05.

Vrtice social
La conformacin social en sus diversas dimensiones
Introduccin
Estructura social y tendencias en el rea Metro-
politana. El anlisis cuantitativo
El rea Metropolitana en el contexto nacional
Estructura social y polarizacin en el rea Me-
tropolitana
Las sociedades locales en el rea Metropolitana:
la perspectiva de los actores
Fragmentacin social: los viejos y los nuevos
Percepcin de problemas y desigualdades socia-
les en las reas estudiadas Cambios culturales,
de estilos de vida y en la identidad local Visio-
nes acerca de las iniciativas y las polticas a nivel
local Perspectivas y visin de futuro para las
reas estudiadas segn sus actores
Sntesis, conclusiones e implicancias para las
polticas
301
Un repaso de la estructura social del territorio en trminos de cantidad y cualidad. Una
evaluacin de realidades y posibilidades. Incluidos y excluidos: la creciente polarizacin
social del rea. La importancia y los problemas de la participacin. La mirada de los
actores involucrados.

Introduccin
Este captulo presenta las principales caractersticas sociales del rea Metropolitana. Para
eso se combinan dos estrategias metodolgicas: una estadstica, que apela a las principa-
les fuentes disponibles (como los censos y las encuestas de hogares del Instituto Nacional
de Estadstica), y otra cualitativa que recoge, a partir de entrevistas a informantes cali-
fcados, la visin de los protagonistas de distintas comunidades o sociedades locales del
rea Metropolitana (AM). Ambas perspectivas son necesarias para confgurar un mapa
socio-territorial del rea Metropolitana, que oriente la defnicin e implementacin de
polticas y programas pblicos en el marco de la Agenda Metropolitana y la estrategia
de descentralizacin promovida por el actual gobierno desde la administracin central y
los municipios.
La primera parte del captulo presenta las principales caractersticas y tendencias del
rea Metropolitana. Concretamente, se describe la poblacin de los principales corredo-
res o subreas, sus caractersticas socio-demogrfcas y socioeconmicas, la desigualdad
social y la segregacin territorial que caracteriza al rea Metropolitana, y la fragmenta-
cin y polarizacin socioeconmica que actualmente imprime u n sello particular al rea.
En segundo trmino, se examina cmo viven sus protagonistas en las condiciones sociales
presentadas. Se describe la percepcin que estas personas tienen de los problemas, sus
demandas y hacia quines se dirigen, las iniciativas de poltica y de sociedad civil en
curso y su visin del futuro del rea Metropolitana. La tercera parte presenta una sntesis
de las principales implicaciones del captulo, en particular en materia de polticas pbli-
cas.
Por razones metodolgicas, y privilegiando el anlisis de las caractersticas sociales de la
poblacin metropolitana y de los centros urbanos que rodean a Montevideo, el captulo se
concentra en el estudio de lo que puede denominarse Corona Metropolitana, de modo
que el estudio sociolgico est referido a dicha poblacin. Por otra parte, cabe destacar
302
que existen estudios previos sobre Montevideo y su poblacin realizados bajo una similar
perspectiva (Veiga y Rivoir, 2001 y 2005).
Estructura social y tendencias en el rea Metropolitana
El anlisis cuantitativo

El rea Metropolitana en el contexto nacional
Entre 1985 y 1996 se producen cambios socioeconmicos en el nivel local que modifcan
la confguracin territorial del pas. En esos once aos, cuya comparacin es posible a
partir de los censos de poblacin, la regionalizacin se fractura (Veiga, 1991) y surge
un conjunto de reas o regiones que integran nuevas tipologas socioeconmicas depar-
tamentales; o sea, agrupamientos geogrfcos con caractersticas sociales y econmicas
similares (Veiga y Rivoir, 2004). Estas reas tienen incidencia directa en el anlisis de las
condiciones sociales del rea Metropolitana, en la medida en que permiten identifcar
zonas relativamente homogneas en sus aspectos sociales, en comparacin al resto de las
regiones.
En primer lugar se destaca la regin integrada por los departamentos de Soriano, Colo-
nia, San Jos, Florida y Lavalleja, un rea con importantes diferencias internas donde Co-
lonia y San Jos emergen por sus altos niveles relativos de diversifcacin socioeconmica
y desarrollo en el contexto nacional.
En segundo trmino, el departamento de Canelones mantiene una posicin privilegiada en
el contexto nacional a partir de su alto nivel de diversifcacin socioeconmica, su insercin
en el rea Metropolitana, el desarrollo industrial y turstico y la expansin de los servicios.
Dados sus diferentes niveles de diversifcacin y desarrollo econmico, su heterogeneidad
interna es la mayor del pas: all coexisten microrregiones muy desiguales en cuanto a
nivel de desarrollo socioeconmico y se registra la ms reciente fragmentacin socio-
territorial, en Ciudad de la Costa rea de mayor crecimiento poblacional del pas
1
.
En este sentido, cabe enfatizar que la diferenciacin socioeconmica se manifesta no
1 La signifcativa heterogeneidad socioeconmica y cultural de Canelones ya haba sido analizada por un
estudio realizado en el CIESU con el apoyo del Foro Juvenil y la dicesis departamental (Veiga, 1990).
303
slo a nivel intrarregional (entre los diferentes departamentos) sino especialmente a nivel
intradepartamental, dado que la proporcin de poblacin con carencias bsicas es sig-
nifcativamente mayor en las ciudades pequeas que predominan en Canelones, como
han verifcado diferentes estudios (DINOT-MVOTMA, 1998; Veiga et al., 2004 y encuesta
OPYPA-MGAP, 2001)
2
.
Los siguientes mapas permiten apreciar distintas reas homogneas e ilustran la profunda
desigualdad del desarrollo social en el territorio
3
.
El mapa 1.A muestra el nivel de desarrollo social para las reas urbanas mayores de
2000 habitantes, que concentran las tres cuartas partes de la poblacin nacional4. Por
una parte, se identifcan aquellas reas con bajo nivel de desarrollo social (tipo 1), locali-
zadas predominantemente en el centro y sur del pas. Corresponden a ciudades y pueblos
histricamente expulsores de poblacin, con estancamiento econmico y bajos niveles de
vida. Dentro del rea Metropolitana existen ejemplos en el noreste de Canelones. Asimis-
mo, existen otras ciudades y pueblos (tipo 4) con bajo nivel de desarrollo, que se ubican
predominantemente al norte del Ro Negro y tambin presentan importantes carencias.
Por otro lado se encuentran las reas con alto nivel de desarrollo social (tipo 2), que co-
rresponden a las ubicadas fundamentalmente en Ciudad de la Costa y en zonas dinmi-
cas del sur del pas. Se destacan por su alto crecimiento poblacional, el empleo industrial
y los servicios, y concentran la poblacin con mejores niveles de vida aunque con signif-
cativas desigualdades internas.
Se identifcaron tambin otras reas con nivel medio en su desarrollo econmico y social
(tipo 3), que corresponden a pueblos y ciudades diseminadas en el territorio.
2 De acuerdo a la metodologa de nuestro estudio sobre desarrollo regional (CIESU, 1991) se elaboraron dos
tipologas socioeconmicas, mediante indicadores sociales construidos en base al Censo de Poblacin 1996, en este
caso, desagregando la informacin a nivel de seccin censal para apreciar las desigualdades intrarregionales.
3 En tal sentido debe plantearse una limitacin: la informacin proviene del Censo de Poblacin realizado
en 1996, ya que no se registran, a nivel desagregado, eventos posteriores. Para una evaluacin actualizada
deben tenerse en cuenta los principales cambios ocurridos desde entonces en la estructura socioeconmica local y
microrregional.
4 Las tipologas o clasifcaciones de desarrollo social excluyen a Montevideo por constituir un caso muy
desviado del resto.
304
El mapa 1.B muestra la existencia de diferentes tipos y niveles de desarrollo social para
las reas rurales y las localidades menores de 2000 habitantes. Surgen as las reas y los
pueblos localizados en el rea Metropolitana y a nivel periurbano, con los mejores niveles
relativos en las condiciones de vida de la poblacin si se comparan con el resto urbano y
las reas de predominio rural.
En defnitiva, los indicadores socioeconmicos utilizados para las tipologas permiten apre-
ciar desiguales condiciones de vida en trminos de acceso a vivienda, educacin, empleo,
confort del hogar, etctera, a nivel del territorio nacional. Ello demuestra la fragmentacin
socio-territorial existente en el pas y, por tanto, la concentracin diferencial de recursos,
capital y poblacin. Importa destacar que los pueblos de menor tamao y las reas rura-
les presentan como numerosos estudios han demostrado condiciones de vida inferiores
a las ciudades mayores (DGEC 1989, CEPAL 1999, Veiga et al., op. cit). De todas formas
debe considerarse que el rea Metropolitana presenta, en su conjunto, mayores niveles
de desarrollo que el resto del pas.
A continuacin se profundiza en la realidad subyacente a esta caracterizacin del desa-
rrollo social en el rea Metropolitana.
Localidades
Tipos de reas
Mapa A
Localidades
1. Periurbana
Tipos de reas
2. rea Metropolitana
3. Resto Urbano
4. Predominio Rural
Mapa B
Tipologa socioeconmica y espacial segn nivel de
desarrollo social
Elaboracin propia en base al reprocesamiento del CPVH 1996 - INE
Departamento de Sociologa y A. Sociodemogrfica Banco de Datos
FCS/UdelaR
Izq.: Mapa 1.A reas Urbanas - Localidades de ms de 2000
habitantes (Censo 1996)
Localidades
Nivel de Desarrollo Social: 1. Bajo 2. Alto
3. Medio 4. Bajo
Der.: Mapa 1.B reas Rurales - Localidades de menos de
2000 habitantes (Censo 1996)
Localidades
Tipos de reas:
4. Predominio Rural 3. Resto Urbano
2. rea Metropolitana 1. Periurbana
305
Desigualdades territoriales y segregacin socioeconmica
Ms all de las diversas y vlidas delimitaciones existentes sobre el rea Metropolitana,
su condicin fundamental es la de ser un rea en transicin y esencialmente dinmica
(Lombardi y Bervejillo, 1999). Si se mantienen las actuales tendencias de crecimiento, es
factible que en los prximos aos el rea Metropolitana traslade sus lmites. En este ca-
ptulo, y por razones estrictamente metodolgicas, se adopta la delimitacin empleada
por el INE en las encuestas permanentes de hogares, que tiene una correspondencia muy
signifcativa con la defnicin de rea Metropolitana propuesta en el estudio pionero de
CIESU, Problemas sociales crticos en el rea Metropolitana de Montevideo (Lombardi et
al., 1994)
5
.
De acuerdo a ello, el estudio aqu realizado abarca, entonces, un conjunto de reas urba-
nas y territoriales que se extiende desde el centro montevideano a lo largo de un radio de
aproximadamente 30 kilmetros, hacia los departamentos de Canelones y San Jos (ver
mapa). Los diferentes centros localizados en el rea Metropolitana pueden considerarse
como un sistema de asentamientos urbanos interrelacionados (Lombardi, 1994). Desde el
punto de vista de la segregacin espacial de la poblacin, estos centros urbanos son ele-
mentos clave, dadas sus implicaciones para el acceso diferencial a los servicios por parte
de los grupos sociales.
Desde el punto de vista metodolgico, el presente estudio tiene un sesgo urbano deriva-
do de la naturaleza y disponibilidad de la informacin utilizada a nivel de la estructura
social. Debe por eso complementarse con una visin de las reas rurales, que si bien
concentran apenas el 7% de la poblacin metropolitana, son cualitativamente distintas y
tienen una incidencia signifcativa en la vida econmica y social de la regin: gran parte
de la produccin hortifrutcola del pas y de la que abastece a Montevideo tiene su origen
en el rea Metropolitana. Como se plantea en el captulo 4, la produccin rural familiar
vinculada a la granja tiene una relevancia social destacada en la medida en que estimula
la radicacin de poblacin rural en el cinturn verde metropolitano.
5 El estudio tuvo por objetivo analizar la estructura socioeconmica interna del rea Metropolitana a
partir de la identifcacin de reas homogneas y unidades territoriales con similares condiciones de vida. El
Proyecto CIESU-IDRC Problemas sociales crticos en el rea Metropolitana (1992-1994) estuvo coordinado por Mario
Lombardi, junto a Danilo Veiga y Federico Bervejillo.
306
N
0 5 10
Km
1:220.000
Montevideo
Todo el departamento
CANELONES
731. Aerop. Internacional de
Carrasco
998. Asentamiento R6 K24500
722. Barra de Carrasco
995. Barrio de Asuncin
825. Barrio Cpola
948. Barrio La Lucha
994. Carmel
992. Colinas de Carrasco
987. Colinas de Solymar
523. Colonia Nicolich
827. Costa y Guillamon
939. El Bosque
828. El Pinar
984. El Porvenir
912. Estanque de Pando
530. Fracc. Cno. Andaluz
y R84
522. Fraccionamiento Camino
Maldonado
944. Fraccionamiento
Progreso
634. Fraccionamiento s/
ruta 74
945. Instituto Adventista
913. Jardines de Pando
524. Joaqun Surez
521. Juan Antonio Artigas
321. La Paz
997. La Tahona
831. Lagomar
221. Las Piedras
993. Lomas de Carrasco
953. Lomas de Solymar
832. Olmos
322. Pando
833. Parada Cabrera
727. Parque Carrasco
525. Paso de Carrasco
421. Progreso
996. Quintas del Bosque
911. San Bernardo
633. San Jos de Carrasco
978. Seis Hermanos
835. Shangril
732. Solymar
631. Toledo
733. Villa Aeroparque
529. Villa Crespo y San Andrs
989. Villa El Tato
837. Villa Felicidad
881. Villa Hadita
838. Villa Paz S.A
990. Villa San Cono
880. Villa San Felipe
839. Villa San Jos
SAN JOS
960. Cermicas del Sur
521. Delta del Tigre y Villas
950. Monte Grande
824. Playa Pascual
829. Safici Parque Postel
722. Santa Mnica
Descripcin de localidades del rea Metropolitana
Delimitacin del rea Metropolitana segn criterio del INE
(2006)Fuente: INE
Localidades Censales - Censo Fase 1 (2004) Vas Frreas
Rutas Localidades de San Jos (rea Metropolitana)
Localidades de Canelones (rea Metropolitana) Montevideo
Lmite rea Metropolitana (1998 a 2005)
Lmite rea Metropolitana (2006)
Mapa 2
307
En este contexto resulta importante plantearse: cules son las principales caractersticas
sociales del rea Metropolitana? Cabe destacar que lo que impulsa las transformaciones
principales del rea Metropolitana no es el incremento de la poblacin sino su distribucin
en el territorio (Martnez Camarotte et al., 2003), lo que haba sido previamente postula-
do por Lombardi (1994, op. cit).
