Nmer o 2 abr i l /mai o/j unho de 2005 Sal vador Bahi a Br asi l

PARTICIPAO POPULAR NA ADMINISTRAO

PBLICA: MECANISMOS DE OPERACIONALIZAO
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Prof. Paulo Modesto
Professor de Direito Administrativo da UFBA e CCJB. Presidente do
Instituto de Direito Pblico da Bahia. Membro do Ministrio Pblico.
Conselheiro Tcnico da Sociedade Brasileira de Direito Pblico. Membro
do Conselho de Pesquisadores do Instituto Internacional de Estudos de
Direito do Estado. Ex-Assessor Especial do Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado do Brasil.
Editor do site www.direitodoestado.com.br
E-mail: pegmnet@gmail.com

Sumrio. 1. A Participao Popular como Problema J urdico e Poltico. 2.
Apatia, abulia e acracia poltica. 3. Tipologia das Formas de Participao
Popular. 4. Mecanismos de Operacionalizao da Participao Popular na
Administrao Pblica. 5. Concluso: o pessimismo da inteligncia e o
otimismo da vontade.

Quando, numa cidade, dizem alguns filsofos, um ou muitos ambiciosos podem elevar-se,
mediante a riqueza ou o poderio, nascem os privilgios de seu orgulho desptico, e seu jugo
arrogante se impe multido covarde e dbil. Mas quando o povo sabe, ao contrrio, manter as
suas prerrogativas, no possvel a esses encontrar mais glria, prosperidade e liberdade,
porque ento o povo permanece rbitro das leis, dos juzes, da paz, da guerra, dos tratados, da
vida e da fortuna de todos e de cada um; ento, e s ento, a coisa pblica coisa do povo
(CCERO, DA REPBLICA, pg. 29).


1. A PARTICIPAO POPULAR COMO PROBLEMA JURDICO E
POLTICO
No simples definir, mesmo em termos operacionais, um conceito til
de participao popular na administrao pblica.
Em sentido amplo, participar significa intervir num processo decisrio
qualquer (MORN, 1980:103; DUARTE, 1996: 110).

1
Texto base da exposio feita no dia 16/12/1999 na II Conferncia Estadual do
Advogados Sergipanos, evento promovido pela Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil
do Estado de Sergipe.

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No mbito do direito pblico, a questo da participao vincula-se
estritamente interferncia na realizao e controle das funes estatais e
na prpria elaborao do direito positivo (MODESTO, 1995). Nesta direo,
embora de forma mais especfica, KELSEN definia os direitos polticos como
"as possibilidades abertas ao cidado de participar do governo, da formao da
'vontade' geral. Livre da metfora, isso significa que o cidado pode participar
da criao da ordem jurdica" (KELSEN, 1990: 91).
A participao administrativa, ou a participao no mbito da
administrao pblica, considerando este sentido amplo, corresponde a todas
as formas de interferncia de terceiros na realizao da funo
administrativa do Estado. Mas participao popular na administrao pblica
conceito necessariamente mais restrito: trata-se da interferncia no
processo de realizao da funo administrativa do Estado,
implementada em favor de interesses da coletividade, por cidado
nacional ou representante de grupos sociais nacionais, estes ltimos se e
enquanto legitimados a agir em nome coletivo.
As restries conceituais indicadas so relevantes e qualitativas, pois
no parece conveniente reunir sob o mesmo rtulo situaes diversas,
subsumindo como forma de participao popular administrativa toda e
qualquer interferncia de particulares no curso da funo pblica.
Para qualificar o que seja participao popular interessa distinguir, por
exemplo, a participao relacionada garantia de situaes individuais da
participao ocupada com garantia da legalidade, moralidade,
impessoalidade e eficincia da gesto da coisa pblica. necessrio
tambm excluir do rol das formas de participao popular a simples
incorporao profissional e individual do cidado, mediante concurso pblico,
aos quadros funcionais do Estado. Parece necessrio ainda, em termos
explcitos, recusar a qualificao de participao cidad a atividades
compulsrias, distanciadas de qualquer manifestao autntica da sociedade
civil, como o servio militar obrigatrio.
No devem ser consideradas formas de participao popular a
prestao de servio pblico por um concessionrio de servio pblico,
delegado do Estado, cuja motivao econmica evidente, bem como a
atuao de particulares em busca do resguardo de direitos estritamente
individuais. No entanto, diversa a situao dos agentes privados aptos a
interferir, sob vrias formas, no desenvolvimento de funes estatais,
idealmente com vistas ao interesse geral e sem vnculo jurdico com o Poder
Pblico (esta sim, denominada participao uti cives).
A primeira forma de interferncia, a qual vrios autores recusam
inclusive nomear como forma de participao (CARLOS AYRES BRITO, 1992:
114-22, por exemplo, a qualifica como forma de "controle social da
administrao", mas no de participao popular), deve ser enquadrada como
forma de participao subjetiva, garantstica, relacionada tutela dos
interesses individuais dos agentes que tomam parte da deciso administrativa,
configurando situaes comuns desde o advento do Estado Liberal de Direito;

