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desenvolvimento e a complexidade do crime organizado internacional tm capturado crescente ateno dos cientistas sociais, preocupados com os efeitos negativos desse fenmeno para as instituies polticas, para a economia ou para a segurana pblica e internacional.1 Com notveis excees, a literatura especializada fortemente impregnada de um senso comum que, com variaes de forma ou contexto, apresenta a seguinte linha de raciocnio: (1) a globalizao incrementa fluxos de comrcio, pessoas, capitais, culturas e conhecimentos; no entanto, esse processo tem uma face obscura: o advento das organizaes criminosas transnacionais; (2) essa forma de cr iminalidade extremamente pervasiva e ameaa a soberania dos Estados; (3) tal ameaa exige uma profunda cooperao internacional para ser derrotada; (4) o crime organizado internacional pode ser eliminado. Assim, o combate criminalidade organizada destacado na agenda global, juntamente com as questes do ambiente, da pobreza, dos direitos humanos e da matriz energtica. O argumento esquemati* Artigo recebido em 20 de setembro de 2011 e aprovado para publicao em 29 de fevereiro de 2012. Os autores agradecem a todos os colegas do NERINT e do CEGOV pelas contribuies feitas ao manuscrito e pelo estimulante ambiente de trabalho na UFRGS. ** Ps-doutor pela Universidade de Oxford, professor associado de Poltica Comparada e Segurana Internacional na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), coordenador adjunto do Programa de Estudos Estratgicos Internacionais (PPG EEI) e diretor do Centro de Estudos Internacionais de Governo (CEGOV). E-mail: mcepik@gmail.com. *** Mestrando em Cincia Poltica pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP/UERJ). E-mail: pedro.santos.borba@gmail.com.

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zado acima intuitivo e no de todo equivocado. No entanto, ele seguramente insuficiente para compreender, classificar e formular polticas a respeito do crime organizado, especialmente no plano internacional. Nesse esforo, cabe destacar os avanos na anlise do tema por brasileiros no perodo recente, que tm constitudo uma agenda de pesquisa sobre crime organizado que vai alm dos estudos de caso descritivos (MOTTA; DUTRA, 2010; OLIVEIRA, 2007a; OLIVEIRA; ZAVERUCHA, 2006, 2010; PROCPIO, 1999; PROCPIO; VAZ, 1997; RODRIGUES, 2003, entre outros). Ainda assim, o interesse da comunidade cientfica brasileira ainda menor do que a percepo sobre a importncia do fenmeno por parte dos agentes pblicos, como evidenciam, por exemplo, as 24 reunies nacionais do Grupo Nacional de Combate s Organizaes Criminosas (GNCOC), que rene mais de duzentos procuradores de justia e representantes de vrios rgos federais. Buscando contribuir para esse debate, aportando-o na perspectiva da segurana internacional, o presente trabalho tem trs objetivos: (1) propor uma definio de trabalho para crime organizado, inserindo-a em seu contexto social e internacional o que ser feito a seguir; (2) avaliar a relao entre crime organizado e Estado do ponto de vista poltico, bem como a fuso entre crime organizado e insurgncia o que ser feito na segunda seo; e (3) debater as principais ferramentas que se podem empregar, no plano domstico e internacional, para controlar o crime organizado o que ser feito na terceira seo. O fio condutor do trabalho dado pelo esforo de lanar bases consistentes para a incorporao analtica das organizaes criminosas rea de segurana internacional.

O crime uma violao da lei escrita e, enquanto tal, pode ser diferenciado entre os delitos com motivao econmica (trfico de drogas, por exemplo) e os que no a possuem (estupro, por exemplo). Alm
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disso, so discernveis entre crimes de dano direto (latrocnio, por exemplo) e de prejuzo difuso (contrabando, por exemplo). Os pr imeiros atingem vtimas especficas, que so prejudicadas pelo crime e, em situaes normais, buscaro a justia para reparao. Os segundos no prejudicam diretamente nenhuma pessoa fsica ou jurdica, mas a lei entende que ofendem moral ou economicamente a sociedade como um todo e devem, portanto, ser considerados ilegais (LYMAN; POTTER, 2000, p. 6). Nosso ponto de partida situar o crime organizado no campo dos crimes economicamente motivados e, em sua ampla maioria, de prejuzo difuso. Via de regra, essa modalidade de crime responde ao estmulo de mercados ilegais ou estritamente controlados. Crimes de dano direto como o roubo a banco ou a extorso mediante sequestro so frequentemente executados em grupo, mas so raros os grupos que conseguem se estabilizar nessas atividades, dada a mobilizao que elas geram nas foras policiais. Uma organizao envolvida no comrcio ilegal de armas ou no narcotrfico pode operar por dcadas. Como veremos, a permanncia e a regularidade so elementos bsicos de uma organizao criminosa e, para logr-los, fundamental evitar a investigao e a perseguio dos Estados. As organizaes criminosas que atingem propores internacionais raramente praticam o crime de dano direto como sua atividade central, sendo uma exceo relevante a pirataria martima. Alm dessa distino inicial, convm salientar que, sob a insgnia de crime organizado, pode-se referir a pelo menos trs planos de anlise: o grupo criminoso, o cluster regional e o mercado ilegal (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2002). O primeiro compreende o nvel das unidades, isto , das organizaes criminosas especficas, com seus membros restritos, sua forma e locus de atuao; no nvel intermedirio, h os clusters criminosos, um recorte territorializado das associaes ou agrupamentos de organizaes criminosas e/ou indivduos, que interagem continuamente em virtude de sua justaposio geogrfica; no terceiro nvel, consideramos a dinmica do mercado ilegal, com seus demandantes e ofertantes onde quer que estejam (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2002, p. 7-9). Sendo este ltimo j razoavelmente claro na literatura, e o segundo conceitu377