Asimismo, en 1994 la citada investigacin identifc caractersticas y tendencias an vi-
gentes. En efecto, a lo largo de los aos 90 surgen, vinculadas a los procesos de globa-
lizacin econmica y cultural, nuevas confguraciones y apropiaciones del territorio por
parte de distintos grupos sociales: nuevas centralidades y servicios urbanos en los bordes
montevideanos y por extensin en el rea Metropolitana, shopping centers, nuevos es-
pacios asociados a la recreacin, urbanizaciones privadas y grandes equipamientos, as
como la incipiente recuperacin de las reas centrales asociada a procesos de reconver-
sin productiva y portuaria (Lombardi et al., 1999). Estos cambios estn ligados tambin a
la integracin regional, los cambios tecnolgicos, el ascenso de los servicios y las nuevas
pautas de consumo e inversin, as como de gestin territorial.
Entre las principales tendencias del rea Metropolitana se destacan tambin algunos
cambios derivados de nuevas lgicas socioeconmicas. Esto se refeja en los siguientes
procesos sociales y territoriales
6
:
Importante reorganizacin espacial del comercio y los servicios asociada
a la multiplicacin de las grandes superfcies comerciales, que contribuy
a una descentralizacin concentrada del consumo colectivo: los centros
comerciales concentrados en la costa constituyeron nodos de nuevas centrali-
dades urbanas y se produjo tambin la desconcentracin de los servicios de
salud y educacin privados. En ambos casos, la metropolizacin de los ser-
vicios favoreci a las reas que concentran las clases medias y altas, como
an ocurre en la costa montevideana y en Ciudad de la Costa.
Signifcativo crecimiento demogrfco en la periferia de Montevideo (nor-
6 Tal como se ha mencionado, la defnicin geogrfca del rea Metropolitana es siempre arbitraria.
Considerando los cambios que se producen en el transporte, la accesibilidad, las pautas de localizacin y el uso
del territorio por la poblacin, los lmites se modifcan y pueden llegar en los prximos aos hasta las ciudades de
Florida, San Jos y Atlntida.
308
te, oeste y este), caracterizado por el predominio de sectores populares y
de clase baja, por el crecimiento y la expansin de la pobreza y por situa-
ciones de vulnerabilidad social. As lo confrman el ltimo recuento censal del
2004 y los estudios recientes (Veiga y Rivoir, 2005).
Confuencia de un importante crecimiento demogrfco (con predominio de
hogares jvenes con hijos) y de una fuerte dinmica inmobiliaria en Ciudad
de la Costa, Canelones. En paralelo se produce una importante diversifca-
cin y consolidacin de la oferta de servicios, con una migracin y expansin
de las clases medias y altas de Montevideo, que ocupan nuevos espacios
mediante formas urbanas tradicionales y nuevas modalidades periurbanas
(chacras y barrios privados). Ello implica un fuerte contraste entre el cre-
cimiento de la costa y la estabilidad o el descenso poblacional del rea
central de Montevideo y los barrios populares antiguos.
Como se ha sealado, estas tendencias estn vigentes y se ven confrmadas por diversas
investigaciones. Por otra parte, aunque no se dispone de indicadores sociales desagrega-
dos posteriores al censo de 1996 para los centros urbanos metropolitanos, varios estudios
han documentado la expansin de la pobreza, la expulsin de poblacin montevideana,
el deterioro de la infraestructura y los servicios pblicos, y la proliferacin de asentamien-
tos precarios en los corredores metropolitanos durante los ltimos aos. En conjunto, estas
tendencias denotan el importante aumento de la heterogeneidad y la segregacin urba-
na al interior de las distintas zonas metropolitanas. (Kaztman, 1999; Veiga et al., 2004,
op.cit., Cecilio et al., 2005).
En tal sentido, una de las mejores evidencias de los ltimos diez aos ha sido el aumento
de viviendas y asentamientos precarios sobre las rutas 1, 6 y 8, as como al norte de
Ciudad de la Costa, en contraste con la radicacin de sectores de clase media y alta en
el sur
7
.
En este contexto, importa recordar que en los aos 90 se analizaron, a travs del ndi-
ce de Necesidades Bsicas, los niveles de vida de la poblacin residente en los centros
urbanos de Canelones y San Jos correspondientes al rea Metropolitana. sta result
7 Cabe sealar que en la ltima dcada se destacan, entre las caractersticas poblacionales ms
importantes de los hogares metropolitanos, los siguientes rasgos socio-demogrfcos: alta proporcin de jefes
jvenes, tamao medio-alto, alta proporcin de hogares nucleares con hijos, nios y jvenes (CIESU, Veiga, op. cit.).
Crecimiento poblacional rea Metropolitana. Tasas creci-
miento s/corredores-reas 1985-2004
Fuente: Unidad de Estadstica Municipal, IMM 2005, segn Censos
de Poblacin INE
T. Crec. 85-96 T. Crec. 96-04
corredores-reas
-10
0
10
20
30
40
50
60
70
T
.

C
r
e
c
.

p
/
m
i
l
RUTA1 RUTA5 RUTA6 RUTA8
P. CARRASCO
COSTA A.RURAL TOT.AM
309
ya entonces un rea en expansin y de gran concentracin poblacional, con importantes
diferencias internas
8
. As, se comprob que existan desigualdades signifcativas entre los
diferentes corredores, con una dinmica socioeconmica y poblacional muy heterognea
(Veiga, 1994). Ello se confrma en el Censo de Poblacin de 2004, que registra la vigen-
cia de varias tendencias divergentes entre las subreas, con un crecimiento acelerado de
Ciudad de la Costa y un incremento de los asentamientos precarios sobre las reas y los
corredores de las rutas 1 y 8
9
.
Resulta entonces interesante preguntarse qu indican estas tendencias, a partir del censo
de 2004. Dicho censo permite conocer la evolucin y composicin poblacional del rea
Metropolitana, desagregada a nivel de los principales corredores y sus localidades. As,
en la grfca 1 se ilustra la distribucin de la poblacin y el crecimiento intercensal du-
rante las ltimas dos dcadas para las distintas subreas o corredores
10
. Por una parte,
se aprecia claramente de forma similar a lo acontecido a nivel nacional que el creci-
miento poblacional disminuy en el ltimo perodo intercensal 1996-2004, con relacin
al signifcativo aumento que haba tenido lugar en el lapso 1985-1996. Por otra parte,
las tendencias ms fuertes de crecimiento siguen siendo las verifcadas en Ciudad de la
Costa, el corredor metropolitano sobre la ruta 1 y la zona de Paso Carrasco y el Aero-
puerto. Es tambin destacable la importante disminucin de poblacin rural, que contina
su tendencia histrica a un ritmo pronunciado.
8 La experiencia internacional sugiere que las ciudades de tamao intermedio y pequeo (como las
del rea Metropolitana) representan un singular foco de atencin de las polticas, ya que por su menor tamao y
complejidad socioeconmica constituyen reas estratgicas para implementar programas de crecimiento econmico
y social con equidad.
9 En los aos 90 se comprob la segregacin intrametropolitana y la concentracin de hogares
vulnerables socialmente, con altos niveles de carencias crticas, entre la poblacin residente en las rutas 1 y 6;
mientras que los niveles menos crticos se verifcaban entre los hogares residentes del rea interbalnearia (Veiga,
1994, op. cit.).
10 Corresponde observar que el recuento censal de 2004 no incluy datos sobre las caractersticas
socioeconmicas de los hogares, por lo que no es posible tener datos desagregados a nivel de zonas o localidades
sobre otras variables relevantes como educacin, empleo y condiciones de vida. Sin embargo, ello ser posible con
la Encuesta de Hogares ampliada que lleva adelante el INE.
310
Evolucin de la poblacin s/reas y corredores. Corona Metropolitana 1985-2004
reas /
Corredores
Ruta 1 Ruta 5 Ruta 6 Ruta 8
Paso Carrasco
Aeropuerto
Ciudad de la
Costa
rea Rural
Total Corona Metro-
politana
hogares
2004
8123 34228 11014 18228 9382 26289 7161 114425
personas
2004
26668 112958 37305 59504 31730 80897 22177 371239
tasa crec.
1985-1996
(p/mil)
40,7 15,1 18,3 19,8 27,5 62,9 -3,8 24,7
tasa crec.
1996-2004
(p/mil)
27,6 6,2 16,1 6,7 28,7 28,5 -9,3 14,1
Complementariamente, en el cuadro 1 se presentan los datos correspondientes a la can-
tidad de hogares y poblacin total para cada subrea y corredor. stos confrman varias
tendencias documentadas previamente y permiten apreciar algunas caractersticas im-
portantes a nivel global del rea Metropolitana.
En efecto, en el 2004 haba cerca de 400.000 residentes en la Corona Metropolitana,
concentrados de manera signifcativa en los corredores de la ruta 5, Ciudad de la Costa
y la ruta 8. La poblacin haba crecido considerablemente con respecto a los veinte aos
previos en Ciudad de la Costa, la ruta 1 y Paso Carrasco, en paralelo al continuo descen-
so de la poblacin rural. El resto de las subreas mantiene sus tendencias previas.
Globalmente debe enfatizarse que el rea Metropolitana registra durante los ltimos
aos conjuntamente con Maldonado los mayores ndices de crecimiento poblacional.
Considerando su volumen poblacional, su situacin socioeconmica y las implicancias para
las polticas pblicas, importa destacar el corredor sobre la ruta 5, que representa la ma-
yor conurbacin del rea Metropolitana y alcanza segn el ltimo censo ms de 110.000
personas.
En esta perspectiva, el mapa 3 ilustra la cantidad de centros urbanos y el volumen de
poblacin residente en las distintas localidades al interior del rea Metropolitana (as
como en el resto de Canelones y San Jos). Esta multiplicidad representa un fenmeno
urbano y socioeconmico singular en el contexto nacional considerando el nmero de
Fuente: Unidad de Estadstica Municipal, IMM 2005, segn Censos
de Poblacin INE
Cuadro 1
311
ciudades medias, pequeas y localidades, ausente en el resto del pas (con la excepcin
del departamento de Colonia).
Por otra parte, en los mapas 4 y 5 se aprecian los diferentes ndices de crecimiento, entre
los ltimos censos, de la poblacin total e infantil a nivel de las secciones censales y lo-
calidades del rea Metropolitana. Ello ilustra su diversidad en cuanto a potencial demo-
grfco, capacidad de atraccin y magnitud. Se confrma asimismo el importante aumento
poblacional de varias localidades en el rea interbalnearia, as como sobre las rutas 1 y
5. En defnitiva, los crecimientos diferenciales de la poblacin infantil que se verifcan en
Ciudad de la Costa y en otros centros urbanos del rea Metropolitana denotan la prefe-
rencia de la poblacin joven por estas zonas, y constituyen un foco de atencin para las
polticas sociales destinadas a estos sectores.
ECLDAPAULLER

Lnea Metropolitana Departamentos

Poblacin total: 1084 - 4999 5000 - 9999
10000 - 19999 20000 - 49999 50000 - 100000
Poblacin total de localidades segn Censo 2004
Mapa 3
312
ndice de crecimiento de la poblacin total entre 1996 y
2004. Base 100 = 1996
Fuente: Banco Datos FCS, segn Censos de Poblacin INE
91 - 95
Lnea Metropolitana
Crecimiento del total de la poblacin en las localidades
Crecimiento del total de la poblacin en las secciones
0 - 100 101 - 149
96 - 99
150 - 205
100 - 105 106 - 110 111 - 126
ndice de crecimiento de la poblacin de 0 a 9 aos entre
1996 y 2004. Base 100 = 1996
Fuente: Banco Datos FCS, segn Censos de Poblacin INE
64 - 89
Crecimiento de poblacin de 0 a 9 aos de las localidades
Crecimiento poblacin de 0 a 9 aos de las secciones
17 - 99 100 - 116
90 - 94
117 - 220
95 - 105 106 - 110 111 - 119
Lnea Metropolitana
Mapa 4
Mapa 5
313
En este contexto, debe destacarse que el estudio revela la existencia de un denominador
comn en las distintas subreas y localidades del rea Metropolitana: su relacin con
Montevideo. Ello se verifca en la medida en que la poblacin residente en los diferen-
tes corredores mantiene estrechos vnculos de trabajo, familia y consumo con la capital
del pas. Asimismo, surgen nuevos centros locales de servicios pblicos y consumo. Es el
caso de Las Piedras, Pando y Ciudad de la Costa, donde han aumentado los servicios, la
instalacin de sucursales y las cadenas de comercios, con la consiguiente generacin de
empleo a nivel local. Tambin aparecen all servicios sociales importantes como centros
educativos o el Hospital de Las Piedras, que constituye un centro de referencia en la Re-
gin Metropolitana. Estos cambios tienen tambin un fuerte impacto en la dinmica local
y el estilo de vida.
Estructura social y polarizacin en el rea Metropolitana
Es sabido que durante los ltimos aos se han consolidado, a nivel nacional y del rea
Metropolitana, diversas formas de fragmentacin y vulnerabilidad social que implican,
entre otras cosas, fronteras sociales y disminucin de la interaccin entre personas de
diferente origen socioeconmico (Kaztman et al., 2005; Filgueira, 2002; Veiga et al.,
2004). Una de sus consecuencias principales es la exclusin social, que tiene lugar a travs
de mecanismos de segregacin residencial y educativa. Dicho en otras palabras, el acceso
a recursos estratgicos como la educacin y el conocimiento reproduce mecanismos de
polarizacin social entre la poblacin (CEPAL-PNUD, 1999; Veiga et al., 2001).
En este contexto, puede afrmarse que la segregacin urbano-territorial de la poblacin
no es una simple consecuencia de las desigualdades sociales sino el resultado de la di-
ferenciacin social en el espacio, de forma tal que segregacin y desigualdad social se
realimentan. Por tanto, las diversas formas de segregacin residencial y educativa son
manifestaciones que reproducen la distribucin de las clases y la exclusin social en las
ciudades y el territorio, como revelan el estudio sobre Montevideo (Veiga y Rivoir, 2001) y
diversas investigaciones a nivel latinoamericano (Torres Ribeiro et al., 2004; Portes et al.,
2005). Por eso, aun en sociedades con niveles relativamente altos de equidad en el con-
texto regional, como la uruguaya, los dfcits de integracin y la exclusin retroalimentan
el crculo de pobreza y segregacin y colocan a la desigualdad social como tema funda-
mental que debe ser enfrentado por las polticas pblicas a nivel nacional y municipal.

