdicas
que definen la situacin de los miembros de la comunidad entre s y en
relacin con la colectividad.
.r A continuacin sealaremos algunos de los elementos jurdicos rectores
-de la organizacin poltica y que generalmente quedan plasmados en la
Constitucin:
El reconocimiento formal de que el pueblo es el titular de la funcin
o potestad soberana de crear o modificar la forma de la organizacin
poltica.
La ratificaci6n normativa de las decisiones polticas fundamentales rec-
toras de la organizacin total del Estado.
La determinacin de los campos de actividad de los gobernados (derechos
y garantas individuales y sociales) y de los gobernantes (funciones o atri-
buciones).
El establecimiento de las bases de la organizacin gubernamental: la for-
ma y modo de creacin de los rganos supremos del gobierno del Estado,
as como el procedimiento para la designacin de sus titulares.
La institucionalizacin de procedimientos y recursos jurdicos para garan-
tizar tanto la permanencia de las decisiones polticas fundamentales, corno
el respeto de las garantas individuales y sociales del gobernado frente a
los actos de autoridad (principio de legalidad).
Una cuestin de S11ma importancia es la referente a la determinacin
'del rgano competente y del procedimiento para reformar la constitucin
poltica, en lo particul- . aquellas reformas que conciernan a las decisiones
polticas fundamentales que, como hemos indicado, slo pueden ser modi-
'ficadas mediante sancin popular. Cabe 'decir a este respecto que la Cons-
titucin Poltica de 1917 11 carece de un procedimiento para la modificacin
.. de las decisiones polticas fundamentales. En nuestro concepto, el rgano
reformador de la Constitucin (Congreso y legislaturas locales), slo puede
realizar reformas o adiciones que no alteren las decisiones polticas funda-
r. u Cfr., artculo
mentales. En otros sistemas existe la consulta al pueblo: el plebiscito o el
referndum.
Siendo el derecho un sistema que se nutre de la realidad social, habr
de contener un procedimiento gil que le permita.irse adaptando, mediante
reformas oportunas y adecuadas, a los cambios impuestos por la realidad.
El derecho no es algo meramente esttico que se concrete a normar una
realidad determinada, sino que es tambin, en nuestro concepto, un factor
dinmico que induce el cambio social para lograr un desarrollo armnico
e integral de la comunidad. Por ello, un procedimiento gil de modificacin
del derecho evita que la problemtica social desborde y rebase la capacidad
resolutiva del propio sistema jurdico.
Pensamos que la madurez poltica del pueblo mexicano exige que el
rgimen constitucional contemple un procedimiento de consulta popular para
la modificacin de los principios fundamentales de la organizacin estatal,
a fin de garantizar la vigencia del sistema democrtico y la instituciona-
lidad del Estado mexicano.
b) Los campos de actividad delimitados entre gobernantes y gobernados
Una de las manifestaciones ms claras de la plenitud existencial de la
organizacin estatal es la separacin de los campos de actividad correspon
dientes a los gobernados y gobernantes. La relacin que se establece entre
el pueblo y sus gobernantes es la de un mandato popular, que se expresa
en el sistema jurdico nacional, y que debe ser ejercido por los gobernan-
tes en beneficio de la comunidad. Los gobernantes son, pues, mandatarios del
pueblo y a sus dictados deben obedecer.
Para hacer mencin,' aU"que sea somera, al mbito competencial regu-
latorio de las relaciones entre ambas esferas de actividad, hagamos el intento
de concebir lo que pudiera ser la actividad total de una comunidad, la cual
se da en todos los campos: social, poltico, econmico y cultural. De ese
conjunto de actividades, la comunidad, al organizarse, otorga en favor de
los titulares de los rganos gubernamentales determinadas funciones para
ser ejercidas en calidad de atribuciones propias y exclusivas de su compe-
tencia.
Existen diversas corrientes de pensamiento e ideologas que pretenden
determinar el grado de participacin que corresponde al gobierno dentro de
las actividades del Estado. En rigor, el nmero y tipo de atribuciones que la
comunidad otorgue en sus representantes depende de su organizacin po-
ltica. As por ejemplo, un rgimen de orientacin liberal se caracteriza por
reservar a los gobernantes el nmero de actividades ndispensables para garan-
tizar el orden y el funcionamiento del libre juego de las leyes de la oferta
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL E:-l MXICO 23
y la demanda. En el extremo opuesto se localizan los regmenes absolutis-
tas o totalitarios de marcada intervencin gubernamental en la comunidad.
No es este el momento de emitir juicios de valor acerca de cul sistema
o rgimen es mejor. Lo que a nuestro estudio interesa es poner de mani-
fiesto que cualquiera que sea el sistema de organizacin poltica que impere
en una comunidad, siempre se genera entre los campos de actividad de go-
bernados y gobernantes una relacin de vasos comunicantes: a un aumento
o disminucin de las atribuciones gubernamentales corresponde corrclati-
vamente una disminucin o aumento del campo de actividad de los gober-
nados, aun cuando se trate de actividades que no estn siendo realizadas,
ya que, de acuerdo con uno de los principios bsicos del moderno Estado
de derecho, la autoridad slo puede ejercer funciones expresamente delega-
das que integran una competencia exclusiva y, por lo tanto, excluyente de la
participacin de los gobernados.
Puede afirmarse que la tendencia actual en la mayora de los pases
se proyecta hacia una mayor intervencin gubernamental en las actividades .
sociales, econmicas, por. .cas y culturales de la comunidad, deb do a las
exigencias impuestas por la vida moderna.
Consideramos de suma utilidad para el desarrollo de nuestra inves-
tigacin hacer un anlisis comparativo de la relacin que se establece entre
gobernados y gobernantes dentro de la organizacin poltica del Estado, y
por tal motivo separaremos para fines de anlivis el mbito de actividad de
los gobernados y estudiaremos la repercusin que tiene en la esfera compe-
tencial de los gobernantes.
El pueblo. El pueblo corno unidad social primaria y fundamental se
organiza como poder constituyente, y mediante el ejercicio de su potestad
soberana establece las bases de la organizacin poltica del Estado.
La primera mallifest;cin concreta de coa funcin sobc;'<lna es el esta.
del orden juridico nacional y la diferenciacin entre los campos
de actividad de los gobernados y la esfera con-potencial de les gobernantes.
La facultad de autodeterminacin del pueblo implica asimismo auto-
limitacin, misma que operadentro del propio rgimen jurdico, ya- que una
norma jurdica es por antonomasia una "regla de conducta", regla a la
que los propios miembros de la comunidad deben someterse, tanto individual
como colectivamente.
De la totalidad de las actividades comunitarias sociales polticas eco-
y culturales, el pueblo otorga un nmero de' ellas,
mismas que se traducen jurdicamente en atribuciones para ser ejercidas
por los titulares de los rganos que integran la estructura gubernamental del
Estado.
Esas atribuciones las otorga el pueblo en virtud de un mandato al que
habrn de sujetarse sus representantes en forma absoluta. :
Una vez otorgadas las atribuciones, el propio pueblo acepta someterse
al imperio de autoridad que acompaa a las funciones que sern ejercidas
por sus gobernantes.
El pueblo garantiza al travs del sistema jurdico nacional el respeto
a ciertos derechos pblicos subjetivos -garantas individuales y sociales-
frente a sus gobernantes.
El poder supremo de la organizacin poltica es el poder del Estado
entendido como unidad total. El pueblo conserva un importante mbito de
actividad y delega expresamente ciertas y determinadas funciones en favor
de sus gobernantes.
El pueblo conserva en todo tiempo el derecho inalienable (potestad so-
berana) de lograr, incluso por la fuerza, el cumplimiento de sus mandatos
y la modificacin de la organizacin poltica.
El pueblo est-blece controles institucionales para garantizar el cumpli-
miento del orden jurdico. Mediante el principio de legalidad constrie a
BUS gobernantes al cumplimiento irrestricto de ciertas y determinadas fun-
ciones, y ante la ineficacia de los controles establecidos, impone su fuerza
revolucionaria para corregir los abusos y desviaciones de sus gobernantes.
El gobierno. Los gobernantes ejercen ciertas y determinadas funciones
que les son delegadas para garantizar la convivencia pacfica y la conse-
cucin de los fines y metas sociales del Estado.
El gobierno est dotado de un poder de mando y de imperio para
lograr el cumplimiento de los mandatos populares expresados en el orden
jurdico y que son de aplicacin general a todos los miembros de la comu-
nidad, en el territorio nacional.
Los gobernantes deben ajustarse al cumplimiento estricto de las atrio
buciones que les fueron encomendadas por el pueblo y deben apoyar sus
resoluciones en las disposiciones jurdicas del sistema. En consecuencia, los
gobernantes se encuentran limitados por:
- El orden jurdico (principio de legalidad), que les impone la obligacin
de fundamentar y motivar todos sus actos, para lo cual existen determi-
nadas procedimientos y controles .nstitucionales establecidos en favor del
gobernado;
- Las garantas individuales y sociales de los gobernados que slo podrn
suspenderse en casos especiales previstos por el propio sistema jurdico, y
El poder revolucionario del pueblo para corregir las desviaciones del go-
bernante.
Como puede apreciarse de lo anteriormente expuesto, la cuestin me-
dular en la interaccin de las actividades de los gobernantes y los gober-
nados, consiste en conciliar el principio de autoridad gubernamental con el
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDER.... L EN MXICO
25
de libertad individual. Groppali afirma que autoridad y libertad se armo-
ni;an en la consecucin del/in superior que es la ,lJerennidad del Estado:
Todo el problema de la organizacin poltica, aade, se en
establecer los lmites, las formas y el modo de armonizar la autoridad
del Estado y los derechos de los ciudadanos, porque si la primera
desaparece, el Estado se disuelve en la anarqua, mientras que, si se
desconocen las prerrogativas naturales de la persona humana, se va
hacia la resistencia y la insurreccin, que en largo o breve tiempo, fatal-
mente desembocan en la revolucin."
e) El principia de legalidad como medio de control de las decisiones polticas
. fundamentales
Para finalizar el estudio del proceso de la comunidad hacia la organi-
,zacn estatal, haremos referencia al principio cardinal del Estado de derc-
cho en el que descansa el desenvolvimiento institucional de la comunidad:
el principio de legalidad.
L, principio de legalidad corno elemento medular de la organizacin
jurdico-poltica de la comunidad, tiene su a;JicClCii1 dentro de! ya referido
sistema de esferas de actividad de rs y gDlxm;,nt.cs, y manifiesta
su impcratividad al travs de rcgulacione, w)mal;Y;s (permisi"iL< () prohi-
bitivas), todo lo cual se traduce en la flIdUIa ci;l"jC:J del principio que
analizamos: los particlIlmes pueden hacer to., I'Ju.t!lo lJue no fes (;.\[ espe-
dficamentc [nohibido flor el ordenamiento ju; ,liro nacionnl ; los gobernantes
slo pueden y deben liar.cr aquello que le est eSj)criji((lmente atribuido
por la ley. De este. principio desprendemos b afirmacin de que cualquier
acto, tanto de los particulares corno de Jos cH rc!,'dado por el
derecho, ya sea mediante su autorizacin (tcjl a o expl esa) o su prohibicin.
Este principio encuentra su origen y adquiere su ms clara expresin
como instrumento contra el despotismo y la arbitrariedad de las tiranas
europeas, caracterizadas por el rey absoluto que personificaba todas las
.potestadcs estatales, y en las que los miembros de la comunidad eran con-
siderados como sbditos o vasallos.
En nuestra opinin, el pi inciplo de le:;aJidacl es el elemento funda-
mental de la organizacin poltica de la comunidad, ya que del correcto
ejercicio, equilibrio y respeto de los mbitos de actividad de los gobernados
.y gobernantes depende el xito del desenvolvimiento del Estado con ple-
nitud existencial, cualquiera que fuere la forma de :m organizacin poltica
concreta.
11 0/1. ,it., p. 303.
26
Por su trascendencia, nuestro sistema jurdico no s610 eleva dicho prin-
cipio al rango constitucional, sino que le concede categora de garant.'.
individual. En efecto, la Constitucin establece como obligacin previa a
cualquier afectacin a un particular por parte de las autoridades gubcrna-
mentales, la mediacin de un "mandamiento escrito de autoridad compe-
lente que funde y motive la causa legal del procedimicnto'J" La violacin
a este principio hace procedente el juicio de amparo, que es el mximo
recurso de tutela de todo el orden jurdico nacional mexicano, y en particular
de las garantas individuales.
El juicio de amparo es una de las instituciones jurdicas mexicanas de
mayor prestigio internacional. Uno de sus ms ilustres panegiristas, Alfonso
Noriega, al destacar la trascendente funcin del amparo mexicano dentro
del orden jurdico nacional, afirma que "es una institucin defensora de la
pureza de la Cons..tucin y de la vigencia de las libertades individuales", y
lo describe como
<. un sistema de defensa de la Constitucin y de las garantas individuales,
de tipo jurisdiccional, por va de accin, que se tramita en forma de
juicio ante el Poder Judicial Federal y que tiene como materia las
leyes o actos de la autoridad que violen las garantas individuales, o im-
pliquen una invasin de la soberana de la Federacin en la de los
Estados o viceversa, y que tiene como efectos la nulidad del acto re-
clamado y la reposicin del quejoso en el goce de la garanta violada,
con efectos retroactivos al momento de la violacin."
Como puede apreciarse en la excelente definicin del maestro Noriega,
el amparo es un recurso omnicomprensivo, protector de la legalidad y de la
vigencia del orden jurdico nacional.
,XI. CONCEPClON INTEGRAL DEL ESTADO
Una vez concluido el anlisis uel proceso de la comunidad hacia la
organizacin estatal, contamos con los elementos necesarios para proponer
un concepto integral de Estado, el cual se apoyar en todos los compo-
nentes hasta aqui revisados. Dicho concepto cumplir una funcin doble:
por un lado, nos permitir ubicar adecuadamente a la administracin
pblica dentro de la estructura gubernamental del Estado 1& y, por otro,
servir de convencin terminolgica fundamental para evitar las confusio-
18 ct-; artculo 16.
16 Lecciones dtJ amparo, Editorial Poma, Mxico, 1975,. pp. 44 y 56.
lIS Infr: Capitulo 1I, inciw VII.
LA P{JBLICA FEDERAL EN MXlCO
2"
nes, conscientes o no, en las que con frecuencia se incurre al estudiar cl
Estado.
La definicin de Estado se obtiene mediante el mtodo deductivo que,.
partiendo de premisas generales, permite derivar el concepto especifico del
Estado. Por otra parte, slo mediante una concepcin general y abstracta.
de Estado es posible estudiar los casos particulares de organizacin estatal,
Para definir el Estado es preciso recurrir a una. abstraccin y, por lo
tanto, entender que se est en presencia de un fenmeno extrascnsorial, de:
un fenmeno propio del intelecto. Pero dicha abstraccin no debe ser enten-
dida como una ficcin, puesto que es el resultado de un proceso legtimo
de sntesis de elementos pertenecientes a la experiencia y que pa'cen plena
validez cognoscitiva.
De lo anterior se desprende la necesidad de identificar los elementos
que necesariamente deben concurrir en la dclrnicin del Estado. Identificar,
como sugiere Jellinek, aquello que, no obstante los cambios y transforma-
ciones de sus partes accidentales, subsiste y se conserva en forma permanente,
El Estado es pues una categora conceptual que permite interpretar
la realidad fctica. No obstante las doctrinas que estudian al Estado osci-
lan entre el realismo y la ficcin.
Las primeras, representadas por las teoras organicistas, equiparan el
Estado a un organismo biolgico viviente, real, mediante 1111 ingenioso an-
lisis de sus mltiples semejanzas. Gierke seala que "si diez personas se
juntan para asociarse, nace la undcima, que existe y vive en s como per-
sona real colectiva"." En el extremo opuesto se encuentran las teoras que
afirman que el Estado es tan solo una simple ficcin, un mero artificio
jurdico.
Al manifestar nuestra intencin de ofrecer un concepto intccral y
, .
organll:o de Estado, IlO pretendernos de manera alguna identificarlo con
un organismo bioll;iro. Simplemente rCCUD irnos a dicha para
emplear una metfora c]'IC nos auxilie en su estudio, a fin de [J'"kr iden-
tificar el Estado como un lodo, al igual que un ortranismo se com-
pone de diferentes elementos que funcionan coordinadament y .juntos in-
tegran una unidad. El trmino orgnico, nos ayudar, asimismo, a describir
la unidad Estado que surge de la interaccin (i<: diversos elementos.
Antes de mencionar los elementos del btao ser couvcnientc recor-
dar lo ms importante que se deduce del anlisis que hemos hecho del
proceso de la comunidad hacia la organizacin estatal y que puede sinte-
tizarsc de la siguiente manera: una de las manifestaciones rus claras de la
organizacin poltica de la comunidad es el establecimiento del orden jur-
dico nacional, en el que quedan diferenciados los mbitos de actividad de
18 Citado por Groppali, quien lo refuta, sealando que en realidad no nace uaa
unida.d estructural objetiva, sino tan 1010 una unidad funcional. Op. cit., pp. 191 Y 192.
los gobernantes y gobernados, lo cual se traduce, dentro de una concepClon
dinmica de la sociedad, en actos de obediencia y en actos de autoridad.
En esta instancia es donde se perfila lo que algunos autores identifican
como sociedad jerarquizada, en la que unos mandan y otros obedecen. Asi-
mismo, debe recordarse que las relaciones comunitarias reguladas por el
derecho se desarrollan dentro de una circunscripcin territorial especfica,
'y que en tal sistema existe una autoridad con poder coactivo de mando,
'para exigir y garantizar la vigencia del orden jurdico.
Lpez Portillo identifica las siguientes notas genricas del Estado:
-..':
r.(.
-J
:.';
..' ~ "
:'l'
r ,
'/
Primero, una realidad social, constituida por los hombres cuya
actividad se organiza polticamente en vista de los fines dados. Este
tema se estudia tradicionalmente bajo el nombre de poblacin.
Segundo, una realidad fsica, constituida por la tierra y el am-
biente que localiza a la realidad social en un sitio del mundo, con
todo lo que esto implica. Este tema se estudia tradicionalmente bajo
el nombre de Territorio.
Tercero, un orden normativo, que da sentido a la organizacin y
que se llama derecho. Hay quien lo identifica con el Estado; hay quien
lo cataloga como fin del Estado; hay quien lo considera corno una
realidad distinta, que se relaciona con el Estado. Nosotros lo conside-
rarnos como una nota genrica del concepto de organizacin poltica.
Cuarto. 10s rganos que establecen y aseguran el orden norma-
tivo, constituido por los hombres que a virtud de la divisin del tra-
bajo, tienen que realizar los actos especifico- requeridos. Esta nota se
estudia tradicionalmente bajo el nombre de gobierno.
Quinto, un poder resultante del concurso de actividades recpro-
cas, res:lamcntar!;\s por el orden normativo, poder que es la instancia
de solucin, ln fuerza que acta, que funciona en vista de los fines.
Este tema se estudia frecuentemente bajo este nombre; otras veces se
estudia con la roberania y otras con el gobierno."
Al hacer referencia a las notas especficas del Estado, Lpez Portillo
. seala las siguientes: soberana; derechos individuales; representacin pol-
tica; divisin de poderes; el estado de derecho, y personalidad jurdica del
Estado.
El destacado jurista mexicano Hctor Gonzlez Uribe hace una mag-
Ilffica sntesis de los elementos del Estado:
.;
Resulta, pues, de esta descripcin fenomenolgica del Estado y
de la consiguiente reflexin sobre la misma, que el Estado es:
/1'
.:;. l' Op. fil., pp. 413 1 414.
l ~
1. Una sociedad humana;
2. Establecida permanentemente en un territorio;
3. Regida por un poder supremo;
4. Bajo un orden jurdico, y
5. Que tiende a la realizacin de los valores individuales y so-
ciales de la persona humana."
Mencionadas estas referencias procuraremos identificar conccptualrncn-
te los elementos del Estado a fin de poder llegar a su definicin integral.
Dichos elementos deben considerarse dentro de una unidad coexistiendo
ordenadamente y no en contraposicin de unos con otros:
El primer elemento es la comunidad de hombres libres que en uso
de su facultad soberana es capaz de establecer una forma de organizacin
poltica basada en las decisiones fundamentales que la propia comunidad
ha tomado a lo largo de su evolucin histrica.
En este punto es conveniente distinguir los siguientes conccptos: na.
cin, sociedad, poblaciou y pueblo, La nacin es el conjunto de individuos
unidos por diversos vnculos (lengua, religin, r.rza, etctera}, con concien-
cia de pertenecer a la misma comunidad. El concepto de sociedad se re-
fiere a los fines comunes que pretende alcanzar la agrupacin humana locali-
zada en un territorio especfico. Poblacin es un concepto aritmtico para.
la identificacin numrica de los habi.antes, La nocin pueblo se refiere
especficamente a la comunidad de hombres vinculada polticamente con
el Estado.
El segundo elemento es la permanencia y estabilidad de ese conglo-
merado humano radicado en un territorio cuyos lmites se encuentran cla-
ramente determinados.
El tercer elemento es el orden jurdico, que es la expresin formal de
toda la organizacin poltica y el sistema encart-ado de r ~ l l r las rclacio-
ncs de todos los miembros de la comunidad (gall.macla:: y gobcmalltc:;). Es,
asimismo, elemento quc garantiza la permanencia de la comunidad y le per-
mite resolver sus conflictos en forma pacfica y ordenada, con base en
procedimientos institucionales.
El cuarto elemento es ' ' gobierno, compuesto por diversos rganos cuyos
titulares estn encargados de garantizar la vigcll( ia del orden jurdico, para
lo cual cuentan con el poder de rnar.r;o y coercin necesario, (sin coaccin
no hay derecho). No debe. confundirse este po.lcr guhcrnamcnt..l con el
poder de la unidad total llamada Estado.
El quinto elemento es el poder del Estarlo, CIuC surge precisamente
de la conjugacin, interaccin y manifestacin dinmica de los elementos
11 Teorta poll/ea, Editorial Porra, M6r.ko, 1972, p. 162.
'Jo RODRIGO MORENO RODRGUEZ
anteriores, y que es la potestad o fuerza mxima de la cual derivan su
poder todas las dems organizaciones inferiores de la sociedad. Dicho poder
garantiza la existencia del Estado frente a las dems comunidades estata-
les (internacionales). Este poder es indivisible, tanto que el poder gu-
bernamental s se divide, para su ejercicio, entre los diversos rganos guberna-
mentales, segn veremos con posterioridad."
A nuestro juicio, debe aadirse un sexto elemento que es Ia Icgtm-
-dad, la cual qued de alguna manera enunciada en el primer elemento del
Estado. Por legitimidad entendemos el hecho de que la organizacin estatal
-sea el producto de una decisin de voluntad popular, de una decisin de la
comunidad que establece la organizacin poltica para garantizar su con-
pacfica y la realizacin de los valores individuales y sociales de la
lPersona humana (el bien de la comunidad).
Por lo que concierne al sptimo elemento, Aristteles al hablar de la
finalidad de la polis, sealaba que sta se organizaba en tomo al bien
.comn:
'Al bien mayor entre todos -deca- habr de estar enderezada la co-
munidad suprema entre todas y que comprende a todas las dem-;
ahora bien, sta es la comunidad poltica a la que llamamos ciudad."
m Estado, en la opinin de Jellinek, es la unidad de asociacin ms
. -eompleta y poderosa y la que posee mayor nmero de fines constantes.
GonzIez Uribe afirma que
la actividad de! Estado tiende a la consecucion de fines concretos y
particulares que, al fin de cuentas, se unifican en un fin total omni-
comprensivo: el bien de la comunidad entera."
El establecimiento de los fines comunitarios es una de las potestades
del hoi.ibre libre. El fin es un elemento esencial del Estado ya
-que no sera posible la reunin de personas bajo un poder de mando para
pretender nada. .
Lpez Portillo, al concluir su valoracin de lo estatal, afirma que:
El Estado es una forma social, necesaria, que significa una fuerza
autoritaria producto de la solidaridad, institucionalizada por e! Dere-
11 lnfra, capitulo II, inciso V.
20 Etica nicomaqu,a po!ltica, veni6n caatellana de Antonio G6mez Robledo, Edi.
llOrial Porra, Colecd6n "Sepan cuanto", nmero 70, .exta edici6n, Mxico, 1976,
Po 157.
ft Op. nt., p. 161.
LA ADlIUNISTRACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO
31
cho y encaminada a la conservacin, la perpetuacin y la perfeccin
de lo social."
Las variaciones de los elementos pueblo y territorio no afectan mayor-
mente al Estado desde el punto de vista jurdico, mas no as las modifica-
ciones que ataen a la soberana, las que s tienen trascendencia jurdica,
. ya que o se refieren a la forma de gobierno de la comunidad o bien
pueden afectar la existencia misma del Estado.
La unidad Estado es distinta de sus elementos aun cuando surja de
ellos. Sus fines son propios y diversos de los rle cada uno de sus miembros.
. El Estado sobrevive a las variaciones de sus elementos. El Estado es un
sujeto de derechos y por lo tanto una persona jurdica. Es el medio ms
idneo que el hombre ha encontrado para la consecucin de los fines so-
ciales.
Es importante -y conviene reiterarlo-e- no confundir al Estado con
sus elementos. El Estarlo se forma de ellos pero es distinto de ellos. El
profesor Hcller, con claridad meridiana explica esta situacin :
e,
Una unidad de poder, poltica, econmica o militar, surge tan
solo en el momento en que determinadas actividades corporales o es-
pirituales son separadas del conjunto de la actividad individual para
servir al poder de organizacin, segn una divisin de trabajo y una
articulacin del mismo ordenadas de acuerdo con un plan, y esas activi-
dades son encaminadas unitariamente con firmeza por rganos espe-
ciales hacia una conexin unitaria de accin. Hasta ese momento
-aade-, nace una unidad activa con capacidad de obrar y de
decidir. Ni la ordenacin, ni los rganos ni 105 miembros por s mis-
mos pueden... identificarse con la organizacin, que slo se engendra
por la cooperacin de esos tres elementos integrantes.
Concluye este pensamiento el jurista alemn, afirmando que:
La organizacin es un centro unitario de efectividad que no cabe
identificar con sus elementos integrantes."
W"'" La sntesis que sur-. de los elementos dd Estado es la siguiente: una
comunidad de hombres libres unidos por vnculos de nacional,
localizada en un territorio detern.nado, organizada polticamente bajo un
gobierno con unidad de mando y sujeta a un orden jurdico nacional que
tiende a la realizacin de 105 fines y metas sociales de la comunidad entera,
22 Valoracin de lo estatal, tesis, Facultad de Jurisprudencia, UNAM, Mxico,
1946, pp. 70 Y 71.
. u Teoria del Estado, Editorial Fondo de Cultura Econ6mica, quinta edici6n, M-
Xico, 1963, p. 251.
32
Pudiera objctarse nuestra definicin en el sentido de no proporcionar
en s un concepto de Estado, sino ms bien una descripcin fenomenolgica
basada en los elementos que 10 integran. A pesar de ello, hemos preferido
apuntar en primer trmino, un concepto de Estado que se apoye en sus
elementos con el fin de obtener una mayor claridad y objetividad en su co-
nacimiento; con el apoyo de dichos elementos podemos ensayar ahora una
conceptuacin abstracta del Estado. A nuestro juicio es el orden jurdico
nacional el que vertebra y estructura al Estado en tanto la personalidad
jurdica que surge de la integracin, interaccin e interdependencia de ele-
mentos humanos, jurdicos, materiales y polticos. Haciendo una abstraccin
an mayor, ontolgica, diremos que el Estado es la unidad de asociacin
integratiua con poder supremo.
Este concepto tiene una traduccin concreta a la realidad, y en tal
sentido diremos que el Estado mexicano, por ejemplo, se compone de los
siguientes elementos: el pueblo mexicano, el gobierno federal y los gobier-
nos locales; el territorio, el orden jurdico y los fines nacionales. Pero estos
elementos se encuentran no en forma anrquica sino organizada, diferen-
ciada e interrelacionada y la ordenacin de ellos produce una unidad su-
perior dinmica, una personalidad jurdica con poder supremo, que llama-
mos Estado mexicano.
111. EL ESTADO DE DERECHO
La denominacin Estado de derecho puede ser objetable, y de hecho
lo es, atendiendo a una estricta congruencia con 10 anteriormente expuesto,
pues si se habla de Estado de derecho tambin pudiera hablarse de "Es-
tado humano" o de "Estado territorial", ya que la poblacin y el territorio
tambin son SllS elementos. No obstante ello, empleamos dicho trmino con
el propsito de r"'stacar la funcin del orden jurdico dentro de la organi-
zacin estatal. De esta manera habr de estudiarse a la administracin
pblica en su calidad de rgano gubernamental del Estado mexicano, en
relacin al orden jurdico que la estructura y regula. '
La denominacin de Estado de derecho surge en la segunda mitad del
siglo XIX y diversos autores como Mohl, Sthal y Gneist han escrito obras
completas dcdicad.rs a su estudio. Al margen de lo novedoso de dicha deno-
minacin en m momento, estamos acordes con Jellinck cuando afirma q u ~
esa corriente no ha aadido ninguna nota nueva, realmente relevante, a Iaa
doctrinas expuestas desde Platn y Aristteles acerca del Estado legal.
, Aun cuando no pretendemos realizar un anlisis exhaustivo' de esta
escuela del pensamiento jurdico, s quisiramos, sin embargo, destacar g u ~
nas de las caractersticas ms importantes, entre las que pudieran citarse
.\<l>
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO 33
las siguientes: a) toda la organizacin poltica de la comunidad se ajusta al
rgimen jurdico nacional; b) los particulares pueden inconfarmarse y ata-
car jurdicamente los actos de sus gobernantes al travs de los recursos y
procedimientos establecidos para el efecto; e) las potestades gubernamen-
tales se encuentran definidas y delimitadas, y d) los derechos pblicos
subjetivos de los gobernados se encuentran garantizados por la Constitu-
cin. Pudiera decirse en sntesis que el Estado de derecho se caracteriza
por el gobierno de las leyes y no de los hombres. Con sealada razn Nava
Negrete lo define como
la edificacin jurdica del Estado cuyos rganos que lo integran rea-
lizan funciones normadas por el Derecho, limitarlas por la Ley y contra-
lrdas entre s por un sistema de legalidad y de justicia."
Sobre este tema, los estudiosos del derecho y dd Estado han adoptado
diversas posturas:
- Aquellas que identifican al Estado y al derecho como un mismo fe-
nmeno;
Las que los separan como dos fenmenos totalmente diferentes e inde-
pendientes, y
Las que diferencindolos los interrelacionan como fenmenos intcrdcpcn-
dientes,
En nuestra opmion el Estado y el derecho son dos fenmenos dife-
rentes, pues el segundo es un componente dd primero, segn ha sido se-
alado; pero no son dos fenmenos que pueden existir el uno sin el otro, sino
que, por el contrario, son interdepcndicntes, ya que no puede concebirse al
derecho sin un poder coactivo encargado de g;lranti2ar su \'gencia, ni al Es-
tado sin un orden jurdico que regule tanto su organizacin como Sil f unr.io...
namiento. Sin coaccin no hay derecho, sin derecho no hay E,.tado. Lo
anterior ha quedado claramente demostrado en el anlisis del proceso de
organizacin de la comunidad hacia el Estado de derecho.
Hemos querido destacar la interdependencia entre el derecho y el Es-
tado as como el papel .cl derecho como factor condicionante de la acti-
vidad total del Estado (principio de legalidad), con el fin de apoyar
posteriormente las crticas que se harn a aquellas corrientes de la admi-
nistracin que, apoyadas en la teora de la organizacin administrativa,
pretenden concebir y tratar la administracin pblica al margen del orde-
namiento jurdico que la crea y regula.
Para concluir este apartado haremos referencia a un concepto de Grop-
s. D.,echo procesal administrativo, Editorial Porra, Mxico, 1959, p. 31.
pali, en el que puede apreciarse con toda claridad la interdependencia que
se da entre el Estado y el derecho. Seala el destacado jurista italiano que:
Ni el derecho es alguna cosa que est por s misma fuera y sobre
el Estado, porque representa el procedimiento y la forma a travs de
los cuales el Estado se afirma y manda; ni el Estado, por otra parte,
puede vivir independientemente del derecho, porque a travs de ste,
forma, manifiesta y acta su voluntad, realizndose en los mismos ac-
tos. Y de esa manera, el Estado se acta en el derecho y el derecho
en el Estado, presuponindosc e integrndose mutuamente, sin identi-
ficarse ... 20
IV. FORMAS DE ORGANIZACIN DEL ESTADO
Al estudiar las formas de organiz..cin del Estado es preciso distinguirlas
de las gubernamentales. Las primeras se refieren a la unidad total del Es-.
tado, en tanto que las segundas designan la manera en que se encuentra
estructurado el conjunto de rganos encargados de ejercer las funciones gu-
bernamentales. Es decir, las formas de organizacin del Estado ataen a las
re1aciones que se establecen entte pueblo, territorio y gobierno, segn se
funden en un organismo nico o en organismos descentralizados.
. Existen bsicamente dos formas de organizacin estatal: el Estado sim-
ple o central y el Estado compuesto o federal.
En el Estado central todas las funciones gubernamentales se ejercen
unitariamente y su campo de accin abarca todo el territorio y todo el pue-
blo, a diferencia del Estado federal, que se integra por diversos estados
locales (federados), con territorio y poblacin especficamente determina-
dos y con autoridades y regmenes jurdicos autnomos dentro de sus respec-
tivos mbitos competenciales, ya que en ningn caso los ordenamientos
jurdicos locales podrn contravenir los principios de aplicacin general es-
tablecidos por la Constitucin Poltica General, de la cual se derivan las
constituciones polticas de los estados federados,
El Estado federal se integra, por lo tanto, de un territorio propio cons-
tituido por el conjunto de territorios de los estados federados; por una
poblacin propia compuesta de las diversas poblaciones de los estados miem-
bros; por un gobierno central que ejerce un poder supremo en todo el
mbito interno; por un conjunto de gobiernos locales que ejercen Iuncion 3
autnomamente en el mbito interno de sus respectivas esferas competen-
ciales v, finalmente, por un sistema jurdico compuesto por un ordenamiento
federal (Constitucin y leyes federales) y por ordenamientos locales (cons-
tituciones y leyes locales).
11 op. cil., p. 209.
\ \'
LA ADMINISTRACIN PBLlCAFEDERAL EN MX!CO 35
Algunos autores al hacer la cla-ificacin de las Iorrnas de organizacin
estatal incluyen a las uniones de estados (confederaciones), lo cual, en
nuestra opinin, es indebido, ya que en realidad no son verdaderos estados,
puesto que de esa unin no surge un Estado nuevo, en virtud de que los
estados integrantes siguen conservando su soberana, a diferencia de lo que
sucede en el Estado federal.
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'\
CAPITULO XI
EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIN PBLICA
SUMARIO
l. Coneepd6n integral del gobierno. n. gubernamentales. In. run-
clones gubernamentales. IV. La separacin de 6rganos y Iunciones guber-
namentales, V. El poder del Estado y el poder gubernamental. VI. Formas
de organizacin gubernamental. VII. Ubicacin de la administracin p-
bllca dentro de la estructura gubernamental del E.lado.
l. CONCEPCIN INTEGRAL DEl. GOBIERNO
En el capitulo precedente se sealaba que la organizacin estatal es el
medio fundamental de la comunidad humana para garantizar la obtencin
de los fines sociales. Se indicaba, asimismo, que el gobiemo es el elemento
dinmico del Estado encargado de garantizar la convivencia pacfica; y que
al establecer SIl organizacin poltica la comunidad deslinda dos eJer;;.:> fun-
damentales de actividad: la de los gobernante) y la de 103 particulares. Pues
bien, el objeto de este inciso es analizar la naturaleza y el funcionamiento
de la organizacin poltica gubemarnenta1.
Hemos advertido en el captulo inicial el error en el que (OU frecuencia
se incurre al identificar Estado y gobierno como si se tratara del mismo
fenmeno. Si bien es cierto que ambos se encuentran entrelazados. ello no
quiere decir que sean iguales. Indebidamente i\]gunos autores equiparan am-
bos fenmenos despus de haber sealado que el gobierno es tan solo un
elemento del Estado.
Pero el problema sc complica an ms, ya que en ocasiones tarnhin
se llega a decir que el rgano ms importante del "Estado" (nosotros di-
ramos del gobierno}, es aquel qut: concentra la funcin degohiemo (el
presidente, en una repblica democrtica; el rey, en una monarqua abso-
luta, o el parlamento, cn un rgimen parlamentario}, y quc dicho 6rgano
es en realidad el gobierno mismo,' independientemente de Jos res-
tantes. Por lo tanto, ese rgano al ser gobierno, pasa a ser Estado debido
a la confusin mencionada Inicialmente en el prrafo anterior, con lo que la
1 Jellinek afinna: "Loa 61gar.os del Estado que cuidan especialmente de los ,,,tn-
tos del gobierno, son llamados gobierno en sentido formal o subjetivo", Dp. clt., p. 469.
3B RODRIGO MORENO RODRGUEZ
situacin se torna an ms compleja, ya que con igual vocablo se designa .
lo mismo al Estado propiamente dicho, que al gobierno, o a alguno de sus
rganos en particular.
En atencin a la ms elemental tcnica cientfica, si partimos de la
base de que el gobierno es tan solo uno de los elementos del Estado, debe-
mos, necesariamente, hacer un esfuerzo por diferenciarlos a pesar de la di-
ficultad que ello pueda implicar. No debe confundirse el todo con la parte.
Por ello, al analizar ciertos conceptos insistimos en la integridad, a fin de
evitar incurrir precisamente en los vicios de unilateralidad o parcialidad
que tanto criticamos.
No debe confundirse la funcin de gobierno, en cuanto facultad para
establecer las polticas que norrnan la direccin del Estado (que en efecto
se encuentra radicada primordialmente en un rgano gubernamental), con el
gobierno del Estado lato sensu, el cual constituye un todo complejo, una
unidad arreglada conforme a la ':";onstitucin. Esta unidad gubernamental
se compone de diversos rganos y funciones que analizaremos en los siguien-
tes incisos. 1 '
II. RGANOS GUBERNAMENTALES
El Estado como organizacin total de 1'\ comunidad requiere de un
elemento dinmico y director que lo ponga en movimiento, y ese elemento
es precisamente el gobierno. Seala Jellinek que de la propia naturaleza del
.Estado, es decir en su carcter de asociacin organizada, se sigue necesa-
riamente la existencia de los rganos del Estado:
Un Estado sin rganos -afirma- es una representacin que no
puede psicolgicamente llegar a existir, es decir, equivale a anarqua,
por lo cual resulta una contradictio in adjecto."
Una de las cuestiones ms complejas que se plantean a la ciencia del
Estado es la determinacin precisa de los rganos gubernamentales y de su
.naturaleza jurdica. Groppali asimila, indebidamente, al rgano con el Esta-
do, al sealar que:
No debe concebirse al rgano ... como parte integrante del or-
ganismo estatal, segn la enseanza de la teora orgnica, por no-otros
rechazada, y de la que se ha tomado dicho trmino, sino ms bien
como al Estado mismo que se manifiesta a travs de una funcin es-
pecial,"
:1 Ldem., p. 412.
0/1. cit., p. 211.
Groppali peca de parcialidad y de unilateralidad en su apreciacin, al
identificar al Estado con el gc.v.cmo, influido por su particular punto
de vista; as como otros autores, entre ellos Kelsen, incurriendo en el mismo
vicio, sealan que el Estado es el derecho mismo, el orden jurdico. Otras
corrientes de pensamiento como la sociologa identifican al Estado con la
nacin o pueblo. Nosotros insistimos en la conveniencia de hacer un esfuerzo
para concebir al Estado y a su gobierno por lo que son en su totalidad y
no por alguno de sus elementos.
En conclusin, concebimos al gobierno como la unidad dotarla de po-
der de mando que surge de la integracin e interaccin de la totalidad <le los
rganos pblicos que ejercen las diversas funciones gubernamentales dentro
del Estado. Es evidente que esa unidad llamada gobierno manifiesta su
voluntad, traduce sus decisiones en actos y desarrolla toda su actividad al
travs dc los rganos encargados de ejercer las funciones establecidas p'Jf
el ordenamiento jurdico nacional.
Para la caracterizacin de los rganos gubernamentales los autores se
apoyan en diversas tesis, que en trminos generales pudieran dividirse en dos
grandes rubros: la orgnica u objetiva y la personal o sub jctu:, La tesis
orgnica sostiene que el rgano es una unidad autnoma que debe ser con-
o cebida independientemente de la persona que funge como su titular, ya que
sta es cambiante, en tanto que el rgano subsiste independientemente de
dicho cambio. La tesis opuesta afirma que el 6rgano es la persona misma
investida de la potestad para ejercer las funciones gubernamentales, C5 decir,
el titular del rgano.
Esta bifurcacin doctrinal es de reciente cuo; de ninguna manera se
planteaba en las comunidades antiguas, ni mucho menos entre los grupos
primitivos o salvajes, en los que el jefe de la tribu obraba ca su represen-
tacin y cuyos actos eran considerados como de la tribu misma. La rcore-
sentacin personal es el sustento de la organizacin poltica ms primitiva,
en la que an no se conocan formas complejas corno la compnsicin o in-
tegracin orgnica, para el desarrollo de las funciones gubernamentales, No
obstante los adelantos de la humanidad, merced a su evolucin poltica y
cultural, este hecho histrico debe tenerse presente a fin de no incurrir en
ficciones. La ciencia del Estado se apoya, como hemos dicho, en la realidad
y a partir de ella emite sus postulados.
Jellinek, apasionado defensor de la representacin personal y de su
raigambre histrica afirma que
la idea de que la actividad de los grupos puede ser representada por
los individuos, constituye el fundamento de la actividad asociativa y
precede a toda jurisprudencia;
y, agrega, que los pueblos salvajes de niveles rudimentarios de cultura ob-
servaban este fenmeno y que las acciones de un individuo eran considera-
das como acciones del grupo al que perteneca (familia, tribu, religin).
Afirma, asimismo, que el aspecto colectivo fue reconocido antes que el indi-
vidual, ya que la valoracin individual es el resultado de una revolucin
muy honda, de una verdadera conquista de la humanidad. Concluye Jellinek
su tesis apoyado en un argumento de carcter histrico, al afirmar que:
Toda asociacin necesita de una voluntad que la unifique, que no puede
ser otra que la del individuo humano. Un individuo cuya voluntad
valga como voluntad <le una asociacin, debe ser considerado, en tanto
que subsista esta relacin con la asociacin, como instrumento de la
voluntad de sta, es decir, como rgano de la misma!
Si bien es. cierto que la representacin persorial es una figura que se
gesta y empieza a desarrollarse con las agrupaciones primigenias y que las
ideas de representacin personal y de liderazgo son anteriores al derecho,
ello no nos autoriza a concluir que el rgano sea simplemente la persona
que lo ejerce. La evolucin de los pueblos y el desarrollo de formas cultura-
les ms avanzadas, como el derecho, son factores que nos obligan a realizar
este estudio teniendo' en Consideracin elementos mucho ms ricos. Tambin
es necesario reconocer que incluso en esas formas rudimentarias de organi-
zacin humana se observan prcticas reiteradas, que aunque no escritas
constituyen un verdadero derecho consuetudinario que a la postre, con el
desarrollo de la humanidad, va adquiriendo cauces ms institucionales. No
debe perderse de vista que ya desde entonces existan determinados proce-
dimientos para la designacin del jefe de la tribu y que dicho jefe deba
sujetarse a ciertas reglas y respetar determinados valores de la asociacin,
a riesgo de perder su autoridad.
Al travs del desarrollo cultural de la humanidad la organizaci6n po-
ltica se va enlazando indefectiblemente al orden jurdico, de tal suerte que
la designacin de los representantes de la comunidad no se hace de manera
arbitraria, sino conforme a procedimientos preestablecidos; los representan-
tes no obran a su arbitrio exclusivo, sino que se sujetan a reglas de derecho,
a determinados principios a fin de que sus actos estn revestidos de validez
jurdica. Todo esto nos impone una concepcin mucho ms profunda sobre
el 6rgano fundamental que la mera idea de la representacin personal de la
asociacin.
Tambin rechazamos por unilateral la tesis organicista que concibe
al rgano a la manera de un organismo bio16gico viviente, ni aceptarnos,
.. Op. cil., pp. 409 Y 410, respectivamente.
por la misma razn, la tesis objetiva que sostiene que el 6rgano Jebe ser
considerado al margen de su titular, ya que la actividad gubernamental es
por antonomasia una funcin al cargo de pe sanas.
Nos adherimos a la tesis eclctica intcgraiista que sostiene que d rgano
est compuesto de ambos elementos, el objetivo y el subjetivo. El rgano se
integra de un oficio, de una potestad gubernamental que se traduce en un
conjunto de funciones y poderes y, adems, de un titular por medio del cual
acta. Es importante no confundir la persona fsica concreta que en un mo-
mento determinado ocupar un puesto (Pedro, Juan o Carlos), con el titular
del rgano, el cual es permanente y subyace a los cambios de persona. Esta
distincin echa por tierra los argumentos endebles de la tesis objetiva en
el sentido de que lo contingente de la persona en el puesto hace imposible
su identificacin con el rgano mismo. En apoyo de esta corriente, Groppali
afirma que
No podemos, en efecto, disociar el oficio de la persona fsica encargada.
de l, en cuanto (quc) el primero, sin la scgunda, estara imposibilitado
para ejercitar sus funciones y para perseguir sus fines, y tampoco po-
demos, por otra parte, identificar el rgano con la persona, en cuanto
sta puede faltar temporalmente por muerte, separacin .. , , y no obs-
tante esto, el oficio lontina subsistiendo.'
La Real Academia Espaola de la Lengua recoge, entre otros, Jos
siguientes significados del vocablo orgnico": "que tiene armona )' con-
sonancia" "lo que atae a la constitucin de corporaciones o entidades
colectivas o a sus funciones o ejercicios". "Organismo" puede significar:
"conjunto de leyes, usos y costumbres por que se rige un cuerpo () institucin
social". Como claramente puede apreciarse, el concepto"orgnico" no slo
tiene una connotacin biolgica, silla que t.nnbin hao; referencia 3 la
integralidad conceptual de entidades e instituci. .nes. Asimismo, seala la ilus-
tre institucin espaola que "rgano" puede sigpificar: el "medio 1) conducto
que pone en comunicacin dos cosas", o bien, la "persona o cosa que sirve
para la ejecucin de un acto o un designio"."
En conclusin, afirmamos que el r,gano gubernamental JIJ com pon
de elementos objetivos y subjetivos: el oficio, es decir el conjunto de fun-
ciones establecidas por el derecho, y el titular encargado de ejercerlas. En
el sistema jurdico mexicano, uno de los rcquiitos para la procedencia del
amparo es el sealamiento de 1;\ autoridad responsable (presidente, secre-
tario o subsecretario) y esa autoridad adquiere el carcter de tal, precisa"
G Op. eit., p. 212.
Diccionario d, la Lengua Espaola, Editorial Elpasa-Calpe, decimonovena edl-
ci6n, Madrid, Espaa, 1970, pp. 948 Y 949.
42
mente por estar investida de la potestad para ejercer las funciones pblicas
correspondientes a un rgano y por lo cual fue afectado el inters de un
particular (requisitos de procedencia del amparo).
Otra cuestin sumamente compleja es la determinacin de la natura-
leza jurdica del rgano gubernamental, es decir: El rgano, en cuanto
tal, tiene personalidad jurdica propia y distinta de la del Estado?, y es el
rgano un sujeto de derechos y obligaciones? Algunas tesis doctrinales sos-
tienen que el rgano no est dotado de personalidad jurdica propia distinta
de la del Estado; que es el Estado el que tiene personalidad jurdica mas
no sus rganos gubernamentales, y que el Estado y el rgano forman una
unidad, una misma persono, ya que el Estado slo puede existir mediante
sus rganos, siendo sta la razn por la que los autores identifican al Estado,
al gobierno y a sus rganos como un mismo fenmeno.
En nuestro criterio, y congruentemente con los planteamientos que se
han venido formulando desde el inicio de este trabajo, no deben contra-
ponerse las ideas de rgano y Estado al analizar su naturaleza. Efectiva-
mente, el hgado o el corazn de un organismo animal forman parte del
todo, pero no por ello estamos autorizados a equiparados en Sil individua-
lidad con el todo; por el contrario, es posible estudiarlos e identificarlos
unitariamente y precisar su naturaleza y funciones dentro del sistema org-
nico total. Aqu viene a colacin nuevamente nuestra tesis en el sentido de
diferenciar plenamente los conceptos de Estado, gobierno y rgano. Cier-
tamente, el rgano no tiene una personalidad juridica opuesta al Estado,
pero s tiene personalidad jurdica propia. ,El hecho de que no sea la per-
sonalidad del rgano la misma que la del Estado no debe equivaler a su
negacin ni a la imposibilidad de identificar la personalidad del rgano
de manera independiente. El Estado se integra en este sentido por un con-
junto de personalidades jurdicas propias que dan nacimiento a una distinta
de todas ellas y que es precisamente la que representa la unidad total.
El rgano gubernamental en el sentido moclerno, gestado en una evo-
lucin histrica determinada, es una institucin de derecho pblico que
tiene personalidad jurdica propia y que es identificable plenamente por
sus elementos. El orden jurdico nacional da lugar a su nacimiento. Su inte-
gracin y funcionamiento estn regulados por el derecho. El derecho le
asigna una competencia especfica. La idea moderna de la institucin pblica
supera con mucho la discusin de las tesis subjetiva y objetiva sobre la
naturaleza del rgano.
Estas instituciones de derecho pblico que llamamos rganos guber-
namentales cuentan con un rgimen competencial propio y exclusivo; con
una potestad e imperio; con un presupuesto econmico y los bienes nece-
sarios para el ejercicio de sus funciones; y con una o varias personas en-
cargadas de ejercer las tareas gubernamentales.
LA ADMINISTRACIN PBLICA "I':DI'.RAL EN MXiCO
Con base en astas apuntamientos diremos que los rganos gubema-
mentalrs son los llamados "poderes" Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y
que la integracin e interaccin de ellos con todos sus componentes (rganos
pblicos secundarios, centrales y locales), forman la unidad llamada go-
bierno del Estado.
Jellinek niega la personalidad jurdica de los rganos gubemamentalesr
Jams los rganos advienen personas: jefes de Estado, Cmaras, Auto--
ridades no tienen nunea personalidad jurdica; la nica y exclusiva.
corresponde al Estado. Todas las cuestiones jurdicas su-citadas entre
ellos, son cuestiones de competencia nacidas dentro de un solo sujeto.
de Derecho. Por Jo tanto, son cuestione, de derecho objetivo, no de
derecho subjetivo.
En su opini6n, el ruano como tal no tiene personalidad jurdica alguna
frente al Estado y no existen, por lo tanto, dos personas, I.i cid Estado y
la del rgano entre las cuales haya una relacin de derecho, sino que ambos
forman una unidad. El Estado slo puede existir mediante sus (rganos y
stos "no tienen derecho alguno y s slo competencia." T
La competencia se define en trminos de facultades y no de deberes.
Aunque ya hemos expuesto nuestro punto de vista a este respecto, quere-
mos aadir que si bien es cierto que el rgano no puede plantearse como
algo en contraposicin con el Estado en cuanto a unidad, en cambio s.
puede concebirse dicha oposicin del rgano frente al particular dentro
de una relacin de derecho. Y aqu aparece nuevamente el derecho coma el
factor unificador Y condicionador de la existencia misma del Estado, ya que
gracias a l es posible concebir al Estado como U I ~ unidad juri.lica. Esta
es la razn por la que Kclscn llega, incluso: a identificar al Lstado coa el
derecho.
Antes de concluir el anlisis de esta cuestin quisiramos recordar que
la actividad del rgano C:, {iermanentc, es del ir, que est al mal'gcn de los
cambios de personas que ocupen su titularid.id." Las pnsonas titulares de
los rganos s tienen derechos y obligaciones, por lo ..ual pu("ckn ser retri-
buidas o sancionadas. Entre el titular y el gobierno se establece una relacin
de servicio pblico, originada por un acto unilateral del ERtado en ti cual
la aceptacin del titular no es un requisito contractual sino un hecho.
Las relaciones que se dan entre los rganos guhcrnamerual.:s son rcla-
clones de derecho pblico y se regulan constuucionilmcnte segn veremos
ms adelante. Analizaremos, asimismo, cmo es posible que rganos di-
7 Iden, pp. 424 Y 425.
B1ackstone sealaba: "Henry, Edward, or George may die; but thc knl': SUrvlVe.
them all", Citado por Jcllinrk, op. eit., p. 426.
versos formen una unidad orgnica gubernamental, gracias a los principios
<le legalidad y de ordenacin jerrquica.
La funcin de los rganos gubernamenta1"s es ejercer los mandamien-
tos de la comunidad que han sido incorporados al ordenamiento jurdico
nacional, y su principal responsabilidad es velar por la seguridad interna
-del Estado, as como procurar la elevacin de los niveles de vida de la
poblacin para conseguir las metas de justicia social y bien comn de
la comunidad.
Por ltimo, es importante recordar la distincin, ya establecida en el
-captulo anterior, entre rganos constitutivos o constituyentes (asamblea
-constituyente ) y rganos COI- itituidos, representados por los rganos guber-
'namcntales que acabamos de estudiar. Estos ltimos se clasifican, aten-
-diendo a su mbito, composicin y jerarqua en: centrales, descentraliza-
<los o federados, principales y secundarios. Jellinek 9 hace referencia a los
$guientcs tipos de rganos:
-'- Directos e inmediatos. Son los que surgen con el nacimiento del Estado
y no estn sujetos a nadie, sino al Estado mismo. Mediante ellos puede
la asociacin devenir activa. En las democracias las personas que llevan a
cabo actos de creacin son ellas mismas rganos. El pueblo es el rgano
supremo y obra como tal en el acto de elegir a sus representantes. Estos
rganos jams podrn estar sometidos a otros rganos de la misma
asociacin; son independientes por lo que toca al contenido de su fun-
cin. En la monarqua absoluta el rey es quien se encuentra por encima
de cualquier otro rgano. '
Organos mediatos o dependientes. Son creados por los 6rganos directos
para ejercer una funcin determinada (ministerios, consejos de Estado).
Son responsables y se encuentran subordinados a un rgano inmediato.
Existen otros criterios de clasificacin, mediante los cuales los 6rganos
-pueden identificarse de la siguiente manera:
- Segn su constitucin: simples, individuales o colegiados.
Segn la materia y contenido de su funcin: legislatillo, jurisdiccional
y ejecutivo-administrativo.
- Segn su duracin: ordinarios y extraordinarios.
..,.-. Segn la zona: centrales o locales.
- Segn su competencia: de autoridad y de ejecucin.
-,- Segn su jerarqua: principales" secundarios
O,. &i/., pp. 412 Y Po't
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL F.N MXICO
IIJ. FIY'CIONES
Sefialbamos en el captulo anterior quc la comunidad en el acto de
establecer su organizacin poltica establece un conjunto de actividades.
especficamente determinadas, para ser desarrolladas por los titulares de-
los rganos gubernamentales. Esas actividades se convierten en atribucio-
nes al ser reguladas por el ordenamiento jurdico nacional, principalmente al
travs de la constitucin poltica. En este inciso, iniciaremos el estudio rcla-
tivo a su naturaleza y clasificacin.
Las atribuciones gubernamentales constituyen el conjunto de actos y
tareas que el gobierno debe realizar para la consecucin de los fines del'
Estado. La amplitud de las atribuciones gubcr namcntalcs depende del rgi-
men poltico concrete de un pas. Ya hemos sefialado que en regmenes de
orientacin liberal la participacin gubernamental en la vicia comunitaria
es mnima ("libre juego de las leyes de la oferta y la demanda"), a diferen-
cia de los sistemas totalitarios en que es mayor.
El estudio de actividades gubernamentales ha sido uno de los princi-
pales objetos de conocimiento del derecho constitucional. Desde las ms
antiguas civilizaciones, los gobiernos estatales cumplen funciones determi-
nadas, bajo diversas denominaciones. Con el transcurso de los aos se ha
llegado a identificar ciertas funciones esenciales a toda organizacin guber-
namental, sin las cuales no sera posible la existencia del Estado. ;\OS re-
ferimos a funciones gubernamentales tpicas. independientemente de las
formas particulares de organizacin estructural que puedan asumir en casos
concretos.
La funcin normatina como actividad primordial del gobierno, se en.
carga de establecer las disposiciones jurdicas que regulan tanto el funcio-
namiento de la organizacin gubernamental, cuanto las relaciones de los
particulares entre s y C011 los gohemantes. Otri actividad es la que se rnani-
fiesta en la aplicacin del derecho a casos concretos de violaciones al sis-
tema jurdico. Por ltimo, existe la actividad que tiende a la ejecucin de
los mandatos jurdicos, a la satisfaccin de las necesidades colectivas, y esta-
blece las directrices generales del gobierno dcl Estado.
Independientemente de los mltiples intentos de establecer clasifica-
ciones novedosas, muchas veces complejas, acerca de las funciones
namentales, en nuestro criterio an subsiste con plena vigencia y validez
la ya clsica divisin desde el punto de vista material de las funciones p-
b1icas en: legislativa, judicial y ejecutiva, y con base en esta clasificacin
los actos particulares del gobierno se dividen, asimismo, en: leyes, actos
jurisdiccionales y actos administrativos y de gobierno.
La naturaleza misma de estas funciones exige cualidades peculiares
para su ejercicio. As por ejemplo, la funcin legislativa requiere de modera-
46 FODRlGO MORENO RODRGUEZ
ci6n, ponderacin, valoracin y meditacin, por lo cual nonnalmcnte se
-encomienda a rganos colegiados (congreso o parlamento) y se ejerce bajo
un procedimiento establecido, al igual que la funcin judicial encargada de
.decir el derecho, la cual requiere, adems, madurez, juicio, equilibrio, im-
parcialidad y ciencia, y por ello se encomienda a rganos integrados por
magistrados y jueces dotados de cualidades especiales. Por ltimo, la funcin
.administrativa y de gobierno requiere de gran dinamismo y flexibilidad,
por lo cual principalmente se encomienda a rganos unitarios o uniperso-
nales. Como puede apreciarse, existe una correspondencia entre la natura-
leza de la funci6n y la conformaci6n e integraci6n del 6rgano encargado
-de su ejercicio.
.Funci6n legislativa
La funcin legislativa se ejerce para reglamentar la organizacin total
-del Estado, para regular tanto la integracin cuanto el funcionamiento de
.los rganos gubernamentales, as como las relaciones entre gobernantes
'Y gobernados y entre stos recprocamente.
. Debe distinguirse, segn hemos indicado en el transcurso de nuestra
Investigacin, entre funcin legislativa constituyente y funcin legislativa
-ordinaria.
. Existen diversos sistemas para el ejercicio de la funcin legislativa: a) el
de la monarqua constitucional que atribuye la funcin a un parlamento
encargado de aprobar la ley conjuntamente con el jefe de Estado; b) el sis-
tema en que el parlamento o congreso tiene potestad exclusiva, excluyente
del jefe de Estado y del pueblo; e) el parlamento con facultades plenas
para modificar la legislaci6n ordinaria, y en va subsidiaria el pueblo que
puede sancionar reformas a leyes fundamentales, y d) el congreso con facul-
tades plenas en combinacin con un jefe de Estado con importantes fun-
ciones legislativas.
En cuanto a la materia legislativa ya hemos sealado que existen
normas fundamentales y normas ordinarias. Para su modificacin existen
sistemas indifereneiados y aquellos que establecen requerimientos especiales
para la modificaci6n de las normas fundamentales (p.e. sanci6n popular,
mayoria especial y participacin de legislaturas locales); por ltimo, otros
'Sistemas establecen como requisito el convocar a una asamblea constitu-
yente para modificar normas fundamentales, o bien el someter dichas re-
formas a la sancin popular mediante un referndum.
Funci jurisdiccional
La funcin jurisdiccional tiene por objeto procurar la vigencia y obser-
~ l del ordenamente juridieo nacional mediante resoluciones fundadas
LA ADMIN!STRACIl)N rDLICA FEDERAL EN MXICO 47
en el derecho, que resuelvan cont'ctos dc competencias, as como contro-
versias r.rrgidas tanto entre particulares y gobernantes corno entre los par-
ticulares mismos. Dichas resoluciones se traducen en sentencias cuyo poder
coactivo hace posible la vigencia del derecho.
Esta funcin se ejerce a instancia de parte (pblica o privada) y con-
forme a un proceso preestablecido. Los elementos de la funcin son dos:
el uno consistente en la declaracin del derecho, y el otro referido a la
ejecucin de la sentencia, Existen sentencias declarativas, constitutivas y
condenatorias. El poder coactivo es un elemento esencial de esta funcin,
ya que sin coaccin no puede existir el derecho ; sta es una de las princi-
pales diferencias del derecho en relacin con otras normas.
Pudiera afirmarse en sntesis que la esencia de la funcin jurisdiccional
estriba en el control de la legalidad.
Funcin ejecutiva
La funcin ejecutiva comprende dos tipos de actividades: la admi-
nistrativa y la poltica o de gobierno. Daremos mayor espacio al anlisis
de esta funcin en la parte correspondiente al estudio de la administracin
pblica. Por el momento slo enunciaremos S\lS principales caractersticas.
Jcllinek destaca la funcin ejecutiva al sealar que:
la administracin, que contiene en s ya al Gobierno, necesita siempre
ser ejercida. Sin ella el Estado no podr;l existir ni un momento. Se
puede concebir un Estado desptico sin ley'" ni jueces; pero un Estado
sin administracin seria la anarqua. La ;'d,iniHracin, por tanto, es
la funcin ms comprensiva. Toda preparacin de las leyes le compete
a ella; la actividad del juez ella la apoya, y, por ltimo, ella es la que
asegura la ejecucin de las decisiones judiciales."
Es evidente que la funcin ejecutiva tiene gran importancia en el
desenvolvimiento del Estado y reviste caracteres de complejidad en su an-
lisis, ya que comprende un sinnmero de actos gubernamentales. Anti,gua-
mente era la funcin total del gobierno, ya que la legislativa y judicial le
estaban unidas. No es sino merced a una evolucin posterior (ue empieza
a gestarse a partir de la Edad Media, cuando estas funciones comienzan a
independizarse e individualizarse unas de otras, razn por la cual algunos
autores sealan que la funcin ejecutiva es toda aquella actividad que no
funcin legislativa y judicial. Es decir, puede determinarse por cxclu-
sin, ya que todas las actividades no clasificadas en las otras dos caen
dentro de su dominio. por ejemplo, comprende actividades para la
l' 01. elt., p. 463.
ejecucin de leyes, para la satisfaccin de necesidades colectivas y para
la direccin del Estado en su conjunto.
La funcin administrativa se caracteriza per una gran flexibilidad, en
virtud de tener que atender a circunstancias sumamente cambiantes. Aun
cuando se ejerce con base en normas preestablecidas, existe un amplie>
campo dominado por la actividad no reglada en forma expresa, y que
precisamente tiene por objeto dotarla de la capacidad de adaptacin nece-
saria y de un dinamismo especial; tal es el caso de las funciones discrccio-
nales. Estas caractersticas estn siendo particularmente valoradas en la
actualidad, en virtud del constante y acelerado ritmo de cambio de la vida
moderna. Ello no quiere decir que la administracin no obre conforme
a derecho, ya que tambin ella se encuentra sometida a la actividad legis-
lativa, a tal grado que en el Estado moderno la administracin depende
de la legislacin. Ya hemos hablado del Estado de Derecho, el cual se
caracteriza por el gobierno de las leyes y no de los hombres." Nava Negrete
seala que:
El Estado de Derecho es la normaci6n jurdica de la Administracin
en la produccin de los actos administrativos, es la no injerencia de la
Administracin en los derechos e intereses legtimos de los adminis-
trados sino con arreglo al derecho, y el control de la legalidad de los
actos administrativos con intervencin de rganos jurisdiccionales."
La funcin ejecutiva pone en actividad al Estado mismo y traduce
en actos concretos los mandamientos populares establecidos en el ordena-
miento jurdico nacional. Es la actividad mayormente percibida por la co-
munidad, ya que mediante ella el gobierno entra en contacto directo con
los ciudadanos. Asimismo, compete a esta funcin el desarrollo de las acti-
vidades polticas y de gobierno del Estado en sus esferas interna e inter-
nacional. Por su importancia algunos autores la identifican, como ya hemos
sealado. con el gobierno mismo, lo cual es indebido, ya que el gobierno
surge de la integ. acin tanto orgnica cuanto funcional de todas las fun-
ciones: ejecutiva (administrativa y de gobierno), legislativa y judicial.
Como veremos posteriormente, cuando se haga el estudio de la admi-
nistracin pblica," la separacin entre las actividades de ndole poltica
y de gobierno y las administrativas es una cuestin ms terica que real.
En la prctica es casi imposible diferenciarlas a pesar de los esfuerzos de
ciertos autores por aportar elementos para ello, cuando sealan, por ejemplo.
que contra los actos administrativos procede recurso pero no contra 10&
11 Supra, cap. 1, incia, III.
11 Op. til., p. 57.
11 In/ra, capitulo IV, C.
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN MF,XICO 49
polticos, o bien cuando afirman que la. f.uncir::n poltica aplica.
nes constitucionales, en tanto que la administrativa se apoya en disposiciones
ordinarias. Otro criterio es el referente a la discrecionalidad de los asuntos
polticos y no as de las actividades administrativas.
Dichos criterios de diferenciacin no son consistentes, Pensamos que
de hecho es muy difcil, si no imposible, disociar ambas actividades, y como
el propsito de la tesis es hacer apuntamientos objetivos, diremos que ambos
procesos, el poltico y el aclministrativo, en la realidad se encuentran mez-
clados, y que 103 intentos de separacin son ms bien apuntamientos tericos
para establecer convenciones analticas.
Ciertas funciones gubernamentales estn dotadas en particular de la
flexibilidad a que hacamos referencia. No del-e incurrirse en el error de
concebir al derecho corno una camisa de fuerza (lue debe reglar hasta el ms
mnimo acto gubernamental. La realidad es mucho ms rica y compleja
que cualquier previsin normativa. Bien deca Jellinek que un gobierno que
obrara slo segn leyes, no sera posible polticamente, ya que sobre la
direccin de la. actividad que proporciona el gobierno al Estado, jams
puede decidir una regla de derecho: "Si hay algo que por SI.! naturaleza
no sea susceptible de normas, seala, es la iniciativa, que en su parte ms
importante corresponde a todo Gobierno". Concluye Jellinek su tesis con
una valiosa afirmacin: "La administracin p(,ee, por tanto, un campo
de libre iniciativa, que puede ser limitado por reglas jurdicas, pero cuyo
contenido no es determinable por estas reglas." II
Entre las funciones gubernamentales que se ejercen con mayor flcxi-
bilidad por su naturaleza misma y que han sido identificadas como fun-
ciones polticas (l de gobierno, se encuentran las siguientes: la seguridad
interna; las relaciones entre los rganos gubernamentales; los asuntos inter-
nacionales cuando el Estado se compromete como unidad soberana y est
. en juego su prestigio, honor e integridad; las relaciones con otros estados
y con la Iglesia. An estas actividades, que si bien es cierto se ejercen con
gran .flexibilidad, de ninguna manera quedan al arbitrio exclusivo de quien
las ejerce, ya que el desempeo del poder poltico debe Iunda rse en cues-
tiones de inters pblico y existe rcsponsabilid el de ello unte el congreso
y ante el pueblo. No del: confundirse lo antijurdico con Jo no rc;;lOo.
El mismo ordenamiento jurdico otorga mrgenes de discrccionalidarl a la
autoridad en el ejercicio de sus fe.'ciones y dichos mrgenes se ejercen
dentro de los lmites permitidos por el propio derecho.
funcin. en su sentido material, intrnseco, comprende pues
dos de actividades: las de gobierno y las de administracin o ejecucin.
Las pnmeras se refieren a las facultades de direccin poltica del Estado
. 14 01'.&;'., pp. 467 Y 468.
50 RODRIGO MORf:NO RODRGUEZ
y de reglamentacin, en tanto que las segundas a la aplicacin o ejecucin
de lo ordenado.
La idea dominante en los estados modernos es que el ejercicio tic la
funcin ejecutiva corresponda a un rgano simple o unitario que concentre
la facultad de imperio y de dominio, ya que es difcil concebir al Estado
sin un rgano central unitario poderoso, independientemente de la forma de
organizacin poltica concreta. En las cuestiones del Estado debe existir
la reductio ad unitatem, en la que todas las funciones y rganos se coor-
dinen en la realizacin del fin ms importante del Estado: el bien comn.
Como resultado de la tendencia enunciada observamos la existencia
de sistemas con un rgano central unipersonal '}ue concentra gran poder
(presidente, monarca, jefe de Estado), paralelamente a otro tipo de reg-
menes, menos comunes, representados por rganos colegiados fuertemente
controlados por el parlamento.
,
IV. LA SEPARACIN DE RGANOS y FUNCIONES
GUBERNAMENTALES
Hemos insistido reiteradamente acerca de la importancia de concebir
al Estado integralmente como una unidad con voluntad nica. Pero esa
voluntad nica del Estado no quiere decir qu..: sea la voluntad de un solo
rgano. La separacin de las funciones gubernamentales ha sido un tema
de sumo inters que ha merecido especial atencin a lo largo de la his-
toria de la ciencia del Estado. Ya Aristteles al hacer un estudio compara-
tivo de las diversas constituciones de la Grecia antigua y teniendo en cuenta
el modelo de ciudad-estado, Polis, diferenci las funciones gubernamen-
tales en tres ramas: la asamblea deliberante, el cuerpo de magistrados y el
cuerpo judicial. No obstante ello, en los estudios aristotlicos no se aprecia
que tal diferenciacin de funciones haya obedecido a un principio poltico
de equilibrio de fuerzas en el ejercicio del poder gubernamental del Estado,
sino que ms bien atenda a cuestiones de divisin del trabajo con base
en sus distintas especialidades. Esta concepcin prevalece hasta el arribo
de Montesqueu, quicn implanta el conocido principio de la divisin de po-
deres con un contenido fundamentalmente poltico.
Hasta antes de Montesquieu la separacin de funciones gubernamen-
tales era ms un principio tcnico que poltico. No haba obstculo Lgal
alguno para que las mismas personas se encargaran del ejercicio de varias
o, incluso, de todas las funciones gubernamentales. No es Locke, como algu-
nos autores sealan, sino Montesquieu, quien imprime un sentido poltico
a la separacin de las funciones gubernamentales para ser ejercidas por
otros tantos rganos. A l se debe la separacin ya clsica de los rganos
LA ADMINIl"TRAClN PBLICA F.E.DLRAL EN M.XICO
51
ejecutivo, legislativo y judicial corno equilibi io en 1a conduccin gubelila-
menta: del Estado.
Montesquieu afirmaba que las funciones ejecutiva, l<:gislativa y judi-
da! deberan ser ejercidas por otros tantos rganos diferentes y separados
entre s. Dicha diferenciacin debera corresponder a la realidad, ya que
la nica manera posible para evitar el abuso del poder era dividindolo:
Una experiencia eterna ensea, afirma Montesquicu, que todo hombre
investido de autoridad abusa de ella. No hay poder que no incite al
abuso, a la extralimitacin. La propia virtud --- quin lo dira!- ne-
cesita limitaciones. Para que no se abuse del poder, es necesario que
de acuerdo con la naturaleza de las COS:IS, cl poder detenga al peder.
Para el ilustre barn francs todo estara perdido si la misma persona
encargada de hacer Ias leyes las ejecutara, ya que podra hacerlas tirni-
camente y ejecutarlas d la misma manera;"
Para Montesquicu los rganos gubernamentales deben estar comple-
tamente separados unos de otros y ejercer funciones distintas, }' no obstante
los contactos que se establecen entre los titulares de los rganos, siempre
debern subsistir separadas e independientes las funciones legislativa, eje.
cutiva y judicial. .
La influencia de Montesquicu en la evolucin de las ciencias poltica
y del Estado fue definitiva. Se lleg incluso a extremos de concebir la se-
paracin de rganos y funciones de una manera tajante, lo cual es nulifi-
cado por la realidad, que impone categricamente una interrelacin entre
los rganos. La teora alemana, fuertemente influida por esta corriente,
sealaba que cada funcin debera corresponder exclusivamente a un rgano
y que los tres deberan ser completamente distintos, Fischback ha ido mis
all que el clebre autor francs, al querer defender sin xito el principio
clsico de la separacin de podere.s. Lo mismo sucede con el francs Hauriou.
La teora clsica de la separacin de poderes ha perdido vigencia ante
la realidad misma. No es posible hablar de una separacin tajante de "po-
deres". GcofIrey Marshall, al hablar de los inconvenientes de tal teora
seala:
El concepto de separacin de poderes parece sufrir las siguientes gra-
ves deficiencias:
Primero: Difcilmente se puede apreciar que exista tal separacin y
en qu sentido. El argumento de que los poderes legislativo, ejecutivo
10 Cfr. Del Bspritu d. las leyes. Versin castellana de Nicols Estvanez, Editorial
POITa. Coleccin "Sepan cuantos ...... nmero 191, Mxico ,1971. pp. 103 Y 104.
y judicial estn constitucionalmente declarados y asignados a personas
particulares o cuerpos no es concluyente.
Segundo: Si hay una separacin de poderes no est claro qu es lo
que est separado, desde el momento en que .no existe una definicin pre-
cisa para los conceptos de "legislacin", "adjudicacin" y "ejecucin".
Tercero: El concepto de "separacin" en s mismo, ha sido utilizado
para abarcar las ideas de separacin fsica de personas, incompatibi-
lidades legales entre reglas u oficinas, diferenciacin de funciones, aisla-
miento o inmunidad de agencias y controles recprocos, supervisin o
vigilancia de una dependencia por otra.
Cuarto: Considerando la interrelacin de las funciones gubernamen-
tales, se ha dado un tratamiento diferente a la divisin entre las fun-
ciones legislativa y ejecutiva de aqul acordado para la separacin entre
la funcin y licial y las otras dos. La doctrina no aporta ningn sea-
lamiento en el sentido de si este tratamiento diferente sea apropiado
o necesario, o si transferencias voluntarias o delegaciones parciales de
funcin entre dependencias del gobierno sean legtimas.
En breve: El principio est afectado de tal imprecisin e inconsisten..
cia que podra ms bien considerarse como un cmulo de argumentos
desordenados para polticas que pueden ser apoyadas o negadas en
otros campos."
El destacado jurista francs Marcel De la Bigne De Villeneuve trata
de justificar el principio, en su interesante obra La Fin du Principe de S-
pnration des Pouuoirs, en razn de su gran aportacin histrica y entendido
dentro del contexto de su procedencia. Elimina su rigidez formal y destaca
las ventajas que de dicha concepcin del gobierno se han derivado para el
desenvolvimiento del Estado moderno. Propone un sistema ms flexible
acorde a lo complejo d la estructura del Estado moderno y la necesaria
interrelacin de sus funciones. Debe existir, en su concepto, una diferencia-
cin de las funciones, pero con coordinacin recproca para hacer posible
la unidad del poder del Estado. Afirma que "la potestad suprema del Es-
tado, siempre nica e idntica en s -nisma, debe diversificarse para corres-
ponder a las mltiples necesidades polticas y jurdicas de la colectividad
organizada." 11
En efecto, las condiciones reales que tiene que afrontar el gobierno
para el desempeo de sus funciones hacen imposible una divisin tajante
de sus rganos y funciones. Independientemente de la separacin formal de
rganos, es evidente que por ms pura que pretenda ser la asignacin de fun-
ciones, siempre, indefectiblemente, los rganos h-brn de realizar funciones
!Al Cons/i/u/ional Theory, Oxford Univeraity Preso, Gran Bretaa, 1971, p. 124.
17 La.Fin du Princip, d. Sp4rtJ/ion des Poul/oirs, Recueil Sirer, Pars, ]')34, p. 81.
}.A ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO 53
de diversa ndole. A;, por ejemplo, tenemos el caso de la facultad regla-
mentaria que nuestra Constitucin de 1917 otorga al titular del Ejecutivo
al travs de la fraccin primera del artculo 89. es de todos conocida la
gran actividad de ndole legislativa que despliega el Ejecutivo mexicano,
no slo mediante el ejercicio de la facultad reglamentaria sino tambin al
travs de decretos, acuerde" y rdenes que son verdaderas normas juridicas
con efectos tanto para la administracin cuanto para los particulares.
, Como derivacin de la situacin descrita ha nacido la distincin de
los actos gubernamentales en formales y matcr.ales. Los formales se refieren
al rgano de procedencia (Ejecutivo, Lcgi, ativo o Judicial), en tanto
que el calificativo de materiales atiende a la naturaleza intrin-cca de los
actos, independientemente del rgano que lo, emita. As por ejemplo, en
el caso citado, un decreto del presidente es 011 acto formalmente ejecutivo,
pero materialmente legislativo.
Ya hemos dicho CjU<'. la existencia de diversos rganos no afecta de
manera alguna la concepcin integral y unitaria del Estado, Diversidad'
no quiere decir desintcg. acin. Precisamente esa diversidad se integra y
convierte en unidad gracias a los principios de legalidad y jerarqua bajo
los cuales se encuentran ordenados y funcionan los rganos gubernamen-
tales. Son rganos del mismo gobierno que se unen y auxilian en la rcaii-
zacin de la funcin ms importante: la rctlizacin del bien comn. El
orden jurdico, gracias a los principios de lcg;']idad 'i de ordenacin jerr-
quica, hace posible la diversidad orgnica y tuncional dentro de la unidad
del Estado; la Iegi,lacin regula la coexistencia de los diversos
sealndoles su jerarqua 'i grados de subordinacin, asi como las mecni-
cas de coordinacin y disciplina entre ello,', en aras al fin unitario del
Estado. Esta es conditio sine qua non del Lsr.ido mismo.
En resumen, diremos que la separacin de funciones debe entenderse
un principio de separacin formal de rganos para garantizar el
y el ejercicio legd del poder gubcrn.uucntal, as COl1l0 el re-peto
las libertades polticas del ciudadano, mas ;10 como una scp. racin ta-
jante, ya quc ello afectara la concepcin unir. ria del Estado, a ms de ser
utpica frente a la realidad que impone una e-trecha vinculacin e inter-
relacin de los rganos encargados de ejercer l..s f unciones gubernamentales.
V. EL PODER DEL ESTADO Y EL PODER GUBERNAMENTAL
. Antes de concluir el anlisis de la intcgrar in orgnica y funcional del
gobierno del Estado, hemos credo conveniente hacer una distincin entre
dos a menudo se confunden: el poder del Estado y la [o-
de Imperio y de coacci6n que tiene el gobierno para imponer sus
decisiones,
El poder del Estado surge precisamente de la integracin, interaccin
e interdependencia de todos sus elementos. Nace de la institucionalizacin
de todas las organizaciones polticas, sociales y privadas que convergen den-
tro de una unidad dotada de poder supremo y ('llya finalidad es garantizar
la estabilidad y el bien comn de la comunidad. De esa unidad surge una
personalidad jurdica distinta de la de sus miembros. Al hacer referencia
al poder del Estado debemos pensar no en el poder de ciertos rganos gu-
bernamentales o del pueblo mismo como elemento del Estado, sino en el
poder que resulta de la unin de todos esos elementos.
El pacto de pertenecer, supeditarse y trabajar por un Estado es la
garanta y el basamento del poder del Estado. Gradas a ese poder estatal
la comunidad garantiza el funcionamiento de la organizacin poltica y la
independencia de la unidad Estado frente a otras organizaciones internacio-
nales. Dicho poder es nico, inalienable e indivisible.
Ahora bien, otro fenmeno distinto es el poder coactivo o de dominio
del gobierno para imponer sus decisiones. Ya hemos indicado en otra par-
te 18 que la comunidad no slo otorga atribuciones a sus gobernantes, sino
que las inviste de dicho poder coactivo, que es el que hace posible el ejer-
cicio de las funciones gubernamentales. No obstante ser un poder superior
al de todas las asociaciones que forman el Estado, no es un poder sobe-
rano, lo cual sera un contrasentido. Segn hemos visto, si algn poder se
encuentra regulado y limitado es el del gobierno, ya que se concreta a
la ejecucin de 103 mandamientos populares consignados en el ordenamiento
jurdico nacional. Podemos hablar del poder soberano del Estado mexica-
no, mas no del de alguno de los rganos gubernamentales o del gobierno
mismo.
El pueblo es capaz de autodeterminarse, incluso independientemente
de cualquier gobierno establecido, segn hemos visto al hacer el estudio del
proceso de la comunidad hacia al organizacin estatal. Pues bien, esa ca-
pacidad no la tiene el gobierno, es decir no podra un gobierno autodeter-
rninarse indepenc ..mtemente del pueblo, lo cual sera un absurdo, ya que
equivaldra a desconocer su origen y funcin. Pero el poder del Estado tam-
poco radica en el pueblo como elemento separado del Estado, sino 'en la
unidad total del Estado. Ya sealaba Jellinek que
toda unidad de fines en los hombres necesita la direccin de una vo-
luntad. Esta voluntad, que ha de cuidar de los fines comunes de la
asociacin, que ha de ordenar y ha de dirigir la ejecucin de sus orde-
naciones, es precisamente el poder de la asociacin.P
la Supra, cap. 1" inciso e-b.
111 Op. cit., p. ~ O
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN Mf;XICO 55
De ninguna manera estamos menospreciando o negando la importancia
del poder gubernamental, ni del gobiemo como elemento esencial para el
desenvolvimiento del Estado. El gobierno tiene una trascendente funcin,
para lo cual cuenta con un poder superior al de las dems asociaciones del
Estado. Cuenta, para tal propsito, con el re- paldo del pueblo, y en tal
sentido obra como si fuera el pueblo mismo en defensa de los intereses
comunes.
Groppali seala que el poder del Estado debe ser concebido como
integracin de elementos y no como contraposicin de los mismos:
Admitir que la colectividad o la nacin pueden como sujetos por
s mismos contraponerse al Estado -afirma-, significa duplicar una
realidad que es nica y, lo que es ms, admitir una posibilidad de dua-
lismo simplemente absurdo, porque el Estado no es sino la colectividad
misma y la propia nacin investida del derecho originario de man-
dar y de actuar, aun con la fuerza, sus rdenes, La sobcrania, as en
ltima instancia, corresponde siempre al pueblo, pero 110 al pueblo
considerado por si mismo como elemento del Estado, sino al pueblo en
cuanto est organizado jurdicamente sobre un determinado territorio,
lo que equivale a decir, en una palabra, al Estado que jo personifica
en su unidad."
Lo que s puede darse es la OposlClon entre gobernantes y gobernados
dentro del rgimen competencia! establecido en el ordenamiento jurdico
nacional, pero nunca en relacin al Estado. Aqui aparece con c1ariebd me-
ridiana la diferencia que tanto nos ha interesado destacar entre el Estado
como unidad de asociacin total e integrativa y el gobierno como uno de
sus elementos. Esa integracin de contrarios se hace posibl en la unidad
. del Estado gracias al orden jurdico nacional, que es el pacto que garan-
tiza el respeto del mbito de actividad de los particulares y de la esfera
competencial de los gobernantes.
El pueblo otorga un poder especial, de imperio, de coaccin, de domi-
nio, en favor de sus gobernantes para que h:lgan efectivo y mantengan
vigente el ordenamiento J: ,dico nacional, pero tambin establece controles
institucionales para evitar abusos; y cuando dichos controles no Iuncionan
acta haciendo uso de su capacida, revolucionaria, que no puede ser neo
gada pOI ninguna constituci6n o teora alguna. El poder gubernamental
jams estar por encima ni del derecho ni del poder del Estado. Ejerce im-
portantes funciones del Estado, mas no es el poder del Estado como lo
sostienen algunos tratadistas.
1I0 op. eit., p. 297.
56
A continuacin presentaremos una sntesis de importantes conceptos
emitidos por JeJlinek, para quien el Estado, en su aspecto jurdico, no es
otra cosa que la fuerza de dominacin originoria de que est dotada la cor-
poracin de un pueblo sedentario. Afirma que all donde hay una comu-
nidad con un poder originario y medios coactivos para dominar sobre sus
miembros y su territorio, conforme a un orden que le es propio, aJli existe
un Estado; que para caracterizar a una nacin como Estado es menester
que el rgano supremo que pone en movimiento la actividad de la aso-
ciacin sea independiente; esto es, qae no coincida jurdicamente con el
rgano de otro Estado, ya que, de otro modo, la identidad del rgano con-
lleva necesariamente la identidad de Estados. Je;::nek, al reconocer la uni-
cidad del poder del Estado, seala que la esencia del Estado es precisa-
mente su concepcin unitaria y por tanto el fundamento de la indivisibili-
dad del poder,. al igual que la soberana que es 'un superlativo que no
admite divisiones ni graduaciones. La divisin de competencias, afirma,
no es una divisin de poderes ya que en la variedad de rganos no existe
sino un solo poder del Estado. Por ltimo nos refiere un ejemplo suma-
mente ilustrativo y que demuestra la validez de su tesis: "Entre el Estado
federal y el Estado miembro -seala- no se halla repartida ni la soberana,
ni el poder del Estado." 21
VI. FORMAS DE ORGANIZACIN GUBERNAMENTAL
El estudio de las formas de organizacin gubernamental arranca desde
tiempos muy remotos. Aristteles, al analizar comparativamente ms de
medio centenar de ciudades-estado, distingui diversas formas de gobierno
segn estuviera el poder gubernamental en las manos de uno, algunos o de
muchos individuos. Sealaba que eran formas puras aquellas que tendan
al bien de la comunidad (monarqua, aristocracia y democracia), en tanto
que las impuras eran corrompidas y el poder supremo se ejerca en favor
de intereses particulares (tirana, oligarqua y olocraca).
Polibio, en Roma, estudiaba formas mixtas de poder: el monarea y
el pueblo, y la aristocracia y el pueblo. En la forma constitucional fusio-
naba sabiamente la monarqua, la aristocracia y la democracia que queda-
ban representadas respectivamente por el consulado, el senado y los co-
micios.
La estructura de los rganos gubernamentales )' la manera en que
dichor 6rgmlOf se encuentran organizados da la pauta para la clasificacin
jurIdica de /I1S formas de gobicmo, a diferencia de las formas de Estado
11 01. dI., pp, !l20 a !l79.
que ya fueron analizadas 22 en las que las relaciones que se establecen
entre pueblo, territorio y gobiel'llG dan base para su clasificacin.
Principales formas de /!,obierno
La monarqua: es la forma de organizaclcm gubernamental en la que
l poder del gobierno se encuentra concentrado en una sola persona
fsica.
Existen dos clases de monarqua: la absoluta, cn la qucd mo-
narca est sobre la constitucin y es el nico titular del poder guber-
namental; y la constitucional, en la que d monarca se encuentra so-
metido al derecho y coexisten con l otros rganos fundamentales. Esta
ltima se subdivide en {nirn y [mrlament aria, segn que el monarca
tenga el ejercicio del fiobierno o lo ejerza por medio de ministros res-
ponsables ante el parlamento,
La repblica: en esta. forma de gobierno, a diferencia de la anterior,
la voluntad del Estado es el producto de varias pcrconas [ue se usio-
nan al travs de un procedimiento juridi: o. El poder gubemamental
se atribuye no a un solo individuo sino al pueblo mismo.
Esta forma se subdivide en dos: directa, eu la que el pueblo se
constituye en asamblea para formar sus hoyes y nombrar a sus magis-
trados; e indirecta, cuando el pueblo ejerce el poder al travs de sus
representantes.
Asimismo, existen dos tipos de repblica: la presidencial, en la
que el presidente o jefe de Estado se encuentra en posicin indepen-
diente del parlamento o congreso, y la parlamentaria, en la que s
depende del parlamento.
Presidencialismo y parlamentarismo
Importantes estudios km sido c-eritos dentro del derecho constitucional,
acerca de los sistemas presidencial y parlnmentm io como las formas de gobier-
no ms importantes y comunes en la actualidad. Para su mejor comprensin,
se recurre al anlisis comparativo de los elementos especficos y modali-
dades propias de cada sistema. Es bien sabido que al nota diferencial ms
importante entre el presidencialismo y el parlamentarismo radica en que
en el primero se establece un predominio del Poder Ejecutivo sobre el Po-
der Legislativo, en tanto que en el segundo e! jefe de! gobierno se encuen-
tra fuertemente dominado por el parlamento.
Dicho en otros trminos, ambos sistemas representan lo que pudira-
mos llamar dos concepciones distintas de la distribucin de funciones, as
corno del equilibrio que debe existir entre el Legislativo y el Ejecutivo,
al Supra, cap. 1, inciso IV.
A continuacin mencionaremos, comparativamente, las notas o carac-.
terstieas ms importantes que configuran ambos sistemas:
1. El presidencialismo es una forma. de gobierno que se gesta en los
Estados Unidos de Amrica y se caracteriza, como se ha dicho, por la exis-
tencia de un Poder Ejecutivo unitario y fuerte que se deposita en un pre-
sidente, quien es, a la vez, jefe de Estado y de gobierno, as como lder
de su pueblo por ser elegido democrticamente para un perodo deter-
minado.
Loewenstein afirma que:
El gohierno ame, icano es designado comnmente como un go-
bierno de separacin de poderes -separation of powers-. En los
Estados Unidos se habla ltimamente, continuando la designacin pri-
mitiva, de "separacin y coordinacin de poderes". Fuera de los Es-
tados Unidos se conoce este :-istema gubernamental, en virtud de la
posicin dominante del presidente, como "gobierno presidencial" o
"presidencialismo".s
El parlamentarismo es un sistema europeo, de origen britnico, que se
identifica como la forma de gobierno en la cual el eje del sistema poltico
es el parlamento, que ejerce una influencia determinante sobre el jefe de\
gobierno y los miembros de su gabinete. El Poder Ejecutivo es doble: exis-
te un jefe de Estado, encargado de la representacin poltica y del proto-
colo, y un jefe de gobierno encargado de la administracin y del gobierno
propiamente dicho. .
En este sentido, Alan R. Ball seala que dentro del sistema parla-
mentario
existe una cabeza (jefe) de Estado cuyas funciones son bsicamente
formales y protocolarias y cuya influencia poltica es muy pequea.
Esta cabeza de Estado puede ser un monarca, como en el Reino Uni-
do, Japn o Australia, o un presidente, como en Alemania Occidental,
India o Italia."
El sistema parlamentario supone un alto nivel educativo y cultural
de la poblacin, as como un importante grado de madurez poltica. El
destacado jurista Felipe Tena Ramirez afirma que:
El parlamentarismo es cortesa cvica, tolerancia, discusin p
4
blica, tradicin; es, pues, sistema ex6tico en regmenes de caudillaje,
18 Teoria dtl la constitucin, traducci6n y estudio sobre la obra por Alfredo a l ~
110. Editorial Ariel, segunda edicin, Barcelona, Espaa, 1976, p. 131.
N Mod.,n Politics and Goutlrnmtlnt, Macmillan, Gran Bretaa, 1973, p. 41.,
LA ADMINISTRACIN PULICA :FEDERAL EN MXICO
Agrega el maestro que este sistema

