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O oramento participativo em pequenos municpios rurais: contextos, condies de

implementao e formatos de experincia
Ana Claudia Chaves Teixeira
204
O Principio de Avogrado
1
, uma das leis da Quimica, aIirma que 'se tivermos
volumes iguais de quaisquer gases, desde que medidos nas mesma condies de
temperatura e presso, teremos o mesmo numero de moleculas. Quando pensamos na
possibilidade de replicao do Oramento Participativo em outros municipios ou mesmo no
nivel estadual ou Iederal, Ireqentemente imaginamos quais seriam o volume e as
condies de temperatura e presso que permitiriam a obteno do mesmo numero de
moleculas. No caso da experincia do Oramento Participativo, o mesmo numero de
moleculas signiIicaria o mesmo grau de relativo sucesso que o Oramento Participativo
(OP) vem obtendo em municipios como Porto Alegre e Belo Horizonte.
Este artigo tem dois objetivos. Por um lado, apontar, atraves de pesquisa do Eorum
Nacional de Participao Popular realizada sobre os OPs na gesto 1997-2000, qual o perIil
dos municipios onde Oramento Participativo tem sido implantado. Por outro lado, atraves
do estudo de trs casos (Icapui-CE, Serranopolis do Iguau-PR e Medianeira-PR),
procuraremos destacar que, diIerente do Principio de Avogrado, para implementar o OP em
outra localidade nunca sera possivel obter as mesmas condies. Atraves destes estudos de
caso e da discusso da bibliograIia existente sobre outras experincias de OPs, veremos no
que os OPs tm se aproximado e se aIastado do que Porto Alegre vive e viveu. Quando
olhamos detidamente para estas experincias percebemos que cada OP e unico e, apesar de
'inspiradora, a experincia pioneira de Porto Alegre pouco tem sido seguida a risca.
Podemos dizer que uma politica publica como o Oramento Participativo no encontrara
nunca as mesmas condies para ser aplicada em outro municipio ou em outro nivel de
1
O Principio de Avogrado Ioi enunciado por Amadeo Avogrado, cientista italiano, em 1811.
205
governo. Desta maneira, o Oramento Participativo nunca sera replicavel no sentido
estreito de um modelo a ser seguido.
Este artigo esta dividido em trs partes. Na primeira, ha uma breve caracterizao da
experincia do Oramento Participativo no Brasil, com base na pesquisa 'Experincias de
Oramento Participativo no Brasil, gesto 1997-2000, realizada pelo Eorum Nacional de
Participao Popular. Na segunda parte, discutimos os estudos de caso citados
anteriormente e na terceira parte, comparamos estes estudos de caso com dados da pesquisa
nacional, procurando reIletir sobre os Iatores que aIetam a replicabilidade da experincia do
Oramento Participativo.
I. O Oramento Participativo no Brasil: histrico e desdobramentos
A primeira experincia de Oramento Participativo, com esta denominao, Ioi a
realizada em Porto Alegre, estado do Rio Grande do Sul, a partir de 1989. O Oramento
Participativo surgiu nesta cidade a partir do objetivo generico 'de transIerir o poder para a
classe trabalhadora organizada, que participaria democraticamente da gesto da cidade e
no apenas de quatro em quatro anos por ocasio da eleio dos seus representantes (Genro
e Souza, 1997). Ha varios trabalhos que relatam o surgimento desta experincia (Abers,
1996; Avritzer, 2002; Genro e Souza, 1997; Eedozzi, 2001; Baierle, 1992, entre outros),
entretanto o mais importante a ser destacado neste momento e que ela Ioi construida da
interao entre a sociedade organizada, especialmente a UAMPA, Unio das Associaes
de Moradores de Porto Alegre, e o governo petista eleito para a gesto 1989-1992. Uma das
ideias mais presentes na experincia de Porto Alegre e que o OP se auto-regulamenta, ou
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seja, a cada ano as regras de Iuncionamento so revistas, a partir de discusses Ieitas entre
membros do governo e da sociedade. Esta ideia de que governo e sociedade criaram juntas
o Iormato do OP e o alteram ano a ano buscando o seu aperIeioamento ajuda a corroborar
a aIirmao de que no existe um modelo de Oramento Participativo a ser seguido. E
provavel que um dos sucessos do Oramento Participativo esteja ligado justamente a esta
caracteristica da auto-regulamentao. Ao inves de modelos prontos, o OP tem se
caracterizado por se renovar a cada dia.
O Oramento Participativo, entretanto, no e a unica Iorma de gesto democratica
experimentada pelos municipios. Ele Iaz parte de um conjunto de iniciativas que, desde a
segunda metade da decada de 70, Iizeram emergir propostas de tornar a administrao
publica mais permeavel a participao popular, tornando-se contrapontos ao regime militar.
Os mutires para a construo de casas populares e as hortas comunitarias de Lages, Santa
Catarina, entre 1976 e 1982, durante o governo MDB (Movimento Democratico Brasileiro),
so um exemplo de como a administraes publicas se abriram a participao popular.
Esta demanda por participao popular partia de atores que compunham o chamado
campo movimentalista (movimentos populares e sociais, movimento sindical, pastorais
sociais e ONGs); partidos de esquerda, especialmente o Partido dos Trabalhadores; setores
acadmicos e entidades proIissionais, como a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e
Associao Brasileira de Imprensa (ABI) (GECD, 1998/1999).
A Constituio de 1988 Ioi um importante momento de consolidao e de abertura
de novos canais de participao popular. A partir dela e com a aprovao de legislaes
especiIicas, Ioram implementados, de Iorma articulada nos varios niveis de governo,
Conselhos Gestores de Politicas Publicas em areas, como Saude, Educao, Assistncia
207
Social, Criana e Adolescente, que so Iormados por membros do governo e da sociedade e
devem orientar as politicas publicas em cada area.
A Constituio de 88 Iorneceu ainda capacidades Iinanceiras e legais que
permitiriam aos municipios a administrao de questes locais (Earia, 2000). Estas novas
capacidades sero importantes para o desenvolvimento da experincia do Oramento
Participativo, que se tornara a mais inovadora Iorma de co-gesto e de controle social sobre
o oramento ja realizado no Brasil.
Apos a realizao de varios seminarios sobre a experincia do Oramento
Participativo, o Eorum Nacional de Participao Popular (ENPP), com a coordenao da
Ease,
2
a participao das ONGs que o compem e o apoio da Eundao Eord, realizou a
pesquisa 'Experincias de Oramento Participativo no Brasil - gesto 1997-2000. O
estudo e inedito, pois apresenta o mapeamento exaustivo sobre essa nova e importante
experincia de gesto participativa no nivel municipal. A pesquisa, realizada em todo o
pais, obteve respostas de 103 municipios que aIirmam ter implementado o OP na gesto
1997-2000. Este numero e um pouco menor do que o numero real de Oramentos
Participativos porque uma pequena parte dos questionarios enviados no retornaram.