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almente dependente do primeiro, cabe oferecer uma definio de trabalho para o primeiro nvel, o das unidades. Nesse propsito, verificamos que a literatura se divide basicamente em dois mtodos: de um lado, surgem os conceitos formados pela agregao cumulativa de caractersticas, como hierarquia, recurso violncia, perenidade, capacidade de corrupo etc. (JACOBS; PANARELLA, 1998; LYMAN; POTTER, 2000; MINGARDI, 2007; MOTTA; DUTRA, 2010); de outro, surgem as iniciativas, mais raras, de formular definies parcimoniosas do crime organizado, assentadas em um princpio explicativo nico, como a busca do lucro ou a racionalidade formal (OLIVEIRA, 2007a; OLIVEIRA; ZAVERUCHA, 2006, 2010; ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2010). A apresentao detalhada de cada abordagem no cabe aqui; contudo, para nossos objetivos, reconhecemos que qualquer ontologia se equilibra entre um imperativo de especificidade (referir-se ao objeto pretendido e no a outro qualquer) e outro de parcimnia (simplificar os parmetros definidores). Cientes dessa exigncia, entenderemos por crime organizado os coletivos que operam crimes regularmente cuja modalidade se insere tendencialmente na interseo entre motivao econmica e prejuzo difuso e que desenvolvem capacidades organizacionais, coercitivas, tcnicas e polticas que so funcionais execuo desses crimes, sejam elas integral ou parcialmente ilcitas. O cerne da definio incide sobre a funcionalidade do acmulo de capacidades para o locupletamento ilcito. Isso nos permite, de um lado, esquivar-nos do esforo de definir o fenmeno pela sobreposio de seus atributos especficos, o que dificulta a manipulao do conceito, e, de outro, reafirmar a centralidade ontolgica do lucro sem recorrer a qualquer reductio ad absurdum economicista, que negligenciaria o poder e o nvel das unidades (organizaes). Ademais, o critrio da funcionalidade considera as redes de corrupo, coao e cooptao como parte constituinte, e no subproduto, da ao das organizaes criminosas, assim como justifica que tais organizaes no obedeam a um padro regular de estruturao interna, de agressividade, de internacionalizao ou de associao com o Estado, mas sim que adaptem seus distintos recursos extraeconmicos s contingncias do mercado em que atuam e
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aos constrangimentos impostos pelas foras de segurana ou por organizaes rivais. O prximo passo transpor essa construo conceitual para a anlise do seu referencial sociolgico. Como se sabe, a desintegrao do tecido social urbano possui estreita vinculao com o recrutamento para atividades ilcitas, de modo que os pobres, jovens, desempregados, presidirios, rfos e imigrantes configuram uma fora de trabalho potencial para as organizaes criminosas. Nesse contexto de fragilidade social, a prtica criminosa vai se despindo da conotao negativa que lhe reputada, sendo uma ferramenta de afirmao pessoal e material conforme o indivduo passe a formar parte de um grupo, com suas prprias regras e sua prpria histria. Por essa razo, os jovens marginalizados recrutados pelo crime adquirem uma identidade prpria, de pertencimento e fidelidade organizao (VON LAMPE, 2008). A tendncia que esses laos sejam mais fortes de acordo com o rigor e a seletividade do processo de recrutamento, socializao, ascenso e sucesso na liderana (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2002). Em paralelo, o crime organizado possui uma relao profunda, ambgua e oportunista com as classes dominantes, nas esferas pblica e privada. O desenvolvimento da atividade criminosa irresistivelmente constri interfaces entre o lcito e o ilcito, combinando as capacidades de corromper, coagir e seduzir (fraude, fora e fidelidade) para ampliar a rede social do crime organizado para alm do grupo de indivduos diretamente engajados em suas atividades finalsticas. A necessidade de lavar a receita ilegal gera, por si s, outra necessidade de se criar negcios legais, que, por sua vez, se reproduzem por conta prpria e servem de referncia para outras atividades ilcitas. Para manter esses estabelecimentos resguardados da fiscalizao do Estado, transborda-se parte do excedente para o sistema de justia criminal, que, alm de conivncia, pode proporcionar um canal privilegiado para obteno ilegal de mercadorias e servios. Ao obter contatos nas polcias, no judicirio, no sistema financeiro e na poltica local, e ao demandar os servios de advogados, contadores, qumicos e outros tcnicos, as organizaes criminosas irradiam sua influncia social e dificultam a deter379

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minao dos segmentos sociais que as compem. Para alm do esteretipo criminoso, portanto, h um amplo espectro de atividades que se situam no hbrido entre o legal e o ilegal, entre o oculto e o revelado, entre o pblico e o privado. nessa regio cinzenta que o crime organizado incorpora fatias da elite poltica e econmica, ou, difcil precisar, a elite poltica e econmica incorpora parcialmente o crime organizado. Finalmente, vale mencionar a internacionalizao do crime organizado, que impulsionou o tema para a agenda de pesquisa de segurana internacional. A literatura extensa e repetitiva ao tratar das transformaes sociais e tecnolgicas responsveis pelo incremento dos fluxos internacionais nas ltimas dcadas. Com ironia, o relatrio do Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (em ingls, UNODC) descreve o fenmeno como o crescente movimento de tudo (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2010, p. 29). Nessa linha, a relao entre o crime organizado com a tecnologia e com a chamada globalizao interpretada com precria perspectiva histrica. Convm lembrar que o capitalismo tem convivido com e estimulado, h pelo menos cinco sculos, o sucesso de contrabandistas e estelionatrios em suas margens. A tenso entre controle territorial e extroverso econmica por natureza criminognica, gerando rentabilidade potencial e, por consequncia, capacidades funcionais reproduo ampliada do negcio ilegal, isto , organizaes criminosas. Depreende-se disso que, nos limites que a ilegalidade impe, a tecnologia disponvel em um momento histrico tem sido incorporada ao inventrio dessas capacidades funcionais, uma vez que no h uma restrio factvel do desenvolvimento tecnolgico s atividades lcitas. Em outras palavras, a relao da globalizao econmica e da tecnologia com o crime organizado constituinte da contradio histrica entre, de um lado, a pretenso de controle poltico-territorial exclusivo e, de outro, a ambio por lucros extraordinrios por meio do aproveitamento oportunista da lei, das fronteiras e dos mercados. Ainda que no haja uma mudana de natureza na relao, reconhecemos que h, a partir da segunda metade do sculo XX, uma mudana de intensidade, impulsionada pela conjuno entre a digitalizao, a
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velocidade dos meios de transporte de longa distncia e o liberalismo comercial e financeiro. Nesse sentido, verifica-se uma mudana nos custos de transao que repercute sobre a geografia poltica do crime organizado nos nveis dos mercados e dos clusters criminosos. A questo mais evidente a esse respeito a dilatao espacial dos mercados, afastando geograficamente o produtor da matria-prima do consumidor final. Como subproduto, esperam-se mais intermedirios na cadeia de valor, bem como mais trnsito fronteirio (mais pases envolvidos no percurso). Alm disso, ainda no nvel do mercado, h condies (necessrias, mas no suficientes) para a concentrao da oferta, de modo que a atual produo de opiceos no Afeganisto como ocorreu com o contrabando de armas pela ex-URSS nos anos 1990 ou a exportao de cocana pela regio andina nos anos 1980 atinge uma capilaridade mundial e supre grande parte da demanda agregada. No nvel intermedirio de anlise, a internacionalizao recente do crime acompanhada por uma transferncia dos principais clusters criminosos para os pases do sul global, isto , pases da periferia ou semiperiferia do sistema. Assim, percebe-se um movimento de mercadorias e servios no sentido sul-norte e uma transferncia dos polos de organizao no sentido norte-sul, substituindo espaos na Europa e nos Estados Unidos2 por regies como a frica Ocidental, a sia Central e a Amrica Central. Para explicar esse fenmeno, considere-se, de um lado, o magnetismo que a riqueza exerce sobre o crime organizado e, de outro lado, sua afinidade eletiva com espaos de baixa presena estatal. Em outras palavras, as atividades fim do crime orbitam as regies mais ricas, mas suas cadeias logsticas alojam-se onde quer que as organizaes se sintam protegidas da espada da lei. Em finais do sculo XIX e incio do sculo XX, o sul da Itlia representava um espao perifrico em relao rica Europa Ocidental, mas com baixa integrao ao Estado italiano. Durante a Lei Seca nos Estados Unidos, a regio do lago Michigan mantinha a mesma relao de proximidade e afastamento em
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relao aos centros econmicos da costa leste. Nesse sentido, era vivel aproveitar as oportunidades e minimizar os riscos. Na onda recente de internacionalizao do crime organizado, as grandes atividades ilegais mantm seu magnetismo em relao s regies ricas, mas as organizaes criminosas podem aproveitar essas oportunidades a partir de centros localizados inclusive fora do continente. Isso ocorre porque h mais e melhores tecnologias para a comunicao e o transporte, mas tambm porque a rentabilidade do crime organizado maior e porque o acmulo migratrio ps-colonial nos pases centrais favorece as conexes com os pases perifricos. Para mencionar um exemplo, a demanda por drogas ilegais nos Estados Unidos foi longamente abastecida por produo domstica, com algum transbordamento para os vizinhos durante a Lei Seca. Nas dcadas de 1950 e 1960, boa parte da produo de opiceos foi localizada no Mxico, mas ainda era controlada por gangues estadunidenses via movimento pendular (SERRANO; TORO, 2002, p. 156-157). Hoje, os pontos nodais da cadeia de abastecimento de drogas ilegais nos EUA esto localizados na Colmbia, no Mxico e na sia Central, e a criminalidade local estadunidense controla uma poro bem estreita, ainda que lucrativa, da cadeia produtiva. A internacionalizao das organizaes criminosas baseadas em mercados dinmicos fez com que elas mantivessem sua penetrao nos principais polos consumidores do norte e, para tal, concentrassem suas operaes em pases com controles policiais e judicirios menos firmes. A repercusso desse fenmeno para a estrutura poltica e social do Estado o foco da discusso na seo seguinte.

