MINUTA Sobre el informe de la Comisin Especial Investigadora encargada de estudiar a fondo el Sistema de Educacin Superior Chileno (Lucro 2.0).

Centro de Estudios FECH rea de Educacin Marzo 2014 Entre el 3 de abril de 2013 y el 15 de enero de 2014 desempe sus funciones la comisin investigadora encargada de estudiar a fondo el sistema de educacin superior, sucesora de la investigacin realizada el ao 2012 y cuyo resultado (que daba cuenta del lucro en el sistema) fue rechazado al no obtenerse la mayora de los Diputados presentes a favor1. considerando el hecho de que hubo una Comisin Investigadora especfica para dicho tema, se propuso no abordarlo, aunque s considerar su Informe Final cuando estuviera aprobado.

II. PROBLEMAS IDENTIFICADOS POR LA COMISIN.

La comisin identifica una serie de problemas especficos en el sistema de educacin superior chileno: 1. Una expansin desregulada de las Universidades Privadas no tradicionales, es decir, aquellas que se crearon despus de 1981, as como tambin, de Centros de Formacin Tcnica e Institutos Profesionales. 2. Existencia de limitaciones legales en las universidades pblicas, que impiden una igualdad de condiciones, tales como, la imposibilidad de contraer crditos bancarios por un plazo no mayor de 4 aos (lo que dura un perodo de Gobierno), limitaciones para expandir sus matrculas, falta de recursos fiscales, etc. Estos hechos han llevado a que la matrcula en el sector privado sea considerablemente mayor a la matrcula en el sector pblico. 3. Estancamiento en el tiempo de los Aportes
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I. TEMAS TRATADOS POR LA COMISIN.

En primer trmino, la Comisin revis el caso particular del cierre de la Universidad del Mar, constituyndose - segn sus propias palabras en un espacio para el acercamiento entre los estudiantes afectados y el Ministerio de Educacin. Adems, evalu el cumplimiento de las normas que prohben el lucro en las universidades y los conflictos de inters que pudieran existir en las diversas instituciones de educacin superior. La Comisin Investigadora evalu tambin el financiamiento de las universidades pblicas y realiz un anlisis respecto de los dineros aportados por el Estado de Chile a la educacin superior; en particular, de las asignaciones por concepto de CAE. En relacin a la injerencia que en estos temas tiene la Comisin Nacional de Acreditacin y
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Por 46 votos a favor, con 45 en contra ms una abstencin.

!"#$%&'(')#*+,-.'/0$1,+'2345' 66631.*.17318' Fiscales Directos, Indirectos y otros, desde el Estado a las Universidades Pblicas (se transit de un sistema gratuito de orientacin pblica -previo a la reforma del 80-, a un sistema financiado en ms de un 80% por las familias de los estudiantes). 4.- Entrega de recursos del Estado a privados y sobreendeudamiento de los estudiantes 5.- Cuestionamiento a la fe pblica del sistema. Principalmente por las irregularidades detectadas en instituciones privadas (12 investigaciones seguidas por Fiscala y 11 notificaciones del SII para ser investigadas). 6.- Falta de fiscalizacin. Principalmente en relacin a cmo los controladores de la Universidad del Mar se aprovecharon de la desregulacin del sistema. 7. - Crisis del sistema. Se manifiesta en los siguientes hechos: a) Universidades en las cuales se ha formalizado la investigacin: Universidad Internacional SEK, Universidad Pedro de Valdivia y Universidad del Mar. b) Universidades que han perdido su acreditacin: Universidad Bernardo OHiggins, UCINF, Gabriela Mistral, Universidad Bolivariana, UNIACC, Universidad de Las Amricas y Universidad Pedro de Valdivia. c) Universidades investigadas por el Ministerio Pblico: Universidad Andrs Bello, Universidad de Las Amrica, Universidad de Via del Mar, Universidad Santo Toms, Universidad del Desarrollo, Universidad San Sebastin, Universidad Central, UNIACC y Universidad Autnoma.