314
Desde esta perspectiva, se presentan a continuacin las principales caractersticas de la
estructura social del rea Metropolitana externa a Montevideo, a partir de los prin-
cipales indicadores que representan los fenmenos de polarizacin y exclusin social:
el mercado laboral, el nivel educativo de la poblacin, la incidencia de la pobreza, los
ingresos y la estratifcacin social (Veiga y Rivoir, op. cit., 2004). En conjunto, los datos
y elementos demuestran la diferenciacin socioeconmica entre el rea Metropolitana
Corona Metropolitana, Montevideo y el resto del interior
11
. Si bien en el captulo 4 se
analizan algunos de estos fenmenos, aqu se enfocan dichas cuestiones en funcin de sus
implicancias sociales y desde una perspectiva sociolgica.
Insercin laboral
En primer lugar, en el cuadro 2 se presentan los datos sobre desocupacin en los deno-
minados sectores de vulnerabilidad social (mujeres y jvenes) y los niveles educativos
de la poblacin econmicamente activa (PEA)12. De all surge claramente que el rea
Metropolitana presenta niveles muy altos de desempleo entre mujeres y jvenes que son
notoriamente mayores que en el resto del pas, lo que constituye un desafo a considerar
en relacin a las polticas pblicas. En segundo lugar, se aprecian los bajos niveles de
califcacin de la poblacin metropolitana, que resultan similares al promedio del interior
pero signifcativamente inferiores a los de Montevideo. Ello representa un problema serio
por sus implicancias para la dinmica socioeconmica y las condiciones de vida de la po-
blacin, tal como se examina en el anlisis cualitativo de los actores locales y se desarrolla
ms adelante en este captulo.
11 Lamentablemente, los datos de las Encuestas de Hogares no permiten la desagregacin interna al AM.
Para compensar esta limitacin se relev informacin cualitativa sobre los principales corredores y localidades, tal
como se analiza en el captulo correspondiente.
12 En este captulo se presentan los datos procesados de las Encuestas de Hogares del INE para 2005, ya
que los microdatos correspondientes a 2006 no estn disponibles a la fecha.
315
Indicadores de exclusin laboral s/grandes reas 2005
Indicadores 2005 Montevideo Corona Metropolitana resto interior
% desocupacin femenina 14,1 21,1 15,7
% desocupacin jvenes 23,2 27,0 23,4
% PEA educacin baja 19,7 31,1 30,8
% PEA educacin media 52,8 58,6 58,1
% PEA educacin alta 27,4 10,3 11,2
Nivel educativo
Por otra parte, aunque no se dispone de informacin desagregada al interior del rea
Metropolitana, los datos sobre el nivel educativo de la poblacin montevideana permiten
tener una idea del capital social y su diferenciacin socio-territorial segn zonas, y resul-
tan tiles como referencia. De tal forma, en el cuadro 3 se ilustran las desigualdades exis-
tentes entre los barrios y Centros Comunitarios Zonales (CCZ) de cuatro reas (Costa Este,
Centro, Periferia Urbana y Suburbana) de Montevideo segn su nivel socioeconmico. Los
datos de la Encuesta de Hogares confrman las profundas desigualdades y difcultades
socioeconmicas que los residentes en las reas carenciadas enfrentan y, en defnitiva, su
situacin de exclusin social. En efecto, se comprueban los bajos niveles educativos de la
poblacin residente en las periferias de la ciudad, en contraste con la alta califcacin de
los recursos humanos en el centro y la costa. De acuerdo a los datos analizados, as como
a las entrevistas a informantes califcados (que se presentan ms adelante), resulta claro
que a nivel global la poblacin activa del rea Metropolitana tiene un perfl educativo
muy similar a la de la periferia suburbana de Montevideo. Seguramente, cuando se ten-
gan datos desagregados a nivel del rea Metropolitana podr apreciarse la existencia
de diferencias considerables en su poblacin, segn zonas y localidades.

Fuente: Banco Datos FCS, segn Encuesta de Hogares INE 2005
Cuadro 2
316
Exclusin educativa s/reas Montevideo 2005
% PEA s/Nivel Educativo/reas Costa Este Centro Periferia Urbana Periferia Suburb.
%PEA educacin baja 7,6 12,3 29,0 34,6
%PEA educacin media 41,7 53,0 59,5 57,6
%PEA educacin alta 50,7 34,6 11,5 7,8

Niveles de ingreso y pobreza
Otro indicador de las condiciones socioeconmicas de la poblacin es el de los niveles
de ingreso promedio de los hogares para los distintos niveles o sea, desde los de mayor
a menor ingreso que se muestra en el cuadro 4. Los datos procesados muestran que la
poblacin residente en los centros urbanos de la Corona Metropolitana tiene niveles de
ingreso inferiores a Montevideo, lo que coincide con los datos generalmente conocidos
sobre la superioridad de los ingresos de los habitantes de la capital.
Asimismo, los niveles de ingreso para los hogares ms pobres y ms ricos tienen una alta
correspondencia con sus similares del resto del interior. Ello indica, a su vez, la signifcativa
desigualdad de ingresos entre los hogares de la Corona Metropolitana y los montevidea-
nos.
Niveles de ingreso segn grandes reas 2005
Niveles de ingreso Montevideo Corona Metropolitana resto interior
ingreso medio hogares p/cap. $ 7553 4533 4501
ingreso hogares pobres p/cap. $ 2849 2122 1977
ingreso hogares ricos p/cap. $ 10676 6272 6149
Complementariamente, en el cuadro 5 se ilustran los niveles de pobreza segn ingresos
correspondientes al ao 2005. Los datos muestran que la poblacin del rea Metropoli-
tana tiene niveles de pobreza levemente inferiores a los de la poblacin de Montevideo
y del resto del pas, mientras que sus niveles de indigencia son ms cercanos a los del
interior urbano que a los de los hogares montevideanos. Cabe sealar que, si bien los
recientes datos divulgados por el INE (para 2006) muestran una reduccin del 10% a
Cuadro 4
Fuente: Banco Datos FCS, segn Encuesta de Hogares INE 2005
Cuadro 3
Fuente: Tipologa de reas y CCZ, Banco Datos FCS, segn Encuesta
de Hogares INE 2005
317
15% de la pobreza a nivel global, los niveles de pobreza en el pas siguen siendo crticos
y todava muy superiores a los niveles de los aos 90.

Niveles de pobreza segn grandes reas 2005
Niveles de pobreza Montevideo rea Metropolitana resto interior
% hogares pobres 20,7 17,1 19,7
% hogares indigentes 2,5 1,4 1,3
% personas pobres 29,9 27,9 29,1
% personas indigentes 4,7 2,5 2,3
Asimismo, aunque no se puede desagregar la informacin al interior del rea Metropo-
litana, los datos provenientes de encuestas de hogares, los estudios previos y el anlisis
cualitativo en base a informantes califcados permiten suponer que los niveles de pobreza
en la periferia montevideana son muy similares a los del rea Metropolitana a nivel glo-
bal (Veiga y Rivoir, 2005, op. cit.). Por consiguiente, es relevante apreciar los niveles de
pobreza en distintas reas de Montevideo, como se ilustra en los mapas 6 y 7.
Estratifcacin social y empobrecimiento en el rea Metropolitana
Cuando se analizan conjuntamente varios indicadores de condiciones de vida, educacin
e ingresos, se aborda la estratifcacin social de la poblacin del rea Metropolitana.
Para ello se construy un ndice de Estratifcacin Social, de acuerdo a los niveles res-
pectivos de los hogares en ingresos, nivel educativo y confort del hogar. Los hogares se
clasifcaron segn dicho ndice, a partir de su ubicacin y a travs de su evolucin entre
2001 y 2005 (cuadro 6).
Los resultados muestran la existencia de signifcativas diferencias entre la estructura social
del rea Metropolitana y la montevideana, de acuerdo al peso que tienen los diversos
estratos socioeconmicos. Los datos permiten apreciar claramente la distribucin, el peso
y la evolucin de los estratos durante el perodo 2001-2005. Si bien no se dispone de
informacin desagregada para los diferentes corredores, es razonable suponer que las
reas con perfles de clase media como Ciudad de la Costa han experimentado singu-
Fuente: Banco Datos FCS, segn Encuesta de Hogares INE 2005
Cuadro 5
318
lares cambios en su composicin y dinmica reciente.
Evolucin de la estratificacin social 2001-2005. Montevideo y rea Metropolitana (%)
Estratos
socioeconmicos
Montevideo
2001
Montevideo
2005
rea Metropolitana
2001
rea Metropolitana
2005
estrato bajo 10 14 11 16
estrato medio-bajo 22 22 29 38
estrato medio 30 29 35 28
estrato medio-alto 18 17 14 11
estrato alto 20 18 11 7
total % 100 100 100 100
En resumen, la composicin de la poblacin en sus distintos estratos sociales indica que a
nivel global el rea Metropolitana tiene un perfl socioeconmico inferior a Montevideo,
donde ms del 50% de los hogares se ubica en los estratos bajo y medio-bajo, y sola-
mente un 28% corresponde a los sectores medios.
El crecimiento de las clases bajas y medias-bajas, y la disminucin de la clase media, tie-
nen lugar en el marco de un empobrecimiento generalizado de la poblacin uruguaya, y
de una mayor polarizacin y fragmentacin espacial entre las diferentes reas geogrf-
cas. El relevamiento de percepciones, opiniones y visiones de informantes del rea Metro-
politana (que se presenta en la siguiente seccin) confrma en general estos aspectos, y en
particular la denominada pobreza reciente, de gran relevancia en pases como Uruguay
y Argentina (Filgueira, 2002; Minujin y Anguita, 2004; Boado y Fernndez, 2005)
En defnitiva, el estudio realizado sobre las sociedades locales reafrma las tendencias
identifcadas en el anlisis comparativo latinoamericano: la polarizacin y la creciente
estratifcacin social, asociadas a la reduccin del sector pblico y al estancamiento del
mercado de empleo formal. Esto estimula el crecimiento del trabajo por cuenta propia y
la precariedad, con signifcativas consecuencias en los niveles de vida de las clases medias
y bajas. (Portes y Hoffman, 2003; Longhi, 2005; Veiga et al., 2005). Dichos factores se
asocian a su vez a los cambios en el patrn de acumulacin y globalizacin, as como a la
terciarizacin de nuestras economas y sociedades.
Cuadro 6
Fuente: ndice Estratificacin Socioeconmica. Departamento de Socio-
loga y Banco Datos FCS, segn Encuesta de Hogares INE 2001-2005
319
En este marco, los elementos empricos y cualitativos del citado estudio, as como la inves-
tigacin original de CIESU (1994, op. cit.), permiten plantear que a nivel global la din-
mica metropolitana se viene produciendo hacia los dos extremos de la estructura social.
Mientras los sectores de bajos ingresos procuran su localizacin y acceso a la vivienda
mediante la autoconstruccin perifrica y los asentamientos irregulares, las clases medias
y medias-altas tienden a migrar hacia los espacios urbanos y periurbanos ms califcados,
principalmente sobre la costa este.
Montevideo: Porcentaje de hogares y personas bajo la
lnea de pobreza
Fuente: Banco Datos FCS, segn Encuesta de Hogares INE 2005
7
5
17.7
12.1
47.3
35.1
47.3
37.9
Porcentaje de personas pobres:
Porcentaje de hogares pobres:
Mapa 6
320


En sntesis, el rea Metropolitana registra las tendencias anotadas para otras reas en el
contexto de la globalizacin: durante los ltimas dos dcadas se originan cambios en las
sociedades locales que tienen algunas de sus manifestaciones ms claras en el aumento
de la desigualdad, la exclusin social y la fragmentacin del empleo (Castells, 1998).
Diversos estudios de caso muestran que dichos procesos son particularmente relevantes
en las metrpolis latinoamericanas, a travs del aumento de la polarizacin y de las des-
igualdades sociales (De Mattos, 2004).
Estos fenmenos refejan la infuencia en las ciudades y el territorio de procesos tales
como la reconversin econmica, los cambios en el mundo del trabajo, la nueva composi-
cin de los hogares, el cambio en los roles familiares, la variedad de las pautas culturales
y los nuevos patrones de localizacin de la poblacin (Marcuse y Van Kempen, 2000).
Montevideo 2005: Ingreso hogares ($) s/grandes reas y
CCZ (Hogares ms ricos, ms pobres e Ingreso promedio)
Fuente: Banco Datos FCS, segn Encuesta de Hogares INE 2005
16564 11202 6730 6276
1910 2022 3700 5259
4452 4713 8030 12041
Ingreso de los hogares ms ricos (percentil 80):
Ingreso de los hogares ms pobres (percentil 20):
Ingreso promedio del hogar:
Mapa 7
321
As, es interesante sealar que un reciente estudio de las metrpolis latinoamericanas
identifca un conjunto de procesos convergentes en esta direccin, como la reconversin
econmica, la expansin de los servicios, la suburbanizacin de las clases altas y medias-
altas y de los sectores populares, lo que conlleva el aumento de la segregacin residencial
y la polarizacin social. Pero al mismo tiempo se observa que las reas metropolitanas
presentan singularidades en funcin de su estructura socioeconmica, su insercin interna-
cional y su nivel de desarrollo (Cicolella, 2005).
En el caso uruguayo estos procesos vienen estimulando diversas formas de segregacin y
exclusin social, con profundos cambios en las pautas culturales y estrategias de los ho-
gares, lo que genera situaciones de riesgo social que afectan particularmente a nios,
jvenes y mujeres (Kaztman y Retamoso, op. cit., Veiga y Rivoir, 2004, op. cit.). En este
captulo se resume un conjunto de elementos y tendencias que el rea Metropolitana
comparte con muchas metrpolis latinoamericanas como el aumento de la segregacin
residencial y la polarizacin social, as como algunas singularidades del caso uruguayo
dadas por su peculiar estructura social y demogrfca en el contexto regional.