A questo aqui a relao das organizaes criminosas com o Estado, e indiretamente com a sociedade, a fim de avaliar no que o desenvolvimento das primeiras repercute na autoridade poltica do segundo. Em outros termos, a pergunta se o crime organizado desafia, deslegi382
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tima ou ameaa a soberania enquanto prerrogativa de se autodeterminar dos Estados onde atua. Se aceitssemos o argumento de Tilly (1985), segundo o qual entre Estado e crime organizado h somente uma distino de escala, a decorrncia lgica seria que qualquer organizao criminosa representa um novo governo em potencial, sendo, em ltima instncia, insurgente. Em virtude da ambiguidade assim gerada entre as duas categorias, o caminho parece pouco promissor. Partimos de premissa distinta, de que Estados territoriais consolidados e organizaes criminosas possuem objetivos essencialmente distintos, e no somente uma diferena de escala e capacidades. Por outro lado, discordamos tambm de uma posio dualista a respeito da relao entre Estado e crime organizado. A posio dualista v, de um lado, o Estado de direito, com sua legalidade e legitimidade, apoiado na sociedade civil, na ordem, nas normas e na justia; de outro lado, completamente separado, h o crime organizado, que, com suas aes ilegais e nefastas ordem, ameaa os valores, as instituies e a segurana do Estado e de seus cidados. Para os dualistas, o crime organizado opera como uma fora externa e estranha sociedade, e o combate a relao bsica e necessria entre eles (PICARELLI, 2008; WILLIAMS, 1997; FRIEDMAN, 2008). Como apontaram Zabyelina (2009), Lyman e Potter (2000, p. 66) e outros, esse argumento padece de trs defeitos: 1) o carter conspiratrio e ameaador do crime organizado justificaria o uso abusivo de medidas extraordinrias por parte do Estado, bem como desqualificaria as ferramentas no violentas disposio das autoridades; 2) a percepo do crime como um fenmeno exgeno subestimaria a importncia da corrupo pblica e privada; e 3) como so as prprias agncias de inteligncia e foras policiais as responsveis por avaliar a magnitude da ameaa e propor os oramentos para combat-la, disso resultariam ineficincias mais ou menos graves. Portanto, uma interpretao distinta daquelas oferecidas por Tilly e pelos dualistas precisa reconhecer que o crime organizado se insere em uma profunda, complexa e dinmica matriz na qual a sociedade ,
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ao mesmo tempo por diversos motivos e de modo ambivalente , vtima de suas demonstraes violentas de fora e beneficiria dos bens e servios que prov (TOKATLIN, 1999, p. 169).3 Essa ambivalncia apontada por Tokatlin na questo comercial se verifica em diversos mbitos, por exemplo: os fluxos monetrios da lavagem de dinheiro so perseguidos pelo governo, mas garantem abundantes divisas que, em casos como a Bolvia nos anos 1980, podem ser decisivas para a balana de pagamentos. O amadurecimento econmico do crime organizado nutre-se dessa ambiguidade que media sua relao com o Estado, as empresas e outros setores da sociedade. Da mesma forma, as decises legislativas do Estado, na medida em que definem a fronteira do comportamento criminoso, criam as oportunidades de lucros extraordinrios para as organizaes que conseguem atuar nos mercados definidos como ilegais. Essa a concluso de Peter Andreas (1999) a partir da anlise do contrabando, atividade de prejuzo difuso por excelncia. Segundo o autor, [...] a relao Estado-contrabandista paradoxal: [...] o contrabandista perseguido pelo Estado, mas ao mesmo tempo mantido no negcio pelo Estado. O contrabandista dependente do Estado em mltiplas formas. A mais bvia e essencial que as leis criadas pelo Estado oferecem a abertura para (e a alta rentabilidade do) contrabando acima de tudo. (ANDREAS, 1999, p. 91). Em suma, a rentabilidade extraordinria est associada ilegalidade, uma vez que ela aumenta os custos de entrada na atividade, mas tambm ajuda a eliminar parte dos competidores potenciais das organizaes criminais. Verifica-se que essa rentabilidade diretamente proporcional intensidade da ao estatal contra o crime, visto que, quanto maior a dificuldade em disponibilizar um bem ou servio ilegal, maior ser o sobrepreo ao consumidor. A perseguio contra o crime organizado baseado em mercados tende simultaneamente a combat-lo no nvel das unidades e fortalec-lo no nvel dos mercados.
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Alm dos aspectos econmicos e jurdicos, h que se avaliar a dialtica entre crime e Estado do ponto de vista poltico. Se a corrupo no baixo escalo governamental pode ser explicada pela capacidade de imposio das organizaes criminosas, a penetrao dessas organizaes na alta poltica no se d pela fora ou ameaa, mas por meio de arranjos explcitos ou ajustes tcitos de colaborao. Em outras palavras, na associao entre criminosos e polticos no h vtimas, mas sim interesses (VON LAMPE, 2008, p. 15). sabido que na Itlia o crime organizado possua vrios arranjos colaborativos com a Democracia Crist, ao passo que a Yakuza estava associada ao Partido Liberal Democrtico no Japo. O escndalo colombiano na dcada de 1990, que vinculou a campanha do presidente Ernesto Samper ao Cartel de Cali, dificilmente pode ser explicado como uma ao do crime organizado contra o governo, mas sim como uma cooperao deliberada entre parte da elite poltica e o narcotrfico colombiano. O surgimento da Camorra na Itlia remonta ao processo de unificao do pas, na segunda metade do sculo XIX. Na medida em que a polcia regular se juntou a Garibaldi para a guerra, as milcias da Camorra foram encarregadas de manter a ordem pblica em Npoles e arredores. O fortalecimento da organizao est enraizado na colaborao com a aristocracia local, o que se configurou como uma cooperao estratgica para os mafiosos (ROBERTI, 2008). Quase um sculo e meio mais tarde, a recuperao desses espaos polticos e reintegrao do sul da Itlia ao resto do pas ainda uma tarefa dura e traumtica, mas poucos recordam que a influncia da Camorra na regio no fora usurpada pela fora, mas antes articulada e concedida politicamente. Nesse sentido, uma abordagem crtica trata de maneira mais realista a oposio entre a legalidade e o crime, reconhecendo que h sociedade e Estado dentro do crime organizado tanto quanto h crime organizado na sociedade e no Estado. Como colocam Lyman e Potter (2000, p. 507), [...] as evidncias so convincentes em apontar que o crime organizado no deve ser concebido como uma disfuno na sociedade nem como uma fora estrangeira chocando-se com a soci385