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no realizam, de fato, participao popular. A segunda, a participao cidad
em sentido estrito, diz respeito a um grau mais amplo de desenvolvimento
poltico, pois refere a formas de participao objetiva, semidiretas ou diretas
do povo na conduo da funo administrativa do Estado. So exemplos: a
participao do cidado na composio do Conselho de Contribuintes; a
denncia de irregularidades ou do abuso de poder, mediante representao; a
participao em conselhos deliberativos onde so debatidos temas de
interesse geral, a participao em audincias pblicas, a reclamao relativa
prestao dos servios pblicos, entre outras formas.
Sobre o tema h literatura abundante, nacional e internacional, ocupada
especialmente em exaltar as virtudes democrticas da participao popular
perante a Administrao Pblica. Denuncia-se, com absoluta razo, a
fragilidade da democracia representativa neste final de sculo como
processo legitimador da ordem jurdica e das polticas pblicas. Reivindica-se,
com veemncia, a superao dialtica da democracia representativa pela
democracia participativa, encarecedora da participao direta dos cidados
na tomada das decises coletivas. Infelizmente, neste tema como em outros, o
entusiasmo da vontade freqentemente obscurece a clareza da razo.
Diversas abordagens do tema tm incorrido em discursos retricos, pouco
ocupados com questes de um detalhamento mais sistemtico e realista das
formas de operacionalizao da participao popular. Diante da dificuldade na
objetivao do tema, parece urgente refletir exatamente sobre as formas
bsicas de participao e os instrumentos processuais que lhe podem
servir de veculo de expresso, bem como sobre as condicionantes
extralegais da participao cidad, pois a participao popular tem sido entre
ns sobretudo um discurso, no se traduzindo de modo constante e relevante
em faticidade. Esta exposio apenas um despretensioso esboo de uma
reflexo nesta direo.
ingenuidade supor que o incremento da participao popular na
administrao pblica possa ser isolado da questo da participao popular
nos demais setores do Estado ou reduzido a uma questo meramente jurdica,
relacionada unicamente definio de instrumento normativos de
participao. A participao popular sobretudo uma questo poltica,
relacionada ao grau de desenvolvimento e efetivao da democracia. O
aparato jurdico incapaz de induzir a participao popular; mais ainda,
freqentemente cumpre papel inverso, dificultando a participao,
estabelecendo mecanismos de neutralizao e acomodao extremamente
sutis.
Neste contexto, qual o papel de uma reflexo, dentro dos marcos do
direito, sobre os mecanismos de participao popular administrativa? Qual a
tarefa que a dogmtica jurdica pode cumprir no tema? Uma resposta possvel
pode ser: a tarefa analtica de explicitar ou descrever os mecanismos de
operacionalizao da participao popular e especificar e criticar as
insuficincias e contradies dos instrumentos existentes. Por ser analtico
esse papel no deixa de ser emancipatrio, uma vez que pode tornar
evidente o uso demaggico do direito pelo legislador e pelo
administrador, aumentando os custos polticos da adoo de opes

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conservadoras ou, de forma ainda mais otimista, pode auxiliar na reduo do
grau de eficcia simblica dos instrumentos de acomodao existentes,
contribuindo para decises polticas mais congruentes com os fins da
participao. No pouco. uma funo eminentemente crtica, no sentido
de ser uma abordagem apta a limitar o grau de despistamento ideolgico
usualmente embutido no tratamento do tema. Mas para cumprir esse papel o
discurso jurdico no pode assumir a forma de uma nova ideologizao do
tema, igualmente demaggica, vaga, inoperante, limitada a proclamaes
pomposas e retumbantes, mas distantes do homem concreto e das
necessidades concretas da democracia.

