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RAQUEL VASCONCELLOS BRAMBILLA

O CONTROLE DO REGIME JURDICO DE SERVIO PBLICO COMO GARANTIA FUNDAMENTAL


Projeto de Mono r!"#! !$re%ent!do !o &'r%o de B!&(!re)!do e* D#re#to+ E%&o)! de D#re#to e Re)!,-e% Intern!&#on!#%+ F!&')d!de% Inte r!d!% do Br!%#) . Un#Br!%#)/ Or#ent!dor!0 Pro"!/ M%/ Adr#!n! d! Co%t! R#&!rdo S&(#er/

CURITIBA 1223

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4 APRESENTA5O O Estado Moderno nasceu para exercer determinadas atividades e entre estas est o servio pblico atividade que tem como fim imediato a satisfao de interesses pblicos, definidos como tais no ordenamento jurdico, e que se submete a um re ime jurdico especfico de !ireito "blico# $al re ime jurdico especfico % o consa rado no arti o &', ( )', da *ei n' +#,+- de )#,,., que preenc/e o conceito jurdico indeterminado de servio adequado, previsto no arti o )-., par rafo nico, 01, da 2onstituio 3ederal# 4o entanto, para que o referido re ime jurdico seja observado na prestao do servio pblico e, conseq5entemente, que o servio adequado seja prestado, independentemente de quem o preste, % necessrio que /aja o controle na prestao dessa atividade# 2onsiderando que s6 / sentido /aver o controle dos atos administrativos porque o Estado tomou para si o poder de prestar determinadas atividades e que o re ime jurdico de servio pblico % direito fundamental, o controle do re ime jurdico de servio pblico % uma forma de arantia e concreti7ao dos direitos fundamentais e % aqui que reside a sua import8ncia# !essa forma, mostra9se relevante o levantamento das formas de controle da administrao pblica na prestao de servio pblico, das conseq5:ncias da omisso desse controle para a democracia e para os direitos fundamentais e das alternativas que sobram ao cidado quando / a referida omisso# ;demais, tendo em vista que os poderes estatais devem ser pressionados para prestar o servio pblico adequado, bem como reali7ar o devido controle para que assim ocorra, que se deve fa7er diminuir a descrena no que tan e aos mecanismos de controle sobre a ;dministrao para que os cidados sejam incentivados a a ir na busca da prestao do servio pblico adequado, revela9se de rande relev8ncia um estudo mais aprofundado sobre o tema em questo, considerando, principalmente, que o contexto atual demanda a mel/oria e a maior efetividade dos mecanismos de controle j existentes e at% mesmo a criao de

novos para que sejam satisfeitas as condi=es que estabelecem os princpios do re ime jurdico de servio pblico# 1 OBJETO E OBJETIVOS <#) O>?E$01O @EA;* Aeali7ar a reviso biblio rfica sobre o tema, analisando a respectiva evoluo doutrinria, jurisprudencial e normativa, aprofundando o estudo sobre a import8ncia do controle do re ime jurdico de servio pblico como fundamental# <#< O>?E$01OB EB"E2C302OB O presente trabal/o tem como objetivos especficosD analisar os modelos de Estado e suas respectivas formas de controle da administrao pblicaE reali7ar um panorama eral do controle da administrao pblicaE reali7ar um panorama do servio pblico e de seu re ime jurdicoE relacionar o controle da administrao pblica e do servio pblico com a concreti7ao dos direitos fundamentais, bem como a consa rao da democraciaE demonstrar a import8ncia do controle do re ime jurdico de servio pblico como arantia fundamental# 6 JUSTIFICATIVA Os estudos e debates sobre o tema do controle da prestao do servio pblico em face de seu re ime jurdico t:m como fim a mel/oria e a maior efetividade dos mecanismos de controle j existentes e at% mesmo a criao de novos para que sejam satisfeitas as condi=es que estabelecem os princpios do arantia