Nestes casos, o pedido de preenchimento no Ioi acatado pelos destinatarios do
questionario. Em levantamento anterior realizado pela EASE, apurou-se que entre 1989 e
1992, 12 municipios teriam realizado OP, e entre 1993 e 1996, 36 municipios teriam
realizado OP. O Iato de descobrir que pelo menos 103 municipios brasileiros ja haviam
experimentado o OP durante este periodo nos traz novos desaIios. Antes deste
mapeamento, a nIase das analises sobre o OP era praticamente restrita ao municipio de
2
Pesquisa coordenada por Grazia de Grazia (Ease-Nacional), com assessoria de Ana Clara Ribeiro Torres
(IPPUR-UERJ).
208
Porto Alegre, bem como a algumas outras experincias brasileiras como Belo Horizonte,
ReciIe e Santo Andre, o que poderia conIerir um carater de esporadico ou pontual as
experincias. Evidentemente que 103 experincias ainda e um numero pequeno no
contingente dos mais de cinco mil municipios brasileiros, mas a progresso do numero de
OPs ao longo das gestes indica que esta experincia tm se disseminado. Ainda no Ioi
possivel realizar o mapeamento dos OPs para a gesto que se iniciou em 2001, mas, atraves
de inIormaes no sistematizadas que obtivemos no Instituto Polis sobre os OPs do Estado
de So Paulo, e provavel que este numero dobre ou triplique, mesmo sabendo que varias
experincias no conseguiram manter a continuidade com a troca dos preIeitos.
Para a realizao da pesquisa do ENPP, Ioi Ieito um levantamento inicial por parte
das ONGs do Eorum espalhadas por todo o pais. Para eIeitos da pesquisa, consideramos OP
todas as experincias que se autodenominam desta Iorma e ainda aquelas experincias que
consideravam sua experincia proxima a do OP apesar de utilizarem a denominarem de um
modo diIerente. Apos esta Iase, procedemos a coleta dos dados no segundo semestre de
2000, atraves da aplicao de questionario elaborado pelo ENPP nos municipios
identiIicados. O Eorum elaborou amplo roteiro, composto de questes Iechadas,
abrangendo tanto dados sobre o municipio como caracteristicas gerais da experincia de OP
naquela cidade. O questionario Ioi encaminhado por correio, Iax ou e-mail e contou com
diversos pesquisadores, sendo que cada um deles Iicou responsavel pelo acompanhamento
e veriIicao dos dados obtidos nessa etapa. A checagem das inIormaes obtidas Ioi Ieita
por teleIone. A partir dai, os dados Ioram tabulados e analisados em conjunto. Ressaltamos
que o questionario Ioi preenchido por um ou mais gestores municipais e que normalmente
209
as inIormaes Ioram Iornecidas pelo coordenador do OP, o que nos Iorneceu muitas vezes
apenas um olhar sobre a experincia.
A metodologia adotada nos permitiu obter um panorama geral, bastante util, das
experincias de OP, mas no nos permite ainda inIerir qualitativamente sobre se e o quanto
essas experincias contribuiram para o aproIundamento da democracia e da cidadania, nem
para a melhoria da qualidade de vida das pessoas que moram nos municipios onde Ioi
implementado o OP.
Nossa inteno, entretanto, no era a de medir os impactos do OP o que sem
duvida seria impossivel com esta metodologia mas entender como esses OPs
Iuncionavam, no que obtivemos relativo sucesso. E importante destacar que mesmo esse
entendimento e diIicil, ja que pudemos perceber, especialmente na checagem de
inIormaes ao teleIone, que as normas de Iuncionamento das experincias quase sempre
se modiIicam a cada ano, quando no no 'meio do jogo, sempre que algum processo no
Iunciona como previsto. Outro limite na aplicao do questionario Ioram as varias
interpretaes que alguns termos tm em cada municipio. Termos como 'delegados,
'conselheiros, 'Conselho do Oramento Participativo, 'assembleia de abertura,
'plenarias tematicas, entre outros, mudam de signiIicado dependendo do municipio em
questo. Mesmo com todos estes limites, julgamos que os dados obtidos nos ajudam a
melhor Iormular os problemas e questes de pesquisa, que podero ser melhor investigados
em outros estudos.
A pesquisa apontou que estas 103 experincias Ioram realizadas preIerencialmente
em municipios com menos de 500 mil habitantes, como podemos observar na tabela 1.
210
Tabela 1 - Populao dos Municpios
Nmero de Habitantes Municpios
Ate 20 mil habitantes 31
20 mil a 100 mil 33
100 mil a 500 mil 30
500 mil a 1 milho 5
Acima de 1 milho 4
Total 103
Eonte: Pesquisa ENPP e IBGE - Contagem Populacional, 1996.
Ao analisarmos os dados do Censo 2001, sobre o porte populacional dos municipios
brasileiros, percebemos que esta inIormao e relevante na medida que boa parte dos 5.507
municipios brasileiros tem porte populacional de menos de 20 mil habitantes (veja tabela
2). Apesar destes municipios concentrarem apenas 28,75 da populao do pais, eles
representam 73,03 dos municipios brasileiros. Portanto, o tipo de municipio por porte
populacional, onde mais ha probabilidade de replicao do OP e em municipios com menos
de 20 mil habitantes. Dai a necessidade de percebermos, como Iaremos neste artigo, quais
as caracteristicas especiIicas do OP em pequenos municipios.
O tamanho do municipio, em termos de volume populacional, pode parecer uma
questo menos importante na deIinio do Oramento Participativo, mas cada vez mais ela
tem se mostrado relevante para a questo da replicabilidade do OP, ja que poucos
municipios brasileiros apresentam um contigente populacional superior a 1 milho de
211
habitantes, como Porto Alegre. As caracteristicas rurais ou urbanas de um municipio
tambem merecem ser destacadas, especialmente quando o municipio concentra maior
contingente populacional na zona urbana e menor contingente na zona rural, pois
Ireqentemente as demandas deste ultimo grupo no encontram espao nas discusses do
OP. Segundo Veiga (30/06/2001, OESP), 60 dos municipios brasileiros poderiam ser
considerados urbanos e no 80 como constatou a analise preliminar do Censo 2000. Ha
varios criterios para delimitar se um municipio e rural ou urbano. Por exemplo, 70 do
municipios brasileiros tm densidades demograIicas inIeriores a 40 hab/km2, enquanto o
parmetro da OCDE (Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico) para
que uma localidade seja considerada urbana e de 150 hab/km2. Por este criterio, apenas 411
dos 5.507 municipios brasileiros existentes em 2000 seriam considerados urbanos. Mesmo
no adotando este criterio, varios municipios brasileiros apresentam caracteristicas rurais,
que merecem ateno especial.
3
3
A discusso sobre o que e atualmente o meio rural no nosso pais apresenta varias nuanas. Estudos recentes
mostram que atividades agricolas no so as unicas atividades econmicas realizadas no meio rural, alias em
algumas regies elas vm decrescendo de importncia. A este respeito ver estudo 'O novo rural brasileiro:
politicas publicas, numero 4, editores Clayton Campanhola e Jose Graziano da Silva, Jaguariuna, SP:
Embrapa Meio Ambiente, 2000. Sobre este mesmo debate ver ainda o texto de Ricardo Abramovay, 'Do setor
ao territorio: Iunes e medidas da ruralidade no desenvolvimento contemporneo, Texto para discusso n.