A continuacin, y desde una ptica complementaria, se presenta la visin de los actores
locales y el estudio de caso cualitativo del rea Metropolitana. Esto contribuye a profun-
dizar las tendencias identifcadas a nivel global y permite especifcar las desigualdades
socio-territoriales y la heterogeneidad de las sociedades locales al interior del rea Me-
tropolitana. En defnitiva, ilustra cmo viven estos procesos los habitantes del rea.
Las sociedades locales en el rea Metropolitana
La perspectiva de los actores locales
En esta seccin se analizan los problemas y las desigualdades, los cambios culturales, las
demandas, las iniciativas y las perspectivas de futuro a partir de la percepcin y la opi-
nin de algunos actores locales.
La informacin presentada se basa en entrevistas realizadas a actores sociales de las dis-
tintas zonas del rea Metropolitana, que por su insercin institucional (gobierno y socie-
dad civil) o su conocimiento de la zona pueden brindar informacin sobre las condiciones
322
de vida de la poblacin en el rea Metropolitana. A fn de contemplar una diversidad
de perspectivas que permitiera obtener visiones distintas de los problemas y temas plan-
teados, se realizaron 32 entrevistas
13
. Los informantes se seleccionaron de acuerdo a su
insercin gobierno, organizaciones sociales, etctera y buscando respetar la diversidad
de visiones existente en las subreas de estudio. Asimismo, se solicit a los propios entre-
vistados que sugirieran nuevos nombres con la condicin de que fueran conocedores de
la zona.
Si bien no se trata de un relevamiento estadsticamente representativo, permite obtener
informacin sobre las opiniones y representaciones que los protagonistas locales tienen
del rea que habitan y de las transformaciones que all se procesan. Conocer mejor esta
dimensin de la realidad es importante, pues estos actores viven cotidianamente los pro-
blemas y son quienes contribuirn a superarlos. En forma personal, insertos en instituciones
o redes locales, estas personas tienen un conocimiento cercano y cotidiano de la proble-
mtica y constituyen sujetos activos de los procesos locales, por lo que se han denominado
aqu actores sociales a nivel local.
A continuacin, se presentan en primer lugar las percepciones sobre la situacin actual de
los problemas y las desigualdades sociales en sus respectivas zonas, que corresponden a
las reas estudiadas
14
.
Es sabido que las sociedades locales han vivido transformaciones culturales y de estilo de
vida a partir de los procesos desencadenados por la globalizacin y las dinmicas de
cambio a nivel local. As, la cultura es un terreno en disputa, una forma de poder y control
en tanto simboliza quin debe estar o pertenecer a determinados lugares y quin debe
ser legitimado o reconocido socialmente. Asimismo, las pautas de sociabilidad y consumo
se han modifcado profundamente y siguen en permanente transformacin debido a las
cambiantes dinmicas del mercado y la intensifcacin de la globalizacin (Bayardo y
13 Entre diciembre de 2006 y marzo de 2007 se realizaron 14 entrevistas a tcnicos/profesionales (docentes,
trabajadores sociales, psiclogos, educadores, etctera); 12 entrevistas a la sociedad civil (vecinos, organizaciones
sociales, activistas, comisiones vecinales); 7 entrevistas a nivel de gobierno (secretarios de juntas locales, ediles).
Adicionalmente se entrevist en profundidad a tres expertos en el rea de polticas sociales, educacin y polticas
territoriales.
14 La muestra fue realizada en las seis aglomeraciones de poblacin (corredores) caractersticas del rea
Metropolitana y sus alrededores: Ciudad del Plata (5), Las Piedras (5), Barros Blancos (5), Toledo (6), Paso Carrasco
(6) y Ciudad de la Costa (5).
323
Lacarrieu, 1999). En este marco, se analiza la percepcin sobre los cambios culturales, el
estilo de vida y las transformaciones de la identidad local.
Las estrategias de desarrollo estn marcadas por la capacidad de la sociedad para
enfrentar los desafos metropolitanos del crecimiento. Investigaciones comparativas reve-
lan que las metrpolis que logran insertarse exitosamente en la competencia global son
aquellas que han logrado establecer articulaciones duraderas entre la economa y la
sociedad. Contrariamente al discurso predominante15, las metrpolis ganadoras son las
que contienen los elementos principales de la nueva economa de aglomeracin de la fase
post-fordista: los medios sociales generadores de innovacin, la confanza y la coopera-
cin. La densifcacin de las relaciones sociales, intelectuales y culturales es fundamental
y, por tanto, los componentes generadores de cohesin social son condicin de la efcacia
de los procesos econmicos. Se evidencia que a menor ndice de dualizacin del tejido
social se fortalecen las ventajas para competir mejor por la atraccin de fujos econmicos
(Queiroz, 2004). En relacin a estos elementos conceptuales, se indag sobre las polticas
e iniciativas sociales para el desarrollo, relevando los aspectos negativos y positivos segn
la percepcin de los actores locales del rea Metropolitana.
A continuacin se presentan una sistematizacin y un anlisis de las respuestas de los
actores, que refejan sus percepciones sobre la situacin social de su entorno y el impacto
de las polticas sobre la zona (subreas). Los temas que se abordan responden a la impor-
tancia que las opiniones y representaciones de la poblacin tienen para la transformacin
social. As, se examina la percepcin y opinin sobre los cambios en las desigualdades
a nivel local. Interesa, en este mismo sentido, conocer las transformaciones de la vida
cotidiana y de convivencia a nivel local, relevadas a partir de los cambios en el estilo de
vida y en la cultura, as como el modo en que los actores locales perciben el impacto de
las polticas y su relacin con los problemas sealados.
Como no se trata de una metodologa estadsticamente representativa, las repuestas no se
cuantifcaron y se evit mencionar mayoras o minoras en las opiniones. No obstante, en
los casos en que las respuestas se reiteran esto se enfatiza de alguna manera, por lo que
aparecen muchas percepciones contradictorias en algunas tablas. Se trata, en suma, de un
relevamiento que sirve como un primer anlisis de temas sobre los que no hay informacin
15 Segn Queiroz (2004), est constituido por priorizar la consolidacin de plataformas para atraer a
los capitales voltiles a travs de exoneraciones fscales, reduccin de costos de la distancia y las externalidades,
reduccin de los costos salariales, desmontaje de los sistemas de proteccin social y desregulacin.
324
cuantitativa ni tiene por qu existir consenso por parte de los actores.
A partir de las preguntas realizadas a los actores locales se obtuvo informacin sobre
cmo visualizan la problemtica a nivel local. A continuacin se presentan algunos de los
temas emergentes de dichas respuestas.
Fragmentacin social: los viejos y los nuevos
En trminos generales, las percepciones y representaciones de los entrevistados sobre los
problemas sociales y las desigualdades concuerdan con el anlisis estadstico presentado
anteriormente y a la vez incorporan la dimensin del sentido que los actores dan a la
situacin actual y a los cambios vividos. Se constata una problemtica muy compleja de-
rivada de la grave situacin socioeconmica de la poblacin, con amplios sectores pobres
y un proceso de crecimiento demogrfco acompaado de empobrecimiento.
En este contexto, Queiroz (2004) afrma que los modelos de organizacin espacial refuer-
zan las tendencias de segregacin cuando la diferencia entre las clases sociales es trans-
formada en separaciones fsicas y simblicas que difcultan la sociabilidad, intensifcan la
fragmentacin de las identidades colectivas e inferiorizan a ciertos segmentos sociales.
Esto redunda en la disminucin de la capacidad de organizacin o cohesin social. Sostie-
ne el autor que este proceso de segregacin est, en defnitiva, constituido por procesos
de institucionalizacin de la inferioridad de la poblacin, en su desclasifcacin y por la
inmovilidad de sus habitantes. En tal sentido, la fragmentacin social producida por la
segregacin depende de los valores sociales y polticos prevalecientes en cada rea en
un momento histrico, que son bsicos para constituir los distintos modelos de organizacin
espacial.
El estudio realizado muestra que la poblacin del rea Metropolitana sufre este tipo de
segregacin y un proceso de fragmentacin que la refuerza. Una de estas caractersticas
es la dicotoma ente los nuevos y los viejos habitantes. Los primeros integran las po-
blaciones que se han asentado recientemente y constituyen el sector ms pobre; los viejos
son los antiguos residentes pertenecientes a localidades y pueblos de origen. Los grados
de integracin son diversos, pues algunos entrevistados destacan las iniciativas para la
integracin, por ejemplo en Paso Carrasco, mientras otros destacan la dolarizacin. Como
seala un entrevistado de Las Piedras, existe un recelo mutuo, la gente del centro mira
con recelo a la gente que vive en estos nuevos barrios ms carenciados.
325
Esta fragmentacin da cuenta del violento proceso de crecimiento demogrfco y de la
ausencia de polticas de integracin, lo que a su vez se inscribe en las condiciones de
vida generadas por el deterioro socioeconmico de la poblacin en cuestin. Desde esta
perspectiva, se describen algunas dimensiones de esta problemtica relevada en este
estudio.
Percepcin de problemas y desigualdades sociales en las reas estudiadas
En primer lugar emergen los problemas relacionados con el mundo del trabajo, que no
referen slo al desempleo y abarcan tambin dimensiones como la baja remuneracin, el
trabajo informal, la inseguridad y la discontinuidad de los ingresos, los abusos y la falta
de proteccin. Por otra parte, las defciencias en el saneamiento que registran todas las
localidades merecen especial atencin: este servicio es una de las necesidades bsicas y
su carencia es especialmente grave en estos casos, dado que afecta a gran cantidad de
poblacin, con los riesgos para la salud que esto implica.
Si bien se mencionan avances y cambios positivos en las polticas pblicas, que tienden a
mejorar la situacin, el punto de partida es muy crtico como para que sta pueda recom-
ponerse en poco tiempo. La delincuencia, las drogas, los nios y jvenes en situacin de
abandono, la violencia domstica y la contaminacin son problemas sociales que siguen
preocupando a los vecinos. En particular, preocupa la situacin crtica de los adolescen-
tes que abandonan el liceo y no tienen trabajo ni mbitos de convivencia. Esto conforma
una situacin muy vulnerable, a la que se agrega en muchos casos su estigmatizacin por
parte de la sociedad en su conjunto, que los mira como sospechosos.
Los cambios en las familias, la exposicin de los nios, los problemas de violencia domsti-
ca, las desigualdades de remuneracin y la situacin de vulnerabilidad de las mujeres y
con ellas, de los nios son otros problemas que se indican como graves.
Por otra parte, un aspecto singular que se destaca en todas las localidades del rea Me-
tropolitana es el problema de la falta de identidad. En el caso de Ciudad de la Costa,
se sealan diferencias entre la generacin que naci y creci en la zona y los pobladores
que inmigraron. Los aluviones poblacionales y el acelerado crecimiento de los ltimos aos
constituyen aspectos que explican el problema. Esta ausencia o limitacin del sentido de
pertenencia redunda en falta de integracin social, difcultades para construir un proyec-
326
to y escasez de participacin social.
La defciencia en la cantidad y la potencialidad de los medios de comunicacin local, as
como de espacios pblicos y de encuentro, surgen como aspectos que obstaculizan tam-
bin la integracin y la construccin de identidad local. De acuerdo a las entrevistas, la
falta de centros comunes de encuentro y de espacios pblicos, la dispersin territorial de
la poblacin, el fujo permanente hacia Montevideo con distintas fnalidades y la baja
comunicacin local/horizontal son obstculos importantes en la generacin de las redes
necesarias para constituir una sociedad local.
En la tabla siguiente se presentan los problemas mencionados por los actores locales para
las distintas reas. As, las condiciones de vida que se evidencian a partir de la lectura
del cuadro 7 dan cuenta de un proceso social que ha sido ya analizado y estudiado para
otras ciudades en Amrica Latina. Los trminos materiales vivienda, salud y educacin
de estas condiciones de vida se suman a otros aspectos de carcter subjetivo desespe-
ranza, resignacin, violencia, inseguridad, falta de entusiasmo y perspectivas. Estos fen-
menos derivan en la fragmentacin al interior de la comunidad y la fractura de los lazos
sociales existentes. En los barrios pobres esto se traduce en una sospecha generalizada no
slo en relacin a los externos sino a los propios vecinos. A nivel individual se refeja en la
soledad, la prdida de sentido y el vaco existencial (Mallimaci et al., 2000).
Los elementos presentados coinciden con los problemas centrales de las ciudades latinoa-
mericanas contemporneas y aparecen en investigaciones similares realizadas para otras
urbes del Uruguay (Veiga y Rivoir, 2004): problemas de empleo e ingresos, inseguridad
ciudadana (delincuencia y drogadiccin), falta de espacios pblicos de sociabilidad, de-
fciencia en los servicios bsicos, consecuencias negativas de los cambios en los arreglos
familiares y en la atencin de nios y adolescentes, destruccin de lazos sociales y frag-
mentacin social.
Cabe sealar que en las diferentes zonas del rea Metropolitana la percepcin sobre la
evolucin de los problemas registra una mejora vinculada a las nuevas polticas sociales
implementadas por el gobierno, que son mencionadas y descritas para las distintas reas.
Otro de los elementos sealados es el mejor estado anmico general de la poblacin. Los
problemas sociales estructurales, como la falta de trabajo o su mala calidad, son aspectos
que se mantienen y se registra el aumento de la inseguridad y el consumo de drogas.
327
Percepcin de problemas y desigualdades sociales por rea
Barros Blancos
Pobreza y exclusin sociocultural
Problema de contaminacin fabril
Divisin que produce la ruta 8
Crecimiento desorganizado de la urbanizacin y problemas con las inundaciones
Ciudad de la Costa
Infraestructura urbana y balnearia y deterioro por falta de polticas
Contaminacin por ausencia de saneamiento
Crecimiento de asentamientos irregulares en zonas inundables y conflictos entre vecinos
Barreras sociales entre sur y norte de avenida giannattasio
Escuelas desbordadas por el crecimiento de la poblacin
Las Piedras
Problemtica del consumo de pasta base, pegamento y alcohol
Falta de trabajo, aumento del trabajo tercerizado, informalismo y autoempleo
Prdida de cultura del trabajo
Prostitucin infantil como estrategia econmica de muchas familias
Inundaciones del arroyo las piedras y otros
Enseanza secundaria. No llega a toda la poblacin y no es alternativa para los jvenes
Toledo
Falta de trabajo (no hay fbricas ni empresas)
Poblacin dispersa
Ausencia de centro comercial que permita el consumo local y no en Montevideo
rea extensa y heterognea con pobladores de caractersticas muy distintas en cada uno de
los barrios
Ausencia de servicios acordes al aumento de la poblacin
Paso Carrasco
Inseguridad
Desintegracin entre nuevos y viejos habitantes
Desigualdad creciente entre barrios privados y asentamientos
Falta de trabajo digno y estable
Carencia de lugares de esparcimiento (club, gimnasio, espacios pblicos)
Ciudad del Plata
Desocupacin
Carencia de servicios pblicos y saneamiento
Falta de lugares pblicos y espacios recreativos
Problemas serios de drogadiccin
Aguda desintegracin familiar
Otro elemento interesante que surge es la tensin entre crecimiento y contaminacin am-
biental. En las entrevistas se mencionan muchos problemas ambientales, derivados del cre-
cimiento poblacional en territorios no preparados para ello y de la produccin industrial.