busca que el Ejecutivo refleje en sus actos la voluntad del pueblo,
manifestada al travs del parlamento, que se supone representante ge-
nuino de aqul."
2. En cambio, en el rgimen presidencial el Ejecutivo es uniperso-
nal, y en tal sentido los actos de los secretarios de Estado se reputan como
del presidente, quien es titular nico y exclusivo responsable del Poder
Ejecutivo. El presidente puede nombrar y remover libremente a S\lS secre-
tarios, quienes se consideran colaboradores del presidente y no son re.spon-
sables ante el Congreso, como tampoco lo es el presidente.
Consecuentemente, los actos del presidente son autnomos, no requie-
ren de la voluntad o consentimiento de los secretarios; es por ello, afirma
Tena Ramirez, que
el nico responsable constitucional de los actos del Ejecutivo es el
jefe del mismo."
Por el contrario, en el sistema parlamentario, los miembros del gabi-
nete son nombrados por el parlamento y son responsables ante l de sus
actos, el gabinete, por tanto, slo podr subsistir en la medida que cuente
con el apoyo de la mayora parlamentaria. La administracin se encuentra
encomendada al gabinete y, por tanto, sujeta a fuertes y constantes contro-
les del parlamento.
3. Otra diferencia importante entre ambos sistemas es que mientras
en el primero el presidente puede ser miembr 'J de un partido poltico dife-
rente al de la mayorin parlamentaria, en el segundo no, ya que es pn....
cisamente la mayora parlamentaria la que determina la integracin del
Ejecutivo gubernamental. Quizs pudiera afirmarse que en el presidencia-
lismo el titular del Ejecutivo ejerce gran inf!uncia en Jos partidos polticos,
lo que no ocurre en el parlamentarismo, en el cual los P;1l1 idos influyen
determinantcmente en el jefe de gobierno y los miembros de su gabinete,
ya que los designan. En este ltimo sistema los miembros del gabinete lo
son tambin del parlamento y pertenecen al p;) rtido mayoritario n a la coali-
cin de partidos que forman la mayora; lo cual no puede suceder en el
sistema presidencial, ya que los secretarios de Estado estn imposibilitados
jurdicamente para ser a la vez miembros del congreso.
Como puede apreciarse, el funcionamiento del segundo sistema presu-
so Dereoh constitucional Editorial Porra, edici6n, Mxico,.
1964, pp. 243 Y 242, respectivameate,
.. Idem, p. 143.
-60 RODRIGO MORENO RODRGUEZ
pone la existencia de partidos polticos altamente desarrollados, con gran'
madurez cvica y alto sentido de su funcin y responsabilidades polticas,
. Opina Friedrnann que:
En el sistema parlamentario, creado por la Gran Bretaa y adop-
tado por los dominios ms importantes de la Comunidad Britnica
de Naciones, prevalece el sistema bipartidista, El gobierno formado
por el partido victorioso controla casi invariablemente una mayora
segura durante un nmero de aos, y por lo tanto suele estar capa-
citado para impulsar importantes medidas legislativas. La jefatura del
gobierno y la iniciativa gubernativa son tan decisivas, en relacin con
el papel legislativo de los miembros particulares del parlamento, que
slo algunas veces, con una mezcla de buena suerte y de tenaz per-
sistencia, pueden hacer que se acepte una medida legislativa impor-
tante!'
4. Dentro del sistema presidencial los secretarios de Estado o miem-
bros del gabinete gozan de igual rango y jerarqua jurdicos, a diferencia
de! parlamentario donde generalmente una persona tiene supremaca y es
llamado primer ministro.
5. Una diferencia muy importante entre ambos sistemas se encuentra
en la diversa posicin de dominio que en cada uno tiene el Ejecutivo y el
. Legislativo sobre los otros rganos gubernamentales: El titular del Ejecu-
tivo en el sistema presidencial ejerce una importante influencia sobre el
Legislativo, bsicamente al travs de los siguientes actos o funciones: a) la
facultad de presentar iniciativas de ley al Congreso; b) la facultad de
vetar leyes del Congreso; e) la formulacin y presentacin del presupuesto
de egresos; d) la facilIta: reglamentaria, aunada a un sinnmero de fun-
cienes materialmente legislativa, y e) la apelacin ante el pueblo al travs
del plebiscito (1 rcfcrcndo.
Como ya ha sido indicado, e11 el segundo sistema sucede lo contrario,
pues el parlamento es el que ejerce un importante control sobre e! jefe de
gobierno y los miembros de su gabinete. El Congreso puede emitir un voto
de censura al jefe de gobierno y retirarle su apoyo, con lo cual pierde
toda su base de sustentacin. Para equilibrar esta situacin se ha estable-
cido, dentro de este sistema, la facultad en favor del jefe del gobierno
para apelar directamente al pueblo mediante la disolucin de la cmara
popular y la convocaci6n a elecciones en las que el pueblo decide a quin
brinda su apoyo, al jefe de gobierno o al parlamento.
Con base en los elementos sealados anteriormente, se da un cierto
'1 El derech ,n una Mci,dad en transformacin, 'Fondo' de Cultura Econ6mica
Mxico, 1966, p. 34.
LA ADMINISTFACIlSN PnLlCA FEDERAL EN MXICO
6\
control entre ambos poderes. Afirma Carpizo 28 que entre el parlamento
y el gobierno existe un mutuo control: el parlamento puede exigir respon-
sabilidad politice al gobierno (a uno de sus ministros o al gobierno en su
totalidad) y puede negarle un voto de confianza u otorgarle un voto de
censura con el cual aqul se ve obligado a dimitir. El gobierno, por su parte,
tiene la atribucin de pedirle al jefe de Estado -quien gcncralmente ac-
ceder- que disuelva el parlamento, y en las nuevas elecciones el pueblo
es el que finalmente decide.
G. Como puede apreciarse de lo expuesto con anterioridad, indcpen-
dientcmcnte de las virtudes o defectos de ambos sistema", en el rgimen
presidencial se establece una separacin ms o menos clara entre las atri-
buciones y Iuncionarnicnto de ambos rgano:; --Ejecutivo y Lc.rislativo-c-,
a diferencia del sistema parlamentario, donde exite mayor interrelacin
entre ambos y se hace m.i. dificil la separacin,
En una clara rclercnria al sistema parlamentario, Geofirey Marshall
opina que: "El progresivo resquebrajamiento .Icl principi gur. la
separacin de los poderes Legislativo y Ejecutivo ha sido ms evidente que
la eliminacin o disolucin del principio que establece la separacin judicial
de las otras dos funciones." 2.
jean Blondel, en su profundo estudio comparativo de siste-
mas gubernamentales, afirma que:
Mientras que el sistema presidencial nscgura la independencia del
Gobierno (Poder Ejecutivo), debido a la ; utoridad aut norna dada
por el pueblo ... , lo, sistemas parlamentaro y de gabinete slo per-
miten una relativa independencia, ya 11'1(' cierta autoridad permanece
en las manos del gobierno (Poder
El propio ni ucstra en una intcrc: ant e gr:dici\ la distribucin,
por paises, de las formas (k gobierno parlamcu.nrio y
La conccptualizacir y el anlisis de e!:L:, dos importantes formas de
gobi:'::Jlll Lo posible graci. a la identificacin y abstraccin de elementos.
que se repiten en la realidad histrica, pero Jos sistemas que se lccaJiza.'l
en los pases tienen modalidades y caractcristic.is especiales que los tipifican
individualmente.
28 El presidencialismo mexican-o, Editorial Siglo XXI, Mxico, 1978, p. 14.
2ll Op. cit., p. 114.
30 An Introduction lo Comparatir .Gouernment, Widenfeld & Nicholson, Gran.
Bretaa, 1969, p. 314.
Sistemas constitucionales en el mundo contemporneo surgidos
de sistemas de ms de un partido 81
:: t.'
REGION
PARLAMENTARIO
PRESIDENCIAL OTR OS TOTAL
O GABINETE
ATLANT ICO I1 I I 20
EUROPA ORIENTAL
-
-
-
o
y NORTE DE ASIA
MEDIO ORIENTE 3
-
2 S
SUR Y SURESTE
,
-
7
DE ASiA
41
AFRICA AL SUR
41 2 I 9
DEL SAHARA
AMERICA LATINA S
, 2
- '7
TOTAL 31
"
4 SI
As por ejemplo, el presidencialismo norteamericano presenta rasgos
y caracteres propios diferentes del latinoamericano y del africano. Concre-
tamente, el presidencialismo mexicano es distinto del norteamericano, por-
que ambos proceden de distintas circunstancias, se establecen y responden
a condiciones sociales, polticas y econmicas diferentes.
Aunque sea brevemente, a continuacin destacaremos las principales
-dferencias que se aprecian entre los sistemas presidenciales norteamericano
y latinoamericano, haciendo especial referencia al rgimen mexicano, que
influyen en caractersticas propias muy importantes que son por supuesto
la administracin pblica.
Acertadamente seala Jorge Carpizo, al referirse al sistema presiden-
cal de los Estados Unidos, que
el rgimen presidencial es slo una pieza dentro del sistema poltico
norteamericano, y no es posible hacer un diagnstico sobre. l si no
se le relaciona con los poderes Legislativo y Judicial, con el sistema
bipartidista, con el federalismo, es decir, con otras piezas que lo con-:
figuran.
.Agrcga el propio autor que tambin deben tomarse en cuenta otros
factores extrajuridicos como son la abundancia de recursos, la influencia
de la opinin pblica y el alto nivel de educacin poltica que caracterizan
al vecino pas del norte."
11 Id.m, p. 319.
11 0/1. eit., p. 16.
LA ADMINISTRACIN PDLICA FEDERAL EN l\lXICO 63
En Norteamrica, cuna del presidencialismo, el presidente ha sido
dotado de importantes funciones y poderes que lo convierten en una pieza
clave del sistema poltico. Muchos debates se produjeron respecto a la con-
venicia o no de un Ejecutivo fuerte. Hubo quienes se opusieron argumen-
tando que ello resultaba incompatible con el espritu republicano, y quie-
nes, como Hamilton, apoyaron firmemente la idea del fortalecimiento de la
. institucin presidencial.
Al definir un buen gobierno -afinnaba Hamilton-, uno de los
elementos salientes debe ser la energa por parte del Ejecutivo, Un
Ejecutivo dbil significa una ejecucin dbil del gobierno. Una eje-
cucin dbil no es sino otra manera de designar una ejecucin mala;
y un gobierno que ejecuta mal, sea lo que fuere en teora, en la
prctica tiene que resultar un mal gobierno. Dando por supuesto, por
consiguiente, que todos los hombres sensatos convendrn en que es
necesario un Ejecutivo enrgico, nicamente falta investigar qu in-
gredientes constituyen esa energa, hasta qu grado es factible combi-
narlos con esos otros elementos que acguran el mantenimiento del
gobierno republicano y en qu medida caracteriza dicha combinacin
el plan elaborado por la convencin. Los ingredientes que clan por
resultado la energa del Ejecutivo son: primero, la unidad; segundo,
La permanencia; tercero, el proveer adecu adamente a su sostenimiento;
cuarto, poderes suficientes. Los ingredientes que nos proporcionan Se-
guridad en un sentido republicano son: primero, la dependencia que
es debida respecto del pueblo; la responsabilidad nrccsaria.v
Pero la preocupacin de Hamilton no slo era apoyar y justificar la
existencia de un Ejecutivo fuerte, sino tambin buscar el equilibrio dentro
del sistema poltico para evitar que se convirtiese en un poder absoluto, lo
cual ha sucedido en otras regiones, como Latinoamrica, i:n donde la au-
sencia de un equilibrio entre los rganos gubernamentales debida al gran
predominio del Ejecutivo, ha provocado que el presidente o jefe de gobier-
no se convierta en un poder estatal unitario y autoritario, veremos
ms adelante.
Hamilton apoya, la existencia de un Ejecutivo fuerte pero res-
ponsable y equilibrado, y al estudiar la naturaleza de los rganos Ejecutivo
."1 Legislativo afirma lo siguiente:
Los polticos y hombres de Estado que han gozado de ms repu-
tacin debido a la solidez de sus principios y a la exactitud de sus
opiniones, se han pronunciado a favor de un Ejecutivo nico y de
El F,d,ralista. Fondo de Cultura Econ6mica, Mxico, 1974-, pp. 297 Y 298.
una legislatura numerosa. Con mucha razn han estimado que la ener-
ga constituye la cualidad ms necesaria del primero y han credo que
existir sobre todo cuando el poder se encuentra en unas solas manos;
en tanto que, con igual fundamento, han considerado que la segunda es
la que ms se adapta a la deliberacin y la prudencia y la que ms
f, probabilidades ofrece de granjearse la confianza del pueblo y de ga-
rantizar sus privilegios e intereses.s. '
Bstenos un comentario final sobre el caso particular que se analiza.
Efectivamente, en los Estados Unidos el presidente goza de importantes
atribuciones, facultades y recursos que lo convierten en uno de los hom-
,bres ms poderosos del mundo. Bien deca Finer que:
La agencia que propone acciones; la agencia que obtiene la apro-
bacin para ellas; la agencia que procura que sean llevadas a cabo;
la agencia, en resumen, que conduce, programa y ejecuta y que sim-
boliza el pas: esto es lo que el hombre comn identifica como su
.gobierno. Y, en este sentido, el gobierno de los Estados Unidos es el
presidente. l es, constitucionalmente, la cabeza de todo el servicio
civil. l dirige las fuerzas armadas. l designa y remueve embaja-
dores, negocia acuerdos y firma tratados. l propone la legislacin al
Congreso. l le sugiere a ste qu tanto y en qu deben gastar las
autoridades. l simboliza la nacin. so
Pero lo interesante de este sistema es que paralelamente al fortale-
cimiento de la institucin presidencial, existe una serie de "frenos y con-
trapesos" que garantizan que su poder no sea absoluto ni arbitrario. Es
bien sabida la fuerza que tienen dentro del sistema poltico norteamericano
el congreso (plenamente evidenciada en el reciente caso del presidente
Nixon), la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y los gobiernos de los
Estados de la Unin que gozan de gran autonoma, oponible incluso a la
institucin presidencial federal. Estos elementos garantizan, consecuente-
mente, la institucionalidad del Ejecutivo fuerte mediante controles y san-
ciones efectivos frente a los casos de abuso de poder.
Precisamente este factor de equilibrio que opera eficientemente en el
caso norteamericano es el gran ausente en la mayora de les regmenes pre-
sidenciales latinoamericanos. Aqu aparece una vez ms la inconveniencia
de la aplicacin extralgica de modelos politicos en realidades y circuns-
'tancias diversas. Es conveniente, pensamos, tomar en cuenta las experien-
cias que se dan en otros pases pero no lo es aplicarlas indiscriminadamente.
16 Ibldem,
, la Comparativlt Gov,rnm_nl, Penguin Booh. Gran Bretaa, 1974. p. 243.
LA ADMINISTRACIN PBLlCA FEDERAL EN MXICO
Andr Hauriou afirma que:
65
En el momento de acceder a la independencia, tus antiguas co-
lonias espaolas o portuguesas del Nuevo Mundo se inspiraron en la
Constitucin americana de 1787. Pero las tradiciones autoritarias de
la pennsula ibrica, reforzadas por un clero conservador y un mal
desarrollo de la economa, favorecieron, al travs de golpes de Estado,
un desequilibrio de las instituciones, que desemboca en un conside-
rable reforzamiento del Ejecutivo y en la correlativa prdida pcr parte
del Parlamento;"
El medio social, poltico, econmico y cultural en Amrica Latina
hubiera requerido de modelos polticos propios; esta es la razn por la que
el sistema presidencial, imitado del modelo norteamericano, no ha produ-
cido 103 beneficios esperados, Corno es sabido, en los pases latinoamerica-
nos el presidente jefe de gobierno liega a concentrar en su persona un
poder casi absoluto al ejercer un dominio sobre los rganos Legis!atvo y
Judicial, al grado de no poderse apreciar prcticamente al margen de la de-
claracin constitucional, una verdadera separacin entre rganos y funciones
gubernamentales. A lo sumo, las limitaciones qlle encuentra el presidente son
las impuestas por las fuerzas reales del poder y, en algunos casos, la tem-
poralidad del cargo.
Afirma Biscaretti di Ruffia que:
En casi todos los casos, parecen ser dos las caracteristicas poltico-
jurdicas esenciales del llamado "presidencialismo" de Amrica Latina:
un estricto predominio del presidente y un papel poltico importante
asumido por el ejrcito."'
Resumiendo, podernos afirmar que el prc idcncialisrno latinoamericano
se caracteriza por la presencia de un Ejecutivo dominante sobre IU3 dems
rganos gubernamentales; Ejecutivo que llega " ser autoritario y dictatorial
en algunos casos, al concentrar en la persona del presidente prcticamente
todas las funciones: la ejecutiva, la legislativa y la judicial. Es por ello que:
El problema del sistema r-residcncial en Amrica Latina -seala
Carizo-- implica el problema de todo su sistema poltico, y en el
fondo se encuentra la vieja preocupacin de cmo armonizar la libcr-
se Derecho constitucional e instituciones pollticas, traduccin de Jos6 Antonio Gon-
zlez Casanova, Editorial Arel, Barcelona, Espaa, 1971, p. 840.
87 Introduccin al derecho constitucional comparado, traduccin de Hctor Fix
ZamUdlO, Fondo de Cultura Econ6mica, Mxico, 1975, p. 103. ..
tad y el orden, la libertad y la autoridad; cmo limitar un poder que
ha crecido en tal forma que determina el destino del pas y, en buena
parte, las libertades de sus habitantes."
Para concluir el estudio de este apartado, quisiramos sealar, final-
mente, que un fenmeno bastante comn en el mundo de nuestros das
.es la existencia de ejecutivos fuertes, independientemente de ideologas y
fonnas concretas' de gobierno. Con toda razn seala Carpizo que la
caracterstica de los sistemas polticos contemporneos es el predominio
del poder ejecutivo so' re los otros poderes y sobre los mecanismos de
decisin poltica en el estado. Esta afirmacin resulta cierta lo mismo
en los pases capitalistas que en los socialistas o comunistas. Esta afir-
macin resulta cierta igual en los sistemas presidenciales que en los
cuasi presidenciales, parlamentarios, de gabinete o de gobierno congre-
sional. Las facultades de decisin se han ido concentrando en el poder
ejecutivo, y en este sentido la aseveracin es vlida tanto para Brejnev
como para Carter, para Castro corno para Geisel, para Beguin como
para Sadat."
Con base en estos elementos haremos posteriormente 40 el estudio del
.sistema presidencial mexicano.
VII. UBICACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DENTRO
DE LA ESTRUCTURA GUBERNAMENTAL DEL ESTADO
Para poder determinar con precisin la ubicacin de la administracin
pblica fue necesario hacer previamente el estudio de ciertas cuestiones fun-
damentales concernientes al Estado, al gobierno y a sus rganos, as como
establecer una referencia conceptual que nos permitiera, por lo menos, in-
dependientemente de su validez, saber a qu nociones estamos haciendo re-
ferencia.
Asimismo, hemos destacado, y ese era un objetivo particular muy
importante de esta tesis, el papel condicionador del derecho respecto de la
organizacin estatal, y ms concretamente de la gubernamental.
La administracin pblica debe ser concebida prima [acie, como parte
integrante del rgano ejecutivo del gobierno del Estado y no como un ente
aislado, segn pretenden ciertos autores influidos por la teora de la or-
ganizad n administrativa. No es posible concebir la administracin p-
88 Op. eit., p. 18.
Idem, p. 19.
In/ra, cap. V.
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN M.XICO 57
blica fuera de su encuadramiento jurdico-estatal. Este importante r:;;'no
gubcrnamenral forma parte del Ljccutivo, mas no lo integra totalmente
ni ejerce, por tanto, todas las funciones que a l corresponden, lo cual ser
analizado cuando se haga el estudio especifico de la organizacin y funcio-
namiento de la administracin pblica." Bstenos por el momento haber
destacado Sil ubicacin dentro de la estructura gubernamental del Estado,
as como la naturaleza de la funcin que ejerce.
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t . j
"
SEGUNDA PARTE
LA ADMINISTRACIN PBLICA
CAPITULO III
DIVERSOS ENFOQUES EN EL ESTUDIO
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
SUMARIO
I. La actividad administrativa como objeto material del conocrrniento den-
tro. n. Funcin de la teora de la organizacin administrariva y del
derecho administrativo en el estudio de la adn.inlstracin pblica. 111. Ne-
cesaria eornplemenracin de ambo. enfoques en el estudio integral de la
administracin pblic.
1. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA COMO OBJETO MATERIAL
DEL COr'OCIMIENTO CIENTIFICO
Un estudio adecuado de la administracin pblica implica necesaria-
mente el planteamiento previo de ciertas cuestiones fundamentales, a fin
de determinar el enfoque especfico cid anlisis por realizar as como la dis-
ciplina encargada de su estudio, A la pregun(;l sobre el qu de la adrninis-
tracin pblica ya hemos dado alguna respuesta anteriormente,' al sealar
que se trata de un rgani) gubernamental del Estado ubicado dentro de la
estructura del rgano Ejecutivo. As entendida la administracin pblica,
es decir como rgano o parte de la estructura gubernamental del Estado, se
caracteriza por ser un objeto jurdico-estatal y, por tanto, cuando deba ser
analizado en este sentido especifico, deber rc-urrirse indefectiblemente a la
Ciencia del Estado y, en particular, al derecho pblico (administrativo y
constitucional). Dicho en otros trminos, el estudio de la administracin
pblica en su sentido formal no puede cscap;!r a las disciplinas que tienen
por objeto el conocimiento del derecho y del Estado. Asimismo, el quehacer
o actividad de la adrnin'. 'racin pblica es una cuestin que atae al dere-
cho, en virtud de tratarse de una funcin gubernamental.
Ahora bien, si lo que se pret. .de analizar no es el qu ni el qu hace
la administracin pblica, sino el cmo de la mioma, o sea, cmo debera
organizarse para ser ms eficiente, o qu fines debera alcanzar mediante
el uso de qu instrumentosi', entonces se trata de cuestiones completamente
diferentes que merecen la atenci6n de otras disciplinas, segn veremos.
1 Supra., cap. IJ.
La administracin pblica es un fenmeno complejo que puede y debe
ser analizado con el auxilio de diversas disciplinas, segn sea el ngulo
especfico que es pretenda adoptar. Nuestro propsito es plantear las di-
mensiones reales de su estudio, con el objeto de no incurrir en posturas
unilaterales simplistas que pretenden explicar la totalidad del fenmeno
administrativo a la luz de una sola disciplina, llmese sta derecho pblico
o teora de la organizacin administrativa. Pensarnos que no hay mal mayor
para la ciencia que los vicios de parcialidad, unilateralidad y subjetivismo,
ya que atentan contra su esencia misma e impiden, por consecuencia, la
obtencin de conclusiones universalmente valederas.
Antes de mencionar las disciplinas especficas que concurren en el estu-
dio orgnico, funcional y -teleolgico de la administracin pblica, es conve-
niente hacer una abstraccin para efectos cognoscitivos, acerca de la acti-
vidad o funcin administrativa considerada intrnsecamente, a fin de precisar
su naturaleza. La funcin administrativa es una actividad que se desarrolla
o se encuentra dentro de los linderos del concepto genrico de administra-
cin o del fenmeno administrativo lato sensu. Qu es administrar?, y
qu es administracin en sentido genrico], son cuestiones sumamente in-
teresantes que trataremos de precisar a continuacin.
El vocablo administrar (administrare) encuentra su origen en las ex-
presiones latinas ad: "a" y ministrare: "servir". Entre los sentidos que a
dicho vocablo asigna la Real Academia Espaola de la Lengua se encuen-
tran los siguientes: "gobernar, regir, aplicar", y adems el de "servir o ejer-
cer algn ministerio o empleo". Asimismo puede significar "suministrar",
vocablo proveniente del latn suministrare y que significa: "proveer a uno
de algo que necesita". La Real Academia Espaola define la administra-
cin [administratio] como la "accin de administrar".'
Como puede apreciarse, la simple connotacin de estos trminos nos
conduce a la presencia de un fenmeno muy amplio, de un fenmeno que
puede ser tanto individual cuanto colectivo, tanto pblico (:OiTIO privado.
Pretender, como algunos autores, que el derecho sea la disciplina ornnicom-
prensiva, totalizadora del estudio del fenmeno administrativo lato sensu,
equivaldra a incurrir en el error que criticamos y proporcionara una visin
parcial y fragmentaria de una realidad infinitamente ms compleja.
Es conveniente hacer el siguiente recordatorio: los diferentes fenme-
nos, tanto naturales (de la naturaleza), cuanto sociales (de la sociedad), son
conocidos por el hombre merced a la labor cientfica, la cual se acota y
delimita para efecto del conocimiento cientfico, lo que logra mediante
el auxilio de las tcnicas e instrumentos de la metodologa y sistematizacin
cientficas, as como de 108 principios generales del conocimientos, gracias
O,. cil., pp. 27, 1228 Y 26, I'eIpectivamente.
LA ADMINlf.RACN PBLICA FEDERAL EN llrXICO 73
a los cuales le es posible emitir af" rnacioncs de validez universal que estn
por enc.ma de limitaciones espacio-temporales. Hace posible, asimismo, ql:C
el fenmeno especfico quede perfectamente diferenciado, para el conoci-
miento del hombre, de aquellos otros fenmenos concurrentes o circun-
dantes. Es as que la ciencia del Estado, el derecho pblico y la teora de la
organizacin administrativa convergen en el estudio del fenmeno admi-
nistrativo en sus mltiples dimensiones.
El fenmeno administrativo en tanto objeto material del conocimiento
cientfico, ha adquirido en la actualidad una relevancia capital para muy
diversas disciplinas que analizan sus aspectos jurdico, poltico, tcnico, eco-
nmico y social. Dicho fenmeno pertenece al campo de las ciencias socia-
les,que se caracterizan, a diferencia de las ciencias exactas o de la naturaleza,
por seguir un proceso doble, en cuanto, por una parte, se nutren de Jos
datos aportado> por la realidad pero, por otr.i, son capaces de ejercer una
influencia notable en la propia realidad al travs de sus postulados. Por ello
es que la, ciencias sociales tambin pueden ser consideradas como instru-
mento de transformacin o de cambio social, debido a su marcada influencia
en el devenir histrico de dichos fenmenos. La funcin de estas disci-
plinas no es, pues, meramente explicativa o descriptiva de fenmenos,
sino que es generadora de realidades al participar en la transformacin
social.
Independientemente de las mltiples definiciones que se han dado de
administracin lato Se/HU, bstenos por este momento scfialar, para simple-
mente establecer una premisa de que la administradn es la accin
organiratiua que se da par a conseguir determinados fines mediante el empleo
de ciertos instrumentos. En este sentido tan amplio, el fenmeno puede
presentarse tanto en el terreno individual --I:umano y animal- corno en
el colectivo -pblico y privado-s-. Esta es la razn por la que se ha llegado
a considerar que siendo la administracin el medio esencial dci hombre
pata organizar su vida y planear su desarrollo, deberla ser una materia
elemental que se impartiera desde los primeros grados del procrso educa-
tivo, a manera de cultura cvica.
El hombre se organiza para vivir y alcanzar determinados propsitos,
y mediante el uso de ciertos medios se esfuerza por conseguirlos, Pero el
fenmeno no es privativo de los humanos; entre los animales tambin se
observa, aunque principalmente en el nivel colectivo. Son ya famosos los estu-
dios acerca de las maravillosas organizaciones de ciertos grupos animales
y su comportamiento en tal sentido (por ejemplo las abejas y las hormigas).
No obstante, el fenmeno administrativo de mayor relevancia es el
humano colectivo, y dentro de l se ubica el tema que nos ocupa. Herbert
A. Simon inicia su estupenda obra sobre administracin refiriendo un ejem-
plo por dems ilustrativo:
74
Expresin grfica del fenmeno administrativo.
ACTIVIDAD ORGANIZAT/VA
LATO SENSU
'S'COLOOIA,
- ANTIIOII'O'-O;".
""TOR'. .
- IOOLOIIA - D[RECHO PUIUCO
- T[OItIA ORGANIIACIQte
AtMIH1S'l'IIIATIVA
- ClfNCIA lI'OLITICA
_ SOCtOLOQIA
- HrsTDIIIIA
- ,SICOlOQI&
IOtlAL
- SOCIAL.
y ""lvADO
'''CtOLOO
- CI(Ne,A I'OL'TtC4
- HISTO"'A
- '5ICOLOI,.
SOCIA'-
"JVhen ttoo men cooperate lo roll a stone that neither could haue moved
mane, the rudiments of administration have appeared",
Este ejemplo no podra ser ms ilustrativo para describir la adminis-
tracin y sus elementos esenciales: un projJ6siJo (mover la piedra) y una
conjuncin de esfuerzos (la unin de ambos hombres) como cooperacin
para conseguir el propsito. As pues, seala Simon, la administracin en
su sentido ms general puede ser definida como "el conjunto de activi-
dades de grupos que cooperan para conseguir objetivos comunes","
Ahora bien, el fenmeno administrativo humano colectivo puede divi-
dirse a su vez en administracin pblica, social y privada. En tal sentido
se habla de administracin de justicia diocesana, econmica, militar, muni-
cipal. Como puede apreciarse, estamos en presencia de un fenmeno bastante
complejo en el que pueden intervenir muy variadas disciplinas: derecho,"
teora administrativa, ciencia poltica, economa, sociologa, antropologa,
historia, entre otras.
Una vez expuesta la profundidad, extensin, complejidad y variedad
del fenmeno administrativo, lo importante es determinar si existe una
disciplina general que sintetice y armonice todos los enfoques y elementos
dados, a fin de acotar y deslindar la administracin como un fenmeno
P"blie Adminisfrafion, Alred A, Knopf, Nueva York, 1973, p. S.
LA ADMINISTRACIN PBLIC.... PEDF.RA.L EN MEXICO
especfico claramente diferenciado de otros y que tenga la autonoma sufi-
ciente para merecer el calificativo de ciencia. Es decir: .Existe una cienci:v
de la administracin cuyos postulados sean vlidos lo rmsmo para la admi-
nistracin individual como para la colectiva, la pblica y la privada? Dicha
ciencia sera capaz, en caso de existir, de conjugar y sintetizar los diferen-
tes elementos de la administracin, como el jurdico, el tcnico y el poltico?'
. En sntesis, podra hablarse de una ciencia omnicomprensiva de todos los-
tipos de administracin que abarcara todos sus elementos?
En nuestra opinin dicha ciencia no existe a pesar de los serios intentos.
de muy diversos autores por consolidarla y darle esa categora; en tal sen-
tido debe destacarse la obra de ilustres tratadistas como Simn, Tavlor y
Fayol, entre otros. En todo caso, se trata de una disciplina en proce'iO de
formacin que an no tiene el rango de ciencia. No ob-tantc, la disciplina.
referida ha dado pa.<os importantes en la identificacin de un objeto ma-
terial de conocimiento que puede ser estudiado autnomarncnte per se. Esta
disciplina estudia la administracin lato sensu, las diferentes organizaciones
administrativas, sus orgenes, naturaleza y Iuucionamientc. De hecho, existe
toda una evolucin histrica milenaria que proporciona un caudal inagotable'
para el enriquecimiento de la nueva disciplina.
Nuestro campo se circunscribir a) estudio de la administracin pblica:
en tanto fenmeno organiracianal humano colectii:o 1llbtico.
destacar principalmente los enfoques jurdico, poltico y tcnico representa-
dos por el derecho administrativo (DA) y la teora de la org-Illi:.acin.'
administrativa (TOA).
Existe una muy interesante evolucin histrica en di[ercntC's paises,
acerca de la prccmincuria que algunos de dichos enfoques han lograd!) IOn
el estudio de la admini-trarin pblica. VG"1Il0S cmo los defensores de las
disciplin..is enunciadas '.t han disputado en .livcrsas pocas y paises la pri-
maca )' la paternidad definitiva del campo adrnini-trativo y estudiaremos
las principales corrientes de pensamiento que se desarrollan p.lra tal efecto.
Con esto estarna> sosteniendo implcitamente una nueva poatura : tampoco
creemos que exista, como algunos autores pretenden, una ciencia dc la admi-
nistracin pblica. Pensamos que cIlo an no se k, )oP;.Jo y qUl: lo"
enfoques antes referid,' deben confluir complementariamente en su estudio.
Es decir, tanto el derecho administrativo cuanto la TOA tienen su campo
especfico autnomo y se compk ncntan, cuando lo que se pretende :o;;rar
es una concepcin integral de la administracin pblica, ya que ninguna de
dichas disciplinas seria capaz de explicar, por s sola, la totalidad de! fen-
meno de la administracin pblica. Esto es lo que trataremos de demostrar'
en esta tesis, ya que nuestro propsito es destacar la necesidad de una visin
(integral orgnica) de la administracin pblica, dentro de la cual el enfoque.
jurdico constituye el elemento rector.
d.' FPNCIN DE LA TEORtA DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Y.
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN El. ESTUDIO DE LA ADMINIS-
, ,TRACIN PBLICA
En general puede afirmarse que el derecho pblico es la disciplina a la'
que por antonomasia ha correspondido el estudio de la administracin pbli-
ca a lo largo de la historia, por haber sido considerada exclusivamente bajo
los aspectos orgnico-funcionales del gobierno del Estado; sin embargo a
partir del siglo xvu empiezan a desarrollarse diversas corrientes que se preo-
cupan ms por los aspectos polticos y tcnicos que por los jurdicos. Pos-
teriormente dichas posturas luchan por conseguir la preeminencia en el
estudio de la administracin pblica. A continuacin expondremos sumaria-
mente la evolucin que este movimiento ha tenido al travs de diferentes
-pocas y pases.'
Comnmente son identificadas tres corrientes principales:
1. La continental europea que observa alternativamente el predomi-
nio de una y otra disciplinas (DA y TOA). A partir del siglo XVII, con
Lorenzo van Stein, destacan las corrientes en pro de los enfoques poltico
y tcnico, que minimizan la importancia del enfoque jurdico, y que son
identificadas con el nombre de "cameralismo" o "ciencias carncrales"; estas
corrientes florecen principalmente en Austria )' Alemania. En el siglo XIX,
con el advenimiento del Estado de derecho se concede preeminencia al
mtodo jurdico, y el derecho administrativo asume una funcin rectora que
integra 105 dems enfoques (poltico y tcnico) ante la ausencia de criterios
homogneos que los amalgamara dentro de otra disciplina autnoma. Fue
.asi como la antigua "ciencia de la administracin" qued desplazada por
-el derecho administrativo. Pero a finales del propio siglo XIX se vuelve
a presentar otro giro, debido a los trabajos de Henri Fayol, quien pretendi
instaurar una ciencia general de la administracin cuyos principios fuesen
.de aplicacin comn a las administraciones pblica y privada. Paralela-
mente a esta tesis de Fayol, empiezan a genninar otras que pugnan por
clasificar el estudio de la Administracin Pblica como una rama de la
-ciencia poltica (White, Wilson, Willoughby}."
2. La anglosajona de fines de siglo XIX, que se pronuncia en contra
de la existencia del derecho administrativo como rama jurdica autnoma,
se inclina por incorporar los estudios de administracin dentro de la lIivi-
sin de ciencia poltica. Esta postura de los ingleses y las tesis enunciadas
por el francs Fayol son el detonador que a la postre desatar en Norte-
amrica una verdadera pasin en favor de la teora de la organizacin admi-
6 A la fecha, la Universidad Nacional Aut6noma de Mxico imparte los eatudiol
Ge .dministraci6n pblica dentro de la Facultad de Ciencias Polticaa y Sociales.
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN 1.rbaco 77
. nistraiioa, que destacar, por una parte, los aspectos politice y t cnico de
la. adninistraciu pblica (corriente ingksa) y por atril, la aplicacin de los
principios de la administracin privada a la administracin pblica a fin
de obtener mayores ndices de eficiencia (tesis de Fuvol ) , Debe tenerse
presente pues, que si bien es cierto que en Norteamrica es donde mayor
auge cobra esta corriente, el origen de la misma se ubica en Francia, con
Fayol, y en Inglaterra, con los profesores de ciencia poltica que propugna-
ban el predominio de su disciplina.
La influencia que alcanz la TOA eu Nortea.. mrica fue tan gr;mde
que se lleg a menospreciar la funcin del derecho administrativo y no se
hablaba, a principios de este siglo, de otra cosa que no fuera de la "eficiencia
administrativa", que se convierte en leit motiu?
3. La corriente moderna se caracteriza por una postura de ccrnplcrncn-
tacin y reconocimiento a la validez de ambos enfoques y a sus respectivas
autonomas. Con frecuencia encontrarnos en obras de TOA, incluso de
autores norteamericanos; captulos completos dedicados al estudio del dere-
cho administrativo como factor fundamental de la adrninistrar.in pblica
y viceversa. En general puede afirmarse que han sido superadas las posturas
unilaterales a causa de su fracaso manific-to cn el propsito de explicar
la totalidad del fenmeno administrativo bajo el enfoque exclusivo de una.
disciplina.
A continuacin haremos una breve descripcin de los postulados y
fundamentos de ambas disciplinas para poner nfasis, finalmente, en la ne-
cesaria interrelacin qu,' entre ellos debe haber a fin de realizar el estudio
integral de la administr acin pblica.
Teora de la organieaci/ni administratiua
Como ya ha sido sealado, el propsito esencial de los trabajos de
Fayol era aplicar a la administracin pblica los parmetros de eficiencia
y productividad propios de la administracin privada, por ello (ollcede C,<-
pecial importancia al anlisis de la, operaciones administrativas. Su propsito
era, tambin, construir una teora o ciencia cUY08 principios fuesen (k apli-
cacin comn a ambos tipos de administracin.
Al hacer el anlisis de las operaciones industriales, Fayol sealaba que
deban identificarse seis grupos de actividades: 1) tcnicas (produccin,
manufactura); 2) comerciales (compraventa); 3) financieras (optimizacin
del uso del capital); 4) de seguridad (protcccin de personas y propie-
dades); 5) de contabilidad (balances, costos, estadsticas}, y 6) gerenciales,
G Como se ver al finalizar este capitulo, tales posciones extremistas no se coa-
solidan.
e Cfr. D. S. Pugh (Ediecr general): Writers on Organizations, Penguin Modera
Management Texts, segunda edici6n,Gran Bretaa, 1971, pp. 60 a 65.
'78
RODRIGO MORENO, RODRGUEZ
. Las actividades gerenciales eran consideradas por Fayol como opera-
-clones clave en el manejo empresarial. Estas actividades comprendan '!s
-siguientes operaciones: 1) planeacin (hacer previsiones a futuro y esta-
!blecer planes de accin congruentes); 2) organizacin (establecimiento de la
-estructura material y humana); 3) mando (mantener al personal en cons-
.tante actividad) ; 4) coordinacin (procurar el trabajo conjunto, unificando
-y armonizando todas las actividades y esfuerzos), y 5) control (revisar que
todo ocurra de conformidad con las reglas y direcciones establecidas).
Sin embargo, Fayol es slo el pionero y promotor de una serie impor-
-tante de estudios sobre administracin en los que la eficacia es el leit motiv,
-que se realizan principalmente en Norteamrica. Woodrow Wilson inst a
los escritores norteamericanos a que estudiaran la administracin con base
-en los nuevos criterios de la poca (fines del siglo XIX y principios del siglo xx),
y les sugiri que los adaptaran al sistema democrtico federal norteameri-
-cano, puesto que en Europa prevaleca la figura del Estado unitario fuerte-
mente centralista. Desde antes de destacar polticamente, Wilson seal al
'travs de un artculo publicado en 1887,1 que debera tenderse a una
'verdadera ciencia de la administracin, e insisti en la necesidad de adaptar
-el gobierno a las nuevas circunstancias: "Las funciones del gobierno eran
-smples, porque la vida misma era simple"; pero la situacin ha cambiado y
por eso debe de haber una ciencia de la administracin que trate. de
enderezar las sendas del gobierno; - de lograr que sus negocios se ma-
nejen de verdad como negocios; de vigorizar y purificar su -organiza-
cin, de manera que no slo se le obedezca sino que, como coronacin
a sus esfuerzos, se le respete. El objeto del estudio de la administracin
es -continuaba diciendo el futuro presidente nortcamericano-e-, resca-
tar los mtodos eject"ivos de la confusin, del gasto excesivo y del
experimento emprico, para procurar apoyarlo firmemente sobre prin-
cipios estables.
Wilson se preocupa por separar el campo administrativo del poltico,
10 cual no es fcil, como ya lo hemos indicado con anterioridad, y as lo
.reconoca l mismo al decir que la solucin no era copiar frmulas tericas,
y que "el sentido firme, prctico del estadista debe venir primero, la doc-
itrina de gabinete despus".
8
Taylor es partcipe de toda esta corriente y su preocupacin principal
-consisti en establecer bases cientficas para el estudio de la administracin.
T C/r.: Th, Study o/ .4.dm;ntraJ;cm, Political Science Quartely, volumen 11, n
'mero 2
Citado por Antonio Carrillo Flores: La ,"licia F,il,raJ j la .4.tlminislraci6n P(
","a. Editorial Pomrlo legund& edicin, Mxico, 1973, p. 12.
LA ADl.UNISTRACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO
79
Por ello intitula su principal obra Scientijic 11anagement, en donde seala
las grandes ventajas de la administracin cientfica por sobre otros tipos
que se venan practicando:
La primera gran ventaja que tiene la administracin cientfica sobre
la administracin de iniciativa e incentivos es que bajo la administra-
cin cientfica la iniciativa de los trabajadores ... se obtiene prctica-
mente con absoluta regularidad, mientras que bajo las incluso mejores
viejas formas de administracin dicha iniciativa slo es obtenida es-
pordicamente y de manera irregular."
Gulick es otro partidario de la aplicacin de los principios cientficos
a la administracin pblica. Es el autor de la muy conocida palabra
POSDCORB, que es el anagrama formado con las iniciales de las pala-
bras inglesas que en concepto de Gulick designan las diversas operaciones de
la funcin administratiua : Plannlng (planear}, Organirjng (organizar),
Staffing (administrar el L -crsonal ) , Directing (dirigir), Co-crdin.uing (coor-
dinar), Reporting (informar), lJudgeting (pn"_supuestar).'"
Herbcrt Simon es uno de los ms consistentes defensores de la apli-
cacin del mtodo cientfico de la organizacin administrativa y resalta. la
importancia del comportamiento humano dentro de las organizaciones, de
manera que no slo debe importar lo orgnico-estructurul. La aplicacin
de su teora cientfica a la administracin plilica se refiere a los siguientes
aspectos: 1) comprender cmo se comportan las personas dentro de las
organizaciones y cmo operan stas, y 2) determinar cmo las agencias
gubernamentales podran ser ms dicientes. Seala Simon que asi como la
medicina puede avanzar tan rpido como lo haga. el conocimiento cientfico
del organismo humano, as las tcnicas sobre organizacin y administracin
eficientes 10 harn en la medida que avance el conocimiento acerca del
comportamiento humano dentro de las organizaciones."
Por su parte, Peter SeU afirma que
El sistema administrativo en su totalidad puede ser visto como un
continuum que se bifurca en dos caminos intercomunicados. El sistema
comprende una serie de organizaciones ms o menos definidas en forma
separada que representan puntos de inters, en los aspectos de coordi-
nacin administrativa y control; dichas organizaciones tienen a su cargo
~ Organization Theory (D. S. Pugh, editor general), Penguin Modero Management
Readings, Gran Bretaa, 1971, p. 124
10 Notes on th Theory o/ Organization, Papers on the 8,ien,. 01 AdministraJion,
l n t l ~ u t o Publc Administration, Nueva York, 1937, p. 13.
1 OJ!. cit., p. 19.
80
un complejo grupo de tareas o funciones que estn separadas y com-
binadas de diversas maneras. Naturalmente, estos dos elementos se en-
cuentran fuertemente interrelacionados."
1,
fi
H
"
Como puede apreciarse en los conceptos antes expuestos, la TOA no
puede ser excluida de las actividades gubernamentales.
13
En apoyo a lo
anterior, y sin pretender realizar un estudio exhaustivo de esta teora, pro-
porcionaremos los siguientes juicios sintticos acerca de la misma: Afirma
D. S. Pugh que la TOA es el estudio de la estructura, funcionamiento y
desarrollo de las organizaciones, as como del comportamiento de los grupos
e individuos que participan en ellas." Este concepto sintetiza las princi-
pales ideas mencionadas y de l se desprende la afirmacin de que el anlisis
de las tcnicas de la eficiencia administrativa y del comportamiento humano
dentro de las organizaciones, es el basamento de todo intento de reforma
administrativa.
Para fundamentar el carcter cientfico de la TOA, hay quienes, como
Dahl, proponen el mtodo comparativo (AP comparada), a fin de llegar
a una ciencia universal de la administracin, pero ante la imposibilidad de
aplicar sistemas iguales a realidades distintas (medios sociopolticos diferen-
tes), el carcter cientfico de este mtodo se pone en duda. Por su parte
Olivan seala que existe una ciencia de la administracin "que ensea a
conocer las necesidades y los intereses y el mejor modo de darles satisfac-
cin y fomento", y afirma que dicha ciencia cuenta con un sistema de
principios metdicamente ordenados, y cuya aplicacin en la prctica es el
arte de los administradores: "La prosperidad del pas, seala, es su objeto,
hacer el bien es su medida". Tal ciencia estudia, segn Olivan, los medios
para determinar las necesidades de la colectividad, los medios para satis-
facerlas; realiza asimismo estudios econmicos, polticos, sociales e histricos,
y aplica criterios tcnicos."
Estamos de acuerdo con el profesor Carrillo Flores cuando seala que
la teora de la administracin
es una disciplina todava en formacin, que sin embargo ha logrado ya
definir el objeto de su inters, e inclusive sus temas principales que son:
12 Administrative Theories and Politics, Editorial George Allen & Unwin LTD,
Gran Bretaa, 1973, p. 77.
18 En Mxico se le concede particular atenci6n, principalmente a partir de 1965
cuando se inicia el proceso sistemtico y programado de la reforma a la administraci6n
pblica, el cual estudiaremos en el captulo VII.
u Organization TheOT'Y,op. cit., p. 9
1& Citado por Fernando Garrido :falla: Dos mltodo$ en ,1 '$ludio de la adminil-
"'acin Jrblica, Instituto Garca Oviedo, Universidad de Sevilla Espa<> 1961pp 90
"1 91. . . ., . .., .. ,
LA ADMINISTRACIN PBLICA F:EDERAL EN MXICO
81
el estudio de la toma de decisiones, de la planeacin, de la adecuada
utilizacin de los recursos humanos y materiales y del control de la
accin administrativa.t"
Agrega el maestro que algunos de esos elementos son comunes a las
administraciones pblica y privada; que se trata de una disciplina especial,
no jurdica, que estudia a la administracin pblica no desde el punto de
vista de las normas jurdicas a que se encuentra sometida, sino de su efica-
cia, tratando de formular ciertos principios generales.
Derecho administrativo
En el campo del derecho administrativo tambin se han desarrollado
estudios tendientes a elevar esta importante disciplina al rango de ciencia.
Hans Kelsen al construir su teora pura del derecho con aplicacin al Estado
llega, quizs como ningn otro, a deslindar el campo especfico del derecho
desprovisto de contaminantes -como l los llama-, de carcter poltico
o de cualquier otra ndole. Es indudable el valor de la obra kelseniana y
representa una incalculable aportacin para el desenvolvimiento cientfico
del derecho.
No obstante su indiscutible mrito, la tesis de Kelsen se aleja intencio-
nadamente de juicios de valor de carcter subjetivo, que si bien no aportan
nada al conocimiento cientfico son realidades incuestionables que deben
tomarse en cuenta para el estudio de la administracin pblica, la cual
difcilmente puede estudiarse en forma consistente fuera de sus contextos,
no slo jurdico, sino tambin poltico, social, econmico y cultural.
Si bien estamos de acuerdo con Kelsen desde el punto de vista del
rigor cientfico y lgico con que es preciso construir la teora jurdica, debe-
mos decir que su teora no es suficiente para explicar y actuar sobre una
realidad infinitamente ms compleja en la que confluyen mltiples elementos.
Merkl " se apoya en Kelsen para trasladar su teora pura al campo del
derecho administrativo, y utiliza inteligentemente las herramientas kelsenia-
nas para explicar el fenmeno administrativo. Sin embargo no logra, por
la razn antes expuesta, medir adecuadamente el complejo y vasto cam-
po de estudio de la administracin pblica, e incurre en un error de
unilateralidad y parcialidad semejante al de los sostenedores de la TOA,
al pretender explicar la totalidad del fenmeno administrativo tan slo desde
un punto de vista particular, en este caso el derecho administrativo.
Teodosio Lares sealaba desde el siglo pasado que "por encima de las
disposiciones concretas hay ciertos principios racionales que son los que
141 Op. cit., p. 13.
17 TeoritJ general -del" derecho admiriistrtJfivo, Editora Nacional; Mxico, 1975.
82 RODRIGO MORENO RODRfGUEZ
dan unidad y fundamento a tales disposiciones y que constituiran la ciencia
del derecho adminstratvo";" Lares no establece dualidad entre derecho
administrativo y ciencia de la administracin.: como lo haran mfi3 tarde
algunos autores europeos.
Gabino Fraga critica las definiciones parciales que se han dado del
derecho administrativo, ya sea bajo la consideracin formal o material de la
administracin pblica. Seala, con toda razn, que ambos enfoques deben
tenerse en cuenta en la conceptuacin del derecho administrativo, "de tal
modo que, por una parte, incluya el rgimen de organizacin y funciona-
miento del Poder Ejecutivo, y por la otra, comprenda las normas que re-
gulan la actividad del Estado que se realiza en forma de funcin admi-
nistrativa".'9
Garrido Falla afirma que el derecho administrativo es la "parte del
Derecho pblico que determina la organizacin y comportamiento de la
administracin pblica, disciplinando sus relaciones jurdicas con los admi-
nistrados". Seala el mismo autor que el ordenamiento administrativo se
compone por: a) normas de relacin, que delimitan las esferas jurdicas de
los distintos sujetos reconocidos como tales por el derecho, tutelando sus inte-
reses y elevndolos a la categora de derechos subjetivos; b) normas de accin,
dictadas en defensa del inters pblico y clue determinan tanto 1) los fines a
satisfacer por la actividad administrativa, como 2) el procedimiento al que
la accin administrativa ha de someterse para lograrlos; c) normas de orga-
nizacin, que determinan la estructura administrativa, distribuyendo atribu-
ciones y competencias entre los rganos gubernamentales.
Como puede apreciarse, la administracin puede obrar como "brazo
ejecutor" de las polticas del Estado en los diferentes campos, o bien como
instrumento para auton cforrnarse a travs de las normas que regulan su
organizacin y procedimientos. En este caso la propia administracin se con-
vierte en el objeto mismo de la poltica guhern"mental (adecuar el aparato
administrativo para el cumplimiento de los fines cIel Estado); tal es el caso
de la reforma administrativa, r;'1e es una poltica gubernamental para el
mejoramiento administrativo y se encomienda su ejecucin a la propia
administracin en calidad de atribucin para autorreorrnarse.
Afirma Garrido Falla que el examen de la legislacin administrativa
pone en contacto con una actividad poltica estatal determinada (econmica.
social, agraria), que implica una relacin exterior con determinados pro-
blemas y la actividad estatal que tiende a resolverlos, as como una orde-
nacin jurdica adecuada, como por ejemplo el derecho agrario (aqu la
administracin obra como "brazo ejecutor del Estado").
ti Citado por Aneonlo Carrillo Florea. 01. cit., p. 11.
lf D".c}o admi'listrativo, Editorial Forma. undkima edicin, Mmco, 1966, p. 90.
83
Concluye su profundo anlisis el jurista espaol, sealando que el es-
tudio del contenido de las leyes administrativas -de accin y organiza-
cin- da la pista de la problemtica de la poltica administrativa y pone
en contacto con los criterios que la informan: a) o/JOTtunidad de la accin,
y b) principios tcnicos en que se apoya la decisin administrativa. Garrido
se apoya en la tesis integral derecho-poltica-tcnica para realizar el an-
lisis de la administracin pblica. Afirma que, por ejemplo, el anlisis de
las tcnicas de organizacin administrativa da la pauta para el estudio
de la racionalidad legislativa y para la solucin propuesta po;' el intrprete;
esta herramienta, por lo tanto, resulta importante aun para el jurista que
debe estudiar las condiciones circunstanci.iles en (lue la norma se dicta,
toda vez que es el medio econmico, polti'o, social y administratiuo el que
justifica y hace com.prensible al derecho. Concluye su tesis sealando que el
contenido del derecho administrativo es un elemento de interpretacin
de la norma pero no :,,1 extremo de aniquilar la autoridad de la ley CSCritCL.'
De la misma opinin es Antonio Canino Flores al scfialar que
al avanzarse en el estudio de la administracin, como una oronniza-
cin cada vez mis vasta}' ms compleja, llega un momento en que
precisa que ciertas conclusiones se traduzcan en modificaciones )"p;all'.5,
sin por ello pierdan su rcspcr tivo autonoma la ciencia o darte
de la administracin y el derecho administrativo. Idealmente puede
imaginarse una administracin que pueda conjugar armoniosamente el
propsito poltico, la exigencia t:cnic, y b ley; ms an, alcanzar
ese ideal debe ser propsito de todos."
Hemos dedicado especial atencin al anlisis de estas tesis y en par-
ticular a la de Garrido Falla debido a los importantes elementos que propor-
dona para entender el papel y funcin rr.rl del derecho administrativo en
el estudio de la administracin pblica y m conexin con la TOA. De
acuerdo con ello e; idiscutihle el valor ckl derecho administrativo !lO slo
como norma positiva reguladora de la y funcin administra-
tivas, sino tambin COTllO doctrina juridic que ha sido elaborada por des-
tacados juristas, quienes han aportado importantes elementos al estudio y
conocimiento de la administracin pblica. Igualrnente tiles han resultado
un sinnmero de tesis jurisprudenciales (nacionales 'Y extranjeras) que, corno
elemento bsico del derecho administrativo, han contribuido a su censo-
ldacin como doctrina jurdica esencial para el estudi de la. administra-
cin pblica.
0 Op. cit., pp. 14. 15 Y 77 a 82.
.n lbld.m.
Como puede apreciarse de lo anteriormente expuesto, el derecho admi-
nistrativo no slo debe ser concebido como norma positiva reguladora de
la administracin pblica, sino tambin como un sistema de principios
generales. En tal sentido una de las definiciones ms completas acerca del
.derecho administrativo la proporciona el profesor Serra Rojas; en su con-
cepto,
el derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno, cons-
tituido por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por
las normas que regulan las actividades directas o indirectas, de la
administracin pblica como rgano del Poder Ejecutivo Federal, la or-
ganizacin, funcionamiento y control de la cosa pblica; sus relaco-
nes con los particulares, los servicios pblicos y dems actividades
estatales."
lII. NECESARIA COMPLEMENTACIN DE AMBOS ENFOQUES
EN EL ESTUDIO INTEGRAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
El anlisis precedente nos permite apreciar, por un lado, la impc..-
tancia de ambos enfoques, el jurdico y el tcnico-poltico, en e1 estudio
de la administracin, as como la validez autnoma de ambas disciplinas;
por otro, la necesaria interrelacin e interdependencia de dichos enfoques
en la concepcin integral de la administracin pblica, para lo cual referire-
mos algunos importantes conceptos alusivos. .
Antonio Carrillo Flores, uno de los estudiosos y practicantes ms con-
notados de la materia, afirma lo siguiente:
Repito despus de una larga experiencia en el servicio pblico, la admi-
nistrativa suele ser una funcin menos vinculada al derecho que la
jurisdiccional, pues tanto la poltica como la tcnica estn presentes,
COIl sus pro..ios datos y exigencias, en las ms importantes decisiones
y actos concretos al travs de los cuales el poder pblico busca la sa-
tisfaccin de las necesidades sociales.
Esto es un hecho, aade Carrillo Flores, no un deber ser, que hace posi-
ble una accin correcta de la administracin pblica en el Estado moderno.
Pero tampoco debe caerse en el extremo de una administracin pblica sin
derecho, ya que ello sera la apologa de la dictadura: "Procurar la eficien-
cia sin caer en la dictadura es el problema capital del Estado en la actua-
lidad." 23
., Der6cho administratilJo, Editorial Porra, sptima edicin, tomo J, Mxico, 1976,
pp. 132 y 133.
q O;. dI., p. 10.
B5
El propio Carrillo Flores citando un texto de Luther Gulick, seala que
tenemos ahora un nuevo enfoque para la dicotoma entre la poltica
y la administracin; ya no nos resistimos a reconocer el contenido
poltico de la "administracin pura", ni minimizamos la significa-
cin poltica de las decisiones administrativas... Por ello el adminis-
trador debe esforzarse por fundir sus conocimientos y armonizar las
capacidades de accin de que disponga con los deseos del pueblo, las fuer-
zas polticas y el sentido comn. Todava falta una teoria fundamen-
tal y amplia, que para elaborarse supone aprovechar las investigaciones
y logros actuales en sicologa, sicologa social, lgica, comunicacin y
teora de las decisiones, anlisis de la estructura del poder, anatoma
institucional comparativa e invencin social."
Garrido Falla afirma:
es conveniente para el administrativist a : qu..:, dominando el mtodo
juridico (pues esto es indispensable), deje de ser un jurista asptico
para convertirse, enriqueciendo su personalidad, en un autntico co-
nocedor de la administracin pblica y sus problemas. i Qu duda
cabe que quien m551 saldr ganando de todo esto ser el propio jurista
que constituye 1<\ materia prima de la mayora de los actuales adrni-
nistrativistas! 2'
No queremos concluir este inciso sin antes intentar una sntesis que
contenga nuestra personal interpretacin de este por dems interesante terna.
Ya lo han dicho dcst arados pensadores: e: conditio sine qua non para. el
estudio integral de la arlministracin pblica tener en cuenta ')S enfoques
jurdico, poltico y tcnico, y dio no afecta al jurista o al "rimini;;trador,
sino por el contrrulo los enriquece y ampla sus horizontes en la como
prensin de un fenmeno infinitamente m(L" complejo que Jos limitarhs al-
canees de sus rcspcctivns uiscip!i!liL>, Negar o menovpreciar la importancia
y funcin tanto del derecho administrativo cuanto de la teora de la orga-
nizacin administrativa, equivaldra a ubicarse en una postura parcial v
subjetiva. La anterior . 'Jrsideracin no es una cuestin meramente cspecu-
lativa. Es frecuente encontrar magnficos proyectos tcnicos, tericamente
impecables, que no pueden aplicrse por contravenir el sistema jurdico vi-
gente o las condicionantes polticas y econmicas imperantes; o bien solu-
ciones jurdicas correctas pero inaplicables por su falta de viabilidad tcnica,
Lo grave es que ambas situaciones provocan serios males a la administra-
ci6n, tanto por los recursos invertidos que se pierden, como por el tiempo
.. Ibidrm., pp. 12 Y 13.
lO Op. sit., p. 95.
86 RODRIGO MORENO RODRfGUEZ
utilizado sin fruto alguno. Esta es la razn por la que, afortunadamente,
tanto los juristas como los expertos en organizacin administrativa, han co-
menzado a reconocerse recprocamente y empiezan a producirse obras de
.derecho administrativo con importantes captulos dedicados al anlisis de las
cuestiones tcnicas organizacionales y viceversa.
BIBLIOGRAFIA BSICA
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Wilson, Woodrow: T'he Study 01 Administration, Political Science Quartely, volumen 11,
nmero 2.
CAPITULO IV
CONCEPTO, NATURALEZA Y FINES
DE LA ADMINISTRACI6N P(rBLICA
SUMARIO
l. La administracin pblica: un concepto compue-to. H, Conapto
la teoria de la organizacin administrativa. IIl. Concepto jurdico: A) Pun-
to de vista formal. lJ) Punto de vista material, IV. Naturaleza y fine.
de la administracin pblica,
l. LA ADMINISTRACI}; PBLiCA: UN CONCEPTO CO.MFl.::rSrO
En el capitulo precedente se hizo referencia a diversas nociones acerca de la
actividad administrativa l-ito scnsu, ahora analizaremos el concepto, natu-
raleza y fines de la aduiinistrnr.in pblica, La Real Academia Lspaola
de la Lengua scfiala qU" a administracin pblica
es la accin del gO!>emo al dictar)' aplicar las disposiciones necesarias
para el cumplimi{'.1lt0 de las leyes y para la conservacin y Iorncuto
de los intereses pblicos, y al resolver lns reclamaciones a qut:' df lu-
gar lo mandado. Es el conjunto de organismos encargados de cumplir
esta funcin.'
Es conveniente recordar que la adminisuacin pblica, en tanto cstruc-
tura org.inicn, es una creacin del E,tado, rq.;ubda por el pos.iivo,
y como actividad constituye una funcin pblica establecida por el orde-
namiento jurdico nacional. Pero tanto la Ol :canizacin COInC' la funcin o
actividad renen, adems. caracteres tccnicopolticos, correspondientes a otros
clmpos de estudio no jurdicos, como los (]..: la teora de la ort;Ji;:acin
administrativa y la ciencia poltica, segn hemos visto con antcrinridad.
Por lo tanto, la nocin de administracin pblica depender;' de la dis-
ciplina o enfoques principales de estudio (el jurdico, el tcnico o el polti-
co), en virtud de no existir, como ya lo hemos sealado, una ciencia general
de la administracin pblica capaz de armonizar y fundir todos loo de-
mentas y enfoques de estudio de este complejo objeto del conocimiento,
1 Op. cit., p. 26.
Hasta el momento no es posible dar una nocin omnicomprensiva de ad-
ministracin pblica porque ello equivaldra a mezclar fenmenos diferen-
tes, autnomos e independientes. No estamos de acuerdo con la postura
de ciertos juristas que afirman que el derechc administrativo debera in-
corporar a su seno esas otras disciplinas tcnicas y polticas, a fin de dar
una definicin completa de la administracin. Asiste la razn a Kelsen cuan-
do refuta esas posturas, afirmando que atentan contra la ciencia del dere-
cho, la que debe apoyarse exclusivamente en conceptos jurdicos. Tampoco
estaramos de acuerdo con alguna definicin de la TOA que pretendiera
abarcar asimismo los aspectos jurdicos y polticos.
Por lo tanto, debemos deslindar los conceptos jurdico, tcnico y pol-
tico de la administracin, lo cual no quiere decir que estas nociones no se
complementen; ya hemos destacado la importancia de tener presentes dichos
enfoques a fin de lograr una concepcin integral de la administracin y por
ello los estudiamos. Si se analizan por separado es por razones metodol-
gicas, para no confundir y mezclar disciplinas autnomas, por lo menos hasta
el momento, aun cuando, probablemente, algn da se llegue a desarrollar y
consolidar una autntica ciencia de la administracin pblica que comprenda
todos sus elementos, como hemos dicho.
Antes de estudiar la administracin pblica a la luz de los enfoques
referidos, quisiramos ofrecer algunas de sus descripciones fenomer.olgcas
o morfolgicas ya que, si bien carecen de rigor cientfico, ayudan a descri-
bir el fenmeno con base en la totalidad de sus elementos. As por ejemplo,
Carrillo Flores seala que:
La administracin pblica es la organizaci6n que tiene a su cargo
la direccin y la gestin de los negocios estatales ordinarios dentro del
marco del derecho, las exigencias de la tcnica y -lasl bu/ no/ leas/-
una orientacin poltica,"
Interesa pc.ticularmente a Carrillo Flores demostrar la validez de am-
bos enfoques en el estudio de la administracin pblica, la que contiene
elementos generales como una accin humana planificada para la obtencin
de fines; una actividad continua en el desarrollo de dicha accin y la per-
sistencia en el propsito, as como una jerarquizaci6n de valores y priori- .
dades. Comprende asimismo elementos especficos de carcter: a) tcnico:
sistemas, mecanismos y procedimientos para administrar recursos y para ele-
var la eficiencia administrativa; b) poltico: aplicaci6n de polticas guber-
namentales y administracion gubernamental, y e) jurdico: el derecho
positivo regulador ro'. la organizacin y funcionamiento de la
pblica.
I Op. cil., p.,o.
Max Weber, destacado socilogo del comportamiento burocrtico (uso-
clologa de la burocracia"), afirma que:
La administracin burocrtica es a tenor de toda la experiencia
la forma ms racional de ejercerse una dominacin; y lo es en los
sentidos siguientes: en precisin, continuidad, disciplina, rigor y con-
fianza.
s
Para Roberto Ros Elizondo la administracin pblica es
aquella actividad coordinada, permanente y continua, que realiza el
Poder Ejecutivo, tendiente al logro, oportuno y cabal, de los fines del
Estado, mediante la presentacin directa de servicios pblicos, mate-
riales y culturales, para lo cual dicho Poder establece la organizacin
y los mtodos ms adecuados; todo ello con arreglo a la Constitucin,
al Derecho Administrativo y a criterios eminentemente prcticos.'
Don Andrs Serra Rojas, por su parte, opina que la administracin
pblica
es una organizacin que tiene a su cargo la accion continua encami-
nada a la satisfaccin de las necesidades de inters pblico, con ele-
mentos tales como: un personal tcnico preparado, un patrimonio
adecuado y mediante procedimientos odministratiuos idneos o con el
uso, en caso necesario, de las prerrogativas del poder pblico que
aseguren el inters estatal y los derechos de los particulares,"
rr, CONCEPTO SEGN LA TEORIA DE LA ORGANIZACIN
ADMTNISTRATIVA
Ya hemos analizado en el captulo precedente el enfoque de la TOA
en el estudio de la administracin pblica, por lo que simplemente trata-
remos de describir dicho fenmeno ron el auxilio de los datos ofrecidos
por esta disciplina.
La TOA concibe a la administracin pblica, antes que otra cosa,
como una orgonizaci6n; una or , anizacin humana que tiende a la consecu-
cin de mltiples propsitos polticos, econmicos y sociales a travs del
aprovechamiento eficiente y productivo de recursos disponibles y mediante
a Citado por Carrillo Flore (op. cit., p. 10), D, Economa :Y sociedad, Fondo
eJe Cultura Econmica, tomo 1, primera parte, cap. 111, nmero 3, Mxico, 1969.
4 El acto d, gobierno, Editorial Porra, Mxico, 1975, pp. 363 y 364.
Op. eit., p. 75.
la utilizacin e interaccin de los diversos sistemas, procedimientos, meca-
nismos y recursos con que cuenta. Dicha organizacin tiene que ver con
cuestiones sumamente importantes, como las siguientes:' el proceso de toma
de decisiones; la planeacin y la programacin de las actividades; la pre-
spuestacin, la administracin eficiente de personal y de los recursos ma-
teriales y financieros; las tcnicas de organizacin y mtodos administrativos;
la informtica; la contabilidad; la evaluacin y el control.
III. CONCEPTO JURIDlCO
La definicin que de administracin pblica brinde el derecho no debe
fundarse en elementos extraos a su campo de conocimiento, sino apoyarse
en los principios jurdicos fundamentales para proyectar los enfoques formal
y material de tan importante institucin pblica.
Dentro de los marcos de referencia formal y material establecidos por
el derecho, proporcionaremos algunas definiciones que ofrecen distinguidos
juristas; tal es e! caso de Garrido Falla, quien afirma:
Por admini...tracin pblica entendemos: a) en sentido subjetivo,
el conjunto de organismos estatales encuadrados en e! llamado Poder
Ejecutivo de! Estado, y b) en sentido objetivo, la actividad desarrolla-
da por dicho Poder Ejecutivo, excluida la actividad poltica o de
gobierno. Y el derecho administrativo -aade-, es la parte del dere-
cho pblico que determina la organizacin y comportamiento de la
administracin pblica, disciplinando sus relaciones jurdicas con 108
administrados.
Cabina Fraga acepta la conocida definicin de Molitor (Administra-
cin pblica, UNESCO, 1958, p. 18), quien la concibe en los siguientes
trminos:
La administracin pblica desde el punto de vista formal, es el
organismo /blico que ha recibido del poder poltico la competencia
y los medios necesarios para la satisfaccin de los intereses genera-
les. Y desde d punto de vista material, es la actividad de este orga-
nismo considerado en sus problemas de gestin y de existencia propia
tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los
plrlkull\l'll para l\"t'll;lIl'l1r ln ejecucin de su misin.'
O,. til., pp, 14 Y 15.
f O,. tll., p. lID.
LA ADMINISTRACl6N PBLICA FEDERAL EN MXICO 9)
A) Punto de vista formal
La administracin pblica desde el punto de vista jurdico-formal es
un rgano gubernamental del Estado ubicado dentro de la estructura del'
llamado Poder Ejecutivo. Mas no es todo el Poder Ejecutivo," ya que ste
se integra con otro tipo de rganos y, adems, realiza funciones de diversa
naturaleza, como las polticas y las jurisdiccionales que no se encuadran pro-
piamente dentro de la funcin administrativa. Desde este punto de vista,
la administracin pblica debe estudiarse como estructura constitucional
estatal, puesto que en la Constitucin se establece su encuadramiento jur-
dico, y al derecho administrativo corresponde, en tanto factor que desarrolla
al constitucional, el estudio y regulacin (doctrina y derecho positivo) de la
organizacin y funciones de la administracin p blica. Por ejemplo, la Cons-
titucin mexicana la regula mediante los artculos 89 a 93, y el derecho
administrativo la desarrolla mediante un sinnmero de disposiciones admi-
nistrativas que en alguna medida veremos ms adelante."
En consecuencia, no es dado afirmar q'le la administracin pblica
es una institucin gubernamental especializada qlle tiene por objeto dcsarro-
llar la actividad quizs m:", importx-tc del Est.ido : la [uncin administra-
tiva. Ahora bien, la administracin pblica se integra, a su rOl' una
gran variedad de organismos, dependencias y entidades que atienden a las
diversas materias y mbitos de accin que abar ca. Pero no existe slo una
administracin, ya que dentro del fetl( tal, por ejemplo, dicha ins-
titucin aparece en los tres niveles del gobiernrJ: el federal, el estot nl y el-
municipal.
El objeto de nuestro estudio se circunscribe exclusivamente al anlisis'
de la administracin pblica federal y lo abordaremos en la parte rela-
tiva al estudio del sistema jurdico mexicano."
La administracin pblica federal integra tambin una diveI,idad im-
portante de dcpcndencia-, orrranismo y cntid.: des de diferente naturaleza.
Aun cuando haremos ms adelante el estudio detallado de este tema, bs-
tenas por el momento sealar que la Lcv Or.rnica de la Administracin
Pblica Federal," establece as bases de izacin y la forma' de inte-
gracin de la administracin pblica federal mexicana. Dos importantes
8 La doctrina y ("J derecho positivo c_'p3b1cs distinguen ambas imtitucinnes: "Den-
tro del Poder Ejecutivo se comprende tambin el Gobierno. por lo que no puede estable-
cene una igualdad entre aqul y la Administracin Pblica", seala- Rafael Entrena-
Cues..Ul. El l;o.r.atta a', admicistracin pblica ,n la doctrina y el derecho POiJO(;
S/'aN.:It. Revista de Ad':linis:r.lcin Pblica, lEP, nmero 32. Madrid, 1960. p. 55.
lN/,..,. u,'" YIr "! 1& '
1..t.,e, ,'''J''. "11 l' "TlI
", el'. Al tku'"... I tf T :t
92 RODRIGO MORENO RODIGUEZ
sistemas concurren a su integracin: la administracin central y la admins-
tracin paraestataI. La primera se integra por la Presidencia de la Repblica,
las secretaras de Estado, los departamentos administrativos y la Procuradura
General de la Repblica. La segunda por los organismos descentralizados,
las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdi-
to, las organizaciones auxiliares de crdito, las instituciones nacionales de
seguros y fianzas y los fideicomisos. Tambin incluye la ley la figura de los
rganos desconcentrados, que en su oportunidad analizaremos.
La doctrina del derecho administrativo ha llegado a identificar una
amplia y variada gama de rganos administrativos, de entre los cuales pu-
dieran referirse los siguientes:
- De administracin activa, que realizan las operaciones y tareas propias
del servicio pblico.
- De administracin contenciosa, que resuelven controversias con los par-
ticulares con motivo de la actividad administrativa. Dichos rganos a
pesar de su naturaleza jurisdiccional pertenecen al llamado Poder Eje-
cutivo (tribunales administrativos, fiscales, laborales, de proteccin al
consumidor) .
- De autoridad, que tienen facultades de decisin y ejecucin. Sus reso-
luciones afectan a los particulares."
- Auxiliares o de consulta, que apoyan a los de autoridad en la toma de
decisiones.
- Generales, cuyo mbito de accin es todo el territorio.
Locales, cuyo mbito de accin es determinada parte del territorio.
- Centrales, pertenecientes a la llamada administracin directa o centra-
lizada.
-- Descentralizados, pertenecientes a la llamada administracin indirecta
o descentralizada.
- Desconcentrados, aquellos que sin dejar de pertenecer a la jerarqua de
la administracin central, obtienen cierto grado de autonoma para
ejercer funciones en cierta materia o en determinados lugares del terri-
torio.
Dentro de la administracin pblica, considerada como estructura gu-
bernamental, se localiza una serie de importantes elementos como los siguien-
tes: personal pblico encargado de desarrollar las tareas administrativas
(funcionarios y empleados), estructuras organizacionales, sistemas, mtodos
12 La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha establecido que 'IOn "autoridad"
(de derecho y de hecho] para los efectos le amparo, aquellos individuos que realizan
.aetol pblicol mediante el ejercicio de la fuerza pblica 'de, qucdiaponcn. (S.C.J., 1917
1954, teaia 179, p. 360.) .
LA ADMINISTRACI6N P{JBLlCA FEDERAL EN MXICO 93
y procedimientos administrativos, patrimonio y presupuesto (recursos ma-
teriales y financieros), normas jurdico-administrativas reguladoras de su
organizacin y funcionamiento, Estos elementos se coordinan, armonizan
e integran gracias al derecho administrativo y a la TOA que hacen posible
la accin unitaria de la administracin en el ejercicio de sus funciones y
en la obtencin de sus fines.
B) Punto de vista material
Desde el punto de vista material o intrnseco de la actividad adminis-
trativa, cabe hacer algunas importantes consideraciones. Estamos de acuerdo
con Merkl " cuando objeta ciertas definiciones de la actividad administrativa
por ser muy genricas y por tanto cocxtensas ele la actividad total del go-
bierno del Estado. Sin embargo, debemos aceptar el criterio de exclusin,
en virtud de la complejidad de esta materia, a fin de identificar la funcin
administrativa. Es decir, por actividad administrativa debe entenderse toda
aquella actividad pblica que no sea legislativa ni judicial. Pero existen
adems otros grados de dcsagrcgacin : hemos sealado que el rgano Eje-
cutivo realiza bsicamente dos tipos de funciones: la arlministr ativa pro-
piamente dicha y la poltica. La doctrina del derecho administrativo seala
que esta ltima no debe quedar comprendida dentro de la actividad admi-
nistrativa strictu sensu, Sin embargo, hemos apuntado asimismo la dificultad
inherente a la accin de separar ambas funciones debido a que en la rca-
lidad se desarrollan estrechamente unidas.
Como prueba de la dificultad comentada anteriormente, tenemos el
caso de las secretaras de Estado en Mxico, las cuales act.ivi-
dades de ndole poltica, tcnica y administ rativa por lo qU: sera muy
difcil intentar una delimitacin de ellas, p;ra determinar cules de sus
actividades se clasificaran en cada rubro mencionado; pero csta cla'sifi-
cacin sera de cualquier manera de dudosa validez, ante h marcad" inter-
vencin de criterios meramente subjetivos. Citemos a gui,a de ejemplo a la.
Secretara de Gobernacin que, formando Vlrte de la. administracin p-
blica federal, realiza a-nbos tipos de funciones -administrativas y politi-
cas--, en cuyo caso seria prcticamente imposible dicrcnci.rrlas.
En algunos pases se ha inte-uado separar ambas funciones. Tal ca el
caso de Inglaterra, que ha establecido el Brltis Civil Service en el cual
existe una carrera tcnica dentro de la administracin, cuya caracterstica
. principal es la estabilidad de los empleados y funcionarios que desarrollan
las actividades tcnicas del gobierno y que pertenecen al servicio civil. Se
estima que a la substitucin del partido en el poder (conservadore..s o la-
. i 11 Tlorla genlral d,z dlrlcho administrativo, Editora Nacional, Mxico, 1975.
'94
borstas) , nicamente cambian cien personas en el gobierno. Pero aun en
ese sistema, coinciden sus expertos, existen mltiples actividades de marcado
carcter poltico que son realizadas por los empleados o funcionarios civi-
les. Quiz lo realmente novedoso del sistema es la estabilidad de los em-
pleados a niveles importantes de la administracin, lo que no sucede en
Mxico donde la estructura de los puestos de base tiene un tope en los
jefes de los departamentos administrativos internos.
Donde s es posible y cabe hacer una diferenciacin de funciones es en
relacin a la administracin activa y a la contenciosa. Efectivamente, exis-
ten dentro ele! Ejecutivo ur a serie cada vez ms importante ele rganos que
realizan funciones jurisdiccionales en diversas materias (laboral, fiscal, admi-
nistrativa, comercial), cuyo propsito principal es resolver las controversias
que surgen entre los particulares y la administracin con motivo del ejercicio
de la funcin pblica. Dichos rganos, aunque formalmente pertenecen al
Ejecutivo, realizan funciones de naturaleza jurisdiccional y por tanto no
deberan, en nuestro concepto, considerarse dentro de la actividad adminis-
trativa. Tales son los casos en Mxico, por ejemplo, de los tribunales Fiscal
de la Federacin y de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal,
as como de las juntas de conciliacin y arbitraje.
En resumen, podra afirmarse que para identificar la actividad admi-
nistrativa se recurre a un elemento positivo y tres negativos, ya que es toda
aquella actividad gubernamental (elemento positivo que no es ni legisla-
tiva, ni jurisdiccional) (formal o materialmente}, ni poltica (elementos
negativos) .
No obstante la dificultad que implica el determinar la naturaleza de
los actos de administracin o de gobierno, no debemos quedarnos con el
-criterio de exclusin simplemente, sino intentar su anlisis y determinacin
jurdicos.
Los mltiples actos y tareas desplegados por la administracin pudieran
llubsumirse bsicamente en las siguientes funciones: 1) realizacin de actos
-administratloos, [uridicos y materiales; 2) prestacin de servicios pblicos;
'Y. 3) produccin de bienes para satisfacer las necesidades colectivas. Una
-caractcristica <le la administracin es que realiza su actividad con propsitos
de servicio comunitario y nunca de lucro, siendo sta su principal diferencia
l't8pecto de la administraci6n privada.
A este respecto es conveniente precisar dos conceptos fundamenta'
108 de atribuci/m y funcin. Entendiendo por atribuci6n el contenido mismo
111, 1l/l;'I;,1;,,1 rtvr, 1/, I_t,.. hit' "1 d
"'"ttn.'o'tJ,;, .. J ;." 't"" ,,1 I'ft""/,." 11.. "IHII/'" ., ,,.fir,-,. ti;"'. al
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"1,\,,,1; 1". (11110 iOIll<'_ "0.,,1.1.,. rll, 1'11"", (" 1,',,,,,, "" "Iad';" 1(" l.u a/ri/,,,
..... .. ,!. t::t. ,..-.l que' ti ll.lll\hlil.trllti\'u puede tlefinil'M', M&'ll\('nJo l;
LA ADMINI TRACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO
95
idea del destacado jurista mexi. mo Gabino Fraga, como "la rama del
Derecho Pblico que regula la actividad que realiza el Estado en forma
de funcin administrativa" j y dicha actividad est constituida, en su opi-
nin, por "el conjunto de actos, operaciones y tareas que conforme a la
legislacin positiva debe de ejecutar para la realizacin de sus fines"."
El gobierno del Estado cumple en este campo dos tipos de atribucio-
nes: 1) las que requiere' para garantizar la paz social y la convivencia
armnica de los miembros de la comunidad nacional, mediante la utiliza-
cin incluso de medios coactivos para someter a quienes se coloquen al
margen del orden jurdico por la comisin de ilcitos que afecten a la socie-
dad; y 2) las atribuciones de servicio pblico (vas de comunicacin, edu-
cacin, vivienda, salud, electricidad) y de fomento y promocin del des-
arrollo econmico-social.
Actos jurdicos y actos materiales de la administracin
La funcin administrativa puede consi.-tir en la realizacin de actos
jurdicos que determinen situaciones individuales, o en la ejecucin de
actos materiales, en tanto que la funcin !cgislativa no realiza actos ma-
teriales y su objeto es la creacin de leyes q'le son actos jurdicos generales
de carcter abstracto e impersonal; nunca SI' refieren a situaciones juridicas
individuales. La funcin jurisdiccional, por otro lado, s determina situa-
ciones jurdicas individuales pero, a dicrcnc.a de la funci..:lI1 administrativa,
supone la existencia de un conflicto o controversia.
Es conveniente recordar que el acto jurdico, entendido como la mani-
festacin externa de la voluntad, se emite con el fin de producir come-
cuencias de derecho, puede ser un () plurilaicral, dependiendo de si es una
o varias las personas que intervienen en su formacin (un acto de autori-
dad presidencial es unilateral; una leyes plurilatcral),
Los efectos que se producen mediante los actos jurdicos pueden estar
referidos a situaciones jurdicas generales o individuales. Por ejemplo, la
leyes un acto jurdico que produce sus efectos teniendo corno base supuestos
hipotticos normativos dirigidos a cualquier persona que se coloque en
ellos. La ley se refiere a un nmero indefinido de casos, y adems inde-
terminable, lo que le da las caractersticas de impersonalidad y abstraccin,
sin las cuales no podra calificarse de ley a IIn acto jurdico. Adems, la ley
nace. regir en forma permanente, no se agota en su ejercicio ni pierde
811 \'Ig-rnna hasta que, por un acto de la mi-ma naturaleza, 1'C dcroza o se
.'''''J!:l. Fu l';llllhi". 1"" '" los juddi,oll que pn -duccn efectos referidos ; situa-
..." .... l' "';e ..1.,,,,,, o JI, IY"ll1N'1 Ja, caracterisricas contrarias; as
r l.,,,,,,, _.. 1 1. f .
1", t'!;\f\UA.C"'Z.I ,-(":t.:fUl..1;11t't 3.
96 RODRIGO MORliNO RODRGUEZ
ciertos efectos jurdicos especficos referidos tan slo a determinadas perso-
nas, los contratantes. Se extingue en el cumplimiento de las obligaciones que
impone o mediante el ejercicio de los derechos que otorga. Duguit identi-
fica a estos actos legislativos como actos regla, por su generalidad y abs--
traccin. Jze, por su parte, los llama "actos creadores de situacin jurdica
general, legislativos o reglamentarios". A diferencia del derecho objetivo,
los derechos subjetivos crean o modifican una situacin jurdica individual;
estos ltimos son, segn Jze, "actos creadores de situaciones jurdicas indi-
viduales: actos unilaterales o contractuales'P Tales son los casos del propio
contrato o del acto de autoridad que impone una sancin al infractor de
la norma.
En cuanto a los efectos de los actos jurdicos, el citado tratadista Jze
hace referencia a los actos jurisdiccionales conceptundolos como "la mani-
festacin de voluntad, en ejercicio de un poder legal, que tiene por objeto
comprobar (constatar) una situacin jurdica (generala individual), o he-
chos, con fuerza de verdad legal".'6 En otras palabras, los actos jurisdiccio-
nales vienen a ser la actividad intelectiva por medio de la cual el juez
encargado de la aplicacin del derecho toma en cuenta un hecho que se
produce en el mundo social, el cual queda encuadrado dentro del supuesto
hipottico normativo y aplica una resolucin al caso concreto, produciendo
efectos juridicos solamente para una situacin individual, concreta y clara-
mente determinada.
Por su parte, los actos jurdicos administrativos participan de todas las
caractersticas que hemos sealado para los actos jurdicos en general y de
las propias segn su naturaleza y procedencia, como veremos a continuacin.
Es conveniente precisar que no toda la actividad que realiza el rgano
Ejecutivo como funcin administrativa se traduce en actos jurdicos, ya que
tambin ejecuta actos materiales a los que no se atribuyen consecuencias
similares. Efectivamente, la administracin realiza una serie de actos de
diversa ndole que no merecen el calificativo de jurdicos, sin embargo cual-
quier acto deber estar fundado en derecho, aun los materiales, por el prin-
cipio de legalidad que constrie la actividad de los gobernantes al irrestricto
cumplimiento de las atribuciones sealadas expresamente por la ley. .
El acto administrativo es la manifestacin externa de la voluntad pro-
veniente de la autoridad competente, que se emite con el fin de crear deter-
minadas consecuencias jurdicas para casos particulares especficamente de
4
terminados, Aqu aparece la primera caracterstica propia, exclusiva, de los
actos administrativos en relacin con la teora general del acto jurdico;
el sujeto que emite el acto administrativo es siempre la autoridad adminis..
tratiua con base a su competencia especifica, la que se diferencia de la capa,..
"
11 Citados por Cabino Fraga: op. nt., pp. 32 Y 33.
1. lbldem.
LA RACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO 97
cidad ele los actos jurdicos partic.ilarcs en qlle no se pr'csumc. pues como
sabemos la capacidad siempre se presume, es la regla, en tanto que la inca-
pacidad es la excepcin: la competencia se establece expresamente por el
ordenamiento jurdico y lleva inmanente la obligatoriedad de su ejercicio;
el ejercicio de la capacidad est al arbitrio del sujeto. La competencia es
irrenunciable y no puede ser objeto de transacciones; la capacidad s puede
restringirse por medio de actos jurdicos. .
En cuanto a las caractersticas intrinsecas de los actos administrativos,
se aplican los mismos principios que rigen en la teora general del acto jur-
dico. En tal sentido la voluntad expresada o manifestada por la autoridad
administrativa deber ser libremente emitida y no estar viciada por error,
dolo o viol-.ncia. Asimismo deber ajustarse a los requisitos proccdimcntales
para su emisin, ya se trate de rganos unitarios o colegiados,
El objeto del acto administrativo debe SIT lcito, determinado o deter-
minable y estar previsto en alguna de las hiptesis normativas ; no podr
contravenir el orden pblico, ni ser incongruente coa el ejercicio de la Iun-
ein administrativa. Cuando los mviles del administrador estn cn 'JpO-
sicin con el texto o con el espritu de la ley "comete
un abuso de funcin, un desvo de poder, qnc podr denunciarse... y que
acarrear la nulidad clrl atto, intrinsccament.: correcto pero viciado por las
directrices, por los mviles de que ha nacido", 17
Los actos administrativos deben estar fundados y rnotirados, El ar-
tculo 16 consttiucional as lo establece: "mandamiento escrito de la autori-
dad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento".
Fundamentar es apoyar' el acto en una di-posicin jurdica general que
prevea la situacin concreta, lo cual implir a, segn el maestro Burgoa:
1) que el rgano est investido de facultad para emitir el ano; 2) que el
acto est previsto por la norma; 3) que el sentido y alcance del acto se
ajusten a lo establecido expresamente por la norma; 4) que el acto conste
o provenga de mandamiento escrito que exprese los preceptos especificas
que lo apoyen. Moticar implica que "las circunstancias y modalidades del
caso particular encuadren dentro del marco general correspondicnte esta-
por la ley"." Como puede desprenderse de estos coneeptm, las mo-
dahdades o caractersticas del acto jurdico de autoridad son el sustento
mismo del principio de legalidad.
En cuanto a la finalidad de los actos aclministrativos, la doctrina esta-
blece que deber estar referida a un inters general conforme a derecho y
11 Los moiles en los actos jurdicos de derecho privado, traduccin de Eligio
Snchez Lanas y Jos M. Cajica, Editorial Jos M. Cajica, Puebla, Mxico, 1946.
18 Las garantlas individuales, Editorial Porra, novena edici6n, Mxico, 1975,
pp. 603 Y 604.
dentro de la competencia legalmente sealada al rgano al travs de los
actos expresamente previstos en el sistema normativo.
, Gastn Jze identifica la finalidad de los actos con los "motivos deter-
minantes" de los mismos; son -seala:
el complemento de la teora de la competencia de los agentes pblicos.
Es hasta imposible separar las dos teoras. Para saber si la compe-
tencia existe en tal caso, es necesario investigar cul acto ha sido
realizado; el motivo determinante permitir decirlo; si el motivo deter-
minante no es lcito, p-rmitir tambin afirmar que a pesar de las
apariencias, no exista la competencia para alcanzar el fin perseguido
por el agente pblico; As es como, conocido el motivo determinante,
es posible atacar por incompetencia, por exceso de poder, un acto jur-
dco que presenta todas las apariencias de legalidad;"
La forma es un requisito fundamental de los actos administrativos,
elevada en algunos casos a garanta constitucional (Art. 16). Normalmente
se exige la forma escrita para la exteriorizacin de los actos: en algunos
casos se exigen otros requisitos, como la publicidad, segn lo establezca la
ley en atencin de las diferentes hiptesis. Hay algunas variantes que deben
tomarse en cuenta para este 'elemento de los actos; tal eJ e! caso de! silencio
de la autoridad que, en ocasiones y en virtud ,: e mandamiento legal, debe
entenderse como resolucin favorable o desfavorable al particular; todo
depende de! caso concreto y lo que establezca la ley respectiva una vez
transcurrido el plazo que ella misma seale.
Los actos adminisiratiuos
La doctrina y e! derecho administrativos han llegado a identificar una
amplia gama de actos administrativos que se clasifican atendiendo a diver-
'k)S criterios: por su naturaleza, contenido, finalidad, efectos, rgano u
rganos que los emiten y esferas jurdicas que afectan. A continuacin re-
feriremos los tipos de actos administrativos ms importantes que realiza el
rgano ejecutivo del gobierno del Estado en el ejercicio de las atribuciones
administrativas ;
( Actos jurdicos. Se emiten por la autoridad administrativa con el fin
de producir determinadas consecuencias jurdicas en casos particulares. A di-
ferencia de los actos jurdicos, los actos materiales no producen efectos
jurdicos.
Actos de autoridad. Son de carcter unilateral e imperativo; son ex-
presin del poder del gobierno nara el efectivo cumplimiento de sUliatri-
bucones. Estos actos son impugnables o recurribles por medio del amparo.
. u Catado pt>r Gabifto o" di., p. 292.
Actos de gestin. Mediante estos actos el gobierno del Estado realiza
actividades a nivel de coordinacin y de igualdad con los particulares.
Actos unilaterales o simples. Estos actos san emitidos por una sola
voluntad. El acto simple, llamado tambin unilateral, "es aquel en el que
interviene una sola voluntad de un ente administrativo, sea individual o
colectivo; es decir, la voluntad de la administracin pblica se manifiesta.
en forma unilateral." 20
Actos plurilaterales, Se integran y perfeccionan por la manifestacin
de varias voluntades.
Actos complejos o colectivos. Resultan de la manifestacin de diversas
voluntades provenientes de rganos distintos ele la administracin que con-
curren por comunidad de materia e igual finalidad. El acto complejo puede
ser bilateral o plurilateral; "es el que resulta o se forma del concurso de
dos o ms voluntades pblicas o privadas, varios rganos y personas que
se unen en una sola voluntad"."
Actos colegiados. Estos emanan de rganos administrativos unitarios,
integrados por varios miembros -consejos, juntas, comisiones.
Actos extensivos. Se emiten con el fin de ampliar la participacin. de
los particulares. A diferencia de stos, los actos restrictivos se emiten con
el fin de limitar la actuacin de los particulares,
Actos externos. Sus efectos trascienden a la administracin y afectan
la esfera de los gobernados, en tanto que los actos internos slo producen
efectos en el mbito interno de la administr acin.
Actos normados o reglados. Son aquellos que se realizan en el estricto
cumplimiento de lo estipulado por una norma. La propia ley que
los criterios objetivos y estrictos a los que dcl.cr ajustarse la actuacin de la
autoridad adruinistrativ.i ; dicha actuacin queda ceida a los trminos
y condiciones legales. La actividad sancionadora ('$ el normado tpico.
, Actos discrecionales, Al travs de estr.s actos la autoridad adminis-
trativa acta con apoyo en normas quc ("tableceIl rangos flexibles v la
propia ley otorga un poder de libre valoracin. 1.:1 discrccionalidad es 'una
excepcin dentro del campo de la actividad de los pero en la
administr:cin es una caracterstica bastante generalizada debido a la na-
turaleza especial de la funcin administrativa. Es propio de la facultad riis-
crecional el uso de trminos como inters pblico, orden pblico,
nieucia, necesidad, equidad, buenas costumbres; es decir, conceptos e ideas
escapan a una mera definicin y que se dejan al sentir de la autoridad ;
asimismo la norma puede establecer diversas alternativas para la actuacin
de la autoridad y mrgenes dentro de los cuales puede decidir.
20 Andr. Serra Roj:aa, (,). di., p. 252.
11 .....
Como ejemplos de actos discrecionales pueden citarse: la designacin
y el cese de funcionarios pbliccs; el otorgamiento de una concesin (fuera
de concurso); la libre valoracin judicial y el si.tema de prueba libre.
Actos presuntos. Son aquellos de los que mediante determinada acti-
tud del rgano, el silencio por ejemplo, se desprenden diversos efectos jur-
dicos, segn sea el caso (resolucin afirmativa o negativa).
Actos unin. Estos actos se integran mediante el concurso de diversas
voluntades con finalidad diferente.
Contratos. Son acuerdos de voluntades en virtud de los cuales se crean
o transmiten derechos y obligacioncr. Los contratos no son propiamente
actos administrativos, pero son tomados en cuenta por el derecho admi-
nistrativo en virtud de que la administracin los realiza y forman parte
importante de su actividad.
Actos unitarios condicionados. Emanan de un solo rgano, pero sus'
efectos quedan sujetos a otro acto pn' veniente de un rgano diferente, el
que condiciona su eficacia. Asimismo, existen los llamados actos autnomos
entre 'azadas en CLlYO caso cada uno de los actos tiene caractersticas propias
y procedencia diversa, prro progresivamente se condicionan unos a otros;
son su-reptibles dc ser impugnados por diferentes vas,
Actos {uclunin.arcs o de procedimiento. Son aquellos que sirven de
instrumento para realizar la actividad administrativa.
Actos decisorios o resolutorios. Se ejercen pa;a resolver una situacin
jurdica concreta; tambin se les identifica como principnles por ser esencia-
les a la administracin e implicar el sostn de la funcin administrativa.
Actos cjrcut orios, Se realizan en forma coactiva con el fin de dar'
cumplimiento a las resoluciones y decisiones administrativas. Por otro lado,
existen los llamados actos imperativos mediante los cuales se establecen
mandatos o prohibiciones.
Actos declaraturos. Fijan el alcance o sentido de una situacin o rela-
cin jurdica. Actos conformadores o reguladores fundan, fijan o suprimen
una situacin juridica concreta.
Actos registralcs, Hacen constar la existencia de un estado de hecho
o de derecho, pero no fundamentan algo ni modifican o crean alguna
situacin jurdica; son simplemente medios probatorios o publicitarios.
Actos positiuos. Se caracterizan por un actuar activo de la adminis-'
tracin pblica y se manifiestan en hechos que trascienden el mbito interno
de la administracin (una clausura, una demolicin). A diferencia de stos,
los actos negatiuos son actos excepcionales y consisten en una omisin, un
no actuar o en una prohibicin. Hay actos negativos con efectos positivos,
como la prohibicin de un espectculo.
No existe un criterio uniforme para la clasificacin de los actos admi-
nistrativos ; por esa razn hemos preferido exponer enunciativamentc los
LA ADMINI"TRACIN PBLICA FEDERAL EN MFJlICO
101
ms importantes. Existen alguno'. criterios corno el de la Suprema Corte
de justicia del pas, al travs de diferentes >!, jurisprurlcnciale" que enun-
dan los actos administrativos por parejas de sentido opuesto: por ejemplo:
actos posiiuos y negativas; discrecionales y norma.los () reglados; instan-
tneos y continuados; de tracto sucesivo y constnrcados; !JToaiAes o futuros
ciertos y Jrobables [uturos inciertas; consentides y 110 consentidos; [uira
procedenci(c y no [nocedcncia del AmjJilro, l.'\tn: ocres.
Para los efectos de este trabajo es muy i"1pcrta;Jte destacar, Iinal.ncutc,
la diferencia apuntada por Marienhof," (,'tre lo, actos admini,tr,lti:.o.;
y los de administracin : cuando la adrninitracin tlc"plega su actvdad
. hacia el exterior y entra en contacto con lo-, pnrticular c- [-na cumrEr sus
propsitos, estamos en presencia de los actos ndministraiii.os ; por otro lado,
cuando dicha actividad es interna y se realiza para efccto:, organj:'.<ltiwJs
. propios para as lograr un mejor funcionamiento del aparato administra-
tivo, estamos en presencia de los llamados actos de ad ministrruion, Con base
en esta distincin fundamental tambin apuntada por Ganido falla, se ha
llegado a concebir la accin de reforma administrativa como una verdadera
funcin permanente del gobierno y no como una actividad aislarla.
IV. NATURALEZA Y FINES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Para determinar la naturaleza de la administracin nos remitiremos
a los argumentos ya expuestos cuando hacamos el anlisis de los rganos
gubernamentales." La tl:,is tradicional, al <!r\COllOCer la personalidad jur-
dica de los rganos gubernamentales, niega la personalidad juridic a de la
administracin pblica, Como ya se indic ante! iorrncnt c, una cosa es que
dichos rganos no tengan personalidad distinta oponible l la del Estado
como unidad, lo cual sera absurdo, y otra, completamente di-tinta. es que
carezcan de ella. Cada da se ve ms clara la idea de que la administracin
por s misma es un todo orgnico, estructural y funcional, que constituye
una verdadera institucin de derecho pblico con personalidad para efectos
jurdicos no slo frente a los particulares, siwJ tambin en relacin con los
dems rganos gubernamentales, No vemos inconveniente en percibir ver-
daderas relaciones jurdicas entre los rganos gubernamentales, por lo menos
diramos relaciones con efectos muy claros para el derecho pblico, en vir-
tud de que el propio ordenamiento jurdico nacional establece la compe-
tencia de cada rgano y la forma de sus relaciones recprocas.
22 Tratado de derecho administrativo, Abeledo Perrot, tomo 1, Buenos Aires, 'Ar-
gentina, 1965, p. 93.
2S Clr. cap. 11,
En el caso de la administracin resulta un contrasentido la negaelOn
de su personalidad jurdica, sobre todo si tenemos en cuenta que dentro de
su estructura existen ciertos rganos con persoi-rlidad jurdica propia reco-
nocida por el derecho. Tal es el caso de la administracin pblica mexicana
que, en virtud de su nueva Ley Orgnica (diciembre de 1976), empieza
a configurar un todo armnico estructural y funcional; dicha ley establece
que forman parte de la administracin pblica los organismos descentra-
lizados, cuya caracterstica principal es, precisamente, contar con personali-
dad jurdica y patrimonio propios. Si dichos organismos, que forman parte
de la administracin 2< cuentan con personalidad jurdica, con mayor razn
la tendr el todo, que es el organismo general. no obstante, debe sea-
larse que el derecho positivo mexicano no reconoce expresamente la per-
sonalidad jurdica de la administracin pblica, a diferencia de otros paises,
como Espaa. Toda esta problemtica se origina fundamentalmente por
confundir el todo, que es el Estado, con las partes, que son los rganos del
gobierno.
Ciertas obras de derecho administrativo hacen mencin a mltiples
expresiones que pretenden decir mucho y que a la vez dicen nada: "el
rgano no es ms que una continuacin ele la personalidad del Estado",
"la administracin es una estructura poltica auxiliar del Ejecutivo", "es
un conducto por el cual se manifiesta la personalidad misma del Estado",
"los rganos no son sino esteras de competencia", "son medios o unidades
de la actividad pblica". Las ficciones jurdicas deben desecharse, ya que
ellas han causado un mal grave al derecho y .e han acarreado un despres-
tigio. Debe hacerse un csfucrzo consciente para identificar con todu realismo
la verdadera personalidad de institucin pblica en los rganos guberna-
mentales." Inclusive desde el punto de vista interno, y as lo reconocen
destacados juristas como Garrido Falla, la personalidad jurdica del Estado
no tiene mayor relevancia, y en cambio s la tiene la personalidad jurdica
de la administracin pblica.
Finalmente, para concluir esta parte, diremos que el objeto o fin de
la administracin es la satisfaccin de las necesidades colectivas. Su misin
fundamental es coordinar los esfuerzos, los recursos y los instrumentos pues-
tos a su servicio para que conjuntamente con los particulares se logre la
meta fundamental del Estado: el bien comn. De aqu la justificada ex-
presin de JeUinek al sealar que la administracin es el "brazo ejecutor"
del gobierno que realiza la funcin ms importante del Estado.
.. C], utkult) t9
'" nl'.h", Ii( "t'C"ptA 1A 1'('u,'u"lhfHll jUl'hli,;.\ lIt'! 1:\ l or-
,.u\I.,,,\\ 1HAa \\\I"'I-tnnt.. ,1... 1 l\"lr"r Frdrn\l (Os la administrncln pblica o con-
Junh) '1IlC'l /,n.. rq;id". por 'J derecho administrntivo....., y aade: "La
P"solla1.dad jurldi(;4 de la adrninistracin pblica... ca ya un principio generalmente
aceptado." Op. 1:;1., pp. 67 Y 68.
LA ADj\lINISTRACIN PBLICA }'E[}F.RAL EN lI1XICO
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'
TERCERA PARTE
LA ADMINISTRACI6N PBLICA EN MtXICO
CAPITULO V
EL RGIMEN PRESIDENCIAL
Y LA ADI\UNISTRACIN PBLICA
SUMARIO
l. Introduccin. II. Orgenes del rgimen presidencial mexicano y evolu-
cin hasta 1857. III. Caracterlsticas del sistema presidencial a partir de
la Constitucin de 1917. IV. El presidencialismo: eje del sistema poltico
mexicano. V. Interrelacin de los sistemas politice y administrativo. VI. El
Poder Ejecutivo y la administracin pblica Federal.
l. INTRODUCCIN
La investigacin realizada sobre la conceptuacin de Estado, gobierno y
rganos gubernamentales nos ha permitido precisar la naturaleza y ubi-
cacin jurdicas de la administracin pblica, como estructura orgnica y
funcional, localizada dentro de la esfera del rgano Ejecutivo del gobierno
del Estado. Sobre estas bases iniciaremos el estudio de la administracin
pblica federal mexicana a la luz de los principios y postulados del sistema
jurdico nacional; los elementos que se obtienen del estudio del sistema juri-
dicopoltico del pas permiten una visin completa de la organizacin, fun-
ciones y objetivos de este importante rRano !-;ubcmamental. Por esta razn
brindaremos particular atencin al anlisis tanto del sistema presidencial
como del Poder Ejecutivo, en tanto constituyen las dos grande..> envolventes
juridicopolticas de la administracin pblica de Mxico.
rr, ORtGENES DEL Rr.GIMEN PRESIDENCIAL MEXICANO
Y SU EVOLUCIN HASTA 1857
El sistema presidencial ha sido en nuestro pas un rasgo constante desde
los primeros aos posteriores a la consumacin de la independencia. La
fallida monarqua imperial de Iturbide, represent el primer intento por
configurar un rgimen gubernamental en el que predominara la figura del
jefe del Ejecutivo, lo cual estaba contemplado en el Tratado de Crdoba.
que constituy el instrumento para lograr la transicin entre el rgimen.
colonial y el Mxico independiente.
108
La ascensin de Iturbide encabezando Una monarqua constitucional,
representativa y hereditaria, fue sin duda una importante leccin para hacer
meditar en la conveniencia de adoptar una solucin que diera nuevos rum-
bos al ejercicio del poder. Los diez meses que dur el primer imperio i.icxi-
cano fueron tomados muy ea cuenta al discutirse la configuracin que
deba darse ai Poder Ejecutivo en ei Acta Constitutiva y en la Constitu-
cin de 1324.
Resuita ilustrativo saber en qu circunstancias se adopt el rgimen
presidencial en la Constitucin de 132J, ya que los argumentos que en
ese entonces se ofrecieron para fundamentar esa decisin pueden consi-
derarse coa validez en todas las normas constitucionales que posteriormente
ha mantenido la permanencia de la figura presidencial.
En el proyecto del artculo 16 del Acta Constitutiva, presentado a dis-
cusin del Congreso, se propona :
La Constitucin General depositar por tiempo limitado el Poder
Ejecutivo en un individuo con el nombre de presidente de la 'Fe-
deracin Mexicana, el cual ser ciudadano por nacimiento de la misma
Federacin, con la edad de 35 aos cumplidos. Las dems cualidades,
el modo de elegirlo y su duracin, se determinarn por la misma Ley
Constitucional.
1
El proyecto propona a una sola persona como titular del Poder Eje-
cutivo de la federacin inclinndose las tesis opuestas porque se constituyera
un rgano colegiado.
En favor de la radicacin del Poder Ejecutivo en un solo individuo
nos parece importante consignar el pensamiento expuesto por el diputado
Caedo en el sentido de que todo el cuidado debe estar en las precauciones
que se tomen para evitar los abusos, y no se deba tomar el nmero de sus
individuos como la garanta de las libertades pblicas." Otras razones que
se plantearon en favor de un ejecutivo unipersonal, se refirieron a la unidad
necesaria en las operaciones de gobierno, por las consiguientes ventajas de
la celeridad y el sigilo.
Por su parte, la tesis en favor de un Ejecutivo colegiado se funda-
mentaba en requerimiento de libertad y seguridad. En este sentido se pro-
nunci6 el diputado Rodrguez sealando que:
la libertad peligra bajo el gobierno de un solo hombre que tiene
arbitrio de crearse un partido por medio de los empleos y puede dis-
1 Comisi.\n Naci,>nal pnm la Conmemoradn del Sesquicentenario de la Repblica
FederAl )' dr-I CcnlcnlU'io de la Rec.lrurl\lr:ldn del Senador Crnicas del aeta com-
fillltiVQ ti, lo. ,,16'iUi,11l. Cimara de Diputados, Mxico, 1974; p. 104.
I Ldem, p. 439.
LA ADMINISTRACiN PBLICA FEDERAL EN :Mf:xICO
109
poner de la fuerza armada ... Qu mejor estar el Poder Ejecutivo
en un cuerpo moral, porque tiene ms luce>, ms constancia, y es muy
remoto que todos sus individuos se coludan contra la patria."
Manuel Cresencio Rejn emiti un voto particular fundamentando la
necesidad de depositar el Poder Ejecutivo en un rgano colegiado, ya que
siendo uno y nico el depositario del Poder Ejecutivo, queda dema-
siado expuesta a ser arrancada la tierna planta de nuestra libertad.
Un hombre con las atribuciones que le dispensa el Acta Constitutiva,
se halla demasiado separado y distante de los otros ciudadanos, de
modo que tiene interese,", muy distintos a los del Estado ... , soy de opi-
nin que el gobierno suprerno de la federacin debe residir en tres
individuos amovibles por partes. As, seor, ni faltar el secreto, ni la
celeridad, ni la unid:! en la ejecucin, ni sur ridl demoras perniciosas
el pblico en la repentina mutacin de un presidente."
Servando Teresa de Micr vino a ser a la postre, quien planteara la
solucin adoptada en el Acta Consucutiva, pue; si bien no se opona al Eje-
cutivo unitario, le pareca muy peligroso el goi)ieIllo a uno solo en circuns-
tancias crticas de la nacin." Propuso qU(; la Constitucin drtcrrniuara el
nmero de individues que habran de cumponer el Poder Ejecutivo, por
lo cual se aprob el artculo 15 del Acta Con-tuutiva en los siguientes tr-
minos: "El supremo Poder Ejecutivo se depoitar por la Constituci,', en
el individuo o individuos que sta seale. Sern residentes y naturales
de cualesquiera de los estados o territorios de la federacin".
Resulta significativo el hecho de que an.umcnt acioncs emitidas tanto
en favor de la unidad como de la colegiacin del Poder Ejecutivo, hicieran
comn referencia a las circunstancias prevalecientes y al ri.esgo de caer en
un rgimen de opresin. Todo ello derivado obviamente de la dcsaf'ortu-
nada experiencia del imperio de Iturbidc.
La cuestin volvi a plantearse en los debates para la formulacin de
la Constitucin de In24; volvi a surgir la pllgna respecto a la unidad o
pluralidad en la titularidad del Ejecutivo. En favor ele la unidad, Carlos
Bust.unautc argument que no se dchia temer el can- en el de,.putislno,
porque se contaba con "buenos patriotas suficientemente probados", a quic-
nes se poda confiar el encargo sin riesgo de que abusaran del poder; por
su parte, el diputado Godoy se inclin tambin hacia la unidad, pero en
cuanto a la aplicacin prctica en el pas vea el riesgo de que el movi-
s Ldem, p. 437;
Ldem, pp, 447 y +48.
s Idem, p.SU..
no RODRIGO MORENO RODRGUEZ
miento peridico para elegir presidente produjera "una fiebre capaz de
destruir a la nacin". En contra de la unidad se manifest el diputado
Covarrubias, por el peligro de que un solo hombre abusara del poder."
Finalmente el Congreso se pronunci por un Ejecutivo Federal uni-
tario, al aprobar el artculo 74 de la Constitucin, en el cual estableci
que "Se deposita el Supremo Poder Ejecutivo de la Federacin, en un solo
individuo, que se denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos".
Para complementar el anlisis hasta aqu realizado, juzgamos de im-
portancia revisar los aspectos ms relevantes con los que se configur el
rgimen presidencial.
La operacin del rgimen constitucional pas a depender de un juego
de fuerzas, fundamentalmente entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, el
cual tena que ser reglamentado a fin de equilibrar el principio de la radi-
cacin popular de la soberana en el Legislativo y la imposibilidad de que
un cuerpo colegiado realizara con unidad y celeridad los actos ejecutivos;
. pero a la vez, lograr cierto control del Ejecutivo, sealndole restricciones
para prevenir y evitar el abuso del poder, y consecuentemente el surgimiento
del despotismo.
La solucin a esta problemtica, contenida en la Constitucin de 1824,
representa la configuracin primigenia, y en muchos aspectos constante,
que ha prevalecido en el desarrollo de nuestro sistema republicano-presi-
dencial.
Consideramos que los tres aspectos que entonces constituyeron las carac-
tersticas ms importantes del mbito del Poder Ejecutivo, fueron las .fa-
cultades de iniciativa y veto legislativos, reglamentaria y de nombramiento
de altos funcionarios. En estas cuestiones se sigui el sistema de la Consti-
tildn de Cdiz que sin duda fue, junto con la de Estados Unidos, modelo
o' gua para los constituyentes mexicanos de 1824.
. La facultad de iniciativa fue establecida en el artculo 105 de la Cons-
titucin de 1824, como la prerrogativa del presidente para hacer al Congreso;
las propuestas o rerormas de ley que creyera conducentes para el bien
general; y el veto fue caracterizado como la prerrogativa para hacer obser-,
vaciones por una sola vez a las leyes y decretos del Congreso, suspendiendo
BU ejecucin hasta la correspondiente resolucin del Congreso (artculo 106).'
,". Por otro lado, la facultad reglamentaria fue establecida en el ar-
ticulo 110, fraccin JI, como la atribucin de "Dar reglamentos, decretos
y'rdenes 'para el mejor cumplimiento de la Constitucin, Acta Constitu-
t i ~ y leyes generales". as corno la de "Poner en ejecucin las leyes y d e ~
Comisi6n Naclonal para la nonmemoracl6n del Sesquicentenario de la Repblica
Federal y del Centenario de la Rf.estncturacl6n del Senado: C,nictu d, la Constitu-
Nn F,dmll d, 1824, Cmara de Diputados, Mxico, 1974, pp. 490 y 491.
Cretas dirigidos a conservar la integridad de la Federacin, y a sostener
su independencia en lo exterior y su unin y libertad en lo interior" (Frac-
cin HI del mismo artculo).
Un factor fundamental para la configuracin del sistema presidencial,
fue la atribucin del Ejecutivo para nombrar y remover libremente a los
Secretarios del despacho, caracterstica que ha prevalecido inalterada en el
desarrollo de nuestras instituciones polticas, y que consiste en que el pre-
sidente no se subordina al cuerpo legislativo para integrar su gabinete, al
travs del cual ejerce sus funciones, siendo el propio presidente quien asume
la responsabilidad de los actos realizados por los funcionarios que haya
'designado. Esta responsabilidad fue matizada mediante el refrendo exigido
a los secretarios del despacho para los reglamentos, decretos y rdenes del
presidente, el cual era requisito para la obliratoricdad de dichos actos y
motivo de responsabilidad en caso de transgresin de la Constitucin, Aeta
Constitutiva y constituciones estatales.
Como puede apreciarse en la evolucin del sistema presidencial, se
percibe una pugna por establecer en las leyes constitucionales un difcil
equilibrio entre el poder ejecutivo y el legislativo. En este sentido, la con-
secuencia se ha visto plasmada en las norma, fundamentales, estableciendo
controles que el cuerpo Legislativo debe ejercer sobre el rgano Ejecutivo
a fin de evitar los riesgos de abuso del poder y el despotismo.
Las Bases y Leyes Constitucionales de la Repblica (de 1336) con-
cedieron al Congreso General de la Nacin facultades para revisar y apro-
bar la cuenta general de inversin de caudales: para autorizar al Ejecutivo
a contraer deudas sobre el crdito de la nacin: para aprobar los tratados
internacionales celebrados por el Ejecutivo. El Senado estaba Iacultado para
aprobar los nombramientos que hiciera el Ejecutivo de empleados, diplo-
mticos, cnsules, coroneles y dems oficiales superiores del ejrcito, armada
ymilicia. La Cmara de Diputados confirmaba los nombramientos de los
primeros jefes de las oficinas generales de Hacienda. Por su parte, el pre-
sidente de la Repblica contaba con la facultad de devolver una sola vez
los proyectos de ley 0 d'crctos aprobados p,.r el Congreso, los cuales no
podra rechazar de nueva cuenta si volvan a ser aprobados por las dos
terceras parles de cada una de las cmaras.
': .El establecimiento del "Supr-rno Poder Conservador" viene a cons-
una peculiaridad en el sistema presidencial, ya que el control que
taba facultado a ejercer sobre el Poder Ejecutivo, poda limita" notable-
mente su mbito de accin al poder declarar la nulidad de sus actos o su
fsica o moral", as como renovar todo el ministerio. En este
sistema, el presidente de la Repblica conserv la facultad para realizar
"exclusiva eIecci6n" de los ministros encargados del despacho de los asuntos
de gobierno, Sin embargo, se mantiene la caracterstica ya mencionada en
la configuracin del rgimen presidencial, consistente en que cada ministro
era responsable de los actos del presidente que huhiere autorizado con su
firma y que fueren contrarios a las leyes.'
Por lo que respecta a las Bases de Organiza-in Poltica de la Rep-
blica Mexicana, expedidas en 1843, el Congreso gozaba de facultades para
examinar y aprobar cada ao la cuenta general de gastos presentada por
el Ejecutivo; decretar anualmente los gastos generales del gobierno: desig-
nar cada ao el mximo de milicia activa que el Ejecutivo pudiera poner
sobre las armas; reconocer la deuda nacional y decretar la forma de amor-
tizarla; aprobar los tratados internacionales que celebrara el Ejecutivo; Y.
ampliar sus facultades en casos de invasin extranjera o de sedicin grave.
Dichas bases no facultaban al presidente de la Repblica para rechazar
proyectos de ley aprobados por las cmaras, ya que necesariamente deba
sancionarlos y publicarlos dentro de los seis das siguientes.
El presidente contaba con la facultad para nombrar y remover libre-
mente a los secretarios del despacho, quienes a semejanza de lo establecido
en las Siete Leyes Constitucionales, eran responsables de los actos del presi-
dente que autorizaran con sus firmas en contra de la Constitucin y las leyes,",
Por otro lado, la Constitucin de 1857 otorgaba facultades al Legs-
lativo para aprobar el presupuesto de gastos de la federacin; aprobar los
emprstitos celebrados por el Ejecutivo sobre el crdito de la nacin, ratificar.
los nombramientos hechos por el Ejecutivo de los ministros, agentes diplo-
mticos y cnsules, de los empleados superiores de Hacienda, de los coro-
neles y dems superiores del ejrcito y armada nacionales; rara
aprobar los tratados internacionales que celebrara el Ejecutivo, permitir
la salida del pas de tropas nacionales; y, autorizar al propio Ejecutivo a
disponer de la guardia nacional fuera de sus respectivos estados y territorios.
Por su parte, el presidente de la Repblica se encontraba autorizado
para emitir opinin sobre los proyectos del Legislativo y en caso de que
su juicio fuera discrepante, el Congreso deba someterlos a otra discusin.
y una vez aprobado, se turnaban al Ejecutivo para la promulgacin corres-
pondiente.
La Constitucin tambin facultaba al presidente para nombrar y' re-
movcr libremente a los secretarios del despacho, quienes estaban obligados,
a firmar los reglamentos, decretos y rdenes del titular del Ejecutivo, a fin
de que fueran obligatorios. Por otra parte, no se estableci disposicin al-,
guna en la cual se sealara responsabilidad propia de los secretarios en caso,
de firmar actos presidenciales contrarios a las reyes,"
T Felipe Tena Ramrez: Leyes undamentales de Mxico, 1800-1976, sptima
cin, Editorial Porra, Mxico, 1975, pp. 212 a 220 y 225 a 230.
Ldem, pp. 413 a 422. . . "
.. .. l dem, pp. 61.6." 622.
"
113
La Constitucin de 1857, facultaba al presidente de la Repblica, pre-
via autorizacin del Congreso, para suspender las garantas constitucionales,
excepto las que aseguraban la vida, en los casos de invasin extranjera,
perturbacin grave de la paz pblica o cualesquiera otros que pusieran
a la sociedad en grave peligro o conflicto.
. Como vimos, el antecedente directo de este sistema se encuentra en las
Bases Orgnicas de 1843, en las cuales se autorizaba al Congreso para
ampliar facultades al Ejecutivo en casos de invasin extranjera o sedicin
grave, suspendiendo los poderes legales sobre aprehensin y detencin. El
sistema de la Constitucin de 1857 fue ms amplio, ya que se refera a sus-
pender las garantas otorgadas por la Constitucin, sin establecer mayor