re ime jurdico de servio pblico, pois GiH os poderes estatais so pressionados para que assim ocorra, GiiH fa7em diminuir a descrena no que tan e aos mecanismos de controle sobre a ;dministrao e, com isso, GiiiH os cidados so incentivados a a ir na busca da prestao do servio pblico adequado# "ortanto, considerando o contexto atual da prestao do servio pblico e do re ime jurdico de tal atividade, vislumbra9se a necessidade de se refletir sobre o seu respectivo controle no meio acad:mico# 7 REVIS5O BIBLIOGR8FICA "or ser muito especfico o tema do controle do re ime jurdico de servio pblico como arantia fundamental e contar, portanto, com poucas obras que abordem o assunto, o presente trabal/o apresentar e problemati7ar, entre outros, os conceitos dos modelos de Estado, de controle da ;dministrao "blica, de servio pblico e de arantias e direitos fundamentais expressos pela doutrina# 4o que tan e aos modelos de Estado, ser utili7ado o livro de ?or e M0A;4!;, Teoria do Estado e da Constituio1, que trata da locali7ao /ist6rica do Estado e do !ireito "blico do Estado Moderno europeu# 3a79se necessrio trabal/ar com o conceito de servio pblico de 2elso ;ntInio >andeira de ME**OD
Servio pblico % toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada J satisfao da coletividade em eral, mas fruvel sin ularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem l/e faa as ve7es, sob um re ime de !ireito "blico portanto, consa rador de prerro ativas de supremacia e de restri=es especiais institudo em favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo# < G rifos do autorH#

; partir do citado conceito, pode9se abstrair que a noo de servio pblico % composta necessariamente de um elemento material, que versa sobre o oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada J satisfao da
M0A;4!;, ?or e# Teoria do Estado e da Constituio# Aio de ?aneiroD 3orense, <KKF# ME**O, 2elso ;ntInio >andeira de# Curso de Direito Administrativo# ).# ed#, Bo "auloD Mal/eiros, <KKF, p# &)<#
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coletividade em eral e fruvel sin ularmente pelos administrados, e um elemento formal, que % a submisso de tal atividade a um re ime jurdico especfico de !ireito "blico Gj que se fala Msob um re ime de !ireito "blico G###H institudo em favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativoN e no simplesmente sob o re ime de !ireito "blicoH# ;ssim, como entende a doutrina majoritria atualmente, ao lado de outras atividades do Estado como o poder de polcia e o fomento encontra9se o servio pblicoD uma atividade que tem como fim imediato a satisfao de interesses pblicos, definidos como tais no ordenamento jurdico, e que se submete a um re ime jurdico especfico de !ireito "blico# 2onforme bem coloca !io o de 3i ueiredo MOAE0A; 4E$O,
G###H o re ime dos servios pblicos apresenta caractersticas funcionais pr6prias, que o estremam do re ime comum dos servios privados, sinteti7ada em oito princpios jurdicos informativos dos servios pblicosD a eneralidade, a continuidade, a re ularidade, a efici:ncia, a atualidade, a se urana, a cortesia e a modicidade, que, em conjunto, atendem ao conceito jurdico indeterminado constitucional de servio adequado Gart# )-., par rafo nico, 01, 23H, tal como constante da *ei n' +#,+-, de ). de fevereiro de ),,. Gart# &', ( )'H e tamb%m expresso como direito do consumidor, na *ei n' +#K-+, de )) de setembro de )#,,K Gart# &', OH# 3