Algunos provienen de industrias establecidas desde hace tiempo, otros de establecimien-
tos recientemente instalados sobre todo en la ruta 1. Esto coloca en un sitio importante la
Cuadro 7
328
tensin entre la mejora de los medios de vida fuentes de trabajo y la calidad de vida
el problema de la contaminacin.
La relacin de dependencia econmica y sociocultural respecto de Montevideo es tam-
bin destacada como un problema, especialmente en cuanto a la centralizacin de las
decisiones y las polticas pblicas.
Cambios culturales, de estilos de vida y en la identidad local
En relacin a estos aspectos, se interrog a los entrevistados sobre los cambios en el estilo
de vida, la cultura y la identidad local. Con ello se busc ahondar en los aspectos vincu-
lados a las prcticas de la vida cotidiana que dan cuenta de la convivencia, del modo en
que se representan su vnculo con el entorno, del sentimiento de pertenencia o exclusin.
Se busc tambin relevar las caractersticas particulares de esta zona en tanto rea de
frontera donde la relacin simblica y material con Montevideo es muy fuerte.
En general, las respuestas obtenidas referen a las caractersticas del estilo de vida y no
tanto a los cambios culturales de largo aliento. Esto es sintomtico y podra explicarse por
la existencia de un proceso de identidades en construccin, en sociedades que parten de
una fragmentacin social derivada de la migracin y poseen, por ende, gran heteroge-
neidad desde el punto de vista identitario. Ello revela quiz, el surgimiento incipiente de
un sentido de pertenencia colectivo hacia la nueva localidad y, como ellos mismos sealan,
la falta de profundidad y perspectiva histrica historia colectiva comn, dado que la
composicin de estas sociedades locales ha cambiado mucho en poco tiempo y contina
hacindolo. En tal sentido, puede afrmarse que el cambio permanente es una de las
caractersticas fundamentales de estas reas en la ltima dcada o en un lapso mayor.
As por ejemplo, otro de los temas emergentes en el rea Metropolitana es la movilidad
poblacional, desde y hacia la capital, y eventualmente por bsqueda de empleo hacia
otros lugares del pas, as como por necesidad de espacios de servicios y consumo.
329
Caractersticas y problemas de algunos cambios culturales y de estilo de vida para todas las reas
transformaciones problemas
Generacin de iniciativas como muestras de arte,
tambores, grupos de teatro y murgas por parte de los
jvenes
Incipiente cambio en la relacin con el municipio de
canelones, lo que implica una cultura poltica nueva
pero incipiente
Cambios en el consumo debido a la instalacin de
supermercados y el cierre de almacenes
Impacto de la mejora de los servicios de salud y
educacin con la instalacin de policlnicas, escuelas
y liceos
Cambios en la constitucin familiar
Falta de medios de comunicacin local
Falta de espacios pblicos de sociabilidad
Menos relacionamiento entre los vecinos, ms
encierro y desconfianza, menos solidaridad
Ausencia de propuestas de instituciones locales
culturales, deportivas y sociales; se paga por ello en
Montevideo
Falta de propuestas, espacios y polticas para los
jvenes
Prdida de poder adquisitivo y vida ms precaria de
la clase media
Cambios en la vida tranquila de pueblo con el aumento
de la marginalidad, la violencia y los robos
En este contexto, el consumismo es otro fenmeno destacado como elemento en expansin
aunque tambin se observa que se percibe un cierto aprendizaje: la gente es ms cui-
dadosa con el consumo que antes de la crisis. En esa poca la gente se endeudaba para
comprar. La crisis le hizo bien, porque aprendi a cuidar lo poco que tiene y a arreglarse
con lo que hay y dejar de lado la tecnologa y los adelantos.
Por otra parte, en el caso de Ciudad del Plata se destaca que las fuentes de trabajo
generadas por la instalacin de nuevas industrias han inducido en la zona una dinmica
nueva y una reactivacin econmica. Tambin se seala el avance en el sentimiento de
pertenencia, expresado en la denominacin reciente de la zona.
En resumen, las reas estn en permanente cambio y la consolidacin de la nueva iden-
tidad local es un proceso en curso o an pendiente. Contra este proceso juegan la fuerte
fragmentacin social, la presencia de espacios e infraestructuras inadecuadas y la au-
sencia de polticas pblicas que acompaen la explosin demogrfca y la expansin
territorial.
Otros aspectos relevados coinciden con investigaciones realizadas sobre las dinmicas
metropolitanas del primer mundo, donde se producen nuevas formas de exclusin y
marginalidad a raz de las dinmicas estructurales. Segn el reconocido especialista
Cuadro 8
330
Lois Wacqant, estos procesos no sern absorbidos por la mercantilizacin de la vida
social ni a travs del Estado de Bienestar. Plantea, en cambio, que nuevas formas de
intervencin poltica deben redireccionar las fuerzas estructurales que los producen, como
el crecimiento econmico concentrado y la dualizacin del mercado de trabajo, el empleo
espordico, la economa informal en reas urbanas degradadas; la desproletarizacin
por el desempleo en masa especialmente entre los jvenes y polticas estatales de
contencin o abandono de gastos urbanos.
Son necesarios, entonces, nuevos mecanismos de mediacin social para reincorporar las
poblaciones excluidas, de lo contrario la marginalidad urbana continuar aumentando y
difundindose y con ella la violencia callejera, la alienacin poltica, la desertifcacin
organizacional y la informalidad que infectan cada vez ms los barrios de excluidos de
la metrpoli en la sociedad avanzada (Wacqant, 2001).
Visiones acerca de las iniciativas y las polticas a nivel local
Luego de presentar los principales problemas y cambios socioculturales en las subreas y
corredores metropolitanos, se analizan las acciones emprendidas y realizadas en dichas
reas para resolver esta problemtica. A tales efectos, se indag sobre la existencia de
polticas y acciones a nivel local y se solicit a los entrevistados que planteasen aspectos
positivos de estas intervenciones. Surgen as comentarios crticos sobre las acciones del Es-
tado polticas pblicas, pero tambin sobre la actividad de las organizaciones sociales
y sobre iniciativas comunitarias.
Si se entiende la poltica pblica como el programa de accin de una autoridad pblica
(Meny y Thoenig, 1992), esto incluye una forma especfca de gestin estratgica que
implica la bsqueda de efciencia, as como los valores y las lgicas que la orientan (Su-
birats, 1993). El proceso y la defnicin incluyen un diseo que establezca los principales
componentes metodolgicos y de intervencin, defna sus actores y proponga los segui-
mientos y evaluaciones correspondientes.
El Uruguay, que se caracteriz tradicionalmente por una matriz Estado-cntrica con fuerte
intervencionismo estatal, pas tambin por una etapa de aplicacin radical de las polti-
cas de reduccin del Estado y por la reformulacin del gasto pblico en desmedro de las
polticas de seguridad social (Midaglia, 2000).
En este proceso de ajuste, los espacios descentralizados y en particular los municipios
331
han cobrado importancia y centralidad como cajas de resonancia de las demandas de
la poblacin. Han asumido responsabilidades sobre las polticas sociales que antes co-
rrespondan al gobierno central, para lo que no tienen competencia ni recursos sufcientes
(Red Urb-Al, 1999).
En Amrica Latina surgen, en el marco de las polticas de ajuste implementadas a partir
de la dcada del 80, las llamadas nuevas polticas sociales, que priorizan la lucha con-
tra la pobreza bajo una estrategia de focalizacin. En ellas el Estado pierde centralidad,
se apuesta a la descentralizacin y se incorporan nuevos actores como las Organizaciones
No Gubernamentales (ONG). Dichas polticas no deben concebirse como tendencia uni-
forme, ya que la forma que asumen est muy ligada a la matriz histrica de cada lugar
de implementacin as como a las caractersticas y el sentido de la intervencin de los
actores involucrados
16
.
En cuanto a la informacin analizada, cabe destacar que se menciona una cantidad consi-
derable de polticas, programas y acciones diversos, tanto por parte del gobierno central
como del gobierno local. Fundamentalmente, se destacan los cambios importantes en la
gestin de la Intendencia Municipal de Canelones: la visualizacin de obras concretas
como la mejora de la caminera, la implementacin del boleto metropolitano y la creacin
de talleres y clases gratuitas son algunos ejemplos. Tambin se menciona otro tipo de
acciones, que dan cuenta de un nuevo modo de gestionar y hacer poltica a nivel cen-
tral y municipal. Algunos ejemplos sealados son los cambios en la gestin, la atencin al
pblico y el relacionamiento con los vecinos en las juntas, el planeamiento estratgico, las
asambleas de la cultura, el debate educativo, los mdicos de familia y los maestros comu-
nitarios, elementos que contribuyen a un acercamiento entre la poblacin y las polticas.
En el recuadro adjunto se presenta una sntesis de la situacin, el proceso y el estadio ac-
tual de las transformaciones que han experimentado las polticas sociales en este perodo
de gobierno, as como los rumbos a seguir.
16 Kliksberg (2000) Mitos y falacias en el debate sobre el desarrollo econmico y social y la gobernabilidad
en Amrica Latina. Indes/Bid, Washington. Ver tambin Vilas (1998) De ambulancias, bomberos y policas: la
polticas social del neoliberalismo, Desarrollo Econmico N 144, 1998.
332
Acerca de las nuevas polticas sociales
El socilogo Julio Bango, director de Infamilia y experto en polticas sociales, respon-
di algunas preguntas sobre las polticas sociales en el Uruguay de hoy.
La aparicin del gobierno de izquierda, con una flosofa diferente, ha propiciado un
cambio. Ese cambio est dado por la bsqueda de dos cuestiones bsicas. Una, que ha
monopolizado la atencin en los primeros dos aos de gobierno, por lo menos visto des-
de ac, es el tema de la respuesta a la emergencia social, con respecto al cual se ensay
una serie de acciones interesantes. Y la otra, que va de la mano y hoy empieza a tomar
fuerza, es cmo empezar a generar cambios en el sistema de proteccin social, en la
matriz de bienestar uruguaya que obviamente estaba en crisis, y cmo refundarla
o reformularla en funcin de estas nuevas lecturas que estamos haciendo. Con el tema
de las respuestas a la emergencia, creo que la importancia de la culminacin del Plan
de Emergencia es que es el primer Plan de Emergencia que va a terminar en Amrica
Latina. [...] El Plan de Emergencia, que efectivamente terminamos, si bien ha sido re-
ducido al Ingreso Ciudadano, ha trabajado sobre los componentes socioeducativos de
esa poblacin, con impactos que son importantes en los benefciarios o protagonistas
[...] y ahora se discute la reestructuracin, como parte del Plan de Equidad por ejem-
plo, de las asignaciones familiares, tratando de generar la transicin desde un Plan de
Emergencia hacia cambios estructurales en el sistema de proteccin que les otorguen
permanencia a las polticas y que representen cambios en ellas. El otro tema impor-
tante en este momento, que no est sobre la mesa pero que de hecho est ocurriendo,
es la redefnicin de las relaciones entre Estado y sociedad civil. En la dcada de los
90 lo digo con propiedad porque estuve del lado de las ONG el campo de la sociedad
civil se fortaleci: en el marco de un esquema donde el Estado se desresponsabilizaba
de la poltica social, el campo para la innovacin y la toma de iniciativas por parte
de las organizaciones de la sociedad civil fue muy fuerte, pero en una lgica de priva-
tizacin de la poltica social. Hoy el Estado vuelve a ocupar el lugar que entendemos
le corresponde, de rectora y direccionalidad de las polticas sociales. Eso provoca un
fuerte reacomodo.
333
Programas y polticas sociales e iniciativas de la sociedad civil a nivel local
programas o polticas sociales locales
importantes en el rea
iniciativas de la sociedad civil
Barros Blancos
Rebaja del boleto
Proceso de descentralizacin
Mdicos de familia de Salud Pblica
Polica con una postura ms educativa y no
slo represiva
Programa de maestros comunitarios
Integracin de asentamientos del PIAI
Plan de Atencin Nacional de Emergencia
Social (PANES) y Programa Trabajo por
Uruguay
Servicios de Orientacin, Consulta y
Articulacin Territorial (SOCAT)
Clubes de nios
Debate Educativo
Larga tradicin de organizacin social
Numerosas comisiones: Comisin de Fomento
de Barros Blancos, Comisin de lucha Contra
el Cncer, Coordinadora de asentamientos,
Comisin de Patrimonio
Organizaciones religiosas, muchas de las cuales
poseen merenderos,
ONG que desarrollan polticas pblicas,
SOCAT que apoyan principalmente a la familia
Ciudad de la Costa
CostaPlan, que busca definir una estrategia
para el desarrollo urbanstico de la ciudad
Mejora muy importante en el alumbrado y
la caminera
Cambio en la modalidad de atencin al
pblico en la junta
Gestin ambiental
Ingreso Ciudadano y Programa Trabajo por
Uruguay
Reforma del agua (antes haba una
compaa que tena la concesin pero los
precios eran altsimos)
Centros de Atencin a la Infancia y la
Familia (CAIF)
Desaparicin de comisiones barriales
Casa de la Cultura,
Clubes de Leones, Parroquias, grupos de Boy
Scouts
Reciente multiplicacin de clubes deportivos
Organizacin por temas (por ej.: saneamiento,
transporte)
Temas del medio ambiente
Red de apoyo a la infancia y la familia integrada
por organizaciones pblicas y privadas
ONG locales y otras que provienen de Montevideo,
como Gurises Unidos o El Abrojo
Comisiones de fomento barriales
Las Piedras
Trabajo por Uruguay
Programa de Maestros Comunitarios
CAIF
SOCAT
Policlnicas barriales con mdicos de
familia
Actividad cultural a nivel central y en los
barrios, con clases y talleres gratuitos
desde la Intendencia
Parque Tecnolgico Canario
Consejos de Salarios
Comisiones de Vecinos, mesa barrial del SOCAT,
comisiones en los asentamientos
Pastoral de las Piedras
CAIF
Trabajo sobre las drogas
SOCAT para la articulacin territorial
Iniciativas artsticas como la del Grupo de teatro
La Sala
Cuadro 9
334
Toledo
Polticas de salud
Boleto metropolitano
Polticas educativas, cursos nuevos
de mecnica, carpintera, panadera,
etctera
Formacin de asamblea de la cultura
para la zona
PANES
Comisiones de fomento barriales (buscan
mejorar el barrio en s, por ej. la caminera, el
alumbrado, etctera)
Agrupaciones de artesanos
Comisiones: para pedir servicios como BPS,
otra pro UTU
Dos redes de trabajo: una red de la comuna y
una red educativa
Paso Carrasco
CAIF de tiempo completo
Programa Infacalle
Infamilia
Aula Comunitaria
PANES y Rutas de Salida
PIAI
Comisin barrial de Monterrey con policlnica
comunitaria y sede deportiva
Iniciativas de vecinos de Carrasco por
viviendas
Proyectos de canastas solidarias (compras
en comn)
Creacin de salones como lugar comn (el
asentamiento)
Proyectos de infancia como CAIF y club de
nios
Microemprendimientos productivos
Mesa SOCAT, donde trabajan escuelas,
policlnicas, CAIF, etctera
Grupo de vecinos de la cultur a
Profesores del liceo que arman grupos
literarios
Cuadros de baby ftbol
Ciudad del Plata
Boleto metropolitano
Polticas de salud
PANES
ONG con apoyo estatal
Programa Infamilia (Infancia,
Adolescencia y Familia)
Red comisiones de fomento barrial
Merenderos
Comisiones de Fomento de las escuelas
Los vecinos se han agrupado por el tema de
la inseguridad
Este listado permite apreciar los programas mencionados por los entrevistados y no debe
tomarse como un relevamiento exhaustivo, si bien evidencia la visibilidad y el impacto que
han tenido los distintos emprendimientos.