limitacin que la relacionada con la garanta que asegura la vida del hom-
bre. Otra importante diferencia radica en que la declaracin y suspensin
misma deba ser hecha por el Ejecutivo previa autorizacin del Congreso.
Al amparo de estos preceptos, la suspensin de garantas se llev hasta
el extremo de que el Congreso concediese facultades legislativas al Ejecu-
tivo, con apoyo en la parte final del artculo 29 de la Constitucin (sobre
la suspensin de garantas), que dispona que el Congreso concedera al
Ejecutivo las autorizaciones que estimara necesarias para que ste hiciera
frente a la situacin de peligro o conflicto p,\ra la sociedad.
El aumento de fuerza real del Ejecutivo propici que la concesin de
facultades extraordinarias para legislar, se empezara a aplicar fuera del m-
bito del presupuesto de la suspensin de garantas, llegndose al extremo
de expedir o reformar legislacin ordinaria con fundamento en facultades
extraordinarias otorgadas fuera de dicho supuesto de suspensin.
Es necesario hacer referencia al denominado Segundo Imperio nacido
de la intervencin francesa, ya que constituye el nico rgimen que a par-
tir de la Constitucin de 1824 no mantuvo el sistema presidencial, pero
debemos recordar que simultneamente Benito Jurez mantuvo vigente el
principio republicano y el rgimen presidencial, los cuales tuvieron perma.-
nencia durante el peregrinaje del ilustre OaXifi(lleio por toda la Repblica.
Sobre la adopcin de la monarqua, vamos a referirnos a un docu-
mento poco conocido que contiene las argumentaciones que se e.'.L;r imicron
para fundamentar el e-: iblccimiento de dicho sistema. El en
cuestin es el dictamen emitido en julio de J863 por una comisin nombrada
por la Asamblea de Notables, ene: gada de organizar al pas al consumarse
la intervencin francesa. Dicho dict.amen ataca la adopcin en nuestro pas
del sistema republicano, que se considera fue establecido por inexperiencia
y resentimiento. Al respecto, se seala que para. ello el pas se dej "seducir
impresin por el efecto de 'la efmera prosperidad de un pueblo veci-
no , y que se abus torpemente de la emancipacin, porque al quererse
gobernar por 1'1 mismo todo lo cambi radicalmente en, su manera de ver,
"sin dejar casi nada en pie de la legislacin y el orden antiguos, que haban
formado sus hbitos y costumbres"."
. Para acabar con los males del pas, consistentes en las disputas entre
Legislativo y Ejecutivo, el despotismo del suprc.no jefe y la lucha entre
gobernantes y gobernados, as como las violaciones a las leyes fundamen-
tales de la nacin, la Comisin encontr benfica la intervencin extran-
jera por lo que lleg a las siguientes conclusiones:
La comisin, pues, con toda la entereza que produce la fe santa
del deber, con todo el valor que infunden las risueas con
que se alimenta el ms puro y desinteresado patriotismo, va por fin
a pronunciar la palabra mgica, el nombre de la institucin mara-
villosa, que en su concepto encierra todo un porvenir inclcficiente,
de gloria, honor y prosperidad para Mxico. Esta palabra, esta insti-
tucin es la :MONARQUIA... s, la monarqua, esa combinacin
admirable de todas las condiciones que las sociedades necesitan para
asentar e! orden sobre bases indestructibles; en que la persona sagrada
que se eleva a la altura de! trono, no es en verdad el Estado, pero
s su personificacin ms augusta ; en que el rey, ms fuerte que todos,
ms poderoso que todos, superior a las maquinaciones de los anar-
quistas, de nadie necesita, a nadie teme, y as puede recompensar al
mrito sin bajeza, como ser justiciero, cerrando los odos al espritu
de venganza. Sin temblar por las intrigas de los partidos, siempre ms
dbiles y que se agitan intilmente en su propia impotencia, se entrega
exento de zozobras, a la realizacin de los planes ms atrevidos de en-
grandecimiento nacional, los cuales lleva siempre a cumplido trmino,
porque puede y porque quiere;' y quiere la gloria de su pueblo, vincu-
lada a la gloria de su nombre. Huye de la tirana, porque est seguro
de que sin ella sern obedecidos sus mandatos, y porque el despotismo
es slo el ltimo recurso a que apela el poder, cuando presiente que se
aproxima irr vncdiablemcnte su fin. Sistema asombroso, debe repe-
tirse, que entraando en su naturaleza todos los principios; y todos
los grmenes del bien, aun las malas pasiones del monarca dejan intacto
su esplendor, que queda como un foro de esperanza de que la tem-
pestad ser pasajera, y de que cambiando de piloto, se restablecer.")
la calma y la tranquilidad; institucin, en fin, cuyo inf1ujo benfico
se hace sentir en los pueblos a pesar de la perversidad de los hom-
bres, a diferencia de otras que ejercen su maligno podero, no obstante
las altas virtudes de los que gobiernan.
u
10 Documentos relatluos a la misi6n polltiea eneom.ndada a la Asamblea General
d. No/ables, que dio por resultado la adopci6n del sistema monrquico meJfieano, Im-
preuta Literaria, Mxico, 1864, pp. 28 a 57.
11 Idem, pp. 49 Y 50.
LA ADMINISTRACiN PBLICA FEDERAL EN MXICO 115
Estas fueron las argumentaciones que formalmente se presentaron para
establecer la monarqua; con estos mgicos conjuros se pretendi organizar
al pas, y en el Estatuto Provisional de! Imperio se dispuso que e! empera-
dor representara la soberana nacional y que la ejerciera en todos sus ramos
de organizacin por medio de las autoridades y funcionarios pblicos. 12
Restablecido el sistema republicano por Benito Jurez en la totalidad
del territorio nacional, volvi a cobrar vigencia el rgimen presidencial
contenido en la Constitucin de 1857.
III. CARACTERISTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL A PARTIR
DE LA CONSTITUCION DE 1917
La Constitucin de 1917 ha seguido la tradicin presidenciaEsta sobre
los postulados bsicos del sistema poltico mexicano. De esta evolucin se
desprende que ha sido voluntad del pueblo mexicano erigirse en soberana
nacional y en tal sentido ha dispuesto constitucionalmente la forma de
organizacin poltica del Estado mexicano en tilla "Repblica representa-
tiva, democrtica, federa!" (artculo 40) )' ha decidido ejercer su soberana
por medio de los poderes de la Unin y de los estados (artculo 41). El
poder del gobierno del Estado mexicano se divide para su ejercicio en Legis-
lativo, Ejecutivo y Judicial (artculo 'l9). El Poder Ejecutivo se deposita
en un solo individuo, que se denomina "Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos" (artculo 80).
A continuacin expondremos sucintamente los elementos de' sistema
presidencial mexicano actual; tanto aqullos de carcter doctrinal y jur-
dico como los de naturaleza poltica y social, a fin de lograr un juicio obje-
tivo y real de esta importante institucin mexicana dentro de la cual se
desenvuelve la administracin pblica. Para tal efecto, seguiremos el orden
de ideas que expusimos para el anlisis dd <isterna presidencial en ge-
neral" lo que nos permitir inferir que el nuestro se caracteriza por ser
un sistema presidencial puro, como veremos a continuacin.
1) Por disposicin CO' .stitucional, el Poder Ejecutivo es unitario y
unipersonal; se deposita en el presidente de la Repblica quien concentra
a la vez las potestades de jefe de Estado y de gobierno. El presidente es
lider del pueblo mexicano al ser elegido democrticamente para un perodo
determinado.
El diputado constituyente Paulina Machos ro y Narvez, en un voto
particular sobre el dictamen de la Segunda Comisin sobre los artculos 80
a 98 y 92, destac la importancia de un Ejecutivo unitario para Mxico,
con caractersticas nacionalistas:
12 Felipe Tena Ramrez, LeY6s funda.m6nta16s tI6 Mxico, op. eii., p. 670.
u Supra, cap. !l.
116
.La necesidad de la unidad de accin en el desempeo cde las
funciones del Poder Ejecutivo y la ejecucin de los actos de Gobierno
ha impuesto en la inmensa mayora de los pueblos la unidad indivi-
dual en el personal que desempee dicho Poder, llmese el Gobierno,
Monarqua o Repblica ... En Mxico, la colectividad en el Ejecu-
tivo ha presentado los mismos vicios que en los dems pases y ha
llegado tambin al predominio efectivo de uno solo, con lo que este
sistema ha demostrado que no es de realizacin efectiva. Por este mo-
tivo, est en la conciencia nacional el sistema de que el depositario
del Poder Ejecutivo sea una sola persona: el Presidente."
En cuanto a los aspectos del requisito de nacionalidad del presidente,
Machorro afirma:
Las cualidades que debe tener este funcionario deben ser una
unin por antecedentes de familia y por el conocimiento del medio
actual nacional, tan completa como sea posible, con el pueblo mexi-
cano, de tal manera que el presidente, que es la fuerza activa del
Gobierno y la alta representacin de la dignidad nacional, sea efecti-
vamente tal representacin de la dignidad nacional, sea efectivamente
tal representante; de suerte que en la conciencia de todo el pueblo
mexicano est que el presidente es la encarnacin de los sentimientos
patriticos y de las tendencias generales de la nacionalidad misma.
Por estos motivos, el presidente debe ser mexicano por nacimiento, hijo,
a su vez, de padres mexicanos por nacimiento, y haber residido en el
pas en el ao anterior al da de la eleccin."
Como reaccin contra la dictadura de Porfirio Daz, que no respetaba
las elecciones populares ni la periodicidad del mandato presidencial, "ue
establecido el postulado fundamental del movimiento revolucionario de 1910
de "Sufragio Efectivo. No Reeleccin". Es por ello que se considera de vital
importancia el establecimiento del sistema '. democrtico de eleccin popular
del presidente, la sujecin del mandato presidencial a un periodo determi-
nado y la imposibilidad jurdica' de que un presidente vuelva a ocupar
el cargo, principios stos que constituyen la mejor garanta y contra! de la
institucionalidad del rgimen presidencial mexicano. En tal sentido
maba Machorro que: -,
').
U' Dia,io d, 101 DI/,al" d" Con,,"0 Conf,i,"y,,.,, (1916191'1), tomo n,
p.344.
.. IbIJ,....
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN MXJCO 117
el perodo constitucional se deja para el Ejecutivo, siguiendo la tra-
dicin de la Constitucin de l857, en cuatro aos; y se incorpora en
el precepto respectivo la prohibicin absoluta de que la persona que
una vez ha ejercido el alto encargo de Presidente de la Repblica,
vuelva a ejercerlo. Esta es una conquista de la revolucin, que des-
de 1910 la escribi en sus banderas; y nada ms justificado que la
Constitucin que surja del movimiento revolucionario consigne el prin-
cipio de la ms completa no reeleccin."
Como puede apreciarse en este planteamiento, el presidencialismo mexi-
cano presenta dos caractersticas debidas a su evolucin y circunstancias
histricas; nos referimos a los principios de la no reeleccin absoluta del
presidente de la Repblica (a diferencia de otros sistemas presidenciales,
como el norteamericano, que s la permiten) y de la. nacionolidad mexi-
cana de los padres del presidente (en otros pases slo se exige la naciona-
lidad del presidente). Por lo dems, nuestro sistema participa de estas
caractersticas generales: '1) Poder Ejecutivo unitario y unipersonal, 2) pre-
sidente lder del pueblo, electo democrticamente, 3) sujecin del mandato
a un perodo determinado y, 4) el presidente es a la vez jefe de Estado }'
de gobierno.
2) El presidente mexicano es, como se dijo, el responsable nico del
Poder Ejecutivo (artculo 80) y cuenta para el despacho de los negocios
del orden administrativo con secretarios de Estado y jefes de departamento
administrativo. PeJ'O estos funcionarios son de carcter auxiliar para el
Ejecutivo, toda vez que el presidente es el responsable directo de los actos
de gobierno, lo cual implica que los actos de los secretarios de Estado y
jefes de departamento administrativo se reputen como actos del presidente;
congruentemente con esta tesis, el titular del Ejecutivo est facultado para
nombrar y remover libremente a dichos funcionarios (artculo 89 Frac-
cin II). Ni el presidente ni los secretarios y jefes de departamento son
responsables ante el Congreso.
Consideramos importante destacar dentro del anlisis de este elemento
del sistema mexicano, la existencia de ciertos matices propios del rgimen
parlamentario, segn veremos a continuacin:
- La Constitucin establece el refrendo mediante el cual los regla-
mentos, decretos y rdenes del presidente slo sern obedecidos si estn
firmados por los secretarios de Estado (artculo 92). El refrendo es una
institucin tpica del sistema parlamentario, que se justifica porque los micm-
bros del gabinete forman parte de la mayora partidista en el parlamento
y de esta manera se controla al jefe de gobierno y se garantiza la parti-
cipacin de los ministros -miembros del g.ibinete- mediante el necesario
u"'" ... so.
118
RODRIGO MORENO. RODRGUEZ
consentimiento y firma que deben otorgar para la validez de los actos pre-
sidenciales.
Cabe sealar que dentro de nuestro sistema el refrendo no funciona
como tal y queda anulado frente a la facultad del presidente de nombrar
y remover libremente a los secretarios; en tal virtud, un secretario que se
negara a firmar un decreto presidencial quedara automticamente cesado
por incumplimiento de una orden superior. Es por ello que Tena Ramrez
afirma que
el refrendo, por lo tanto, no implica en nuestro sistema una limi-
tacin insuperable ... , pucde ser a lo sumo una limitacin moral;
cuando un secretario de relevante personalidad pblica no presta su
asentimiento por el refrendo a un acto del presidente, su negativa
puede entraar una reprobacin moral o poltica."
Para no quedarse en slo una afirmacin de inutilidad, el refrendo de
secretarios de Estado considerados como "meros agentes subalternos del jefe
del Ejecutivo", seala Tena Rarnircz que "entre nosotros el refrendo sirve
para actualizar una triple responsabilidad del agente refrendario: la penal,
la tcnica y la poltica". Penal, por actos dclictuosos conforme al artculo 108
de la Constitucin; tcnica, porque firman antes que el presidente y se
responsabilizan del contenido del acto; y, poltica, ya que como secretarios
de Estado ejercen funciones polticas, a. diferencia de los jefes de departa-
mento."
- Otros matices parlamentarios se localizan en los siguientes artcu-
los constitucionales: 1) Artculo 29, que establece la obligacin del presi-
dente de recabar el acuerdo de los secretarios -Consejos de Ministros-e-
para la suspensin de garantas: se aplican los mismos razonamientos
anteriores, ya que slo se pide su participacin pf1r la gravedad del asunto;
2) Artculo que establece la obligacin de los secretarios de Estado y
jefes de departamento de informar al Congreso; aqu tampoco se trata de
una responsabilidad frente al Congreso, sino de un informe a nombre del
presidente; 3) Artculo 66, que que cuando las cmaras no se
pongan de acuerdo en la fecha de clausura de sesiones ordinarias, la fijar
el presidente: mismos argumentos, ya que no significa -ni sutilmente, como
seala Tena Ramrez- una disolucin del Congreso; y, 4) Artculos 31 y 85,
que establecen la facultad del Congreso para designar a la persona que
debe reemplazar al presidente en caso de falta absoluta: tampoco en este
caso opera como control parlamentario ya que el presidente designado no
es responsable frente al Congreso.
tf Deru1&o Con.,titueiontJl Muieano, op. eit., pp, 214, Y
JI 1dem, pp. 245 Y 246.
En una muy buena sntesis, el maestro Tena Rarnirez concluye lo
siguiente:
En resumen, los casos previstos por los artculos 92, 29, 93, 66,
84 Y 85, que se refieren respectivamente al refrendo, a la suspensin
de garantas, a los informes de los secretarios ante las cmaras, a la
clausura del perodo ordinario de sesiones del Congreso y a la desig-
nacin del Presidente cuando ocurra la falta absoluta del titular, son
casos en los que se advierte cierto matiz puramente formal del sistema
parlamentario, que de ninguna manera altera, ni siquiera parcialmente,
el sistema presidencial que consagra nuestra Constitucin, porque en
ninguno de esos casos el Poder Ejecutivo queda subordinado al Con-
greso.!"
De la misma opinin es Jorge Carpizo, quien afirma que
ninguno de los asr-cctos que mencionan los tratadistas como matices
parlamentarios en el sistema mexicano lo es, ya que en esos CilSfJS el
presidente o el secretario de Estado no son responsables polticamente
ante el Congreso, es decir, el Congreso no los puede remover. Por ello
puede afirmarse que nuestra ley fundamental configura un sistema
presidencial puro!"
3) En Mxico, ni e! presidente ni los secretarios de Estado pueden
ser al mismo tiempo miembros del Congreso (artculos 55, 511, 132 Y 91).
pero s pueden pertenecer a cualquier partido poltico, independientemente
de la conformacin congresional; sin embargo, la influencia poltica, ms.
que darse del partido o partidos hacia la Presidencia, se da de sta hacia
.
4) En el sistema mexicano los secretarios de Estado y jefes de depar-
tamento administrativo tienen igual rango y entre ellos no existe preemi-
nencia alguna (artculo 10, Ley Orgnica de la Administraciu Pblica
Federal). .
. 5) El titular del Ejecutivo ejerce importantes funciones administra-
tivas, polticas, legislativas y jurisdiccionales. Es el jefe de! gobierno y de
la administracin pblica; en materia jurisdiccional, tambin realiza impor-
tantes funciones como la que le otorga la Constitucin al brindarle al pre-
sidente la calidad de autoridad mxima para resolver los conflictos que
surjqn en materia agraria; cuenta adems, con rganos para resolver con-
troversias en diferentes materias: fiscal, administrativa, laboral y comer-
11 I dom, p. 250.
ID O/J. rto, p. 221.
5-
'120 RODRIGO MORENO RobRGUEZ
t cial. En el rea legislativa son muy importantes sus funciones como veremos
a continuacin. .
La divisin de poderes en el senti.do moderno no implica una separa-
t ci6n tajante de las funciones pblicas, pero s UTl adecuado rgimen de dis-
; tribucin de competencias que garantice el equilibrio dentro de los rganos
-gubernamentales. Con base en lo anterior, Bnrgoa seala que
Indicutiblemente en un sistema presidencial el predominio guberna-
tivo corresponde al rgano ejecutivo supremo. En el dilatado mbito
de la administracin pblica del Estado, l es quien concentra todas
las facultades que ejerce directa y personalmente o por conducto de
autoridades subordinadas de diferente categora y competencia ma-
terial, colocados en una relacin jerrquica. Lo que impide que dicho
sistema degenere en autocracia es la necesaria sustraccin de las fun-
ciones legislativa y jurisdicci.onal de ese extenso mbito, sin perjuicio
de que excepcional o temporalmente el presidente intervenga en ellas.
Sin esa sustraccin. .. el sistema presidencial absorbera la democracia
al extremo de eliminarla."
6) En cuanto a las relaciones entre los rganos Ejecutivo y Legislativo,
el Constituyente de 17 concedi importantes facultades al Congreso para
dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprstitos sobre el
crdito de la nacin; para crear y suprimir empleos pblicos de la Federa-
; cin; para examinar la cuenta pblica que debe presentar anualmente el
Ejecutivo. A la Cmara de Diputados se le otorg competencia para apro-
: bar el presupuesto anual de gastos y para aprobar los nombramientos de
magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal que le
someta el presidente de la Repblica. Por otra parte, a la Cmara de Sena-
dores corresponde aprobar los tratados internacionales que celebre el pre-
sidente de la Repblica; ratificar los nombramientos que el Ejecutivo haga de
ministros, agentes diplomticos, cnsules generales, empleados superiores
de Hacienda, coroneles y dems jefes superiores del ejrcito, armada y fuer-
za area; autorizar que el Ejecutivo permita la salida de tropas nacionales
_ms all de los lmites del pas; autorizar al presidente para disponer de la
: guardia nacional fuera de sus respectivos estados; aprobar los nombramien-
_tos y solicitudes de licencia y renuncias de ministros de la Suprema Corte
de Justicia que le someta el presidente de la Repblica; y, declarar la jus-
: tifieacin de las peticiones de destitucin de autoridades judiciales que le
haga el presidente.
No obstante las importante: atribuciones otorgadas al Congreso, cabe
sealar que el presidente mexicano ejerce gran influencia en el sistema
21 D",cho constitucional m,xica 'o, 0/1. cit., pp. 810 Y 811.
LA ADMINISTRACIN PBI.ICA "FEDERAL EN MXICO 121
legislativo merced a una serie de actos y facultades, entre los cuales pu-
dieran citarse los siguientes: a) la facultad de presentar iniciativas de ley;
b) la facultad para promulgar las leyes que le enve el Congreso y, en su
caso, vetarlas cuando lo estime procedente; c) la ejecucin de las leyes;
d) la atribucin de "proveer en la esfera administrativa a la exacta obser-
vancia de las leyes" (artculo 89, Frac. I), siendo este precepto el sustento
de una de las facultades de carcter legislativo ms importantes del pre-
sidente: la facultad reglamentaria; e) la facultad constitucional para legis-
lar en materia econmica y, de hecho, en otras materias al travs de la
'propia facultad reglamentaria y mediante decretos, acuerdos y rdenes
presidenciales; f) la formulacin y presentacin del presupuesto de egresos;
g) la influencia que ejerce el presidente sobre los miembros de la mayora
partidista congresional al travs de su liderazgo en el partido mayoritario
al que pertenecen (el Revolucionario Institucional), y h) un factor psico-
'lgico-social, que representa el liderazgo que histricamente las instituciones
polticas y las fuerzas reales de poder reconocen y otorgan al presidente de
la Repblica como vrtice o instancia final y definitiva del proceso de toma
de decisiones y de la conduccin gubernamental del Estado.
Resulta oportuno retomar aqu el anlisis que hacamos sobre la dele-
gacin de facultades legislativas en favor del Ejecutivo. Tal supuesto qued
establecido para los casos de suspensin de garantas acordada por el pre-
sidente de la Repblica y el Consejo de Ministros con aprobacin del Con-
greso o de su Comisin Permanente, quienes concedern al Ejecutivo las
facultades necesarias para hacer frente a la situacin que motiv la suspen-
sin de garantas.
,. Como ocurri durante la vigencia de la Constitucin de 1857, al am-
paro de estas previsiones volvi a suceder que el Congreso concediera al
Ejecutivo facultades legislativas fuera de Ins supuestos mencionados. Estas
facultades generalmente se le concedieron en el ramo de Hacienda, y cuando
esta situacin fue impugnada, la Suprema Corte lleg a resolver que dicha
delegacin deba ser considerada como una cooperacin o auxilio de un
poder a otro, del todo apegado a la Constitucin!"
, Esta prctica se mantuvo hasta el alo de \938, cuando por inicia-
tiva presidencial se a"reg un prrafo al artculo 49 ele la Constitucin,
mediante el cual se dispuso que slo en los casos de suspensin de garantas
se otorgaran al Ejecutivo acuvadcs extraordinarias para legislar!"
Sin embargo, la limitacin general impuesta al Ejecutivo no fue man-
tenida intacta, ya que en 1951, tambin por iniciativa presidencial, se mo-
dificaron los artculos 49 y 131 de la Constitucin, de manera que se
permiti al Congreso facultar al Ejecutivo para dictar diversas medidas
22 Cfr. Felipe Tena Ramrez, Derecho constitucional mexicano. op. eit., p. 231.
Z8 Diario Oficial, 12 de agoatc> de 1938.
tendientes a regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabi-
lidad de la produccin nacional, o para realizar cualquiera otro propsito,
en beneficio del pas.'
IV. EL PRESIDENCIALISMO: EJE DEL SISTEMA POLITICO MEXICANO
El sistema presidencial mexicano constituye la institucin poltica fun-
damental sobre la que descansa el desenvolvimiento y desarrollo del Estado
mexicano, es la piedra angular de todo sistema poltico nacional. El pre-
sidente de la Repblica en Mxico -por razones de carcter histrico, po-
ltico, social, econmico y psicolgico-e- detenta uno de los poderes consti-
tucionales institucionalizados ms plenos y slidos que presidente alguno de
otro pas tenga. No obstante la importancia evidente de! tema, poco se ha
escrito sobre estos aspectos del presidencialismo mexicano. Escapa al pro-
PSito y campo de nuestro trabajo e! realizar un estudio profundo sobre
el particular; bstenos consignar algunas opiniones que consideramos intere-
santes y que pueden aportar alguna luz a este respecto:
Jorge Carpizo seala que:
Las causas del predominio del presidente mexicano son: a) es el
jefe del partido predominante; b) el debilitamiento del poder Jegis-
lacivo ; e) la integracin, en buena parte, de la Suprema Corte de
Justicia; d) su marcada influencia en la economa; e) la instituciona-
lizacin del ejrcito, cuyos jefes dependen de l; f) la fuerte influencia
sobre la opinin pblica a travs de los controles y facultades que
tiene respecto a los medios de comunicacin masiva; g) la concen-
tracin de recursos econmicos en la federacin, especficamente en el
ejecutivo; h) las amplias facultades constitucionales y extraconstitu-
cionales; i) la determinacin de todos los aspectos internacionales en
los cuales interviene el pas, sin que para ello exista ningn freno en el
senado; j) e; gobierno directo de la regin ms importante y con
mucho, del pas, como lo es el distrito federal, y k) un elemento p'sico-
lgico, ya que en lo ger\' ral se acepta el papel predominante del eje-
cutivo sin que mayormente se le cuestione.
El hecho de ser ;1 jefe real del PRI, otorga al presidente una
serie de facultades sil.: Idas ms all del marco constitucional, como
son la designacin [:1 su sucesor, el nombramiento de los goberna-
dores, los senadores. e la mayora de los diputados, de los principales
presidentes municijr es; por ser el PRI un partido predominante y
sernioicial integra';' por sectores, le da al presidente control sobre las
.. Diario O/icial.2El e marzo de 1951.
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO 12$
principales organizaciones obreras, campesinas, profesionales y de diver-
sa ndole -populares, en la jerga del propio partido-e- que repre-
sentan, cuando menos hasta ahora, las organizaciones ms fuertes de-
Mxico.
El presidente es el gran elector de su sucesor, sin que nadie 10-
dude, pero es ms, ni siquiera se le critica. Por el momento, todo hace-
suponer que se acepta esta prerrogativa del presidente, sin que sea
posible poder decir cul ser el desarrollo de esta funcin presidencial
o hasta cundo estas reglas del juego van a funcionar.
La pregunta de cmo es posible que de la noche a la maana,
el hombre politicamente poderoso se convierta casi en un solo ciu-
dadano ms?, la podemos responder en el sentido de que la presidencia
se ha institucionalizado, y los verdaderos instrumentos del poder en
Mxico responden al cargo del presidente y no a la persona, entre los.
ms importantes de stos podemos mencionar: el apoyo de los princi-
pales sindicatos y agrupaciones campesinas y populares, el apoyo del
partido predominante y el apoyo del ejrcito.
La responsabilidad del presidente exigida a travs de un proceso-
implica fundamentalmente un problema poltico: un enfrentamiento-
total y frontal entre los poderes ejecutivo y legislativo, teniendo este
ltimo la interpretacin de la extensin de las clusulas por las cuales.
se le exige responsabilidad al presidente: por tanto, el quid del juicio de
responsabilidad del presidente se encuentra en s si renen en la Cmara
de Diputados los votos para acusarlo, y si se renen en el Senado los
votos para destituirlo.
Las razones por L ~ cuales el presidente ha logrado subordinar al
poder legislativo y a sus miembros, son principalmente las siguientes:
a) la gran mayora de los legisladores pertenecen al PRI, del cual el
presidente es el jefe, y a travs de la disciplina del partido, aprueban
las medidas que el ejecutivo desea: b) si se rebelan, Jo ms probable
es que estn terminando con su carrera poltica, ya que el presiden-
te es el gran dispensador de los principales cargos y puestos en la
administracin pblica, 01 el sector paracstat], en les de eleccin po-
pular y en el poder iudicial ; e) por agradecimiento, ya que saben que
le deben el sitial; d adems del sueldo, existen otras prestaciones eco-
nmicas que dependen del l d : ~ del control poltico, y e) la aceptacin
de que el poder legislativo sigue los dictados del ejecutivo, lo cual es.
la actitud ms cmoda y la de menor csf llUZO. 2.-,
La cuestin de un Ejecutivo fuerte se plante con preocupacin en
los debates del Constituyente de 1916; diversas opiniones se emitieron, sobre-
n os. cit., pp. 221, 228 y 224, respectivamente.
,
RODRIGO MORENO RODIGUEZ
-todo en relacin con el balance de fuerzas o relacin dc funciones y atri-
-buciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Incluso hubo diputados que
;propugnaban el establecimiento de un sistema parlamentario mediante el
cual se fortaleciera enormemente al Congreso frente al presidente de la Re-
.pblica. Debe recordarse que la causa principal del movimiento revolucio-
cario de 1910 fue precisamente la entronizacin de Porfirio Daz en el
Poder Ejecutivo por ms de treinta aos, de tal suerte que la experiencia
.anterior inquietaba a algunos diputados constituyentes ante el caso de esta-
'blecer constitucionalmente un Ejecutivo sumamente fuerte frente a un Legis-
Jativo dbil.
En la tarde del 18 de enero de 1917, el diputado poblano Manjarrez
.afumaba:
Seores diputados: Si estuviramos todava en tiempo oportuno,
yo vendra a abogar francamente en pro del sistema parlamentario,
que es el nico, y debe entenderse as, que garantiza el funcionamiento
de la democracia. Pero parece que aqu hemos entendido mal cules
han sido las aspiraciones populares en cuanto se refiere a las tenden-
cias de la revolucin en su parte esencialmente poltica. La revolucin,
seores diputados, debe entenderse bien que se hizo, y cuando se re-
fiere a la parte poltica, en contra del Poder Ejecutivo, no se hizo
.el. contra del Poder Legislativo, y como una razn voy a decir a uste-
des lo siguiente: Supongamos que cualquier revolucionario encontrara
a un diputado de los que sirvieron a Porfirio Daz o a Huerta; cuando
ms lo mcteria a la crcel y a los pocos das ya estara libre; pero a
Porfirio Daz, Victoriano Huerta o a cualquier otro gobernante o jefe
poltico de aquellos tiempos, Indudablemente que se le formara un
juicio sumario y se les colgara. Pero, yo repito, seores, que en vez
de venir a limitar las funciones del Ejecutivo vamos a ampliarlas cuanto
ms sea posible y vamos a maniatar al Legislativo. Y bien, seores:
ya al Legisl.aivo le hemos quitado muchas facultades; ya con ese
veto presidencial le va a ser casi imposible legislar ampliamente hasta
donde los preceptos consideran que sean aprobados, y poniendo al Le-
gislativo en condiciones de que no pueda ser ni con mucho un peligro;
en cambio, el Ejecutivo tiene toda clase de facultades; tenemos esta
Constitucin llena de facultades para el Ejecutivo, y esto qu quiere
decir?, que vamos a hacer legalmente al presidente de la Repblica un
dictador, y esto no debe ser (voces: No! No! No!). Por esto se pre-
sent ayer una iniciativa formada por veinticinco diputados, pidiendo
lo siguiente: "Que el Presidente de la Repblica tenga facultades para
nombrar a los secretarios de Estado y del Despacho, pero previa apro-
.bacin de la Cmara de Diputados." (Voces: No! No!) S, Seor; a
LA ADMlNISTRACX6N PBLICA FEDERAL EN MXICO
125-
nadie se oculta que precisamente los secretarios de Estado, ahora se-
cretarios del Despacho o casi nada, deben ser funcionarios con todas-
las responsabilidades y atribuciones que competen a sus cargos. Esta-
mos seguros de que los secretarios de Estado desempean funciones-
muy altas y no tienen esas responsabilidades; no tienen ese carcter.
Seores, para que tengan ese carcter, para que tengan esas respon-
sabilidades, yo pido que se apruebe esa iniciativa que hemos presentado-
veinticinco diputados; de otra suerte, seores, esos que llaman vulgar-
mente ministros, para m son iguales a cualquier empleado, a cualquier
taqugrafo, es lo mismo. (Risas, aplausos i ."
Por su parte el constituyente Pastrana sealaba que:
Hemos maniatado al Poder Legislativo a tal grado, que no ser
posible de hoy en adelante que ese Poder Legislativo pueda estar agre..,
sivo contra el presidente de la Repblica o contra cualquier otro po-
der .. , El Ejecutivo, tal como 10 dejamos en nuestra Constitucin, no
es un Poder fuerte, como se ha dicho, es un Poder absoluto, y a travs
de nuestra historia y conocimientos bien sabemos todos, y est en nues-
tra conciencia, que un Poder absoluto es un Poder dbil, porque es un
Poder odioso, por que no descansa en la conciencia de los ciudadanos,
no descansa en el cario de los ciudadanos; que en lugar de hacerlo
fuerte hemos creado un Ejecutivo dbil, un Ejecutivo que estar apo-
yado nicamente en las bayonetas. Tod.ivia hay otra razn : Es nece-
sario que en la conciencia nacional, ql1e en carla ciudadano est la
intima conviccin de que las resoluciones del Poder Ejecutivo son
resoluciones aceptadas, son resoluciones siempre justas, que lo harn
responsable a l ya a cada secretario que tiene. La responsabilidad soli...
dara del presidente y sus ministros, en cualquiera de los ramos, da ms
seguridad y mayor acierto. En la misma exposicin de motivos que nos.
ha presentado el Primer Jefe reina una idea, reina un principio, que es
la idea salvadora y que nosotros no hemos sabido interpretar aqui.
El poder Ejecutivo dice : "Mi anhelo es que haya armona entre los
poderes; no quiero que la Cmara predomine sobre el presidente o
viceversa." Dice el Primer Jefe: "Mi anhelo, mi idea capital, es la
armona." cmo hemos her.'ro esa armona? Matando al Poder Le-
gislativo y creando un dictador. As es la armona que crea la Cmara.
Vamos a ver cmase satisface ese anhelo. Es necesario, pues, que nos-
otros busquemos una armona entre los dos poderes. Ya le quitamos
al Legislativo las facultades para abusar; veamos ahora de qu modo
restringimos al Ejecutivo para que, no abuse,
.. Diario dll los Debates del Cong;so Constituyente, ~ 'cie."p. 438._,
'{
126 RODRIGO MORENO RODRGUEZ'
Agrega el diputado Pastrana en otra parte de su intervencin:
A dnde hemos ido ms que corriendo en esta Cmara? Hemos
ido corriendo a una dictadura. En Espaa, s-ores, a pesar de que hay
un rey, yo creo sinceramente que aquel rey de Espaa haba de querer
ser presidente de la Repblica Mexicana, porque aqu tiene ms poder
el presidente que un rey, que un emperador."
Como puede apreciarse, el tema del presidencialismo mexicano es un
.asunto con profundas races histricas, polticas, sociales y psicolgicas dentro
de la evolucin del pueblo mexicano. Pensamos que sera un error pre-
tender emitir un juicio al margen de sus orgenes y circunstancias concretos.
Es un sistema que a pesar de sus deficiencias -y esto lo reconocen incluso
.sus ms acrrimos detractores- ha permitido al pas una evolucin pac-
fica durante ms de medio siglo, lo cual resulta altamente significativo, sobre
todo si tomamos en cuenta lo agitado y turbulento del mundo de nuestros
d 1 a . ~ y, en particular, de los pases hermanos del rea latinoamericana.
'V. INTERRELACIN DE LOS SlSTEMAS POLlTICO
y ADMINISTRATIVO
La administracin no puede ni debe ser concebida al margen del sis-
tema poltico nacional. Tericamente llegan a estudiarse en forma separada,
por convencin de anlisis, pero en realidad se presentan como dos procesos
estrechamente interrelacionados e interdependientes.
Georges Burdeau, en una brillante y profunda conferencia impartida
en Mxico en 1977;8 afirmaba que asistimos a la crisis de la civilizacin
total; a la crisis de la democracia poltica y de las instituciones pblicas, a la
-crisis de la representacin poltica. En la actualidad, sealaba el destacado
constitucionalista francs, es un problema saber cul es el contenido de la
voluntad popular; es un problema saber cul es el procedimiento para co-
nocer las aspiraciones del pueblo. En su concepto, en el mundo de nuestros
das la solucin ya no es la "democracia nacional" sino la "democracia
fragmentaria", por sectores especficos; universidades, manzanas, condomi-
nios. En Francia, a nivel de las comunas, se constituyen asambleas sin
formalizacin jurdica; el gobierno las promueve y las apoya financiera-
mente. Slo al travs de la democracia fraglTlentaria es posible volver a
-eonstituir una democracia nacional dentro de la cual se respeten las resolu-
27 1dem, p. 438.
28 Crisis d. la democracia po/ftica, conferencia indita impartida en el Centro
Interamericano de Estudios sobre la Seguridad Social a invitacin del gobierno mexicano,
Mxico, D. F., junio de 1977.
LA ADMINISTRACIN PBLlCA FEDERAL EN MXICO
127
clones fragmentarias. Burdeau opina que la representacin poltica ha per-
dido terreno y que "actualmente la confrontacin democrtica est reba-
jada a grupos luchando por dividir el pastel dentro de la
los parlamentos ya no tienen podcr, sino los ministros. Son ahora los
grupos de presin y las manifestaciones de la calle los instrumentos de poder
frente a la crisis de la representacin poltica: "el representante popular
. ha sido desplazado por los grupos de presin". Concluye su profunda diser-
tacin sealando que "debe fortalecerse la representacin popular, rcintro-
ducirse la democracia institucional y democratiza "se a la administracin
para que llegue al pueblo".
El sistema poltico mexicano no escapa a la crisis mundial apuntada
por Burdeau. La falta de partidos polticos maduros y de un Congreso
fuerte; la ausencia de controles polticos, porque los sistemas estn fun-
didos (el partido mayoritario y el gobierno;, son de las deficiencias ms
.graves que afectan al sistema republicano democrtico nacional. Mxico
debe afrontar el riesgo de la participacin poltica ele otros grupos si es
,que quiere transitar por la va institucional a otros estadios de desarrollo.
As lo reconoce el propio presidente de la Repblica, y con base ea ello ha
propuesto a la nacin una reforma poltica con tales objetivos.
La salud de la administracin pblica federal precisa, hemos sealado,
de un Legislativo fuerte que vigile, controle y sancione los actos de los
funcionarios: ya la sabidura de Montesqui.u deca que el hmhre inves-
tido de poder tiende por naturaleza a abusar de l; para que ello no
sucediese era preciso dividir el poder entre los diferentes rgancs guberna-
mentales a fin de lograr un equilibrio entre ellos. Mxico requiere de un
Legislativo fuerte que ejerza controles polticos y Iinancicros sobre la admi-
nistracin, que constituya un contrapeso al Ejecutivo; que sea un medio de
conversin de las necesidades populares en demandas nacionales, y ia admi-
nistracin el "brazo ejecutor" del gobierno. Nada ms sano y positivo para
Mxico, para sus sistemas poltico y administrativo, que el fortalecimiento
del rgimen democrtico republicano de derecho que postula la Constitu-
cin Poltica.
Mxico debe evitr a toda costa el gr ive riesgo de la fusin de los
poderes poltico, econmico y administrativo, porque ello conducira al ahso-
lutismo y quebrantara la histrica lucha del pueblo mexicano por consti-
tuir un rgimen democrtico republicano. El sistema poltico nacional debe
traducir las demandas y aspiraciones nacionales en requerimientos concretos
. para la administracin, a fin de que los programas gubernamentales respon-
dan a la. realidad histrica y tiendan a satisfacer necesidades concretas y
no sean SImplemente el producto de la lucubracin tcnica desde un escri-
torio o gabinete.
Transitar por la vida democrtica y republicana a la institucionali-
zacin poltica del Estado es un reto que demanda un alto nivel cultural
y poltico de un pueblo. Mxico, pas joven, en pleno proceso de formacin,
ha encontrado una frmula, si se quiere con muchas deficiencias, pero
que ha acreditado y garantizado estabilidad poltica. Somos un pas de
enormes carencias sociales, educativas, econmicas, y a pesar de ello el
Estado mexicano ha sido capaz de evolucionar dentro de un rgimen que
concede amplios mrgenes de libertad y respeto a la ciudadana. El reto
actual que se presenta al Estado mexicano es la decisin de abrir amplios
cauces para el fortalecimiento del sistema democrtico, permitiendo una
mejor integracin de las cmaras del Congreso al travs de corrientes de
opinin que, aunque contrarias al rgimen, contribuyan a la salud del sis-
tema poltico nacional.
Lpez Portillo seala que:
ha sido la democracia la que ha procurado legitimar la lucha de los.
contrarios, (las) luchas de parcialidades en todos los tiempcs y en
todos los grupos (que) ha habido. Legitimar la lucha de los contrarios"
legitimar el respeto a la disidencia, es caracterstica exclusiva del sis-,
tema -para m el ms noble- que ha descubierto la inteligencia,
humana: la democracia, fundada en el respeto recproco, en la con-
cepcin de que todos los hombres son dignos y merecen el respeto
que nadie puede afirmar para si frente a los dems sin darles el mismo
derecho ni pretender la verdad absoluta o tomar decisiones sin que
quien las tome est dispuesto a cumplirlas. Esto es la esencia de la
democracia."
La reforma poltica del actual rgimen presidencial ha planteado corno
objetivo la participacin de otras corrientes polticas en la prxima legs-,
latura, lo cual quiera ser el principio del fortalecimiento del Congreso frente
al Poder Ejecutivo. a fin de lograr un mayor equilibrio entre ambos rga-
nos gubernamentales. Asimismo, como veremos posteriormente, se han o r ~
talecido las atribuciones del Congreso en materia de contabilidad y control
presupuestal, que permitirn al rgano legislativo tener una mayor injeren-
cia y control en aspectos fundamentales del funcionamiento econmico del
Ejecutivo Federal. Jos Lpez Portillo destaca la importancia de la separa:i
ci6n de los rganos y funciones gubernamentales al sealar lo siguiente: .'
t
El razonamiento es sencillo: unos deben dictar las leyes, oUos
deben ejecutarlas y otros ms juzgarn su vigencia; la suma de funcio..:
~ t ~ h
. 2lI Instituto de Estudios Polticos, Econ6micos y Sociales: El pensamiento p l ~
,jeo tl. Josl Lp.z Portillo, Partido Revolucionario Institucional, Mxico., 1979, p. lfliU
129
nes las deforma, las confunde. La nica manera de que quien dicte
la ley a ella quede sujeto, es separar a quien la dicta de quien la. eje-
cuta y del que juzga.30
Paralelamente a la reforma poltica, se ha planteado una reforma
administrativa que procura una organizacin ms racional y eficiente de
la administracin pblica, segn veremos ms adelante. Pues bien, este es el
reto del gobierno mexicano: por la va institucional, por el difcil camino
de la legalidad, la libertad y la educacin, acceder a una autntica vida
democrtica y republicana, a un pas ms justo que erradique los contrastes
jntolerables que an se dan entre los distintos sectores de la poblacin y
que irritan incluso al espritu ms indolente.
VI. EL PODER EJECUTIVO Y LA ADMINISTRACIN
PBLICA FEDERAL
Aun cuando el anlisis de la organizacin y funcionamiento de la ad-
ministracin pblica es precisamente la materia de los siguientes captu-
los, resulta conveniente destacar, previamente, la ubicacin del rgano
administrativo gubcrnamcutal dentro de la estructura constitucional del
Ejecutivo mexicano, para poder apreciar, de esta manera, la articulacin
necesaria que debe darse entre los tres temas que venimos analizando: pre-
sidencialismo, Poder Ejecutivo y administracin pblica.
Hemos referido las caractersticas del sistema presidencial que rige la
organizacin del rgano Ejecutivo -"Poder" Ejecutivo--. Ha sido sea-
-lado que el Poder Ejecutivo es unitario y unipersonal en la medida que su
depositario y nico responsable es el presidente de la Repblica; en este
sentido constitucional de responsabilidad poltica podemos afirmar que pre-
sidente de la Repblica y Poder Ejecutivo son la misma cosa. El que se
deposite el Poder Ejecutivo en un solo individuo tiene su razn en virtud
de la naturaleza de la funcin que ejerce, ya que la ejecucin de la ley
debe ser rpida y enrgica 'i debe existir unidad en la decisin, accin y
mando, y en tai sentido un solo individuo es quien debe imprimir unidad
y coherencia a la marche id gobierno.
Ahora bien, el que se deposite la responsabilidad poltica y jurdica del
Ejecutivo en un solo individuo, no excluye que el presidente de la Rep-
blica se auxilie, para el ejercicio de sus funciones de una serie cada vez
ms importante de organismos y entidades pblicas, ubicadas eno de la
organizacin del Poder Ejecutivo. El artculo 90 constitucional faculta
al presidente de la -Repblica a contar con secretarios que lo auxilien en el
10 ltUm, p. 43.
!\!
ejercicio de sus funciones administrativas. La propia .Constitucin hace re-
ferencia a otro tipo de funcionarios auxiliares del presidente, los jefes de
departamentos administrativos (articulas 92 y 93). ,
Pues bien, estos funcionarios son los titulares de los importantes rga-
nos administrativos que, junto con otras entidades gubernamentales (segn
veremos en los siguientes captulos), forman la administracin pblica feo,
deral; ellos no son corresponsables con el presidente del ejercicio del Poder,
Ejecutivo; ya que sus actos se estiman estrictamente como actos del titular
del Ejecutivo: "Los actos de los secretarios -seala Tena Ramirez-s- son
en derecho actos del presidente". 31
De los niveles en que se desagrega la administracin pblica, a nues-
tro campo corresponde analizar el mbito o nivel federal y ya hemos sea-.
lado con anterioridad que se trata de un rgano administrativo ubicado
jurdicamente dentro del llamado Poder Ejecutivo Federal. La pregunta
ahora es la siguiente: pouemos identificar como la misma cosa al Ejecu-
tivo Federal y a la administracin pblica?; o bien, el Ejecutivo excede'
a los lmites de la administracin pblica? Planteado en otros trminos el
EJecutivo' Federal se integra exclusivamente por los rganos 'y entidades de
la administracin pblica o cuenta, adems, con otro tipo de rganos que
no pertenecen a la administracin pblica, pcro que s forman parte del'
Ejecutivo? '
En nuestro concepto, la administracin pblica federal no integra todo
el Poder Ejecutivo Federal; el presidente de la Repblica cuenta con otro
tipo de rganos que en nuestra opinin no son tpicamente administrativos,
ya que ejercen funciones de naturaleza jurisdiccional: tribunales fiscales,
administrativos y laborales, que gozan de autonoma respecto de las depen-
dencias de la administracin pblica. '
Para la utilidad que representar para el desarrollo de ulteriores temas,
tenemos especial inters en destacar dos cuestiones importantes: primero,
que de conformidad con lo establecido por el artculo 90 constitucional,
las secretaras de Estado deben ser creadas por medio de una ley de:
Congreso; y segundo, que existen bsicamente dos tipos de rganos admi-
nistrativos centrales; las secretaras de Estado y los departamentos adminis-
trativos, que presentan algunas caractersticas diferenciales que tambin ana-
lizaremos en seguida.
No obstante la existencia de ciertos antecedentes, como la Constitu-
cin de Apatzingn y las constituciones centralistas que establecieran a nivel
constitucional las secretaras, las constituciones vigentes del Mxico inde-'
pendiente establecen el principio de que la Constitucin slo debe sentar
la base para la creacin de Jas secretaras, pero su establecimiento concreto'
cuanto al nmero y funciones) debe ser materia de una 'ley del Con-
'1 D""41ho eonsfiluciona1 0/1. ni., p. ,{:' ', ""\'\ ':'
LA PBLICA FEOERAL EN lIIXICO 131
greso (artculo 117 de la Const': ucin de 1824-; artculo 86 de la Consti-
tuciu de 1857 Y artculo 90 de la Constitucin de 1917). A p<:sa r de esta
sana tradicin jurdica del constitucionalismo mexicano, en el Constituyente
de 1916 se propuso la creacin de las secretaras de Estado y departamen-
tos administrativos a nivel constitucional, a lo cual se opuso el ilustre
diputado Paulina Machorro, argumentando slidamente en contra de esta
postura. Por su importancia y claridad para la comprensin del punto que
analizamos, citamos el voto particular de 11achorro al respecto:
El subscripto, de acuerdo con el dictamen de la mayora de la
Comisin, por contener la expresin de las ideas cuya prctica har.
estable al Gobierno en nuestro pas desde el punto de vista politico,
ha tenido la pena de discrepar de la opinin de dicha mayora en el
punto relativo a secretaras de Estado y dcpa rtamentos administr 3 ti-
VOS; aunque esto no en cuanto al fondo, sino simplemente en cuanto
a la forma de presentar el proyecto relativo, porque el subscripto opina
que no debe ser un proyecto constitucional el que determine el nmero
y denominacin de las secretarias y departamentos.
Seguramente, como satisfaccin a una necesidad poltica, ser
primida la Secretara de Justicia y la de Instruccin pasar de Secre-
tara de Estado a Departamento Administrativo, por no justificarse
su carcter legal de institucin general, que en realidad no tiene. Otros
ramos, como correos y telgrafos, la salubridad general y algn otro, tal
vez exijan ser desligados de la poltica, haciendo a su personal dirccti v'o
independiente de las secretaras de Estado; pero ha parecido ms con-
veniente dejar todo esto a una nueva Ley Orgnica, la cual, por la
facilidad relativa a su expedicin y, UI su caso, de rnodificarin, es
ms adaptable a las necesidades pblicas en un momento dado. Adems,
tratndose de una nueva organizacin de los rganos del Poder Eje-
cutivo y siendo admisible que la prctica haga cambiar las ideas que
ahora se tuvieran sobre dicha organizaci6n, no es prudente hacer ccns-
titucional una divisin del trabajo que, por su naturaleza misma, no
puede ser definitiva. La constitucin slo debe fijar los lineamientos
generales;"
Se deduce de los comentarios anteriores que la naturaleza cambiante
de la organizacin administrativa gubernamental requiere por lo mismo de
gran flexibilidad y en tal sentido no es recomendable su establecimiento
a nivel constitucional debido al procedimiento dificultado para rcfonnar la
norma fundamental. En el rgimen del presidente Miguel Alemn se esta- :
blec en la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado 1946 el
132 RODRIGO :MORENO RODRGUEZ
simple listado de las dependencias y sus atribuciones globales, dejando a una"
disposicin secundaria, reglamentaria de la misma (Reglamento de la Ley
de Secretaras y Departamentos de Estado de; 2 de enero de 1947), el
sealamiento especfico de las funciones correspondientes a cada secretaria
y departamento, lo cual otorgaba enorme flexibilidad al propio presidente,.
para realizar cambios administrativos, va su facultad reglamentaria. Para-
lelamente a los dispositivos mencionados, el presidente Alemn emiti un
acuerdo publicado en enero de l 947 para regular los cambios de unidades
administrativas entre las dependencias de la administracin.
En la vigente Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,
se respeta el principio de establecer por medio de una Ley del Congreso
el nmero de secretaras,as como las funciones correspondientes, segn
veremos en el siguiente captulo.
Por ltimo, analizaremos las principales diferencias que existen, segn
la doctrina administrativa, entre las secretaras de Estado y los departamen-
tos administrativos. Como se sabe, los departamentos administrativos son
una creacin del Constituyente de Qucrtaro (concretamente de la Comi-
sin Dictaminadora, ya que el proyecto original de Carranza no los con-
tema), y tienen por objeto desempear funciones administrativas de carc-
ter tcnico. No obstante haber claras evidencias sobre la aprobacin del
proyecto de creacin de departamentos administrativos (incluso en otros
artculos constitucionales), se piensa que por ciescuido, cansancio o tedio
a la hora en que el secretario de la Comisin dio lectura al articulo 90, el
Constituyente lo aprob sin darse cuenta de 1.:.. omisin, en ese artculo, de
los departamentos administrativos.
En la 45a. sesin ordinaria del Congreso Constituyente, celebrada la
tarde del martes 1G de enero de 1917, la Segunda Comisin de Constitucin
present el siguiente dictamen sobre el artculo 90 en el cual se precisaba
la naturaleza de los departamentos administrativos propuestos:
Para el desempeo de las labores del Ejecutivo, necesita ste de
diversos rganos que se entiendan cada uno con los diversos ramos
de la administracin. Estos rganos del Poder Ejecutivo son de dos
clases, segn la doble funcin de dicho Poder, el cual ejerce atribu-
ciones meramente polticas, como cuando convoca al Congreso a sesio-
nes, promulgada una ley, etctera, o meramente administrativas, referen-
tes a un servicio pblico que nada tiene que ver con la poltica, tares
,como los ramos de correos, telgrafos, salubridad, la educacin popular, ;
que por rgimen federal depende slo del Ejecutivo de la Unin en lo
relativo al Distrito Federal y Territorios.
De este doble punto de vista resultan dos grupos de rganos del
., .: Ejecutivo, y son unos aquellos' que ejercen 'atribuciones meramente
LA ADMINISTR.\CIN PBUCA FEDERAL EN MXICO 133
l'
polticas o, cuando menos, a la vez polticas y administrativas: son Jos
otros los que administran u.gn servicio pblico que en su funciona-
miento nada tiene que ver con la poltica y, ms todava, es muy
pernicioso que la poltica se mezcle en estos servicios, porque los desva
de su objetivo natural que es la prestacin al pblico de un buen
servicio en el ramo que se les encomienda, y nada ms; cuando la po-
ltica se mezcla en estos asuntos, desde el ms alto personal de los
servicios pblicos, que no escoge ya segn la competencia, sino
sus relaciones polticas, hasta el funcionamiento mismo del sistema
administrativo ofrece grandes dificultades.
Al grupo de rganos polticos o poItico-administrativos pertene-
cen las secretaras de Estado, que conservan en el proyecto de la Co-
misin los mismos lineamientos generales que tenan en la Constitucin
de lB57, a saber: ser el nombramiento y remocin exclusivos del pre-
sidente de la Repblica, como simples secretarios que ellos son; re-
frenda todo acuerdo, decreto, etc., que expida el presidente de la
Repblica y los cuales no sern obedecidos sin la firma del secretario
respectivo; tener ciertas cualidades que presenten analoga con las
exigidas al presidente de la Repblica, como son: ser mexicano por
nacimiento, etc.
Ya en dictamen anterior, al tratarse del Poder Legislativo, se pre-
sent a la consideracin del Congreso el artculo 93, que establece la
obligacin expresa de los secretarios de Estado, de presentarse a la C-
mara a informar cuando fueren llamados por este C1"O, que en la
Constitucin de 1fl57 haba quedado sin una aclaracin expresa y que
contiene la satisfaccin de una verdadera necesidad en el sistema de
las relaciones de las Cmaras con el Ejecutivo.
Al segundo de rganos del Ejecutivo, o sea a los mera-
mente administrativos, corresponde la creacin de una nueva clase de
entidades que se lIamarn "departamentos administrativos" cuvas fun-
ciones en ningn caso estarn ligadas con la poltica, sino que se dedi-
carn nica y exclusivamente al mejoramiento de cada uno de los
servicios pblicos, dependern directamente del jefe del Ejecutivo, no
refrendarn los reglamentos y acuerdos relativos a su ramo, no tienen
obligacin ni facultad de concurrir a las Cmaras a informar ni se
les exigen constitucionalmente cualidades determinadas para poder ser
nombrados; el presidente, que tiene la facultad de nombrarlos, queda
con el derecho de calificar sus aptitudes, que deben ser principalmente
de carcter profesional y tcnico."
al Ldem, pp. S4!) Y 346. '
'134 RODRIGO"MORENO RODRGUEZ. ':tl<' \ ~
Con apoyo en el dictamen anterior la doctrina administrativa ha esta-
blecido las principales diferencias entre estos dos tipos de rganos guber-
namentales -secretaras y departamcntos-s-, las cuales consignaremos a
continuacin en forma sinttica.
Los departamentos administrativos fueron creados para ejercer exclu-
sivamente funciones tcnicas, administrativas, a diferencia de las secretaras
de Estado que despachan, adems, asuntos de carcter poltico. Tena Ra-
mirez objeta esta diferenciacin argumentando lo siguiente:
Porque el dictamen de la Comisin (sobre la creacin de Depar-
tamentos Administrativos) qued insubsistente, no es necesario que la
ley encomiende a los departamentos administrativos funciones mera-
mente administrativas de centralizacin de servicios pblicos, como
lo propona aquel dictamen. Nada hay que pugne en nuestra Consti-
tucin con la centralizacin de servicios pblicos en determinados rga-
nos del Estado, ms bien sera difcil hallar base constitucional para
justificar la descentralizacin autnoma de aqueIJos servicios pblicos
que por su naturaleza incumben al Estado. Y al crear un rgano que
centralice ciertos servicios, la ley no tiene obligacin constitucional de
que en su obra prevalezca un criterio estrictamente tcnico, como lo
queran los autores del insubsistente dictamen."
Los jefes de Departamento no forman parte del gabinete presidencial
-"consejo de ministros"- ni son considerados altos funcionarios para efec-
tos del fuero y el juicio de responsabilidad.
Los jefes de Departamento no estn obligados a refrendar los actos
del presidente; originalmente tampoco deban ocurrir a informar al Con-
greso, pero en virtud de una reciente reforma al artculo 93 constitucional,
tambin dichos funcionarios estn obligados a ocurrir al Congreso cuando
se les llame.
Por ltimo cabe sealar que la Constitucin no establece requisitos
para ser jefe de Departamento, a diferencia de los secretarios de Estado.
Las anteriores son algunas de las diferencias que tericamente existen
entre ambos tipos de rganos, En la prctica, de hecho, ambos rganos tienen
igual rango y realizan funciones de todo tipo. Tenemos el caso del Jefe del
Departamento del Distrito Federal, quien tiene un alto rango poltico y
ejerce funciones de naturaleza dual: polticas y administrativas; est dotuIo
de un gran presupuesto; firma y avala Jos actos legislativos del presidente
y es invitado a asistir a las reuniones de gabinete. Lo mismo sucede con el
recin creado Departamento de Pesca.
Como puede desprenderse de lo anterior, no existe de hecho dferen-
LA ADMINI..: ,'RACI6N PBLICA FEI>ERAL EN :\1{XICO 135
ca real entre los dos tipos de lt;anos administrativos, ambos son creados
por el mismo instrumento jurdico: una ley del Congreso; tampoco en dere-
cho puede apoyarse alguna diferencia jerrquica, ya que el artculo 10 de
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal seala expresamente
que las secretaras de Estado y los departamentos administrativos tendrn
igual rango.
Quizs sea conveniente un comentario ltimo en relacin CGn el rango
de los funcionarios de la administracin. Dentro del sistema jurdico mcxi-
cano no se establecen diferencias de rango como en otros sistemas; ni se
establece en favor de alguno la prerrogativa de sustituir al presidente por
ausencias o faltas --absolutas o temporales-; es el Congreso el que designa
al presidente interino o substituto, segn el caso. No obstante en la prctica
normalmente el secretario de Gobernacin c-. quien ejerce {la;:or in lucn-
ca dentro del gabinete presidencial. Por otro lado, para cuestiones polticas
y protocolarias, en gran medida se sigue el orden establecido por la Ley
Orgnica de la Administracin.
Algunos sistemas admiten la existencia de "ministros sin cartera", es
decir, de funcionarios con rango dc secretario o ministro que no estn al
frente de alguna dependencia. La antigua Ley de Secretaras y Departa-
mentos de Estado de 1946 (artculo segundo) facultaba al presidente de
la Repblica para designar "hasta dos secretarios de Estado sin cartera".
BIBLIOGRAFA BASICA
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'"
; .1
s '
."
CAPITULO VI
ORIGEN Y EVOLUCIN HISTRICA DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
SUMARIO
F'
r. Origen de la administracin pblica federal. n. Evoluci6n de 1836 a
1857. 111. J::poca de Benito Jurez. IV. Dictadura de Porfirio Dlaz, V. Pe-
riodo pcstrevolucionario, VI. Comentarios al proceso.
r. ORIGEN DE LA ADT\UNISTRACIN PBLICA FEDERAL
,
La Constitucin de 1824 dispus.: en su artculo 117 que para el despacho
de le" negocios de gobierno habra el nmero de secretarios que estableciera
elCongreso por medio de una ley. Dicha ley no fue expedida y el primer
presidente de la Repblica organiz el Poder Ejecutivo de acuerdo con el
para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretaras de Es-
'tado y del Despacho Universal, expedido por la Junta Soberana Provisio-
nal Gubernativa el 8 de noviembre de 18:: l.'
El Reglamento mencionado sirvi de hase a la organizacin de la admi-
nistracin pblica durante la vigencia de la Constitucin de 1824. En l
se regulaba el nombramiento de cuatro ministros, denominados secretarios
de Estado y del Despacho Universal, de Relaciones Exteriores e Interiores, de
Justicia y Negocios Eclesisticos, de Hacienda Pblica y de Guerra con
encargo de lo perteneciente a Marina. La planta de cada Secretaria de
Estado deba integrarse con diez oficiales de secretara, un archivero, dos
oficiales de archivo, un portero, un mozo de oficio, dos ordenanzas y cuatro
escribientes, lo cual daba un total de veintids personas, incluyendo al secre-
tario de Estado.
Como dato histrico interesante, podemos sealar que los primeros se-
cretarios de Estado del gobierno del presidente Victoria fueron: Juan Guz-
mn, en la Secretara de Relaciones Exteriores e Interiores: Pablo de la
Llave, en la de Justicia y Negocios Eclesisticos; Juan de Mier y Tcrn,
1 Cfr. Manuel Dubln y Jos Maria Lozano: Legislacin mexicana. Coleccin com-
pleta de las disposiciones legislativas e'xpedidas d"sdtl la Indcpmdencia hasta la Rep-
blica, edici6n oficial, Imprenta de Comercio, Mxico, 1913, t. 1, pp. 554: a 559.
138
en la de Guerra y Marina y Jos Ignacio Esteva, en la de Hacienda P-
blica."
En los primeros gobiernos independientes del pas se aprecia, como es
lgico, una actividad de organizacin, que se ve limitada por requerimientos
militares producidos por la inestabilidad poltica y social prevaleciente. Si se
realiza una revisin de los actos de gobierno de la poca, encontramos decre-
tos de "clasificacin" de rentas, disposiciones para "arreglar" la educacin;
establecimiento de una Direccin de Instruccin Pblica en el Distrito Fe-
deral; Reglamento para la Seccin de Crdito Pblico de la de Hacienda,
de la Contadura Mayor; aranceles para aduanas; decretos de habilitacin de
puertos y para la apertura de caminos; Reglamento de la Tesorera General
de la Nacin; prorrateo de gastos de guerra entre los estados; reglas para
dar cartas de naturaleza; Decreto para la Administracin de la Hacienda
. Pblica; creacin depuestos de peajes sobre los caminos; autorizaciones para
acuar moneda; establecimiento de contribuciones de los Estados a la Fe-
deracin; establecimiento de una Direccin General de Rentas; estableci-
miento de un Banco de Avo para fomento de la industria; medidas para
establecer el orden y consolidar las instituciones federales; organizacin de
'una biblioteca nacional; I establecimiento de escuelas primarias en el DiS-
;trito Federal; regulacin de bienes y fincas de "manos muertas".
Claro reflejo del estado en que se encontraba la administracin pblica
en esa poca lo representa la "providencia" publicada por la Secretara de
Justicia el 17 de mayo de 1833, relativa a la organizacin para el despacho
ordinario y extraordinario de los negocios de gobierno, acordada por el pre-
sidente de la Repblica." Se dispona, entre otras cosas, la celebracin de
juntas ordinarias de gabinete los lunes y jueves por la noche y extraordi-
narias cuando lo indicara el presidente o lo pidiera alguno de los secretarios.
Corresponda despachar los lunes y viernes al secretario de Hacienda; los
martes y sbados al de Guerra; los mircoles al de Relaciones, y los jueves
al .de Justicia.
II. EVOLUCION DE 1836 a 1857
La expedicin de las Siete Leyes Constitucionales de 1836, que intro-
dujeron el sistema central unitario, no represent modificacin en cuanto al
nmero de los ministerios, ya que establecan los siguientes: de lo Interior,
de Relaciones Exteriores, de Hacienda. y de Guerra y Marina.
El establecimiento del centralsrr o modific sustancialmente la adm-
I MI1lico a travls dtl los prtlsidtlncialtls, Secretaria de la Presidencia.
pp. S Y 4, Mxico, 1976, t. 5, vol. 1.
I Dubl'n y Lozano, op. cit., t. II, p. 519.
nistracin pblica del pas, ya que los estados pasaron a ser departamentos
administrados por gobernadores, quienes eran nombrados por el presidente
de la Repblica y a l estaban subordinados; para el auxilio de los gober-
nadores se establecieron las juntas departamentales.'
El cambio de sistema se tradujo necesariamente en nuevos esfuerzos
de organizacin poltica y gubernamental. Se establecieron una Junta Con-
sultiva de Hacienda y el Banco Nacional de Amortizacin de Moneda de
Cobre, se uni la Direccin de Marina a la Secretara del Despacho de Gue-
rra, se definieron las facultades de los gobernadores en el rama de Hacienda,
se estableci el Tribunal de Revisin de Cuentas y se aument el ejrcito
a sesenta mil hombres."
La inestabilidad politica y social va a ser signo constante de una larga
etapa de la historia del pas, que se significar por las luchas entre centra-
listas y federalistas y posteriormente entre conservadores y liberales. Se trata
de una etapa cuya turbulencia origin cambios constantes en la titularidad
del Poder Ejecutivo, lo que necesariamente se tradujo en una marcha poco
ordenada de la administracin pblica.
Las Bases de Organizacin para el Gobierno Provisional de la Re-
pblica, del 28 de septiembre de 1841, de hecho pusieron fin a la vigencia
de las Siete Leyes Constitucionales, al disponer que cesaran los poderes por
ellas establecidos y se convocara a un Congreso extraordinario para dar nueva-
organizacin al pas, Dichas Bases mantuvieron cuatro ministerios: Relacio-
nes Exteriores e Interiores; Instruccin Pblica e Industria; Hacienda; y,
Guerra y Marina. A partir del 18 de octubre de 1841 el Ministerio de Ins-
truccin Pblica pas a llamarse de Justicia e Instruccin Pblica."
El Congreso Constituyente derivado de las Bases de Tacubaya no lleg
a cumplir su cometido de expedir una nueva Constitucin, porque la lucha
de facciones desemboc en la integracin de una Junta Nacional Legisla-
tiva en diciembre de 1842, que el 12 de junio de 1843 emiti las Bases de
Organizacin Poltica de la Repblica Mexicana! En su artculo 93 man-
tuvieron cuatro ministerios: Relaciones Exteriores, Gobernacin y Polica;
Justicia, Negocios Eclesisticos, Instruccin Pblica e Industria; Hacienda;
y, Guerra y Marina.
Se presenta entonces un perodo muy difcil para el desarrollo del pas,
que se ve desgarrado por las luchas internas y tiene que enfrentarse en
guerra con los Estados Unidos. Por lo tanto, la administracin pblica se-
guir sintiendo efectos que frenan su desarrollo equilibrado, pues las tareas
.. Felipe Tena Ramrez, Leyes fundamentales de Mlxico, op. cit., pp. 229 y 239.
11 Dubln y Lozano, op. cit., t. 111, pp. 196, 197, 260 a 265, 351, 352, 443, +H,
465 Y 466.
Ldem, t. IV, pp. 32 a 34.
f Felipe Tena Ramrez: uyes fundamentalt!s di M.<ico, op. eis., pp. 405 a 436.
140
, de gobierno tienen que inclinarse principalmente a cuestiones militares, que
-distraen la atencin y mltiples recursos hacia tales menesteres.
La invasin norteamericana de 1847 represent una trgica consecuen-
cia de la imposibilidad de lograr una organizacin gubernamental slida
y eficiente, que hubiera podido evitar la escisin de Texas y California,
propiciada por la alevosa actitud de Estados Unidos.
Para apreciar e! desquiciamiento de! desarrollo poltico y gubernamental
-del pas, conviene hacer mencin a que durante los trece aos de vigencia
-de la Constitucin de 1824, el Poder Ejecutivo present diecisis cambios de
, titulares y las cuatro secretaras de Estado tuvieron dento cincuenta y tres.
Asimismo, en el lapso en qlle estuvieron vigentes las Siete Leyes Constitu-
-eionales (diciembre 1836-septiembre 18+1), se produjeron cinco cambios
en la titularidad del Poder Ejecutivo y ochenta en la de las secretaras de
Estado y ministerios.
Por lo que respecta al perodo de vigencia de 'las Bases de Tacubaya
(septiembre 1841-junio 1843), se cuentan cuatro titulares del Poder Eje-
-cutivo y veinticuatro de los ministerios. En e! tiempo durante el cual rigieron
{as Bases Orgnicas (junio 1843-agosto 1846), diez titulares ocuparon la
Presidencia de la Repblica y setenta y cinco los ministerios."
En resumen, hasta la poca que hemos analizado, transcurridos vein-
tid6s aos desde la promulgacin de la primera Consttiucin, se sucedieron
treinta y seis titulares en la Presidencia de la Rcpblica y trescientos treinta
.y dos en el gabinente presidencial. Tal movilidad fue consecuencia de la
escasa estabilidad de las instituciones politices y, por ende, de la imposi-
bilidad de configurar una administracin pblica idnea.
Las Bases Orgnicas de 1843 concluyeron su vigencia por motivo del
pronunciamiento de la Ciudadela encabezado por Mariano Salas en agosto
de 1846. El Congreso Constituyente que se reuni a instancia de Salas,
concluy sus trabajos dos meses antes de que la ciudad de Mxico fuera
invadida por el ejrcito norteamericano, expidiendo el Acta Constitutiva
.y de Reformas, mediante la cual se restableci la vigencia de la Constitu-
-cn de 1824 y del rgimen federal."
La invasin norteamericana forz el cambio de residencia de los po-
-deres federales a la ciudad de Quertaro, en la cual estuvieron desde el
16 de septiembre de 1847 hasta el 11 de junio de 1848. La guerra con
Estados Unidos polariz la actividad gubernamental hacia la concentracin
-de esfuerzos y recursos para dotar a las fuerzas armadas de los elementos
necesarios para la lucha. Un revelador ejemplo de la difcil situacin de
.aquellos momentos lo constituye el decreto de mayo de 1846, sobre reduc-
Mlxieo a travls d, los inform,s IJresideneia/,s, oIJ eit., pp. 3 a 267.
Felipe Tena Ramlrez: L,yes fundam,ntal,s. d, .NJlxieo, op. tlll., pp. 439 a: 441,
....72 a 477.
ci6n de sueldos de los empleados pblicos, que result necesaria para hacer
frente r, los gastos ocasionados pOl la guerra.
1
"
Concluida la guerra, la situacin econmica continu siendo suma-
mente precaria y fue necesaria la expedicin ele un decreto, por el que se
ordenaba la reduccin de los gastos de la administracin pblica a quinientos.
mil pesos mensuales." La mayor preocupacin para los gobiernos de esta
etapa resultaba la organizacin de la Hacienda y el ejrcito.
Por otra parte, continu el clima de inestabilidad, caracterizado por
movimientos de insurreccin. As, el derivado del Plan de Guadalajara de
junio de lH52 fue la va que por ltima ocasin dio entrada a Antonio-
Lpcz de Santa Arma a la Presidencia de la Repblica, en el lapso com-
prendido entre el 20 de abril de 11353 y el 13 de agosto de l B 5 ~ El propio,
Santa Anna tuvo que abandonar la Presidencia debido a otro movimiento
de sublevacin: el Plan de Ayutla, promulgado el 14 de marzo de j 854
por Juan lvarez e Ignacio Cornonfort.
Santa Arma fue quien primero modific el nmero original de secre-
taras de Estado, al establecer cinco de ellas en abril de 1853, en un decreto
de Bases para la Admiuistracin de la Repblica; estas secretaras fueron:
Relaciones Exteriores; Relaciones Interiores, Justicia, Negocios Eclcsisti.'
cos e Instruccin Pblica; Fomento, Colonizacin, Industria y Cornercioj :
Guerra y Marina; y, Hacienda.
El Ministerio de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio qued-
encargado de la estadstica, la colonizacin, el fomento de la industria y el
comercio, las patentes, las exposiciones pblicas agrcolas, mineras y fabri-
les, las vas de comunicacin y las ohras pblicas de utilidad y de ornato'
realizadas con fondos pblicos."
En mayo de 1853, Santa Anna realiz adiciones a las Bases mencio-
nadas, mediante las cuales estableci la Seci eraria de Estado v de Gober-
nacin, la cual qued encargada de las relaciones con el Consejo ele Estado,
el gobierno interior, la polica de seguridad, los montepos y establecimientos
de beneficencia, las crceles, la libertad de imprenta y las festividades na-
cionales y diversiones pblicas," Con esto, el nmero de secretarias se elev
a seis Adems, se cambi el nombre de la Secretara de Hacienda por el de
Hacienda y Crdito Pblico, y en el mismo mes Santa Arma expidi un decre-
to en el que por primera vez se establecieron las materias que corresponda .
atender a cada una de las secretaras, salvo la de Guerra y Marina y la de
Hacienda y Crdito Pblico, las cuales no fueron incluidas en el decreto....
10 Dubln y Lozano, op, cit., t. V, pp. 124 a 125.
11 Ldem, pp. 640 a 645.
12 Ldem, t.: V I ~ pp. 366 a 368.
18 Idem, pp. 400 Y 401.
14 Ldem, pp, 405 Y 406. J ..
La revolucin derivada del Plan de AyutIa dio fin a la carrera poltica
de Lpcz de Santa Anna y origen a la Constitucin de 1857. Como anti-
cipo de sta, el presidente Comonfort expidi el 15 de mayo de 1856 el
Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, en el cual se
mantuvieron los ministerios de Relaciones Exteriores, Gobernacin, Justicia,
Fomento, Guerra y Hacienda."
En el lapso que va desde el restablecimiento de la Constitucin de 1824
(mayo 1847) hasta la expedicin de la Constitucin de 1857, estuvieron al
frente de la Presidencia quince titulares y ciento ochenta y cuatro en los
minsteros." Por lo tanto, en los treinta y tres primeros aos de la Rep-
blica fungieron cincuenta y ...n presidentes como titulares del Poder Eje-
cutivo y quinientos diecisis ministros y secretarios de Estado formaron sus
respectivos gabinetes,
lII. tPOCA DE BENITO JUREZ
Inmediatamente despus de ser expedida la Constitucin de 1857 se
convirti en motivo de sublevacin, que lleg a ser secundada por el propio
presidente Comonfort el 19 de diciembre de 1857. Lo anterior llev a Benito
jurcz a asumir la Presidencia. de la Repblica en su carcter de presidente
de la Suprema Corte de Justicia, en cumplimiento de lo establecido por el
artculo 79 de la Constitucin, para los casos de faltas del Presidente de
la Repblica. En tales circunstancias se produjo en la Presidencia de la Re-
pblica una doble titularidad entre Jurez y los impugnadores de Ir. Consti-
tucin de 1857, quienes inicialmente apoyaron a Comonfort y que ms
tarde lo desconocieron designando presidente provisional a Flix Zuloaga.
Para mantener la vigencia de la Constitucin, Jurez march al in-
terior del pas; despus de un largo recorrido en el que pas por Guanajuato,
Guadalajara, Manzanillo, Panam, Cuba y Nueva Or1ens, instal el go-
bierno en el puerto de Vera cruz el 5 de mayo de 1858. En los tres aos
que dur la guerra de reforma, el partido conservador cont con seis pre-
sidentes de la Repblica que disputaron a jurez su legitimidad presidencial.
Como consecuencia de la separacin del Estado y la Iglesia derivada
de las Leyes de Reforma, el 18 de febrero de 1861 se modific el nombre de
la Secretara de Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica por el
de Secretara de Justicia e Instruccin Pblica." Los requerimientos de la'
guerra llevaron a Jurez, el 3 de abril de 1861, a reducir a cuatro el n-
mero de secretaras de Estado, uniendo la de Relaciones Exteriores con la
15 Felipe Tena Ramrez: Leyes fundamentales de Mxico, op .eu., p. 510.
u Mxieo , travs de los informes presidenciales, op. cit., pp. 281' a 373.
lT Dublin y Lozano: op. elt., t. IX, pp. 85 Y86.
LA ADMINIS',RACIN PBLICA FEDERAL' .fl.l'< M:XICO 143
de Gobernacin y la de Justicia con la de Fomento, aunque el 12 de junio
del mioma ao restableci las seis secretarias anteriores," Durante el pe-
rodo de guerra, Jurez expidi un decreto mediante el cual se sealaron
los ramos de la administracin pblica, distribuidos entre las seis sccre-
earas de Estado existentes."
Vencidos militarmente los conservadores, Jurez pudo restablecer el
gobierno en la capital de la Repblica el 11 de junio de lU61. La dificil
situacin econmica prevaleciente lo oblig a suspender el pago de la deuda
externa en junio de 1861, lo cual desencaden la intervencin francesa
consumada en mayo de 1863. Los tropiezos econmicos tambin produjeron
que en diciembre de 1861 volvieran a reducirse a cuatro las secretaras del
Despacho, restableciendo la vigencia del acuerdo semejante dictado en abril
de 18G1."0 Las secretaras de Fomento y de Gobernacin fueron restable-
cidas el 20 de julio de 1BG? yel 29 de noviembre de 1867, respectivamente,'
despus que Jurez volvi a sentar la sede del gobierno en la capital del
pas el 15 de julio de 1867.
21
De los nueve aos que Jurez estuvo al frente de la Presidencia de
la Repblica hasta la restauracin del sistema republicano, los tres pri-
meros los pas en lucha contra los conservadores fuera de la ciudad de
Mxico, y slo pudo permanecer dos aos en la capital antes de tener que
abandonarla nuevamente, para luchar por cuatro aos contra los inva-
sores franceses y los imperialistas. En tales circunstancias muy poco pudo
desarrollarse la administracin pblica y la mayor preocupacin del presi-
dente Jurez fue restablecer el orden y lograr el fortalecimiento del Poder
Ejecutivo, para lo cual propuso reformas constitucionales que representa-
ban restriccin a las facultades del Poder Legislativo, a.< como el estable-
cimiento de la Cmara de Senadores." La propuesta no file aceptada porque
Jurez pretenda que fuera modificada la Constitucin mediante reieren-
dum,ell el cual los electores manifcstarian su aceptacin para que los
diputados que iban a elegir llevaran a cabo las reformas a la Consti-
tucin.
De diciembre de 1857 hasta su muerte en julio de 1872, Jurez tuvo
que orientar las tareas de la administracin pblica a la consolidacin de
.la paz, Por otra parte, en esta etapa encontramos que se inici el desarrollo
de algunas actividades que se dirigan a impulsar ciertos sectores de la eco-
rromia. En materia de comunicaciones fue concluido el ferrocarril entre
ls' ciudades de Mxico y Puebla, y se iniciaron los trabajos de las vas
18 Ldem, pp, 139 Y 235, respectivamente.
111 Ldem, pp, 88 a 90.
20 Idem, p. 337.
21 Idem, t. X, pp. 28 Y 166.
II Idem, pp. 44 a 49.
144 R O ~ G O MORENO R O ~ G U Z
.;
frreas a Tacubaya, Toluca y Veracruz; 23 un proyecto que recibi gran':
atencin fue la construccin de un canal interocanico en Tehuantcpec."
A consecuencia de las suspensiones de garantas decretadas por el Legs- i
lativo en esta etapa se hizo costumbre que el Ejecutivo estuviese dctado.
de amplias facultades para legislar, especialmente en el ramo de Hacienda" .
as como en el de Guerra."
La muerte sorprendi a Jurez en lucha contra varias sublcvacioriesj :
de las cuales la que haba cobrado mayor importancia fue la derivada del:
Plan de la Noria promovido por Porfirio Daz en noviembre de l871
l
bajo.
el lema "Constitucin de 1857 y libertad electoral", "Menos Gobierno y l
ms libertades".
El presidente de la Suprema Corte, Sebastin Lerdo de Tejada, asumi
interinamente la Presidencia de la Repblica y de inmediato expidi un
decreto fechado el .:.7 de julio de 1872, mediante el cual concedi amnista l
general a los responsables de delitos polticos. Esta medida no tuvo los re-'
sultados de pacificacin esperados, ya que las revueltas, sublevaciones e in.. :
surreeciones se tornaron ms frecuentes.
IV. DICTADURA DE PORFIRIO DIAZ
La reeleccin de Lerdo de Tejada desecaden un nuevo levanta-;
miento de Porfirio Diaz en enero de 1876, al travs del Plan de Tuxtepec,
en el que se proclamaba el principio de la no reeleccin y el desconocimiento ,
del gobierno. La rebelin no pudo ser sofocada y Lerdo tuvo que abandonar l
la Presidencia el 20 de noviembre de 1876.
Diaz asumi el Poder Ejecutivo por una semana y en seguida Juan M. ,
Mndez ocup la presidencia por setenta das. Daz volvi a fungir como,
presidente provisional durante tres meses y despus cubri un perodo de
tres aos y medio como presiuente constitucional. Durante esta gestin ma-
nifest en 1879 (ante el Congreso) su "solemne protesta de que jams,
admitir una candidatura de reeleccin, aun cuando sta no fuese prohi-.
bida por nuestro Cdigo, pues que siempre acatar el principio de donde
eman la revolucin iniciada en Ti..acpec"."
Durante este primer perodo presidencial de Porfirio Diaz, se desta-
caron Jos trabajos para extender las vas frreas, el establecimiento de.
un observatorio meteorolgico central, la reorganizacin de la Secretara
de Hacienda y la determinacin de los estudios que deban realizar .Ics i
aspirantes a empleos pblicos."
28 Mxico a lravs de los informes presidencit.des, op. cil., p. 520.'
24 I dem, p. 525.
la Dubln y Lozano: op. eit., t. XI, pp. 9 a 11, 593 y 594. '
18 Mxico ti lravls d. los informes Jlresidenciales, ';p.' cit., t. 5,:vol. '2, p. 9.
" Idem, pp. 10 a 22. ' " ., " " ""
El 12 de julio de 1880 fue elegido Manuel Gonzlez para ocupar la
presidencia del 10. de diciembre del mismo ao al 30 de noviembre de 1884.
Durante este perodo se realizaron reformas al procedimiento de contabi-
lidad fiscal y se estableci una seccin de Crdito Pblico y otra de Esta-
dstica Fiscal dentro de la Secretara de Hacienda; se reorganiz el Con-
servatorio Nacional de Msica; y se estableci la Direccin General de
Estadstica en la Secretara de fomento.
Si bien Porfirio Diaz promovi en 188 que se reformara la Cons-
titucin para introducir la no reeleccin de presidente y gobemadores, la
prohibicin no fue absoluta, ya que slo operaba para el perodo inmediato
siguiente. Esta salvedad permiti que ocupara nuevamente la presidencia
el 10. de diciembre de 1nI"-l, Y mediante dos reformas constitucionales ms,
pudo perpetuarse en el por\er sin infringir la Constitucin. En 1 ; ~ ,-e per-
miti una sola reeleccin inmediata y finalmente en lB90 se suprimi com-
pletamente la prohibicin de reeleccin. La ascensin de I'orfir io Diaz ,
representa un fortsimo contraste en el desarrollo poltico y admini..t rativo
del pas, si tomamos en cuenta que al triunfar la revolucin de Tuxtepec
se haban sucedido cincuenta y se;, titulares m la Presidencia de la Re-
pblica -n un lapso de cincuenta y dos aos y que Diaz haba' ocupado la
presidencia por treinta.
En los trescientos treinta meses en que Diaz estuvo ininterrumpida-
mente al frente del Poder Ejecutivo, la admini-tracin pblica se desarroll
sobre todo en los siguientes aspectos: deslinde de tierras, cornunic.iciones,
reorganizacin haccndaria, educacin y fortalecimiento de 1,,-, fuerzas ar-
madas.
En materia de crdito pblico encontramos que en 1893 [uerr.n esta-
blecidas la Junta Consultiva de Crdito Pblico y la Direccin de Deuda
Pblica; en el mismo afio fue constituido el Consejo Haccndario, en el
que la Federacin y les estado, se unieron p;lra coordinar las actividades
de recaudacin de impuestos. En 1900 se estableci la Direccin General de
Aduanas, en 1905 el Departamento de Inspccrin de Instituciones de Cr-
dito y en 1910 la Direccin- de Contabilidad " Glosa, .
La importancia concedida a las comunic;tr:ioncs se \e rcflcj;,da en el
establecimiento de la Secretara de Comunicaciones y Obras j'(,lJjic;,s en
mayo de 11191, la reorganizacin de la Admini-tracin Gcnnal ,k Correos
en 1897, la construccin de ferrocarriles y el tendido le lineas telegrficas.
Por cuanto se refiere a los aspectos educativos, se crearon la Escuela
Normal de Profesores y la Escuela Normal de Profesoras, el Instituto M-
dico Nacional, el Consejo Superior de Instruccin Primaria, la Direccin
General de Instruccin Primaria, el Instituto Bibliogrfico Mex',::l'10, la
Subsecretara de Instruccin Pblica, la Direccin General de Enseanza
Normal, el Consejo Superior de Educacin, la Secretara de Instruccin
146
RODRIGO :MORENO RODRGUEZ
Pblica y Bellas Artes, el Instituto Patolgico Nacional, el Instituto Bacterio-
lgico Nacional, la Escuela Nacional de Altos Estudios y la Universidad
Nacional de Mxico. Asimismo debe destacarse las reorganizaciones inter-
nas de la Secretara de Guerra y Marina de H:96 y en 1900.'8
Posteriormente, la administracin pblica sufri otras modificaciones
ms: en mayo de 1901 se modific la denc:ninacin de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico por la de Hacienda, Crdito Pblico y Comer-
cio; y en mayo de 1905, la Secretara de Justicia e Instruccin Pblica fue
substituida por la Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes.
V. PERIODO POSTREVOLUCIONARIO
Al triunfar la revolucin, Francisco I. Madero asumi la Presidencia
despus del perodo provisional de Francisco Len de la Barra. Madero
organiz la administracin pblica con ocho secretaras: Relaciones Ex-
teriores; Gobernacin; Instruccin Pblica y Bellas Artes; Justicia; Fo-
mento; Comunicaciones y Obras Pblicas; Hacienda, Crdito Pblico y
Comercio; y, Guerra y Marina.
En los catorce meses que Madero estuvo al frente del Poder Ejecutivo
se elabor un proyecto para el desarrollo del territorio de Baja California;
un proyecto de ley forestal; se constituy la Comisin del Lago de Texcoco;
se reorganiz pcltica y municipalmente el Distrito Federal; se busc la
forma de reorganizar el gobierno de los territorios; se cre la Caja Postal
de Ahorros; se organizaron estaciones agrcolas experimentales; se cre la
Academia Nacional de Medicina; se reorganiz la Direccin General de
Correos; se instituy el Directorio Postal; se reorganiz la Caja de Prs-
tamos para Obras de Irrigacin y Fomento de la Agricultura; y se reorga-
niz el servicio de faros.
Por otra parte, se reorganiz el ejrcito uncdiante una nueva Orde-
nanza General, ;. cre la Junta Superior de Guerra y fue establecido el
servicio militar Obligatorio. Se cre la Comisin Nacional Agraria para
solucionar el problema de la pequea propiedad, as como la conservacin
y fomento de bosques, el uso de las aguas y la colonizacin; fue reorga-
nizada la Escuela Nacional de Agricultura y Veterinaria, y se estudi la
forma de organizar y establecer escuelas rudimentarias en todo el pas.
Asimismo, se nombraron inspectores del desarrollo de la industria petro-
lera, para prevenir accidentes y fijar el Impuesto correspondiente. Dentro
de la Secretara de Fomento se cre el Departamento del Trabajo, con una
planta de doce empleados."
,. lMm, pp. 4'7 III?
~ $"P. 1ti'I ~
Posteriormente Venustiano Carranza pudo organizar el gobierno que
restableciera la institucionaJidad. En su carcter de Primer Jefe del Ejr-
cito Constitucionalista, emiti en diciembre de 1913 un decreto estable-
ciendo ocho secretaras de Estado: Relaciones Exteriores; Gobernacin; J us-
ticia; Instruccin Pblica y Bellas Artes; Fomento; Comunicaciones y Obras
'Pblicas; Hacienda, Crdito Pblico y Comercio; Guerra y Marina.
Todava como Primer Jefe, Carranza expidi en abril de 1917 una
Ley de Secretaras de Estado, estableciendo seis secretaras y tres depar-
tamentos. Las secretaras eran: de Estado; Hacienda y CrditoPbJico;
. Guerra y Marina; Comunicaciones; Fomento; Industria y Comercio, Los
departamentos fueron: Judicial; Universitario y de Bellas Artes; Salubri-
dad Pblica. El Departamento Judicial recibi la denominacin de Pro-
curadura General de la Nacin y el Departamento Universitario y de Bellas
Artes, la de Universidad Naeional."
Ya como presidente constitucional, Carranza promulg en diciembre
de 1917, una Ley de Secretaras de Estado en la cual se establecieron siete
secretaras y cinco departamentos. Las secretaras fueron: Gobernacin; Re-
laciones Exteriores; Hacienda y Crdito Pblico; Guerra y Marina; Agri-
cultura y Fomento; Comunicaciones y Obras Pblicas; Industria, Comercio
y Trabajo. Como departamentos se establecieron: Universitario y Bellas
Artes; Salubridad Pblica; Aprovisio-ramcntos Generales; Establecimientos
Fabriles y Aprovisionamientos Militares; y el de Contralora."
En enero de 1918 Fueron expedidas las leyes orgnicas del Departa-
mento de Aprovisionamientos Generales y del de Contraloria." Este ltimo
qued encargado de llevar las cuentas generales de la nacin, establecer
. mtodos de contabilidad y procedimientos para rendir cuentas del manejo
de fondos y bienes. Tambin contaba con atribuciones para realirar eI-
ludios sobre la organizacin interior, procedimientos y gastos de las depen-
dencias del gobierno.. con el objeto de obtener economa en 1M
gastos y eficiencia en los servicios.
El derrocamiento de Carranza por los seguidores del Plan de Agua
Prieta, ha venido a ser el ltimo caso en que se ha roto la continuidad
institucional mediante procedimientos contrarios a la Constitucin. Un con-
traste que podemos resallar consiste en que hasta la promulgacin de la
Constitucin de 1917, y transcurridos noventa y tres aos desde el esta-
blecimicnto del rgimen presidencial, se produjeron sesenta y nueve cambios
en la titularidad del Poder Ejecutivo. En cambio, en los sesenta y dos aos
de vigencia de la Constitucin de 1917, quince titulares han asumido la
Presidencia de la Repblica.
... 'ti,.,... rf"'. :-:, y .
1'0..... "h...f. .1... "11.
M '\fu"*,, =, ., r t_ r'l1.
Veamos ahora la forma en que la administracin pblica federal ha
evolucionado a partir de entonces. Alvaro Obregn result elegido presi-
dente el 5 de septiembre de 1920 y asumi el cargo el lo. de diciembre del
mismo ao. En el tiempo que estuvo al frente de la Presidencia se esta-
bleci la Secretara de Educacin Pblica, que qued encargada, entre
otros asuntos, de la Universidad Nacional, ia Escuela Nacional Prepara-
toria, las escuelas sostenidas por la Federacin, la Escuela Superior de Co-
mercio y Administracin, el Departamento de Bellas Artes, el Conserva-
torio Nacional de Msica y los Talleres Grficos de la Nacin."
Tambin fue establecido el Departamento de Estadistica Nacional,
encargado de compilar y publicar peridicamente los datos concernientes
a la estadstica, as como formar censos. Con posterioridad fue dictado el
Reglamento para la Formacin de la Estadstica Nacional, en el cual se
orden la elaboracin ele CC;W3 de poblacin, industrial, agrcola, comer-
cial y de propiedad urbana y rstica, as como el monetario, el anuario
de estadstica nacional y el boletn mensual de estadstica."
En el perodo en que ocup la Presidencia el general Plutarco Elas
Calles, se reform la Ley Orgnica de Secretaras de Estado, al suprimirse
el Departamento de Aprovisionamientos Generales y facultarse a las secre-
taras y departamentos de Estado para realizar la adquisicin, por compra
o fabricacin, de todos los elementos necesarios para su funcionamiento;"
Para el mejoramiento general de la administracin pblica, Elas Calles
expidi un decreto el 25 de agosto de 1926, en el cual orden el estable-
cimiento de comisiones especiales de eficiencia en las secretaras y depar-:
lamentos de Estado, encargadas de realizar estudios e investigaciones para
la reorganizacin tcnica de los servicios !Jblicos, procurando la moder-
nimcin. de los sistemas de tramacion, contabilidad y archivo, asl como'
de cuidar que los empleados reunieran caractersticas de eliciencia adecuadas
a los puestos que desempeiiaran, Las comisiones deban integrarse con un.
representante de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, otro del
Departamento de Contralora y uno ms de la secretara o departamento
de Estado correspondicnte.:" El presidente consider que dichas comisiones
realirariar: un ual.oso accpio de datos y estudios que {rodria ser
chado en la formacin racional de los presupuestos de egresos.
En febrero ele 1926 se reform la Ley de Secretaras de Estado de 1917,.
a efecto de precisar las atribuciones del Departamento deContralora: ins-
peccin" de las oficinas recaudadoras y pagadoras; contabilidad y glosa de'
egresos e ingresos; contabilidad de la nacin; control previo de los egre-
33 Diario Oficial, 3 de octubre, 1921.
3' Diar;o O/ici,,!, 8 de enero y 12 de diciembre, 1923-.
so Diario Oficial, 22 de enero, 1925.
30 M'xico a Irao's de los informes presidenciales, op.cil., t: 5, vol. 3, 1'. 255:
sos; deuda pblica; relacin con la Contadura Mayor de Hacienda. Tam-
bin se expidi una nueva Ley Orgnica del Departamento de Contra-
loria."
En junio de 9 8 ~ e reform la ley que cre el Departamento de Es-
tadstica Nacional, al cual se le encarg editar el Anuario Estadstico de
los Estados Unidos Mexicanos y elaborar el censo de poblacin, el agro-
. pecuario y el industrial, as como estadsticas del movimiento de poblacin,
de instituciones sociales, agrcolas, ganaderas, industriales, de comunicacio-
nes, de comercio y financieras."
En el perodo presidencial de Pascual Ortiz Rubio se expidi la Ley
sobre Planeacin General de la Repblica con la finalidad de coordinar
" encauzar las actividades de las dependencias del gobierno, y conseguir
as el desarrollo material y constructivo del p.ris, El instrumento para lograr
estos objetivos era el Plano Nacional de Mxico, que contendra la divisix
del territorio nacional en zonas de plancacin y zonificacin urbana y re-
gional; la determinacin ele la red de vas de comunicacin y transportcs ;
de ubicacin y caracteres de los puertos y de Jos aerdromos; el progra-
ma de aprovechamiento de aguas federales; los lineamientos del programa
de reforestacin; y, la clasificacin y ubicacin de los edificios federales;"
De particular importancia fue el decreto presidencial expedido el 16 de
diciembre de 1931, por el cual se cre la Comisin Jurdica del Poder
Ejecutivo Federal, formada por el procurador general de la Repblica y
por todos los jefes de departamentos y oficinas consulrivas de las secre-
taras de Estado y departamentos administrativos, con el objeto de unificar
el criterio de los ditersos rganos de la administracin para la claboracin
adecuada de leyes, decretos, reglamentos )' cirrulares,"
El presidente Ahcla rdo Rodrigu('z intro.lujo varias modificaciones im-
portantes a la estructura de la. administracin pblica. En diciembre de j 932
se cre el Departamento del Trabajo cncarrado dc la aplicacin de las
leyes federales del trabajo, y se cambi la denominacin de la Secretaria
de Industria, Comercio y Trabajo por la de Secretaria de la Economa
Nacional. Tambin en el mes de diciembre se modifica la Ley de Secre-
taras de Estado, suprimindose el Dcpartamcuto de Contralora, cuyas
funciones pasaron a la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico."!
'. Finalmente, en abril de 1934- el presidente Rodrguez expidi la Ley
de Secretaras de Estado, Depart \ nentos Administrativos y Dems Depen-
dencias del Poder Ejecutivo, en la cual se reglamentaron ocho secretaras
87 Diario Oficial, 19 de marzo, 1926.
38 Diario Oficial, a de junio, 1928.
89 Diario Oficial, 12 de julio, 1930.
0 Diario Oficial, 18 de diciembre, 1931.
41 Diario Oficial, 12 y 29 de diciembre, 1932.
y cinco departamentos. Las secretaras fueron: Gobernacin; Relaciones
Exteriores; Hacienda y Crdito Pblico; Guerra y Marina; Economa Na-
cional; Agricultura y Fomento; Comunicacioves y Obras Pblicas; y, Edil"
cacin Pblica. Los departamentos fueron: Trabajo; Agrario; Salubridad
Pblica; Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares; y, Dis-
trito Federal. En la propia Ley quedaron incluidos la Procuradura General
de la Repblica, la Procuradura de Justicia del Distrito y Territorios fe-
derales y los gobiernos de los territorios federales!'
Una nueva Ley de Secretaras y Departamentos de Estado fue expe-
dida durante el gobierno del general Lzaro Crdenas, en diciembre de 1935.
Las ocho secretaras en ella reglamentadas fueron: Gobernacin; Relaciones
Exteriores; Hacienda y Crdito Pblico; Guerra y Marina; Economa
Nacional; Agricultura y Fomento; Comunicaciones y Obras Pblicas; y
Educacin Pblica. Tambin fueron previstos siete departamentos: Tra-
bajo; Agrario; Salubridad Pblica, Forestal y de Caza y Pesca; Asuntos
Indgenas; Educacin Fsica; y, Distrito Federal."
En diciembre de 1936 se promulg una reforma a la Ley de Secre-
taras, mediante la cual se cre el Departamento de Publicidad y Propa-
ganda. En junio de 1937, el presidente Crdenas "reform la Ley de
Secretaras y cre el Departamento de Asistencia Social Infantil y el
Departamento de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico. En diciembre
del mismo ao se promulg otra reforma a 1- Ley de Secretaras, consis-
tente en la creacin de la Secretara de Asistencia Pblica y la desapari-
cin del Departamento de Asistencia Social Infantil;"
Otra Ley de Secretaras y Departamentos de Estado fue promulgada
por el presidente Crdenas en diciembre de 1939; estableci llueve secre-
taras: Gobernacin; Relaciones Exteriores; Hacienda y Crdito Pblico,
Defensa Nacional; Economa Nacional; Agricultura y Fomento; Comuni-
caciones y Obras Pblicas; Educacin Pblica; y, Asistencia Pblica. Fueron
establecidos los siguientes departamentos : Trabajo; Agrario; Salubridad
Pblica; Asuntos Indgenas; Marina Nacional; y, Distrito Federal." .
Como puede apreciarse, fueron suprimidos e! Departamento Forestal
y de Caza y Pesca, e! Departamento de Educacin Fsica y el Departa--
mento de Prensa y Publicidad, cuyas atribuciones pasaron a las Secre-
taras de Agricultura, Educacin Pblica y Gobernacin, respectivamente.
La estructura de la administracin pblica fue modificada de la si...
guiente manera durante el perodo presidencial de! general Manuel fivila
Camacho. En diciembre de 1940 fue reformada la Ley de Secretaras y
n Diario Oficial, 6 de abril, 1934.
.. Diario Oficial, 31 de diciembre, 1935.
" Diario Oficial, 31 de diciembre, 1936, 30 de junio, 1937 y 31 de diciembre,' 1937.
4S Diario Oficial, 30 de diciembre, 1939.
Departamentos de Estado para crear la Secretara del Trabajo y Previsin
Social i la Secretara de Marina. En octubre de 1943 se cre la Secretara
de Salubridad y Asistencia, fusionando la Secretara de Asistencia Pblica
y el Departamento de Salubridad Pblica."
Durante el gobierno del licenciado Miguel Alemn se expidi una
nueva Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, en diciembre de 19'16,
en la cual se establecieron trece secretaras de Estado: Gobernacin; Rela-
ciones Exteriores; Hacienda y Crdito Pblico; Defensa Nacional; Marina;
Economa: Agricultura y Ganadera; Recursos Hidrulicos; Comunicaciones
y Obras Pblicas; Educacin Pblica; Salubridad y Asistencia: Trabajo y
Previsin Social; y, Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa. Slo
se mantuvieron dos dcpartamentos : Agrario y del Distrito Federal. La pecu-
liaridad de esta Ley consiste en que a cad.r secretara y departamento se
le seal su mbito ele competencia en forma genrica; sin entrar en espe-
cificaciones, y se dej como facultad del presidente la expedicin de un
reglamento, en el cual se fijaran detalladamente las facultades de cada
dependencia. El reglamento fue dictado en enero de 1947."
Consicleramos conveniente sealar que a la Secretara de Bienes Na-
cionales e Inspeccin Administrativa se le otorg competencia en la Ley
mencionada para realirar los estudios y sugerir las medidas tendientes al
mejoramiento de la administracin pblica, los cuales deba someter a con-
sideracin del presidente de la Repblica, segn se dispuso en el Regla-
mento de la Ley,
Durante el perodo presidencial del licenciado Adolfo Lpez Matees
se expidi una nueva Ley de Secretara'> y Departamentos de Estado, en la
cual se reglamentaron quince secretaras: Gobernacin; Relaciones Exte-
riores; Defensa Nacional; Marina; Hacienda y Crdito Pblico; Patrimonio
Nacional; Industria y Comercio; Agricultura y Ganadera: Comunicaciones
y Transportes; Obras Pblicas; Recursos Hidrulicos: Educacin Pblica;
Salubridad y Asistencia; Trabajo y Previsin Social; y, Presidencia. Los de-
partamentos incluidos fueron: Asuntos Agrarios y Colonizacin; Turismo;
y, Distrito Federal."
Debemos resaltar que a la Secretara de la Presidencia se le asign
competencia para estudiar las modificaciones que deban hacerse a la admi-
nistracin pblica. Singular importancia revisti la reforma que durante
este perodo se hizo al artculo 123 Constitucional para establecer el apar-
tado B, mediante el cual se regularon constitucionalmente las relaciones
laborales entre el Estado y sus trabajadores, adems de la reglamentacin
" Diario Oficial, 31 de diciembre, 1940 y 18 de octubre, 1943.
41 Diario Oficial, 21 do: diciembre, 1946 y 2 de enero, 1947"
48 Diario Oficial, 23 de diciembre, 1958.
152
que de ellas se hizo al travs de la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado;"
Al finalizar la gestin presidencial del l i e n i d ~ Luis Echeverra Al-
varez, se reform la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, para
transformar al Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin en Se-
cretara de la Reforma Agraria, y al Departamento de Turismo en Secre-
taria de Turismo;"
VI. COMENTARIOS SOBRE EL PROCESO
La resea hasta aqu realizada de la evolucin de la administracin
pblica revela un crecimiento desordenado y desequilibrado de la misma
en un esfuerzo constante del gobierno de la Repblica por atender los re-
querimientos del ucsarrollo econmico y social del pas en diversos campos
productivos, sectores geogrficos y reas de actividad. El crecimiento cuan-
titativo de instituciones se lleg a traducir en graves desperdicios de recursos
derivados de la multiplicacin y, en muchos casos, de la duplicacin de
funciones.
Se puede apreciar que la tendencia generalizada se ha orientado a
solucionar problemas a corto plazo, sin consolidar acciones a un mayor
plazo que lograsen dotar de una orientacin definida al crecimiento del
aparato administrativo. En este sentido, ha sido sumamente lento el avance
de prcticas institucionales que se encarguen permanentemente de propi-
ciar el mejoramiento y racionalizacin de estructuras, sistemas y 'proccdi-
mientas administrativos.
Como ya se dijo, en 1917 se estableci el Departamento de Contra-
loria, mismo que tena entre sus responsabilidades el "hacer estudios sobre
la organizacin interior, 'proredimientos )' gastos de las secretaras, depar-
tamentos y dems dependencias del Gobierno, con el objeto determinado de
obtener la mayor economa de los gastos y eficacia de los servicios". Este
Departamento fue suprimido en diciembre de 1932 mediante reforma a la
Ley de Secretaras de Estado, sin que se transfiriesen sus atribuciones a nin-
guna otra dependencia.
En agosto de 1926 el presidente Ellas Calles cre las Comisiones Espe-
ciales de Eficiencia para todas las secretaras y departamentos. Fueron esta-
blecidas a fin de realizar estudios e investigaciones destinados a lograr una
"reorganizacin tcnica de los servicios pblicos, procurando el empleo de
sistemas modernos de tramitacin, contabilidad, archivos y en general todas
aquellas (sic) que con el menor costo posible faciliten el rpido despacho
de los negocios que tienen a su cargo" .
Diario O/icitJ1, 5 de diciembre, 1960 y 28 de diciembre, 1963.
o. Diario OicitJ1, 31 de diciembre, '1974.
LA ADMINISTRACIN PBLICA }'EDERAL EN MXICO
153
Adems de sealarles esta meta de modernizacin, se les asign la tarea
<le cuidar que los empleados reunieran caractersticas de eficiencia adecua-
das a los puestos que desempearan, pudiendo proponer la remocin de los
mpleados ineficientes. Podemos concluir que los objetivos involucrados se
refirieron a cuestiones de modernizacin, celeridad y eficiencia, debiendo
integrarse las comisiones con tres miembros nombrados por la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, el Departamento de Contralora y la depen-
dencia de que se tratara. Para cumplir su objetivo, las comisiones deban
realizar inspecciones para investigar los sistemas de trabajo, organizacin
interior y aprovechamiento del tiempo, a fin de emitir un dictamen sobre
modificaciones que resultaran necesarias a la organizacin interior de la
dependencia.
Por otra patte, el Departamento de Presupuesto que fue creado en 1928
tena a su cargo "coordinar y encauzar las actiuidades de las distintas de-
pendencias del Gobierno, para conseguir el desarrollo material y constructivo
del pa, a fin de organizarlo en una forma ordenada y orgnica.".
En septiembre de Jt-3 se cre la Comisin Intcrsccrctarial para el Me-
joramiento de la Organizacin de la Administracin Pblica, integrada por
Iossul-sccrctarios y secretarios generales de todas las dependencias, as como
un representante de la Procuradura General de la Repblica, A su cargo
-qued la
. formulacin y realiracin de un plan coordinado de mejoramiento en
la organizacin de la Administracin Pblica, a fin de suprimir servi-
cios no indispensables, mejorar el rendimiento del personal, hacer ms
expeditos los trmites con el menor costo [mra el Erario )' conseguir el
mejor aprouechamiento de los Iondos [cblicos.'"
tarea de la Comisin deba realizarse mediante el estudio de las
normas para elaborar el proyecto de presupuesto de egresos, Adems, la
Comisin deba
proponer normas sobre el control de adquisiciones y movimiento de
almacenes, as como la interpretacin a las disposiciones del Estatuto
de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin, necesaria
para"hacer expedita la satisfactoria seleccin de personal }' la eleva-
cin de sus rendimientos de trabajo".
Establecida en 1947 la Secretada de Bienes Nacionales e Inspeccin
Administrativa, la Ley de Secretaras correspondiente le seal competencia
para "realizar estudios y sugerir las medidas tendientes al mejoramiento de
.1 Mixico 4 'ravis dI los inform.s pr.sidenciales, op. cit., t. 5, vol. 4-, p. 429.
154
la administracin pblica". Por su parte, el Reglamento de la Ley dispuso
que los estudios deban ser sometidos a la consideracin del presidente de
la Repblica. Dentro de esta Secretara se estableci la Direccin Tcnica.
de Organizacin Administrativa que tuvo a su cargo realizar los estudios
para coordinar el mejoramiento administrativo de las dependencias.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de diciembre de 1958;
otorg a la Secretara de la Presidencia la competencia para estudiar las
modificaciones que debieran hacerse a la administracin !Jblica, sustitu-
yendo as a la desaparecida Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin
Administrativa.
Este aspecto de competencia de esta Secretara se encomend en abril
de 1965 a la Comisin de Administracin Pblica, la cual desarroll sus
trabajos hasta 1970. La Comisin se aboc a determinar la ms adecuada
estructura de la administracin !Jblica y las modificaciones que deberan
hacerse a su organizacin para accierar el desarrollo econmico y social del
pas, introducir mejoras en las tcnicas de organizacin administrativa 'Y
lograr una mejor preparacin del personal gubernamental.
La Comisin realiz un dianstico global que fue publicado en uti
documento titulado Informe sobre la reforma de la administracin pblica
mexicana, en el cual se propusieron los principios fundamentales que deban
regir las reformas a la administracin pblica en las reas de organizaci6n
y mtodos, administracin de personal, adquisiciones, almacenes, bienes
inmuebles y disposiciones jurdicas. En el anlisis de los problemas se seal
la necesidad de actuar en dos campos: en cuanto a la coordinacin de
todo el sector pblico y respecto al mbito interno de cada dependencia.
En 1971 se cre en la Secretara de la Presidencia la Direccin Ge-
neral de Estudios Administrativos, que substituy a la Comisin de Admi-
nistracin Pblica, y qued encargada de la coordinacin global de los tra-
bajos de reforma administrativa.
En enero de 1971 se dict un acuerdo presidencial mediante el u ~ l
se establecieron las bases para la promocin y coordinacin de las reformas
administrativas. Se orden el establecimiento de comisiones internas de admi-
nistracin en las secretaras y departamentos de Estado, organismos des-
centralizados y empresas de participacin estatal, cuyo objetivo era plantear
.Y realizar las reformas necesarias prtra el mejor cumplimiento de objetivos y
programas e incrementar su propia eficiencia. Igualmente se crearon uni-
dades de organizacin y mtodos encargadas de asesorar tcnicamente el
planteamiento y la ejecucin de las reformas administrativas. A la Secre-
tara de la Presidencia se le seal la competencia para promover y cOf/Tc
dinar las reformas del sector pblico [ederal.": Posteriormente, se estable-
u Diario Oficial, 28 de enero, 1971:
, '.
LA AD.Mr:JISTRACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO 15,5.
ciclan unidades de programac ' ;1, encargadas de asesorar a los titulares de
las dependencias en el sealamiento de objetivos, la [ormulacin de planes
y preuisiones y la determinacin de los recursos necesarios para cumplir las
tareas que correspondieran a la entidad. Las unidades de programacin
deban participar en las comisiones internas de administracin."
La Direccin General de Estudios Administrativos estableci un plan
global de reforma administrativa al travs de la publicacin en 1971 de las
Bases para el programa de reforma administrativa del Poder Ejecutivo Fe-
deral 1971-1976, integrado por once programas, y seal el marco de re-
ferencia para realizar reformas en materia de programacin, gasto pblico,
informacin y estadstica, organizacin y mtodos, bases legales, recursos
materiales, recursos humanos. procesamiento electrnico de datar, contabili-
dad gubernamental )' organizacin sectorial y regional."
BIBLIOGRAFfA B.\SICA
Comisi6n de Administraci6n Pblica: Informe sobre la reforma de la admiristraci<Sn
pblica mexicana, Coordinaci6n General dc Estudios Administrativos de la Presi-
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Dubln, Manuel, y Lozano, Jos6 Mara: Legislacin mexicana. Coleccin completa d,.
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edicin oficial, Imprenta del Comercio, Mxico, 1913.
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Poder Ejecutivo Federal, 1971-1976, Direccin General de Estudios Administra-
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Tena Ramrez, Felipe: Leyes fundamentales de Mxico, 1800-/976, Editorial Porra,.
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1971-1976, Secretara de la Presidencia, Mxico, 1971.
CAPITULO VII
PROCESO ACTUAL DE REFORMA A LA
ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
SUMARIO
I. Teleologa del proceso actual do reforma a la administracin pblica.
n. Nueva estructura normativa. A) Constitu.in poltica. B) Ley Or-
gnica de la Administracin Pblica Federal. e) Reglamento interior y
manual de organizacin administrativa. D) Acuerdo interno de los titu-
lares de las dependencias del Ejecutivo. IIl. Nueva base jurdica de la ad-
ministracin pblica. IV. Principales aportaciones de la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal.
1. TELEOLOGIA DEL PROCESO ACTUAL DE
A LA ADMINisTRACION pBLICA
De la lectura del captulo anterior, que estudia la evolucin y desarrollo del
aparato administrativo gubernamental, puede apreciarse que a lo larga
de la historia de la administracin pblica en Mxico se han realizado un-
portantes cambios y adecuaciones para que sta pudiera irse adaptando a
las cambiantes y crecientes necesidades qlle el pueblo ha planteado a su
gobierno en tedas las pocas de. la vida institucional del pas: en este sen-'
tido puede hablarse de un proceso permanente de adecuacin o reforma
administrativa. Sin embargo, 110 es sino hasta 1965, con la creacin de la,
Comisin de Administracin Pblica, que dicho proceso empieza a desarro-
llarse en forma programada y de manera sistemtica.
Ante las demandas urgentes de una poblacin de ms de cincuenta
millones de personas, cuyo ndice de. crecimiento ocupa uno de los grados
ms elevados en el rnunuo, y a fin de afrontar el reto del desarrollo eco-
nmico y social de un pais con ennrmes carencias en los distintos rdenes
de la vi-!a, fue que en esa fecha -1965- se tom la decisin de que un',
grupo de calificados expertos condujera las labores tendientes a formular
un diagnstico sobre el estado que guardaba la administracin pblica, para'
que a partir de l Fe pudiese propone. una serie de medidas concretas
p.'\r.\ r.. e; 1;:1
rrnil'i ':llh'TIl.ll1l"ll(al. El informe l'n,.lu<ido '<Jr Ll (:'lllJi-("1 es UIl resti-
""'"i" .1., rlt".mr \'aH.I, rI '\1;11 1\;\ .k i"'pul..., rkdll:lf impor--
158
tantes avances administrativos, que muchas veces rinden frutos con el
correr de los aos.
Es frecuente encontrar importantes proyectos de desarrollo adminis-
trativo que no llegan a convertirse en acciones concretas ni producen bene-
ficios significativos al servicio pblico, debido a la falta de continuidad de
los programas gubernamentales. En e! caso de! reciente proceso adminis-
trativo mexicano, una coincidencia hizo posible el logro y realizacin de
los propsitos y acciones planteadas desde 1965, ya que once aos ms
tarde quien fuera presidente de la Comisin de Administracin, ocup la
primera magistratura del pas, con lo cual el programa de reforma admi-
nistrativa adquiri rango de prioridad gubernamental y recibi el apoyo de!
ms alto nivel poltico de Ia administracin.
El presidente Lpez Portillo invit a formar parte de su gabinete a
varios de los funcionarios que haban pertenecido a la citada Comisin y le
encomend al que fuera entonces secretario tcnico de la misma, licenciado
Alejandro Carrillo Castro, la ejecucin del programa como titular de la
Coordinacin General de Estudios Administrativos, que es la unidad cons-
tituida exprofeso dentro de la Presidencia de la Repblica, para tal pro-
psito.
A continuacin iniciaremos el estudio sobre la teleologa del programa
de reforma administrativa del"gobierno federal y de los principales cambios
orgnicos y funcionales realizados a la administ: acin pblica; asimismo,
haremos referencia a las principales reformas jurdicas efectuadas dentro de
~ proceso de reorganizacin administrativa.
f' El presidente Lpez Portillo, al hablar de los fines y objetivos de la re-
forma administrativa, seala que la reorganizacin propuesta tiende a con-
ertir la compleja estructura burocrtica actual, en una donde se precisen
responsabilidades, se corte la duplicidad de funciones y las decisiones fluyan
de manera rpida y eficiente hasta convertirse en hechos; agrega que los
flnes que persigue la reforma administrativa para e! desarrollo son la ef;-
ciencia y la honestidad.'
Para Carrillo Castro la reforma administrativa debe ser entendida como
un proceso permanente, como un proceso que persigue incrementar la efi-
cacia y la eficiencia del aparato administrativo gubernamental en la con-
secucin de todos los objetivos del Estado t" en tal sentido, seala, el actual
proceso de reorganizacin administrativa est estrechamente vinculado con
laevolucin general de la administracin pblica mexicana y en particular
~ n el desarrollo que ha tenido a partir de 1965. En su concepto, la ltima
"1 Reforma Administrativa, cuadernal de Filorofla Polltica, nm. 19, Secretarla
de Programacin y Presupuesto, Mbico, 1979, p. 9.
,s La r_forma adminJtrtUill4 en Mlllieo, edici6n del In.tituto Nadonal de Adml
Dlatracl6n Pblica, Mxico, 1973, p. 67.
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL I,N MXICO 159
fase de la ejecucin del programa ces la ms compleja y difcil de todo pro-
ceso de cambio planificado, porquc la decisin de transformar la adminis-
tracin pblica implica alterar inercias y afectar intereses creados, muchas
veces contrarios a los propsitos de eficiencia y honestidad administrativos."
, Como ya sealamos, dicho proceso administrativo se convierte en un
programa prioritario para la presente administracin y as lo seal el pre-
sidente de la Repblica desde el inicio de su mandato, en el discurso mismo
<le toma de posesin: "Para las polticas que hemos expuesto, requerimos
reorganizar la administracin para organizar al tJaJ."
La reforma administrativa planteada por el gobierno fcderal fue con-
-cebida como el medio idneo para hacer frente a graves problemas de
divcl1il naturaleza; agud;ls contradicciones entre el sector agropecuario com-
primicia y el sector industrial sobreprotegido; entre la economa rural sujeta
a precios fijos y la economa urbana subsidi.ida ; entre las necesidades de
importacin y la capacidad de exportacin; entre la demanda de creci-
miento de actividades productivas indispensables y las restricciones mone-
tarias y crediticias; entre la exigencia de produccin y la induccin inerte
al lucro; entre los incentivos y canalizacin de la inversin privada y los
mecanismos impositivos y de financiamiento pblico; entre la posibilidad de
estabilizar precios y la flotacin de la moneda; entre lo que el pas deba
producir y el derroche consumista de un sector favorecido; y lo que es ms
grave: en muchas partes, pero particularmente en el campo, con frecuencia
se contradijo la justicia con la eficiencia.'
Los graves vicios y disfunciones que haba acumulado la administra-
cin pblica no le permitan responder con eficiencia y oportunidad a los
reclamos sociales: el costo poltico de la ineficiencia gubernamental resul-
taba superior al que implicaba una rcfonna administrativa de gran alcance,
10 cual motiv la decisin de reestructurar a fondo la organizacin y fun-
cionamiento del gobierno federal.
Comentando la certera afirmacin de Melchor Ocampo de que "en
la administracin los medios son el todo", Carrillo Castro afirma que esa
frase expresa con toda claridad la preocupacin que debe tener todo esta-
d.ista no solamente de proponerse fines legtimos y objetivos de gran alcance,
SlnQ de procurar que existan los medios -tambin legtimos y ejicaces-s-
/Jara alcanzar dichos fines y objetivos de naturaleza poltica!' 6
La Nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, publicaci6n del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, Mxico,
1977, pp. 77 y 78.
.. Discurso de toma de posesin, diciembre, 1976.
Cfr. Alejandro Carrillo Castro: Reforma administrativa para el desarrollo eco-
ruSmieo " social (1976-1982), Revista de Admlnistracic"n Pblica, nms. 31.32, Instituto
N4cional de Admisistraci6n Pblica, Mxico, 1977, p. 11.
liI,,,., 1), 11.