III. CONCLUSIONES GENERALES DE LA COMISIN2

El informe hace una diagnstico bastante descarnado del actual modelo regulatorio de las instituciones de educacin superior. Para la Comisin, El Estado ha tenido y tiene una responsabilidad ineludible en la creacin de un mercado de la educacin superior privada sin regulacin, y de instituciones pblicas con regulacin insuficiente, privilegiando el derecho a la libertad de enseanza entendiendo sta como libertad de entrada a la oferta educativa -, por sobre el ejercicio del derecho a la educacin, transgrediendo los principios de calidad, equidad, responsabilidad, integracin y transparencia, todos ellos inspiradores del sistema educativo chileno, segn la Ley General de Educacin. (p.418). En el mismo sentido, la Comisin sostiene que Este sistema desregulado, a partir del retorno a la Democracia, se profundiz. Los fundamentos ideolgicos sobre los que se sustenta el modelo de Educacin Superior en Chile, ha subsistido en la concepcin de la educacin como un bien de consumo y no un derecho social. (p. 415). El informe hace evidente que la educacin se ha convertido en un nicho de negocios, abandonando su carcter de derecho social, sealando explcitamente la Comisin que: "Los fundamentos ideolgicos sobre los que se sustenta el modelo de Educacin Superior en Chile, ha subsistido en la concepcin de la educacin como un bien de consumo y no un derecho social."( p. 415.) 1. Sobre la regulacin del Sistema de Educacin Superior.
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!"#$%&'(')#*+,-.'/0$1,+'2345' 66631.*.17318' histricamente la cobertura por sobre la calidad en Educacin Superior. As, concluye que La entrega del CAE se realiza sin contemplar una institucionalidad que fiscalice acuciosamente la calidad de las Instituciones de Educacin Superior (IES) ni tampoco que pueda identificar subterfugios para el retiro de excedentes va operaciones con empresas relacionadas, violando as la prohibicin legal de lucrar. El informe del Banco Mundial sobre el CAE es concluyente: es evidente que muchas IES apalancaron su explosivo crecimiento de la matrcula en el CAE y, agrega que la Comisin INGRESA debera supervisar y monitorear a las instituciones, cuya dependencia del CAE las pone en situacin de riesgo financiero" (p. 17), en el mismo sentido, el informe arguye que "El CAE es funcional al lucro, as como la acreditacin es funcional al CAE. El incentivo para la acreditacin est en el CAE. Las instituciones han realizado un negocio con la entrega del CAE, inclusive, solicitando prstamos donde la cartera de estudiantes con CAE, son prendas de garanta. El CAE ha permitido, segn expres Mara Olivia Mnckeberg, el crecimiento de las Universidades" (p.421) El informe reconoce claramente la relacin que existe entre CAE / Acreditacin / Lucro. Esto tiene consecuencias gravsimas para el sistema educacional chileno, mercantilizando su quehacer institucional y amenazando as el derecho a la educacin de sus ciudadanos. En trminos polticos, esta afirmacin de la Comisin es de suma relevancia. 4. Cierre de la Universidad del Mar. Para la Comisin, el caso de la Universidad del Mar es el ejemplo ms vvido de las deficiencias estructurales que aquejan al sistema de
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El informe concluye al respecto que "Las Universidades Privadas, especialmente las no tradicionales, a diferencia de las Universidades del Estado, no se encuentran sujetas a un sistema de fiscalizacin suficientemente efectivo que permita determinar si en sus actuaciones han vulnerado su naturaleza de entidades sin fines de lucro, toda vez que el Mineduc ha negado sistemticamente sus facultades fiscalizadoras sobre las IES, pese a los pronunciamientos explcitos en contrario de la Contralora General de la Repblica." (p. 419). Asimismo, es claro en sostener que la regulacin de la administracin y financiamiento de las universidades privadas es insuficiente. Slo existe en la Ley No 20.129 el ttulo referido al Sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior, la que realiza una remisin a un Reglamento, al cual se delega el desarrollo del contenido especfico que se requerir a las instituciones. Sin embargo, el Ministerio de Educacin es interpelado en tanto no ha hecho efectivas sus atribuciones de fiscalizacin, pese a que la Contralora General de la Repblica se ha manifestado explcitamente en la materia, reconocindole facultades de intervencin y fiscalizacin, que aunque deficientes, existen. 2. Sobre la Acreditacin. Comisin Nacional de