Las iniciativas locales de la sociedad civil mencionadas por los entrevistados son muchas y
muy heterogneas. Del relevamiento realizado resulta claro que existe una intensa activi-
dad social vinculada a estas organizaciones, a pesar de la condicin de ciudades-dor-
mitorio de gran parte de los centros urbanos del rea Metropolitana. Cabe sealar que
en dos zonas estudiadas se destaca la participacin social: en Barros Blancos se seala la
335
antigedad de esta tradicin y la cantidad de organizaciones y personas movilizadas en
distintas organizaciones sociales; en Ciudad de la Costa la participacin aparece como
una caracterstica identitaria que siempre ha existido y parece haber cobrado nueva
fuerza.
Tambin se evaluaron los aspectos positivos y negativos de esta actividad. Los primeros
referen a su contribucin en la mejora de la calidad de vida de la gente, sobre todo como
contencin en momentos de crisis y ante la ausencia del Estado. Se seala tambin que
las organizaciones sociales son las ms cercanas a la gente, se aprecia el componente
democratizador de su existencia y de la participacin social en general. Como aspectos
negativos se mencionan las rencillas internas, la fragmentacin de las iniciativas, la falta
de control del Estado cuando las contrata, su falta de continuidad y sostenibilidad. Tam-
bin se menciona la difcultad para relacionarse con el Municipio, pues se arrastran vicios
y temores de aos atrs y con ello, el peligro de la partidizacin y los favoritismos
17
.
A los efectos de profundizar en las caractersticas de las polticas y la percepcin que los
actores tienen de ellas, se pregunt sobre los aspectos positivos y negativos de los distintos
programas y polticas. En los cuadros 10 y 11 se presentan las respuestas, transcriptas con
la expresin utilizada por los entrevistados.
Los resultados positivos citados referen al impacto directo en las condiciones de vida de
los benefciarios pero tambin a aspectos subjetivos: los benefcios para la autoestima de
las personas, los hbitos de trabajo, la sensacin de cercana de las polticas, etctera.
Se destaca tambin la forma de gestin, en particular su transparencia, y las instancias
de participacin social.
Las opiniones sobre los aspectos negativos de las polticas actuales referen a distintos
momentos del proceso de las polticas defnicin, diseo, ejecucin. Los comentarios sobre
defnicin y diseo remiten a viejos problemas como la tensin tcnico-poltica, la descen-
tralizacin, los riesgos del asistencialismo y la necesidad de participacin social (Veiga y
Rivoir, 2002). Algunos aspectos sealados sobre polticas sectoriales y programas resul-
tan interesantes y signifcativos en trminos de estas tensiones pero por la metodologa
aplicada no constituyen al igual que el resto de las opiniones evaluaciones de dichas
iniciativas. Evidencian, en todo caso, elementos que podran extrapolarse a otras polticas
17 Cabe recordar que no se trata de un relevamiento estadsticamente representativo, como se seala en
las pginas anteriores.
336
y programas, como la carencia de participacin social y de consulta a la poblacin, la
importancia de tomar en cuenta las iniciativas existentes en el territorio en cuestin y la
especifcidad de su situacin sociocultural e histrica. Por otra parte, cuando se hace re-
ferencia a fuentes reales de trabajo se demanda una transformacin ms profunda, lo
que remite a polticas de desarrollo, sobre todo productivo.
Aspectos positivos de las polticas a nivel local
aspectos positivos de la definicin y el diseo de las
polticas a partir de su impacto local
aspectos positivos a nivel de la implementacin de
los programas y polticas pblicas a nivel local
PANES y Trabajo por Uruguay: no solamente dar, sino
estimular [] volver a entramar los vnculos en la so-
ciedad. Que se sientan dignos, eso permite recuperar el
valor del trabajo y la capacidad de armar proyectos.
Se estn desarrollando diversas iniciativas impulsadas
por los vecinos, que antes no se hacan porque faltaba
voluntad poltica de parte de la Intendencia de Canelo-
nes.
Hay un intento por lograr un desarrollo social que vaya
ms all de repartir las canastas de INDA. Si bien no se
puede negar la labor de asistencia por la situacin de
emergencia de mucha gente, se trata de trabajar desde
la promocin social.
Se intenta favorecer las organizaciones barriales, fomen-
tar lugares de encuentro donde la gente pueda participar
directamente en lo que quiere para su zona.
La transparencia de las gestiones (sorteos, licitaciones,
etctera).
Los mdicos de familia de Salud Pblica acercan la
salud a la comunidad y dan una atencin ms perso-
nalizada.
Trabajo por Uruguay ha sido excelente, favoreciendo la
integracin social y los procesos de socializacin, for-
taleciendo la autoestima de las personas.
Las policlnicas barriales con los mdicos de familia
son muy importantes [...] se genera un acompaamien-
to ms fraterno y se apuesta a la prevencin.
Trabajo por Uruguay, aunque no es trabajo genuino, ge-
nera un hbito de trabajo, existe una mayor valoracin
del trabajo. En Montevideo esto pasa ms desapercibi-
do, pero ac se ve ms...
Se producen muchos cambios positivos aunque son
lentos.
Con el PANES se han observado mejoras en las vivien-
das, en la ropa de lo nios, etctera, de las familias
beneficiarias.
Desde la perspectiva de la implementacin se plantean crticas respecto a la lentitud de
la ejecucin, la burocracia y el estancamiento en las etapas de diagnstico de muchos
proyectos, as como a la falta de personas capacitadas para la gestin. Esto remite quiz
a un aspecto pendiente: la reforma del Estado, que debera habilitar la generacin de
polticas de Estado y garantizar su continuidad, as como el establecimiento de lmites al
factor poltico partidario cuyo mayor exponente es el clientelismo en la ejecucin de
las mismas.
Cuadro 10
337
Aspectos negativos de las polticas a nivel local
aspectos negativos de la definicin y diseo de las polticas a
partir de su impacto local
aspectos negativos a nivel de la implementacin de los
programas y polticas pblicas a nivel local
PIAI: falta mayor difusin para que la gente que est traba-
jando en las distintas comisiones lo apoye [] involucrar
ms a la gente.
No se ven polticas de trabajo reales, se necesita abrir fuen-
tes de trabajo en la zona.
Carencias a nivel de salud, en especial de centros para la
atencin a mujeres y adolescentes.
En la parte cultural y deportiva falta mucho [...] Aunque las
prioridades estn bien: trabajo, educacin, salud, pero el
acceso a otras cosas es importante tambin.
El PIAI tendra que tener un rol distinto, porque muchas ve-
ces termina siendo hasta negativo. Se le impone a la gente
que se debe mudar y as se pierden las redes familiares...
Nuestra zona es tan dependiente que en general somos
beneficiarios de las grandes polticas, pero no de polticas
especficas para la zona.
El lmite de la capacidad de atencin: por ej., el CAIF slo
puede abarcar x cantidad de familias. Los CAIF se nece-
sitan como guarderas, no como la nueva modalidad.
Muchas iniciativas quedan en carpetas de proyecto,
en estudios y diagnsticos nada ms. Es tiempo de
que este gobierno empiece a hacer obras.
Peligro de caer en el asistencialismo y no se genera
el despus [] qu va a pasar cuando esa poltica
termine...
En algunos casos las polticas son llevadas adelante
por personas no capacitadas para esas funciones.
Las polticas no tienen suficientes tcnicos.
Permanecen formas de clientelismo.
La burocracia no ha sido vencida.
CAIF de tiempo completo era bueno, pero no el de la
nueva modalidad, que no sirve para nada.
El PIAI muchas veces es poco autocrtico y le echa la
culpa a la administracin anterior.
Muchos de los proyectos gubernamentales son im-
plementados por los expertos y no escuchan al ba-
rrio.
La actividad del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) merece atencin aparte, dado
que es la que ha tenido mayor presencia dentro de las polticas sociales debido a la
disponibilidad de recursos y la especifcidad de la temtica. En este caso se relevan los
siguientes aspectos negativos:
Elementos crticos de las polticas de desarrollo social
El PANES en algunos casos ha sido arbitrario y ha tenido poca precisin en cuanto a los beneficiarios.
El MIDES se vio superado por una realidad mucho ms compleja y difcil de lo que esperaba. Adems, no se apoy
en las estructuras que ya existan.
El PANES, llevado por la urgencia, el factor pnico y el miedo, y para que no quemasen ms las gomas, le dieron a
todo el mundo. Tambin qued mucha gente afuera del beneficio. Falta mayor control.
Repartir plata funcion, pero eso no tiene nada de integracin social. Por ejemplo, Trabajo por Uruguay puede haber
reactivado un poco y disminuido el hambre, pero no sirve para generar una cultura del trabajo [] 5 meses por 3000
pesos haciendo trabajos denigrantes [...] eso no ayuda.
Creo que ms gente debera estar cobrando el Ingreso Ciudadano y ms gente debera de participar de Trabajo por Uruguay.
El PANES fue muy importante, pero habra que rever visitas.
Infamilia debe acentuar ms en la familia.
Cuadro 11
Cuadro 12
338
Muchos de estos aspectos negativos revelan los obstculos que una poltica innovadora
enfrenta en el marco de una institucionalidad nueva y son testimonios del proceso y sus
desafos. Surgen algunos temas pendientes o en curso y la descentralizacin es uno de
ellos, pues si bien se menciona como propuesta, su implementacin an est pendiente en
muchos mbitos y se considera parte de los desafos pendientes. Sobre las polticas espe-
cfcas para el rea Metropolitana, un experto plantea: La metropolizacin se concreta
en los programas, en el vnculo. Por ejemplo, nosotros en Aulas Comunitarias trabajamos
en Paso Carrasco y el aula la pusimos en el liceo, la institucin educativa de La Cruz, que
est a 5 minutos de mnibus, porque esa infraestructura era espectacular y trasladamos
a los gurises. Entonces, hay un vnculo Montevideo-Canelones que se da en la accin. No
hay una mesa de trabajo metropolitana, por ejemplo, donde est el MIDES. An no est
planteada la cuestin. Estamos en el proceso de pensar la descentralizacin, la instrumen-
tacin de la descentralizacin del MIDES.

(Entrevista a Julio Bango)
Por otra parte, de lo expresado por los entrevistados se desprenden los riesgos de la
superposicin de iniciativas y los peligros de la descoordinacin, problema recurrente en
el caso de la intervencin tanto estatal como de la sociedad civil. Este tema forma parte
de la agenda de gobierno: la creacin del Consejo de Polticas Sociales (interministerial),
el Comit de Coordinacin en Temas de Infancia (intersectorial), las Mesas Interinstitucio-
nales Departamentales (estatales), los Consejos Sociales (con participacin de las organi-
zaciones sociales, sindicatos, cmaras empresariales, etctera). Esto implica la realizacin
de cambios importantes y el vencimiento de obstculos: Hay limitantes polticas que son
las que se estn levantando, hay experiencias que van en ese sentido es decir, en el
sentido de que es necesario construir una voluntad poltica de la articulacin y en eso
vamos avanzando. Las segundas son las limitantes de la gestin, de cmo trabajar en el
nivel meso, sobre todo en el nivel tcno-poltico del medio, donde hay que construir la
intersectorialidad. [...] Pero si eso no est atado a la voluntad poltica de la autoridad, no
funciona. El otro nivel es la articulacin en el territorio: todo eso debe concretarse tambin
en el territorio, que es donde estn los servicios. Ahora estamos empezando a construir un
sistema de informacin para la gestin territorial que supone empezar a ingresar insumos
de planifcacin local en las planifcaciones centrales. Estamos haciendo el ejercicio de
levantar informacin para empezar a evaluar la efcacia de los servicios sociales en el
territorio. (Entrevista a Julio Bango)
En suma, la coordinacin institucional y de los actores locales ha avanzado pero an hay
mucho por hacer en cuanto a la cantidad de iniciativas y polticas que se superponen en
339
el territorio. Las mesas intersectoriales de coordinacin de polticas a nivel departamental
son un avance importante pero resultan insufcientes en el caso del rea Metropolitana,
dada su problemtica y complejidad institucional. La complementariedad de las acciones,
la integralidad en el abordaje de los problemas, la interdisciplinariedad, las relaciones
interinstitucionales son elementos a considerar en esta nueva coordinacin y articulacin
de actores.
Estos cambios tienen distintos planos: al interior del Estado, a travs de su reforma; entre
las organizaciones de la sociedad civil, donde an hay mucha fragmentacin a pesar del
avance en la constitucin de redes; en la relacin entre el Estado y las organizaciones de
la sociedad civil, incluido el sector privado empresarial pensar cmo se involucra ste en
los problemas sociales es tambin un desafo.