El Programa Presidencial 1976-1982 para mejorar la administracin
pblica federal, establece cinco objetivos bsicos:
1. Organizar al gobierno para organizar al pas, mediante una refor-
ma administrativa para el desarrollo econmico y social, que contribuya a
garantizar institucionalmente la eficiencia, la congruencia y la honestidad
en las acciones pblicas.
2. Adoptar la programacin como instrumento fundamental de go-
bierno, para garantizar la congruencia entre los objetivos y las acciones de
la administracin pblica federal, precisar responsabilidades y facilitar as la
oportuna evaluacin de los resultados obtenidos.
3. Establecer un sistema de administracin y desarrollo del jlersonaJ
pblico federal que, al mismo tiempo que garantice los derechos de los tra-
bajadores, permita un desempeo honesto y eficiente en el ejercicio de sus
funciones.
4. Contribuir al fortalecimiento de nuestra organizacin poltica y del
federalismo en Mxico, a travs de instrumentos y mecanismos mediante
los cuales la administracin pblica federal -respetando la autonoma de
cada uno dc los poderes y niveles del gobierno-- 'propicie, por una parte,
el robustecimiento de las funciones encomendadas a los poderes Legislatiuo
y Judicial y, por la otra, una mejor coordinacin y una mayor pasticipa-.
cin de los tres niveles de gobierno en los procesos de desarrollo econmico
y social del pas.
5. Mejorar la- administracin de justicia para fortalecer las institu-
ciones que el pueblo ha establecido en la Constitucin, pata garantizara los
ciudadanos la seguridad jurdica en el ejercicio de sus derechos y respon-.
sabilidades y consolidar su conjianar en las instituciones y en sus gobernantes
Para el cumplimiento de los propsitos anteriormente sealados, han
sido establecidos .los siguientes programas especficos:
OBJETIVOl: a) modificacin de la estructura
y funcional de la administracin pblica federal; b) revisin y adecuacin
de las disposiciones jurdicas; e) desarrollo de los sistemas administrativos de
organizacin y mtodos, y d) fortalecimiento de! sistema de orientacin, in-o
formacin y quejas.
OBJETIVO 2. Para' consolidar' el ejercicio de las funciones globales.
de apoyo administrativo, se establecieron los siguientes programas: .t) pla-
neacin, programacin y presupuesto; b) financiamiento; c) ejecucin del
iJresnpuesto; d) contabilidad gubernamental; e) informacin, estadstica y
archivos; f). inormtirv.; g) evaluacin, y h) recursos materiales,
OBJETIVO 3. Programa para mejorar e! sistema de administracin
y desarrollo del personal al servicio del Estado.
STRATIVA ADM IN REFORMA
976-82
(ETAPAS y POllTICASl
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DE G LO B A L
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MARCO
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SUSTANTIVAS
DIAGNOSTICO
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ESTRUCTURA
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JURIOICOS "y
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G L. o e A L
INSTITUCIONAL
SECTORIAL
AMBITOS
'DE REFORM A
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'N)VELES y
MECANISMOS DE ADMINI5TRACION PUB L I eA f E oER AL
REFORMA .4 LOS SISTEMAS
SUStANTIVOS
REFORMA A LOS SISTEMAS
ADJETIVOS O DE APOYO
GLOBAL
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REFORMA AL SISTEMA
DE RECURSOS HUMANOS
NIVEL
MACRO O GLOBAL
NIVEL
MESO O SECTORIAL
NIVEL
MICRO O INSTITUCIONAL
PRESI DENTE
DE LA REPU8LICA
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"'''ILICA HDUA'- )
'1("lrUtl ..., D[ r,TADO V OI'AlItUllttlilTOI
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AOIlll.NI$r,,"TIVO
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DEPENDENCIAS CENTRALIZADAS
Y ENTIDADES PARAESTATALES
HUti"AIlIUTO.llnUtlOItU)
MECANISMOS DE PAR T 1,e IPAe ION
PARA LA COORDINAC ION
A NIVEL GLOBAL
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- COMISIONE, INTlRUeltt:TAI'I'IAlEI
- C{'''''SIO,. GASrO-nIllANCIAIlI!UHO
MECANISMOS' DE PARTICIPACION
PARA LA' CQORDINAC ION
A NIVEL SECTORIAL
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INSTITVCIONAL
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- (""IIIt. .. l"rE""" Dl ADIll.NIIHUCION
y 'ftO'.AIllIACION
- tOMIIlOH '''''ITATAIIIA .'XTA
PRESIDENTE
01: LA P.(PU81.. le A.
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- COOIllO',. ... C'OJrf ".(.*'I" PI !STUt!'OI
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)( t. ... _1"",111,.1(.10
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- Uc."( t""IA 01( I'IUJ""UIIACIOII
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1-'ARA.sTArALE:5
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN .MXICO 161
OBJETIVO 4. Programas: a) fortalecimiento del federalismo; y
b) a la organizacin de los poderes Legislativo y Judicial, y coordi-
nacin con el Ejecutivo Federal.
OBJETIVO 5. Programa para mejorar la administracin de justicia.
Para el debido cumplimiento de los objetivos mencionados y la eje-
cucin de sus programas correspondientes se estableci el programa de co-
municacin social.
La ejecucin de los programas abarca los tres niveles bsicos de la
administracin pblica: global, sectorial e institucionol.
En las siguientes grficas se aprecia con claridad la sntesis de los prin-
cipales objetivos y programas correspondientes a la reorganizacin admi-
nistrativa que est llevando a cabo la presente administracin gubernamental.
n. NUEVA ESTRUCTURA NORMATIVA
Quizs la aportacin ms significativa de la reforma administrativa
est representada por un conjunto de disposiciones jurdicas que en este
campo resultan un importante paso hacia la consolidacin y fortalecimiento
del derecho administrativo vrnexicano que estaba urgido, como acertada-
mente lo sealaban los juristas Fraga y Serra Rojas, de una revisin y actua-
lizacin, dada la existencia de disposiciones juridicas obsoletas que ya no
respondan a la realidad histrica del Mxico moderno. Dentro de las re-
formas jurdicas introducidas debe destacarse I,rioritariamcntc la promulga-
cin de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que viene
a ser el instrumento jurdico rector que tanta falta haca para la ordenacin
integral del aparato administrativo pblico.
Como sabemos, la anterior Ley de Secretarias y Departamentos de
Estado era un instrumento meramente enunciativo de las dependencias del
Ejecutivo y sus funciones, que no regulaba la administracin pblica fede-
ral concebida como unidad orgnica y funcional.
La nueva Ley Orgnica de la Administracin sienta las bases de la
organizacin y funcionamiento de toda la administracin pblica federal;
por vez primero se regula en un dispositivo de e,lt' rango y natur.rlczn al
importnnte sector paruc-t.u.vl rcprcscura.lo JI"!' f1l1'J!lip1cs' ('I...:anisllh.s v cm-
Illl"sa. Illhlk",; lo cua! ,e,dt;. un si.:ni:,.\li\'1, ,,1"1' ,.,,!,) , toma-
11)1)"1 ('/1 (u,'ut.\ quc JI.;\ e Ul) rtdt J", 11t'ln'p" , 1I1/. ip;.). de ('I,., .. l dl
ta "io (;t'. J -lud',"" .\do .. dr :.\ '('\ : .. de Lt
!,,, ...'" ... .,' ......,.,.'. '"1' 1',0\ .. 1 .., l'.., " ( r
..-". .,.., . <OfI. .... .. l' "fe"' , 'f,..... ell tr':lCO
b (tltl el dt ....k )'
lh.Jo va r r : :.a <.k .nI 'l'm,;o.
162
Las cifras sobre dichas entidades pblicas variaba considerablemente,
a veces en varios cientos. La propia Secretara del Patrimonio Nacional,
que era en ese entonces la dependencia facuItada para llevar el registro
y control de los organismos y empresas del Estado, careca de un listado
medianamente actualizado. A partir de entonces se inicia una labor de
seguimiento e identificacin de estos entes pblicos, y se logran importantes
resultado; a fines de la administracin anterior, fecha en que la Secretara
de la Presidencia public por vez primera un documento que contena la
base jurdica, los antecedentes, la forma ele integracin y los objetivos de los
ms importantes organismos y empresas estatales: tambin edit, por esa
misma poca el Alanual de Or,Etanizacin del Gobierno Federal, el cual
comprenda asimismo a la administracin pblica paracstatal,
El avance fue significativo ya que se pas de lo que pudiramos llamar
el desconocimiento casi total de este sector a una fase en la que ya se iden-
tifica, por lo menos en trminos generales, el universo comprendido por esta
multiplicidad de entes pblicos. Lo anterior viene a ser particularmente
significativo, sobre todo si tomamos en cuenta que ms de la mitad del
presupuesto total de la federacin se ejerce va la administracin paraesta-
tal. Pues bien, gracias a las bases anteriores, fue posible que la nueva Ley
Orgnica cstablecicr... a este nivel los principios de normatividad y control
de las entidades paraestatalcs: asimismo, la ley sienta las bases para la
sectorizaein administrativa, modalidad fundamental para la mejor orga-
nizacin y control de 105 entes pblicos del sector paraestatal.
Como veremos posteriormente, por medio de la sectorizacin dichas
entidades pasan a formar parte de diversas agrupaciones dependientes, segn
la materia, de los distintos secretarios de Estado y jefes de departamento
administrativo, quienes fungen como coordinadores de sector para efectos
de la normatividad, planeacin y control (que antes no exista), de dichos
organismos. Al travs de esta medida se reduce el tramo de centro! del
presidente de la Repblica, quien anteriormente tena una relacin de acuer-
do directo con los titulares de las entidades, lo cual se realizaba, como es
lgico, de manera deficiente, producindose con cIJo un libertinaje de ges-
tin, manejos ineficientes y hasta "audulentos, as _como una especie de
pequeos feudos administrativos que manejaban intereses pblicos del Estarlo
sin una obligacin clara de rendimiento de cuentas. Al presidente de la
Repblica resultaba prcticamente imposible ejercer alguna direccin o con-
trol directos sobre cerca de un millar de entidades paraestatales.
El ejemplo anterior, mismo que analizaremos ms adelante, nos mues-
tra el significativo avance logrado en este campo y muy en particular por
lo que refiere a la actualizacin del derecho administrativo mexicano.
Es evidente la importancia que para la administracin pblica repre-
senta una serie de cambios jurdico-administrativos que se han venido reali-
LA ADMI.\'ISTRACN P1JBLICA FEDERAL EN MXICO 163
zando, Estamos conscientes de que las meras reformas jurdicas, los cambios
ormale no implican por s mismos un mejoramiento real de la adrnir.is-
tracin, pero s debemos aceptar que son el I:unto de partida, la base de
orientacin del desarrollo administrativo. Quienes reconozcan al sistema
jurdico una funcin finalista de conduccin del cambio, y no meramente
esttica de regulacin de una realidad determinada, podrn valorar 1:1 tras-
cendencia de lo realizado. Tenemos el caso de la propia Constitucin de j 917,
que a partir de entonces establece principios fundamentales de ju:t:ca
(articulo) 27 y 123), que en su momento pudieron pareu:r utpicos, pcro
que a la postre, en el desnrrollo histrico del .\l;;ico moderno, constituyen
la orientacin, los objetivos y acciones progr.unticas para les regimcncs
surgido> del movimiento revolucionario; a podemos afirmar que
mucho ha avanzado el pas en el cumplimient.. de les cc.. nstitu-
cionales. Lo mismo pudiera sealarse respecto a los sistemas c'emocrtico
y federal establecidos por la Constitucin, qU" en la rcalir;;,,! "C Y;'l des-
arrollando, consolidando y perfeccionando "o';, mente CO;1 ::1 de
varios lustros.
Los cambios sociales y polticos toman tic.npo l. en consecuencia, no
podernos exigir que de la noche a la maana se gc,tcn realidades d[ei(:ntcs;
ello cquivaldra a desconocer el proceso evolutivo dc les puc;:)!o:; en su
devenir histrico. Es en este sentido que afirmamos 'lue las reformas juridico-
administrativas introducidas constituyen un fignific:ivo y represen-
tan la tesis Iinalista que habr ele orientar el r arnhio administrativo,
y p:,'Jtico (1,; este pas para acceder al nuevo ,gio. Corresponde ah e: '1 la
instr'lmcntacin, la etapa de hacer vigentes en h realidad estos inp"
postulado"> normativos.
En este inciso se har un anlisis de la nueva estructura normativa
de la administracin pblica mexicana, que est representarla por un
jurdico-administrativo vertebrado a partir ele la Constitucin y explicitado
en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en los regla-
mentos interiores y manuales de organizacin interna de las dependencias
del Estado, as como en los acuerdos internos de los secretarios y jefcs de
departamento. Analizaremos el papel que desempea cada uno ele estos
instrumentos en la organizacin y funcionamiento de la administracin p-
blica concebida como un tocio orgnico y en rC'1acin con sus partes. Este
e.s otro avance notable que debernos consignar: la defi;licin del rango y
tipo de norma que dehe regir la organizacin y funciones de la adminis-
tracin en sus distintos niveles: global.. sectorial e institucional.
se confunda 10 que deba contener, por ejemplo, el
reglamento interior y el manual de organizacin; en el primero de ellos
se mezclaban asuntos propios de otros instrumentos normativos como el
reglamento de escalafn y las condiciones generales de trabajo; o bien,
164
RODRIGO Jl.IORENO RODRGUEZ
el reglamento interior contena tal especificidad de detalle quc pareca ms .
bien un manual de organizacin.
A continuacin enunciaremos la materia y el mbito o nivel de re-
gulacin administrativa de os instrumentos jurdicos mencionados.
A) Constitucum poltica
La Constitucin slo se encarga de establecer la base, el sustento, para
la creacin de las secretaras de Estado y departamentos administrativos, y
ella misma seala que una ley del Congreso se encargar del establecimiento
de los mismos y de la distribucin de sus competencias (artculo 90). Este
es un sano principio, ya que la organizacin de la administracin es cam-
biante por naturaleza y si se estableciera a nivel constitucional implicara .
una constante modificacin a la Carta Magna, lo cual resultara suma-
mente complejo en virtud del proceso dificultado de reforma constitucio-
nal. Como sabemos, una ley del Congreso es de ms fcil modificacin ya
que no requiere de la aprobacin de las legislaturas de los Estados, los
cuales, por otro lado, no tendran por qu intervenir en reformas legisla-
tivas concernientes a la administracin pblica federal.
B) Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
Esa Ley del Congreso a la que se hace referencia en el prrafo anterior
estuvo representada hasta diciembre de 1976 por instrumentos meramente
enunciativos de las dependencias y sus funciones (Ley de Secretaras y De-
partamentos de Estado) que no regulaban la administracin como un todo.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOAPF) tiene
como principal mrito, pues, el constituir el primer intento serio ele una
regulacin omnicomprensiva de esta importante institucin pblica del go-
bierno rnexicanc., la cual estudiaremos con mayor detenimiento ms adelante.
Por el momento bstcnos cousianar su funcin y papel de regulacin admi-
'o "
nistrativa dentro del contexto que estarnos analizando.
La Ley Orgnica se encarga de regular la organizacin y funciona-
miento de la administracin pblica federal en su conjunto; establece las
partes que la integran (administracin pblica centralizada y paraestatal);
determina las secretaras de Estado y los departamentos administrativos,
asignndoles competencia esoecIica; y, establece la base de regulacin de
los organismos descentraliza Jos y empresas de participacin estatal. Asi-
mismo, contiene las principales funciones de apoyo global que la Adminis-
tracin debe realizar en todo su mbito competencial de manera horizontal
(que abarca por igual a :;idas las dependencias y entidades).
e) Reglamento interior y manual de organizaci6n administrativa
A fin de establecer y deslindar el campo y niveles de regulacin corres-
pondientes tanto al reglamento interior como al manual de organizacin,
el Grupo de Directores Jurdicos de la Administracin Pblica Centralizada 1
realiz importantes estudios que tomaremos en cuenta para el desarrollo de
este tema.
A principios de 1971, los jefes de las unidades de organizacin y m-
todos de las dependencias del Ejecutivo Federal solicitaron una asesora
.al mencionado Grupo Jurdico, despus de haberse percatado de la con-
fusin que exista entre el contenido que sola darse a este tipo de instru-
mento (manual de organizacin) y el que se le asignaba a los reglamentos
interiores; la asesora tena por objetivo precisar la naturaleza y mbitos
de regulacin de dichos instrumentos, as como "diferenciarlos de otros de
apoyo administrativo, con el propsito de que sean complementarios entre
s, y no, como ha acontecido en ocasiones, duplicatorios y aun contradic-
torios".8
Ya anteriormente, a fina1cs de 1967, la Comisin de Administracin
Pblica sealaba importantes cuestiones en el Informe que sobre
el diagnstico de la administracin pblica:
No se encontraron, propiamente, in-trumenns, para la. planeacin
administrativa cncargidos de estudiar y analizar la organizacin tc-
nica de las actividades, para elevar la eficiencia y prever, en su caso,
futuros cambios de estructuras y proced.micntos,
La estructura y los procedimientos principales de trabajo de las
diferentes secretarias y departamentos de Estado estn detcnninados,
de una manera amplia y en ocasiones confusa, en las normas legales,
reglamentarias y administrativas, que se: han ido estableciendo a lo
largo del tiempo, sin que se haya hecho una. depuracin, seleccin,
actualizacin y codificacin de las mismas. Esto provoca, en algunos
casos, serias dificultades administrativas.
No se encontraron reglamentos interiores en todas las dependen-
cias. Cuando los h"., se trata casi siempre de documentos francamente
obsoletos. Incluso los reglamentos interiores elaborados ms reciente-
T Este grupo se ha venido reuniendo en forma regular de 1968 a la fecha. Estuvo
presidido en una poca por el director jurdico consultivo de la Secretaria de la Pre-
sidencia (1968-1970); posteriormenre (1971-1976) por el procurador general de la
Actualmente lo preside el jefe de la Unidad de Asuntos Jurdicos de la Pre-
SIdencia de la Repblica.
.8 El R.glamento Interior y .1 Manual d. Organizaci6.. Secretara de la Pre-
.dencia, Dil\'eci6n General de Eltudio. Administrativos, 1972, p. 5.
mente adolecen de un grave vicio: quieren abarcarlo todo. Pretenden,
ser un manual de organizacin de la secretaria o departamento de
Estado, 1m manual de algunos puestos principales de la dependencia
(secretario de Estado, subsecretario, ojiciel mayor, algunos directores),
un reglamento interior para el manejo del personal, etc. Y es impo-
sible que un solo documento, que adens se ha confeccionado de una
manera emprica, pueda sustituir a los diferentes instrumentos que re-
corniendan las tcnicas administrativas. En ningn C;::50 haba los ele-
mentes ndmini.trativos modernos que requiere un gran organismo p-
blico.
Cada secretara y departamento de Estado ha establecido una
serie de niveles jerrquicos. Sin embargo, no existe sobre este punto
un criterio comn a 19 largo de toda ia escala de jerarquas.
Los estudios administrativos demuestran la conveniencia de esta-
blecer de una manera tcnica los nivc1es jerrquicos y, adems, de
revisar de tiempo en tiempo estos niveles para irlos acoplando a las
necesidades de la evolucin del aparato administrativo."
En sintcsis podernos afirmar, como lo indicarnos en la introduccin a
la obra publicada por la Coordinacin General de Estudios Administrati-
vos sobre los reglamentes interiores de las dependencias de la administra-
cin pblica centraiizadn;" que la labor del Grupo Jurdico tena por objeto
establecer los lineamientos que habran de seguir las dependencias del Eje-
cutivo Federal para ia c'aboracin de sus diversos instrumentos jurdico-
administrativos y de cm manera evitar la confusin, muy generalizada, que
exista entre el contenido y funcin que sola darse a los reglamentos in-
teriores y a los manuales ele organizacin, as como a otros instrumentos,
tajes corno los reglamentos de escalafn, las condiciones gellc:'ales de trabajo,
y los manuales de procedimientos y sistemas administrativos.
El citado Grupo elabor un documento que describa las principales
caractersticas correspondientes al reglamento interior y al manual de orga-
nizacin. En dicho documento se sealaba que la diferencia esencial con-
siste en que el reglamento interior comprende la estructura jurdica, es
decir, la distribucin de competencias dentro de cada entidad y las rela-
ciones oue establece entre los diversos rganos son bsicamente relaciones
de r ~ h o administrativo; en tanto que el manual de organizacin debe
contener, en cambio, la informacin relativa a la estructura orgnica y
9 Injorme sobre la reforma de la administracion pblica mexicana, CAP, edicin
de la Coordinacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Rep-
blica, 1977, pp" ::5, 26 y 34.
10 Cfr. Reglamentos interiores de las dependencias de la administracin pblica
centrallsada, Presidencia de la Repblica, Coordinacin General de Estudios; Adm-
nistrativos, Mxico, 1978, pp. VII a XV.
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN M};XICO 167
funcional, a los mecanismos de coordinacin y comunicacin y a les prin-
cipales procedimientos operativos de la dependencia. En dicho insrtumcnto
se describen relacionesorgnicas, operativas, que se dan entre las unidades
administrativas de las dependencias y se enuncian sus funciones, as corno
los objetivos de las polticas que tienen sealadas, y por ello es un instru-
mento de apoyo al funcionamiento administrativo."
Los mbitos de aplicacin del reglamento interior y del manual de
organizacin corresponden a dos niveles administrativos diferentes. En el
nivel superior, el reglamento interior conici e facultades legales, dentro de
los lmites compctcncialcs establecidos por las leyes a cada institucin. Los
titulares de las dependencias del Ejecutivo sen depositarios de esas
facultades las cuales pueden delegar por medio de acuerdos internos (tratn-
dose de facultades delcgablcs}.
Se seala en el documento referido que para el mejor cump.imicnto
de sus facultades dclegables, los titulares pueden auxiliarse de diversas uni-
dades administrativas a las que encomiendan directamente dichas uncioncs.
Por lo que respecta a las facultades no delcrablcs, se establece que los titu-
lares pueden, sin embargo, auxiliarse de diversas unidades administrativas
encargadas de funciones de asesora y de iJrcparaci{Hj de la informacin
que necesite para la toma de decisiones.
Con base en los conceptos anteriores el Grupo ]urrJico concluy sus
estU(OS sealando:
De esta manera, queda claro que 1, -s acuerdos que se refieran a la
delegacin interna de facultades, as orno la informacin ;vicional
sobre la estructura orgnica de la dependencia, la forma de: realizar
las actividades ele sus diversas unidad,', administrativas, sus sistema."
de comunicacin y coordinacin, deben contenerse en el manual de
organizacin."
Con apoyo en los lineamientos formulados por el Crup de Directores
Jurdicos, el titular del Ejecutivo Federal envi al Congreso una iniciativa
de reformas a los artculos 26 y 28 de la Ley de Secretaras y Departa-
de Esta?o, a f, de que las diferencias mencionadas quedasen juri-
dicamentc sancionadas.
A continuacin expondremo sumariamente los alcances de dichas re-
formas:
Anteriormente a las reformas de 1972, al:,runos reglamentos interiores
eran firmad,os propios titulares de las dependencia, del Ejecutivo,
lo cual habla SIdo Impugnado en varias ocasiones ante la Suprema Corte,
11 El Reglamento Interior y el Manual Je Organizacin. op, eit., p. 27.
12 I dem, pp. 27 Y 28.
de Justicia de la Nacin. Este problema fue resuelto mediante las refor-
mas al artculo 26 de la citada Ley de Secretaras y Departamentos de
Estado, en el cual qued establecido que slo el presidente de la Repblica
poda firmar los reglamentos interiores, en uso de la facultad reglamen-
taria establecida en la fraccin 1 del artculo 89 Constitucional.
Con el propsito de facilitar la divisin del trabajo y la organizacin
de las secretaras y departamentos de Estado, el antiguo artculo 26 sea-
laba que los titulares de las dependencias del Ejecutivo estaban facultados
para delegar funciones "en sus subalternos"; sin embargo, deca que "slo
podran delegarse las no discrecionales" lo cual, en la prctica, resultaba
difcil de establecer.
En diversas ocasiones se discuti en el seno del Comit de Directores
Jurdicos cules actividades resultaban claramente discrecionales y cules
no. Para resolver esta situacin, en el nuevo artculo 26 se estableci clara-
mente que en principio "todas las facultades del titular son delcgables, ex-
cepto aquellas que por ley o por disposicin del reglamento interior respec-
tivo deban ser ejercidas por dichos titulares".
Asimismo. mediante la reforma al artculo 28 de la ley citada se esta-
bleci claramente la distincin entre los dos instrumentos jurdico-adminis-
trativos bsicos: el reglamento interior y el manual de organizacin. como
respuesta a los planteamientos formulados por los directores jurdicos.
El nuevo artculo 28, determinaba expresamente que el reglamento
interior slo sera expedido por el presidente de la Repblica y en l de-
beran establecerse las unidades administrativas de cada dependencia" y las
facultades correspondientes a cada una de ellas, as como la forma en que
los titulares de las dependencias seran suplidos en sus ausencias.
El establecimiento concreto de la esfera de competencia de las uni-
dades administrativas internas de las dependencias del Ejecutivo Federal,
otorga seguridad jurdica a terceros, quienes de esta manera poseen c.erteza
en la determinacin de las autoridades responsables, para los casos de mcon-
formidad contra sus actos.
A partir de entonces queda claramente establecido que, por su' parte,
el manual de organizacin slo deba consignar la forma de organizacin o
estructura orgnica que cada titular de una dependencia del Ejecutivo Fe-
deral determinara como 1:J. ms adecuada para atender al ejercicio de las
atribuciones que le han sido encomendadas por ley. Por esta va se otorga
l.l f1c.xihili.bd necesaria a los titulares de las .lcpendcncias para que puedan
ad.rptnr la organizacin administrativa interna, ya que la ley modificada les
facultaba para expedir el manual de organizacin de la misma.
En tal sentido, los titulares, por medio del manual de organizacin,
quedan facultados para modificar la adscripcin de las unidadcsndminis-
trativas de la dependencia entre los subsecretarios, el oficial mayor y ellos
LA ADMINIS{'RACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO 169
mismos, sin requerir para ello de la intervencin de un acto formal del
presidente de la Repblica.
Como puede apreciarse, mediante las reformas comentadas se deter-
mina claramente que por medio del reglamento interior de las dependencias
del Ejecutivo Federal, se otorgan juridicamente facultades a las unidades
'administrativas y que por conducto del manual de organizacin, el titular
de las dependencias establcce la adscripcin oignica de tales unidades.
Podemos afirmar que la anterior reforma constituy una de las me-
didas administrativas ms importantes que se dieron en el sexenio pasado
para institucionalizar y articular el proceso de reforma administrativa, pues
, con base en ello las dependencias del Ejecutivo Federal precedieron a formu-
lar sus instrumentos jurdico-administrativos bajo criterios homogneos y
con la debida flexibilidad para adaptarse a los cambios,
La nueva Ley Orgnica de la Adrninistr acin Pblica Federal rccoge
ntegramente los principios anteriores que se refieren al reglamento interior
y al manual de organizacin. Agrega como novedad la obligacin, a cargo
de las dependencias del Ejecutivo Federal, de expedir manuales de servi-
cios al pblico; de mantener al corriente Jo, escalafones de trabajadores;
de establecer los sistemas de estmulos y recompensas que determine la Ley
y las condiciones generales de trabajo respectivas, asi como los servicios de
apoyo administrativos en materia de nlancacion, !Jrogramacn, presupuesto,
informtica, estadstica, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad,
(scali;:acin y archluos. SL establece que las dependencias se organizarn
atendiendo al orden jcr.uquico que expresamente seala la Ley en sus
artculos 14 y 15.
Asimismo la nueva Ley Orgnica de la Administracin establece la
obligacin de Jos titulares de las dependencias de publicar los manuales
de organizacin en el Diario Oficial de la Frderacin a efecto de que el
pblico usuario de los servicios que imparte la administracin pblica tenga
debido' conocimiento de la adscripcin de las unidades administrativas que
integran cada dependencia del Ejecutivo Federal."
En 1974, la Secretoria de la Presidencia al travs de su Direccin
General de Estudios Administrativos public una gua para la elabora-
cin de los manuales aoministrativos," en la cual se sealaron los ele-
mentas que debe contener el manual de organizacin. A continuacin
citaremos los aspectos ms importantes concernientes a este instrumento ad-
ministrativo.
. En la gua antes referida se establece que el manual de organizacin
deber indicar en primer trmino el nombre oficial del organismo o unidad
la Cfr. Rr,r4"""/1lI J.",;,.", .. ,' "/J, eit, pp. X rr a xrv.
lO C/" }.("",u./,, "J... r...I" "" "' '"b"",,.;,<,,, N-rlTla.. de la Pre-
lIdH\da. !lh... ,,,- el,. T.eHlti ... . -,," M.... 197.
a que se refiere y los diversos niveles jerrquicos que comprende; contendr,
asimismo, un ndice y una introduccin Que exprese claramente la natura-
leza y propsitos bsicos de la institucin, as como un directorio de los
funcionarios y los cargos que ocupan (en los casos del sector paraestatal,
los miembros que integran el consejo de administracin).
Los manuales de organizacin tambin contendrn lo siguiente:
Antecedentes histricos. En este apartado debe hacerse una descrip-
cin de la glesis de la entidad o del rea descrita en el manual, en la
cual se indique la ley o decreto por la que se cre la misma, e incluya
una mencin de la inf-rrmacin sobresaliente acerca de su desarrollo his-
trico. Contendr, asimismo, los datos de las disposiciones jurdicas que hayan
modificado cualquiera de los aspectos de su 0\ ganizacn.
Legisla.cin o base legal. Deber hacerse una relacin de los ttulos de
los principales ordenamientos jurdicos, de los 'cuales se derivan las atri-
buciones de la entidad o de las unidades administrativas comprendidas en
ella; as como de las dems que le son aplicables en funcin de sus acti-
vidades.
Atribuciones. En este rubro se har una transcripcin textual y com-
pleta de las facultades conferidas a la entidad o a sus unidades adminis-
trativas, de acuerdo con las disposiciones jurdicas que den base legal a
sus actividades.
Estructura orgnica. En este apartado se describirn ordenadamente
los principales cargos y unidades administrativas de la dependencia, en fun-
cin de sus relaciones de jerarqua; codificndose en tal forma que sea
posible visualizar grficamente los niveles de jerarqua y las relaciones de
dependencia.
Funciones. Aqu se har una descripcin de las actividades inherentes
a cada uno de los cargos y unidades administrativas contenidas en la es-
tructura orgnica, para el cumplimiento de sus atribuciones legales.
Organograma. Este inciso deber contener una representacin r.,.-
Cica de la estructura orgnica que refleje, en forma esquemtica, la posicin
de las unidades administrativas que la componen y sus respectivas rclacio-
nes, niveles jerrquicos, canales formales de comunicacin, lneas de autori-
dad, supervisin y asesora."
Otro demento de suma importancia dentro de la estructura adminis-
trativa de las dependencias es el manual de puestos. En la misma gua de
la Secretara de la Presidencia seala que el puesto dcbe :ser identuicado
como la unidad bsica de trabajo en una estructura de organizacin, el
cual se integra por un conjunto de actividades a las que corresponden ciertos
requerimientos necesarios para llevarlas a cabo. Un puesto puede tener una
o varias plazas.
u l dem, pp. 19 a 21.
AMBITOS 'DEL REGLAMENTO
y
DEL MANUAL .0 E ORGAN I ZACI ON
EN CADA DEPENDENCIA
T I,TU LAR
DE SECRETARIA
O DEPARTAMENTO
.AMBITO DEL REGLAMENTO
I NTE R IOR
SEilALA"'IENTO DE LA CO"'PETEN-
CIA y FACULTADES DEL TITULAR
DE LA SECRETARIA ESPECIFICAN
DO CUALES SE DE LEGAN EN SUB
ALTERNOS Y CUALES,EN VIRTUD-
DE D,SPOSIC/ON LEGAL 1> DE L
REGLAWENTO INTERIOR, DEBE"
flAN SER EJERCIDAS PRECISA-
"'ENTE POR EL RESPECTIVO TI-
TULAR.
SEALA"'IENTO DE LA FORMA
EN QUe: LOS TITULARES OESe:-
RAN SER SUPLIOOS EN SUS
AUSENCIAS.
(ARTICULOS 26 y 28)
AMBITO DEL MANUAL
DE ORGANIZACION
INFORMACIO" SOSRE LOS ACUE!!
DOS INTERNOS EN LOS QUE EL
TITULAR DELEGA FACULTADE SI
LA ESTRUCTURA ORGANICA y LA
FOh ...A DE REALIZAR ACTIVIDA-
OES DE LAS OIVERSAS UNIOADES
AD"'INISTRATIVAS OE LA DEPEN-
DENCIA, ASI CO"'O LOS SISTE-
MAS OE CO... UNICACION y COOR-.
OINACION QUe: DESEEN ESTABLE-
CERSE PARA LA MEJOR REALIZt:
tlON DE TAREAS INTERNAS.
'ARTICULO
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:FACUL TADES
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I LA AUTORIDAD aER '
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I DELEGADA EN SU8ALTIIlNDS I
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L J
LOS "ESPONSASLES DEESTAS UNIDADES ADMINISTRATIV"'S "EAI.IZAN DJ
RECTAMENTE I.AS FUNCIONES QUE LE SON DELEGADAS POR EL TITU-
LAa A TRAVE8 DE ACUERDOS INTERNOS.
OEPDSITARIO ORIGINAL
DE L"'S FACULT"'DES
ASIGNADAS A I.A
DEPENDENCI ...
---------------,
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I
r-----------------
I I
1 FACUl.TADES NO DELEGABLE5. I
I I
: I.A "'UTORIDAD y RESPONSASILID"'D :.
" SON EXCLUSIV...S OEL TITULA" 1
() EN SUCASODEL SUPLENTE EN FUNCIONES,
1 PARA 1.0S CASOS CLA" ......ENTE I
I OELI ITAOOS POR LEY O PO" EL ,
I REGLA ENTO INTE"IO" RESPECTIVO I
L J
LOS ENCARG...DOS DE ESTAS UNIDADES DE "'POYO ASESO-
R"'N AL TITULAR Y LE AUXILIIIN A RECASAR LA INFOR.,.-
CION NECESARIA PAR'" LA TOMA DE DECISIONES EN ., "'TE-
RI. DE "ACULTADES NO OELEG.... LES.
r
"
"UENTE: COOIlOINACION GENEIlAL
01; UTUDIOS AOMINISTRATIVO.
LA ADMINISI :.ACIN PBLICA FEDERAL EN :lIXCO 171
De acuerdo con esta gua el contenido bsico de una descripcin de
puestos se integra normalmente por los siguientes elementos:
La identificacin del puesto, que indique el nombre del mismo y su
ubicacin dentro de la estructura organizativa:
La definicin del puesto, tambin conocida como funcin bsica o
genrica;
Las funciones principales, denominadas responsabilidades
o deberes y que consisten en descripciones de las actividades ms impor-
tantes;
La autoridad, donde se indican los puestos subordinados, las faculta-
des para aprobar o decidir sobre algn asunto, as como sus relaciones de
lnea y de consulta o asesoria, y
Las relaciones de coordinacin con otras unidades y puestos dentro de
la institucin, ad como las que deba realizar Fuera de la mi.ma."
La grfica que presentamos a continuacin ! p. 1'L) muestra en forma
esquemtica los mbitos correspondientes al reglamento interior y al manual
de organizacin administrativa de las dependencias del Ejecutivo Federal,
D) Acuerdo interno de los titulares de las dependencias del Ejecutivo
Como hemos visto, en el reglamento interior de cada dependencia se
establecen las distintas unidades administrativas y sus funciones, mas no
su iadscripcin jerrquica, la cual se establece VJr medio de un acuerdo
interno del secretario de Estado o del jefe de departamento administrativo,
segn el caso. Por esta va, los titulares de las dependencias estn facul-
tados para adscribir jerrquicamente las diversas direcciones generales (o
equivalente), a las subsecretarias y a la Oficiala Mayor (o equivalentes},
Sin embargo, los titulares no estn facultados paJa ah erar la competencia
de cada unidad ya que esto corresponde al mbito del reglamento interior.
que e.. competencia del titular del Ejecutivo.
1lI. NUEVA BASE ]URlDICA DE LA ADMINISTRACI6N PBLICA
Resulta lgico que para llevar al cabo una modificacin a fondo y
radical de las estructuras y procedimientos de la administracin pblica,
fuese necesario introducir una serie importante de modificaciones al orde-
namiento jurdico nacional. Para lograr esta transformacin era imprescin-
dible contar con instrumentos legales que previeran el cumplimiento de los
siguientes propsitos: a) simplificar estructuras y precisar responsabilida-
des a las dependencias centralizadas; b) evitar du plicaciones; c) regulari-
zar las dependencias cuya organizacin resultaba discutible desde el punto
10 Ldem, p. 21.
172
Sntesis grfica de la estructura normativa que regula la organi<:acin
" .. de la administraci6n pblica federal
-----_.,---- ._------.,
ILE:Y
I
CONSTITUCION POLITICA
DE LA ADMINISTRACrON
PUBLICA FEDERAL
INTElUORES DE LAS SE-
CRETARIAS DE ESTADO Y DEPARTAMEN-
TOS ADMINISTRATIVOS
ACUERDOS DE LOS TITULARES
DE LAS DEPENDENCIAS DEL EJECUTIVO
I FEDERAL qJE ADSCRIBEN
IbiNTE LAS, UNIDADES ADlJINIS'fRATlVAS
INTERNAS .
MANUALES DE ORGANIZACION
TIVA
de vista del derecho administrativo, estableciendo claramente los conceptos
y bases para el debido funcionamiento tanto de la administracin pblica
centralizada como paraestatal; d) racionalizar al mximo las concurrencias
y equilibrar funciones; e) instituir el sistema mediante el cual el gasto
pblico se presupueste con base en programas que sealen objetivos, metas
y unidades responsables de su ejecucin y propiciar la oportuna evaluacin
de resultados; /) promover la eficiencia y honestidad en la ejecucin de las
tareas gubernamentales; g) permicir al titular del Ejecutivo convocar a
reuniones de secretarios de Estado y jefes de departamento administrativo
por sectores, para definir o evaluar la poltica del gobierno federal en ma-
terias que sean de la competencia concurrente de varias dependencias o en-
tidades de la administracin pblica federal; h) establecer la organizacin
sectorial, para efectos de coordinacin programtica; e, i) adscribir la coor-
dinacin de los programas de reforma administrativa y de evaluacin de
resultados de la administracin pblica federal en su conjunto, directa-
mente bajo la responsabilidad del presidente de la Repblica."
1f Cfr. Alejandro Carrillo Castro: R,forma para , d'sarrollo
..,. m., p. 14.
LA ADMINISTRACiN P3LICA FEDERAL EN MXICO 173
Los principales dispositivos que sustentan y apoyan la reorganiracin
estructural y funcional de la administraci6n pblica federal, son los siguientes:
a) Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (D. O.,
29-XIl-1976); b) Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico
(D. O., 31-XIl-197G); e) Ley Ccn'.:l'' ele Deuda Pblica (D. D.,
31-XII-1976); d) Decreto por el que se adicionan diversos artculos
de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda (Sl-XII-
1976); e) Decreto que adiciona el artculo 39 de la Ley de Inspeccin
de Contratos y Obras Pblicas (D. O., :11-XII-1976); f) Decreto que
adiciona la Ley de Inspeccin de Adquisiciones con el artculo 27
(D. O., 31-XIl-1976); g) Acuerdo que crea la. Unidad de Coordina-
cin General de Estudios Administrativos (D. O., 3-1-1977); h) Acuer-
do que integra las principales disposiciones de reforma administrativa
(D. O., 24-IV-1979); i) Acuerdo por el que las entidades de la Ad-
ministracin Pblica Paraestatal se agrupan pOl' sectores (D. D., 17-1..
1977); j) Acuerde de Reorganizacin de la Comisin de Recursos
Humanos del Gobierno Federal (D. O., 31-1-1977); k) Acuerdo por
el que se establece el procedirr ;;nto de Rc.isignacin de Personal (D. O.,
31-1-1977); l) Acuerdo por el que se ec'115tituye la Coordinacin Ge-
neral del Sistema Nacional de Evaluacin (D. O., 21-X-1977); m)
Acuerdo por el que se constituye la Coordinacin de Proyectos de
Desarrollo (D. O., J8-V-1979); n) Acuerdo por el que el Ejecutivo
Federal celebrar Convenios nicos de Coordinacin con los Ejecu-
tivos Estatales (D. O., 6-XII-1976 y 2-1fI-1977).
Para la regulaci6n y establecimiento de las funciones de las diversas
unidades administrativas internas de las depen dencias del Ejecutivo, fueron
emitidos sus respectivos reglamentos interiores: .
1. Secretara de Gobernacin (D. O., 6-Vn-1977); 2. Secretara
de Relaciones Exteriores (D. O., 13-IV..1978); 3. Secretara de la
Defensa Nacional (D. O., 4-V-1977); 4. Secretara de Marina (D. O.,
1O-V-1977); 5. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (D. O., 23-
V-1977); 6. Secretara de Programacin y Presupuesto (D. O., 23-IU-
1977); 7. Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial (D. O., 27-
IV-1977); 8. Secretara de Comercio (D. O., 25-IV-1977); 9. Secre-
tara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (D. O., 12-VIII-1977);
10. Secretaria de Comunicaciones y Transportes (D. O., 18-VII-
1977); 11. Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas
(D. O., 16-VIII-1977); 12. Secretara de Educacin Pblica (D. O.,
27-II-1978); 13. Secretaria de Salubridad y Asistencia (D. O., 9-VI-
1978); 14. Secretara del Trabajo y Previsin Social (D. O., 5-VI-1978);
15. Secretara de la Reforma Agraria (D. O., 22-IX-1977); 16. Se-
cretara de Turismo (D. O., 18-III-1977), Y 17. Departamento de
Pesca (D. O., 26-V-1977).
Con el propsito de tener un panorama lo ms completo posible de la
-destacada actividad legislativa en materia de reorganizacin administrativa
-orgnica y funcional--, haremos referencia a otras importantes disposi-
'Ciones que han sido emitidas y publicadas en el Diario Oficial de la Fede-
racin hasta el 31 de mayo de 1979:
.
a) Organizacin y funcionamiento de la administracin Ibliw:
1. Acuerdo que crea 1::1 Unidad de Asesora Jurdica de la Pre-
sidencia de la Repblica (D. O., 3-1-1977); 2. Acuerdo :or el que
se crea b Unidad de Coordinacin General del Plan Nacional de Zo-
nas Deprimidas y Grupos Marginados (D. O., 21-1-1977); 3. Acuerdo
que crea la Unidad de Transporte Areo del Poder Ejecutivo federal
(D. O., 6-V-1977); 4. Acuerdo que crea la Direccin General de
. Informacin y Relaciones Pblicas de la Presidencia de la Repblica
(D. O., I-VI-1977); 5. Manual ele Organizacin General de la Se-
cretara de Programacin y Presupuesto (D. O., 18-VII-1977); 6.
Acuerdo sobre Planes de Inversin (D. O., 3-X-197'7); 7. Manual de
Organizacin General de la Secretara de la Reforma Agraria (D. O.,
7-XII-l ~ 7 7 , y 8. Acuerdo que adscribe Unidades Administrativas y
delega facultades en Subsecretario" Oficiales Mayores y Directores
Generales, Secretara de Comercio (D. O., 16-V-1979).
b) Sectoricacin :
1. Diversos Acuerdos de Sectorizacin (D. O., 17-1-1977, 31-III-
1977, 12-V-1977, 1O-IV-1978, 27-II-1979, 5-III-1979); 2. Regisnos
de la Administracin Pblica Paracstatal (D. O., 21-X-1977, 29-IX-
1978), y 3. Decreto sobre Fideicomisos Pblicos (D. O., 27-II-1979).
e) Coordinacin administrativa intcrinstiiucionai:
1. Comit de Precios y Tarifas (D. O., 24-1-1977); 2. Comisin
Consultiva de Estmulos Fiscales (D. O., 21-IV-1977); 3. Comisin Con-
sultiva de Emisiones Postales (D. O., 18-V-1977); 4. Comisin de
Aranceles del Comercio Exterior (D. O., 24-V-1977); 5. Comisin
Nacional de Desarrollo Urbano (D. O., 16-VI-1977 y 3-V-1979);
. . 6. Comisin Nacional de Desarrollo de Franjas Fronterizas (D. O., 22-
; ~ VI-1977)j 7. Comisin Nacional de Valores Arqueolgicos (D. O.,
ORGANIZACION DE LA ADMI N 1ST RACION PUBLICA FEDERAL
PRESIDENCIA
DE LA
REPUBLICA
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ADMINISTRACION CENTRALIZADA
AOMINISTRACIONPUBLICA FEDERAL