702, IPEA, 2000.
212
Tabela 2 - Municpios brasileiros segundo porte populacional
Faixa de
populao
(habitantes)
Nmero de
municpios
Nmero de
habitantes

municpios
habitantes
0-4.999 1.329 4.482.486 24,13 2,64
5.000-9.999 1.313 9.387.706 23,84 5,54
10.000- 19.999 1.380 19.623.425 25,06 11,57
20.000-49.999 958 28.631.758 17,40 16,89
50.000-99.999 303 21.004.081 5,50 12,39
100.000-199.999 117 16.368.072 2,12 9,65
200.000-499.999 76 23.173.544 1,38 13,67
500.000-999.999 18 12 550.361 0,33 7,40
Mais de
1.000.000
13 34.323.010 0,24 20,24
Total 5.507 169.544.443 100,00 100,00
Eonte: Censo, 2000.
Em termos de distribuio regional, ha uma grande concentrao de experincias
nas regies sul e sudeste do pais (tabela 3).
213
Tabela 3 - Distribuio dos OPs por Regies
Regio Municpios
Sudeste 45
Sul 39
Nordeste 14
Norte 3
Total 103
Eonte: Pesquisa ENPP.
Tabela 4 - Distribuio dos municpios brasileiros por Regies
Regies Nmero de
municpios
de OPs por
regio
Norte 449 0,60
Nordeste 1.787 0,78
Sudeste 1.666 2,70
Sul 1.159 3,36
Centro-Oeste 446 0
Total 5.507 1,87
Eonte: Censo, 2000.
Se compararmos a distribuio dos OPs pelo pais com a distribuio total dos
municipios (tabela 4) e possivel perceber que a regio sul possui relativamente mais
experincias de OP, enquanto a regio centro-oeste e a regio que ainda no desenvolveu
214
experincias de OP e as regies norte e nordeste so as que pouco desenvolveram esta
experincia. Sabe-se que o municipio de Mundo Novo, em Mato Grosso do Sul,
desenvolveu uma experincia antes que sua preIeita Iosse assassinada, mas no Ioi possivel
obter dados para esta pesquisa.
Sobre o inicio da experincia do OP, conIorme a tabela 3, em sua maioria elas
iniciaram em 1997, mas ha experincias que iniciaram em 1998, em 1999 e ate em 2000.
Poucas, 13 no total de 103, tiveram seu inicio em gestes anteriores.
Tabela 5 - Incio da Experincia
Ano Municipios
1997 68
1998 13
1999 08
2000 01
Gestes anteriores 13
Total 103
Eonte: Pesquisa ENPP.
Sobre o tempo de durao da experincia, 29 municipios tiveram interrupo da
experincia (correspondendo a 28 dos municipios que Iizeram OP), seja porque a gesto
terminou, interrompendo a experincia do OP que Ioi retomada na gesto 1997-2000, seja
porque a experincia Ioi encerrada no meio da gesto.
215
Tabela 6 - Interrupo do OP
Sim 29
No 73
Total 103
Eonte: Pesquisa ENPP.
Sobre os partidos que tm implementado o OP, ha uma concentrao de
experincias em municipios governados pelo Partido dos Trabalhadores (PT), mas ha
experincias na qual o preIeito e de outros partidos, e ate de partidos considerados de
direita no espectro partidario. Este dado nos chamou a ateno porque o Oramento
Participativo tem sido considerado uma experincia marcadamente petista, contudo ao que
parece o OP tem se disseminado para outros partidos. Vale a ressalva de que estamos
considerando apenas o partido do preIeito. Como as coligaes no Brasil so Ieitas das
mais diIerentes Iormas, levando em conta dinmicas regionais que muitas vezes no
acompanham as coligaes Ieitas no nivel Iederal, relativiza-se a importncia que os
partidos possam ter para a adoo do OP. Ereqentemente descobrimos, atraves das
conversas teleInicas, que o PT Iazia parte da coligao ou que alguem do PT teria sido
convidado para implementar o OP. Outra ressalva importante diz respeito a Ilutuao dos
politicos entre diversas legendas. Quando perguntavamos qual era o partido do preIeito, os
inIormantes muitas vezes no sabiam porque o preIeito ja havia mudado de partido diversas
vezes ou o preIeito estava simplesmente sem partido.
216
Tabela 7 - Partido Poltico do Prefeito
Partido Municipios
PT 52
PSDB 13
PSB 11
PMDB 9
PDT 8
PV 3
PPS 3
PEL 2
PTB 2
Total 103
Eonte: Pesquisa ENPP.
Estas inIormaes mostram que o OP tem se generalizado para pequenas e medias
cidades, nas regies sul e sudeste e para diIerentes partidos. As experincias mais
conhecidas de OP tinham se realizado em municipios com mais de 500 mil habitantes,
predominantemente urbanos, que eram polos regionais, concentrados nas regies Sul e
Sudeste, como Porto Alegre, Belo Horizonte e Santo Andre. Na ultima gesto, municipios
menores e com outras dinmicas sociais, politicas e econmicas comeam a experimentar o
OP.
217
Vale destacar ainda que ha outras Iormas de expanso do OP, seja para o nivel
estadual - que no Ioi objeto da pesquisa nacional - bem como experincias de OP em
outros paises.
Existem ainda experincias de Eoruns de Acompanhamento do Oramento, como os
do Rio de Janeiro e So Paulo, que monitoram as receitas e despesas do municipio,
procurando inIluenciar, mesmo quando o Executivo no quer realizar o Oramento
Participativo, para que o governo preste contas dos seus gastos e leve em conta a
reivindicao de setores da sociedade.
Este artigo, entretanto, concentra-se nas experincias de OP realizadas no nivel
municipal. Dadas as caracteristicas gerais dos municipios brasileiros com OPs, apontadas
acima, daremos destaque, no proximo item, para experincias de Oramento Participativo
desenvolvidas em pequenos municipios, com perIil mais rural.
II. Estudos de caso em pequenos municpios rurais
Este item trata de trs experincias de Oramento Participativo desenvolvidas na gesto
1997-2000: Icapui-CE, Serranopolis do Iguau-PR e Medianeira-PR. Apresentaremos estas
experincias a partir de cinco pontos principais: o contexto do municipio, econmico e
social; recursos oramentarios disponiveis; a tradio associativa previa ao OP; a
composio do governo e os Iormatos assumidos pelos OPs.
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a) Contextos dos Municipios
Icapui e um municipio localizado no litoral sul do estado do Ceara, com 16.051
habitantes (8.196 homens e 7.855 mulheres), dos quais 11.389 habitantes (71) vivem na
zona rural e 4.662 habitantes (29) vivem na zona urbana.