En el contexto actual, el pasaje de las polticas de emergencia a polticas de equidad est
en plena implementacin. En todo caso, no deja de ser un mrito importante que el PANES
no se haya consolidado como un plan asistencialista permanente, con la consiguiente de-
pendencia paternalista de los ciudadanos y las familias respecto al Estado. De acuerdo a
lo manifestado por los actores locales, el temor del asistencialismo y la polmica sobre la
pertinencia del salario ciudadano estn presentes. Otros manifestan su contribucin en la
calidad de vida de la poblacin benefciaria.
En todo caso, y ante una nueva fase de estas polticas sociales, en el rea Metropolitana
surgen algunos elementos centrales como la necesidad de creacin de fuentes de traba-
jo reales. En anteriores estudios se planteaba la necesaria y urgente articulacin entre
poltica econmica y poltica social (Veiga y Rivoir, 2001 y 2004). Si bien las iniciativas
recientes parecen dar pasos en ese sentido, an falta defnir polticas de desarrollo que
confuyan en torno a estrategias a nivel nacional, regional y local. Las reas estudiadas
son particularmente sensibles en este aspecto, en tanto estn constituidas por poblaciones
muy vulnerables a los vaivenes de la economa: stas requerirn asistencia para subsistir y
mejorar sus condiciones, pero exigirn tambin que el contexto socioeconmico les brinde
oportunidades para ello.
En suma, lo social y lo econmico estn imbricados, son parte de una realidad compleja.
Lo social debera ser transversal, estar presente en la poltica econmica, ambiental, de
empleo, etctera. La defnicin de proyectos de desarrollo, la participacin ciudadana, la
incorporacin de las experiencias y redes existentes y la concentracin en aspectos socio-
340
productivos estratgicos, son algunos elementos sugerentes. Sin embargo, la estructura
del Estado no funciona de ese modo. Por tanto, se ha creado un nuevo sector, el social,
y actualmente se trata de evitar un nuevo elemento de superposicin, que a su vez est
centralizado. En este plano, la descentralizacin y la consideracin de lo especfco, as
como de las realidades concretas que surgen de este estudio, constituye una demanda
que se mantiene por parte de los actores locales.
Perspectivas y visin de futuro para las reas estudiadas segn sus actores
Manifestarse sobre las perspectivas de desarrollo o imaginar escenarios futuros es siem-
pre muy difcil para los actores locales, aun cuando son quienes ms involucramiento y
compromiso tienen con los procesos locales. La tendencia ms frecuente es la de presentar
discursos sobre el deber ser y no sobre lo que se cree que puede ocurrir en funcin de
la situacin actual y las tendencias.
Para relevar las visiones presentes se interrog a los actores locales sobre las limitaciones
y ventajas para el desarrollo que perciben en sus respectivas zonas. En los cuadros 13 y
14 se presenta una sntesis de las ideas vertidas al respecto.
Los resultados revelan que los actores locales identifcan varios elementos para el desa-
rrollo de sus zonas. stos tienen que ver mayoritariamente con sus recursos naturales, la
disponibilidad de trabajadores, la cercana de Montevideo o la ubicacin estratgica
del rea.
Como se aprecia, en las reas surgen diferencias claras que dan cuenta de la diversidad
de condicionantes que existen para el desarrollo del rea Metropolitana y es evidente
que estas particularidades deben considerarse en la elaboracin de cualquier estrategia
de desarrollo local. La metodologa aplicada impide la elaboracin de un diagnstico
concluyente; sin embargo, es posible establecer una primera aproximacin para las dife-
rentes zonas o corredores que da cuenta de esta heterogeneidad.
As por ejemplo, en coincidencia con el anlisis estadstico presentado, surge claramente
que la disponibilidad de mano de obra califcada es un elemento destacado como necesi-
dad en varias localidades, as como la inexistencia de fuentes de trabajo y/o de industria
local representa una gran difcultad.
341
Ventajas para el desarrollo del rea desde la perspectiva de los actores locales
Barros Blancos
Buena disponibilidad de parte de la gente y solidaridad con potencialidades
La gran cercana de Montevideo, aunque esto tambin es ambiguo
La gente, que es muy participativa en los temas que le competen
Ciudad de la Costa
La cercana a Montevideo
Ubicacin estratgica de la zona, puerta de entrada a la costa este
Posibilidades econmicas por el trnsito y la movilidad que hay
La naturaleza y la tranquilidad, que permiten desarrollar otra calidad de vida
Atractivo para el turismo, con oferta de mltiples actividades
Espacio para el crecimiento de servicios en diferentes sectores
Las Piedras
Mayor conciencia localista, que se est propagando
La cercana a Montevideo, por estar ubicados en el eje de la ruta 5 y a slo 15 minutos del puerto
Posibilidades de crecimiento industrial, con mucha poblacin y mano de obra disponible
Toledo
La cercana a la capital permite estudiar y trabajar. La comunicacin es fluida
Hay mucha poblacin
Hay campo productivo
Paso Carrasco
La proximidad a la capital del pas
El parque nacional (que es divino)
La proximidad con el aeropuerto
La capital tiene ms recursos y queda cerca, acceso a todos los servicios
Mejora del transporte, la iluminacin, etctera
Ciudad del Plata
Hay mucha gente para poder trabajar
La ubicacin estratgica, prxima a la ruta 1
La proximidad a Montevideo har que la zona se contine agrandando
Hay dos puntos de desarrollo turstico
Las industrias establecidas en la zona tienen dilogo con la comunidad por el tema ambiental
La locomocin es buena, las lneas de mnibus son muy frecuentes
La caminera es buena
Cuadro 13
342
Dificultades para el desarrollo del rea segn la perspectiva de los actores locales
Barros Blancos
La dispersin geogrfica de la poblacin
Falta de una identidad comn
La falta de lugares de esparcimiento, de estudio, de trabajo...
Las discrepancias entre los vecinos y las organizaciones
La falta de recursos, porque para cualquier cosa que se quiera hacer se precisa dinero
Zona ignorada por las instituciones pblicas
Falta de medios materiales y de infraestructura a nivel local para la poblacin ms excluida
Ciudad de la Costa
El alto costo de vida (por el transporte, la contribucin inmobiliaria)
Falta de planificacin, regulacin y de servicios
Falta de pertenencia, en especial de los adultos que no nacieron en esta zona
Falta un mbito de encuentro de toda la comunidad
Ausencia de fuentes laborales
Problemas en el transporte, que es slo para Montevideo
Dependencia de Montevideo, la gente consume de comercios y servicios de la capital
Las Piedras
Falta de industria y de fuentes de trabajo en el rea
Falta de una identidad comn de la gente de la zona y de sentido de pertenencia
Falta de voluntad poltica de muchos aos de apoyar lo cultural, lo social
A nivel nacional, la falta de apoyo a la educacin
Existen escasos capitales locales dispuestos a invertir. O porque no lo tienen o porque no se arries-
gan a hacer esas inversiones
Toledo
La pobreza en el rea se hace crnica
El prejuicio que hay sobre la zona (la gente la ve como muy insegura)
La falta de trabajo
Que la zona sea una ciudad-dormitorio
La falta de identidad de la zona
Abandonados por dcadas por las polticas (saneamiento, calles, etctera)
Paso
Carrasco
La dificultad de estar cerca de Montevideo. No ests ni en un lado ni en otro
La zona es como invisible, los canarios no la ven
La gente no tiene identidad, no sos de Montevideo pero tampoco del interior. Es una zona de paso
La inestabilidad laboral, la gente est al golpe del balde para realizar robos, cosas turbias, etc-
tera.
Hay una gran muchachada que no trabaja ni estudia
Ciudad del Plata
El peaje, siempre est cortando todo
La potencial contaminacin que afectara a la poblacin y al turismo
La infraestructura: no hay servicios adecuados, falta de planificacin
No hay locales, clubes sociales, etctera. Vas a hacer un acto cultural y no hay nada
Gran sector de la poblacin es muy pobre .La inseguridad (robos, bandas de adolescentes,
etctera)
Para mucha gente es caro trabajar y estudiar en Montevideo
Cuadro 14
343
Identidad para el desarrollo y vnculo con Montevideo
Las reas estudiadas, en la mayora de los casos, han surgido o son consideradas an
hoy ciudades-dormitorio. Gran parte de la poblacin variable y no cuantifcada
realiza sus actividades cotidianas en Montevideo: por estudio, empleo o bsqueda
de servicios de distinta ndole, el vnculo con Montevideo es muy fuerte. Los fujos
de personas y bienes son muy intensos y confguran el estilo de vida tanto como la
relacin con dicho centro urbano. Este vnculo con la ciudad capital genera ciertas
tensiones y contradicciones en los discursos. Por un lado, se critica la centralizacin,
la dependencia, la incidencia, el obstculo, en defnitiva, que este vnculo signifca
para la creacin de identidad local. Por otro lado, muchos residentes son montevidea-
nos que se han mudado al rea Metropolitana por necesidad, mantienen su fuente de
ingreso en Montevideo y seguramente, en muchos casos, la aspiracin de retornar a
residir en dicha ciudad. Asimismo, hay muchos servicios y elementos de consumo que
por razones de mercado no pueden implementarse en las zonas, y Montevideo necesa-
riamente seguir siendo el centro urbano de referencia.
Esta relacin aparece como obstculo y como ventaja para el desarrollo. Es menciona-
da como ventaja en trminos del acceso a recursos, fuentes de trabajo y estudio. Pero
tambin, en esa proximidad se visualizan las limitaciones para el desarrollo local, la
creacin de identidad y el sentido de pertenencia. sta es una tensin que debe ser
ms elaborada y asimilada por los actores locales, pues la proximidad a Montevideo
es evidentemente parte de la identidad local. Tambin es cierto que la atraccin de la
dinmica econmica, poltica y cultural de la ciudad capital continuar, por lo que las
alternativas y apuestas locales deben defnir el vnculo a establecer, las dimensiones
en las que se competir abiertamente con la oferta de la capital y aquellas en las que
se aprovechar la cercana.
En defnitiva, el desarrollo de las subreas metropolitanas no es necesariamente una re-
sistencia localista sino que implica una nueva relacin entre lo global y lo local y la inte-
gracin social. Para ello es fundamental reforzar los vnculos identitarios, que constituyen
un capital social. La experiencia internacional indica que las comunidades locales y los
territorios aislados en sus peculiaridades no tienen mucho futuro. Es cierto que tampoco lo
tienen los conglomerados locales, creados artifcialmente o para territorios slo preocu-
pados por explotar sus recursos sin generar sentido de pertenencia (Subirats, 2002).
En este caso, si bien la falta de identidad se vincula a la presencia material y simblica
de Montevideo, se asocia tambin al origen y la historia local de estas reas y su actual
344
situacin de desintegracin y fragmentacin social. Esto confgura una difcultad impor-
tante para la construccin de un proyecto colectivo local y debe tenerse en cuenta. Los
incipientes procesos de construccin de identidad sealados, as como la existencia de
organizaciones sociales con distinto grado de antigedad, son referentes que sirven de
apoyo en dicha construccin.
En cuanto a la visin de futuro de los actores locales, y a diferencia de anteriores investi-
gaciones realizadas desde esta perspectiva (Veiga y Rivoir, 2004 y 2005), las respuestas
refejan aqu un alto grado de expectativa y optimismo. Esto se vincula al reconocimiento
de los cambios positivos derivados de las polticas pblicas, aunque en muchos casos se
evala tambin la lentitud de los cambios y los resultados.
Si se asume, a nivel global del rea Metropolitana, la confuencia entre la defciente
situacin social de la poblacin y las diversas iniciativas existentes, surge la dicotoma
mencionada por los actores locales entre la persistencia de las tendencias (y el em-
peoramiento de la situacin social) y la fructifcacin de las acciones y polticas. As lo
expresa uno de los entrevistados: hay dos posibilidades: por un lado, creo que si las
cosas se hacen mejor, el gobierno local y nacional, conjuntamente con los actores sociales,
pueden aportar mucho para construir una nueva ciudad. Veo gente muy comprometida y
ponindole mucho empeo [...] pero por otro lado, me asusta pensar en un futuro con ms
rejas y con las cercas elctricas en las casas [...] Eso sera el panorama ms oscuro, que se
profundice todo lo que existe hoy.
En este sentido, muchos de los factores que pueden dirimir esta cuestin son de carcter
estructural y nivel nacional, como los aspectos productivos y la creacin de fuentes de
trabajo. Tambin los servicios y el respaldo e impulso a las polticas se valoran como ele-
mentos claves en todos los casos.
Por otra parte, los actores locales de todas las reas estudiadas se imaginan un crecimien-
to demogrfco general, y vislumbran que como hasta ahora estos cambios no podrn
ser acompaados por las polticas, por lo que la situacin podr agravarse. Indican ade-
ms que los actuales aspectos negativos son prcticamente irreversibles, al menos en el
mediano plazo.
En defnitiva, la esperanza est cifrada, desde la percepcin pblica, en la posibilidad de
que las acciones y polticas existentes y el desarrollo econmico permitan no slo frenar
345
el empobrecimiento sino tambin desarrollar el rea Metropolitana. En paralelo a este
desarrollo econmico, la temtica ambiental aparece como un tema que debe atenderse
para no perder calidad de vida. Asimismo, como se menciona anteriormente, la situacin
de los jvenes es otro tema que preocupa a los protagonistas locales. Algunos los ven con
gran expectativa y creen que con ms oportunidades podrn mejorar su situacin; otros
destacan las difcultades para involucrarlos, derivadas entre otras cosas del deterioro de
la educacin pblica y de la falta de proyeccin y perspectivas.
En cualquier caso, los actores locales del rea Metropolitana no se imaginan un futuro
sin cambios. Incluso aquellos que dicen no saber qu puede pasar sostienen que cambios
seguro habr, lo que refeja la mentalidad de una poblacin acostumbrada al cambio
permanente.
Sntesis, conclusiones e implicancias para las polticas
En la primera seccin de este captulo se identifcaron las principales caractersticas del
rea Metropolitana a nivel macrosocial, a travs del anlisis de informacin e indicadores
estadsticos; en la segunda seccin se analizaron, a nivel microsocial, las especifcidades
de las subreas locales en la visin de los protagonistas y actores locales. Ambas perspec-
tivas son necesarias para confgurar el mapa social y territorial del rea Metropolitana
y, en tal sentido, constituyen un punto de partida fundamental para la defnicin e imple-
mentacin de polticas y programas pblicos, asumiendo la relevancia estratgica de la
Agenda Metropolitana y los desafos de la descentralizacin.