ORGANOS
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ESTATAL
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PUBLICAS DE LOS ESTADOS
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ADMINI STRACIONES
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PUBL ICA
MUNICIPAL

L I e A s o E
S M U N; I ,C I P lOS l
LA ADlIflNISTRACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO 175
31-X-1977); 8. Acuerdo sobre Coordinacin de Informtica (D. O., 16-
1-1978); 9. Acuerdo para la formulacin del Pian Nacional de Des-
arrollo Urbano (D. O., 16-1-1978); 10. Reglamento de 105 Comits de
Desarrollo de Franjas Fronterizas (D. O., lS-1-197S); 11. Proce-
dimiento para la Enajenacin de Bienes (D. O., 201I-1978.i; 12. Co-
misin Investigadora Oceanogrfica (D. O., 22-JI-1978); 13. Comi-
sin Coordinadora de la Industria Naval (D. O., 1-III-l'.I7S); 14.
Comisin Nacional del Empleo (D. O., 9-V-1978); 15. Comisin de
Fomento Cooperativo (D. O., 1O-V-1978); 16. Plan Nacional de De'-
arrollo Urbano (D. O., 19-V-1978, 12-VI-1978 y 2-II-1979); 17. Co-
misin de Saneamiento Ambiental (D, O., 25-VIII-1978 y l-IIl-
1979); 18. Comisin del Servicio Social de Estudiantes (D. O., 21-
IX-1978 y 15-V-1979); 19. Fondo Financiero de Jos ELdos y el
Departamento del Distrito Federal (D. O., 4-X-1978); 20. Plan Na-
donal de Desarrollo Industrial y Comisin Nacional de Fomento In-
dustrial (D. O., 19-III-1979 Y 17-V-1979); 21. Comisin
Consultiva de Ediciones Gubernamentales (D. O., 14-V-1979); 22. Co-
misin Intersecretarial para la liquidacin de las Juntas Federales de
Mejoras Materiales (D. O., 29-V-1979).
d) Administracion del ,fiersona! pblico:
1. Acuerdo sobre Horarios Compactados (D. O., 31-1-1977) j 2.
Procedimiento de Rcasignacin de Personal (D. O., 31-1-19;7 Y 16-
II-1973); 3. Modificacin de la Com;,j,'n de Recursos Humanes c'el
Gobierno Federal (D. O.. 31-[-1977); '1. Reglamento Interior de la
Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje (n. O., 7-IV-J977,; 5. Re-
forma Constitucional sobre Capacitacin (D. O., 9-1-1978), Y !ldor-
mas a la Ley Federal del Trabajo (D. O., 28-1V-1978); 6. Rcularnento
de la Unidad Coordinadora del Empleo, Capacitacin y Adic.trarnien-
to de la Secretara del Trabajo y Previsin Social (D, O., 5-Vf-1978);
7. Vacaciones Escalonadas (D. O., 8-VlII-1978), y 8. Reformas a la
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, sob: e Agui-
naldo (D. O., 23-X-1978) y sobre Empleados de Confianza (D. O.,
29-XII-1978). Para mejorar la atencin al pblico fue establecido el
Sistema de Orientacin, Informacin y Quejas (D. O., 19-1X-1977).
rv. PRINCIPAI.r.S nI: 1..\ 1.1,,' ORr.JI(ICA
11.: L\ "'''11''1'' 1I"CI.'I" ''lIIIC" rrr1l'R \1.
(.ll1lno
1 {lIJi"'-
Mri
176
Diario Oficial de la Federacin el 29 de diciembre de 1976. Esta Ley sus-
tituye el tratamiento parcelario y meramente descriptivo de dependencias.
y funciones que haca la anterior Ley de Secretaras y Departamentos de-
Estado, por una regulacin general de la administracin pblica en su con-
junto, que abarca tanto los aspectos orgnicos cuanto los funcionales. A con-
tinuacin referiremos sumariamente las principales modalidades introducidas,
por la Ley, a fin de tener una visin de conjunto de sus aportaciones sobre-
salientes:
1. Establece las bases de la organizacin de la administracin pblica.
federal, concebida en forma integral (artculo 1
9
) , la cual se integra por
dos administraciones: la centralizada y la paraestatal. La primera est com-
puesta por la Presidencia de la Repblica, las secretaras de Estado, depar-
tamentos administrativos y la Procuradura General de la Repblica. Como-
puede apreciarse, ya se reconoce formalmente la organizacin presidencial
de auxilio directo al titular del Ejecutivo, que de hecho vena funcionando-
con anterioridad.
La administracin pblica paraestatal se integra por los organismos
descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones na-
cionales de crdito, las organizacioucs auxiliares nacionales dc crdito, las
instituciones nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos pblicos. Ya
ha sido destacado el hecho de que por primera vez se regula este impor-
tante sector administrativo a este nivel y se establecen las bases para su
mejor control y evaluacin.
2. Al estudiar la naturaleza jurdica de las dependencias del Ejecutivo
Federal sealbamos que el proyecto definitivo del artculo 90 constitucional
omiti el hacer mencin de los departamentos administrativos, no obstante
haber claras evidencias de su aceptacin en los debates del Constituyent;
de Quertaro. Pues bien, la nueva Ley Orgnica de la Administracin p-
blica Federal regula la creacin, por ley del Congreso, de los departamentos
administrativos (artculo 7
9
) , otorgndoles el mismo Iango el de las
secretaras de Estado (artculo lO?); establece, adems, la obligacin de arn-
bos tipos de funcionarios (secretarios de Estado y jefes d.e
administrativo) para que, con base al dispositivo constitucional que lo
sanciona, informen al Congreso "del estado que sus respectivos
ramos" o sobre algn negocio concerniente a sus nctividades para efectos
del anlisis legislativo correspondiente (artculo 23). .. . , '
_ 3. Se establece a nivel de la Ley la estructura administrativa
de las dependencias del Ejecutivo Federal. En el de las de
Estado: secretario, subsecretarios, oficial mayor, directores, subdirectores,
jefes y subjefes de departamento, oficina, seccin y mes.a,. Para los depar-
tamentos administrativos: jefe, secretarios generales, mayor, direc-
tores, subdirectores, jefes y subjefes de departamento, oficina, seccin y mesa
(artculos 14 Y 15). La Ley seal" que para la mejor organizacin del
trabajo, bs secretarios de Estado y jefes de departamento administrativo
podrn delegar cualesquiera funciones no exceptuadas expresamente por
ley en favor de los funcionarios subalternos artculo 16).
Por vez primera se regula con este rango jurdico la existencia de los
6rganos administrativos rlesconcentrados, que dependen jerrquicamente de
las secretarias y departamentos y que cuentan con facultades especificas
dentro de un mbito territorial determinado, a fin de atender ms eficaz
y eficientemente ciertos asuntos de las dependencias del Ejecutivo Federal
(artculo 17). En su oportunidad analizaremos las principales formas jur-
dicas de organizacin administrativa, a saber: centralizacin, delegacin,
desconcentracin, escentralizaciott y administracin gerencial; y estudia-
remos la sectorizacin como modalidad de coordinacin administrativa.
4. Uno de los elementos funcionales ms destacados, y postulado b-
sico de la reforma administrativa, introducido por la ley, es el sistema de
programacin de las actividades pblicas:
Las dependencias y entidades de la administracin pblica cen-
tralizada y paracstatal conducirn sus actividades en forma po:;rarnada
y con base en las polticas, prioridades )i restricciones que, para el logro
de los objetivos y metas de los planes de gobierno, establezca. el Pre-
sidente de la Repblic a directamente o al travs de las dependencias
competentes (artculo 9").
Asimismo, se obliga a las dependencias a establecer los correspondientes
servicios de apoyo administrativo en las siguientes materias: planeacin,
programacin. presupuesto, informtica y cstadlstica, recursos hu manos, T!I-
cursos materiales, contabilidad. fiscalizaci6n )' al chivos (artculo 20).
5. La Ley Orgnica establece los mbitos y materia de regulacin
c,orrespondientes al reglamento interior y al manual de organizacin (ar-
ticulas 18 y 19).
6. Por otro lado, la Ley regula la creacin de unidades administra-
tivas -"coordinaciones"- directamente adscritas a la Presidencia de la
Repblica, para auxiliar al titular del Ejecutivo en diversas materias: G) para
estudiar y dar forma a los acuerdos presidenciales, compilar las leyes y de-
cretos promulgados, los regulamentos, acuerdos y resoluciones expedidos
por el presidente de la Repblica; b) para estudiar y promover las modi-
ficaciones que deban hacerse a la administracin pblica y coordinar y
evaluar su ejecucin (con base en esta atribucin se cre la Coordinacin
General de Estudios Administrativos -D. O., 3-1-1977-, que es precisa-
mente la unidad administrativa encargada de la conduccin cid proceso
de reforma administrativa del gobierno federal); c) para la atencin de los
servicios de difusin y relaciones pblicas, y d) para aquellas otras mate-
nas de asesora y apoyo tcnico y de coordinacin que estime prioritarias
el presidente (artculo 8").
7. Se regula la posibilidad de que el presidente convoque a reuniones
de gabinete, tanto a los secretarios como a los jefes de departamento, ya no
slo para los efectos del articulo 29 constitucional, sino para definir y eua-
luar la' poltica del gobierno federal en diversas materias de toda o parte
de la administracin, para lo cual el titular del Ejecutivo. podr convocar
al gabinete en pleno o por reas de responsabilidad, segn el caso. El gabi-
nete es presidido por el jefe del Ejecutivo, quien puede convocar a reunio-
nes a todos o a algunos secretarios de Estado, jefes de departamento admi-
nistrativo y al procurador general de la Repblica (artculo 60). Asimismo,
el presidente podr constituir comisiones intersecrctarialcs para el despacho
de asuntos en los quc dcban intervenir varias secretaras de Estado o depar-
tamentos administrativos (artculo 21). .
8. Segn ha sido expuesto con anterioridad, una de las modalidades
ms importantes introducidas por la Ley para efectos de una adecuada
coordinacin, programacin y evaluacin administrativas, est constituida
por la figura de la sectorizacion:
El Presidente de la Repblica estar facultado para determinar
agrupamientos de entidades de la administracin paraestatal, por sec-
tores definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Fede-
ral ... se realicen a travs de la secretara de Estado o departamento
administrativo que en cada caso designe como coordinador del sector
correspondiente (artculo 50). .
A los coordinadores de sector les corresponder "planear, coordinar Y
evaluar la operacin de las entidades de la administracin paracstatal que
determine el Ejecutivo Federal" (artculo 51). Con esta frmula se bus-
ca lograr un adecuado control de este importante sector, transmitiendo
ciertas funciones a los titulares de las dependencias para auxiliar al pre-
sidente, quien anteriormente, como ya dijimos, tena una relacin direc-
ta con este vasto universo de cerca de un millar de entidades pblicas.
9. Se pretendi que los efectos de ste imp0:tante proceso d.e r e f o ~
. administrativa no se quedasen simplemente a nivel de la administracin
pblica federal, sino que, en la medida de lo posible, gradualmente )< a
peticin de parte, pudiesen derivarse acciones similares en los mbitos corres-
pondientes a las administraciones estatales y municipales, y en tal sentido
puede afirmarse que un nmero importante de estados federales ya cuenta
con su propia Le)' Orgnica y que otros se. encuentran en el proceso para su,
formulacin, El gobierno federal pretende. que las relaciones con los Estados
LA ADMINIST. .lCIN PBLICA FEDERAL EN MXICO 179
sean cada vez ms justas, armnicas} coordinadas, con el objeto de fortalecer
el rgimen federal; en tal sentido, se estableci un mecanismo nico de coor-
dinacin. de las administraciones federal y estatales al travs del llamado
"convenio nico de coordinacin", a cargo de los comits promotores del
dsarrollo econmico y social que han sido establecidos en cada. estado.
Seala la Ley que el presidente
podr convenir con los gobernadores de los Estados de la federacin,
satisfaciendo las formalidades legales que en cada caso procedan, la
prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras o la realizacin
de cualquier otro propsito de beneficio colectivo, a fin de mejorar los
servicios, abatir costos o favorecer el desarrollo econmico y social de
las propias entidades federativas (artculo 22).
. Como puede apreciarse, se ha producido un cambio profundo para la
evolucin del derecho administrativo mexicano; cambio que da material su-
ficiente a los estudiosos de esta materia para profundizar en cuestiones
especficas, de capital importancia para el correcto funcionamiento de la
administracin pblica federal.
BIBLlOGRAFIA BSICA
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E.tudio. Administrativo. de la Secntara de la Presidencia, Mxico, 1974.
CAPITULO VIII
PRINCIPALES REFORMAS A LA ADMINISTRACION
l'BLICA FEDERAL
SUMARIO
r. Formas jurdicas de organj:r.acin administrativa reguladas por la Ley
Orgnica de la Administraci6n Pblica Federal. A) Administracin ceno
tralizada: a) Centralizacin pura o directa; b) Delegacin de facultades;
e) Desconcentracin administrativa. B) Administncin. paraestatal : J?,es-
centralizacin administrativa; b) Administracin gerencJal. C) Sectonzacln.
n. Mecanismos partcpv-ivos de apoyo global: A l Objeto. Bl Principales
mecanismos. C) Comisiones internas de administracin y programacin.
nI. Nueva estructura , gnica de la administracin pblica federal. IV.
Principales cambios administrativos. V. Algunas implicaciones de ". cara-
bios
r. FORMAS JURlDICAS DE ORGANIZAClON R"F.GULADA5
POR LA LEY ORG;\ICA DE LA ADMINISTRACION PlJLlCA FEDERAL
La doctrina del derecho ;,drninistrativo constituye una abundante fuente
de conocimientos sobre las diversas [orrnas juri. licas de organizacin admi-
nistrativa, sobre la manera de organizacin conc reta <ne adopta la adminis-
tracin pblica para la obtencin de SU.3 fines. Las nuevas necesidades que
en la poca moderna se plantean al gohierne para procurar el rlesarrollo
econmico y social de la nacin, han originado el nacimiento de una gama
cada vez mayor de entidades administrativas pblicas fuera de la adrninis-
tracin burocrtica centralizada; dichas entidades se crean con el propsito
de dotar a ciertos programas gubernamentales de mayor flexibilidad y es-
pecialzacin en su desarrollo'.
A continuacin haremos una breve referencia sobre las principales foro
mas de organizacin administrativa reguladas por nuestro sistema jurdico
nacional, a saber: a) la administracin centralizada, dentro de la cual anali-
zaremos tambin la delegacin y la dcsconccntracin, y b) la administracin
paraestatal, que comprende la descentralizacin y la administracin. geren.
cial; dentro del mbito paraestatal se ubica la sectoricacin como modalidad
de agrupamiento de entidades pblicas. Por otro lado, destacaremos la exis-
tencia de ciertas organizaciones administrativas que, si bien no tienen carta
de naturaleza jurdica, cada da adquieren mayor importancia dentro de la
administracin pblica: los llamados mecanismos participaziuos de apoyo
global.
Para el anlisis de las caractersticas esenciales de cada una de las
formas de organizacin administrativa mencionadas, consideramos impor-
tante contar con el auxilio de las fuentes de opinin clsica de nuestra doc-
trina administrativa as como con el apoyo de una importante fuente de
informacin constituida por los documentos de trabajo producidos por el
Grupo de Directores Jurdicos de la Administracin Pblica Centralizada
y, desde luego, con fundamento en los preceptos de derecho positivo esta-
blecidos por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
La relacin jerrquica y el grado de autonoma administrativa de los
diversos organismos pblicos constituyen los elementos bsicos para la di-
ferenciacin de las formas jurdicas de organizacin administrativa, que van
desde la centrali...<cin. propiamente dicha, pasando por la delegacin de
facultades y la desconcentracin administrativa, hasta llegar a la descen-
tralizacin, forma sta caracterizada por un mayor grado de autonoma
jurdico-administrativa, segn veremos enseguida:
A) Administracin centralizada
, El rgimen de centralizacin administrativa comprende: a) la cen-
tralizacion pura o directa ccntralizaci6npropiamente dicha); b) la delega-
cin de facultades, y c) la desconcentracin administrativa.
a) Centraliracin pura o directa
L"\ dependencia jerrquica directa de las diversas unidades adminis-
trativas centrales es la cara-iteristica sobresaliente de esta forma de organi-
zacin administrativa, y gracias a ella se mantiene la unidad de la admi-
nistracin pblica, no obstante la diversidad de rganos que la integran.
A este respecto don Gabino Fraga afirma que esta jerarqua directa
'consiste
en una relacin de dependencia que implica ciertos poderes de los
rganos superiores sobre los inferiores, en cada grado de la jerarqua,
hasta el Presidente de la Repblica.'
Habr centralizacin administrativa -seala Serra Rojas:
cuando loa 6rganOl se encuentran en un orden Jr.rrqlJlro c1rprndlrnlll
d l e c ~ l t l l e lit'! l. 14,hIlll'/I Ai tlll I'hlk" ll"e! lnill.lllrlill la uhhtAd d..
accin indispensable para realizar sus fines. En su organizacin se crea
un poder unitario o central que irradia sobre toda la Administracin
Pblica Federal."
En la opinin de Fraga, existe el rgimen de centralizacin adminis-
trativa
cuando los rganos se agrupan colocndose unos respecto de otros en
una situacin de dependencia tal que entre todos ellos existe un vnculo
que, partiendo del rgano situado en e! ms alto grado de ese orden,
los vaya ligando hasta el rgano de nfima categora, a travs de di-
versos grados en los que existen ciertas facultades,"
En la centralizacin administrativa se dan las siguientes caractersticas:
1. Una relacin jerrquica directa entre los diversos organismos adminis-
trativos, los cuales carecen, por tanto, de autonoma orgnica y financiera,
y 2. El presidente de la Repblica es el jefe supremo de la administracin,
quien concentra los poderes de decisin, mando, nombramiento, vigilancia,
resolucin de competencias, ejecucin forzada de las resoluciones adrninis-
trativas (fuerza pblica); y el di-:riplinaro; gracias a dichos poderes y
facultades de! presidente, quien los ejerce tambin por conducto de los
principales funcionaros de la administracin, -c da la unidad del aparato
administrativo gubernamental.
Existe un reducido grupo de funcionarios, los de ms alto nivel dentro
de la administracin (principalmente secretarios, subsecretarios, secretarios
generales, oficiales mayores, directores), que tienen facultades de decisin y
mando, que puede realizar actos jurdicos creadores de situaciones de dere-
cho, imponer sus determinaciones o dictar rdenes e instrucciones a sus
inferiores. El resto del personal administrativo realiza actividades tcnicas,
materiales y de apoyo, y se concreta a obedecer rdenes superiores sin deci-
dir por cuenta propia.
Conforme al artculo 1 de la Ley Orgnica, la administracin cen-
tralizada se integra por la Presidencia de la Repblica, las secretara.'! de
Estado y departamentos administrativos, y la Procuraduna Gencial de la
Repblica. El Consejo de Ministros y Ias comisiones intersccretariales tam-
bin se localizan dentro de este mbito