2. APATIA, ABULIA E ACRACIA POLTICA
A necessidade de analisar as demandas reais e as dificuldades reais de
participao deve ser o eixo da anlise e crtica jurdica geral dos instrumentos
de participao popular na administrao pblica. Por isso indispensvel
abrir-se aqui um parntese para a cincia poltica.
Neste setor, parecem realmente teis as distines apresentadas por
DIOGO FIGUEIREDO MOREIRA NETO (1992), que ordenou os problemas
relacionados participao popular (sentido amplo) em trs nveis de
dificuldades: a apatia poltica, a abulia poltica e a acracia poltica.
Uma conceituao simples dessas trs situaes, seguindo as lies do
referido mestre, pode ser formulada nos seguintes termos:
a) apatia poltica (falta de estmulo para ao cidad);
b) abulia poltica (no querer participar da ao cidad, dizer,
recusar a participao);
c) acracia poltica (no poder participar da ao cidad).
Essas so as situaes gerais, extradas da anlise poltica, que
merecem reflexo. A considerao isolada de cada qual pode evitar a
teorizao abstrata, que uniformiza as situaes reais, como se os
problemas de participao popular fossem os mesmos para todas classes
sociais e, especialmente, fossem idnticos aos problemas enfrentados pela
classe mdia urbana. A participao no uniforme em qualquer lugar do
planeta. Como bem enfatiza SANCHEZ MORN (1987: 20), "el grado de
participacin real en las decisiones pblicas nunca puede decirse igual para los
distintos grupos sociales".
Qual a efetividade de um enorme arcenal de aes constitucionais e
instrumentos de participao formal, por exemplo, diante de situaes de
acracia poltica, de baixo grau de escolarizao da populao e de distncia
dos centros de deciso, para no referir situaes ainda mais graves, como as
da escravido laboral e as decorrentes do coronelismo tardio? As questes de

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participao popular em cada nvel ou situao referida reclamam solues
operacionais distintas.
A apatia poltica, a falta de estmulo para ao cidad, relaciona-se mais
diretamente falta de informao sobre os direitos e deveres dos cidados; a
falta de vias de comunicao direta realmente geis do cidado em face do
aparato do Estado; a falta de resposta a solicitaes; a falta de tradio
participativa e excessiva demora na resposta de solicitaes ou crticas.
A abulia poltica (no querer participar da ao cidad), relaciona-se, por
sua vez, com o ceticismo quanto a manifestao do cidado efetivamente ser
levada em considerao pela administrao pblica, bem como pela falta de
reconhecimento e estima coletiva para atividades de participao cidad.
A acracia poltica (no poder participar da ao cidad), como
antecipado atrs, diz diretamente respeito ao baixo grau de escolarizao dos
requerentes; ao formalismo administrativo e a ausncia da prtica de
converso de solicitaes orais em solicitaes formalizadas; falta de
esclarecimento dos direitos e deveres das partes nos processos
administrativos; complexidade e prolixidade excessiva das normas
administrativas, alm dos graves problemas de ordem poltica e econmica
prpria de pases subdesenvolvidos (ou, como preferem os mais sensveis, de
pases emergentes).
O enfrentamento dessas trs situaes patolgicas quanto
participao popular em geral, em especial perante a administrao pblica,
muitas vezes no reclama novos e mirabolantes instrumentos processuais de
garantismo. Na verdade, reclamam muitas vezes providncias simples,
perfeitamente realizveis por deciso infra-constitucional e mesmo
administrativa. A questo mais facilmente visualizada quando consideramos
os tipos de interveno do cidado na administrao pblica.

3. TIPOLOGIA DA PARTICIPAO NA ADMINISTRAO PBLICA
A participao popular apresenta-se sob formas diversificadas,
heterogneas, que cabe referir a breve trecho para evitar simplificaes
excessivamente redutoras do tema).
A participao popular quanto eficcia de sua ao, segundo
entendemos, pode ser :
(a) vinculante;
(a.1.) decisria (ex. co-gesto)
(a.2.) condicionadora (ex. conselhos administrativos, que limitam
discricionariedade da autoridade superior, exigindo motivao extensa em
pronunciamentos divergentes);

