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PLANO DIRETOR ANOS 90

Trabalho apresentado ao Seminrio Latinoamericano de
Planejamento Urbano. Universidade Federal do Mato
Grosso do Sul. Campo Grande MS. maio 1993


Prof. Dr. Flvio Villaa
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
Universidade de So Paulo



Este texto tem por objetivo procurar entender o significado (
e da o contedo) de "Plano Diretor" nos anos 90.

Parece-nos claro que os Planos Diretores entraram em crise
nos anos70 e 80, aps uma dcada de euforia como foi a de
60, quando foi financiada pelo Governo Federal, a elaborao
de centenas de Planos Diretores em todo o pas.Essa crise se
manifestou no s atravs da queda do prestgio desses
planos junto a polticos, tcnicos e junto sociedade
em geral, mas tambm atravs de uma generalizada discrdia
entre os tcnicos, quanto a concepo do que venha a ser um
Plano Diretor.

Partimos de pelo menos uma premissa , toda ela tirada de
Marilena Chau(1): o Plano Diretor um elemento da realidade
e "...o real no um dado sensvel nem um dado intelectual,
mas um processo, um movimento temporal de constituio dos
seres e de suas significaes, e esse processo depende
fundamentalmente ...das relaes sociais como algo produzido
pelos prprios homens..." (Grifo nosso, p. 19). Note-se que
no se trata de afirmar que o Plano Diretor parte de um
processo, mas sim que o conceito de Plano Diretor fruto de
um processo que o constitui. Quanto s relaes sociais, a
autora chama a ateno para o fato de que no se trata de
encara-las como um dado mas "...de compreender a prpria
origem das relaes sociais, de suas diferenas temporais, em
uma palavra, de encara-las como processo histrico." (p.20).

A anlise da realidade "Plano Diretor" exige que examinemos
as condies e situaes em que estes tem sido concretamente
produzidos. Trata-se de entender as determinaes do Plano
Diretor, "...devendo-se entender o conceito de determinao
no como sinnimo de conjunto de propriedades ou
caractersticas, mas como resultados que constituem uma
realidade no processo pelo qual ela produzida.Ou seja,
enquanto o conceito de "propriedades" ou de "caractersticas"
pressupe um objeto como dado e acabado, o conceito de
"determinao" pressupe uma realidade como processo
temporal."(p.47-48).

Estamos ento diante de duas alternativas:
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1. Entender o Plano Diretor como um conceito dado, e defini-
lo atravs de suas propriedades e caractersticas.
Trata-se de uma viso no dialtica e a-histrica de
Plano Diretor.

2. Historicizar o conceito de Plano Diretor, e ao invs de
defini-lo atravs de uma listagem de caractersticas, ou
da especificao de seu contedo ou mtodo de
elaborao, procurar entender o seu processo de
constituio , as transformao que vem sofrendo, sua
crise, entender seu movimento enfim. Poder-se- assim,
chegar a um conceito de Plano Diretor que seja distinto
dos do passado.

Vejamos ento como seria a primeira das alternativas acima.

O Plano Diretor seria definido por um conjunto de
caractersticas que seriam mais ou menos as seguintes:

1. O Plano Diretor momento de um processo contnuo que o
processo de planejamento.

2. O processo de planejamento envolve permanente reviso,
atualizao e controle de andamento da aplicao dos planos.

3.O planejamento funda-se num diagnstico cientfico da
realidade urbana e na formulao de prognsticos dessa mesma
realidade. Estes revelariam os problemas a serem
enfrentados, suas gravidades e prioridades.

4.O planejamento deve fixar metas a serem atingidas e
respectivos prazos. Da resultam planos a curto, mdio e
longo prazos.

5. A principal especificidade do planejamento urbano a
importncia com que nele aparece o espao, ou seja, o
arranjo espacial das atividades urbanas .


6. Em conseqncia, indispensvel que, dentre as metas a
que se refere o item 4, incluam-se metas de natureza
espacial. Assim sendo, no basta que as metas sejam
quantificadas. Elas precisam ser tambm espacializadas
(distribuio territorial de escolas, praas, sistema virio
etc.)

7. Aspecto importante do planejamento territorial
(espacializao das metas), o conjunto destas que,
organicamente articuladas, dariam uma viso global da futura
organizao espacial da cidade. o que se costuma chamar de
Plano de Estrutura Urbana que configura a meta a ser atingida
em termos da organizao espacial geral da cidade.Seriam
componentes fundamentais dessa estrutura, o centro da cidade,
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eventuais sub-centros, grandes equipamentos urbanos,
terminais de transporte, sistema virio principal, principais
zonas industriais etc.