Bubmetendo9se a um re ime especfico de !ireito "blico, a prestao do servio pblico deve ser controlada para que sejam satisfeitas as condi=es que estabelecem os princpios de seu re ime jurdico# Be undo Odete ME!;P;A, o tema do controle sobre as atividades da ;dministrao "blica se relaciona com a visibilidade ou transpar:ncia no poder estatal, com a democracia e com a corrupo# 2/e a a afirmar que menor seria a corrupo se os mecanismos de controle sobre a ;dministrao fossem mais efetivosL# ; mesma autora defende a import8ncia dos controles institucionali7ados, bem como dos controles no9institucionali7ados# Os primeiros, que so os inseridos no processo do poder, dos quais decorrem uma provid:ncia do a ente
MOAE0A; 4E$O, !io o de 3i ueiredo# Curso de Direito Administrativo# )L# ed#, Aio de ?aneiroD 3orense, <KK&, p# L<&9L<-# 4 ME!;P;A, Odete# Direito Administrativo Moderno# -# ed#, Bo "auloD A$, <KKF, p# LK.9 LK&#
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controlador, possui insufici:ncias e inefetividades no >rasil, sendo necessrio que as t%cnicas e as atividades fiscali7adoras se aprimorem a fim de /aver um mel/or desempen/o da ;dministrao# Os ltimos, tamb%m c/amados de controles sociais, por erarem repercuss=es, contribuem para o mel/or desempen/o da ;dministrao# Existem vrias classifica=es para o controle da ;dministrao e, quanto ao crit%rio do a ente controlador, o controle pode ser interno Mquando o a ente controlador inte ra a pr6pria ;dministrao G###H, exercido pela pr6pria ;dministrao sobre seus 6r os e suas entidades da ;dministrao indiretaN . ou externo MG###H % efetuado por 6r o, ente ou instituio exterior J estrutura da ;dministrao G###H, situando9se nesta esp%cie o controle reali7ado por institui=es polticas, por institui=es t%cnicas e por institui=es precipuamente jurdicas#N & !essa forma os controles interno e externo so esp%cies de controle da ;dministrao# O controle sobre a ;dministrao possui ainda modalidadesD
aH quanto ao aspecto em que incideD a)H controle de le alidade, visando J le alidade em eral ou J le alidade contbil9financeiraE a<H controle de m%ritoE aFH controle da Mboa administraoN Gefici:ncia, produtividade, estoHE bH quanto ao momento em que se exerceD b)H controle pr%vio, por reali7ar9se antes da eficcia da medida ou decisoE b<H controle concomitante, que se efetua durante a reali7ao da medida ou atoE bFH controle sucessivo ou a posteriori, reali7ado ap6s a edio do ato ou adoo da medidaE cH quanto J amplitudeD c)H controle de ofcio, por iniciativa do pr6prio a enteE d<H controle por provocao, quando pessoas, entidades, associa=es, solicitam a atuao do a ente controladorE dFH controle compuls6rio, que se reali7a necessariamente no momento oportuno, em atendimento a normas que o disciplinam# 7

4o entanto, cumpre frisar que, pelo fato de ser a responsvel pela atividade, estando diretamente vinculada a esta, exercendo controle direto e constante sobre o executor do servio pblico, a interveno da ;dministrao "blica MG###H % maior do que a aplicao de medidas decorrentes do poder de polcia###N+#
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0bidem, p# LK&9LK-# 0bidem, p# LK-# 7 0dem# 8 0bidem, p# FF,#

Em relao a relev8ncia dos princpios consa radores do re ime jurdico de servio pblico, fa79se importante citar a ilustre passa em do autor ?uare7 3AE0$;B os princpios fundamentais do !ireito ;dministrativoD M; :nfase conferida aos princpios / de ser vista como um convite ao aprimoramento do controle em suas vrias modalidades# !ecididamente, tais princpios no devem ser pronunciados em vo, de forma ostentat6ria, circunstancial ou secundria# ;o rev%s, precisam ser entendidos como nortes superiores, vitais e vitali7antes G###HN ,# "ortanto, para asse urar a supremacia do interesse pblico sobre o privado e a indisponibilidade do interesse pblico, bem como para satisfa7er as condi=es que estabelecem os princpios do re ime jurdico do servio pblico, a ;dministrao "blica deve controlar a prestao dos servios pblicos e tal controle se confi ura numa pblico# Aomeu 3elipe >;2E**;A 30*QO explica as fun=es das fundamentaisD M;s arantias arantias constitucionais apresentam, por sua ve7, dupla arantia fundamental ao re ime jurdico de servio

