Editorial Agenda Metropolitana Luis A. de Herrera 3350 Edificio Libertad, piso 1 www.presidencia.gub.

uy/metropolitana ISBN 978-9974-96-326-9

Este libro se termin de imprimir en los talleres grficos de Tradinco S.A. Minas 1367 - Montevideo - Uruguay - Tel. 409 44 63 Octubre de 2007 - D. L. 343.252/07 Edicin amparada en el decreto 218/996 (Comisin del Papel)

libro blanco del rea metropolitana

| canelones montevideo san jos |

edicin y coordinacin del proyecto

Ramn Martnez Guarino

asistencia de edicin
Laura Alemn

asistencia de coordinacin
Patricia Abreu

entrevistas
Natalia Uval

correccin de textos
Cecilia Blezio

diseo
carcaj acarcaj@gmail.com Roco Andrada Luca Stagnaro Juan Urreta Ximena Villemur

...el fenmeno metropolitano es una realidad que lleg para quedarse...

Este Libro Blanco se inscribe en el Programa Agenda Metropolitana que desde mediados del ao 2005 impulsan las Intendencias Municipales de Montevideo, Canelones y San Jos en convenio con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y con el apoyo de la Presidencia de la Repblica. No har apreciaciones acadmicas sobre la temtica de esta publicacin. No es mi intencin agobiar a los lectores opinando sobre lo que ignoro. Pero en materia de rea Metropolitana s lo que si no aprend, por lo menos, aprehend durante mi gestin como Intendente Municipal de Montevideo. Entonces apreci lo que tambin puede ver cualquier pasajero de un avin que comienza su descenso hacia el Aeropuerto Internacional de Carrasco: una constelacin de puntos luminosos entre los que no se ven fronteras departamentales u otros lmites administrativos. Esos puntos sealan concentraciones, dibujan recorridos y evidencian vacos. Dan cuenta de un rea que ms all de ser llamada metropolitana es una realidad fsicamente existente, de un entramado urbano tan dinmico como complejo pero, sobre todo, de un paisaje humano diverso y con una enorme potencialidad. A ese paisaje urbano y humano se dedica este libro que tiene tres peculiaridades que me interesa subrayar. La primera es que este Libro Blanco conjuga profundidad con accesibilidad. Es muy saludable que as sea, pues los asuntos referidos al espacio territorial, social y econmico en el que viven casi las dos terceras partes de la poblacin total del pas no pueden quedar reducidos a un ejercicio literario entre eruditos. La segunda es su sentido de futuro. Porque el fenmeno metropolitano es una realidad que lleg para quedarse y de nada sirve pelearse con ella. Pero es necesario mejorarla en trminos de reestructura urbanstica, crecimiento econmico, inclusin social, institucionalidad democrtica, gobernabilidad poltica y participacin ciudadana. El ciudadano en tanto sujeto de derechos y responsabilidades es el gran protagonista de este espacio.

La tercera peculiaridad de este trabajo, estrechamente vinculada a las dos anteriores, es que el mismo no pretende ser un pronstico. Es verdad que el futuro tambin puede gobernarse, pero tambin es cierto que no se gobierna por decreto ni a impulsos de voluntad. En tal sentido, el Libro Blanco no es un catecismo sino un aporte a la imprescindible reflexin colectiva sobre un aspecto del Uruguay que viene. En efecto, coincide la publicacin de este libro realizado gracias el apoyo de la cooperacin andaluza con la edicin de otros que, trascendiendo las urgencias de lo inmediato o renunciando al xito que a veces ofrecen el talenteo o la ciencia ficcin, abordan el desafo de pensar al Uruguay en trminos de mediano y largo plazo. Se trata de un desafo difcil. Y por eso mismo, seguramente, de un hermoso desafo.

Como Presidente de la Repblica, como ex Intendente Municipal de Montevideo y como ciudadano uruguayo me honra y complace presentar el Libro Blanco del rea Metropolitana. Los invito a leerlo con rigor y pasin, sin perder de vista que leer es una hermosa aventura humana.