La Comisin concluye que falta por regular los procesos de acreditacin elevando los requisitos y exigencias. 3. Sobre el Crdito con Aval del Estado. El informe evidencia cmo el Estado privilegi

!"#$%&'(')#*+,-.'/0$1,+'2345' 66631.*.17318' educacin superior chileno. Sostiene que la decisin de cerrar la Universidad por parte del MINEDUC fue precipitada y propone para el futuro ciertos criterios que sirvan como seales ante eventuales planteles que se encuentren con fallas estructurales similares y as evitar decisiones apresuradas. Estas fallas estructurales son: el abandono del proyecto educativo; la fragmentacin grave de sus facultades, regiones y sedes; una alta fragmentacin de las carreras con sus distintas combinaciones diurnas y vespertinas; niveles complejos de insolvencia; deficiente gestin acadmica y administrativa y falta de condiciones necesarias para llevar los estudios: bibliotecas, campus clnicos, etc. El informe sostiene que segn datos del MINEDUC la mayora de los estudiantes de la Universidad del Mar fueron reubicados, sin embargo, hay un buen porcentaje que an no lo hace y la Comisin expresa su preocupacin al respecto. 5. Utilidades Universidades. y compraventa de las crditos con los bancos y entidades financieras, y luego sincerar su patrimonio para vender. (p.423). Respecto al lucro propiamente tal, "Una forma de lucro dice relacin con el retiro de las utilidades que se realiza, generalmente a travs de empresas relacionadas, mediante frmulas tales como, el pago de altos sueldos a miembros del directorio o ejecutivos importantes, la externalizacin de servicios relevantes a empresas que son de propiedad o estn ligadas a los mismos propietarios de la Universidad, entre algunas." (p. 423) El informe nuevamente es claro y evidencia algo que para el Movimiento Social por la Educacin no es sorpresa: la prohibicin legal del lucro en Universidades se viola da a da, a travs de distintas frmulas econmicas y jurdicas, que a la larga han fomentado la creacin de un mercado donde la ley precisamente lo prohbe. 6. Es urgente normar los estudios y otorgamientos de ttulos a travs del sistema online. 7. Se requiere de una institucionalidad que permita recuperar la confianza en el sistema y sus instituciones y que d respuesta a los desafos del pas en el desarrollo productivo, cientfico y cultural.

Para la Comisin, la presencia del mercado Educacin Superior se encuentra ms que probada. Sostiene que En Chile se han comprado y vendido universidades, generando grandes utilidades para quienes participan del negocio. Una forma a travs la cual se venden universidades, y que fue denunciada en el seno de esta comisin, consiste en el llamado cambio de los sillones del consejo directivo. Ejemplos de esta prctica los encontramos en las transacciones celebradas, entre otras, por las Universidades Gabriela Mistral, San Sebastin y aquellas pertenecientes al grupo Laureate. (p. 423) Asimismo, Se han creado sociedades controladoras y sociedades relacionadas para extraer utilidades al margen de la ley, contraer