As principais atividades econmicas do municipio so: a agricultura irrigada,
atraves da acerola, caju, coco da baia, goiaba, graviola, mamo, manga, maracuja, uva,
mandioca etc.; a agroindustria atraves do beneIiciamento da produo agricola atraves da
Iabricao de sucos e conservas; a pesca artesanal, principalmente atraves da lagosta; o
turismo e o extrativismo mineral, atraves da extrao do petroleo (Mesquita, 2001).
Durante muito tempo, a principal atividade econmica do municipio Ioi a pesca da
lagosta. A partir de 1995, o colapso da economia da lagosta, devido a pesca predatoria,
agravou a situao do Municipio, Iazendo com que o poder publico incentivasse a
diversiIicao da economia local e elaborasse projetos de capacitao dos pescadores.
O municipio de Icapui e um ex-distrito de Aracati. Ele Ioi emancipado atraves de
um plebiscito realizado em 23 de janeiro de 1984. O plebiscito Ioi conduzido por um grupo
de estudantes do municipio, ligados na epoca ao PMDB, que assumiram o poder na
primeira eleio municipal, realizada em 1985. Em 1986, Jose Airton Eelix Cirilo Silva,
tornou-se o preIeito do municipio. Em 1988, acompanhando varios colegas de sua gesto,
Jose Airton saiu do PMDB e Iiliou-se ao PT (Almeida, 1993 e Silva, 1998).
Desde ento o PT nunca saiu do poder em Icapui. A segunda gesto (1989-1992) Ioi
realizada por Erancisco Jose Teixeira (mais conhecido como Dede Teixeira), a terceira
gesto (1993-1996) novamente por Jose Airton, a quarta gesto (1997-2000) e
recentemente tambem a quinta gesto (2001-2004) por Dede Teixeira.
219
As duas maiores areas de atuao dos governantes de Icapui, desde a Iundao do
municipio, Ioram educao e saude. A escolha destas duas areas no se deu por acaso. O
ex-distrito possuia baixissimo indices de saude e educao. Havia apenas uma escola em
todo o municipio e nenhum hospital. O trabalho intenso nesta duas areas ja Ioi reconhecido
por varios prmios: em 1991, o UniceI agraciou o municipio com o prmio 'Criana e Paz
Educao; em 1994, Icapui recebeu da OPAS (Organizao Pan-americana de Saude) o
prmio '100 de Cobertura Vacinal; em 1996, a EGV (Eundao Getulio Vargas) e a
Eundao Eord concederam ao municipio o prmio 'Universalizao do Ensino.
Serranopolis do Iguau, localizado no sudoeste do Parana, e um municipio menor
ainda em termos populacionais e Ioi Iundado mais recentemente. O municipio teve sua
primeira administrao em 1997, apos ter sido emancipado de Medianeira. Serranopolis
possui 4.535 habitantes (2.385 homens e 2.350 mulheres), sendo 1.928 habitantes da zona
urbana e 2.807 da zona rural. Contudo, o municipio praticamente e todo rural, mesmo as
pessoas que vivem na chamada zona urbana, trabalham ou possuem propriedades na zona
rural. A zona urbana, na verdade, constitui-se apenas de uma rua parcialmente asIaltada,
com o predio da preIeitura e poucos estabelecimentos comerciais.
Em termos econmicos, o municipio sobrevive basicamente da agricultura Iamiliar
da soja e do Iumo (sendo o maior produtor per capta de Iumo do Parana). Para a economia
do municipio e muito importante o ICMS ecologico, proveniente do Parque Nacional do
Iguau.
Medianeira, municipio do qual Serranopolis se emancipou e o maior municipio dos
trs considerados neste artigo e o mais urbano. Possui 37.800 habitantes (18.620 homens e
19.180 mulheres), sendo 33.243 da zona urbana e 4.557 da zona rural.
220
A parte agricola do municipio (que corresponde a 15 da economia) constitui-se de
suinos, aves, leite, Iumo, soja, trigo e milho. As principais industrias so a suinocultura,
aves, leite, bolacha, moveis. Ha ainda o setor de servios e comercio que serve no apenas
ao municipio, mas a toda a regio. A regio ao redor de Medianeira tem na agricultura sua
atividade econmica principal. Os dois municipios desmembrados recentemente de
Medianeira - Missal e Serranopolis do Iguau possuem um perIil mais agricola. Com o
desmembramento, o municipio de Medianeira Iicou mais com a area urbana, tornando-se
um polo micro regional do oeste do Parana.
b) Recursos Oramentarios
Em Icapui, as receitas medias entre janeiro e junho de 2001 Ioram de R$ 639.168,26
ao ms. Sendo que 53 so provenientes de receitas constitucionais, como o EPM (Eundo
de Participao dos Municipios), que representa a maior parte dos recursos; 37 so
provenientes de convnios; 9 de recursos patrimoniais, principalmente rovaltes da
Petrobras, e apenas 1 de receitas proprias, sendo que o IPTU (Imposto Predial Territorial
Urbano) arrecada apenas R$ 981,34 ao ms.
Os Oramentos Participativos Ireqentemente discutem sobre as despesas, poucos
discutem as receitas, mesmo porque medidas de cobrana de impostos so extremamente
impopulares. Em Icapui, seja porque as pessoas so extremamente pobres seja porque no
se sentem co-responsaveis pelo municipio (explicao dada por alguns governantes locais),
algumas comunidades recusam-se a pagar o IPTU, alegando que a preIeitura tem obrigao
de arrumar recursos para o municipio atraves de transIerncias do Estado e da Unio. Por
221
este motivo, o municipio praticamente no possui recurso proprio. Ha 85 de
inadimplncia de IPTU.
Esta diIiculdade, no impede que Icapui consiga realizar as obras do OP, pois seus
governantes se tornaram eximios 'elaboradores de projetos e sobrevivem da Iama de que
so responsaveis e Iazem uma administrao transparente. Desde 1989, portanto antes da
existncia do OP (que so Ioi implementado em 1997), o preIeito pinta no muro de sua casa
mensalmente o oramento do municipio com as receitas e despesas. Esta atitude por parte
dos gestores publicos tm garantido receitas para a elaborao das obras que so solicitadas
via o Oramento Participativo. Entretanto, varias obras solicitadas no OP dependem de
convnios estabelecidos, por isso o poder municipal nunca pode garantir eIetivamente se
uma demanda do Oramento Participativo sera realizada - o que, como veremos a seguir,
aIeta a propria dinmica da experincia.
Ja Serranopolis do Iguau possui uma situao Iinanceira mais conIortavel. O ICMS
ecologico garante recursos certos todos os meses. Esta situao permite que o municipio
tenha 27 de investimentos, que so decididos inteiramente pelo OP. O problema para o
municipio neste momento no parece ser oramentario, mas sim de atender todas as
demandas, dada a quantidade de demandas existentes num municipio recem criado.