Montevideo, setiembre 2007

Dr. Tabar Vzquez Presidente de la Repblica Oriental del Uruguay

ndice de autores
Presentacin Arq. Ramn Martnez Guarino Ubicacin histrica Arq. Carlos Baldoira | Arq. Carlos Altezor Distintas miradas sobre el territorio metropolitano Autoridades, expertos y acadmicos Dr. Ricardo Ehrlich. Intendente de Montevideo | Dr. Marcos Carmbula. Intendente de Canelones | Sr. Juan Chiruchi. Intendente de San Jos | Dr. Diego Pieiro. Decano de FCS, UdelaR | Arq. Roberto Villarmarzo. Director de DINOT Lic. Altair Nagri y Lic. Abel Oroo. FCS, UdelaR |Arq. Miguel Cecilio. Director de INTEC | Arq. Julio Capote. Secretario Junta Local de Las Piedras | Ec. Alma Espino. Directora de IECON, UdelaR | Arq. Federico Bervejillo. FARQ, UdelaR Actores locales Judith Barboza. Empleada textil | Cono Daz. Empleado de mantenimiento | Daro Flix. Comisionista | Mary. Pediatra | Jorge Grigas. Cartonero | Hctor Mateos. Edil local de Colonia Nicolich | Jorge Gonzlez. Chofer de COPSA | Enrique Martnez. Obrero | Pilar Teijeiro. Periodista | Daniela. Funcionaria pblica | Oribe Hernndez. Guarda de COPSA | Yoana Carballo. Trabajadora social Ediles departamentales Carlos Amaya, Cristina Castro, Juan Lpez, Rosario Villarreal, Julio Dossier (Canelones); Carlos Garca, Hugo Poggio (San Jos); Socorro Franquini, Eduardo Morales, Ral Amaro, Heber Martnez, Beatriz Cuenca, Carlos Montao, Luis lvarez (Florida); Graciela Garn, lvaro Maynard (Montevideo) Diputados Washington Abdala (PC) |Eduardo Brenta (FA) |Luis Lacalle Pou (PN) |Ivn Posada (PI) Facultad de Ciencias Sociales UdelaR Hacia una nueva modalidad de gestin Dos aos de Agenda Metropolitana Dr. Gonzalo Carmbula Diecisiete conjeturas sobre el rea Metropolitana Arq. Ramn Martnez Guarino Facultad de Arquitectura UdelaR Aspectos sociales Prof. Danilo Veiga Lic. Ana Mara Rivoir | Bach. Pablo Marianovich | Bach. Luca Bidegain Facultad de Ciencias Sociales UdelaR Aspectos econmico-productivos Dr. Luis Brtola Ec. Adrin Rodrguez | Ec. Carlos Troncoso Facultad de Ciencias Econmicas / Facultad de Ciencias Sociales UdelaR Aspectos poltico-institucionales Dra. Cristina Zurbriggen Lic. Alejandro Milanesi | Lic. Rafael Tejera Aspectos territoriales y ambientales Arq. Salvador Schelotto Arq. Cecilia Lombardo | Arq. Edgardo Martnez | Arq. Mercedes Medina | Arq. Ingrid Roche | Arq. Roco Andrada | Bach. Andrs Quintans | Bach. Javier Tellechea

ndice

03. Vrtice territorial.

Conformacin estructural y dinmica del territorio metropolitano Determinacin espacial y conceptual del territorio metropolitano Base geogrfica y medio natural Una lectura en clave de paisaje cultural Estructura y dinmica del Sistema Urbano Metropolitano en el perodo 1996-2004 Formas de ocupacin del suelo metropolitano El sistema de planificacin del territorio metropolitano: estado de situacin La gestin a escala microrregional en el departamento de Canelones: una experiencia innovadora Glosario

01. Ubicacin histrica. 00. Presentacin

Finalidad del Libro Blanco El fenmeno metropolitano Cuestiones en debate Centralidad, policentrismo o pauta lineal? Abordaje Contenidos

Evolucin de la configuracin territorial del rea Metropolitana El ncleo central y su vocacin metropolitana Los corredores metropolitanos Ncleo central: mosaico de barrios en torno al centro La Corona Metropolitana Recomponiendo el palimpsesto

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pg 33

pg 49

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02. Distintas miradas sobre el territorio metropolitano