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(b) no vinculante (ex. conselhos meramente consultivos);
A participao popular, ainda, quanto matria e a estrutura de sua
interveno pode ser:
(a) consultiva
(a.1.) individual (ex. colaborao especializada)
(a.2.) colegial (ex. conselhos consultivos);
(a.3.) coletiva (ex. audincias pblicas)
(b) executiva
(a.1.) co-gesto (ex. conselho de gesto)
(a.2.) autnoma (ex. organizaes sociais, ongs, entidades de utilidade
pblica)
EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA (1998: 82-93), elaborou uma outra
classificao das formas de participao na administrao pblica que convm
referir:
a) participao orgnica: insero dos cidados, enquanto tais (no
como funcionrios ou polticos), em rgos da estrutura do poder Pblico; ex.
as corporaes pblicas; administrao no corporativa; tcnicas de
representao de interesses e tcnica de colaborao de especialistas.
b) participao funcional: atuao cidad fora do aparato
administrativo, mas em atividades materialmente pblicas, com o auxlio ou
concordncia da Administrao; ex. consultas pblicas; denncias; exerccio de
aes populares; peties e propostas;
c) participao cooperativa: atuao do cidado como sujeito privado,
sem exercer funo materialmente pblica, mas em atividades de interesse
geral, com apoio do Poder Pblico. Ex. atividades de entidades de utilidade
pblica, entre outras.
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (1993: 134-138), por sua vez,
sugere uma classificao dicotmica, com evidentes mritos didticos:
a) participao direta: a realizada sem a presena de
intermedirios eleitos; exemplifica com o direito de ser ouvido e a enqute
(consulta opinio pblica sobre assunto de interesse geral);
b) participao indireta: a realizada atravs de intermedirios,
eleitos ou indicados; exemplifica com a participao popular em rgo de
consulta, a participao popular em rgo de deciso, a participao por meio
do ombudsman e a participao por via do Poder J udicirio.

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A partir dessas tipologias podemos ordenar os diversos mecanismos
processuais de participao popular na administrao pblica.

4. INSTRUMENTOS PROCESSUAIS
So vrios os instrumentos processuais de participao hoje
empregados na administrao pblica, com maior ou menor grau de
autenticidade e integrao social. Nos limites desta interveno, cabe referir
em especial os seguintes, quando empregados para tutela de interesses
sociais:
a) consulta pblica (abertura de prazo para manifestao por escrito
de terceiros, antes de deciso, em matria de interesse geral);
b) audincia pblica (sesso de discusso, aberta ao pblico, sobre
tema ainda passvel de deciso);
c) colegiados pblicos (reconhecimento a cidados, ou a entidades
representativas, do direito de integrar rgo de consulta ou de deliberao
colegial no Poder Pblico);
d) assessoria externa (convocao da colaborao de especialistas
para formulao de projetos, relatrios ou diagnsticos sobre questes a serem
decididas);
e) denncia pblica (instrumento de formalizao de denncias
quanto ao mau funcionamento ou responsabilidade especial de agente pblico;
ex. representao administrativa);
f) reclamao relativa ao funcionamento dos servios pblicos
(difere da representao administrativa, pois fundamenta-se em relao jurdica
entre o Estado ou concessionrio do Estado e o particular-usurio);
g) colaborao executiva (organizaes que desenvolvam, sem
intuito lucrativo, com alcance amplo ou comunitrio, atividades de colaborao
em reas de atendimento social direto);
h) ombudsman (ouvidor);
i) participao ou controle social mediante aes judiciais (ao
popular, ao civil pblica, mandado de segurana coletivo, ao de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, entre outras);
j) fiscalizao orgnica (obrigatoriedade, por exemplo, de
participao de entidades representativas em bancas de concursos pblicos,
v.g, OAB).
Vrios desses mecanismos procedimentais encontram fundamento
constitucional direto (CF, v.g., arts. Art. 5
o
, XXXIII, XXXXIV, a, LXIX, LXX,

8
LXXI, LXXII, LXXIII, LXXVII; 10; 37, 3
o
.; 58, II; 74, 2
o
; 132; 216, 1
o
.). Outros
entram arrimo em regulao infraconstitucional, como os constantes da recente
Lei de Normas Gerais de Processo Administrativo (Lei 9784/99, v.g., art.s. 31 a
34). Mas, indistintamente, esses instrumentos so pouco utilizados e
conhecidos, a demonstrar que a questo sobretudo cultural, vinculada ao
nosso passado colonial e a nossas prticas de explorao egostica das
vantagens produzidas pela coletividade, antes de ser um problema de lacuna
normativa.
So instrumentos que podem servir participao popular, expresso
poltica da coletividade, mesmo quando sejam desencadeados por indivduos
singulares. Mas nem sempre receberam esse matiz, podendo, em alguns
casos, caracterizar meros instrumentos de participao pessoal,
homenageando interesses exclusivamente privados. Neste sentido, como bem
assinala mestre CARLOS AYRES BRITTO (1992: 85), a participao popular
somente ocorrer quando for possvel identific-la como manifestao de poder
poltico e no como simples expresso de direito pblico subjetivo. Na mesma
trilha, mas de outro modo, parafraseando a definio dada por KELSEN aos
direitos polticos, pode-se dizer que os instrumentos referidos sero
mecanismos de participao popular quando interferirem na formao da
ordem jurdica, quando estiverem vinculados conformao objetiva do
exerccio de funes estatais (MODESTO, 1995).