Medianeira, por outro lado, soIreu graves problemas oramentarios ao implementar
o OP. O ano de 1997, quando o OP Ioi implementado pela primeira vez, Ioi o primeiro sem
recursos provenientes do ICMS ecologico (que Iicaram para o municipio de Serranopolis
do Iguau) e sem o ICMS proveniente da represa de Itaipu (que Iicou com o municipio de
Missal). No primeiro ano, Ioram levantadas, atraves do OP, obras que totalizavam um
investimento de 3 milhes de reais. Esta previso se mostrou impraticavel no ano seguinte,
pois a arrecadao Ioi de 10 milhes de reais.
222
b) Tradies Associativas
Icapui possui varias associaes de moradores, cooperativas de pequenos
produtores, colnia de pescadores, alem de varios conselhos saude, educao,
desenvolvimento sustentavel, turismo, tutelar. Boa parte destas organizaes Ioram
incentivadas pelos governos municipais. A pessoa responsavel pela participao popular no
municipio tem se mostrado descrente destes varios espaos participativos:
'Todas as comunidades tm associaes de moradores, mas no funciona na pratica.
Alguns presidentes que vm nas secretarias, nenhum chega para resolver o problema
de uma familia da comunidade. Eles vm para tentar resolver os problemas dele. A
gente esta repensando esta historia da participao aqui em Icapui`.(entrevista
concedida em setembro de 2001).
Uma das 'auto-criticas Ieitas pela entrevistada diz respeito ao perIil de participante
dos varios espaos associativos.
'O problema que eu vefo e que so as mesmas pessoas. Quem participa? Todo
mundo e funcionario da prefeitura, mesmo que no estefa representando a
prefeitura`.
Este impresso e comprovada pela Iato de que 63,9 dos conselheiros do Eorum do
"OP" de Icapui serem Iuncionarios publicos, e 8,3 so prestadores de servios a
PreIeitura, o que proporcionalmente indica que, a cada 10 conselheiros, 7 esto ligados
diretamente com a preIeitura (Mesquita, 2001).
223
Em um municipio pobre como Icapui era de se esperar que o Iuncionalismo publico
alimentasse boa parte da economia local. Entretanto, como podemos observar, isto pode
gerar problemas, pois um espao como o OP e outras Iormas de participao popular ao
serem capitaneadas por agentes ligados de alguma Iorma ao poder publico, garante-se
pouca autonomia a sociedade civil local.
O preIeito de Icapui, Dede Teixeira, tambem aponta diIiculdades na organizao das
pessoas. Ele atribui esta diIiculdade ao Iato do municipio ser muito pequeno:
'A dinmica, a cultura, o povo e mais desorgani:ado, as instituies so mais
frageis, a academia no esta proxima para afudar. ONG, tem duas em Icapui,
pequenas. No municipio pequeno a vida ocorre de forma mais miuda. O que o
prefeito fa: interessa para todo mundo. E uma dinmica diferente de vida`
(entrevista concedida em setembro de 2001)
Serranopolis do Iguau e Medianeira possuem caracteristicas associativas
semelhantes no meio rural. As comunidades tm uma tradio de participao. Em todas
elas, ha a organizao do time de Iutebol, da cancha de bocha, do clube de mes, da
pastoral da criana. Sabado a tarde e domingo eles se encontram para lazer: baralho, bocha,
jogo de Iutebol.
Esta regio Ioi uma das que mais contribuiu para a Iundao do MST. O
coordenador atual do OP de Medianeira, AIonso Kamer, Ioi do Mastro (Movimento
anterior ao MST), participou do primeiro Congresso em 85, em Curitiba, quando se decidiu
o nome MST. Em 86 Ioi eleito presidente do sindicato dos trabalhadores rurais,
permanecendo no cargo ate 1990. O Partido dos Trabalhadores nesta regio nasceu do
sindicato dos trabalhadores rurais.
224
O meio urbano, contudo, tem diIiculdade para se organizar neste dois municipios,
especialmente na cidade de Medianeira onde as distines entre rural e urbano so mais
demarcadas.
c) Composio dos governos
Nestes trs municipios, a gesto 1997-2000 Ioi realizada atraves de coligaes. Em
Icapui, Ioi Ieita uma coligao do PT (preIeito) com o PSDB (que possui algumas
secretarias). Em Serranopolis do Iguau, o preIeito e do PT, o vice-preIeito e do PEL e na
coligao tambem esta o PSDB. Em Medianeira, o preIeito e do PT, o vice do PEL, e na
coligao esto o PTB e o PDT.
A diIiculdade nos municipios de Medianeira e Icapui tem sido enIrentar o Iato de
que as secretarias esto nas mos de outros partidos, que pouco se envolvem com o
Oramento Participativo. Durante toda a gesto 1997-2000, em Medianeira, a Secretaria de
Administrao e Planejamento esteve nas mos do PEL, que era coligado com o PT. Esta
secretaria costuma ser vital para o OP, pois atraves dela so viabilizadas as obras da cidade.
Ao que parece, observando o caso de Serranopolis do Iguau, ha lugares onde, por
mais que a coligao percorra praticamente todo o espectro partidario, no ha problemas
internos ao governo. Neste municipio, a coligao e PT-PEL e PSDB, com secretarias
distribuidas entre os trs partidos. Mas como aIirmou um assessor do Oramento
Participativo:
'No interior, a ideologia no prevalece muito. O relacionamento, a ami:ade, a
vi:inhana, todo mundo se conhecer, tudo isto prevalece mais do que a ideologia. E
225
eles [os membros dos outro partidos] esto filiados em a, b ou c partidos e nem
sabem porqu`. (entrevista concedida em dezembro de 2001).
d) Eormatos do OP
Para que possamos observar como o volume populacional e as caracteristicas rurais e
urbanas aIetam o OP, consideremos Serranopolis do Iguau e Medianeira. Nos dois casos,
as estruturas do OP Ioram extremamente reduzidas depois de uma gesto (1997-2000) em
que a administrao municipal procurou implementar o OP nos moldes de Porto Alegre.
Orgos como o CRC (Coordenao de Relaes com a Comunidade), existente em Porto
Alegre, constavam do Regimento Interno dos OPs 1997-2000, mas nunca Ioram
implementados. A alegao e que numa cidade pequena todos se conhecem, todos podem
Ialar com os membros da preIeitura, inclusive o preIeito, que pode ser encontrado a
qualquer hora. Outro motivo, que indiretamente esta ligado a diminuio de estruturas do
OP diz respeito ao numero de Iuncionarios envolvidos exclusivamente com o OP. Na
gesto anterior, no havia nenhum Iuncionario especiIicamente destinado a cuidar do OP
em Medianeira, todos acumulavam Iunes: eram secretarios ou assessores de comunicao
e, ao mesmo tempo, coordenadores do OP.