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edade. Antes, o crime organizado parte e parcela do sistema poltico e econmico. A relao das organizaes criminosas com o mundo lcito, portanto, no seria de tipo predatria e sim parasitria, ou seja, o crime organizado no atua no sentido de dominar ou destruir a estrutura social, mas sim de aproveitar-se dela. A existncia do parasita est condicionada sobrevivncia do hospedeiro.4 Nesse sentido, a soberania est fora do vocabulrio do crime organizado, que v a sociedade em termos de seus prprios interesses materiais e corporativos. O crime organizado essencialmente uma fora conservadora, de manuteno e reproduo da ordem existente ainda que a corrompa (PROENA JNIOR, 1996; TOKATLIN, 1994, p. 7). Como veremos adiante, os grupos insurgentes possuem uma relao incompatvel com o poder institudo, visto que buscam sua deposio e substituio por uma ordem soberana alternativa, mas cujo ethos e lgica de ser continuam sendo a autonomia. Os insurgentes tm, portanto, uma relao de tipo predador-presa, pois a acomodao e a concertao com o governo lhes so inconcebveis; eles desejam venc-lo para substitu-lo. J o crime organizado pauta sua ascenso social pela concertao e pela cooptao de elites pblicas e privadas na sociedade. Tendo essa distino clara, partimos para outra questo: a profunda e generalizada cooptao do governo, mesmo que sem objetivos polticos claros, no significa um ataque soberania? Podemos, por exemplo, tomar o caso da Rssia na dcada de 1990, quando a abrupta abertura poltica e econmica do pas criou um imenso circuito de ilegalidade, corrupo e fraude. Durante o perodo, a populao comumente utilizava o termo Mafya para designar no s todo e qualquer tipo de criminalidade, mas tambm como uma aluso aos poderosos, s autoridades, a uma espcie de governo de facto que estaria matando o pas. Essa hipertrofia do papel parasitrio do crime organizado, caracterstico de perodos de desorganizao poltica e social, aproxima-se mais de um comportamento parasitoide do que de uma relao do tipo predador-presa.
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Outro caso tpico o controle social praticado pela mfia no sul da Itlia. Sem dvida, em seu auge, a Cosa Nostra exerceu funes de quase-governo na Siclia, como a adjudicao de conflitos, policiamento e exao. Sua projeo de poder era muito mais reconhecida, efetiva e integral que o poder poltico provincial. No entanto, isso no nos deve conduzir concluso de que o poder do crime organizado italiano era uma autoridade poltica soberana, pois o controle da Siclia dependia de um complexo arranjo poltico com o governo central italiano. Em outras palavras, a Siclia no era uma provncia dominada por um poder oposto ou independente, mas sim uma regio onde o poder local do crime havia estabelecido seu controle em associao ao governo central, por delegao, concertao, cooptao e variadas formas de ajuste cooperativo tcito. Nesse sentido, no havia uma vontade exgena que usurpava a vontade soberana do governo italiano. Devemos conceber o crime organizado como um grupo de interesse com capacidade de influncia sobre a tomada de deciso, como tantos outros existem. De forma alguma isso implica atribuir uma conotao positiva a essa influncia. Ela claramente pode ser deletria s atividades-fim do Estado, mas, a rigor, diversas influncias corporativas o podem ser. O ponto a ser esclarecido que a projeo social e poltica do crime organizado est, por sua natureza, em um plano distinto da disputa por soberania. No caso russo, que exemplificamos anteriormente, a hipertrofia do crime organizado no foi um desafio soberania russa, mas uma decorrncia do colapso conjuntural da esfera pblica no incio da dcada de 1990, o que estendeu as capacidades do crime organizado ao limite de um comportamento de tipo parasitoide. Tanto equivocado atribuir o perfil poltico de ameaa ao crime que, em menos de uma dcada, chegou-se a um novo equilbrio entre parasita e hospedeiro, que permitisse a reproduo do crime organizado e o funcionamento do Estado, de modo que hoje faz pouco sentido afirmar que o crime organizado ameaa a soberania da Rssia, ainda que impacte negativamente a segurana pblica. No caso italiano, um exemplo claro do recuo do crime organizado foi a Operao Mos Limpas (Mani Pulite) nos anos 1990, que levou a
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cabo uma srie de perseguies no alto escalo poltico, empresarial e judicirio. Em essncia, a postura mais confrontadora contra os mafiosos se justificava pela relativa saturao dos mecanismos de consenso e corrupo que mediavam a relao Estado-crime. Se o governo central foi capaz levar a cabo essa reverso, deve-se reconhecer que a soberania em ltima instncia no lhe havia sido alienada. Nesse sentido, o crime organizado opera na margem aceitvel (por parte da elite governante) de uso paraestatal da violncia. Por razes diversas, inclusive recursos escassos e interesses inconfessveis, os Estados por vezes toleram diversas formas de coero ilegtima, que podem ir de jagunos a servio de fazendeiros at organizaes criminosas urbanas. Trata-se de um misto de tolerncia e seletividade que permite a reproduo da organizao criminosa e que, em ltima instncia, dependente da disposio da elite poltica e dos grupos de presso que a influenciam. Caso os prejuzos causados pelo crime a esses grupos superem os benefcios diretos e indiretos dele advindos, o crime organizado excedeu essa margem aceitvel. Quando isso ocorre, o poder de consenso do crime organizado recua e a sociedade poltica mobiliza-se para aes restritivas, repressivas e legislativas contra as organizaes criminosas. A despeito de eventuais reveses conjunturais e abordagens equivocadas, as investidas dos governos contra o crime organizado invariavelmente resultaram na contrao sociopoltica dessas organizaes, como so exemplos a Itlia, a Rssia, a Frana, a Colmbia, o Japo e os EUA. O que se disse a respeito da relao entre crime organizado e soberania precisa ser reavaliado no caso da associao entre criminalidade e insurgncia poltica. Nesse caso, a natureza conservadora do crime organizado ultrapassada pelos objetivos polticos da insurgncia, colocando a hiptese de uma alternativa real de poder autoridade estabelecida. Assim, verificamos que o crime pode adotar uma feio poltica. Um trabalho interessante sobre essa questo o j clssico Bandidos, de Eric Hobsbawm, publicado pela primeira vez em 1969. Nessa obra, o historiador britnico analisou uma forma especfica de crime, caracterstico das sociedades rurais pr-capitalistas, que se define como
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oposio no lei, mas s classes dominantes. Para ele, o banditismo desafia simultaneamente a ordem econmica, a social e a poltica, ao desafiar os que tm ou aspiram ter o poder, a lei e o controle dos recursos (HOBSBAWM, 2006, p. 21). No entanto, o banditismo social observado pelo historiador ingls no corresponde exatamente a uma juno do crime com a insurgncia, mas, antes, a um elo perdido que os aproxima nas sociedades rurais, onde nenhum dos dois existe da forma como os concebemos hoje. curioso que o autor diagnostica o ocaso do banditismo social em paralelo consolidao do Estado moderno, que designa uma referncia histrica da relao fundamental entre direito, sano e crime organizado. Tendo clara essa separao moderna entre os bandidos e os revolucionrios, sabemos da seo anterior que os bandidos, mesmo fortemente organizados, no so subversivos. Mas pode-se dizer que os revolucionrios so criminosos? De certa forma, diversos crimes patrimoniais (roubo, extorso etc.) j foram praticados por movimentos revolucionrios sob a insgnia de tticas de expropriao ou de ao direta. Talvez o mais clebre deles tenha sido o saque aos estoques blicos da Bastilha em julho de 1789, mas os exemplos abundam: o Partido Bolchevique, por exemplo, construiu seu aparelho recorrendo a expropriaes de bancos russos, sendo algumas delas marcantes como a de Tbilisi (1907, 200 mil rublos) e a de Moscou (1906, 875 mil rublos). A negociao com o governo mediante sequestro foi praticada pelos grupos insurgentes latino-americanos durante as ditaduras militares. Com certeza, o crime com maior potencial de financiamento para os grupos insurgentes a operao com drogas ilegais, como ocorre, por exemplo, na Colmbia e no Afeganisto. Do ponto de vista formal, todos os grupos insurgentes so criminosos a partir do momento em que se engajam em atividades ilegais. Por contestarem a autoridade do Estado e a estrutura de poder vigente, algum grau de ilegalidade intrnseco s aes desses grupos, visto que a via institucional incompatvel com seus objetivos. inslito imaginar que os parisienses encaminhariam uma solicitao formal ao Palcio de Versalhes demandando um estoque de baionetas e munio.
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A ressalva a ser feita que, para alm da dimenso estritamente normativa, a sociolgica categoria crime tem pouca relao com a natureza do fenmeno insurgente, que se justifica pela articulao histrica entre meios e fins. Violar a lei respaldada por um Estado percebido como autoritrio e injusto uma condio incontornvel de sua superao. O carter criminoso da insurgncia, ainda que formalmente vlido, no presta nenhum servio para a sua explicao, pois o escopo da insurgncia no o direito, mas a poltica. Por essa razo, o acmulo de capacidades organizacionais, coercitivas, tcnicas e polticas dos grupos no funcional consecuo de seus crimes (pois os crimes que so funcionais s capacidades polticas), o que os diferencia claramente do crime organizado tal qual o definimos. Assim, podemos retornar questo da soberania diante do desafio combinado do crime organizado e da insurgncia. Inicialmente, se nos referimos a um grupo politicamente orientado que se apodera de uma atividade criminosa regular para se autofinanciar, como os mujahidin afegos nos anos 1980, prevalece seu carter poltico e, portanto, sua ndole predatria em relao ao poder estabelecido, no caso o governo da Repblica Democrtica do Afeganisto e as tropas soviticas que lhe apoiavam. Para os mujahidin, a receita do mercado de pio revelou-se mais abundante que o aporte de seus subvencionadores domsticos e menos politicamente orientada que o de seus aliados externos, sobretudo EUA e Paquisto (FEBREL, 2009). Ironicamente, o principal desafio da ocupao liderada pelos EUA tem sido separar a oposio armada afeg da receita proveniente do pio, que se elevou a partir de 2001 conforme o pas alcanou quase 90% da produo mundial. Nesse caso, no h uma organizao criminosa que alcanou o poder pela via armada, mas sim um grupo insurgente que recorreu, entre outras fontes de financiamento, estabilidade e lucratividade de um mercado ilegal. Em um segundo caso, h independncia entre as organizaes insurgentes e criminosas, mas o governo deve lidar com ambas em seu territrio. O exemplo evidente a Colmbia nos anos 1980 e 1990. A um conflito armado previamente existente, somou-se o desenvolvimento
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de organizaes criminosas estimulado pelo narcotrfico interamericano, fomentando uma crise de governabilidade e um descontrole da violncia civil. Reiterando o carter conservador do crime organizado, verificou-se que os narcotraficantes, aliados elite agrria do pas, arregimentaram os primeiros grupos paramilitares colombianos, cuja orientao era proteger as atividades econmicas e seus beneficirios dos ataques da guerrilha rural. Com a transferncia massiva do cultivo de coca da Bolvia e Peru para o sul da Colmbia, a insurgncia passou a taxar a produo camponesa de folha de coca e, em menor escala, engajar-se na produo de pasta base para sustentar a guerrilha que atingiu seu pice em meados dos 1990. Dessa forma, a incapacidade do Estado colombiano de afirmar autoridade legtima em um contexto de alta polarizao poltica e de fortalecimento do crime teve como subproduto a privatizao generalizada da violncia. Em outros termos, houve um aumento da funcionalidade relativa dos recursos coercitivos para a sobrevivncia e para a reproduo ampliada da atividade ilcita (no caso dos cartis), mas tambm para a consecuo de objetivos polticos (no caso da guerrilha e dos paramilitares). Sem alterar a natureza parasitria do crime organizado ou predatria da insurgncia, o exemplo colombiano revela que, em situaes limite, os canais no violentos da atividade criminal e da disputa poltica perdem funcionalidade relativa, reforando a beligerncia das relaes entre crime organizado, faces polticas e Estado territorial.