184
transfiere el ejercicio de una funcin que es de su competencia, a un r-
gano que depende de l, existiendo diversos grados de transferencia, desde
la de firma hasta las ms completas e integrales de competencia!
En el documento antes citado se seala que mediante la delegacin
de firma se pretende solamente descargar al delegante de una parte de su
tarea material, pudiendo designar una especie de "apoderado o mandata-
rio", por lo que en realidad no puede conceptuarse como verdadera dele-
gacin en sentido jurdico y el acto se entiende emanado del delegante,
a diferencia del otro tipo de delegacin que supone una verdadera trans-
ferencia de competencia o de funcin que trata de modificar el orden de
las competencias entre las autoridades administrativas, transfiriendo la com-
petencia de una a la otra." La delegacin de competencia no debe confun-
dirse con la suplencia) que se da en los casos de imposibilidad material o
jurdica de obrar del rgano competente, ya que. la delegacin de compe-
tencia se da para un mejor desempeo de la funcin administrativa.
En resumen, la delegacin de competencia rene las siguientes ca-
ractersticas :
- El superior jerrquico transfiere a un rgano inferior, que depende de
l, una funcin que es de su competencia.
- El superior est autorizado por ley para delegar atribuciones que no le
sean privativas.
- El superior jerrquico puede reasumir las facultades cumpliendo las
formalidades que dieron lugar a la dele-gacin.
El acuerdo de delegacin debe hacerse de! conocimiento pblico.
Conforme al artculo 16 de la Ley Orgnica de la Administracin,
a los titulares de las secretaras de Estado y departamentos administrativos
les corresponde originalmente el trmite y resolucin de los asuntos de su
competencia, pero para la mejor organizacin del trabajo, podrn e l ~ g r
a los subsecretarios, secretarios generales, oficial mayor, directores, subdirec-
tores, jefes y subjefes de oficina, secci6n y mesa, cualesquiera de sus facul-
tades, excepto aquellas que por disposicin legal deban ser ejercidaspre-
cisamente por dichos titulares.
e) Desconcentraci6n administrativa
'Los rganos desconeentrados son unidades administrativas que sin de-
jar de pertenecer a la estructura central de la administracin y continuar
Documento indito, Coordinacin General de Estudios Administrativo. de la
Presidencia de la Repblica, Mxico, 1978.
bid."
LA ADMINIS"ORACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO
185
dependiendo directamente de sus respectivos rganos principales --secre-
taras departamentos-e- estn dotados de cierta autonoma para el ejcr-
cicio de una funcin especfica dentro de un mbito territorial determinado.
Citando a Enrique Sayagus Laso, Sena Rojas afirma que en la
de<lConcentracin administrativa se da
la transferencia a un rgano inferior o agente de la administracin
central, de una competencia exclusiva, o un poder de trmite, de deci-
sin, ejercido por los rganos superiores, disminuyendo relativamente
la relacin de jerarqua y subordinacin."
En la desconcentracin administrativa se localizan
rganos administrativos que no se desligan del poder central y a quie-
nes les otorga ciertas facultades exclusivas para actuar y decidir pero
dentro de lmites y responsabilidades precisas, que no los alejan de la
propia administracin. La competencia que les confiere no llega a su.
autonoma,"
El propio autor afirma que
la desconcentracin administrativa -sin salir del marco de la rela-
cin jerrquica centralizada-e- conserva ciertas facultades exclusiva,
con una mayor Iibcn ad, pero sin desvira ularse del poder central. Su
posicin de rgano centralizado lo obliga a subordinarse a los prin-
cipios de esta forma de organizacin adn .inistrativa. Nos dice el pro-
fesor Buugcnbach : La dcsconccntracin e; un sistema de organizacin
administrativa en el cual el poder de decisin, la competencia de rea-
lizar actos jurdicos quc obliga a la persona jurdica, son atribuidos
a los agentes jerrquicamente subordinados a la autoridad central y
superior de este servicio."
En la opinin del Grupo de Directores Jurdicos, la desconcentracin
es la forma de organizacin administrativa en que el poder central trans-
fiere a un rgano que le est subordinado, la competencia exclusiva para
realizar ciertas funciones dentro de un mbito territorial determinado, lo
que necesariamente implica la transferencia de poderes de decisin y, por
ende, el control que sobre sus actos ejerce el rgano superior se atena.
Se trata de la misma persona jurdica que para hacer ms gil el despacho
Derecho administratioo, op. eit., t. 1, p. 185.
f Serra Rojas: Las formas de organizaci6n administratiua federal, Revista de Ad-
miDistraci6n Pblica, nIns. 31.32, op. eit., p. 170.
I Ibldem.
186
de sus asuntos, deposita la instancia de decisin en los lugares que juzga
conueniente?
Don Alfonso Nava Negrete afirma que en la desconcentracin forzo-
samente debe haber una delegacin de [acultades, la que puede quedarse
en simple delegacin y no alcanzar el grado de verdadera desconcentracin.
Distingue la simple delegacin de facultades ele la desconcentracin, al se-
alar que la primera no priva al rgano delegante de las mismas, slo las
transfiere temporalmente; en cambio, en la desconcentracin el rgano dele-
gante debe perder sus facultades y atribuciones para entregarlas definitiva-
mente al rgano desconcentrado, ya que de no ser as, la desconcentracin
sera precaria, porque en cualquier momento el rgano delegante podra
retirar las facultades.
En su opinin la desconcentracin administrativa significa divisin, re-
particin de competencias, no simplemente transmisin temporal de facul-
tades,"
En sntesis, las principales caractersticas de la desconcentracin admi-
nistrativa, son las siguientes:
- Para el mejor desempeo de las funciones de la administracin, los
titulares de los rganos centrales transfieren definitivamente ciertas fun-
ciones a determinados rganos que gozan de autonoma para ejercer
dichas funciones dentro de un mbito territorial determinado. En-M-
xico, las delegaciones del Departamento del Distrito Federal, son el
ejemplo tpico de esta forma de organizacin administrativa.
La transferencia de funcin est acompaada de los elementos necesa-
rios para acercar las decisiones administrativas a los centros de pobla-
cin, a los lugares de ejecucin de los actos, mediante verdaderos rganoS
con capacidad para tornar decisiones y resolver cuestiones determinadas
(oficinas con facultad de mando y no simplemente tramitadoras).
- La competencia de los rganos desconcentrados es por materia y dentro
de mbitos t'.'rritorialcs determinados.
Los rganos desconcentrados tienen autonoma para el ejercicio de sus
funciones, mas no independencia plena, ya que orgnica y financiera-
mente siguen vinculados a la estructura central de la administracin.
El acuerdo de desconcentracin deber darse a conocer pblicamente.
Los aspectos mencionados se encuentran regulados jurdicamente por
la Ley Orgnica de la Administracin, la -nral establece que las secreta-
ras de Estado y los departamentos administrativos, para la ms eficaz aten-
ci6n y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, podrn contar con
Documento del Grupo de Directores Jurdicos, op. cit. l
10 Citado en el DocUJllento del Grupo de Directores Jurdicos, op. ~
LA ADMINISTRACIN PBLrCA FEDERAL EN MXICO 187
6rganos administrativos desconcentrados que les estarn jerrquicamente
subordinados y tendrn [acultades especficas [mra resolver en la materia y
dentro del mbito territorial que se determine en cada caso (artculo 17).
La ley no establece la forma en que dichos rganos podrn crearse -por ley,
reglamento o acuerdo del Presidente--; el "Esquema del Reglamento In-
terior" formulado por la Coordinacin General de Estudios Administrativos
de la Presidencia de la Repblica sugiere que sea al travs de un acuerdo
presidencial.
Por su inters, quisiramos referir las principales diferencias que el
Grupo de Directores Jurdicos de la Administracin Centralizada encontr-
entre las figuras de la delegacin y la desconcentracin:
- La delegacin tiene un origen administrativo sin que transfiera la com-
petencia y responsabilidad del rgano delegante al delegado, en tanto
que la desconcentracin tiene un fundamento jurdico administrativo, en
virtud de la transferencia de competencias y responsabilidades"
El rgano delegado, que no adquiere la titularidad, ejerce las Iuncio-
nes en los trminos en que las tiene el rgano supremo o dirigente; en:
cambio, el rgano desconcentrado adquiere la titularidad de la funcin
con caractersticas especficas.
La delegacin, por tratarse de una competencia propia del rgano dele-
gante, es revocable en cualquier momento, lo que permite al funcionario
superior tornar la decisin aun antes de que intervenga aqul en quien-
ha delegado una f uncin; en cambio, tratndose de la desconccntra-
cin, se convierte en in-rancia obligatoria, ~ tal manera que el rgano
central no podr sustituirse a aqul, sino despus que el rgano deseen-
centrado torne su respectiva decisin y slo puede ser revocada por el'
mismo procedimiento que lo estableci (por acuerdo que se publique
en el Diario Oficial en el cual se determine la fecha en que surta efectos
dicha revocacin).
La delegacin de facultades no altera la estructura orgnica ni la com-
petencia; por el contrario, en la desconcentracin existen cambios en la
organizacin y transferencia de competencias"
B) Administraci6n paraestatnl
La administracin paraestatal est constituida por un vasto nmero.
de entidades pblicas de muy diversa naturaleza y cuyo estudio sera mate-
ria suficiente para un tratado, el cual, dicho sea de paso, sera de enorme
utilidad para el adecuado conocimiento de este importante sector adminis-
trativo. Pudiramos decir que dichas entidades, en trminos muy generales;
se: agrupan en dos grandes apartados: 1. El de la descentralizacin, cons-
188
tituido por los llamados organismos pblicos descentralizados, y 2. El de la
administracin gerencial, representada por las empresas pblicas de partici-
pacin estatal -mayoritaria y minoritaria-, las instituciones de crdito y
los fideicomisos, entre otros.
a) Descentralizacin administrativa
A diferencia de los rganos centrales y desconcentrados que estudiamos
en el inciso anterior, el campo de la descentralizacin administrativa est
-compuesto por organismos pblicos que guardan con la administracin
centralizada, una relacin diversa de la jerrquica; el contar con personali-
dad jurdica y patrimonio propios, es su principal caracterstica.
Seala Serra Rojas que
la descentralizacin administrativa es la tcnica de organizacin jun-
dica de un ente pblico qlie integra una personalidad a la que se le
asigna una limitada competencia territorial o aquella que parcialmen-
te administra asuntos especificas, con determinada autonoma o inde-
pendencia, y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde
de su poder poltico regulador y de la tutela administrativa."
Con apoyo en el artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin
diremos que los organismos descentralizadc., son instituciones pblicas au-
tnomas, dotadas de personalidad jurdica y patrimonio propios, cuya crea-
.cin y atribuciones se regulan por ley del Congreso o decreto de Ejecutivo
Federal. Estos organismos han sido creados para descargar a la adminis-
tracin central de ciertas actividades especializadas, y tienen por objeto: la
realizacin de un servicio pblico, la explotacion de bienes o recursos pro-
piedad de la nacin, la investigacin cientfica y tecnolgica o l ~ obtenci?n
, aplicacin de recursos para fines de asistencia social o segundad SOCial
(artculo ~ Ley para el control, por parte del gobierno federal, de los
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal). Estas i n ~
tituciones se encuentran ubicadas fuera de la estructura central de la admi-
nistracin y son diferentes a ella; su personalidad jurdica es distinta de la de
los rganos administrativos centrales. Como puede apreciarse, los organis-
mos descentralizados se crean para prestar ciertos servicios en atencin a
necesidades de carcter regional o territorial (municipio, estado o regin);
'O bien, para realizar servicios pblicos especializados, de carcter tcnico o
cientco.
1
En nuestro pas cada da adquieren mayor mportancra ros orgarusmos
-descentralizados, que por su especializaci6n e independencia de la estruc-
u Ltu fortrklS dtl orlanu/Ui6n administrativa tIJeral, op. tit., p. 171.
LA PBLICA FEDERAL EN 189
tura rentral burocrtica, estn l,amados a realizar con mayor eficiencia
los servicios pblicos especficos a ellos encomendados en mltiples campos
de la actividad administrativa. Debido a he importancia que han adqui-
rido, se propuso y fue aceptada una reforma al artculo 93 Constitucional,
mediante la que cualesquiera de las cmaras del Congreso podr citar a los
directores )' administradores de los organismos descentralizados federales
o de las empresas de participacin estatal mayoritaria para que informen
sobre sus respectivos campos de actividad.
En diversos foros de anlisis jurdico-administrativo, el jurista Gabino
Fraga se ha opuesto a que la creacin de los organismos descentralizados
sea una facultad del Ejecutivo, ya que, en su opinin, la creacin de per-
sonalidad jurdica es una atribucin del Congreso; el Cdigo Civil seala
cules son las personas morales y ent.re ella, no estn los organismos des-
centralizados. No obstante que la Ley Orunica ya autoriza expresamente
al titular del Ejecutivo para crear organi-mos descentralizados, creemos
que es indispensable reglamentar esta materia, ya que en ocasiones, se abusa.
de esta facultad y aparecen "por novedad poltica" una serie de institucio-
nes que resultan duplicatorias de las existentes.
En el documento del Grupo de Directores Jurdicos se establecen las
principales diferencias entre los rganos des concentrados y los rganos des-
centralizados, de la siguiente manera:
La dcsconccntracin consiste, como ya se dijo, en la delegacin de
ciertas facultades de dcri-in de los rganos superiores en favor de rganos
inferiores, internos en la misma administracin o en organismos externos
a ella (locali7.ados en circunscripciones territoriales diferentes a las de la
central), pero que en todos k., casos quedan sujetos al poder
JerarqUlco de la autoridad central. La principal diferencia encontrada para
distinguir estas dos formas peridicas de organizacin administrativa es
que en la desconcentracin los rganos desroncentrados siguen estando je-
rrquicamente subordinados, mientras que en la descentralitacin existe una
autonoma orgnica de stos, por lo que no estn sujetos a los poderes
jerrquicos del rgano central y por lo mismo pueden oponer a ste su
esfera de auionomiaP
b) Admintraci6n gerencial
El campo de la administracin gerencial, constituido por un sinnmero
de entidades pblicas es quizs el ms complejo e intrincado' de la adminis-
tracin pblica. Como afirmbamos en ocasin anterior, es hasta muy re-
cientemente que se est haciendo un esfuerzo importante por identificar,
depurar y controlar las c.rtidades pblicas de la administracin paraestatal,
12 Op. cit.
-190 RODRIGO MORENO RODRiGUEZ
Estas entidades adoptan formas de organizacin administrativa propias de
las empresas reguladas por el derecho mercantil y financiero privados; pero
en virtud de la participacin econmica del Estado en la composicin de su
capital, y del control y vigilancia que ste ejerce sobre dichas empresas,
este mbito se encuentra regulado por el derecho administrativo pblico,
bsicamente al travs de la propia Ley Orgnica de la Administracin y
de la Ley para el control de los organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal.
El artculo 10. de la Ley Orgnica establece que la administracin para-
-estatal se integra, adems de los organismos descentralizados, por las si-
guientes entidades: las empresas de participacin estatal; las instituciones
nacionales de crdito; las organizaciones auxiliares nacionales de crdito;
las instituciones nacionales de seguros y fianzas; y, los fideicomisos.
Conforme al artculo -16 de la Ley antes citada se consideran empresas
de participacin estatal mayoritaria, incluidas las instituciones nacionales de
crdito y organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros
y de fianzas, aquellas que satisfagan alguno de los siguientes requisitos:
a) Que el gobierno federal, e! gobierno del Distrito Federal, uno o ms
organismos descentralizados, otra u otras empresas de participacin estatal,
una o ms instituciones nacionales de crdito u organizaciones auxiliares
nacionales de crdito, una o varias instituciones nacionales de seguros o de
fianzas, o uno o ms fideicomisos a que se refiere la fraccin ID del articulo
30. de la Ley Orgnica, considerados conjunta o separadamente, aporten
o sean propietarios del 50% o ms del capital social;
b) Que en la constitucin de su capital se hagan figurar acciones de
serie especial que slo puedan ser suscritas por el gobierno federal; o
e) Que al gobierno federal corresponda la facultad de nombrar a la
mayora de los miembros del consejo de administracin, junta directiva
u rgano de gobierno, designar al presidente, al director, al gerente, o cuando
tenga facultades r ~ vetar los acuerdos de la asamblea general de acco-
"Distas, del consejo de administracin o de la junta directiva u rgano de
gobierno equivalente.
El artculo 47 de la Ley Orgnica habla de empresas que se asimilan
a las de participacin estatal mayoritaria y son aquellas sociedades civiles
as como asociaciones civiles en las que la mayora de los asociados ,cean
dependencias o entidades de las mencionadas en el inciso a) de! artculo
anterior (artculo 46), o alguno o varios de ellos se obliguen a realizar o rea-
licen las aportaciones econmicas preponderantes.
Son empresas de participaci6n estatal minoritaria,' las sociedades en las
que uno o ms orgar .srnos descentralizados u otra, y otras empresas de
participacin estatal 1 layoritaria consideradas conjunta o separadamenee,
LA ADMINl':1'RACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO 191
posean acciones o partes de capit : que representen menos del 50% Y hasta
el 25% de aqul.
, Conforme al artculo 48 de la LOAPF, la vigilancia de la participacin
estatal estar a cargo de un comisario designado por el secretario de Estado
o jefe del departamento administrativo encargado de la coordinacin del
sector correspondiente; asimismo, se seala que las relaciones de las empre-
sas de participacin estatal minoritaria con la administracin pblica fe-
deral, sern las que determine la ley.
En el artculo 49 de al citada Ley Orgnica se seala que los fideico-
misos sern los que establezca la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
en su calidad de fideicomitente nico de la administracin pblica centra-
lizada, as como los que se creen con recursos de las entidades a que alude
el artculo 3
9
de este propio ordenamiento (entidades paraestatales}.
En e! artculo antes citado se seala, asimismo, que el Iidcicornitcnte
deber recabar la autorizacin previa de la secretaria de Estado o depar-
tamento administrativo encargado de la coordinacin del sector correspon-
diente, para la integracin de los comits tcnicos. En todos os casos un
representante de! fideicomitente, cuando menos, formar parte del comit
tcnico.
Cabe referir, finalmente, lo establecido <"11 los artculos 52 y 53 de la
Ley Orgnica de la Administracin, que csi.iblccen que cuando los nom-
bramientos de presidente o miembros de los consejos, juntas directivas o equi-
, valcntcs en las entidades de la administracin pblica paracstatal, corres-
pondan al gobierno federal y sus dependencias, e! presidente de la Repblica
podr designar a los funcionarios que proceda.
Asimismo, se seala que el Ejecutivo Federal, en los casos que pro-
ceda, determinar que funcionarios habrn de ejercer las facultades que
implique la titularidad de las acciones que ormcn parte de! capital social
de las entidades de la administracin paraestatal. A falta de dicha deter-
minacin, el titular de.Ia secretara de Estado o departamento administra-
tivo ,a que corresponda la coordinacin del sector respectivo, har esta
designacin.
C) Seotonracin
Una de las modalidades ms importantes introducidas por la Ley Or-
gnica de la Administracin fue la agrupacin sectorial de las entidades
pblicas paraestatales mediante la cual se qui-re resolver el problema deri-
vado dd enorme y de-ordenado crecimiento de dichas entidades, que irn-
pJj. aha ~ r dificultad pal a lograr una adecua.' ,1 coordinacin de jos SCctOCC3
<k 1" .<\'lividad econmica y social dd pai..-. I I pr,jiln.l' j')f1 de <::"1;1,' enti-
d.A.1t"O' olx-drd6 t4 la necesidad de atender P" !l!crn.u de urgente solucin,
y en estas circunstancias ha sido frecuente que el crecimiento de este im-
portante sector administrativo haya sido poco planeado, de tal suerte que
en ocasiones se creaban entidades con funciones ya ejercidas por otra ti otras
entidades; problema pues de duplicaciones funcionales y manejos ineficien-
tes de este sector en su conjunto.
En la exposicin de motivos de la Ley Orgnica de la Administraei6n
Pblica Federal se explica la forma mediante la cual se busca superar esta
problemtica, al sealarse que se establecern los mecanismos por medio
de los cuales las entidades paraestatales que cuentan con personalidad jur-
dica y patrimonio propios habrn de coordinar sus acciones con el resto de
las dependencias del Ejecutivo, a fin de conseguir una mayor coherencia
en sus acciones y evitar desperdicios y contradicciones.
Este propsito qued plasmado en el artculo 50 de la Ley Orgnica,
que faculta al presidente de la Repblica para. determinar agrupamientos
de entidades de la administracin pblica paracstatal, por sectores defini-
dos. El mismo artculo establece que la relacin de las mencionadas entidades
con el Ejecutivo Federal, se realizar a travs de la secretara de Estado
o departamento administrativo que en cada caso se designe como coordi-
nador del sector correspondiente. .
En consecuencia, el agrupamiento de entidades por sectores definidos
de la actividad econmica y social ha venido a representar una importan-
tsima ampliacin en el mbito de accin ce las dependencias que actan
como coordinadoras de sector. Para ello debemos tomar en cuenta que el
artculo 51 de la Ley Orgnica ha dispuesto que las secretaras de Estado
y departamentos administrativos encargados de la coordinacin de los sec-
tores, les corresponde planear, coordinar y evaluar la operacin de las enti-
dades de la administracin paraestatal que determine el Ejecutivo Fedelal.
Por otra parte, en los reglamentos interiores de las secretaras y depar-
tamentos se establece como facultad indelegable del secretario de Estado y
.. , del jefe de departamento administrativo, la de planear, coordinar y eoaluas
la poltica del sector correspondiente, a cuyo efecto deber aprobar los pIa-
nes y programas sectoriales, de conformidad con los objetivos, metas 1
polticas que determine el presidente de la Repblica.
Adems, los mencionados reglamentos interiores establecen como fa-
cultad indelcgable de los titulares de las dependencias, la de someter al
acuerdo del presidente los asuntos del sector correspondiente, as como pro-
ponerle los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y /)rdenes
sobre los asuntos del sector a su cargo.
El 13 de enero de 1977 el presidente de la Repblica expidi un acuerdo
mediante el cual agrup por sectores a las entidades de la
pblica paraestatal." En los considerandos de este acuerdo presidencial se
u Diario Oficial, 17 de enero, 1977.
enfatiza que para lograr el incremento de la productividad de las entidades
paraesruales, resulta conveniente distribuir en forma ms equilibrada la
coordinacin y control que el Ejecutivo Federal debe realizar sobre ellas.
Tambin menciona que se requiere contar con instrumentos idneos para
llevar a cabo los programas de gobierno y que la coordinacin sectorial
habr de contribuir a lograr mayor coherencia operativa y a evitar dupli-
caciones o contradicciones.
En el propio acuerdo presidencial se concretaron las facultades del
coordinador de sector respecto a la operacin, gasto, financiamiento. insta-
laciones, servicios y sistemas, as como procedimientos de trabajo y produc-
cin de las entidades' agrupadas en el sector a su Tiene facultades
para: a) planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades; b ) orien-
tar JI coordinar la plancacin, programacin, prcsupuestacin, control y eva-
luacin del gasto, para lo cual presentar a la Secretara de Programacin
y Presupuesto los proyectos de presupuesto anual y a la Secretara de Ha-
cienda y Crdito Pblico los proyectos y programas de actividades que
requieran financiamiento; e) vigilar la utilizacin de los recursos prove-
nientes de los financiamientos; d) vigilar el cumplimiento de los ptcsupues-
tos y programas anuales de operacin; e) revisar las instalaciones y servicios
auxiliares e inspeccionar los sistemas y procedimientos de trabajo J' pro-
duccin .. as como someter al Ejecutivo Federal las medidas ad minlstrati-
vas que se requieran para instrumentar la coordinacin de las entidades.
Ia-ta la Iechn se h.m emitido otros trc- acuerdos presidencia.es en los
ql:l' se uni;:ura el agrupamicnto de las cntiIadcs, los cuales han sido pu-
bhcados en el Diario Oiicial del 12 de rn.ivo de de! 10 de abril
de .EliB y del 27 (1<- f"\rero de 1979. En ellos se han agrf'gar.1o 2.1:;unas
entidades a los sectorc- v se han retirado o 1 cad-r rito otra', dentro de un
proceso que tiende a dcj'urar y a estructural de mejor manera 1, '5 sectores
administrativos.
. Para concretar la forma de operacin d'l sistema de me.
diante agrupamientos sectoriales de entidades paracstat.rlcs el presidente
de la Repblica ha emitido, a travs de la Coordinacin General de Es-
tudios Administrativos, los "Lineamientos para la Sr.ctorizacin de la. Acmi-
nistracin Pblica Federal", mediante los cuales preci-an los aspectos
operativos que corresponden a la, dependencias coordinadora" de sector,
a las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de Programacin y Pre-
supuesto, y a las entidades sectorzadas.
Para el funcionamiento de esta organizacin administrativa por sec-
tores, a las dependencias coordinadoras de sector les corresponde:
- Emitir las normas y lineamientos a que deben" ajustarse los proyec-
tos de planes institUcionales de las entidades que componen el sector.
194-
Consolidar, dar coherencia e integrar el proyecto de plan sectorial.
Establecer los procedimientos para la permanente actualizacin del
plan sectorial, y de los planes institucionales de las entidades.
Aplicar las normas, lineamientos y c'irectriccs que formulen las
Secretaras de Programacin y Presupuesto y de Hacienda y Cr-
dito Pblico en materia de acciones y recursos para la integracin
del proyecto de programa-presupuesto y del proyecto de programa
financiero del sector y sus entidades.
Transmitir las normas y lineamientos a que deben ajustarse los
programas de las entidades.
Establecer las directrices para la formulacin de los proyectos de
presupuestos y flujos de fondos de las entidades.
Emitir las normas para la calendarizacin de los proyectos de pro- .
grama-presupuesto y de programa financiero para el sector.
Transmitir a las entidades las normas y lineamientos de la Secre-
tara de Programacin y Presupuesto sobre ejercicio del presupuesto,
contabilidad, contratos y obras pblicas, as como los de la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico, para el programa financiero.
Definir Jos procedimientos para operar correcciones y modificaci, nes
al programa-presupuesto y programa financiero del sector.
- Adecuar las normas y lineamientos generales para la autoevalua-
ci6n del sector.
Realizar la autoevaJuaci6n sectorial del programa-presupuesto y del
programa financiero.
Ordenar la prctica de auditoras financieras, operativas y admi-
nistrativas a las entidades.
- Promover las reformas administrativas que se requieran en cada una
de las entidades.
- Promover las unidades de planeacin, programacin, presupuesta-
cin, r--'a1uaci6n e infonnaci6n en cada una de las entidades del
sector.lO
Por otra parte, en cuestiones de programaci6n, prespuestacin'y finan.
ciamiento, las secretaras de Programaci6n y Presupuesto y de Hacienda y
Crdito Pblico cumplen funciones normativas y rectoras; de vigilancia
y control globales; y, de apoyo y asistencia tcnica.
En estos aspectos la Secretara de
Prograrnaci6n
,.' Presupuesto se
encarga dc:
Hl Bau rO,tU ,. li,,'''''''''''''' ,.,. te ..r ",4_,,'ot .,... ,t J. "" ;': ......
fit.eioll4l tI., P ~ d Ej,...ti.,.. ,.4..J. " \oto...,;.. ~ lo iIt"i'";.w" ( .... < t ~ C+-
neral de Eltudiot Admini.tn.tiv... !oC"",.. 1)79. '" ~ ....
LA ADMINISTRACI:-l PBLICA FEDERAL E:-l MXICO 195
Promover las normas y mecanismos necesarios para convertir el
marco global de desarrollo a los planes, polticas, objetivos y metas
sectoriales.
Preparar normas y lineamientos globables para la elaboracin de
los planes sectoriales.
Emitir normas y lineamientos globales para la formulacin de 105
proyectos de programas sectoriales.
Elaborar las normas a que debern sujetarse los coordinadores de
sector y las entidades, en la formulacin de los proyectos de pre-
supuestos.
Emitir las normas para la autoevaluacin sectorial.
Realizar la evaluacin de los planes y programas-presupuesto sec-
toriales.
Establecer normas y lineamientos para la prctica de auditoras
externas a las entidades y nombrar, en consulta con los coordina-
dores de sector, a los auditores externos de dichas entidades.
Por su parte, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico interviene
para:
Emitir' las normas y lineamientos para la formulacin de les pro-
yectos de programas financieros sectoriales.
Consolidar y dar coherencia a los proyectos de programas finan-
cirr os sectoriales.
Establecer y consultar con los coordi: .adores de sector los objetivos
y metas del pro) eeto de programa financiero sectorial.
Supervisar el de-arrollo de los progLll1<'$ de financiamiento y la
estructura financiera de las entidades acreditadas.
Definir los lineamientos para realizar las autoevaluaciones finan-
cieras, y determinar con la Secretara de Programacin y Presu-
puesto la realizacin de evaluaciones a los sectores.
De esta manera, la agrupacin de entidades por sectores definidos es
el ms amplio y completo esfuerzo que hasta la feeha se ha realizado para
que exista una adecuada vinculacin entre los objetivos concertados por el
gobierno federal en su conjunto, los particulares de las entidades pblicas,
y para lograr un mejor aprovechamiento de los recursos disponibles.
de la administracin pblica paraestatal, de liquidar todos aquellos orga-
nismos y empresas que no resulten convenientes para el Estado. Anterior-
mente, haba quienes pretendan solapar, con afirmaciones por dems dema-
ggicas, la ineficiencia administrativa 'j econr.iica de las entidades pblicas
en aras de un supuesto "fin social" o "servicio pblico" a los que estaban
abocadas. Es cierto que su caracterstica principal es la realizacin de un
servicio pblico o de una tarea de inters pblico, pero ello no las excusa
de un funcionamiento correcto; antes bien, es el Estado el primeramente
obligado a administrar eficiente y honestamente las entidades pblicas, ya
que se trata de recursos econmicos del pueblo. Nada tiene que ver una
cosa con otra: toda organizacin pblica debe manejarse en forma efi-
ciente, independientemente del destino de sus productos. Eficiencia y servi-
cio pblico deben ser vocablos sinnimos.
En congruencia con lo anterior, el gobierno debe realizar un esfuerzo
mayor por eliminar y liquidar todas aquellas organizaciones pblicas inefi-
cientes, que no sean rentables para el Estado, ya que ms de la mitad del
presupuesto total de la Federacin se gasta por conducto de este sector que
funcionaba prcticamente sin controles, lo cual ocasionaba frecuentes casos
de manejos indebidos o hasta fraudulentos.
Paralelamente a lo anterior, debe darse una efectiva regulacin para
la creacin de entidades pblicas. Sera ms conveniente que la creacin de
nuevas personalidades jurdicas -organismos descentralizados- se hiciera
por medio de actos del Congreso. Mucho se ha abusado en cuanto a la
creacin de entidades paraestatales, las cuales ascienden a cerca de un
millar. Cunta razn asiste al maestro Serra Rojas cuando afirma que 1.....
fonnas de organizacin administrativa paraestatal
estuvieron al reclamo de la moda, al multiplicarse y pensarse que en
la variedad de ellas se encontraba la solucin de difciles problemas
de la accin gubcmamcntal. Nada ms inexacto, porque esas formas
deben er..plearse con discrecin y cuidado, sobre todo las. f?nnas des-
centralizadas que fraccionan el poder del Estado, mulrplicando las
personas jurdicas pblicas y, correlativamente, Jos patnmoruos Y re-
gmenes juridicos.Y
n. MECANISMOS PARTICH'ATIVOS DE APOYO GLOBAL
A) Objeto
Al inicio de este inciso hicimos referencia a ciertas modalidades de
organizacin administrativa que, si bien no estn reconocidas. formalmente
:u Lu formlU d, or& ,flizacin at1minisrrllfiva ,dmu, op. cit., p. 171.
por el ordenamiento jurdico nacional, da con da adquieren mayor impor-
tancia, sobre todo por ser los instrumentos institucionales para la conduc-
cin, realizacin y vigilancia del cambio administrativo; nos referimos a
los llamados mecanismos participativos de apoyo global.
Desde 1965, con la creacin de la Comisin de Administracin Pblica,
se ha venido insistiendo en la necesidad de que la reforma a la adminis-
tracin pblica sea un proceso permanente y altamente participativo. Una
larga experiencia ha demostrado que en tanto no se involucre en un verda-
dero proceso democrtico a quienes tienen a su cargo la ejecucin de las
reformas administrativas, stas sern meros propsitos tericos sin vigencia
efectiva dentro de la realidad administrativa. El cambio ya de por s es
difcil y ms lo ser si se pretende introducir en forma autoritaria, ya que
generar un nmero mucho mayor de resistencias. Es por ello que Lpcz
Portillo considera que las proposiciones de reforma deben ser generadas
por los funcionarios y empleados de diferentes reas y niveles de la admi-
nistracin, responsables de las distintas materias. De esa manera se logra
conseguir promotores naturales del cambio, quienes propondrn medidas
efectivas que se apeguen a la satisfaccin de necesidades reales de la admi-
nistracin.
Dichos mecanismos funcionan tambin corno medios de concertacin
de polticas gubernamclltales y como instrumentos efectivos de control y
evaluacin. En tal sentido. los ca.nbios estructurales y funcionales intro-
ducidos por la llueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,
hacan necesario contar con lineamientos generales sobre la organizacin
y funcionamiento de las dependencias, aJ como con mecanismos de parti-
cipacin (comits tcnicos consultivos) en los cuales se gestaran tales linea-
mientos, se discutieran problemas afines y se propiciaran polticas 'V estra-
tegias para la mejor opcracin de los sistemas comunes de cada una de las
dependencias participantes."
B) Principales mecanismos
Entre los principales mecanismos participativos que actualmente fun-
cionan dentro de la administracin pblica federal, pudieran citarse los
siguientes :
Grupo de Oficiales Mayores.
de la Administracin Pblica Centralizada.
Tcnico Consultivo de Unidades de Organizacin y Mtodos.
18 Cfr, Alejandro Carrillo Caatro: Reforma administratiIJa para el d
op. ,;jI., p. 15. esarrollo . '
.... '
198
- Comit Tcnico Consultivo de Publicaciones Oficiales.
- Comit Tcnico Consultivo de Correspondencia y Archivos.
- Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Administracin y Desarrollo
de Personal.
Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Capacitacin.
Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Orientacin, Informacin
y Quejas.
Comit Tcnico Consultivo de Centros de Documentacin.
Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Contabilidad.
- Consejo de Comunicacin Social.
- Comit Tcnico Consultivo de Directores de Prensa y Relaciones P-
blicas.
Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Informtica.
Comit Tcnico Consultivo de Archivos Administrativos e Histricos.
e) Comisiones Internas de Administracin y Programacin
En cada una de las dependencias han sido establecidas las llamadas
Comisiones Internas de Administracin y Programacin (CIDAP) que
son los mecanismos participativos por excelencia encargados de la aplica-
cin de las medidas de reforma administrativa. A continuacin haremos
referencia a sus atribuciones, a la forma de su integracin y a los objetivos
para los que fueron creadas. Mediante acuerdo presidencial publicado el
24 de abril de 1979, se les otorga reconocimiento juridico-formal; por otro
lado, la Presidencia de la Repblica emiti una gua para la integracin
y funcionamiento de las Comisiones Internas de Administracin y Pro-
gramacin (CIDAP), en la cual. se hace referencia, entre otros aspectos,
a su naturaleza, objetivos, atribuciones e integracin."
En el documento antes citado se seala que la Comisin Interna de
Administracin y Programacin es un mecanismo de coordinacin para
realizar el annsis conjunto e integral de las actividades institucionales, que
permita sentar las bases gencrales de congruencia de las funciones y acti-
vidades de Ias diferentes unidades administrativas con las polticas, obje-
tivos y metas globales, sectoriales e institucionales.
Las ClDAP fueron constituidas para cumplir los siguientes objetivos:
a) adecuar 103 planes, sistemas, estructuras y procedimientos eonfonne a
un proceso perman e'Ite, programado y participatioo; b) garantizar la con-
gruencia y complcr .entaricdad, dentro de un marco global, de las diversas
medidas de rcforr .a que se lleven a efecto en el mbito sectorial e nst-
1f LA cornisi,;. i ..tulla de administracin y progrartuJei,ln. G"la para su integr.
dJ.. )1 ....ci .... "',1 "'" Presidencia de la Repblica, Coordinacin n r ~ de Estudios
Ad"'i"blralh"\I, ~ ,blco, 1979, PI" 19 a 29.
tucional; y, e) lograr la participacin conjunta, sealando en cada caso
la responsabilidad de cada uno de los funcionarios de la institucin en la
programacin, ejecucin y evaluacin de las actividades tanto sustantivas
como de reforma administrativa.
De conformidad con el acuerdo presidencial del 24 de abril de 1979,
las atribuciones de las CIDAP son las siguientes: a) plantear, coordinar
y autoevaluar los programas sectoriales e institucionales, tanto operativos
como de apoyo administrativo general; b) apoyar a los titulares o funcio-
narios responsables de las entidades en la preparacin de sus programas de
reforma administrativa; y, e) plantear las acciones de reforma necesarias
para el mejor cumplimiento de sus objetivos y programas.
En la gua presidencial que comentamos, se hace particular nfasis
en la instruccin que establece que las CIDAP dependen directamente de
los titulares de las dependencias o entidades, quienes las presidirn en forma
indelegable. Dichas comisiones se integran por los principales funcionarios
de las dependencias y cuentan con un secretariado tcnico compuesto por
los responsables de las funciones de: programacin. presupuestacin, orga-
nizacin y mtodos, evaluacin, informtica, estadstica, normas jurdicas
y gestin de personal.
III. NUEVA ESTRUCTURA ORGANICA DE LA ADMrNISTRACIN
PBLICA FEDERAL
Queremos presentar en forma esquemtica todo lo que ha sido ex-
puesto acerca de la organizacin de la administracin pblica federal, para
lo cual incluimos una. gr;"fica de la Coordinacin General de Estudios Admi-
nistrativos que contiene los cambios introducirlos por las reformas jurdicas
analizadas. Asimismo intentaremos presentar en la siguiente grfica la es-
tructura piramidal de la administracin pblica federal y su vinculacin
con las administraciones estatales y municipales.
IV. PRINCIPALES CAMBIOS ADMINISTRATIVOS
En la exposicin de motivos de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, el pr, idcntc L6pe7. Portillo ha definido lo que en su
concepto son la justificacin y la teleologa del programa de reforma admi-
nistrativa que est llevando a cabe el gobierno de la federacin, al sealar
que el gobierno debe organizarse previamente si pretende organizar el
esfuerzo nacional. En su concepto esta reorganizacin es prerrequisito in-
dispensable para exigir de todos mayor responsabilidad, honestidad}' esfuer-
zo. La nacin mexicana reclama la adecuacin de su admnstracin p-
blica a las necesidades r problemas que plantra la actual situacin del pas.
Y del mundo.
200
En la opimon presidencial, la reorganizacin que se requiere debe
orientarse ms que a revolucionar la actual estructura, a generalizar aquellas
soluciones que han acreditado su eficacia en algunos de sus mbitos. Se
trata ms bien de realizar los ajustes indispensables que permitan evitar las
duplicaciones existentes, precisar responsabilidades J' simplificar estructuras,
de manera que el Poder Ejecutivo Federal cuente con un instrumento
administrativo eficaz que permita al pueblo encontrar en la administracin
pblica procedimientos sencillos, trmites rpidos y atencin considerada.
En sntesis, el proyecto de reorganizacin que el presidente propuso
al Congreso de la Unin, tiene como principal propsito convertir la com-
pleja estructura burocrtica de la administracin pblica, en un instrumento
con responsabilidades claras y precisas, que evite la duplicaci6n de las fun-
ciones y que permita que las decisiones gubernamentales se traduzcan efecti-
vamente en los resultados que demandan los habitantes del pas!8
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dio sustan-
ciales respuestas a los anteriores requerimientos y consigui una importante
simplificacin de estructuras y precisin de responsabilidades, lo que a su
vez permiti superar gran parte de las duplicaciones. que contena la an-
terior Ley de Secretaras y Departamentos de Estado; dicha Ley reportaba
55 concurrencias en 306 funciones especficas en tanto que la nueva Ley
Orgnica genera slo 48 concurrencias, no obstante haberse incrementado
a 340 las funciones especificas.l"
En la exposicin de motivos de la LOAPF se destaca el propsito del
gobierno federal de convertir a cada dependencia y entidad de la adminis-
tracin pblica federal en un instrumento con responsabilidad claramente
establecida, de tal suerte que se evite la duplicacin de funciones y se
asegure que las decisiones gubernamentales se traduzcan efectivamente en
los resultados que el pas demanda.
Principales cambios administrativos
A continuacin haremos referencia a los principales cambios admi-
nistrativos introducidos o derivados de la nueva Ley Orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal:
. _. Secretara de Programacin y Presupuesto: La creacin de esta
dependencia obedece al propsito del Ejecutivo de las ;:,;ci<:
nes de la administracin pblica, mediante el establecimiento de pnoTl-
. 18 Exposici6n de Motivos de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fe-
der,al.
19 Cfr. Alejandro Carrillo Castro: Refo.r1Tl4 adminislralva para ,t dlsarrollo ,
0t. &iI., pp. 14 Y 15-,
LA ADMINI,TRACN PBLICA FEDERAL EN MXICO 201
dades, objetivos y metas, que resu' en comprensibles y por lo mismo viables,
no slo para los servidores pblicos sino para la poblacin en general." Se
asignan a esta dependencia las facultades de programacin, elaboracin
y control del presupuesto, que anteriormente correspondan a las secretaras
de la Presidencia, Hacienda y Crdito Pblico y Patrimonio Nacional; as
como las correspondientes al sistema de estadsticas nacionales que antes
tena a su cargo la Secretara de Industria y Comercio.
En la exposicin de motivos de la Ley Orgnica ce seala que la exis-
tencia de tres dependencias del Ejecutivo encargadas de plancacin de las
actividades pblicas, de su financiamiento y de su control, respectivamente,
impeda que estas funciones, que constituyen una tarea continua de la ad-
ministracin se llevaran a cabo de manera coherente y oportuna. La pla-
ncacin del gasto pblico y de las inversiones a cargo de la Secretaria de
la Presidencia, la prcsupuestacin del gasto corriente en la Secretara de Ha-
cienda y la programacin y el control de las entidades paracstatales en la
Secretara de Patrimonio Nacional, obligaban a ensayar diversos mccanis-
mas intersecretariales, cuyos aciertos y dificultades llevaron finalmente a
proponer la integracin de estas funciones bajo un solo responsable.
Con esta medida se busca que la Secretara de Programacin y Pre-
supuesto sea la nica dependencia encargada de elaborar los planes nacio-
nales y regionales de desarrollo econmico ysocinl, a." como de programar
su financiamiento ---tanto por lo que toca a la inversin como al gal'to
corriente-s- y de evaluar los resultados de Dicha dependencia
t.iene tambin la preparacin de J; cuenta pblica, incorporando una in-
formacin ms integral y oportuna, que permita ejercer de una manera ms
completa la revisin que constitucionalmente realiza el Congreso. En virtud
de que la planeacin de la accin pblica requiere contar con un slido
y oportuno apoyo de infonnacin econmica y social, se ubica, asimismo,
dentro de la Secretara de Programacin y Presupuesto, el sistema nacional
de estadstica."
- Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial: Mediante el esta-
blecimiento de esta dependencia se pretende especializar y concentrar uni-
tariamente las funciones de fomento a la industria privada (antes a cargo
de la SIC) y la.'> de impulso a la industria gubernamental (antes a cargo de
la SPN), particularmente por lo que se refiere a la explotacin de ener-
gticos.
Los energticos constituyen "un punto clave de la encrucijada actual"
del desarrollo de Mxico,
_ 20 Exposici6n de Motivos, Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal .
. 21 Cfr. Exposici6n de Motivos, Ley Orgnica de la Administraci6n Pblica Fe-
deral.
Es por ello que slo al travs de una generacin y explotacin
racional de estos recursos ser posible impulsar la planta de una in.
dustria bsica y estratgica que requiere el pas con apremio. Para el
cumplimiento de este propsito se propuso al Congreso la creacin
de la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial."
- Secretara de Comercio: A esta dependencia corresponde el ejerci-
cio especializado de las funciones de fomento y regulacin de las actividades
comerciales (antes dispersas y atomizadas en varias dependencias: la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico fijaba los aranceles, la Secretara de
Industria y Comercio auto- izaba permisos de importacin y la Secretara
de Relaciones Exteriores la que promova, en el extranjero, las actividades
comerciales del pas). Esta dependencia tiene como principal tarea: evitar
la especulacin, el acaparamiento y la intermediacin excesiva que encare-
cen indebidamente los productos bsicos para el consumo de la poblaci6n.
En la exposicin de motivos de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica se seala que:
La complejidad de las actividades comerciales y su incidencia en
todos los aspectos de la vida econmica nacional, vuelven indispensable
la coordinacin de sus reas especficas con el fin de promover la accin
unitaria que en este campo exige el desarrollo del pas. Por esta razn
la presente iniciativa propone la creacin de una Secretara de Co-
mercio que vincula integral y estructuralmente la actividad comercial
con la produccin, los procesos de distribucin y la orientacin de 1()S
consumidores.
La promocin eficiente de las actividades comerciales que, en lo
interno, permitan simplificar el pesado aparato de intermediacin que
encarece indebidamente los productos que adquiere el pueblo mexi-
cano, as como la garanta de una accin ms vigorosa y competitiva
en la exportacin de nuestros productos al exterior y un ms cuida-
doso manejo de las importaciones que realiza el pas, requiere de la
reestructuraci6n de fondo en esta rea de la Administracin Pblica.
_ Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos: Esta dependen-
cia fue creada con el objeto de cumplir con uno de 105 objetivos priori-
tarios establecidos por el Gobierno Federal: garantizar la alirnentac6n b-
sica .a la poblacin del pas al travs de una organizacin administradva
que eliminara las interferencias de funciones que existan entre las an-
teriores secretarias de Agricultura y Ganadera y la de Recursos Hidrulicos.
22 Cfr. Exposici6n de Motivos, Ley Orgnica de la Administraci6n Pblica Fe-
deral.
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDEP.AL f,N MXICO 203
Ha sido sealado que la organizacin de la produccin agropecuaria
tradicionalmente se haba concebiuo en forma desagregada, al encontrarse
dividida la administracin de los insumas, el riego y la tenencia de la.
tierra. Ante ello, resultaha necesario "integrar programticamente estos
elementos" para optimizar la produccin agropecuaria y forestal, para ello-
el presidente propuso al Congreso de la Unin reunir, en una sola Secre-
tara de Estado, las atribuciones conferidas anteriormente a la Secretara
de Agricultura y Ganadera por una parte, y la Secretara de Recursos
Hidrulicos, por la otra."
- Secretara de Comunicaciones y Transportes: Mediante esta refor-
ma se pretende concentrar en una sola dependencia, tanto las funciones
de la transportacin por tierra y aire, cuanto las correspondientes a la trans-
portacin por ros y mares (anteriormente a cargo de la Secretara de
Marina); se busca asimismo, unificar los trmites y permisos de los par-
ticulares, independientemente del medio o medios de transportacin que
se utilicen en cada caso.
En la exposicin de motivos de la Ley Orgnica se seala el propsito
de que la Secretara de Comunicaciones y Transportes tenga a su cargo en
forma integral, todos los aspectos relacionados con las comunicaciones y
los transportes. Es por cHoque se le incorporaron a sus anteriores funcio-
nes las relativas al fomento a la marina mercante, atendiendo igualmente
a la provisin de su infraestructura y a la administracin de los puertos..
- Secretara de Asrntamientos Humanos y Obras Pblicas: Esta de-
pendencia fue creada con el objeto de resolver una serie de problemas
graves, originados por la falta de planeacin del desarrollo urbano de nues-
tro pas, lo cual ha originado concentraciones urbanas caticas, como la
de la ciudad de Mxico, cn donde la convivencia se torna da con da
ms difcil, debido, entre otros factores, a la enorme migraci(n de quienes
diariamente se instalan en la capital en condiciones precarias de subsis-
tencia. Esta Secretara de Estado concentra funciones anteriormente atomi-
zadas: por un lado, tres secretaras se encargaban de la introduccin de
agua potable y alcantarillado (Secretara de Salubridad y Assteacia: en
poblaciones de menos de 2,500 habitantes; Secretara de Recursos Hidru-
licos: en poblaciones de ms de 2,500 habitantes; y, Secretaria de Patri-
monio Nacional en los municipios de las costas y fronteras al travs de las
juntas federales de mejoras materiales que tena a su cargo); por otro
lado, al Ley de Asentamientos Humanos encargaba a la Secretara de la
Presidencia la competencia relativa a la planificacin de los asentamientos
humanos.
.. Cfr. Exposici6n de Moti\'os, Ley Orgnica de la Administtaci6n Pblica Fe-
deral.
.204 RODRIGO MORENO ROORGUEZ
En 1.\ exposicin de motivos de la Ley Orgnica se seala que:
Entre las preocupaciones fundamentales de la poca presente fi-
gura el ordenamiento del territorio nacional y la distribucin plani-
ficada de su poblacin. Mxico se transforma de rural a urbano a una
velocidad dos veces mayor que el promedio mundial, lo que ha pro-
vocado una acentuada disparidad entre las distintas regiones del pas.
Existen asentamientos humanos de privilegio y de pobreza, dispersin
demogrfica y gigantismo urbano.
El desarrollo armnico de la comunidad requiere de la ejecucin
eficaz de programas de vivienda y urbanismo, as como de una po-
ltica acorde con nuestra capacidad de proporcionar los servicios nece-
sarios, para que nuestra poblacin tenga una vida digna y produc-
tiva. Se propone en consecuencia adicionar a las funciones actuales
de la Secretara de Obras Publicas, aquellas que se encuentran disper-
sas en distintas dependencias y que le permitan instrumentar eficaz-
mente las polticas de asentamientos humanos, participando de manera
importante cn la promocin del bienestar de. los ciudadanos en su
entorno social.
- Departamento de Pesca: En la nueva Ley Orgnica se encomien-
-dan a esta dependencia todas las funciones relacionadas con la actividad
pesquera del pas, a fin de aprovechar en forma intensiva y de manera efi-
-ciente los importantes recursos martimos y apoyar el programa bsico de
.suministro de alimentos a la poblacin nacional.
La creacin del Departamento de Pesca es quiz uno de los ejcrn-
plos ms claros de una funcin que recorri distintas dependencias en
busca de una estructura orgnica adecuada: Crdenas la ubic pri-
mero en el Departamento de Caza y Pesca y despus en el Depar-
tamento de Marina; L6pez Mateas la situ bajo la supervisin de la
Secretara de Industria y Comercio.
Agrega Carrillo Castro que
en ese proceso esta importante funcin careci del apoyo necesario, lo
que contribuy a su dispersin, y a que la Secretara de R-cursos
Hidrulicos acabara manejando los problemas de la acuacultura, en
tanto que la Secretara de la Reforma Agraria tena a su cargo los
relacionados con la. pesca ejidal.
H
.1' Cfr. Alejandro Carrillo CaJtro: La nu,vlJ La, Orgnica d, la , op. cit., p. 60.
20$.
Este nuevo Depart amento nueda responsabilizado de la explotacin;
la comercializacin del pescado y el fomento de la actividad pesquera, que
anteriormente estaban a cargo de las secretaras de Industria y Comercio-
y de Reforma Agraria.
Estas ideas quedaron claramente contenidas en la exposicin de mo-
tivos de la iniciativa de Ley que el presidente envi al Congreso, en la cual
se seala que:
Habida cuenta de que el mar patrimonial se ha ensanchado, se
propone la creacin de una unidad que se ocupe particularmente de
racionalizar la explotacin y el aprovechamiento de los recursos del mar,
con el fin de aumentar su consumo y equilibrar la dicta de los mexi-
canos. Por ello, se ha pensado integrar en un departamento adminis-
trativo -el de Pesca- todas aquellas funciones, ahora dispersas en
diferentes secretaras de Estado, que inciden en la materia a fin de esta-
blecer una poltica' unitaria y congruente.
Otros cambios
Algunos otros cambios se han realizado dentro de! proceso de reforma.
administrativa del gobierno federal, como el caso de la Secretara de Gober-
nacin que qued responsnbiliznda de la promocin y coordinacin de la
radiodifusin, cincmatourafia y televisin, que anteriormente eran com-
partidas con la Secretaria de Comunicaciones y Transportes. La red frITO-
viaria nacional anterior mente bajo la re-pousabilidad de diversas entidades
(Ferrocarriles Nacionah-s de Mxico, Ferrocarril del Pacfico, Ferrocarril
Chihuahua al Pacfico, Ferrocarril Sonora-Baja California, Ferrocarriles
Unidos del Sureste) qued integrada pr)f un sistema unitario a curzo de
Ferrocarriles Nacionales (le Mxico.
Otra de las innovaciones o cambios i1 nportantcs introducidos por la
LOAPF, es el reconocimiento jurdico formal de las oficinas administra-
tivas tcnicas adscritas directamente al titular del Ejecutivo Federal, ]as.
cuales forman en su conjunto una verdadera unidad orgnica llamada Pre-
sidencia de la Repblica. Cada da se adquiere mayor conciencia sorm: la
utilidad de esta organizacin administrativa, en virtud de la existencia de
mltiples funciones que por su naturaleza deben ser ejercidas directamente
por el presidente de la Repblica al travs de dichas oficinas administra-
tivas.
El artculo 8 de la Ley que comentamos establece expresamente que
el titular del Ejecutivo contar con diversas unidades administrativas ads-
critas directamente a la Presidencia, para estudiar y dar forma a los acuer-
dos presidenciales, compilar las leyes y decretos promuigados, los reglamen-
tos, acuerdos y resoluciones expedidos por el presidente de la Repblica; pan.,
-estudiar y promover las modificaciones que deban hacerse a la Adminis-,
tracin Pblica y coordinar y evaluar su ejecucin; as como para la atencin
de servicios de difusin y relaciones pblic.s. Con base en dicho artculo
el presidente de la Repblica podr contar asimismo con unidades de ase-
:sora y apoyo tcnico y de coordinacin en reas prioritarias que el propio
presidente determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la Presi-
dencia de la Repblica.
Con apoyo en lo establecido por el artculo referido, han sido creadas
las siguientes unidades administrativas directamente adscritas a la Presi-
dencia de la Repblica:
- Unidad de Asuntos Jurdicos;
- Direccin General de Informacin y Relaciones Pblicas (que integr
funciones que anteriormente realizaba la Secretara de la Presidencia);
Coordinacin General de Estudios Administrativos: encargada, como
dijimos, de la ejecucin del programa de reforma a la administracin
(integr funciones en materia de reforma administrativa que realizaban
las Secretaras de la Presidencia y Patrimonio Nacional) ;
Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas 'Deprimidas y Grupos
Marginados ;
Coordinacin General 'del Sistema Nacional de Evaluacin; y,
Coordinacin General de Proyectos de Desarrollo,
En la siguiente grfica (p. 207) aparece la nueva estructura orgnica de
la Presidencia de la Repblica. Asimismo se anexa una grfica de la Coordi-
nacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Rep-
blica, en la que se refiere la redistribucin de funciones de la administra-
cin, realizada con motivo de la entrada en vigor de la nueva Ley Orgnica
'1 que permite apreciar en forma esquemtica el proceso de organizacin
administrativa que hemos venido analizando.
Comentario general sobre la reorganizaci6n administrativa
Ha sido sealado en repetidas ocasiones que la organizacin admi-
nistrativa del Ejecutivo Federal es por naturaleza cambiante, por lo que
se refiere al tipo y nmero de dependencias y distribucin de competencias
entre ellas, merced al proceso permanente de adecuacin de la
tracin pblica a nuevas circunstancias histricas, lo cual qued ampla-
mente demostrado al realizar el anlisis de la gnesis del aparato adminis-
trativo gubernamental. Con base en la concepcin anterior, es posible
afirmar que cualquier organizacin administrativa es transitoria y, por
tanto, sujeta a mltiples transformaciones.
PRESIDENCIA JE LA REPUBLICA
SECRETARIA
PARTICULAR
ESTADO MAYOR
!----i
PRESI OENC IAL
'-----_.__.-
UN I DAD l
DE ASUNTOS ----t
JURIOICOS
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GENERAL
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Y RELACIONES
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PR ES I DENTE' JI!
DE LOS ESTADOS
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1
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eOOROI NAe I ON
GENERAL
OE ESTUDIOS
AOMINISTRATIVOS.
_._-------,
eOOROINACION
GENERAL DEL PLAN
1---'; DE lONAS
DEPRIMiO,'S Y
I
--
COORDINACION
GENE RAl
DE l S I S fEMA
N:'CIONAL
lOE EVflLU'CION
--
COOROI NAC 10/>1
DE
DE DESARROLLO
208
En el mismo sentido es que debe ser analizada la nueva organizacin
de la administracin pblica federal establecida por la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal como una solucin que, en un momento
especfico de la historia de Mxico, ha sido considerada conveniente y til
para la mejor atencin de las demandas del pueblo al travs del ejercicio
ms eficiente de la funcin pblica, mas no como una camisa de fuerza
inmutable que se pretenda heredar a futuras generaciones. Por el contrario.
aquellas soluciones administrativas que incluso en el presente no logren
acreditar justificacin prctica y eficiencia, debern ser desechadas dentro
del proceso permanente de adecuacin administrativa.
Es por todo ello, por las razones antes expuestas, que la atencin debe
centrarse, ms que en tal cual cambio administrativo concreto, por na-
turaleza contingente, en- los basamentos jurdicos que pueden constituir la
teleologa que oriente el desarrollo de la administracin mexicana en las-
dcadas venideras. Dentro de este proceso tiene ms significacin jurdica
y trascendencia prctica la consolidacin de ciertas funciones administra-
tivas.
Inclusive, en relacin con el modelo original establecido por la multi-
citada Ley Orgnica, ya se han realizado importantes cambios administra-
tivos, corno por ejemplo, la transferencia de funciones en materia de adqui-
sicin de bienes y la propia Direccin de Bienes Muebles en favor de la
Secretara de Comercio, originalmente asignarlas a las secretaras de Pro-
gramacin y Presupuesto y Hacienda y Crdito Pblico respectivamente.
Las prioridades cambian en paralelo a las nuevas demandas y necesidades-
del desarrollo. As por ejemplo, puede apreciarse la importancia estratgica
que tiene para Mxico la explotacin de hidrocarburos, frente a lo cual
ha habido necesidad de realizar cambios a la infraestructura administrativa
que no se encontraba preparada. Lo mismo podra decirse en materia de
suministro de alimentos -otra de las prioridades gubel11amentales- en
donde, por ejemplo, pudiera darse el caso, para el debido cumplimiento-
de este objetivo, como en alguna ocasin se ha comentado, que el gobier
no decidiese constituir una secretara especficamente encargada de esta
materia, lo cual implicara, con toda seguridad, cambios a la' actual es-
tructura general de la administracin pblica en los campos, por ejemplo.
de la Compaia Nacional de Subsistencias Populares o del propio Depar-
. tamento de Pesca.
Con todo lo anterior simplemente se pretende apoyar el
de "la contingencialidad connatural de la estructura del aparato
trativo gubernamental. Sentada esta premisa, a continuacin haremos CIer-
tas observaciones sobre algunos de los cambios realizados.
En -nuestra opinin, la dificultad mayor radica en algunos de los
cambios administrativos an no logran consolidarse prcticamente y, por
209
lo tanto, no han producido los [-'ltoS que de ellos se esperan. Tal es el
caso d la Secretara de Programacin y Presupuesto (que comentaremos
en el siguiente captulo) y el de la Secretara de Agricultura y Recursos
Hidrulicos. No hay duda acerca de la justificacin de fusionar las an-
teriores secretaras de Agricultura y Ganadera y de Recursos Hidrulicos,
ya que se trata de una misma materia: el desarrollo agropecuario que
lleva implcita la utilizacin de los recursos hidrulicos, razn por la cual
se daban frecuentemente casos de concurrencia y duplicidad funcional;
pero lo que ahora se requiere es que de las anteriores dependencias surja
una nueva, debidamente fusionada, que elimine las concurrencias, ya que
no se trata simplemente de asignar dos secretaras a un mismo titular. Esa
es, pues, la labor de los funcionarios responsables de esta nueva depen-
dencia: lograr prcticamente una verdadera fusin por integracin.
V. ALGUNAS IMPLICACIONES DE LOS CAMBIOS ADMINISTRATIVOS
En el resolutivo tercero transitorio de la LOAPF se estableci que el
traspaso de las diversas unidades administrativas ele una dependencia a otra
se hara incluyendo el personal a su servicio, mobiliario, uehiculos, instru-
mentos, aparatos, maquinaria, archivos y, en general, el equipo que la de-
pendencia haya utilimdo t'ara la atencin de los asunto; a su cargo.
Fue propsito presidencial realizar todos Jos cambios administrativos
mencionados sin afectar los derechos de los tr.ibajadorcs al servicio del Es-
tado. Dicho propsito qued expresamente consignado en la exposicin de
motivos de la LOAI) F, sealndose que en niJlgn caso las modificaciones
propuestas en dicha proyecto de Ley los derechos laborales ad-
quiridos por el personal de la administracin pblica federal.
Con el fin de garantizar el efectivo respeto a los derechos laborales.
la propia ley estableci en su artculo segundo transitorio que el personal
involucrado en el cambie "en ninguna forma resultar afectado en los dere-
chos que haya adquirido" y que "si por cualquier circunstancia algn grupo
de trabajadores resultare afectado con la aplicacin de esta Ley, se dar
intervencin, previamente, a la Comisin de Recursos Humanos del Go-
bierno Federal, a la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio
del Estado y al Sindicato correspondiente".
Paralelamente a estos postulados fundamentales, fue establecido un
procedimiento para la rcasignacn del personal, el cual fue puesto bajo
la responsabilidad de la Comisin de Recursos Humanos (D. 0.,31-1-1977),
Y tiene por objeto el que la reorganizacin administrativa se haga "pre-
servando todos los derechos del personal al servicio del Estado". Para el
cumplimiento del propsito anterior y con el fin de realizar los cambios
en forma eficiente, se constituyeron grupos informales integrados por l()1l.
'oficia!es mayores de las involucradas; todo lo cual fue logrado
ampliamente, sobre todo SI tomamos en cuenta que la reorganizacin im-
plic la transferencia de 59 unidades administrativas; la reubicacin de
79 mil plazas; la regularizacin de 3,169 trabajadores y la reasignacin
de partidas presupuestales por ms de 29,000 millones de pesos.
Necesidad de regular jurdicamente el cambio administraiioo
Hemos afirmado durante el desarrollo de esta investigacin que la
estructura orgnica de la administracin pblica es por naturaleza cam-
y lo seguir siendo en el devenir histrico de Mxico, porque nuevas
y distintas sern las necesidades que una poblacin en constante crecimiento
gobierno de la Repblica. Si aceptamos como vlida la pre-
mrsa anterior, estaremos de acu-vdo en la conveniencia de establecer ciertas
reglas jurdicas que deberan observarse en cada caso de cambio adminis-
trativo; regular, por ejemplo, lo relativo al cambio del personal de una
dependencia a otra (lo cual en alguna medida ya se contempla en el
Acuerdo Presidencial de Reasignacin de Personal), as corno de los re-
cursos presupuestales correspondientes, a fin de que las transformaciones
administrativas se realicen con mnimas alteraciones en todos los rdenes
y de la manera ms eficaz que sea posible
Debemos recordar, con base a lo sealado por diversos autores, como
Garrido Falla, que la labor de administracin interna, o sea la revisin de
las estructuras y procedimientos, debe ser concebida como ur a funci6n per-
manentede la administracin pblica, la que requiere de constantes ade-
cuaciones a fin de irse adaptando a nuevos requerimientos; es por ello que
se justifica sobradamente una regulacin jurdica procedimental para tal
efecto. Dicho instrumento' servira tambin para regular juldicamente la
creacin, modificacin o extincin de instituciones pblicas con personalidad
jurdica.
En tal sentido, debera aprovecharse la valiosa experiencia recientemente
tenida en nuestro pas en relacin con la ejecucin de una' reforma pro-
funda y radical de prcticamente toda la' administracin pblica. Al tenor
de la propuesta anterior, mencionaremos algunos de los principales fen-
menos de reorganizacin administrativa, los cuales referiremos simplemente
a guisa de ejemplo para mostrar la amplia gama de posibilidades que en
este terreno puede darse, y ante las cuales sera conveniente formular pre-
visiones jurdico-administrativas, principalmente regular las implicaciones
ederecho burocrtico que a cada caso corresponden.
, ,Finalmente cabe sealar que muchos de los fenmenos de reorgani- '
aacin administrativa anteriormente descritos se dieron, y de hecho siguen
operndose; con motivo' de 'la instrumentaci6n del programa presidencial
PRINCIPALES
FENOMENOS DE REORGANIZACION
ADMIN ISTRATI VA
SIMBOlOGIA PROPUESTA:
o DE ESTADO
o
D
D
ORGANO OESCONCENTRADO
ORGANISMO DESCENTRALIZADO
EMPRESA DE PARTICIPACION ESTATAL"
EMPRESA PRIVADA
REORGANIZACION ESTRUCTURAL. GENERAL
IlIplIca la modificacin del.nmero de instituciones existentes.
el POR INCORPORACION:
IGUAL JURlDIO:
Incorporacin de una a ms instituciones a ot ra de igual
naturaleza jurd..ca , que es la que subsiste.