En funcin de los elementos y tendencias analizadas, es preciso resumir algunas ideas que
contribuyan a la defnicin de programas y polticas para el rea Metropolitana, es decir,
a la construccin de un proyecto de ciudad y territorio para el rea Metropolitana. As, en
el escenario de la reconversin econmica y globalizacin, la prospectiva metropolitana
parece apoyarse en la conjuncin de varios elementos dinmicos que asumirn mayor
fuerza en los prximos aos, tales como la expansin del puerto de Montevideo, las nuevas
actividades del Mercosur el desarrollo del turismo urbano y agroecolgico, la emergencia
de mltiples centralidades urbanas, la creciente demanda y movilidad residencial de las
clases medias y medias-altas hacia el este, la creciente integracin en un eje metropolitano
346
de Montevideo con Punta del Este, Colonia y Buenos Aires (Lombardi y Bervejillo, 1999).
Por otra parte, y en coincidencia con las tendencias identifcadas en este estudio, se des-
tacan algunas de las amenazas principales para Montevideo y su rea metropolitana:
la creciente segregacin y heterogeneidad socio-territorial, que estimula
la fragmentacin del espacio metropolitano y de las sociedades locales;
el deterioro de la vivienda y de servicios pblicos como saneamiento y
transporte metropolitano, que afectan la calidad de vida de la poblacin y
la productividad del sistema socioeconmico.
En funcin de esto, es interesante anotar que en el Foro Prospectivo Uruguay 2025 se
defni una agenda para el rea Metropolitana lo que supone una serie de desafos,
problemas y restricciones en trminos de los objetivos y las imgenes de un futuro desea-
ble. As, se plantearon, entre otros, los siguientes objetivos:
construir una sociedad integrada y superar la fragmentacin socio-
territorial
defnir para el rea Metropolitana un modelo territorial que sea econmi-
co, ambiental y socialmente sustentable;
renovar la cultura y alentar el emprendimiento y la innovacin, construyen-
do capital humano y capital social;
promover una poltica demogrfca que retenga y atraiga poblacin.
Cabe observar que estos desafos no son independientes y deben afrontarse como di-
mensiones de un fenmeno complejo: constituyen un sistema y deben ser asumidos sist-
mica e integralmente para la accin pblica y su integracin con los actores locales. Ello
es imprescindible si se intenta construir escenarios sustentables de desarrollo, aplicando
polticas pblicas que habiliten las transformaciones sociales necesarias, jerarquizando las
acciones estratgicas a realizar y generando un ambiente innovador y proactivo compro-
metido con un desarrollo sustentable y con mayor igualdad social (Foro Gran Montevideo
Uruguay 2025, DINOT-MVOTMA, 2004).
Este captulo contribuye al conocimiento del perfl sociodemogrfco y socioeconmico, de
los procesos sociales y de las imgenes de ciudad que tienen los protagonistas locales en
las principales subreas y corredores del rea Metropolitana en lo que puede denomi-
narse la construccin subjetiva de la ciudad y el territorio. Ambas perspectivas son nece-
347
sarias para confgurar el mapa social y territorial del rea Metropolitana y en tal sentido
dan fundamento a la defnicin e implementacin de polticas y programas pblicos.
Del anlisis realizado surge claramente que el rea Metropolitana es una realidad social
compleja y heterognea, que incluye reas rurales y urbanas y sociedades locales con
caractersticas y dinmicas propias que las distinguen del resto. Si bien comparten muchos
de sus problemas sociales, stas tienen historias, redes sociales y caractersticas econmi-
co-productivas diferentes. Esto es importante en relacin con las acciones y polticas que
a ellas se dirijan, tanto en sus contenidos como en la metodologa de abordaje.
As por ejemplo, uno de los elementos bsicos para caracterizar las distintas subreas y
localidades en los corredores metropolitanos es su vnculo con Montevideo. Muchas reas
se perciben y operan como ciudades-dormitorio y aunque ello no se adecue en trminos
absolutos a todas las zonas surge como un componente central. En las distintas reas es-
tudiadas gran parte de la poblacin variable y no cuantifcada realiza sus actividades
cotidianas en la capital. Por estudio, empleo o bsqueda de servicios de distinta ndole,
el vnculo con Montevideo es muy fuerte. Los fujos de personas y bienes son muy intensos
y confguran el estilo de vida de los pobladores, as como su relacin con la capital. No
obstante, tambin surgen cambios en la consolidacin de nuevos centros de consumo y
actividades de carcter ms local y es razonable suponer que con mayor descentraliza-
cin se incrementarn estas tendencias.
Por otra parte, las opiniones relevadas refejan la situacin social crtica por la que han
pasado y an pasan las reas estudiadas. An en Ciudad de la Costa, donde la pobla-
cin es mayoritariamente de clase media, la situacin se ha visto afectada negativamente
por los problemas de larga data que no han sido abordados por las polticas. Algunos
de los problemas son de carcter estructural y requerirn de una reversin en las tenden-
cias de los ltimos aos para cambiarse. Desde el punto de vista de los actores locales
entrevistados, an no se perciben mejoras en las fuentes de trabajo y en los ingresos. De
hecho, varios de ellos sealan que los ingresos son fcticios porque responden a polticas
del MIDES. Tampoco destacan cambios profundos en la educacin s, mejoras en algunas
de las condiciones locativas de los centros de estudio ni en la salud s, mejoras en la
cercana de los centros asistenciales.
Los problemas estructurales se han arrastrado por dcadas y tienen que ver con aspectos
productivos falta de fuentes de trabajo, migracin campo-ciudad, etctera. Tambin se
vinculan a la ausencia de polticas pblicas de desarrollo y de polticas adecuadas en
348
general infraestructura urbana defciente, transporte, ausencia y/o defciencia de los
servicios sociales bsicos, etctera.
Como se ha sealado, aunque no se dispone de indicadores sociales desagregados a
nivel de los centros urbanos metropolitanos posteriores al Censo de 1996, varias inves-
tigaciones sobre la expansin de la pobreza, la expulsin de poblacin montevideana, el
deterioro de la infraestructura y los servicios pblicos y la proliferacin de asentamientos
precarios en los lmites y corredores metropolitanos durante los ltimos aos demuestran
el notable aumento de la heterogeneidad y la segregacin urbana al interior de las
subreas metropolitanas. Uno de los ejemplos ms claros verifcados durante los ltimos
diez aos es el aumento de viviendas y asentamientos precarios sobre las rutas 1, 6 y 8,
as como al norte de Ciudad de la Costa, lo que contrasta con la radicacin de sectores
de clase media y alta en el sur.
En tal sentido, debe enfatizarse que una de las conclusiones fundamentales que surge del
estudio realizado es el progresivo empobrecimiento de la poblacin, que se expresa en el
aumento signifcativo de las clases bajas y medias-bajas en la Corona Metropolitana y la
disminucin de la clase media en los ltimos aos. Dicho proceso es ms pronunciado que
en Montevideo; la composicin de la estructura social revela que en su conjunto la Corona
Metropolitana tiene un perfl socioeconmico bastante ms bajo que Montevideo, con una
mayora de los hogares en los niveles bajo y medio-bajo y poco ms de una cuarta parte
de ellos correspondientes a sectores medios.
En defnitiva, y ms all de las distintas delimitaciones que puedan hacerse sobre el rea
Metropolitana, sta aparece claramente como un rea en transicin y esencialmente di-
nmica. Si se mantienen las actuales tendencias de crecimiento, es factible que en los
prximos aos la Corona Metropolitana extienda sus lmites, particularmente hacia el este
y en Ciudad de la Costa.
Por otra parte, la identidad local surge como un elemento destacado por los actores
sociales y su ausencia se visualiza como un obstculo para el desarrollo de las diversas
subreas metropolitanas. La procedencia diversa de sus residentes, la desintegracin y la
fragmentacin social hacen que esta construccin de identidad se vuelva difcultosa. Otro
factor que aumenta esa difcultad es el cambio permanente que el rea Metropolitana re-
gistra: como se ha sealado, la Corona Metropolitana incluye reas y localidades en cons-
tante transformacin demogrfca, productiva y territorial durante las ltimas dcadas.
349
Asimismo, la movilidad de la poblacin, a partir del cambio de residencia y por el des-
plazamiento cotidiano desde y hacia Montevideo, es un obstculo adicional en la cons-
truccin de una cultura local y de arraigo, pero constituye al mismo tiempo una de las
caractersticas fundamentales del rea Metropolitana. ste es un tema de difcil solucin
que refeja la tensin permanente que se establece en sus vnculos con la atrayente capital
de Montevideo.
Del anlisis cualitativo de opiniones surge claramente la evaluacin positiva de la imple-
mentacin y la mejora en las polticas pblicas, as como de su impacto local. Su propia
existencia es un elemento importante para muchas zonas que anteriormente se sentan
relegadas. Sin embargo, las acciones que la grave situacin social exige tomarn mucho
tiempo y requieren continuidad. Las expectativas de la poblacin son menores respecto al
ritmo de los cambios que respecto a su realizacin.
Esto se expresa cuando los actores locales se quejan de los ritmos lentos del Estado (buro-
cracia) y la difcultad en la concrecin de los proyectos, el dfcit en los recursos (fnancie-
ros y humanos), la generacin de fuentes de trabajo y la conformacin de una identidad
local para el desarrollo. Estos dos ltimos elementos referen a problemas de carcter
estructural y requieren polticas de desarrollo ms que servicios sociales. Su superacin
depender de polticas de desarrollo integral no slo econmico, a nivel local y nacio-
nal que an no se visualizan en forma explcita.
En este contexto surgen, como principales dimensiones de estas polticas de desarrollo,
temas tales como el reclamo de crecimiento econmico y fuentes de trabajo genuinas,
el temor a la contaminacin por parte de las nuevas industrias y la preocupacin por el
ambiente, las mejoras en la educacin, los procesos participativos y democratizadores,
las mejoras urbansticas y los procesos de construccin de identidad local, la disminucin
de las desigualdades sociales (socioeconmicas, de gnero, territoriales, etctera). Esto
surgira de la confuencia entre polticas sociales y sectoriales y poltica econmica. Para
ello, la elaboracin de estrategias de desarrollo requiere de planifcacin y articulacin
de miradas a corto, mediano y largo plazo. De hecho, los actores locales identifcan ven-
tajas y potencialidades para el desarrollo en sus respectivas zonas y muchos visualizan
futuros promisorios, a diferencia de lo que muestra el estudio anterior sobre el rea Me-
tropolitana (Veiga y Rivoir, 2005), donde era difcil detectar visiones prospectivas y con
expectativas de cambio en los actores locales.
350
En tal sentido, y de acuerdo al anlisis realizado, pueden destacarse algunos elementos
centrales para la defnicin de polticas y acciones que se demandan a nivel local:
Considerar las redes e iniciativas existentes. Existen muchas organiza-
ciones sociales y estatales que tienen tradicin y experiencia de trabajo a
nivel social. stas constituyen pilares de apoyo para las nuevas polticas an
cuando deban ser adaptadas o transformadas.
Descentralizacin nacional y dentro del departamento. Acceso a ser-
vicios a nivel local y de participacin social. Considerar la participacin
social como un mecanismo de integracin y construccin de identidad resulta
atractivo. Para ello es necesario acompasar las lgicas y los tiempos diver-
sos de lo poltico, lo social y lo tcnico.
Polticas y espacios pblicos para la integracin social. Adems de ser-
vicios sociales y polticas de asistencia, son necesarias polticas que ataquen
las desigualdades y la fragmentacin social. Para ello es necesario generar
mbitos de encuentro entre diferentes y espacios de interaccin social.
Planifcacin. En general, las reas analizadas padecen las consecuencias
de un crecimiento espontneo y desorganizado. El reclamo es revertir esta
tendencia.
Coordinacin y articulacin de las polticas, programas y proyectos a
nivel territorial. Evitar la superposicin de las acciones de los organismos y
programas pblicos nacionales y departamentales y de las organizaciones
sociales.
Polticas y cuidados del medio ambiente. Preocupacin existente en los
lugares de reciente instalacin de industrias y miedos en los lugares que
quieren preservar caractersticas naturales.
Formacin y capacitacin para los actores de las polticas estatales y
de la sociedad. Falta de tcnicos o personas capacitadas y con formacin
adecuada para liderar procesos de cambio a nivel local.
351
Estado menos burocrtico y ms cercano a la poblacin. Para los desa-
fos de desarrollo planteados y las urgencias a resolver es necesario mejorar
la gestin y acelerar los ritmos en la implementacin de soluciones.
Polticas de desarrollo. Construir estrategias de desarrollo local articula-
das con las nacionales, no limitarse a polticas sociales y econmicas.
En sntesis, por sus caractersticas socioeconmicas y dadas las transformaciones actuales
en las polticas pblicas, puede afrmarse que el rea Metropolitana vive un proceso de
cambio. Es probable que puedan consolidarse algunos procesos de conformacin de iden-
tidad local, especialmente a partir de las imprescindibles mejoras en la infraestructura
urbana, la creacin de fuentes de trabajo locales, as como de actividades y decisiones
orientadas a confgurar identidades y sentido de pertenencia para el desarrollo local. En
tal sentido, la participacin social, la construccin de ciudadana y las polticas para la
integracin social son herramientas claves para poder avanzar en este proceso.
En base a las tendencias anotadas, coincidentes con la visin que tienen los actores locales
sobre sus reas de residencia, puede plantearse que las sociedades locales de la Corona
Metropolitana estn en transicin. As, la construccin de identidad local y la evolucin
de las distintas zonas son procesos en curso que dependen de las polticas pblicas y del
comportamiento de los agentes privados. En el actual escenario existen, sin duda, facto-
res adversos como la fragmentacin social, la inexistencia de espacios e infraestructuras
adecuadas y el legado de polticas pblicas omisas ante la explosin demogrfca y la
expansin territorial. Si bien los actores locales destacan la reaparicin del Estado en
estos ltimos dos aos a travs de diferentes polticas pblicas y reconocen la importancia
de esta presencia, la mayora de ellas se visualiza con expectativas pero an sin capaci-
dad de evaluar sus resultados sobre la calidad de vida y los procesos locales a mediano
y largo plazo, aunque se reconocen impactos concretos en la situacin actual.
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