Estabelecido o tipo de ameaa representada pelo crime organizado para o Estado e o sistema de Estados, trata-se agora de estudar as aes das foras de segurana para controlar e desestruturar o crime organizado. Trs observaes se impem. Primeiro, o imperativo de atuar contra o crime organizado no advm apenas da constatao abstrata de sua ilegalidade, mas principalmente da verificao emprica de que ele gera insegurana populao, alm de restringir servios pblicos e participao poltica. Segundo, da constatao de que as relaes entre o crime
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organizado e a sociedade so de tipo parasitrio, no resulta nenhum tipo de apologia passividade. Compreender o crime organizado como uma parte do sistema poltico e econmico no implica assumi-lo como imutvel ou benfico. Quanto mais preparado o poder pblico estiver para lidar com as organizaes criminosas e seus efeitos colaterais, menor ser o poder dessas organizaes e mais o Estado e a sociedade podero dedicar esforos a outros temas da agenda pblica, sobretudo o provimento de bem-estar social e o desenvolvimento. Terceiro, a disposio em inserir o crime organizado nos estudos internacionais no pode conduzir a um vis disciplinar na avaliao das iniciativas necessrias sua conteno. importante frisar que o sustentculo de uma poltica contra o crime organizado est no nvel dos Estados (polticas nacionais de segurana pblica), e as aes em mbito internacional (diplomacia multilateral, organizaes internacionais especializadas e cooperao policial-judiciria) possuem um carter complementar, ainda que em expanso relativa. Assim, trataremos primeiramente dos desafios das polticas de segurana pblica diante das organizaes criminosas, para, em seguida, apontar os desdobramentos dessa agenda no nvel internacional. A abordagem convencional para tratamento da criminalidade sempre se pautou por trs eixos: dissuaso (entendida como altas sanes penais), inabilitao (entendida como encarceramento de infratores) e tamanho da fora policial (PIQUET, 2009, p. 244-247). O desenvolvimento do aparelho penal foi matizado pela crena no pulso firme como soluo suficiente para eliminar a delinquncia, em uma abordagem ironicamente apelidada por lvaro Clix (2007) de mais penas, mais cadeias, mais polcias. Alm de extremamente onerosa aos cofres pblicos e irrealista na articulao entre fins inalcanveis (extino do crime) e meios insuficientes (autossuficincia do sistema penal), essa poltica demonstrou diversos efeitos colaterais, como a superlotao e deteriorao dos presdios, o crescimento da violncia institucional, a ineficincia do processo penal e a autonomizao das foras policiais (CLIX, 2007; CARRANZA, 2004; SOARES, 2006). No caso do crime organizado, essa hipertrofia do sistema penal tem se
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revelado um ambiente propcio para a reproduo e sofisticao de organizaes criminosas, como no caso dos 28s e 26s na frica do Sul e do Comando Vermelho carioca. Em um crculo vicioso, amplia-se o apelo social da abordagem mais penas, mais cadeias, mais polcias, mas no se obtm resultados palpveis em termos de reduo do crime organizado. Por conseguinte, suscita-se o debate em torno da reforma do sistema penal, abordagens holsticas ou comunitrias de segurana, novas formas de medir o provimento de segurana, penas alternativas, reduo de danos etc. No h como detalhar aqui os desdobramentos dessas abordagens, mas to somente elencar as principais aes disposio do Estado (para alm da dissuaso penal, da incapacitao e do contingente policial) necessrias para fazer frente ao crime organizado. : Se constatamos que o Estado regula indiretamente os mercados ilegais pela prerrogativa de torn-los ilegais, a primeira esfera de ao estatal exatamente a definio do que legal. O crescente debate em torno da descriminalizao das drogas parte da constatao de que irracional control-las no submundo, e que os prejuzos da proibio superam as exigncias da legalizao. No entanto, a iniciativa legislativa vai muito alm do regime de controle das drogas. A atribuio de penas de privao de liberdade para pequenos delitos faz com que os soldados rasos do crime organizado aprofundem suas relaes com o mundo do crime atravs das prises, alm de criar um srio desafio para sua administrao. Particularmente em pases pobres, as prises servem menos como reabilitao social e mais como polo de organizao do crime o que faz com que o encarceramento massivo seja um desservio ao controle da criminalidade organizada. Ainda na esfera legislativa, a carncia de dispositivos especficos para o enquadramento dos crimes financeiros e da economia ci nza tambm um obstculo concreto para a conteno das organizaes criminosas internacionais. Como aponta Velloso (2006), no h no ordenamento jurdico brasileiro sequer uma definio especfica de crime organizado, o que deveria ser o primeiro passo para uma poltica voltada ao seu controle. Por fim, cabe apontar que o quadro legal de muitos pases est defasado em relao aos desenvolvimentos re393