8. Evidentemente nada disso ter valor se no for
acompanhado de um cuidadoso planejamento econmico-financeiro
e tambm de um administrativo, que dariam suporte e
viabilidade ao chamado planejamento fsico-territorial.

A segunda alternativa a concluso deste texto.

Esse planejamento idia pura. fruto da razo pura. Mais
que isso, ideologia, e como tal (Althusser) (2) no tem
histria. No fruto de um processo histrico de
constituio do real.

Tal Plano Diretor uma abstrao. Na prtica, no h nada
que se aproxime desse modelo abstrato . Dir-se- que um
modelo que serve de guia, de parmetro para as aes
concretas sobre a cidade. Dir-se- que no h nenhum Plano
Diretor que tenha atendido totalmente s caractersticas
acima, mas que mesmo assim o conceito abstrato fundamental
como guia para as aes concretas.

A incoerncia desse modo de pensar est basicamente no fato
de que as abstraes, exatamente por serem descoladas da
realidade, por serem fruto da autonomia da idia, por no
terem sido constitudas pelo processo histrico , congelam a
realidade e no podem servir de guia para a histria
concreta. A histria passa-lhes ao largo, enquanto elas
permanecem imutveis.

o que tem acontecido com a histria urbana da Brasil desde
as primeiras dcadas do sculo. A histria urbana tem passado
ao largo - na verdade toda a sociedade tem passado ao largo -
dos Planos Diretores.

A absoluta maioria dos Planos Diretores que procuraram
seguir os cnones acima - e foram centenas - no conseguiu
ultrapassar as quatro paredes dos rgos de planejamento que
os elaboraram ou mandaram elaborar. No foi solicitada
debatida pela sociedade e pelos polticos, nem provocou
polmica. Dormem at hoje em prateleiras e quando muito so
consultados como fonte de dados. Apenas para mencionar dois
exemplos to significativos quanto notveis, o Plano da
segunda maior cidade do pas, concludo em 1965, quando ainda
havia liberdade para o debate de problemas a nvel municipal,
foi produzido e impresso em Atenas, em ingls, e distribudo
no Brasil nesta lngua. O da maior cidade do pas, elaborado
em 1968, jamais extrapolou o restrito meio de especialistas
em questes urbanas e jamais foi enviado Cmara Municipal.

Se esses planos no conseguiram ir alm dos relatrios dos
rgos municipais ou dos seminrios, das salas de aula e
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das prateleiras, eles nada mais so do que discurso, do que
idias. Considerar que so Planos, s porque foram
elaborados, impressos e distribudos, s porque so
discutidos pelos especialistas mas ignorados pela sociedade,
um grave equvoco. pretender dar existncia concreta
idia pura.

H entretanto, duas categorias de planos que tem-se gestado
no processo social, no bojo dos interesses sociais e da
poltica, e que tem histria. Os Planos setoriais e o
Zoneamento do uso do solo urbano.

Dentre os primeiros incluem-se os Planos Nacionais e muitos
Estaduais de transportes, saneamento e energia . Foram
efetivamente discutidos nos parlamentos; seus oramentos
causaram celeumas; foram razoavelmente revistos a atualizados
depois de alguma execuo concreta; neles envolveram-se
interesses claros como os de polticos, das empreiteiras e
mesmo da engenharia nacional como um todo; envolveram (
como nos casos do SANEGRAN em So Paulo, dos Planos de
Energia como os do Vale do So Francisco ou dos Estados de
So Paulo ou Minas Gerais,do Metr de So Paulo etc. ) no
s os meios tcnicos como tambm a imprensa e significativas
parcelas da sociedade em polmicas nas quais chegou-se
inclusive a politizar os aspectos tcnicos. Neles h
fracassos to estrondosos quanto concretos (como o da
Ferrovia do Ao, por exemplo) e h sucessos.

O outro tipo de Plano que fruto da histria viva, o
zoneamento urbano, ou melhor, as vrias formas de controle
pblico do uso e/ou ocupao do solo. Desde a dcada de 30 a
altura dos edifcios regulamentada no Rio ou So Paulo.
Cdigos municipais e estaduais de loteamento foram apreciados
por parlamentos municipais ou estaduais, e foram revistos,
porm somente depois de serem postos em prtica por alguns
anos .Cidades como Porto Alegre, So Bernardo do Campo, So
Paulo, Curitiba e muitas outras , construram, desde a dcada
de 50 at os dias atuais, toda uma histria real de
experincias em Leis de Uso e Ocupao do Solo. Essa
histria envolveu principalmente os interesses dos moradores
dos bairros residenciais de classes mdia e alta e seus
aliados ( como a Companhia City, de loteamentos, em So
Paulo) as Cmaras Municipais, a imprensa e os meios
profissionais de engenharia e arquitetura, em aes concretas
sobre o urbano e no apenas em relatrios de Secretarias de
Planejamento, aulas ou congressos... discurso enfim. O
zoneamento tem histria.