5. CONCLUSO
A ordem jurdica brasileira no carente de instrumentos normativos
para operacionalizao da participao popular na administrao pblica. Mas
a participao permanece escassa. Falta uma clara percepo de suas
dimenses no normativas e a explorao mais atenta das normas
existentes.
A expectativa formada a partir dessa constatao paradoxal, sendo
semelhante quela que NORBERTO BOBBIO (1988: 155) considerava ser um
dever dos intelectuais, agentes obrigados a conjugar permanentemente o
otimismo da vontade com o pessimismo da inteligncia.
Segundo o mestre italiano, o pessimismo da inteligncia
perfeitamente compatvel com o otimismo da vontade.
O pessimismo da vontade conduz "resignao", que forma mais
comum de pessimismo, pois relacionada esfera da ao. Pessimista
aquele que espera o pior, aquele que adota postura derrotista, aquele que
encara a realidade sem esperana. Em matria de participao, a resignao
a prpria negao da possibilidade de tomar parte, interferir, alterar as
circunstncias.
Aquele que exercita o pessimismo da inteligncia, reversamente,
essencialmente um realista, pois teme o pior exatamente pelo desejo de

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realizar ardentemente o melhor. Em matria de participao, sem o temor
quanto ineficcia do sistema normativo conquistado, no h realismo, mas
apenas retrica sem compromisso e idealizao sem conseqncia. O
contrrio do pessimismo da inteligncia, diz o mestre italiano, no a
esperana, mas a arrogncia e a imprudncia.
Ante a situao brasileira, eminentemente paradoxal, porque rica no
plano normativo e pobre no plano da vivncia efetiva da participao, parece
prudente dar ouvidos advertncia do mestre italiano. Estudar as normas
estimuladoras da participao cidad com o entusiasmo dos que desejam a
sua plena realizao, mas com a conscincia serena de que, no plano dos
fatos, h muito terreno a percorrer.

BIBLIOGRAFIA REFERIDA
AYRES BRITTO, Carlos. "Distino entre Controle Social do Poder e
Participao Popular", In: Revista de Direito Administrativo (RDA), Rio
de J aneiro, n. 189, pp. 114-122, jul./set., 1992.
BOBBIO, Norberto. Las ideologias y el Poder em Crisis. Trad. J uana Bignozzi.
Barcelona, Ed. Ariel, 1988.
CCERO, Marco Tlio. Da Repblica. Traduo. Amador Cisneiros. Bauru,
Edipro, 1995 (Srie Clssicos).
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.Participao Popular na Administrao
Pblica, In: Revista Trimestral de Direito Pblico, So Paulo, n. 1,
1993, pp. 128-139.
DUARTE, David. Procedimentalizao, Participao e Fundamentao: para
uma concretizao do princpio da imparcialidade administrativa como
parmetro decisrio. Coimbra, Ed. Almedina, 1996.
ENTERRIA, Eduardo Garcia de y FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de
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KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. Trad. Lus Carlos
Borges. So Paulo, Martins Fontes; Braslia, Editora Universidade de
Braslia, 1990.
MODESTO, Paulo. Direito e Poder Poltico. Estado e Direito - O Problema da
Legitimidade. In: Revista dos Tribunais (RT), So Paulo, ano 84, vol.
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MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Direito da Participao Poltica. Rio de
J aneiro, Renovar,1992.
MRON, Miguel Sanchez. La Participacin del Ciudadano en la Administracin
Pblica. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1980.

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Referncia Bibliogrfica deste Trabalho (ABNT: NBR-6023/2000):
MODESTO, Paulo. Participao Popular na Administrao Pblica: mecanismos de
operacionalizao. Revista Eletrnica de Direito do Estado, Salvador, Instituto de
Direito Pblico da Bahia, n. 2, abril/maio/junho, 2005. Disponvel na Internet:
<http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: xx de xxxxxxxx de xxxx

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