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centes do crime. Por exemplo, em um estudo conduzido em 187 pases, o UNODC constatou que 93 no possuam legislao especfica para a pornografia infantil, e, entre estes, 24 no previam sanes para crimes operados por computador (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2010, p. 31). Muitas vezes negligenciada, a prerrogativa do Estado de formular, direcionar e atualizar a legislao uma ferramenta bsica para enfrentar as organizaes criminosas mais sofisticadas. : Para garantir segurana interior, o setor pblico precisa de informao e controle sobre uma mirade de atividades que ocorrem no territrio e muitas vezes fora dele. Sem um monitoramento atualizado das atividades criminosas, confeccionar um planejamento de segurana puro exerccio de fico. De acordo com um relatrio da Organizao dos Estados Americanos (OEA), dos 34 pases-membros da organizao, 25 contam com registro de importaes de armas de fogo, dezenove tm registro de exportaes de armas e vinte contam com registro de trnsito de armas (ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS, 2008, p. 16). Muitos outros exemplos poderiam ser dados nesse sentido. Vale salientar, ademais, que o estudo e o acompanhamento sistemtico das organizaes criminosas so um privilgio das burocracias mais desenvolvidas, concentradas nos pases centrais. Diante disso, so necessrios estudos qualitativos e quantitativos nos trs nveis j citados: das organizaes, dos clusters e dos mercados ilcitos. Para tal, os governos dependem no s de quadros tcnicos qualificados na matria, mas tambm de maior integrao burocrtica das agncias de fiscalizao no esforo de monitoramento e aplicao da lei. : Os servios de inteligncia civil cumprem um papel decisivo na atuao proativa da polcia em relao ao crime organizado. Como se sabe que boa parte dos delitos do crime organizado no relatada s autoridades, o conhecimento das organizaes criminosas depende do trabalho de campo desses oficiais (MINGARDI, 2007). Mais do que isso, um trabalho intensivo de inteligncia permite um ganho qualitativo no direcionamento das aes policiais contra o crime organizado (efeito multiplicador). Por meio do mapeamento das
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redes criminosas, as foras de segurana podem concentrar-se sobre os ns crticos da organizao, isto , aqueles com maior centralidade e menor redundncia, a fim de impactar diretamente as capacidades da organizao e reduzir sua resilincia (SPARROW, 1991). No mbito das operaes de inteligncia, englobam-se tambm aes mais convencionais no embate com o crime organizado, tais como as operaes encobertas, os infiltrados e o monitoramento eletrnico. Com as novas tecnologias disposio das agncias de inteligncia, o desafio colocado no tanto obter informao, mas principalmente process-la para garantir uma anlise eficiente.5 : Sem a polcia, o Estado pouco pode fazer contra o crime organizado. No entanto, para que a polcia cumpra devidamente seu papel, preciso definir tarefas que sejam teis e realizveis. Se o policiamento ostensivo pode ser til para controlar a criminalidade comum, ele insuficiente no caso do crime organizado, expondo o agente a risco exagerado de violncia e corrupo. Nesse sentido, a ao policial contra o crime organizado precisa ser especializada, apegada s atividades prvias de monitoramento e inteligncia. : Ao contrrio da atividade de inteligncia, a investigao criminal tem comeo e fim. Ambas se definem pela obteno e anlise de informao, mas, enquanto a inteligncia se orienta para a deciso poltica, a investigao tem como referncia o julgamento em tribunal. Para que a atuao da inteligncia e da polcia conduza efetiva condenao dos lderes do crime, necessrio um esforo paralelo de coleta de evidncias que cabe aos investigadores. Nesse sentido, o programa de proteo de testemunhas ganha relevo especial, dada a tendncia de retaliao por parte da organizao criminosa perseguida. Alm disso, a investigao criminal muitas vezes depende da cooperao de diversas organizaes pblicas e privadas para evidenciar as conexes do crime com o mundo lcito a exemplo da j citada Operao Mos Limpas. : De todas as atividades ilegais, aquela com maior impacto negativo sobre a segurana pblica o trfico de armas. Um estudo recente constatou um coeficiente de correlao de 0,8 entre o nmero total de homicdios e as mortes causadas
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por armas de fogo (CARRANZA, 2004). No caso do crime organizado, a presena desse fator equalizador, a arma de fogo, produz um aumento na disposio para o conflito entre os combatentes mais fracos, o que leva a nveis mais altos de violncia (PIQUET, 2009, p. 264). O controle dos armamentos uma condio bsica e incontornvel para uma poltica de segurana pblica realista. Se o crime organizado opera na margem aceitvel do uso paraestatal da violncia, o grau de restrio governamental disponibilidade de armas de fogo est diretamente relacionado com o grau de tolerncia ou negligncia do governo para com o crime organizado. A lista poderia estender-se muito alm, detalhando e incorporando reformas mais profundas do sistema de segurana pblica. Como se sabe, o controle da criminalidade organizada em uma perspectiva de longo prazo passa por combinar maior capacidade repressiva do Estado com melhorias sistmicas em termos de coeso territorial, provimento de servios pblicos, incluso social, espaos comunitrios e drstica reduo de desigualdades. Alm de presses por resultados mais imediatos, ainda que menos efetivos, a aplicao da lei contra o crime organizado dificultada por vrios outros fatores, tais como, por exemplo, o carter de dano difuso (sem vtimas, sem queixas, sem registros) da maior parte dos delitos, a falta de integrao interagncia e a obstruo informao por meio do voto de silncio em algumas organizaes criminosas. Outro elemento que complica o controle das atividades ilegais o j referido processo de internacionalizao de suas operaes, que faz com que as aes policiais, legislativas e de inteligncia demandem coordenao internacional. A principal referncia normativa para a cooperao internacional contra o crime organizado a Conveno de Palermo contra o Crime Organizado Transnacional, que entrou em vigor em 2003. Contudo, vale lembrar que o tema das drogas e do narcotrfico internacional objeto de acordos internacionais desde 1909 (Xangai), sendo que o regime atual sob os auspcios da ONU foi elaborado a partir de 1961 (ver, por exemplo, Oliveira (2007b, p. 46-66) e Rodrigues (2003, p. 25-45)). Em paralelo, cabe mencionar os diversos acordos bilaterais ou regio396
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nais de cooperao policial-judiciria, que propiciam um marco jurdico mais especfico para a implementao operacional das referidas convenes, facilitando os procedimentos de investigao e indiciamento em processos que envolvem os pases signatrios. Vale mencionar, ainda no mbito das Naes Unidas, a criao do Escritrio sobre Drogas e Crime em 1997, que trabalha com cerca de quinhentos funcionrios e vinte escritrios nos cinco continentes (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2007). Alm disso, significativa a declarao da presidncia do Conselho de Segurana das Naes Unidas, em fevereiro de 2010, que refora o compromisso no combate ao crime organizado internacional (S/PRST/2010/4), alicerado em resolues anteriores (por exemplo, Res. 1373/2001, sobre terrorismo (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2001); 1817/2008 (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2008) e 1890/2009, sobre Afeganisto (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2009a)); e declaraes da presidncia do rgo (PRST/2009/32, Paz e Segurana na frica) (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2009b). Alm da ONU, outras iniciativas multilaterais colaboram direta ou indiretamente para o controle do crime organizado internacional, como o caso da Organizao Internacional de Polcia Criminal (Interpol; compartilhamento de inteligncia criminal), da Fora Tarefa de Ao Financeira (em ingls, FATF; lavagem de dinheiro) e da Organizao Internacional para a Migrao (em ingls, IOM; trfico de seres humanos e contrabando de migrantes) (PICARELLI, 2008, p. 465). No obstante a existncia de cooperao e a construo de consensos, tambm persistem reas de atritos e desconfianas. Um exemplo disso a existncia de pases que possuem uma legislao frouxa a respeito do fluxo de capitais e, assim, facilitam a lavagem de dinheiro por organizaes criminosas, sendo por isso alvo de presso externa. Outro exemplo de conflito poltico gerado pelo controle do crime quando o tema representa uma agenda negativa para os pases envolvidos. Juan Tokatlin (1994) narra com propriedade como o ano de 1978 estreme397