-TOT,\L.- T'ransra i s .n de tOJ3S las func.iones de in"Stit..tc.i6n
para formar dos o rads nuevas de igual naturaleza j ur Ldi ca ,
DIFERENTE NATURALEZA JURIDICA:
Incorporaci6n de una o ms instituciones a otra" de diferente
naturaleza j ur Id Lca , que es 13 que subsiste,
FUSION POR INTEGRACION:
Uni6n de dos o ms. ns t tuciones de igual nat uraIe aa jurdica
para nueva
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CONCENTR.ACrON
CRE,\CION: ,',,' "
Establecimiento de una nueva insti tuc ln para re al ear .functoaes
has t a entonces' ej e rc Iaas por nnguna otra.

DI50LUCIllN a EXTINClaN:
Terminaei6n de la, existencia jurdica de una ins'tituc.i6n. cuya.s
lunt;iofu:s no se ejercern por ninguna OtT3.

PARCIAL.- Tran.smisi6n de parte de las funciones de una
TS't'It'ci6n para formar una nueva' de isual nat ur aj.e za jur.dica.
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PARCIAL. Tranl.is16n parcial 4e las funciont"s de .un "rlano
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para fonar dos o .Ss nuevos.
FRAGMENTACION ;
FUSION POR
Unit5n de dos o s's 6raanol internos plr. for.ar uno nu('v.,.
PUBLICIZACION
CENTRAL IZACION

CENTRALIZACION
DESCENTRAL IZACION

-
IlESOKENI1lACllll
llE5CElII'RALIZACllll
Creacin de nuevas fur.ciones para .er ejercidas por un nuevo
6r.lno interno.
.. Tr.nslllisi6n de parte de las funciones de una
lnstituci6n para fOTllar una o 51s instituciones de diversa
a.c.ufaleZI jutldica.
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o

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Supresi6n de un 6r,ano interno y de sus (unciones. REORGANIZACION FUNCIONAL GENERAL
aplica i. transferencia de funciones de una insttuci8n
otr., pero sin alterar el nOllero de dependencias.
ABSORCION;
.. IGUAL NAIUR\LPA JJlBlprCA:
UDa instituci6n absorbe parte de las funciones de una
o "'5 instituciones de llual naturaleu jurldica.

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REORGANIZACION FUNCIONAL INSTITUCIONAL
Implica la transferencia de funciones deo un 6rg3no nt c-rnc
a otro de l. litis institucin, pero sin alterar el nawe ro
de ellos
Trans_isUSo parcial de funciones de un 6r.ano interno ti
otro existente dentro de una mis8. institucin.
A,re,aci6n de nuC"us funciones a un 6rano interno de
institucin.
D{VERSA NATURALEZA JURIOICA:
Una Instltuc16n .bsorbe parte de las funciones de una o
... instituciones de diversa naturale&a jur!diciA.
1lESOKENI1lAC1Q1JfSCEHl'RALt;JIZACllll CONCENTRACION
__ , lIillJ
:\r'; ." rn.:t--
' 0' .. ' V e: lliill Ln
CENTRALIZACION DESCONCENTRACION
REORGANIZACION ESTRUCTURAL INSTITUCIONAL
tapUc:a la .odi ficaci6n del nO.ero de rganos inurnos d.
una institucin.
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Iorrn-mol
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FUSION POR INCCRPORACION:

de uno o ...'s 6rlcnos internos a otro que IS
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Supresi6n de paTte de lis funciones de un 6Tgano Int e rnc
de una lastUuctn.
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JM