Autoridades, expertos y acadmicos > Agenda metropolitana: construyendo horizontes compartidos. Dr. Ricardo Ehrlich | Cuando los puentes unen. Dr. Marcos Carmbula | La Intendencia de San Jos como agente de desarrollo y generador de oportunidades. Sr. Juan Chiruchi | La ruralidad en el rea Metropolitana. Dr. Diego E. Pieiro | Apuntes sobre la contribucin del Libro Blanco del rea Metropolitana al ordenamiento territorial. Arq. Roberto Villarmarzo | Desafos de la Agenda Metropolitana: un modelo de gestin transversal. Lic. Altair Nagri y Lic. Abel Oroo | A propsito del rea Metropolitana. Arq. Miguel Cecilio | La experiencia de la microrregin Ruta 5 Sur. Arq. Julio Capote | Desafos para las polticas pblicas en el rea Metropolitana: informacin y participacin. Ec. Alma Espino | Por una metrpolis proactiva. Arq. Federico Bervejillo Actores locales > Un mundo aparte. Judith Barboza, empleada textil | Es otra cosa. Cono Daz, empleado de mantenimiento Lo urbano y lo rural. Daro Flix, comisionista | Como un barrio. Mary, pediatra | El diario viaje hacia el mar. Jorge Grigas, cartonero | Un abismo. Hctor Mateos, edil local de Colonia Nicolich | El mismo trato. Jorge Gonzlez, chofer de COPSA | La gente y los perros. Enrique Martnez, obrero | No s de dnde. Pilar Teijeiro, periodista | No queda otra. Daniela, funcionaria pblica | Todo era mejor. Oribe Hernndez, guarda de COPSA | Como en medio del desierto. Yoana Carballo, trabajadora social Ediles departamentales > Fortalezas del rea Metropolitana | Debilidades del rea Metropolitana | Futuro deseado para el rea Metropolitana Diputados > Actualizar el marco normativo. Washington Abdala | Hacia la creacin de organismos supradepartamentales. Eduardo Brenta | Una cuestin de actitud. Luis Lacalle Pou | Hacia la regionalizacin. Ivn Posada

04. Vrtice econmico.

La visin desde lo econmicoproductivo Una aproximacin al desarrollo de los departamentos del rea Metropolitana El perfil econmico del rea Metropolitana La produccin en el medio rural La industria Los servicios Los sectores intensivos en conocimiento Reflexiones finales

06. Vrtice institucional.

Introduccin

Polticas, instituciones e intereses

Los problemas claves de la institucionalidad metropolitana La gestin de los recursos materiales y humanos Democracia y partcipacin: autoridades polticas y espacios de participacin en el rea Metropolitana El momento de la decisin poltica Conclusiones: los desafos institucionales del rea Metropolitana

08. Diecisiete conjeturas sobre el rea Metropolitana

pg 205

pg 299

pg 353

pg 399

pg 417 pg 423

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05. Vrtice social.

La conformacin social en sus diversas dimensiones Introduccin Estructura social y tendencias en el rea Metropolitana. El anlisis cuantitativo Las sociedades locales en el rea Metropolitana: la perspectiva de los actores Sntesis, conclusiones e implicancias para las polticas

07. Hacia una nueva modalidad de gestin.

Dos aos de Agenda Metropolitana

09. Anexos
Bibliogrfico Estadstico

Diversidad y variedad instrumental Diagnsticos (pero) acciones Anexo 1. Texto convenio Agenda Metropolitana Anexo 2. Acuerdos alcanzados

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El territorio metropolitano y su lugar en la agenda pblica del pas

Prof. Enrique Rubio1

El Uruguay todo se est repensando, en particular reflexiona acerca de su agenda del desarrollo y sus polticas pblicas. En ese contexto emergen con fuerza las diversas realidades territoriales que se reconocen en el pas. Dentro de ellas, la del territorio metropolitano constituye, indudablemente, una de las ms complejas y definitorias, que evidencia un sinnmero de problemas pero a la vez es capaz de despertar insospechadas posibilidades de desarrollo. En el marco de una transformacin radical de las estructuras y modos de la gestin pblica que privilegie el espacio local, estamos encarando en el presente perodo de gobierno una reforma democrtica del Estado; una reforma que reconoce como eje vertebrador la descentralizacin. Se trata de una apuesta al protagonismo de los pueblos como el que reclama con claridad el mandato artiguista desde lo ms profundo de nuestra historia, en la gnesis de nuestra identidad colectiva. Descentralizacin con participacin ciudadana y protagonismo jerarquizado de las comunidades locales conforman una unidad indisoluble que tendr por una parte al Poder Ejecutivo en su conjunto, y en especial a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), como respaldo y como animador, pero que por otro lado requiere de la activa movilizacin y el compromiso de los actores regionales, departamentales y locales. En tal proceso revistan en primer lugar los gobiernos departamentales, aliados y socios naturales en esta estrategia; en segundo lugar, las instancias de mayor proximidad o cercana: las juntas locales hoy existentes y las autoridades locales a crearse dentro del marco del artculo 262 de la Constitucin de la Repblica, as como los actores que se puedan identificar, organizar y comprometer en esta dinmica. Actores que operan tanto en el espacio de lo regional o de lo departamental, como de lo microrregional o de lo local. Se trata de una identificacin y coordinacin de niveles y escalas territoriales que necesitan ser recorridos tanto desde abajo hacia arriba como desde arriba hacia abajo, construyendo encuentros, integralidad, transversalidades y acciones autnticamente incluyentes o integradoras. Tal como lo hemos venido comunicando desde que asumimos esta responsabilidad, por disposicin del Presidente de la Repblica, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto
1 Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