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ceu as relaes bilaterais entre Colmbia e Estados Unidos a partir de acusaes recprocas relacionadas ao combate ao narcotrfico colombiano (TOKATLIN, 1994, p. 34-35). O caso das drogas ilustra, por seus vrios exemplos histricos (Guerra do pio, Lei 1008 na Bolvia, a no certificao da Colmbia pelos EUA em 1996-1997, a questo Camarena no Mxico em 1985 etc.), como a questo do crime organizado pode ser razo de tenso interestatal, eventualmente violenta. Nesse sentido, longe de representar um ambiente de cooperao irrestrita, a arena internacional tambm um espao de disputa poltica a respeito das formas de abordar o crime organizado. Da mesma forma que a lei domstica, o regime internacional sobre crime organizado objeto de disputa concreta de interesses. O combate ao crime organizado no um objetivo neutro e generalizado; ele gera efeitos diversos e percebido de forma distinta pelos agentes, a partir de questes centrais como a extraterritorialidade, a cooperao em segurana, o papel dos militares na segurana interna, o equilbrio da balana de pagamentos e a proteo informao. Portanto, cabe apontar que, por mais que a cooperao para o combate ao crime organizado apresente um avano notvel nas ltimas dcadas, ela permanece sujeita s contingncias prprias da poltica internacional.