Uma inovao importante Ioi Ieita por Serranopolis do Iguau. O novo Iormato do
OP ainda esta em implementao. Nele havera um conselho Iormado por 30 membros: 15
da Zona Rural (um de cada comunidade), 12 da Zona Urbana (um de cada bairro) e 03 do
Executivo municipal, todos com direito a voz e voto na elaborao do Oramento
Municipal e do Plano de Investimentos. O novo modelo prev que tanto as comunidades
rurais quando os setores urbanos votem em prioridades rurais quanto urbanas. Isto porque
226
segundo os organizadores do OP 'na verdade, todo o municipio e rural, porque mesmo
quem vive na cidade trabalha ou vive do campo`. Quando eles dizem que as prioridades
so rurais ou urbanas, na verdade eles esto Ialando de demandas que interessam a todos
(ou quase todos). Demandas urbanas so escolas, cursos proIissionalizantes, pavimentao
de avenidas, construo de praas; demandas rurais so abastecedouros comunitarios,
pavimentao de cascalho, sistema comunitario de agua. As prioridades que recebem mais
pontos entram no Oramento Municipal e o Conselho do OP decidira, atraves de criterios,
onde estes investimentos sero Ieitos. Este novo Iormato Ioi idealizado porque durante a
gesto 1997-2000 as demandas das varias comunidades se repetiam e um municipio de
pouco mais de 4 mil pessoas no precisaria (nem poderia, do ponto de vista administrativo
e Iinanceiro) construir uma escola ou posto de saude em cada comunidade. Trata-se de
decidir se a escola e eIetivamente uma prioridade, onde ela sera construida e como garantir
que os demais cidados tenham acesso a este beneIicio.
Em Medianeira, o problema de saude para as comunidades rurais Ioi resolvido
garantindo que 10 vagas do Posto de Saude Iicariam para as comunidades rurais todos os
dias ate 10 horas da manh. No tinha sentido construir um Posto de Saude em cada
comunidade, mas era preciso garantir que pessoas do campo tivessem tempo de se deslocar
ate o Posto de Saude, que Iica na cidade.
Um municipio pequeno permite ainda outras inovaes metodologicas que seriam
impossiveis em municipios de maior parte. O OP de Icapui inicia com uma equipe
composta de tecnicos e estagiario que percorre as comunidades casa a casa para a
mobilizao para a reunio do OP, ocasio em que aplicam um questionario para conhecer
as prioridades para a comunidade e para o conjunto do municipio. O resultado da pesquisa e
227
apresentado nas plenarias comunitarias durante as reunies do OP, servindo de parmetro
para a discusso e a escolha de prioridades.
Entretanto, alguns pontos da metodologia executada por estes oramentos
participativos merecem comentarios no to positivos. Icapui, por exemplo, constitui o
Eorum Municipal do OP com os seus conselheiros, no dia de apresentao do Oramento
na Cmara. A discusso com a populao e Ieita de Iorma descentralizada (em plenarias em
todas as comunidades e plenarias regionais), mas no ha discusso para a elaborao Iinal
do oramento. A preIeitura elabora o oramento. O papel do Conselho sera acompanhar a
execuo do oramento.
Em Serranopolis, os itens do Plano de Investimento so Ieitos pela preIeitura e a
populao nas comunidades escolhera entre aqueles itens. Permitindo pouca Ilexibilidade
sobre os temas a serem discutidos.
III. Fatores que afetam a replicabilidade do OP
Neste item trataremos de algumas comparaes entre os estudos de caso e os
resultados da pesquisa do Eorum Nacional de Participao Popular, dando destaque para
questes que podem ser consideradas como Iatores que aIetam a replicabilidade do
Oramento Participativo em outros contextos.
a) Tradio associativa
A tradio associativa do municipio e um importante Iator que inIluencia o OP.
Alguns estudos (Avritzer, 2002; Silva, 2001) ja mostraram a importncia da trama
228
associativa existente no municipio e como ela inIluencia o Iormato do Oramento
Participativo. Chama a ateno, entretanto, como esta trama associativa e ignorada por
muitas experincias de Oramento Participativo. Quando perguntamos na Pesquisa do
ENPP se ha reunies com entidades da sociedade, apenas 39 dos entrevistados
responderam que sim, apesar de 56 dos entrevistados aIirmarem que membros de
associaes de moradores so o tipo de organizao comunitaria que mais participa do OP.
Pode-se levantar a hipotese, que precisaria de mais dados para ser conIirmada, de que
provavelmente a Iorma organizacional do municipio e pouco levada em conta pelos
organizadores da experincia do OP. Os argumentos utilizados so de que o associativismo
local costuma ser pouco democratico e apegado a velhas praticas politicas de clientelismo,
ou so 'apenas entidades assistenciais. A margem deste processo, resta saber ate que
ponto o OP consegue aIetar estas Iormas de organizao social ou se essas entidades no se
tornam opositoras da experincia.
Nesta mesma direo, e importante perceber ate que ponto os OPs tem se
relacionado com os Conselhos Gestores de Politicas Publicas. Se e verdade que muitas
experincias de Conselho no so experincias que atraem eIetivamente membros da
sociedade, sendo muitas vezes ocupados quase na totalidade por membros da preIeitura ou
'amigos do preIeito (Tatagiba, 2002), em outros casos ha conselhos vigorosos, como o
Conselhos de Saude de Medianeira (PR) e o Conselho de Desenvolvimento Rural de
Serranopolis do Iguau (PR). Contudo, diIicilmente encontramos um regimento interno de
OP que preveja a articulao dos varios conselhos com o OP. Como o Conselho de Saude,
por exemplo, decide sobre os recursos do SUS, espera-se que ele acate as decises do OP.
O que nem sempre acontece, podendo haver conIlitos sobre quem decide sobre os recursos.
229
A Iorma organizativa da sociedade tera impacto sobre a mobilizao para o OP Ieita
no municipio. Em Serranopolis, o OP movimentou cerca de 1000 pessoas (o que
corresponde a quase um quarto da populao), em Medianeira, a participao Ioi
decrescente durante os anos da gesto 1997-2000, mais de 1200 pessoas no primeiro ano e
cerca de 500 em 2000. Em Icapui, cerca de 3000 pessoas participaram nos anos de 1999 e
2000, quando Ioram realizadas plenarias tematicas (o que representa cerca de 20 da
populao).
A mobilizao e parte Iundamental do ciclo do OP nos municipios, pois do sucesso
dela depende a garantia de que a experincia seja mais universal, de Iorma que qualquer
cidado tenha acesso ao OP. Nas experincias pesquisadas, os instrumentos utilizados para
a mobilizao da populao Ioram: imprensa local (77 municipios), radio e carro de som
(76 municipios), correspondncia (69 municipios), Iaixas (46 municipios) e outdoors (23
municipios). Muitas experincias tambem contaram com uma mobilizao inicial Ieita por
entidades da sociedade civil, especialmente associaes de moradores. Contudo, pudemos
perceber que no decorrer do processo, os atores que mais se envolveram na mobilizao da
populao Ioram os proprios delegados e conselheiros de anos anteriores (58 municipios).
E possivel perceber que a mobilizao parece ainda ser um ponto Iragil nos OPs
pesquisados. Na pesquisa do ENPP, 39 entrevistados, entre 103 experincias, relataram que
a Ialta de participao da populao e um problema enIrentado pelos governos.