Ao contrrio, o Plano Diretor ou o Planejamento Local
Integrado ou seja l qual for o nome que se lhe queira dar,
no conseguiu ir alm do discurso. J h suficiente
experincia para mostrar que tais planos ideais no chegaram
a ser instrumento de atuao sobre nossas realidades
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urbanas. No deve ser surpresa para ningum, o fato de que
Plano Diretor no consta da pauta dos movimentos sociais
urbanos; h movimentos por moradia, terra, transporte e
sade, mas no h movimentos por Plano Diretor. A classe
poltica e as comunidades urbanas em geral, no tem revelado
maior interesse por Plano Diretor e a absoluta maioria das
cidades brasileiras, at hoje, passados mais de quatro anos
da promulgao da Constituio de 1988, ainda no deu
cumprimento a seu art.182, parag. 1o.

Algumas das que o fizeram, entretanto, inovaram no conceito
de Plano Diretor, e conseguiram polarizar minimamente a
ateno da sociedade e dos vereadores. Essa inovao
consistiu da tentativa desses Planos de, afastando-se do
modelo abstrato, aproximarem-se mais dos interesses sociais
concretos - e portanto dos conflitos sociais. Os Planos
Diretores dos anos 90 tem ento que partir dessa realidade.

As ltimas dcadas revelaram que nada indica - a no ser a
razo pura, descolada do processo social concreto - que,
para melhor atacar as injustas condies de vida em nossas
cidades, os Planos Diretores devam seguir o modelo abstrato
e tecnocrtico acima sumarizado. Pelo contrrio, a
experincia desses anos indicou que o que falta nos Planos
Diretores a poltica e no a tcnica.

O necessrio para a politizao dos Planos Diretores, no so
metas quantificadas, no um plano de estrutura urbana, no
o diagnstico "cientfico", no so as estatsticas nem os
mapas. A recente experincia em planejamento urbano no Brasil
veio a revelar que o conhecimento dos problemas urbanos,
de suas solues e de suas prioridades, no depende de
diagnsticos e prognsticos envolvendo complexas
quantificaes e pesquisas. Os problemas, a natureza de suas
solues e suas prioridades, j so, desde o incio, do
conhecimento da sociedade, dos vereadores e dos tcnicos. So
uma questo poltica e no tcnica. Os modelos abstratos de
Planos Diretores escondem essa verdade.

As pesquisas e quantificaes servem, isto sim, para adequar
ou calibrar as intervenes concretas; ilusrio imaginar
que as questes eminentemente polticas dependem delas. As
injustias da sociedade brasileira, por exemplo, j esto
fartamente quantificadas; o aumento da misria, a queda do
salrio mnimo real, a concentrao da renda, as pssimas
condies de saneamento e habitao da maioria dos
brasileiros, tudo isso j foi "ad nauseam" quantificado ,
pesquisado, posto em grficos, em mapas e em computadores.
No entanto, isso em nada tem colaborado para, em dcadas,
atacar de fato esses problemas.

O Plano Diretor dos anos 90 deve ser o espao da negociao,
deve ter propostas concretas sobre conflitos sociais, sobre
o combate ao uso anti-social da propriedade urbana, sobre a
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devoluo sociedade, da valorizao da terra por ela
provocada, sobre a melhoria das favelas, enfim sobre o
combate misria e injustia urbanas. Em termos tcnicos,
isso algo extremamente simples.

Para isso, no so necessrios diagnsticos "cientficos",
grficos, estatsticas e mapas, nem metas quantificadas, nem
prazos, nem planos de estrutura urbana.

Parafraseando Engels: "Os meios necessrios para por fim aos
males descobertos no devem ser tirados da cabea de ningum,
mas a cabea que tem de descobri-los dos fatos
materiais...tal e qual a realidade os oferece." Grifos do
original(3).
















NOTAS

1. CHAU, Marilena, O que ideologia,So Paulo, Brasiliense
1980, 2a. ed.

2. Althusser, Louis, Ideologia e aparelhos ideolgicos do
Estado, Presena/ Martins Fontes, S. Paulo, s.d.

3. Engels, F. Do socialismo utpico ao socialismo
cientfico,So Paulo, Global Editora, s.d. pg.55. O original
: "E assim j est dito que nas novas relaes de produo,
tm...que...conter-se...os meios necessrios para por fim aos
males descobertos. E esses meios no devem ser tirados da
cabea de ningum, mas a cabea que tem de descobri-los
nos fatos materiais da produo, tal e qual a realidade os
oferece".








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