No passo das sociedades humanas, o crime organizado desenvolve-se e transforma-se continuamente, parecendo no encontrar limite nem na lucratividade de seus negcios nem na sofisticao de suas organizaes. Enquanto o trfico de drogas, principal gerador de riqueza ilegal, atingiu propores inditas nas ltimas dcadas, o surgimento dos crimes digitais, do contrabando de artefatos nucleares e das drogas sintticas ou geneticamente modificadas aponta novos e amplos horizontes para o enriquecimento ilcito. Nosso argumento, contudo, de que esses limites existem. A despeito de seu apetite inesgotvel por lucros extraordinrios, o crime organizado invariavelmente est sujeito a uma acomodao de foras com uma autoridade que lhe superior, da qual dependem sua sobrevivn398
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cia e o sucesso dos negcios. Antes de ameaar ou destruir a ordem estabelecida, o crime organizado estabelece com ela uma relao parasitria e autointeressada, recorrendo para isso corrupo, ao consenso e coero. Ao invs de subtrair a soberania de um povo e de seu governo, a criminalidade organizada atua como um interesse corporativo privado, que busca obter certos favores da mquina estatal, ainda que por meios ilegtimos. O emprego sistemtico da coero ou da ameaa necessrio resoluo de controvrsias e cobrana de compromissos na ilegalidade torna as organizaes criminosas uma questo relevante para a agenda de segurana pblica e internacional. A globalizao das ltimas dcadas no criou organizaes criminosas transnacionais, mas deu ao crime um novo impulso internacional, criando novas oportunidades para as atividades ilcitas. Em ltima instncia, as organizaes criminosas internacionais baseadas em mercados remontam tradio dos comerciantes de longa distncia da Baixa Idade Mdia que contornavam aduanas e subornavam funcionrios em busca de lucros excepcionais. A existncia e vitalidade dos mercados cinzentos so inseparveis da construo histrica da autoridade que arbitra a legalidade e que a torna crvel. Por suas implicaes tecnolgicas e socioeconmicas, um efeito da onda recente de globalizao que o enrijecimento do controle nos Estados mais fortes do centro do sistema, ao reforar o estmulo aos lucros extraordinrios e reprimir internamente as organizaes, cria um efeito de transmisso no sistema interestatal pelo qual a ilegalidade reorganiza sua cadeia produtiva e sua logstica a partir de Estados mais fracos da periferia ou semiperiferia para responder ao estmulo de mercado fomentado pelo maior controle existente alhures. Como parte desse processo de internacionalizao acelerada, e em decorrncia de sua capacidade de administrar recursos coercitivos relevantes, o crime organizado chamou para si a ao do Estado, e dos confrontos resultantes derivou a sua incluso na agenda de pesquisa de segurana internacional. No entanto, algo que buscamos demonstrar neste artigo a importncia de no se diluir a especificidade do crime organizado em uma lista genrica de novas ameaas. Em parte, a explicao do desenvolvimento do crime organizado reside precisa399

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mente na porosidade e na inconstncia desse antagonismo entre o crime organizado e o Estado. O crime organizado no um tipo de insurgncia de terno e gravata, ou um primo do terrorismo, ou outra forma de catstrofe natural. Ele pode, por suas capacidades e mtodos, produzir externalidades negativas ou resultados colidentes com o poder institucional, inclusive transgredindo a margem de violncia negligenciada ou tolerada por este. Quando isso ocorre, mobilizam-se instrumentos e aes para restringir as oportunidades de lucro ilcito, bem como para controlar as externalidades negativas geradas pelo acmulo de capacidades por organizaes criminosas. Assim, o crime organizado internacional apenas iniciou uma etapa histrica em que, tendo vicejado durante os anos 1990 e 2000, aumentou a presso sistmica por ao individual e coordenada dos Estados para mobilizar meios adequados para control-lo e cont-lo. Infelizmente, a tentativa de extirpar a criminalidade da sociedade, como se fosse um cncer, vem respaldando polticas grosseiramente equivocadas que tm agravado o problema ao invs de contribuir para reduzi-lo. Nesse sentido, tanto internamente quanto internacionalmente, o controle do crime organizado parte de uma poltica abrangente de segurana pblica, que depende da integrao entre agncias no governo, mas tambm da participao cidad e da cooperao internacional.

Empregamos o termo crime organizado internacional para designar o fenmeno que a literatura e a Conveno de Palermo chamam de transnacional. Basicamente, no estamos convencidos da utilidade e da correo analtica do termo transnacional. Para uma anlise do crime organizado na Europa, ver Von Lampe (2008). O autor argumenta que o formato organizacional da mfia italiana o menos comum e o menos preocupante para os pases europeus. Quanto aos Estados Uni-

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dos, o estudo de Jacobs e Panarella (1998) conclusivo em apontar seu declnio relativo. Esta e as demais citaes em lngua estrangeira foram livremente traduzidas para este artigo. Uma forma especfica de parasitismo, chamada de estratgia parasitoide, implica a incapacitao, esterilizao e, no limite, a morte do organismo hospedeiro. Mas a distino entre as duas formas de comportamento (predatria e parasitria) mais difcil apenas em situaes extremas. Em diversos pases, a clareza jurisdicional entre as agncias de inteligncia policiais, agncias de inteligncia especializadas de outros rgos do sistema de justia criminal, bem como as agncias centrais de inteligncia civis e militares, internas e externas, est longe de ser estabelecida, quanto mais a construo de meios e instituies capazes de produzir sinergia entre os vrios rgos.

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Crime Organizado, Estado e Segurana Internacional

O presente artigo versa sobre o crime organizado internacional, buscando debater seus atributos conceituais e avali-lo do ponto de vista da segurana internacional. O problema norteador do trabalho compreender o fundamento e as consequncias da interao entre autoridade poltica e crime organizado, analisando, de um lado, as implicaes da criminalidade organizada para a soberania e, de outro, as aes governamentais e internacionais para controlar essas organizaes. Nesse sentido, argumentamos que as capacidades de poder acumuladas pelo crime, na medida em que o prprio processo de consolidao do Estado impede que as organizaes criminosas possam almejar substiturem o Estado, so funcionais ao seu objetivo primrio de enriquecimento ilcito. O desenvolvimento do crime organizado no exgeno vida em sociedade ou patolgico, e sim parte constituinte da estrutura social, mantendo uma relao parasitria com a ordem estabelecida. Como o crime organizado tem implicaes negativas sobre a capacidade de o Estado prover segurana e bem-estar para a sociedade, debatemos as aes policiais, judicirias e de inteligncia a que recorrem os governos como meio para controlar as organizaes criminosas. No mbito internacional, verifica-se 404
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 33, n. 2, julho/dezembro 2011

Crime Organizado, Estado e Segurana Internacional

que h cooperao multilateral e bilateral na matria, mas que essa agenda no configura um ambiente de cooperao irrestrita, visto que, assim como internamente, h interesses divergentes e assimetria na distribuio dos custos e dos benefcios da ao conjunta. Palavras-chave: Crime Organizado Segurana Internacional Narcotrfico Atores No Estatais Polticas de Segurana

Organized Crime, The State and International Security

The present article analyzes international organized crime as an international security problem. Its main purpose is to comprehend the rationale and the consequences of the interaction between political authority and organized crime, analyzing the implications of organized crime for sovereignty as well as domestic and international measures to control such organizations. The central argument is that the capacities developed by criminal organizations are functional to their main goal of illicit enrichment, and their development is not an alien or pathological feature, but a constituent part of the social structure. Since organized crime has negative implications regarding the public sectors ability to provide security and welfare to society, governmental control measures such as policing, intelligence and lawmaking are discussed. At the international level, there is ongoing multilateral and bilateral cooperation on the subject, but this agenda does not create an environment of unrestricted cooperation due to divergent internal interests and conceptions, as well as asymmetry in the distribution of costs and benefits of collective action. Keywords: Organized Crime International Security Drug Trafficking Nonstate Actors Security Policies

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