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LA ADl\fINI::",. RACIN PBLICA FEDERAL ':N MXICO 211
para mejorar la organizacin y funcionamiento de la administracin pblica
federal. A cada uno de los casos enunciados corresponden consecuencias
diversas en los rdenes jurdico y administrativo; de ah la conveniencia
de institucionalizar el procedimiento de cambio administrativo al travs de
una ley que regule la forma de efectuar los cambios, consecuentemente a
la tesis que sobre el particular hemos venido sosteniendo en el sentido
que la administracin interna del gobierno debe ser concebida como una
funcin permanente y no slo como un programa temporal.
Para dimensionar la conveniencia de contar con una ley que esta-
bleciera las bases del procedimiento de reforma administrativa, bstcnos
sealar, a manera de ilustracin, las implicaciones de los cambios adminis-
trativos referidos en lo concerniente al personal al servicio de las institu-
ciones involucradas. Como es sabido. en Mxico cada dependencia del
Ejecutivo aplica, de hecho, normas, polticas y criterios diferentes para admi-
nistrar a su personal, debido a la ausencia de un sistema jurdico adrninis-
trativo homogneo de aplicacin real en toda la administracin pblica;'
asimismo, existen dos regmenes jurdicos diferentes -apartados A y B del
artculo 123 Constituciona.l- para regular las relaciones laborales de los
trabajadores al servicio del Estado. Pues bien, la incorporacin a una de-
pendencia de trabajadores provenientes de otras reas, dadas las condiciones
descritas, tiene importantes repercusiones en mltiples aspectos: .jurdicos,
administrativos, polticos y sociales.
La concentracin de trabajadores de diversas instituciones pblicas
puede implicar algunas situaciones especiales que sera conveniente regular
jurdicamente en el instrumento que se propone. Dichas situaciones se re-
fieren principalmente a la diversidad de: a) rgimen jurdico-laboral cons-
titucional (apartados A y R del artculo 123); b) condiciones generales de
trabajo; e) reglamentos de escalafn; d) rcgimenes de remuneraciones,
prestaciones y servicios; e) polticas y procedimientos de administracin de
personal; f) catlogos de puestos; g) sindicatos. Todo ello implica, como
es lgico, la instrumentacin de adecuados procedimientos para la unifi-
cacin de los instrumentos jurdico-laborales bsicos, y para la fusin sin-
dical cuando proceda; aspectos stos que requieren de una adecuada nego-
ciacin con los trabajadores y sus representaciones sindicales a fin de no
afectar sus derechos y no generar conflictos polticos y sociales.
BIBLIOGRAFIA BSICA
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.'
1';
CAPITULO IX
FORTALECIMIENTO DE LAS FUNCIONES
ADMINISTRATIVAS GENERALES DE LA
ADMINISTRACION PBLICA FEDERAL
SUMARIO
l. Principales funciones administrativas generales de la administracin p-
blica. n. Administracin gubernamental interna. JJI. Planeacin, progr:;.-
macin y prcsupuestacin. IV. Gestin de personal pblico.
. l. PRINCIPALES U N r ~ r o N S ADMINISTRATIVAS GENERALES
DE LA ADMINISTR,\CIN PBLICA
Quizs uno de los aspectos que mayor nasis ha recibido dentro del prcr
ceso de reorganizacin administrativa, ha si.!o el fortalecimiento de aquellas
funciones horizontales o generales que contribuyen l la marcha coherente
y eficiente de la administracin pblica. .\o basta con establecer las fun-
ciones qlle en lo individual deben realizar las diversas dependencias y en-
tidades pblicas, sino que es menester identificar y regular aquellas atri-
buciones globales que corresponden a la administracin pblica considerada
como un todo orgnico y funcional.
En lo concerniente al aspecto orgnico de la administracin pblica,
la nueva Ley Orgnica seala con toda precisin las instituc iones 'lile la.
componen; en cuanto al aspecto funcional, ha identificad" ); regulado las
funciones generales fundamentales quc debe desarrollar el aparato admi-
nistrativo Iederal, y son bsicamente: 1) la administracin interna; 2) la
plancacin, programacin. y presupuestacin ; 3) la contabilidad, informa-
cin y estadstica; 4) la evaluacin, control y vigilancia; 5) la gestin de
. personal pblico, y 6) la administracin de recursos materiales y finan-
cieros. Cada una de estas funciones ha sido regulada por diversos dispo-
sitivos jurdicos, que se originan y apoyan en la Constitucin y en la Ley
Orgnica de la Administracin, segn pudimos apreciar al analizar la
base jurdica que sustenta al proceso de reorganizacin administrativa."
Por la importancia que reviste para los efectos de este trabajo, hare-
mas un somero anlisis de las siguientes funciones:
1 Supra, capa. VII y VIII.
214
. a) Administracin gubernamental interna;
b) Planeacin, programacin y presupuestacin, y
e Gestin de personal pblico.
11. ADMINISTRACIN GUBERNAMENTAL INTERNA
En congruencia con la tesis que hemos sustentado en el sentido de
que la organizacin administrativa es por naturaleza cambiante, en virtud
de las constantes modificaciones y adecuaciones que debe recibir para res.
ponder a nuevas demandas y circunstancias histricas, la labor de revisin
y reorganizacin administrativas adquiere naturaleza de funcin perma-
nente del gobierno y no de accin gubernamental ocasional o aislada.
Con el objeto de que el importante programa que en esta materia
ha venido instrumentando la presente administracin no quede con el tiem-
po reducido a una mera accin coyuntural, se decidi institucionalizar la
funcin de administracin interna del gobierno mediante acuerdo presi-
dencial publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 24 de abril
de 1979, a partir del cual debe ceder su lugar, el concepto de "reforma
administrativa", pues ste tiene ms bien una connotacin espacio-temporal
referida a un programa especfico de gobierno.
Bas; jurdica
La institucionalizacin de la funcin administrativa interna del gobier-
no federal se establece en los siguientes dispositivos jurdicos bsicos: 1) el
artculo 80. de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que
faculta al presidente de la Repblica para "estudiar y promover las modi-
ficaciones que deban hacerse a la administracin pblica y coordinar y
evaluar su ejecucin"; 2) el Acuerdo Presidencial del 3 de enero de 1977,
que crea la Coordinacin General de Estudios Administrativos -directa-
mente adscrita" la Presidencia de la Repblica- encargada de ejercer la
funcin de administracin interna del Gobierno; y, 3) el Acuerdo Presi-
dencial del 24 de abril de 1979, por el cual "las dependencias y entidades
de la Administracin Pblica Federal adecuarn sus planes, sistemas, es-
tructuras y procedimientos conforme al proceso permanente, programado y
participativo de reforma adminisrrativa", Mediante este acuerdo se con-
centra y unifica en un solo instrumento un importante nmero de dispo-
siciones jurdicas emitidas con anterioridad
Segn se desprende del mismo enunciado del acuerdo de abril de 1979,
son tres las caractersticas principales del proceso administrativo: es perma-
nente, programado" participativo. En nuestro concepto, y de acuerdo con
la permanencia de la funcin y su institucionalizaci6n, el citado acuerdo
lA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO 215
presidencial debera hablar ms bien de administracin interna que de "re-
forma administrativa", la que sera en todo caso una de las medidas
acciones de la funcin de administracin gubernamental interna.
Definici6n y naturaleza de la funcin de administraci6n
gubernamental interna
El presidente Lpcz Portillo seal en los considerandos del Acuerdo
de 24 de abril que es indispensable programar y dirigir conscientemente
los cambios y adecuaciones que permanentemente requiere la administra-
cin pblica federal, y que para ello se vuelve necesario institucionalizar
mecanismos de reforma tanto a nivel global como sectorial e institucional,
en los que participen los funcionarios y los empleados pblicos involucra-
dos en los procesos sujetos a estudio y revisin, y cuando sea el caso, la
propia ciudadana. Seala el presidente que al titular del Ejecutivo Fe-
deral corresponde iniciar e instrumentar las reformas que se refieren a!
mbito global de la administraci6n pblica federal; en tanto que a los
titulares de las dependencias y de las entidades paraestatales, les corres-
ponde proponer y ejecutar, en su caso, las reformas que habiendo sido
aprobadas por el presidente de la Repblica se ubiquen en el mbito sec-
torial o instit ucional.
A continuacin destacaremos las principales caractersticas de la fun-
cin de administracin interna del gobierno:
1) Se trata de una funcin directamente asignada al presidente de la
Repblica, lo cual constituye un factor de apoyo poltico de! ms alto
nivel, que garantiza la debida ejecucin de las acciones gubernamentales
en esta materia. Para el ejercicio de esta funcin, e! presidente se apoya,
como ya indicamos, en la Coordinacin general de Estudios Administrati-
vos; pero como el pivote de la reforma lo constituye el sistema de pro-
gramaci6n-presupuestacin, la Secretara del ramo tiene un papel funda-
mental:
el eje sobre el cuai deben apoyarse los trabajos de reforma adminis-
trativa est constivido por el proceso de injormacin, programacin,
y evaluacin de las actividades gubernamentales, por lo que los es-
fuerzos de modernizacin ) mejoramiento administrativos debern
orientarse bsicamente a la atencin de las prioridades nacionales en
cada dependencia, sector o entidad, dentro del marco que para tal
efecto se defina."
I Cfr. ExpOlicin de motivol, acuerdo publicado en el D.. O. de'
2....IV-1979.
216
RODRIGO l\10RENO RODRftaJEZ
2) Para e! debido cumplimiento de su funcin de estudiar y promover
las modificaciones que deban hacerse a la administracin pblica federal
y coordinar y evaluar su ejecucin, la Coordinacin General de Estudios
Administrativos queda obligada jurdicamente a establecer el marco global,
el programa anual y los lineamientos generales a los que habrn de ajustarse
las reformas administrativas. (Artculo 30., acuerdo presidencial 24-IV-
1979). Se distinguen tres tipos de cambios administrativos: primero, los
globales que se refieren a modificaciones orgnico funcionales de la admi-
nistracin pblica en su conjunto, o bien de dos o ms dependencias o en-
tidades -agrupadas en distintos sectores administrativos- segundo, sec-
toriales que comprenden modificaciones de dos c. ms entidades agrupadas
en un mismo sector administrativo; y, tercero, institucionales que se re-
fieren al mbito interno de cada dependencia o entidad.
Para los casos de creacin o extincin de rganos desconcentrados, los
titulares de las dependencias, previo dictamen de la Coordinacin General
de Estudios Administrativos, propondrn al Ejecutivo Federal los proyectos
correspondientes. Los coordinadores de sector estn facultados para formu-
lar proyectos de creacin de nuevas entidades paraestatales, los cuales sern
propuestos al titular de! Ejecutivo por conducto de 1<1 Secretara de Pro-
gramacin y Presupuesto, previa opinin de la Coordinacin General de
Estudios Administrativos (artculo 11, acuerdo presidencial 24-IV-1979).
3) Como los proyectos de cambio administrativo generalmente traen
aparejadas implicaciones presupuestales, los titulares de las dependencias
habrn de hacer las previsiones necesarias el. sus proyectos de presupuesto
de egresos, de acuerdo con el procedimiento establecido por el artculo 50. del
acuerdo de 24 de abril de 1979:
Los titulares de las dependencias y los funcionarios responsables
de las entidades debern programar sus reformas administrativas sec-
toriales e institucionales de acuerdo al marco global del programa de
reforma administrativa y a los lineamientos elaborados por la Coordi-
nacin General, e incluirlas especficamente como parte de los ante-
proyectos de programas de accin, as como del presupuesto de egresos
que la Secretaria somete a la consideracin del Presidente de la Re-
pblica, siendo los coordinadores el conducto para la presentacin. de
los programas de las entidades agrupadas en su sector. La Coordina-
cin General emitir el dictamen respectivo de los programas espc.-
ficos de reforma administrativa.
En los considerandos del acuerdo antes citado se seala que la Secre-
taria de Programacin y Presupuesto es la dependencia competente p:u-
a
SOmeter al presidente e la Repblica los proyectos de programa de accin
LA ADMINISTRACIN PnUCA FEDERAL EN MXICO 217
del sector pblico y de presupuesto de egresos de la Federacin. En dichos
proyectes debern quedar incluidas tanto las acciones de reforma admi-
nistrativa que proyecten realizar las dependencias y entidades de la ad-
ministracin pblica federal, cuanto los proyectos de modificaciones de la
estructura y bases de organizacin de las entidades paraestatales; asimismo
debern incluirse las iniciativas para fusionar, disolver o liquidar dichas
entidades.
4) La Coordinacin General de Estudios Administrativos est facul-
tada para emitir dictmenes sobre los diversos proyectos de reforma admi-
nistrativa que presenten los titulares de las dependencias y est autorizada
para realizar visitas peridicas de evaluacin, para lo cual se relacionar
con las Comisiones Internas de Administracin y Programacin que son,
como hemos visto, los mecanismos participativos por excelencia, encargados
de la instrumentacin ele Jos programas de administracin interna de las de-
pendencias. oLs resultados de la evaluacin debern hacerse del conocimiento
del titular del Ejecutivo y de los titulares de las dependencias respectivas.
5) Previo acuerdo del presidente de la Repblica, la Coordinacin
General de Estudios Administrativos prestar la asistencia tcnica que para
la administracin interna le soliciten los otros poderes federales y los go-
biernos estatales y municipales: "Con absoluto respeto a la soberana de
los distintos niveles de gobierno I a solicitud de parte, es posible prestar la
asistencia tcnica que requieran los gobiernos de los Estados y Municipios
en la programacin y ejecucin de las reformas administrativas que em-
prenda." (Exposicin de motivos/acuerdo prcidcncial 24- IV-79, )
111. PLANEACIN, PROGRAMACIN y PRESUPUESTACIN
Trascendencia
Con toda seguridad podemos afirmar que las funciones de planeacin,
programacin y presupuestacin, junto con la administracin interna, COIl..'Y-
tituyen el pivote, el eje que con el tiempo dar coherencia, unidad, eficien-
cia y orientacin al quehacer de la administracin pblica, esta ('s pues, en
nuestra opinin, la modificacin funcional ms trascendente introducida
por el nuevo derecho positivo mexicano. Seala la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal que las dependencias y entidades de la ad-
ministracin pblica centralizada y paracstatal debern conducir sus acti-
vidades en forma programada y con base en las polticas. prioridades y
restricciones que, para el logro de los objetivos y metas de los planes de
gobierno, establezca el presidente de la Repblica (artculo 9). Aade la
propia Ley que las dependencias "establecern sus correspondientes servicios
de apoyo administrativo en materia de planeacin, programacin, presu-
puestacin ... " (artculo 20). Asimismo ,el artculo 26 de la ley establece
que las dependencias de la administracin se encargarn del u estudio, pla- .
neacin y despacho" de los negocios del orden administrativo del Poder
Ejecutivo.
El presidente Lpez Portillo ha destacado en diversas ocasiones la im-
portancia de la normatividad y la programacin como instrumentos funda-
mentales para la conduccin del cambio social; en su concepto normal' y
programar son dos esfuerzos para influir en el futuro: el primero de ellos
"se expresa en los derechos adquiridos al travs de un tormentoso proceso
histrico que ha costado a la humanidad milenios de experiencias acumu-
ladas"; el segundo, la programacin, "es el aprovechamiento de las ex-
periencias histricas para influir ordenada, racional, serenamente en el
porvenir como intencin". Ambos instrumentos, la normatividad y la pro-
gramacin, se expresan al travs de nuestro sistema constitucional y demo-
crtico mexicano." Afirma el presidente que "tanto la modalidad normativa
como la programtica -la primera significada por las tcnicas jurdicas
y la segunda por las econmicas- (estn) puestas en la historia por el hom-
bre, como propsitos para influir en el porvenir"; aade que una y otra,
con sus respectivas reas especficas y sus zonas de intercontacto, deben
ser concebidas como instrumentos esenciales para conducir las decisiones
del gobierno y prever el desarrollo futuro del pas,"
Carrillo Castro afirma que la planeacin en Mxico es un proceso
ampliamente participativo, obligatorio para el sector pblico e inducido
y concertado por lo que se refiere a loo sectores social y privado, pero dichos
compromisos, en su opinin, se vuelven exigibles una vez que han sido
libre y responsablemente concertados.' Con el objeto de fortalecer el sis-
tema de planificacin econmica del pas, uno de los actos iniciales del
actual gobierno fue el envo al Congreso de la Unin de las iniciativas de
las leyes Orgnica de la Administracin Pblica Federal; de la del Presu-
puesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, y de reformas a la Ley Or-
gnica de la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados,
Antecedentes
A continuacin haremos referencia a los principales antecedentes que
registra el Mxico postrevolucionario en materia de planificacin econmica.
gubernamental:
. a Palabras pronunciadas al trmino de la Reuni6n Nacional sobre Formaci6n y
Capacitaci6n para el Trabajo, Atlihuetzia, Tlax., 17 de diciembre, 1975.
.. Palabras pronunciadas en la Reuni6n de lal1 Organizaciones Nacionales de Eco-
nomistas, Mxico, D. F., 8 de diciembre, 1975.
El dtlrecho , 14 programacin, instrurruntol Jlat'4 14 conduccin democr4ticCl dA
~ I I l b i Io&ial, INAP, Serie Praxia, nm. 18, Mxico, 1979, p. 35.
a) Desde luego es debido referir en primera instancia que desde la
promulgacin de la Constitucin el": 17 ya se establecen objetivos y priori-
dades del desarrollo nacional; por ejemplo en materias de: educacin p-
blica (artculo 30.), justicia social agraria y laboral (artculos 27 y 123),
desarrollo econmico mediante la explotacin de recursos naturales (ar-
tculo 28).
Tambin deben citarse como antecedentes importantes los siguientes:
la primera Ley de Planeacin, promulgada por el presidente Ortiz Rubio
en 1930; los planes sexenales de los Presidentes Crdenas y Avila Camacho
1933 y 1939); la Ley para el Control de Organismos Descentralizados y
Empresas de Participacin Estatal, promulgada por el presidente Alemn
en 1947, la cual estableci la Comisin de Inversiones (a cargo de la Se-
cretara de Hacienda y Crdito Pblico) y el Proyecto de Inversiones del
Gobierno Federal, encargado al Banco de Mxico en 194'8.
Por su parte, el presidente Ruiz Cortnez convirti la Comisin de
Inversiones en una dependencia directa del presidente. Con base en todos-
estos antecedentes, el presidente Lpez Mateos expidi una nueva Ley de
Secretaras y Departamentos de Estado (D.O. 24-XII-1958) y cre la Se-
cretara de la Presidencia, que quedaba encargada de la programacin de
inversiones y de la formulacin del Plan General del Gasto Pblico y planes
nacionales de desarrollo econmico y social. Le asign a la" secretaras de
Hacienda y Patrimonio Nacional las funciones de progromccin, presupuesto
y control de las actividades de la administracin pblica federal.
Carrillo Castro destaca con toda atingencia una casualidad histrica
que viene a resultar vital en la consolidacin de este proceso:
Dieciocho aos ms tarde, un servidor pblico que haba tenido
oportunidad de participar directamente en estos tres proc:esns --pri-
mero como Subsecretario de la Presidencia y del Patrimonio Nacional
y despus como Secretario de Hacicnc!a-- asciende a la Primera Ma-
gistratura del pas y, tomando muy en cuenta las experiencias an-
teriores, propone la creacin de la Secretara de Programacin y Pre-
supuesto dentro de una nueva concepcin integral de la Administracin
Pblica, misma que queda plasmada en la primera Ley Orgnica que
lleva ese nombre y con la cual puede decirse que culmina el largo
proceso de gestacin de un Derecho Administrativo con propsitos pro-
gramticos, cuyas caractersticas quedaron ya apuntadas, si bien en
grandes trazos, en la propia Constituci6n de 1917.
s
Itlem, p. 52.
120
Base juridica
El sistema planeacin-programacin-presupuestaci6n est apoyado jur-
-dicamente por los siguientes dispositivos: 1) Ley Orgnica de la Adminis-
tracin Pblica Federal al travs de sus artculos 90. y 20 (programacin
.de las actividades de la administracin pblica) y artculo 32 que establece
.la Secretara de Programacin y Presupuesto corno la depenJencia respon-
sable de la planeacin y programacin econmicas y sociales del pas; 2) Ley
-de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal que regula especifi-
-camente la forma de conduccin del proceso de programacin-presupuesta-
cin de las dependencias y entidades del gobierno federal; y, 3) Decreto
-que reforma y adiciona la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Ha-
-cienda de la Cmara de Diputados, mediante el cual se fortalece el ejer-
.ccio del control del Legislativo sobre la gestin econmica del Ejecutivo
- Federal. ntimamente vinculados a estas funciones de programacin. y pre-
-lIupuestacin, estn los aspectos financieros del gasto pblico, para lo cual
'S promulg la Ley General de Deuda Pblica (D.O. 31-XII-1976).
Paralelamente a las disposiciones jurdicas referidas, es importante des-
tacar la formulacin de los lineamientos presidenciales a los que debern
.ajustarse tanto la administracin pblica en su conjunto, cuanto las de-
.pendencias y entidades en lo particular para la programacin y presupues-
<taci6n de las actividades gubernamentales.
1
.Estructura funcional del sistema
Con base en las disposiciones jurdicas y lineamientos mencionados,
:sealaremos la forma en que el sistema de planeacin-programaci6n-presu-
puestacin se integra y articula al travs de las siguientes instancias o ni-
:veles guberru .ientales :
Presidente de la Repblica.
Secretaras de Programacin y Presupuesto, Hacienda y Crdito
Pblico; y, Comisin Gasto-Financiamiento.
Titulares de las secretaras de Estado y departamentos adminis-
trativos.
- Entidades paraestatales,
f Cfr. Bas l,gal 'Y lin,ami,ntos para la r,forma administra/ioa global,
instiltuional del Pod,r Ej'n:.,'ivo F,d,ral, Presidencia de la Repblica, CoordlDaCl6n
'General de Estudio. Adminil.t, ativos, MExico, 1979.
Al presidente de la Repblica corresponde:
- Definir los objetivos generales y las prioridades de! programa de
gobierno en los mbitos nacional, regional y sectorial, as como establecer
las polticas, metas, prioridades y restricciones del programa-presupuesto y-
su correspondiente programa financiero;
. - Sancionar e! Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, el programa.
financiero y los programas especficos regionales y sectoriales;
-- Aprobar el proyecto de
de las acciones del gobierno federal para enviar al Congreso de la Unin
.los respectivos proyectos de presupuesto de egresos y de Ley de Ingresos de
la Federacin.
A la Secretara de Programacin y Presupuesto corresponden, entre
otras, las siguientes funciones:
- Elaborar los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo
econmico y social; el plan general del gasto pblico de la administracin
pblica federal y los programas especiales que fije el presidente de la Re-
pblica (Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal: articulo 32.
Fraccin 1).
-Esta dependencia tiene a su cargo la responsabilidad operativa bsica.
del desarrollo de los sistemas de planeacin-programacin-presupuestaci6n,
contabilidad gubernamental y gasto pblico, para lo cual ejerce diversas-
funciones de: autorizacin, coordinacin, vi,lilmll:ia, control y evaluacin
de las tareas pblicas gubernamentales (Ley Orgnica de la Administracin-
Pblica Federal y Ley de PIC-SUpUC.sto, Contabilidad y Pblico Fe-
deral) .
A la Secretaria de 11acienda y Crdito Pblico corresponde fundamen-
talmente establecer la poltica de ingresos del gobierno federal y cperar los
procedimientos de recaudacin econmica con los que se financiar el gasto-
pblico fderal. En tal sentido est responsabilizada de la Formulacin del
proyecto de programa financiero nacional. Asirnismo, esta dependencia ea-
responsable de las proyecciones y control de la deuda pblica (Ley Org-
nica de la Administracin Pblica Federal y Ley General de Deuda Pblica).
A fin de garantizar la congruencia necesaria que debe existir entre las
polticas de ingresos y egresos del gobierno federal, a cargo de las secretarias
de Hacienda y Crdito Pblico y Programacin y Presupuesto, respectiva-
mente, r'le establecida la Comisin Gasto-Finonciamiento como instancia-
de coordinacin y preparacin de la informacin que requieren ambas se-
cretarlas para operar como dependencias de orientar:in )' apoyo global";-
le corresponde a esta Comisin la "compatiblimcin de las decisiones que a
cada dependencia corresponden". Las funciones y actividades "tendrn b-
sicamente un carcter asesor y preparatorio de las decisiones institucionales
correspondientes. El trabajo de la Comisin permitir la elaboracin de UJll
programa simultneo de gasto-financiamiento para la Administracin P- '
blica Federal"."
A los titulares de las dependencias de la administracin central les
corresponde el "estudio, planeacin y despacl. de los negocios del orden
administrativo" en sus respectivos mbitos de competencia institucional (ar-
ticulo 26, LOAPF), as como la formulacin y ejecuci6n de sus programas
de trabajo debidamente presupuestados y apoyados financieramente, para
lo cual deben mantener una vinculacin estrecha con las secretaras de Ha-
-cienda y Programacin para las autorizaciones y controles correspondientes.
Pero adems, segn hemos visto con anterioridad, por disposicin de la
Ley Orgnica la mayora de los titulares de las sIependencias ejercen fun-
ciones de coordinadores de sector, lo cual implica: planear, coordinar y
evaluar la operacin de las entidades de la administracin paraestatal que
-determine el Ejecutivo Federal (artculo 51, LOAPF). Cada entidad con-
tar con una unidad encargada de planear, programar, presupuestar,
controlar y evaluar sus actividades respecto al gasto (artculo 70.,
LPCGPI<).
A las entidades de la administracin pblica paraestatal corresponde
presentar sus respectivos proyectos de programas-presupuesto a los coo.di-
nadares de sector para los efectos sealados por el artculo 51 de la Ley
Drg;'nica de la Administracin. Como hemos visto, la figura de la sectori-
<r,acin fue introducida para efectos de una mejor coordinacin administra- /'
tiva de la administracin pblica federal, en su conjunto, as como para
una ms eficiente programacin y control de las actividades del gobiemo
federal, pero ello no implica cambios jurdicos sustanciales en cuanto a la
naturaleza de las entidades paraestatales, las que siguen conservando su per-
llOnalidad jurdica y patrimonio propios. .,
ntimamente vinculada con el proceso de programacin est la cons-
titucin. del Sistema de. Adquisiciones del Sector Pblico, el cual ha sido
encomendado a la Secretara de Comercio para que en forma unitara se
ejerza un efectivo control sobre esta importante materia de la administra-
-ein pblica. ' r
general
No cabe la menor duda acerca de la importancia y justificaci6n de la
existencia de un adecuado procedimiento para la planeacin, programacin
, !Jreiupl1estacin de las actividades pblicas gubernamentales. Pero tran-
sitar la anarqua al orden es un paso difcil que debe ser gradual; pasar
4eI procedimiento tradicional;' en el cual se' asignaban en bloque grandes
Id"", pp. 47- Y '48.
LA ADMINlSTRACIN PDLICA FEDERAL EN MXICO 223
partidas presupuestales a las dependencias, a un sistema de presupuestacin
por programas especficos, es un cambio que implica la adquisicin de
una slida cultura administrativa, de una preparacin tcnica y de una
actitud de parte de los funcionarios y empleados pblicos para conducir
sus acciones en forma programada. Esa es precisamente la principal diferen-
-cia existente entre una administracin pblica desarrollada y otra subde-
sarrollada.
Quizs el error que se ha cometido en este caso es haber querido tran-
sitar bruscamente, como por arte de magia, de una situacin anrquica,
representada por lo que pudiera llamarse un libertinaje presupucstal, a un
.sistema demasiado detallista, exageradamente tecnificado, que requera de
las dependencias una informacin innecesariamente detallada, como el sea-
lar los "das hombre" requeridos para "cada actividad" de cada programa,
lo cual implica, asimismo, una serie de trmites y papeleos administrativos
sumamente complejos y por dems injustificados, ya que por otro lado la
secretara responsable de la autorizacin del gasto pblico aprueba final-
mente los presupuestos con el criterio tradicional de grandes partidas pre-
supuestales por dependencia, sin tomar en cuenta el esfuerzo concreto, es-
pecfico, de detalle que cada institucin realiza para la presupuestacin de
sus proyectos por programas, lo cual ha producido desconcierto e incre-
dulidad hacia el proceso mismo de programacin.
Se ha considerado a la Secretara de Programacin y Presupuesto no
como la dependencia rectora, normativa y de auxilio para la conduccin
programada de la administracin pblica, sino como un enclave, como una
instancia burocratizadOl'a de obstaculizacin presupuestal. La anterior crisis
ha quedado claramente reflejada en el hecho de que en poco ms de dos
aos de la presente administracin, la Secretara ha tenido tres titulares.
Era previsible que sta sera la reforma ms difcil, la que ms resistencias
generara, ya que afectaba a un verdadero feudo administrativo constituido
a 10 largo de muchos aos dentro de la Secretara de Hacienda v Crdito
Pblico, que manejaba conjunta y simultneamente los procesos de ingreso
y egreso pblicos. Cabe sealar que el gobierno federal est realizando un
im'portante esfuerzo por consolidar esta reforma, por definir claramente los
mbitos de competencia c.n esta materia, por inducir en los servidores p-
blicos a nivel institucional una actitud positiva hacia la conduccin pro-
gramada de la saccioncs pblicas dentro de un proceso gradual y flexible
que evite el descrdito del sistema. Ya deca Ortega y Gasset que "una
costumbre slo se cambia con otra costumbre".
Una cuestin en la que debiera meditarse con detenimiento es si un
de Estado cuenta con la suficiente autoridad poltica para con-
dUCIr,el. proceso -de programaci6n econmica que implica, en gran medida,
supenondad por la facultad con que cuenta para autorizar partidas presu-
224 RODRIGO :MORENO RODRGUEZ
puestales, ejercer controles contables y financieros y evaluar el funciona-,
miento econmico de las dependencias capitaneadas por secretarios de Estado
que constitucionalmente tienen su mismo rango. Probablemente el paso
siguiente deba ser adscribir dichas funciones a una oficina tcnica directa-
mente de la Presidencia de la Repblica, como sucede en otros pases (Fran-
cia y Estados Un idus por ejemplo), en los que el titular del Ejecutivo ejerce
directamente las funciones de programacin, presupuestacin y administra-
cin interna al travs de sus oficinas tcnicas.
Por su ntima vinculacin con el sistema de programacin y control
presupuestal creemos conveniente, antes de concluir este tema, hacer re-
ferencia al importante decreto de reforma y adiciones a la Ley Orgnica
de la Contadura Mayor de Hacienda (D.O. 31-XII-1976). y es impor-
tante esta reforma porque fortalece jurdicamente al Poder Legislativo para
vigilar y fiscalizar el funcionamiento del Ejecutivo Federal, en su gestin
econmica, lo cual junto con la reforma poltica, pueden constituir un avan-
ce fundamental hacia el logro de un efectivo equilibrio entre ambos po-
deres (el Ejecutivo y el Legislativo). El artculo 70. del decreto referido,
Cmara de Diputados, "no solamente comprender la conformidad de las
establece que la revisin y glosa de la cuenta anual que presente el Fe-
cutivo Federal, que practique la Contadura Mayor de Hacienda de la
partidas de ingresos, sino que har una revisin legal numrica y contable
del gasto pblico federal que se extender a la exactitud y justificacin de
los cobros y pagos hechos, cuidando que todas las cantidades estn debida-
mente justificadas y comprobadas conforme a precios y tarifas autorizadas
o de mercado, segn proceda". La Contadura Mayor de Hacienda podr
utilizar "cualquier medio de prueba, que conduzca al esclarecimiento de
la verdad"; asimismo podr "practicar visitas, intervenciones o auditoras"
(artculo 80.).
El reformado artculo 74: de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos establece en su fraccin IV que es facultad de la Cmara
de Diputados e;..minar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto d.
Egresos de la Federac6n y del Departamento del Distrito Federal, vigilar
que no existan otras partidas secretas fuera de las que se consideren neceo:
sarlas, con ese carcter, en el mismo presupuesto, las que emplearn los se--
cretarios "por acuerdo escrito del Presidente de la Repblica". Asimismo,
se seala que la revisin de la Cuenta Pblica tendr por objeto "conocer
los resultados de la gestir: financiera, comprobar si se ha ajustado a los
criterios sealados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos con-
tenidos en los programas"
En el citado artculo se seala asimismo que si una vez realizado el
examen por la Contadura Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias
entre las cantidades gastadas y las partidas respectlvas del presupuesto o no
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- lWIU El REGISTRO Y flllACION DEL PERSONAL CIVil DH COIIUNO f[D[IlAl
.. ORDEN"'. El 'AGO DE RHlNC.IONES
RE'iISAR lOS ACUU.OOS sanE JUlIlACION(S y '(NSIONES E INTlRPR(UR AOMINISTRATlVAMENTE lAS l(YU
DEl ISSST[ ., DEl IUfA,.
.. CRCA"IZAR y ACTUALlZAIJA LA IHFORMACIDH RELATIVA oHPERSONAL crvu
Rf10l',[R LAs I"CONfORMHMOES CONTRA R[SOluCION[5 DE L"'S JUNTAS OIRECrlV"'S DH ISSHE y DEl USF.ua
- el PROCIDIIUUfO PUMAHENJ[ DEAlU.lCACION '( PH PERSONAL
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fOiMUtAR ....S PAU.APIl:OvrCHAR UC"'S PARA EL PUSONAl PlilllCO
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FUENTE: COO/lOINACJON GENERAL DE ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
existiera exactitud o justificacin en los gastos hechos "se determinar las
responsab.'idades de acuerdo con la ley".
Como se puede apreciarse, las anteriores reformas otorgan una facultad
amplsima al Congreso para vigilar al Ejecutivo, facultad que slo requiere
de 1cgisladores responsables para ejercer y para sealar con absoluta hones-
tidad. todas aquellas desviaciones en que incurren los funcionarios de la
administracin pblica, a fin de que se apliquen las sanciones jurdicas co-
rrespondientes. Esta puede ser la base, pues de un Legislativo fuerte, cons-
ciente de la importante funcin que el pueblo le encomienda para el
saneamiento del sistema poltico y administrativo de nuestro pas.
IV. GESTIN DE PERSONAL PBLICO
Los cambios a la organizacin del aparato administrativo pblico no
pueden darse al margen del. personal al servicio del Estado. Es ms, para
que dichos cambios se traduzcan en beneficios concretos para la pobla-
cin que exige una administracin ms eficiente y honesta, e, preciso indu-
cir una verdadera revolucin en el campo de la burocracia administrativa.
El gobierno federal consciente de esta situacin, decidi instrumentar un
programa de que tiene como propsito, precisamente, mejorar la administra-
cin y el desarrollo de los scrcidores pblicos.
Uno de los principales problemas que en este campo se presenta es que
ante la. carencia. de un servicio civil en la administracin pblica, cada
dependencia aplica normas y polticas distintas y cambiantes, con lo cual
se ha producido con el tiempo una situacin que pudiramos calificar de
catica, salpicada de constantes injusticias y de-honestidades que son del
conocimiento pblico. Tampoco existe un rgano central normativo del servi-
cio civil y s mltiples dependencias y entidades con competencia en la
gestin del personal pblico.
El programa que en esta materia est llevando a cabo el gobierno
federal, plantea el cumplimiento de los siguientes propsitos:"
1. Mejorar la administracin del personal al servicio del Estado.
2. Promover el desempeo honesto y eficiente de los servidores p-
blicos: y
3 . Garantizar los derechos de los trabajadores.
La3 responsabilidades generales para la ejecucin del programa fueron
asignadas por el presidente de la Repblica a las siguientes instituciones:
Cfr. Reestructuracin del sistema general de admiuistracin y desarrollo de per-
sonal del Poder Ejecutiuo Federal, Preaidencia de la Repblica, Coordinacin General
de Estudios Administrativos, Mxico, 1979.
226
La coordinacin global del programa y el sealamiento de los linea-
mientos presidenciales, a la Coordinacin General de Estudios Administra-
tivos de la Presidencia de la Repblica;
_ La determinacin y propuesta de normas y polticas a la
Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal;
_ El establecimiento de las normas operativas en los mbitos de su
respectiva competencia, a las siguientes instituciones: Secretara de Gober-
nacin, Secretara de Programacin Y Presupuesto, e Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; y
_ La adecuacin y ejecucin del programa queda a cargo del Grupo
de Oficiales Mayores; del Comit Tcnico Consu'.tivo de Directores de
Administracin y Desarrollo. de Personal; de las dependencias del Ejecutivo
Federal; y, de los sincicatos correspondientes.
A continuacin presentaremos dos grficas' o que muestran: una, la
estructura funcional del Sistema de Administracin de Personal y, otra, las
principales atribuciones jurdicas relacionadas con esta materia:
El programa General para Mejorar la Administracin del Personal
Pblico del Poder Ejecutivo Federal comprende cuatro programas espec-
ficos:
10. Sistemas escalttfonario. Al travs de este programa se pretende
establecer un efectivo sistcma de ascensos dentro de la adminis-
tracin phlica federal, ya que, como sabcmos, los actuales siste-
mas escalafonarios de las son ciegos y no permiten
una vcrdadcra promocin de los servidores pblicos a de
mayor responsabilidad; lo nico que opera es un cambio de clave
presupuestal y un aumento en el salario de los trabajadores. Estos
vicios han desalentado el desempeo eficiente del personal al servi-
cio del Estado.
El sistema escalafonario abarca todos los aspectos relativos a
los subsistemas de empleo y remuneraciones.
20. Sistema de capacitacin. Mediante la ejecucin de este programa
se pretende: por un lado, vincular las acciones de capacitacin
que realizan las dependencias con el nuevo sistema escalafonario
funcional e intercomunicado; por otro lado, atender, va la ca-
pacitacin, las necesidades reales de desarrollo de personal pblico
para satisfacer los requerimientos programticos de las depen-
dencias.
10 Cfr. Programa general " programa.l inllilucion/ts para m.jorar la aflminislfa"
eicSn " desarrollo de ptrJonal al urvicio det F.1lt1do. llunlll rlapa drt proRrnma lt.. re-
fonna adminiAtraliva elrl podrt F.jrcutvO Yrelrul. l'rr.itlrnria ele la Rrl'lhli,a, ('",.,.,..
dinaci6n General de F.Atu,li", Adminll'.
1iv
,.. , )Ah",. 1')7? VV, 7 Y 11
ESTRATEGIA DE IMPLANTACION o EL
SISTEMA
DE ADMINISTRACION
y
DESARROLLO PERSONAL
POLlTlCAS DE CRECIMIETO
OFERTA Y DEMA"DA LABORALES
TABLAS DE REEMPLAZO
PROFESIOGRA'IA
.I"VESTIOACIO" COMPARADA
TABULADOR OE SUELDOS
lONtoS SALARIALES
ESTRUCTURA SALARIAL
PAGOS
VALUACION DE PUESTOS
EVALUACIO" DE MERITOS
tULTURAL[S
SOCiALES
ECONOMICAS
SEGURIDAD SOCIAL
SERVI:IOS
NIG/E"E Y SEGURIDAD
CULTURA 'ADMINISTRATIVA'
COMUNICACIO" SOCIAL
PARTICiPACJON
MOTIVACIO" INDIVIOUAl,
y COLECTIVA
REGISTROS DE AVANce
COMPARACION y ANALISls
DE REStiLTADOS
DETERMINACION Y APLICACION
DE MEDIDAS CORRECTIVAS
- - - _ . _ - - - ~
PLANEACION y
ORGANIZACION
------=--1/
~
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----- -------J\
E
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A
-L
A
F
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RECLUTAMIENTO
5ElE"CCION
NOMBRAMIENTO
ANALlSIS y ClASIFICACIO" DE PUESTOS
CATALOGO DE PUESTOS
PLANTILLAS
INCIDENCIAS
-LEYES
REGLAMENTOS
NORMAS
RELACiONES SINDICALES
ESTIMULOS y PREMIOS
HORARIOS Y VACACIO"EI
INOUCCION
CAPACITACIOH
ADIESTRAMIENTO
ACTlJALlZACION
INTERCAMBIO TECNOLOG'CO
REGISTROS
_CENSOS
ESTADISTICAS
BANCOS DE DATOS
OIFUSION
fUENTE: C06RDINACION GENERAL OE.1STUbIOS ADMINISTRATIVOS
El sistema de capacitacin abarca todos los aspectos relativos
a los subsistemas de caoacitacin )' desarrollo, previamente dicho,
as como al de motivacin.
30. Sistema de relacin [uridico-laboroles. Se procura al travs de
este programa revisar y actualizar la base jurdica, a fin de esta-
blecer un rgimen jurdico uniforme que garantice la equidad y
la justicia de la relacin laboral del Estado con sus trabajadores.
El sistema de relaciones jurdico-laborales comprende adems el
sistema de prestaciones y servicios.
40. Sistema de planeacin y organizacin. A fin de cumplir adecua-
damente todas las acciones programadas, es preciso efectuar cam-
bios orgnico-funcionales en los niveles global e institucional de la
administracin pblica federal, sobre todo en el rea de las uni-
dades internas de las dependencias del Ejecutivo encargadas de
esta funcin, las cuales deben ser fortalecidas y dotadas de todas
las atribuciones necesarias para cumplir con esta trascendente
tarea.
El sistema de planeacn y organizacin abarca, asirnsimo, los sub-
sistemas de informacin y evaluacin.
La debida articulacin de todas las funciones de la gestin de perso-
nal pblico se puede dar con un adecuado y efectivo sistema escalaonario
funcional e intercomunicado; el cual es considerado como el eje de todo el
servicio civil. Lo anterior queda representado esquemticamente en la si-
guiente grfica,"
Por la trascendencia de este programa gubernamental nos permitire-
mos anexar una sntesis de las principales medidas de orden jurdico y admi-
nistrativo que han sido programadas por el gobierno de la federacin para
ser realizadas durante los aos 1970-1980.
21
Comentario general sobre la gestin de personal pblico
A pesar de que el rea ':'{lS crtica de la administracin mexicana
se encuentra en la forma de llevar al cabo la gestin o administracin del
personal al servicio del Estado, es ste e: campo ms desatinado de toda
la administracin. La nuestra es quizs, entre las administraciones impor-
tantes del mundo, una de las ms pesadas e ineficientes; en algunas de
las dependencias se gasta ms del 70% de su presupuesto total en servicios
personajes. Se carece de un rgimen uniforme de servicio pblico, lo que
11 Ldem, p. 12
13 Id.m, pp. 15 a 18.
ha orillado a que cada dependencias reclute, seleccione y administre su
personal con criterios diferentes y cambiantes. El reto es, pudiera decirse
en este caso, transitar de la administracin feur!..il a la administracin ins-
titucional del personal al servicio del Estado, lo cual implica entre otras
cosas, lo siguiente:
1) Establecer un reglmcn jurdico-laboral y un sistema de adminis-
tracin de personal uniforme para toda la administracin pblica central
y el equivalente para la paracstatal. Un rgimen y un sistema flexibles, a
diferencia de ciertos servicios civiles de algunos pases que son muy rgidos
y que si bien es cierto responc'ieron a las necesidades de administraciones
de docientos o trecientos mil servidores, actualmente estn enfrentando
serios problemas frente a administraciones de cerca de dos millones de tra-
bajadores. Si se habla de un concepto orgnico integral de administracin
pblica, debe pensarse en trabajadores al servicio de da y no de las de-
pendencias en lo particular. Ello, adems, facilitara el cambio adminis-
trativo dentro de la nueva filosofa programtica del gobierna, dentro de la
cual las prioridades tambin cambian y los requerimientos de transferencia
de personal de un programa a otro, de una dependencia a otra, son su
consecuencia lgica.
Claro que la. anterior es una labor titnica que va a llevar muchos
aos y que deber afrontar y resolver mltiples problemas; por ejemplo,
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal seala que forman
parte de ella las entidades paraestatales y, como se sabe, en stas hay
trabajadores que se rir;eIl por el Apartado A del artculo 123 Constitucio-
nal ante lo cual cabe preguntarse si dichas personas pueden considerarse
como trabajadores al servicio del Estado. Esta y otras cuestiones tendrn
que irse depurando y afinando dentro del propsito anteriormente sealado.
2) Establecer IIn rgano central normativo y planificador, dependiente
directamente del presidente de la Repblica, que concentre, unifique y
ejerza la multitud de disposiciones atomizadas y dispersas entre varias de-
pendencias del Ejecutivo.
3) Institucionalizar para toda la acIministracin pblica federal siste-
mas de reclutamiento, seleccin y gestin del personal pblico.
4) Establecer una estructura de remuneraciones justa y equitativa para
todos los niveles de la administracin (funcionarios y empleados) que sus-
tituya prcticas de ocultamiento y simulacin. Pagar bien para que los.
sueldos bajos dejen de ser el principal incentivo de la corrupcin. Institu-
cionalizar, en sntesis, un rgimen de remuneraciones justo y honesto, lo
cual le dara al gobierno la suficiente autoridad moral para exigir lo mismo
de otros sectores de la poblacin.
CAL EN DARIO----.-
RESPONSABLE PRODUCTO ESPERADO
SPF y Dependencaa, Catlogos de Puestos por Depen-
dencias y Catlogo General de --
Puestos de la Federacon,
PRO G R A M A S
A. Elaborar los Catlogos de Puestos po
Dependencia y el Catlogo General de
Puestos de la Federacin.
SISTEMA ESCALAFONARlO
19711 i s s o -1
1- --l -1r-
11111 1111.1 I
B. Elaborar el Tabulador General de -
Sueldos y determinar la nueva Estruc
tura Salarial. . -
C. Establecer la Compensacin por Arios
de Servicio.
D. Regularizar al Personal comisionado.
SPF y Dependencias. Tabulador General de Sueldos y
Estructura Salarial.
Spp. Dependenc-ias yl Proyecto para el pago de la Com-
Sindicatos. pensacon por Aos de servicio.
SPP, Dependencias y Transferencia de recursos.
Sindicatos. -
..- 1"\11 IIII
I
111,11 111111 1111
11111 11111 111111111111 11111 111111 1111)
SPF' Dependencias y Convenios para la compactacon - - 11111 IIl 1I1
Sindicatos. de plazas:'
E. Establecer normas y procedimientos
para la compactacin de plazas.
F. Evaluar el desempeo de los trabaja-
dores.
Dependencias y Sin-
dicatos.
Ststernas de calificacin de mri-
tos en el puesto y de cambio de -
funcin,
11.111 111111 1I1II 11111
G. Mejorar los ststernas de seleccin y
nombramiento de personal.
Dependencias. Procedimientos de seleccon y nimJ,..
brarnento, -
H. Establecer escalafones funcionales
e tntercomuncados.
Dependencias y Sin-
dicatos.
Escalafones funcionales e- interco-
municados y Comisiones Mixtas -
de Escalafn.
1-_1--1") '1.11 f III1
l. Allltar el pror-edimlento pa.... el pao
de remune....,..lone
SPP y Dependencias Desconcentracl6n del pago y siate
roa central de inform.aci6n. -
"_$_.11111 11111 Inlll '11111 II.l,lI
'UENTE: COORDINACION GENERAL DE ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
a o A
CALE:\DAR 10
P G R M A S RESPONSABLE PRODUCTO ESPERADO
1 9 7 g. 1 ,1 (\ o
E-l\l A-J J-S O'-D E-:\ A-J J-S 0-1:
11.
CAPACITACION
A. Vincular los programas de capacita- CGEA. Dependencias Programas vinculados a las nece-
cin con las necesidades progr'amat y Sindicatos. sidades programticas y a los re-
cas y con los re'.uerimientos escala-
quer mtentos escalafonar os ,
I
fonarios.
I
I
B.
Establecer mecanismos de evalua-. Dependencias y Sind..!
Mecanismos de evaluacn,
cn de los trabajadores capacitados. . catos.
C. Formular lineamientos para los pro-
CGEA y CCSGC. Lineamientos generales.
1n111 11111 111111 11111 11111
rl.maa lobalea de l"apadtacie.n.
D. Formular,
dictaminar y autorizar
Dependencias, CGEA Presupuestos por programas de 111111 11111 111111 11 i 1i
presupuestos de los programas de
y 81'1'. capacitacin.
I
capacitacin.
E. Integrar las Unidades de Capacitacin
CGEA y Dependen- Proyecto de adecuaciones.
11111 11111
1
111111 11111
en las Unidades de Personal.
cas ,
F. Promover el aprovechamiento de be-
Dependencias. Sindi
Boletines peridicos y Preced-
-
cas y establecer los procedimientos
catos y Comitl: de - mientes de Seleccin.
.
de seleccin de candidatos
Be"as.
G. Identificar los recursos educativos y
CGEA. CCSGC. De-
Procedimientos de difusin. 11111111 111111 11111 ! 11111 111111
tecnolgicos disponibles y promover
pendenoias y Sindic!,.
su aprovechamiento.
tos.
H. Mejorar los sistemas de comunica-
Dependenci:)s.
Sistemas de comunicacin Interna, IIII!. 111111111111 11111
cton interna de las dependencias.
l.
Establecer incentivos para motivar
CGEA, CCSGC y De
Sistemas de estrrnuloa,
11111 111 1 111111 11111
el desempeo eficiente.
pendencias. -
, 1NIClaL
1I1111111111 "'" , .,"." .
f'UENTE: COORDINACION GENERAL DE ESTUDIOS AD/oIlNISTftATlVOS
PROGRA:\YAS I RESPONSABLE
I CALENDARIO
PHODl;CTO ESPERADO 1!7:t 1980
E-M A-J J-S O-l)-E-1'o A-J'JCS 0-[
Congreso de la Uni6n Decreto y mecanismos para otor-
CGEA y Dependen- gar los premios, estmulos y re-
_cias.- compensas.
_ .._,qilllll 111111
_ . _ _ ~ ~ 1 I 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 11111 111111
......,..-.1I111 111111111111 111111111111 11111-
-11111111111111111
- 11111 111111111111 111111111111 11111 111111
--!m-mi 1I111 1IIIIIIilIII 111111
- ..--1'""1111111
Comisiones Mixtas de Higiene y
Seguridad.
Anteproyectos de refor-mas j urtd-
caso
Proyecto de adecuaciones orgnico
funcionales de las Unidades de Per
-
sonal ,
Mecanismos y calendarios
Cumplimiento de los horarios esta
blecidos por el Acuerdo Prestden-"
c al ,
Reglamento escalafonario.
CTCNj y Dependen-
cias.
CGEA y Dependen-
cias.
Dependencias y Sin-
dicatos.
Condiciones Generales de Trabajo
actualizadas y mecanismos de di-
fusin.
CRHGF, SPP y Depen Sistemas de reubicacin y reastg-
denclas, - nacin de personal y mecanismo
para las transferencias presupues
tales. - -
SPP, ISSSTE y Depen Proyecto de. incorporacin al rgl-
dencias , - men de seguridad social.
CRHGF y Depcias ,
SecretarCa de Gober-
nacin y Dependen-
cias.
CTCNJ, Dependen-
cias y Sindicatos.
SPP, Dependencias y
Sindicatos.
E. Actualizar los reglamentos escalafo-
nar os ,
F. Revisar y difundir las Condiciones Ge
nerales de Trabajo. -
H.Determinar el costo de la incorpora-
con al rgimen de seguridad social
de los trabajadores, pendientes de i!!,
corporar.
t; Promover la integraci6n y funciona-
miento de Comisiones Mixtas de Hi-
giene y Seguridad.
J. Fijar .los procedimientos para el otor-
gamiento de los premios, estfrnulos
y las recompensas a los trabajadores
al servco del Estado.
,G. Operar los procedimientos de reub-
caci6n y reasignacin de personal.
1II. RELACIONES ]URIDICO-LABORALES
A. Revisar y actualza; la legislacin
vigente.
B. Fortalecer a las unidades de personal
IXIra la adecuada conduccin de las Re
-Iacones Laborales. -
C. Escalonar vacaciones.
D. Cumplir los horarios de trabajo esta-
blecidos por acuerdo presidencial.
'1111111111 ..,IfIIOUl"MUIOIf 'U'IT"el "
"ueNTE: COOROINACION GEtlERAL DE ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
. -.
P R o G R A M A S ES PON'SABLE PRODUCTO ESPERADO 1979 198 O
E-M A-J J-S O-D E:\ A-J .1-5 Ol;
I
PLANEACION y ORGANlZACION
I
I
I
I
A. Proponer la reestructuracin orgni. CGEA y Dependen- Proyecto de .reorgantzacton,
r-
II1II I 11111'1111
I ca y funcional de lJS Unidades de Ad- cjas.
I
I
ministracin de Personal.
I
B. Establecer y operar el SstemaOene- SPP y Dependencias. Sistema General de Informacn III1I I1II1I 11111 1111,1 111111
ral de Informacin de Personal Pblr- de Personal Pblco Federal.
co Federal.
C. Establecer los sistemas de r-laneacn CGEA. CRHGF. Programas e informes.
- y evaluacin para la formulacin y CGSNE y Dependen-
evaluactn de programas de Adminis- cas.
i
tr'actn de Personal.
O. Establecer los Comits Tcnicos Sec
Dependencias y En- Comits Tcnicos Sectoriales. 11111 \1111 111111 111II
rortales de de Perso-= tidades.
nal.
.
JiJIIJIIIIlJ- UP"OGUM"'CI'HI INSTITUCIONAL.
IOnna I'\.pmlUlStraUva uel r-cuer r..Jt:'\;UUVU ,1:t;utaa.l, .....VV1UJ.U""'UUll \.,7CUC1Al "le ,&;IDloUUJ.U.
_: Reeslrucluracin del sisema general de administracin '1 per-
Ollal del Poder Ejeculivo Federal, Coorllina.cin General de EstudIO. Adrmnulra-
tivoa de la Presidencia. de la Repblica, Mxico, 1979.
FUENTE: DE ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDER/ EN MXTr.O
229
5) Implantar controles efectivos mediante Jos cuales se exija el mayor
rendimiento y honestidad en el desempeo de los servidores pblicos y apli-
car las sanciones correspondientes en los casos de incumplimiento.
6) Garantizar la estabilidad de los funcionarios tcnicos de la admi-
nistracin. Es correcta, y pudiere decirse que hasta conveniente, la flexi-
bilidad para cambiar a los funcionarios del nivel poltico (secretarios, sub-
secretarios, oficiales mayores y directores) pero no lo es cambiar a funcionarios
inferiores encargados de tareas eminentemente tcnicas. Esta mala prctica
del gobierno mexicano, aparte de afectar a los propios funcionarios por la
constante inestabilidad a la que se ven sometidos, lesiona enormemente
la marcha eficiente y continua de la administracin, la cual pierde fre-
cuentemente funcionarios altamente capacitados en ciertas reas. Mxico no
puede darse el lujo de desaprovechar experiencia y conocimientos adquiri-
dos al travs de un largo y costoso proceso para la nacin.
Finalmente debemos sealar que para que este importante proccso de
cambio administrativo llevado a cabo por el gobierno mexicano ofrezca los
frutos esperados, ser menester que este esfuerzo est respaldado en la capa-
cidad y en la sensibilidad de los responsables de todos los niveles admi-
nistrativos, de ello depende que el pas est preparado desde el punto de
vista de su organizacin y de sus instrumentos administrativos, para hacer
frente a los desafos que le depara la ltima parte de nuestro siglo.
BIBLIOGRAYIA BSICA
Carrillo Castro, Alejandro: El derecho " la programacin, instTllmento" para la con-
duccin democrtica del cambio social, Instituto Nacional de Administracin P-
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L6pez Portillo, Jos: Palabras pronunciadas al trmino de la Reunin Nacional sobre
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forma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal, Coordinacin General de Estudios
----: Reestructuracin del sisema general de admlnistr...ci6n , desarrollo de pero
sonal del poder Ejecutivo Federal, Coordinacin General de Estudio. Administra-
tivo. de la Presidencia de la Repblica, Mxico, 1979.
RECAPITULACI()X
La administracin pblica es un rgano gubernamental del L;t;do, y en
tal sentido es menester recurrir al anlisis d t: los origines, naturak-s, fines
y conformacin de la organizacin estatal para entender el aparato adrni-
nistrativo pblico. Es preciso conocer cmo y para qu surge el Estado y
cul ha sido su misin al travs de la evolucin histrica de la hurn.midad ;
entender por qu los hombres hall vivido siempre a! amparo de UI1;l orca-
nizacin poltica estatal, por rudimentaria q'!e t:l haya En suma,
saber que las diversas comunidades en di:;,'nt0s tiempos y h..n
encontrado en el Estado el medio que mejor garantiza la convivencia al"
muira, la resolucin pac iica de los conflictos y la realizacin de lu:; prin-
cirios de justicia social y econmica.
En congruencia con lo antes mencionado, en lo; dos primeros r.lj>.
rulos se aludi al proccm mediante el cual la comunidad tr:1Jlsita hacia la
organizacin estatal, en 1111 continuni o o (rH1Gll('iacin (,\,ili-
zacioncs que alcanzan prngrcsivalllcr.:e forma rada vez m;s ;IlialJ/.ac!;,s y
acabadas de organizacin r':tatal, lo que autoriza a sealar que el E'!ado
moderno no es el producto de la inversin individual, sino la n-sultantc
de un proceso colectivo ininterrumpido, carac:t<-rizado por la, luchas
que la humanidad ha ar ontado para conqui: tal' el concepto y la pr:lC:lL:\
de la justicia.
El anlisi anterior permiti destacar el Jurel que la cOl:lIl1lidacl
en el acto de cstahJccer b organzacin polt ir a del Esta,b, como atribu-
ci n soberana e inalienable del 'pueblo, en virn.d de Cjue el atributo dcr.i-
dir libremente sobre Sil destino es una de las excelencias connaturales a lo
humano. Sealamos tarn'<in quc este atributo o polestad SI)!>n:ll1;J del
pueblo p;-ra establecer las bases de la orgillli/;\l'icn poltica cota: .i l. ma-
nifiesta mediante el [ror],', constituyente popul,, el cual jck;tir( ;l n 'Xi UHI
el pueblo mismo orgflniznr/o que, en el rjercici'l de SI< sobrrania, ,o;:/itllYC
al Estala, dentro del se desarrollan las rlacioncs intra e intcrocornu-
nirarias.
Para tal efecto el pueblo designa representantes que integr<1l1 la asam-
blea constituyente, cuya funcin principal consiste en traducir en normas
jurdicas Jos principios y postulados surigdos de la lucha histrica del pueblo
por consolidar su identidad, autonomia, independencia y permanencia como
comunidad poltica organizada y respetada como tal en el concierto de la.'!
naciones. Tales aspiraciones, principios y postulados constituyen lo que el
derecho constitucional denomina decisiones polticas fundamentales del
pueblo.
La asamblea popular constituyente tiene, pues, la misin de plasmar
dentro del ordenamiento jurdico nacional, las decisiones polticas funda-
mentales que sern los principios normativos rectores de la organizacin
total del Estado. Dichas decisiones son establecidas en la Constitucin Po-
ltica del Estado que es el instrumento normativo supremo que contiene y
representa la sntesis histrica de las crisis y luchas sociales y polticas. De
ella se derivan las dems normas o dispositivos que conforman el sistema
jurdico nacional.
La Constitucin Poltica establece las bases para el desenvolvimiento
del Estado y deslinda dos esferas o campos bsicos de la actividad social,
econmica y poltica: el de los gobernados y el de los .gobernantes. En favor
de los primeros estatuye un conjunto de prerrogativas y derechos llamados
garantas individuales y sociales, que en s mismas constituyen un lmite
a la actuacin de los gobernantes. Lo anterior se explica en virtud de que
si bien es imposible que una comunidad pueda desarrollarse sin un gobierno
debidamente organizado, encargado de preservar el orden jurdico por ella
establecido que procure la consecucin de los fines colectivos, tampoco es
posible que lo anterior sea alcanzado plenamente sin el respeto del mbito
de las libertades que corresponde a los gobernados.
Del correcto equilibrio entre estos dos campos bsicos de la organi-
zacin poltica -el de los gobernado5 y el de los gobernantes-e- depende
la plenitud existencial del Estado. Para tal efecto, el orden jurdico nacio-
nal desempea un importante papel, como elemento que hace posible la
vida institucional, principalmente al travs del principio de legalidad que,
en nuestra opinin, constituye la columna veltebral de la organizacin po-
ltica, al condicionar la actividad de los gobernant('s del apego a las leyes
que regulan las funciones que les han sido conferidas por mandato popular
y, por otro lado, el conceder a la autoridad competente la potestad y fuerza
legales para sancionar a quienes se coloquen al margen de la ley. Dicho
en otros trminos, el Estado moderno se caracteriza por el gobierno de las
leyes y no de los hombres, las cuales regulan la totalidad de los actos comu-
nitarios, ya sea autirizndolos y prohibindolos.
Si el pueblo es en ejercicio de su potestad soberana inalienable el {mico
capaz de establecer y determinar las decisiones polticas fundamentales,
rectoras de la organizacin total del Estado, por mayora de razn es el
nico capaz de sancionar los cambios que en este campo se operen. Es una
facultad que no puede transmitirse sin ms a los rganos constituidos: el
pueblo, directa o indirectamente, expresa o tcitamente, es el nico capaz
de modificar los preceptos normativos de la Constitucin pue contienen las
LA ADMINJ"TRACI6N PULICA FEDERAL EN M;XICO 233
decisiones polticas Iunclamenta'is. En tal sentido se considera invlida la
tesis que sostiene que en Mxico el Congre,.o de la Unin y las legislaturas
de los estados (rgano facultado para "reformar o adicionar" la Consti-
tucin), representen el "poder constituyente" y estn facultados para cam-
biar las bases de la organizacin poltica del Estado mexicano. En nuestro
concepto, la Constitucin de 1917 carece de un sistema para reformar las
decisiones polticas fundamentales, y es ya tiempo de otorgar al pueblo
mexicano, que ha dado muestra de madurez poltica, el conducto o medio
jurdico para tal propsito: el referndum.
La tesis expuesta no implica considerar que el Derecho sea irrefor-
mable en sus partes fundamentales; ello crluivaldra a autorizar que una
generacin impusiera principios inmutables a las que la sigan. El orden
jurdico debe contener un procedimiento sencillo que permita su constante
transformacin, acorde con los camhios sociales y polticos, y ello es pre-
cisamente lo que permite el desarrollo in,titucional del Estado. Pero es
conveniente distinguir entre normas fundamentales y normas ordinarias:
las primeras slo pueden ser modificadas mediante sancin popular directa
o indirecta, tcita o expresa, en tanto que las segundas lo pueden ser dentro
del procedimiento normal de reforma constitucional.
Lo anterior no podra ser incluso invalidado por una disposicin de
derecho escrito, lo cual implicara negar el poder revolucionario popular, que
ha sido histricamente ejercido por el pueblo para corregir los abusos o
desviaciones de los gobernantes.
Con base en los elementos mencionado, ha sido posible intentar definir
un concepto integral de Estado, lo cual, dentro del contexto de la investiaa-
cin, no tiene otra pretensin que no sea la de constituir una hase conceptual
para el desarrollo de otros temas. Sobre el particular nos permitirnos insistir
en la conveniencia de distinguir al Estado como un tojo de los elementos
especficos que lo integran. Es importante entenderlo, clescrito fenomenol-
gicamente, como la comunidad de hombre' libres, unidos por vnculos de
solidaridad nacional, localizada en un territorio determinado, organizada
polticamente bajo un gohierno con unidad de mando y sujeta a un orden
jurdico nacional que tiende a la realizacin de los fines y metas sociales
de la comunidad. De la integracin, interaccin e interdependencia de estos
elementos: humano, jurdico, material y poltico, surge el Estado como
personalidad jurdica, independiente y soberana, el Estado como unidad de
asociacin integratiua con poder supremo.
El concepto anterior se aplica a cualquier realidad histrica determinada,
y con base en ello afirmamos que el Estado mexicano, por ejemplo, se integra
por el pueblo, gobierno, territorio y orden jurdico nacional. Pero estos
elementos se vinculan en forma organizada, diferenciada e interrelacionada,
234 RODRIGO l\IORENO RODRGUEZ
y la sntesis de todos ellos produce una unidad superior dinmica, una perso-
nalidad jurdica con un poder supremo que llamamos Estado mexicano,
Una vez que se entiende al Estado como ~ todo, no es posible aceptar
aquellas corrientes que pretenden explicar la totalidad del fenmeno al travs
de alguno de sus elementos, como las que sostienen que el Estado es el derecho
o viceversa, lo cual es indebido, ya que ambos conceptos tienen separada-
mente su propia connotacin especfica; esto no quiere decir, sin embargo,
que se opongan, ya que, por el contrario, son interdependientes, en virtud
de que en la realidad ninguno de los dos puede subsistir sin el otro: un
Estado no es tal sin el derecho y ste no puede ser concebido sin un poder
estatal-gubernamental encargado de su aplicacin. Tambin debe evitarse el
error de confundir el Estado con el gobierno, o a ste con uno de sus rganos
(el Ejecutivo), pues debido a la confusin anterior se llega al absurdo de
identificar al rgano Ejecutivo gubernamental con el Estado mismo, lo cual
produce, en la mayora de los casos, .ratamientos indebidos de otros temas,
a causa de partir de premisas falsas.
Para efectos de esta investigacin, se ha procurado distinguir siempre
con la mayor claridad posible el todo de las partes, por la va de un proceso
deductivo que arranca de la conceptuacin de Estado, y de ella se deriva la
nocin de gobireno, de la que, a su vez, se desprende la de rgano guberna-
mental, que nos auxilia en la determinacin de la naturaleza jurdico-poltica
de la administracin pblica.
Una vez que la asamblea constituyente formula la Constitucin Poltica,
desaparece aqulla para dar paso a la integracin de los rganos guberna-
mentales encargados de ejercer las funciones sancionadas en el ordenamiento
jurdico nacional, y es aqu cuando aparece una distincin muy importante
entre estos dos tipos de rganos: constituyentes }' constituidos, stos ltimos
limitados al ejercicio de atribuciones especficas con apego al principio de
legalidad. Dichos rganos se integran conforme al procedimiento establecido
para tal efecto por la Constitucin, y juntos forman una identidad que se
conoce con el nombre de gobierno ele! Estado.
Un breve anlisis del proceso histrico que ha seguido el principio de la
separacin de rganos y funciones gubernamentales, ha permitido comprender
que, a partir de Montesquieu, dicho principio adquiere carcter poltico, al
convertirse, ms que en una frmula de divisin del trabajo, en un principio
y postulado bsico del equilibrio de poderes. Bien deca el ilustre barn que
todo hombre investido de autoridad y poder tiende por naturaleza al abuso;
y que los hombres deberan buscar la manera de que el poder mismo con-
trolara el poder, para lo cual es menester separar las tres funciones guber-
namentales clsicas, a fin de ser ejercidas por rganos diferentes y separados.
A este respecto, es conveniente distinguir los conceptos relativos al poder
del Estado, que surge y radica en la unidad total, del poder gubernamental
LA PBLICA FEDERAL EN MXICO
235
entendido como facultad de impr. io y coaccin para hacer efectiva la vigen-
ca del orden jurdico nacional. Tambin sealamos la conveniencia de iden-
tificar por separado a los rganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que juntos
forman una unidad superior llamada gobierno, el cual constituye, a su vez,
uno de los elementos del Estado.
Una vez precisada la naturaleza jurdica- poltica del gobierno y diercn-
ciados que fueron los rganos que lo integran, fue dable iniciar el anlisis
del rgano Ejecutivo en particular, a fin de identificar a la administracin
pblica como parte central del mismo. COIl base en todo lo anterior, se
afirma que jurdicamente y polticamente la administracin pblica debe ser
concebida como una unidad perteneciente al rgano Ejecutivo del gobierno
del Estado.
El hecho de destacar la naturaleza jurdico-poltica de la administracin
pblica, no implica menospreciar la importancia del enfoque tcnico en el
estudio de este rgano; antes bien, en nuestro concepto el fenmeno adminis-
trativo lato sensu es sumamente amplio y en l inciden mltiples ca.mpos y
dimensiones: humano, individual y colectivo; privado y pblico. Dicho
fenmeno entendido en su connotacin ms genrica -como la accin de
organizarse para conseguir un propsito mediante el uso <k ciertos instru-
mentos-s-, es tan amplio que no ha habido hasta el momento una disciplina.
encargada de su estudio que amalgame e integre todos sus componentes y
que pudiera recibir el calificativo de ciencia. Tampoco existe, en nuestro
concepto, una ciencia de la administracin pblica que comprenda todos 103
elementos convergentes en este campo: el jurdico, el poltico)' el tcnico,
razn por la cual es preciso tomarlos a todos en cuenta por separado para
proporcionar un concepto amplio y completo de este fenmeno.
Queda clara, pues, la invalidez de posturas unilaterales que pretenden
arrogarse la titularidad exclusiva del estudio de la administracin pblica,
llmense stas jurisprudencia, ciencia poltica o teora de la organizacin
administrativa. No obstante la disputa histrica de estas disciplinas por lograr
preeminencia en el estudio de la administracin pblica, en la poca moderna
todas han terminado por reconocerse y apoY;lrse mutuamente. Es as como la
poltica se preocupa por la teleologa de Lt administracin en su funcin
de servicio pblico)' de medio fundamental del gobierno del Estado p:lra
satisfacer las demandas populares. La tcnica atiende aquellas cuestiones
organizacionales que tienen por objeto que la administracin sea un sistema
eficiente en el ejercicio de la funcin pblic a; importan para ella cuestiones
tales como la productividad, la utilizacin ricional de recursos, y la implan-
tacin de los medios modernos de la administracin cientfica. Por su parte,
el derecho se encarga de regular normativa mente la organizacin y funcio-
namiento de la administracin pblica, en su calidad de rgano guberna-
mental encargado de cumplir una de las funciones ms importantes del
Estado: la ejecucin de las leyes y la prestacin de los servicios pblicos
tendientes a lograr el bienestar colectivo.
Al hacer el estudio concreto de la administ.ucin pblica, hubo oportu-
nidad de destacar los enfoques orgnicos y funcional y de sealar las depen-
dencias y entidades que la conforman, las cuales constituyen un universo
complejo y disperso que dificulta concebir la administracin pblica como
una unidad congruente y homognea.
Posteriormente se realiz el estudio especfico de la administracin p-
blica a fin de desagregar sus aspectos orgnico y funcional. En cuanto a su
conformacin estructural, en ocasiones la multitud y dispersin de organismos
provoca una nocin fragmentaria y parcelaria del apartado administrativo,
debido a lo cual es importante realizar un esfuerzo por no desvirtuar la
nautraleza unitaria de la administracin pblica, la cual debe ser regulada
como una personalidad jurdica propia en su calidad de rgano gubernamen-
tal del Estado, como ha sucedido ya e.i el caso del derecho positivo espaol.
Pero para ello no basta tan slo el elemento orgnico sino que se requiere
identificar las funciones que como unidad integrada debe realizar la admi-
nistracin pblica en el nivel gcneral,independientemente de las que en lo
individual ejerzan las dependencias y entidades que la componen.
A fin de lograr entender y estudiar la administracin pblica en su
conjunto, se han destacado los enfoques juridico-Iormal (orgnico) y material
(funcional) para determinar, asimismo, la forma Je organizacin y funcio-
namiento del aparato administrativo pblico. Dependiendo de la forma de
organizacin estatal, la administracin pblica puede aparecer en uno o en
varios mbitos de la actividad gubernamental: en el Estado central slo
existe en el nivel general y su campo es todo el territorio, a diferencia del
Estado Federal en el que la administracin pblica existe en los tres niveles
de gobierno: el federal el esta/al y el municipal.
El estudio correcto de la administracin pblica federal no puede darse
al margen de sus dos grandes envolventes jurdico-polticos: el presidencia-
lismo y el PoderEjccutivo mexicano. Del anlisis efectuado acerca del origen
y evolucin histricos del sistema poltico en Mxico, es posible afirmar que el
nuestro es un sistema presidencial puro, representado por un presidente de
la Repblica electo democrticamente para un periodo determinado; nn pre-
sidente que es a la vez jefe del Estado y del gobierno, que tiene la facultad
de nombrar y remover libremente a los miembros del gabinete, quienes al igual
que l no son responsable de sus actos frente al Congreso; que el presidente
mexicano ejerce gran influencia en el sistema poltico, es el vrtice del mismo
y representa la instancia final del proceso de toma de decisiones. Es un
gobernante que ejerce importantes controles sobre las organizaciones polticas
y sociales del pas, con gran influencia sobre el Legislativo, por ser factor
determinante para su integracin y por las importantes facultades que en
237
este campo le conciernen: presentar iniciativa!', vetar leyes, emitir reglamentos
y decretos en mltiples matrias.
Al sr el presidente a la vez el jefe del gobierno y de la administracin
pblica, se produce una conexin indisoluble entre los procesos poltico y
administrativo, entre poltica y administracin. Recordando los brillantes
conceptos emitidos por Georges Burdcau, es posible afirmar que el sistema
poltico mexicano no escapa a la crisis que en concepto del tratadista francs
vive la democracia poli tica : asistimos a una crisis de la civilizacin y muy
en particular de los sistemas polticos, caracterizados p"r ejecutivos cada vez
ms fuertes frente a legislativos que han perdido fuerza y misin histrica.
Los congresos y parlamentos de nuestros das han dejado, en la pr.ictica, de
ser reprc.cntativcs y cn su lugar han aparecido otro tipo de representaciones
y manifestaciones populares ms eficaces.
Por ello se insiste en la necesidad imperiosa de fortalecer al Legi:btivo
mexicano para que ejerza un efectivo control sobre la actividad del Ejecutivo
y se logre un mayor equilibrio entre ambo- poderes. La reforma p'lFrir:.a
iniciada por la actual administracin brinda la oportunidad de una mr.vor
rcprcscruacin congresional a ciertas corriente- minoritarias (Ir: opinin, (ille
con toda seguridad revitalizarn la funcin parlamentaria; per ello no reprc-
senta ms que el inicio de un proceso que debe ser permanente en el 10';1'0
de la vigencia del sistema republicano democrtico de gobierno estable-ido
por la Constitucin Polltica.
Mxico requiere de un Legislativo fuerte, honesto y capaz de cumplir con
la i.mportante funcin qne el pueblo encomienda al Congreso, al cual actual-
mente le han sido asignadas importantes funciones para el logro de este
objetivo, como son concretamente las reformas en el campo de la Contadura
Mayor de Hacienda y en el rea del presupuesto y la contabilidad guberna-
mentales que,de ser ejercidas correctamente, constituyen valiossimo recurso
de fiscalizacin y control del funcionamiento econmico del Ejecutivo Federal.
De estas reformas es previsible espc'ar resultados positivos que contribuyan al
saneamiento y desarrollo eficiente de los sistemas poltico y adrnini-trativo.
Al estudiar el Poder Ejecutivo, se ha sealado que dentro del sistema
constitucional mexicano se asignan las responsabilidades jurdica y poltica
plenas del ejercicio de dicho rgano al presidente de la Repblica; que en
tal sentido los trminos presidente de la Repblica yel Poder Ejecutivo corres-
penden, pues, a una misma responsabilidad jurdico-poltica. El Ejecutivo
Federal mexicano se intc..ra por la administracin pblica y por otros rga-
nos de diversa naturaleza, principalmente jurisdiccional; dicho en otros tr-
minos, la administracin pblica no representa la totalidad del Poder rjcr:utivo.
aunque s su parte ms importante. El presidente de la Repblica rcprcxcnta
un rgano de naturaleza ejecutiva, pero realiza funciones de todo tipo: no
slo ejecutivas y administrativas, sino tambin legislativas, jurisdiccionales y
polticas, en el sentido material.
Una vez precisada la naturaleza y ubicacin de la administracin p
blica federal mexicana, se procedi a realizar e! anlisis de su origen y evolu-
cin histricos, en el que puede apreciarse la existencia de un proceso perma-
nente de cambio administrativo, representado por una constante transfor-
macin de la administracin pblica desde la poca independiente, en un
esfuerzo de los diferentes regmenes gubernamentales por adecuar el aparato
administrativo pblico a fin de satisfacer nuevas y crecientes demandas que
el pueblo de Mxico ha planteado a su gobierno en diversas pocas. No
obstante, dichos cambios administrativos en ocasiones fueron realizados aten-
diendo a cuestiones coyunturales de urgencia, sin obedecer a una adecuada
planeacin, ni existir un programa y polticas de desarrollo administrativo.
Lo anterior se fue agravando a partir de la Revolucin social de 1910,
en que se empieza a gestar un considerable crecimiento de! aparato adminis-
trativo, principalmente por el importante papel que la Constitucin vigente
concede al gobierno del Estado como rector de la economa del pas y cmo
gestor y promotor del desarrollo econmico y social, a fin de reivindicar a las
clases populares que durante la frrea dictadura del presidente Daz haban
. permanecido en la postracin, marginacin e injusticia. Para cumplir con
esta trascendente responsabilidad, la administracin pblica se ha visto en la
necesidad de crecer en su estructura orgnica pero, como se ha dicho, tal
crecimiento no se realiz en forma ordenada ni programada, ni obedeci a
un plan general de desarrollo administrativo, debido a lo cual se" fueron
generando graves problemas relativos a duplicaciones funcionales, inadecuados
controles administrativos, ineficacia y corrucin.
No obstante existir varios antecedentes tendientes a sistematizar la fun-
cin de revisin interna del gebierno, debe destacarse uno de muy importante:
en 1965 e! gobierno federal constituy la Comisin de Administracin P
blica encargada de formular un diagnstico sobre 105 principales problemas
que afectaban la marcha eficiente de! Gobierno, a fin de proponer soluciones
especficas. En 1967 dicha comisin public un informe sobre el estado
en que se encontraba la administracin mexicana, al que constituy un
documento de gran vala, a partir del cual se inicia un proceso sistemtico
y programado de reforma administrativa que adquiere su mayor concreta-
cin en 197G, al ser convertido en uno de pos programas prioritarios del
gobierno federal.
El rgimen del Presidente Lpez Portillo ha planteado una reorganizacin
integral y a fondo de la administraci6n pblica, como condicin previa para
organizar al pas. A finales de 1976 se inici la ejecucin de diversos cambios
y reformas en todos los mbitos de la administracin, con el propsito de
eliminar duplicaciones funcionales y convertir al .aparato administrativo
LA ADMINISTRACIN Pl:ULlCA non: HAI, LX!!".O
pblico en un instrumento que fuera cficicmc promotor del e.)-
nmico y social del pas. Poco despus entr "11 vig"r la nueva Ley O'C;:::'l'",
de la Administracin Pblica Federal, que es el instrumento rector de to,lo el
proceso.
Con el objeto de analizar la etapa actual de la reor;anizacin adminis-
trativo del Ejecutivo Federal, se distinguen tres grande., ap ..rtados : 1) las
nuevas estructuras normativas y bases jurdicas de la administracin; 2) prin-
cipales cambios de carcter estructural u org;ll1ico; y reformas funcionales.
La nueva Ley Orgnica, a diferencia de las anteriores leyes de secre-
taras y departamentos de Estado, constituye un tratamiento y regulacin
integrales de la administracin pblica federal, establece las bases de su
organizacin y determina sus elementos y funciones tanto en el nivel global
cuanto en el especfico de cada dependencia.
Al analizar la nueva estructura normativa de la administracin pblica,
pudo advertirse que sta se integra a partir de la Constitucin Poltica, la
cual establece la base para la creacin de las dependencias del Liccutivo,
que deber serlo por ley del Congreso, en este C;150 la Ley Org;'wica que
expresamente establece las secretadas de y departamentos administra-
tivos con sus respectivas Iunciori-s gcr:ricas, corre-pendiendo al reglamento
nter;,)r de cada dependencia la definicin de las funciones de J;;.' diversas
unidades internas de las propias dependencias, las cuales se adscril.en a los
principales funcionarios mediante acuerdos iutcr nos de los titulares de los ra-
mos. En el Manual General de Orgalli;;.a, in Adminlstratioa se explicita
toda la estructura orgnica y funcional de las dcpcndcnci....s del Ejecutivo,
establecindose las relaciones de autoridad y coordinacin internas.
La nueva Ley Org:niea de la Administracin Pblica Federal introduce
importantes modalidades jurdico-adrninistr.uivas que fueron consignadas en
el trabajo, entre las cuales pueden citarse las siguientes:
a) Establece las bases de la organizacin administrativa y funcional de
la administracin pblica centralizada y paraestatal ; .
b) Dispone que la creacin de los departamentos administrativos ser
por medio de ley del Congreso con igual rango que las secretarias de Estado,
y que sus titulares tambin estn jurdicamente ogJig'ldo;; a informar al Con-
grtso cuando ste as lo requiera;
e) Especifica la organizacin adrninistratvia interna que debern adop-
tar las dependencias del Ejecutivo Federal, deslindando el mbito quc para
tal efecto corresponde al reglamento interno y al 'manual de organizacin
administrativa;
d) Regula la delegacin de facultades y el funcionamiento de les r-
ganos administrativos desconcentrados;
e) Impone la necesidad de que las dependenciasdcI Ejecutivo con-
duzcan sus acciones en forma programada, para lo cual debern establecer
24-0 RODRIGO MORENO RODRGUEZ
sus correspondientes servicios administrativos en las diferentes reas: pla-
neacin, control, vigilancia, contabilidad, gestin de personal, administra-
cin financiera y de recursos materiales, entre r:eras;
f) Reconoce la calidad jurdica de rgano gubernamental a la Presi-
dencia de la Repblica y regula la cxisteneia de diversas unidades adminis-
trativas adscritas directamente a ella, para asuntos de administracin guber-
namental interna, de anlisis y ase-orla jurdicos, evaluacin, desarrollo de
zonas deprimidas y grupos marginados, entre otros;
g) Norma el funcionamiento del gabinete presidencial en pleno y por
sectores, as como de las comisiones intcrsccrctariales para la coordinacin
administrativa y programtica Je la administracin m su conjunto.
h) Introduce la figura de la scctorizacin para ejercer un mayor control
sobre las empresas y organismos pblicos cn el campo de la administracin
paraestatal.
i) Seala las bases de la coordir.icin administrativa entre la adminis-
tracin pblica fcderal y las administraciones locales o estatales,
La Ley Orgnica regula las siguientes formas jurdicas de organizacin
administrativa: a) la centralizada, qne comprende la centralizacin pura o
directa secretaras y departamentos, la delegacin de facultades y la deseen-
centracin administrativa; y b) la administracin paracstatal, que abarca la
descentralizacin administrativa (organismos pblicos descentralizados) y.
la administracin gerencial (empresa pblica). Corno se dijo, introduce la
sectorizacin administrativa en calidad de modalidad de agrupamiento de las
entidades pblicos bajo la responsabilidad de coordinadores sectoriales (titu-
lares de las dependencias del Ejecutivo), a fin de lograr mayor control y
coordinacin de la administracin pblica en su conjunto.
Dentro del captulo dedicado al estudio de las formas jurdicas de orga-
nizacin administrativa, tambin se hizo referencia a los mecanismos partici-
pativos de apoyo global, que si bien en la mayora de los casos no tienen un
reconocimiento jurdico-formal, constituyen valiosos instrumentos para la
programacin y conduccin democrticas del cambio administrativo, el que
se ha caracterizado en nuestro pas por ser altamente participativo.
Tuvimos especial inters en analizar el proceso de reforma administrativa,
teniendo en cuenta los principales cambios que se dieron en el aspecto estruc-
tural y en el funcional de la administracin pblica federal en su conjunto.
En tal sentido se hizo referencia a las principales transformaciones generales
que se efectuaron, y sealamos que en algunos casos hay necesidad de realizar
importantes esfuerzos de consolidacin, principalmente en los cambios re-
ferentes ;1" las Secretaras de Agricultura y Recursos Hidrulicos y de Progra-
macin y Presupuesto. En el primero de ellos debe surgir una ~ u v depen-
dencia de la fusinde las dos anteriores( Agricultura y Ganadera y Recursos
Hidrulicos), mediante autntica integracin y no mera agregacin, a fin de
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN 241
eliminar las duplicaciones que originaron dicha reforma, ya que no se trata
simplemente de poner dos seci : taras bajo un solo titular; claro est que
ste es un proceso que tomar bastante tiempo, pero que deber seguirse
realizando por parte de los funcionarios responsables.
Por lo que respecta a la Secretara de Programacin y Presupuesto
sealamos que su funcin es quizs la ms importante para conducir ordena-
damente las acciones del gobierno mexicano hacia la consecucin racional
de los objetivos programados. Sin embargo, ha hahido algunas Iallas que han
impedido que dicha reforma se consolide plenamente. Se pretendi transitar
bruscamente del sistema de asignacin presupucstal sin criterio programtico,
a un nuevo modelo altamente tecnificado y detallista, sin contar con una
adecuada infraestructura administrativa ni con los niveles de preparacin
y motivacin necesarios de los funcionarios y empleados pblicos encargados
de su ejecucin dentro de las dependencias. Es preciso reconocer que an
no existe en Mxico una cultura administr.uiva desarrollada que facilite la
conduccin programada de las tareas pblicas, objetivo ste que implica
una gran disciplina, la cual slo se adquiere en un largo procc_sQ de carcter
permanente.
Posiblemente la funcin de es-
tara mejor ubicada si se encomendara a una oficina tcnica directiva adscrita
a la Presidencia de la Repblica, por ser sta una labor que en nuestro COD-
cepto corresponde directamente al jefe del Ejecutivo. Con ello se evitaran
las resistencias naturales que confronta un secretario de Estado para ejercer
el control presupuestal y programtico sobre secretarios de su mismo rango.
Da con da se identifica con mayor claridad una serie de importantes
funciones de carcter general que cruzan horizontalmente a toda la adminis-
tracin, como son la planeacin, programacin y prcsupucstacin econmicas
y sociales, as como la gestin del personal pblico, que deben ser ejercidas
directamente por el presidente de la Repblica al travs de oficinas tcnicas
adscritas a la Presidencia de la Repblica. La existencia de un funcionario
del rea tcnica de la administracin, vinculado directamente al presidente,
encargado de aplicar sus polticas econmicas, brindara un auxilio funda-
mental al titular del Ejecutivo. El Estado mexicano y su gobierno ya no son
los mismos de hace cincuenta aos y cad.i vez es mis difcil que un solo
hombre se encargue de "todo". Un funcionario de esta naturaleza no afec-
tara ni la imagen ni la figura presidenciales, ya que sera el propio presidente
el que actuara al travs del mismo. COIl soluciones de este tipo, quizs el
presidente mexicano del futuro podra apoyarse mayormente en los funcio-
narios responsabilizados de las reas poltica y tcnica de la administracin,
para reducir los tramos de su control y coordinacin.
En sntesis, es posible afirmar que la programacin gubernamental debe
lIer la herramientafundamental para conducir en forma ordenada y orientada
las tareas pblicas. Dicha programacin debe ser el medio que garantice la
continuidad de las acciones del gobic:no y a travs de ella debe evitarse,
o por lo menos atenuarse, la crisis administrativa que propicia los cambios
sexenalcs al interrumpir los programas iniciados en el rgimen anterior.
Era previsible que este nuevo .enfoque generara obstculos y resisten-
cias; de antemano se saba que la consolidacin del actual sistema implicara
tiempo y esfuerzo permanente. Por ello el gobierno federal est preparado
para realizar las adecuaciones que se siguieran y as lo ha venido haciendo,
a fin de corregir las fallas detectadas y obtener los frutos plenos de la reforma.
En el captulo final de esta investigacin se efecta el estudio especfico
de las funciones generales u horizontales de la administracin pblica federal,
que conjuntamente con las reformas estructurales u orgnicas contribuyen a
lograr la unidad y homogeneidad del aparato administrativo gubernamental
considerado como un todo.
La reforma administrativa, al haber sido institucionalizada jurdica-
mente en nuestro pas (acuerdo presidencial de 24 de abril de 1979), dej
de ser un pl'Ograma y se convirti en una funcin gubernamental perma-
nente de administracin interna, consistente en la planeacin y revisin
sistemtica y programada de los cambios administrativos para garantizar
el crecimiento ordenado de la administracin pblica federal y el mejor
cumplimiento de sus funciones. .
La funcin de plapeaci6n-programacin-presupuestacin es analizada en
dicho captulo como la herramienta fundamental que hace posible la con-
duccin ordenada de las actividades del gobierno, con mayor eficiencia y
honestidad. La principal diferencia entre una administracin desarrollada
-y otra que no lo est, estriba precisamente en que la primera conduce sus
acciones en forma programada. .
Pero para que el esfuerzo realizado por el gobierno federal en este sen-
tido rinda todos sus frutos, es menester lograr importantes cambios en el
rea relativa al personal pblico federal, que resiente graves fallas por lo que
se refiere a eficiencia v honestidad. Por ello se ha sugerido la conveniencia de
'constituir un rgano' central dependiente en forma directa .del Presidente
de la Repblica, que regule, norme y controle esta matena en todo el
mbito de la administracin pblica federal, a fin de evitar que cada depen-
dencia aplique normas y criterios diferentes y cambiantes, con el objeto de
lograr una relacin laboral ms justa y equitativa entre el Estado y sus tra-
bajadores.
Destacamos la trascendente medida significada por la sectorizaci6n
.administrativa, que establece importantes medios y facultades para un mejor
control r.e las entidades pblicas, que son sumamente importantes, ya que
.. travs de ellas se eroga ms de la mitad del presupuesto total de la Federa-
>Cin. En este' campo debe insistirse en la necesidad de que el gobierno federal
realice un esfuerzo mayor para eliminar todas aquellas empresas y organismos
ineficientes que lesionan seriamente la economa del Estado. Conviene erra-
dicar en definitiva las scudojustificaciones demaggicas que tratan de encubrir
la ineficiencia de ciertas entidades en aras del servicio pblico que prestan.
El Estado es el primeramente obligado a conducirse con eficiencia y hones-
tidad, porque maneja los recursos del pueblo.
Al tenor de los comentarios anteriores, otro aspecto esencial es el que se
refiere a la descentralizacin administrativa. Las exigencia, actuales obligan
a centralizar en principio slo los aspectos normativos y de control y el deri-
var a otros niveles toda la parte operativa y de ejecucin de la, tareas pblicas.
Es imprescindible establecer en las diferentes localidades del pas verdaderos
centros autnomos responsables de las decisiones polticas y administrativas,
dotados de los recursos econmicos necesarios, por lo cual deben fortalecerse
cada da ms las administraciones estatales y municipales. Esta es la nica
forma de contar con un federalismo fuerte y con un gobierno central eficiente.
Debemos transitar hacia una administracin pblica federal central norma-
tiva, planeadora y de control que colabore con administraciones locales
altamente operativas y dicientes.
Quizs una de las exigencias ms importantes que se plantea a la admi-
nistracin pblica moderna, es contar con adecuados procedimientos de
coordinacin administrativa de las diferentes instituciones pblicas, ya que
la solucin no es centralizar sino coordinar el ejercicio de las funciones ele las
dependencias, a fin de evitar desperdicio de recursos y prdidas de tiempo.
Empero, mucho ms podra decirse sobre este importante campo del
conocimiento. Nuestro propsito no ha sido agotarlo, sino slo aportar algu-
nos elementos de anlisis que puedan resultar tiles. para los estudiosos y
practicantes de la administracin pblica, en esa inacabable suma de es-
fuerzos propios del quehacer social.
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.Wilson, Woodrow: The Stlldy of Adminislralion, Political Scence Quartely, vol, n.
nm. 2. .
INDICE
PRIMERA PARTE
EL ESTADO Y LA ADMINISTRACION PUBLICA
CAPTuLO 1
EL ESTABLECIMIENTO DE LA ORGANIZACION
ESTATAL
1. La evolucin histrica d-l Estado ..................... 11
A. El trnsito hacia la organizacin sociopoltica . '. . . . . . . 15
B. La manifestacin del poder constituyente popular ..... 16
a) El poder constituyente popular :........... 16
b) La potestad soberana del pueblo l'l"
e) Las decisiones polticas fundamentales 17
d) La asamblea constituyente 19
C. ' El establecimiento de las bases de la organizacin poltica
de la comunidad ............................... 70
a) la creacin del orden jurdico 20
b) Los campos de actividad delimitados entre gober- 22
nantes y gobernados ..................'...... 22
~ e) El principio de legalidad como medio de control de'- -....
las decisiones polticas fundamentales .......... 25
JI. Concepcin integral del Estado ................. :.... 26
III. El Estado de Derecho .............................. 32
IV. Formas de organizacin del Estado 34
BIBLIOGRAFIA BASICA 35
CAPTULO JI
,EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACION PUBLICA
..
.
~ I .Concepcin integral del gobierno ................... S'!
~ I .Organos gubernamentales ....... SU
250 fN DIe E
lB. Funciones gubernamentales .......................... o 4S
IV. La separacin de rganos y funciones gubernamentales.. o o o 50-
V. El poder del Estado y el poder gubernamental o' o o o o o o o 53
VI. Formas de organizacin gubernamental o o 56
VII. Ubicacin de la Administracin Pblica dentro de la estruc-
tura gubernamental del Estado . o o o o o 66
BIBLIOGRAFIA BASICA o o o o o o o o o o 67
SEGUNDA PARTE
LA ADMINISTRACION PUBLICA
CAPITULO JII
DIVERSOS ENFOQUES EN EL ESTUDIO
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
1. La actividad administrativa como objeto material del cono-
cimiento cientfico o 71
JI. Funcin de la Teora de la Organizacin Administrativa y el
derecho Administrativo en el estudio de la Administracin
Pblica . o o o o . o o o o o: 76
JII. Necesaria complementaein de ambos enfoques en el estudio
integral de la Administracin Pblica " o o o o o o o o 84-
BIBLIOGRAFIA BASICA ..... o o o o o o o o o o o o 86
CAPITULO IV
CONCEPTO, NATURALEZA Y FINES
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
L La Administracin Pblica: un concepto compuesto . o 'Po o 87
n. Concepto ~ ~ ~ la Teora de la Organi-acn Administrativa 89
IJI. Concepto jurdico o. o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o 90
A. Punto de vista formal o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o 91
Bo Punto de vista material . o o o o o o o o o o o o o o o o 93
IV. Naturaleza y fina de la Administraci6n Pblica o o o; 101
BIBtIOGRAFIA BASICA o' o o o o o o o o J03.
NDICE
TERCERA PARTE
LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO
CAPTULO V
EL REGIMEN PRESIDENCIAL Y LA ADMINISTRACION
PUBLICA
251
l. Introduccin. o o o o o o o o o o o o 107
no Orgenes del rgimen presidencial mexicano y evolucin hasta
1857 .. o " ., o , " o o " o o' ., 107
IIl. Caractersticas del sistema presidencial a partir de la Consti-
tucin de 1917 o , 115
IV. El presidencialismo: eje del sistema poltico mexicano o o 122
V. Interrelacin de los sistemas poltico y administrativo 126,
VI. El Poder Ejecutivo y la Administracin Pblica Federal . o 129
. BIBLIOGRAFIA BASICA 135
CAPTULO VI
ORIGEN Y EVOLUCION HISTORICA
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL
1. Origen de la Administracin Pblica Federal .. o o o 137
no Evolucin de 1836 a 1857 . o o o o o o 138
III. Epoca de Benito Jurez o o o 142
IV. Dictadura de Porfirio Diaz . o o o 1H
V. Perodo Post-revolucionario 146
VI. Comentarios sobre el proceso o o o 152
BIBLIOGRAFIA .. o. o o o o o o o ,. 155
CAJ>TUI.O VII
PROCESO ACTUAL DE REFORMA
A LA PUBLICA FEDERAL
J. Trlrol0l:a cid P'OC('.. O .:tctua/ de reforma a la Administracin
J>.ihlint .............. o " o 157'
252 NDICE
11. Nueva estructura normativa 161
A. Constitucin Poltica 164
B. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal 164
C. Reglamento interior y manual de organizacin adminis-
trativa 165
D. Acuerdo interno de los titulares de las dependencias del
Ejecutivo....................................... 171
111. Nueva base jurdica de la Administracin Pblica 171
IV. Principales aportaciones de la Ley Orgnica de la Administra-
tracin Pblica Federal 175
BIBLIOGRAFIA BASICA 179
CAPTULO VIII
PRINCIPALES REFORMAS
A LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL
'; ;;
'l. Formas jurdicas de organizacin administrativa reguladas por
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal .
A. Administracin centralizada .
a) Centralizacin pura o directa .
b) Delegacin de facultades ...................
e) Desconcentracin administrativa ..............
B. Administracin paraestatal .
a) Descentralizacin administrativa .
b) Administracin gerencial .....................
C. Sectorizacin .
:~ Mecanismos participativos de apoyo global .
, .. . A. Objeto ; .
. B. Principales mecanismos .
C. Comisiones internas de administracin y programacin .
. III. Nueva estructura orgnica de la Administracin Pblica Fe-
deral .............................................
IV. Principales cambios administrativos ....................
V. Algunas implicaciones de los cambios administrativos ......
BIBLIOGRAFIA BASICA ...........................
181
182
182
183
184
187
188
189
191
196
196
197
198
199
199
209
211
fNDICE
CAPTULO IX
253
FORTALECIMIENTO DE LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS
GENERALES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL
1. Principales funciones administrativas generales de la Admins-
tracin Pblica .................................... 213
II. Administracin gubernamental interna 214
III. Planeacin, programacin y presupuestacin ............ 217
IV. Gestin de personal pblico .......................... 225
BIBLIOGRAFIA BASICA .................................. 229
RECAPITULACION ................................. 231
BIBLIOGRAFIA GENERAL' ......................... 245

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