funcionalidade# ;tuando, subjetivamente, na tutela de direitos dos administrados, comportam9se como M arantia dos administradosNE e, objetivamente, ao prevenir e remediar viola=es do direito objetivo vi ente, como M arantias da le alidadeN#N )K# ;primorando a mat%ria, ?os% ;fonso da B0*1; classifica as arantias dos direitos fundamentais em sobre as ltimasD
G###H consistem nas institui=es, determina=es e procedimentos mediante os quais a pr6pria 2onstituio tutela a observ8ncia ou, em caso de inobserv8ncia, a reinte rao dos direitos fundamentais# Bo, por seu lado, de dois tiposD a! "arantias constitucionais "erais, que so institui=es constitucionais que se inserem no mecanismo de freios e contrapesos dos poderes e, assim, impedem o arbtrio com o que constituem, ao mesmo tempo, t%cnicas de arantia e respeito aos direitos fundamentaisE so arantias erais precisamente porque consubstanciam salva uardas de um re ime de respeito J pessoa /umana em toda a sua dimensoE b! "arantias constitucionais especiais , que so prescri=es constitucionais estatuindo t%cnicas e mecanismos que, limitando a atuao dos 6r os estatais ou de particulares, prote em a eficcia, aplicabilidade e a inviolabilidade dos direitos fundamentais de modo especial so t%cnicas preordenadas 3AE0$;B, ?uare7# # Controle dos Atos Administrativos e os $rinc%pios &undamentais # <# ed#, Bo "auloD Mal/eiros, ),,,, p#).# 10 >;2E**;A 30*QO, Aomeu 3elipe# $rocesso administrativo disciplinar# Bo "auloD Max *imonad, <KKF, p# &)#
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arantias

erais e

arantias constitucionais e ensina

+ com o objetivo de asse urar a observ8ncia desses direitos considerados em sua manifestao isolada ou em rupos#))

!iante do exposto, a reviso biblio rfica sobre o tema neste trabal/o ser reali7ada com as obras supracitadas, entre outras, de maneira a apresentar conceitos e problemati79los a fim de que se possa trabal/ar de maneira mais aprofundada# 9 METODOLOGIA O presente trabal/o utili7ar o m%todo l6 ico9dedutivo, baseando9se na construo doutrinria, jurisprudencial e normativa, sendo analisada a refer:ncia do instituto do controle em relao ao servio pblico em face dos princpios que inte ram o re ime jurdico da referida atividade# ; pesquisa biblio rfica sobre o tema, por meio de arti os jurdicos, doutrina, questo# revistas jurdicas, jurisprud:ncia, normas constitucionais e infraconstitucionais ser o m%todo de procedimento especfico do trabal/o em

B0*1;, ?os% ;fonso da# Curso de Direito Constitucional $ositivo# <+# ed#, Bo "auloD Mal/eiros, <KK-, p# )++9)+,#

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: CRONOGRAMA

PERODO DE E;ECU5O . 1223 M;0O M;A ;@O 4O1 O O OP$ ;>A !ER O O 3E1 ?P4 BE$ O O O O O 3E1 ?P* O O O O O O O O O O O O

;$010!;!EB !efinio "roblema Elaborao do "r%9"rojeto Entre a do "r%9"rojeto Elaborao do "rojeto Entre a do "rojeto 2oleta de 3ontes Elaborao Mono rafia

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PERODO DE E;ECU5O . 122< M;0O M;A M;A O O ;>A 3E1 ?P4 O ?;4 ?;4 O O O

;$010!;!EB 2oleta de 3ontes Elaborao Mono rafia Entre a Mono rafia !efesa

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= LEVANTAMENTO BIBLIOGR8FICO INICIAL >;2E**;A 30*QO, Aomeu 3elipe# $rocesso administrativo disciplinar# Bo "auloD Max *imonad, <KKF# 3AE0$;B, ?uare7# # Controle dos Atos Administrativos e os $rinc%pios &undamentais# <# ed#, Bo "auloD Mal/eiros, ),,,# ME!;P;A, Odete# Direito Administrativo Moderno# -# ed#, Bo "auloD A$, <KKF# ME**O, 2elso ;ntInio >andeira de# Curso de Direito Administrativo# ).# ed#, Bo "auloD Mal/eiros, <KKF# M0A;4!;, ?or e# Teoria do Estado e da Constituio# Aio de ?aneiroD 3orense, <KKF# MOAE0A; 4E$O, !io o de 3i ueiredo# Curso de Direito Administrativo# )L# ed#, Aio de ?aneiroD 3orense, <KK&#

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B0*1;, ?os% ;fonso da# Curso de Direito Constitucional $ositivo# <+# ed#, Bo "auloD Mal/eiros, <KK-#