Outra Iorma de veriIicar a capacidade dos oramentos participativos estarem
relacionados com a organizao da sociedade local e observar como e Ieito o
monitoramento da execuo oramentaria.
230
Monitorar a implementao das demandas aprovadas no OP, e mais ainda, da
execuo oramentaria como um todo, no e tareIa simples. Entretanto, desde a eleio de
uma prioridade nas plenarias do OP municipal, ate sua eIetiva realizao, o caminho
percorrido e longo e diIicil. Os resultados da pesquisa sugerem que o monitoramento da
execuo das demandas aprovadas no OP e um momento ainda bastante Iragil das
experincias analisadas, como veremos.
Os atores mais citados como responsaveis pela Iiscalizao e pelo acompanhamento
da execuo das decises do OP Ioram: o Conselho do OP (em 69 municipios); os tecnicos
da preIeitura (em 61 municipios); os delegados eleitos (em 48 municipios); os cidados (em
28 municipios) e as comunidades organizadas (em 23 municipios).
No caso de Icapui, como Ioi apontado acima, a tradio associativa no e muito
Iorte e os sucessivos governos desde que o municipio Ioi implementado praticamente
criaram a sociedade local.
Nos casos de Serranopolis do Iguau e de Medianeira, a sociedade local,
especialmente as comunidades rurais tm uma Iorte tradio associativa, o que podemos
ver reIletido no alto grau de participao alcanado no municipio de Serranopolis do
Iguau.
Entretanto estes trs municipios apresentam uma grande Iragilidade no
acompanhamento da execuo oramentaria. Tanto Medianeira quanto Serranopolis do
Iguau tiveram muita diIiculdade para realizar o que Ioi decidido pelo OP, pois no tiveram
criterios claros para orientar a escolha de prioridades por parte da populao, nem sabiam
ao certo quanto recurso tinham eIetivamente disponivel para a realizao de obras. Em
Icapui, sempre se soube dos escassos recursos Iinanceiros, mas a populao sempre teve
231
diIiculdade de entender os numeros apresentados pela preIeitura para a tomada de decises
a respeito do oramento e depois para acompanhar os resultados do OP. AIirma uma
representante do Eorum do Oramento:
'O fundamental e ter acesso aos papeis da prefeitura. No da para discutir uma
obra sem saber os valores... Nos no temos esta resposta da prefeitura. a gente
trabalha no nada, a gente no tem uma base(entrevista concedida em setembro de
2001).
Esta discusso sobre o papel do associativismo local e de como ele consegue se
inserir no processo do Oramento Participativo nos remete a discusso sobre a Iragilidade
da sociedade civil e de como e necessaria a autonomia da sociedade civil. Estes espaos
participativos sero mais eIetivos se Iorem ocupados com qualidade e independncia por
parte da sociedade civil (Carvalho, 2000).
b) Vontade Politica
Antes de comear uma experincia de Oramento Participativo, os governos tomam
decises que vo desde o surgimento da ideia ate a implementao da proposta. Na maioria
dos casos, a proposta de Iormato do OP aparece do contato experincias similares com
outros municipios.
Quando a deciso de realizar o OP comea a se Iormar na nova equipe de governo,
um dos primeiros passos e decidir sobre as instncias mais adequadas para coordenar o
processo. Nas experincias pesquisadas, essa tareIa Iicou prioritariamente com dois orgos
de governo: o Gabinete do PreIeito (ou Secretaria de Governo), 58 municipios; e a
Secretaria de Planejamento, em 34.
232
E preciso, e isso vem sendo bastante debatido, que estejamos alertas para o Iato de
que a experincia municipal do OP tende a Iicar mais Iragil sem o envolvimento do
conjunto do governo. As conseqncias disso Ioram relatadas por 29 municipios, que
incluiram entre as principais diIiculdades para implementar o OP as divergncias internas
ao governo, alem de 45 entrevistados terem mencionado diIiculdades com a maquina
administrativa e 55 mencionarem o acumulo de obras no realizadas.
Os momentos Iundamentais dos processos de Oramento Participativo tm sido a
seleo de prioridades para aplicao do oramento municipal, em plenarias realizadas
junto a populao e a escolha de representantes. O numero de reunies e a ordem (se
primeiro escolhem os representantes ou as prioridades) variam de municipio para
municipio.
4
Para que as reunies ocorram de Iorma descentralizada e permitam a participao
direta da populao, o modelo mais comum e o da diviso dos municipios em regies. Ela
acontece em 92 casos. Nos demais casos ocorre a diviso em unidades menores, por bairro,
comunidade ou vila.
Apos o levantamento de demandas que pode ser Ieitos em uma ou mais reunies, ou
ainda atraves do preenchimento de Iormularios, o passo seguinte, ainda dentro do mesmo
momento do ciclo dos OPs pesquisados, Ioi a eleio das demandas prioritarias para o
municipio, dentre as levantadas nas reunies gerais e tematicas. Esta deIinio se da no
mbito de um Conselho do OP, Eorum de Delegados, Assembleia ou Congresso, espao
que conta com representantes da populao e do governo.
4
No artigo 'Oramento Participativo no Estado de So Paulo (Carvalho et al, 2002), consideramos que o
Ciclo do Oramento Participativo apresenta as seguintes Iases: 1. Construo da proposta do OP; 2.
233
Observamos que o processo dessa deciso, que ocorreu em uma ou em varias
reunies, geralmente contou com uma analise previa de viabilidade tecnica sobre as
demandas apresentadas pela populao, e com negociao entre as propostas da populao
e as propostas apresentadas pelo governo.
Sobre a eleio dos representantes do OP, eles so, normalmente, chamados de
'delegados e 'conselheiros. Nos municipios em que ha os dois tipos de representantes, os
delegados geralmente so mais numerosos e eleitos nas reunies gerais, Iicando
responsaveis por decises relativas as regies, micro-regies, bairros ou distritos. Ja os
conselheiros so eleitos (entre os delegados ou no) para participar de instncias municipais
de deciso, como os Conselhos, Eoruns, Assembleias ou Congressos do OP. No entanto,
esse 'modelo de representao, contando com delegados e conselheiros, no e o adotado
por uma boa parcela dos 103 municipios pesquisados.
Pudemos perceber ao longo da pesquisa, que alem dos modelos de representao
utilizados serem diIerentes dos mais conhecidos e tradicionais, como o do OP de Porto
Alegre, que mesmas denominaes de cargos so usadas com signiIicados distintos de
municipio para municipio. Em alguns casos, essas denominaes ate deixam de existir, e os
participantes do Conselho so chamados apenas de 'representantes do OP.
A diversidade dos modelos de representao, da denominao e das Iunes dos
representantes reIlete a Ilexibilidade da experincia as diIerentes necessidades e perIis
municipais, gerados pelas diIerenas regionais, politicas, de porte e tempo de OP, de
populao e complexidade dos municipios estudados.
Mobilizao e divulgao; 3. Reunies com a comunidade; 4. Escolha dos representantes; 5. Negociao com
governo e vereadores; 6. Execuo e monitoramento.