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pondr todo su esfuerzo para ser un pulmn para el desarrollo estratgico del pas en el mediano y largo plazo, con especial nfasis en el fortalecimiento de la democracia, la eficiencia y la transparencia. Con un fuerte acento en el eje innovador de una reforma del Estado de signo democrtico. Nuestro Estado es noble pero est envejecido; deber ser ms transparente y superar los feudos heredados y las debilidades provocadas por la prdida de valiosos recursos humanos. Todo ello requiere promover y lograr un profundo cambio cultural, que trasciende un perodo de gobierno y slo ser alcanzable en el mediano plazo. Por nuestra parte, hemos identificado cinco pilares bsicos para impulsar y profundizar la descentralizacin: en lo poltico, apuntar a la consolidacin y potenciacin de las autoridades locales, difundiendo su existencia a todo el pas y consagrando su electividad a travs de la ley; en lo social, fortalecer las instancias de coordinacin y transversalidad mesas, consejos consultivos y sociales, apuntando a la inclusin. A partir de las experiencias similares que estn funcionando, es necesario que los esfuerzos aislados y parciales que hoy existen se generalicen; en lo econmico, promover la gestacin de agencias de desarrollo local, con la visin de que se transformen en mbitos de articulacin pblicoprivada y dinamicen los procesos productivos con base regional; en lo administrativo, impulsar la instalacin de centros de atencin al ciudadano y de prestacin de servicios, integrando diversidad de funciones y cometidos pblicos. Estos centros deben ser capaces de resolver al ciudadano buena parte de sus trmites frente a la Administracin Pblica desde un punto cercano a su domicilio; en lo cultural, propiciar el fortalecimiento de las identidades sociales y del sentido de pertenencia y cohesin sociocultural. Estas ideas generales requieren ser implementadas de acuerdo con las particularidades y las condiciones especficas de cada comunidad, de cada espacio local, en una direccin de articulacin con las escalas territoriales ms amplias. En este nuevo escenario emerge con total nitidez la tremenda fuerza de lo metropolitano en el interior del espacio nacional. Pocas regiones de nuestro pas tal vez ninguna muestran tan elocuentemente como el rea Metropolitana la interrelacin entre

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actividades productivas y servicios ubicados en departamentos diferentes. La mayora de sus habitantes cruza a diario los lmites departamentales en un sentido u otro por las ms diversas razones. El territorio metropolitano, con su gran concentracin productiva y poblacional, con su dotacin de infraestructuras y de instalaciones estratgicas, con diversidad de ambientes y paisajes, con su capital de activos y de oportunidades, con sus grandes problemas y dilemas pero, por sobre todo, con el inmenso patrimonio que rene patrimonio conformado por el acervo de las comunidades y de las personas que lo habitan es uno de los grandes espacios de construccin de cualquier proyecto nacional. Un proyecto de pas requiere desarrollar una clara visin de lo metropolitano en tanto mbito articulador de gran parte de los principales renglones de actividad y, desde all, enfocar, con una perspectiva de desarrollo integral, hacia todo el Uruguay. La Oficina de Planeamiento y Presupuesto respalda, apoya y promueve todas las acciones y coordinaciones que avanzan sobre tales objetivos. En particular, reconoce la ms que interesante labor realizada por el Programa Agenda Metropolitana, que a muy poco tiempo de instalado ya puede mostrar resultados tangibles y significativos. No son menores los avances registrados en el Grupo de Trabajo creado para proyectar el Sistema de Transporte Metropolitano en conjunto con el Ministerio de Transporte y Obras Pblicas. Tampoco lo son los logros de implementacin del Plan Director de Residuos Slidos Urbanos e Industriales del rea Metropolitana. Es de destacar, asimismo, la incipiente implementacin del programa de cooperacin en materia de Cohesin Territorial y Social de la Unin Europea con el Uruguay, algunos de cuyos componentes se localizan en mbitos metropolitanos. Todos los ejemplos precedentes expresan el renovado dinamismo y la fuerte voluntad articuladora que se registra en el Estado y en la sociedad, y que en el mbito metropolitano encuentra un lugar concreto de instrumentacin. Se trata apenas de algunos ejemplos que nos muestran cmo, en el camino indicado de descentralizacin y de participacin social, el territorio metropolitano y sus habitantes tienen un lugar propio y un papel destacado a cumplir. En la medida de lo posible, la experiencia de aprobar acuerdos para impulsar temas comunes de este programa deber trasladarse a otros espacios del pas que compartan problemas o potencialidades. Y desde la OPP estamos dispuestos a colaborar en todo lo posible para avanzar en esta forma colectiva de encarar las soluciones necesarias.

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