234
Em Icapui, elegem-se os delegados comunitarios (que praticamente no tm Iuno)
e os representantes para o Eorum Municipal do Oramento (que so escolhidos no dia de
apresentao da pea oramentaria a Cmara e que tero a Iuno de acompanharem as
obras decididas. Como o municipio Iaz suas obras em grande parte a partir de convnios, o
Eorum ajuda a decidir para onde vo os recursos que chegam atraves de convnios. Em
Serranopolis so eleitos apenas conselheiros. E em Medianeira, so eleitos delegados (que
organizaro uma reunio sem presena do poder publico, para escolherem as prioridades e
dois conselheiros por regio).
Sobre o processo de negociao do conselho com a preIeitura, a pesquisa do ENPP
apresenta os seguintes dados: 74 dos 103 municipios conIirmaram que houve negociao
das propostas do governo com a populao. Em 19 casos, ha existncia de decises
exclusivas do preIeito. Em 6 municipios, partes do oramento so inegociaveis pela
existncia de recursos vinculados a compromissos previos com os eleitores.
Os criterios para a distribuio dos recursos destinados ao OP mais apontados
Ioram: 1. prioridades eleitas pelas regies ou bairros (em 74 municipios); 2. nivel de
atendimento das demandas nos anos anteriores (46 municipios); 3. grau de participao dos
representantes (33 municipios), 4. nivel de carncia de agua, luz, esgoto e pavimentao
(30 municipios). Em 16 municipios o governo tambem props prioridades por regio e para
o municipio para que a populao votasse.
No momento de Iinalizao do Projeto de Lei Oramentaria, outro importante
espao potencial de debate publico sobre o oramento, notamos que em 53 municipios os
orgos da PreIeitura decidiram sobre a Iinalizao do projeto. A deciso Iinal sobre a Lei
Oramentaria coube ao PreIeito em 31 municipios. Apenas em 28 dos municipios
235
estudados Ioi a instncia municipal do OP (Conselho, Eorum, Congresso ou Assembleia)
quem Iinalizou o Projeto de Lei Oramentaria.
A negociao do Oramento Publico acontece tambem na Cmara Municipal. Em
71 dos municipios estudados, a Cmara no modiIicou as propostas aprovadas no OP,
apesar de se veriIicar a oposio ou a no participao dos vereadores no processo, como
veremos a seguir. Em 26 municipios, entretanto, a Cmara produziu alteraes
signiIicativas: em 10 na distribuio setorial dos recursos, em 3 na distribuio geograIica e
em 13 municipios acrescentando novas propostas. Em 78 municipios houve alguma
participao de vereadores em reunies do OP. Em 46 municipios, os vereadores ou
Iizeram oposio a experincia (32 municipios) ou no participaram do processo (14
municipios). A Cmara Municipal tem assento no Conselho do OP em 15 casos estudados.
A etapa da negociao tanto com o governo quanto com a Cmara tambem e uma
etapa diIicil que tem demonstrado como a importncia da combinao da autonomia da
sociedade com a vontade politica dos governantes. Como aIirmamos anteriormente, a Ialta
de inIormaes e de criterios claros de como os recursos sero alocados, nos municipios de
Icapui, Serranopolis e Medianeira tem Ieito com que a populao deixe de acreditar no
processo. Em Medianeira, o numero de participantes decresceu sensivelmente ao longo dos
anos, pelo acumulo de obras decididas e no realizadas. A relao com a Cmara nestes trs
municipios no e nada Iacil, contudo as decises do Oramento, provavelmente por medo
de que a populao Iique contra a Cmara, raramente so modiIicadas pelos vereadores. As
diIiculdades de execuo oramentaria no resultam, portanto, de conIlitos com a Cmara,
mas de diIiculdades de articulao interna ao governo (como Ioi o caso de Medianeira) e
236
de uma certa inabilidade em planejar adequadamente os gastos do municipio, levantando
demandas que no podero ser cumpridas dada a absoluta Ialta de recursos.
c) Recursos humanos e oramentarios versus a divida social do municipio
Os recursos humanos e oramentarios so Iundamentais para que um processo de
Oramento Participativo se eIetive; sem eles, as decises tomadas no OP podem se tornar
apenas desejos que nunca se realizaro. Alguns estudos tm mostrado que os OPs se
implementaram em municipios como Porto Alegre e Belo Horizonte, aproveitando o
aumento de recursos locais apos a Constituio de 88 (Souza).
Icapui, quando da sua criao como municipio, utilizou os recursos disponiveis para
investir basicamente em saude e educao, melhorando os indices destas duas areas de
Iorma drastica. Entretanto, a populao, ao alcanar patamares bons de saude e educao,
exige novos investimentos, especialmente em moradia e em gerao de emprego e renda
demandas estas que o municipio no tem conseguido atender por Ialta de recursos.
O municipio de Medianeira tambem enIrenta graves problemas oramentarios, pois
como aIirmamos anteriormente ele perdeu receita quando Missal e Serranopolis se
emanciparam. Serranopolis, dos trs municipios, e o que apresenta melhor condies
Iinanceiras, entretanto, pela primeira gesto municipal ter iniciado em 1997, houve grande
diIiculdade de deIinir quais demandas seriam atendidas e como. E o OP se tornou
instrumento de Irustrao para a populao.
Ha ainda diIiculdades de recursos humanos. Todos os municipios enIrentaram
problemas de poucos Iuncionarios para Iazer Iuncionar o OP. Eoi comum nestes
municipios, na gesto 1997-2000, o coordenador do OP ser tambem de alguma secretaria,
237
acumulando Iunes. Nos trs municipios, na atual gesto, procurou-se deixar um
responsavel, pelo menos, apenas para o OP.
Consideraes Finais
Este artigo procurou enIrentar a questo de como a experincia do OP tem se
disseminado por todo o pais, levantando algumas diIiculdades enIrentadas por experincias
realizadas em municipios de pequeno porte populacional. Para isso, avaliamos os dados da
pesquisa nacional sobre oramentos participativos, comparando-os com os dados de trs
municipios Icapui-CE, Medianeira e Serranopolis do Iguau-PR. Atraves desta analise, Ioi
possivel perceber o quanto a organizao da sociedade, a vontade politica dos governantes
e os recursos disponiveis de Iorma articulada tem impactos sobre as dinmicas do OP. Vale
destacar ainda que estes Iatores tm gerado experincias de Iormatos diIerenciados de OP,
para que ela se adapte as realidades locais.
Uma das caracteristicas mais marcantes que parece diIerenciar pequenos municipios
dos grandes, onde o OP Ioi constituido pela primeira vez, parece ser a menor distncia entre
governantes e governados. Este estudo no conseguiu explorar totalmente esta Iace dos
pequenos municipios, mas em pesquisas posteriores e possivel explorar ate que ponto esta
menor distncia contribui para experincias mais democratica. Por um lado, existe maior
Iacilidade de intercmbio entre sociedade e Estado, mas por outro, e preciso observar como
o clientelismo e especialmente o personalismo so repostos quando da implementao do
Oramento Participativo.
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