IV. PROPUESTAS DEL INFORME.3

La Comisin realiza una serie de propuestas, resumidas a continuacin: 1. Realizar una profunda rectificacin en el
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!"#$%&'(')#*+,-.'/0$1,+'2345' 66631.*.17318' modelo de la educacin superior chilena, creando una nueva institucionalidad con competencias claras, amplias facultades de fiscalizacin y recursos disponibles para ello. Se propone: crear la Subsecretara de Educacin Superior; crear la Superintendencia de Educacin Superior y una Agencia de Calidad de la Educacin Superior. 2. Definir como como Nacin, qu se entender por el concepto de calidad de la Educacin Superior, que informe las condiciones que deben tener los planteles que entreguen este bien social. 3. Reconstruir el sistema de aseguramiento de la calidad, estableciendo nuevos requisitos para el licenciamiento basados en estndares mnimos de funcionamiento acadmico estndares de planta acadmica, infraestructura, equipamiento, procesos de admisin informados y de mecanismos de apoyo para evitar la desercin, entre otros y la obligacin de relicenciamiento para las instituciones de educacin superior. 4. Se debe elevar los estndares y exigencias en las carreras de Pedagoga que asegure la calidad y formacin de los profesores en nuestro pas. 5. Revisar el sistema de financiamiento de la Educacin Superior, con una especial preocupacin sobre la educacin pblica. Lo anterior requiere perfeccionar y modificar el Aporte Fiscal Indirecto (AFI). Se requiere establecer nuevos parmetros para la asignacin de becas y el otorgamiento del Crdito con Aval del Estado (CAE) a estudiantes que se matriculen en programas y carreras de instituciones de educacin superior que garanticen un estndar de retencin y titulacin, as como estndares de empleabilidad y remuneraciones. Asimismo, destinar ayudas preferentes a estudiantes que se matriculen en programas y carreras estratgicas para el bien comn y el desarrollo nacional, en reas que no son necesariamente rentables, como las artes y las humanidades. 6. Otorgar mayores facultades a la Contralora General de la Repblica, en su labor de fiscalizacin de los recursos pblicos asignados a las instituciones privadas. 7. Se requiere crear jurdicamente la figura denominada spin off (empresas de base tecnolgica que se generan a partir de los resultados de las investigaciones que realizan los acadmicos al interior de las universidades) que permita a las universidades estatales insertarse con mayor facilidad en el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas. 8. Modificar el rgimen sancionatorio para las instituciones que no cumplan con la obligacin de entregar la informacin financiera exigida en la ley N 20.129, elevando el monto de las sanciones econmicas y condicionando el otorgamiento de la acreditacin. 9. Exigir que la Comisin Nacional de Acreditacin entregue el resultado del proceso de Acreditacin antes del mes de diciembre de cada ao, para permitir que la Comisin INGRESA pueda asignar a tiempo los recursos del CAE. 10. Para el evento en que se decrete el cierre de una institucin de educacin superior, la comisin propone adoptar las siguientes medidas: a) Crear la figura del interventor acadmico. b) Considerar en una Ley de cierre, el cumplimiento gradual de las obligaciones
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!"#$%&'(')#*+,-.'/0$1,+'2345' 66631.*.17318' laborales de la institucin con los funcionarios y acadmicos. c) Configurar un sistema de cierre parcializado d) Establecer la obligacin por parte del Mineduc de elaborar un informe consolidado respecto al proceso de cierre que debe ser comunicado a la Comisin de Educacin de la Cmara Diputados 11. Definir y tipificar en el ordenamiento jurdico chileno la figura penal y civil del lucro en las Universidades. 12. Efectuar un llamado al Ministerio Pblico para que acelere y profundice las investigaciones en las instituciones de educacin superior que han sido denunciada por particulares y el Ministerio de Educacin. 13. Configurar el delito de Administracin desleal, figura existente en el derecho comparado, que se aplica cuando se utilizan las facultades de administracin de una persona jurdica sin fines de lucro para obtener beneficios personales. 14. Promover la dictacin de una legislacin que en el plano de la educacin superior universitaria determine: a) Prohibir la celebracin de contratos entre sociedades relacionadas; b) Prohibir que las sociedades comerciales sean miembros de las mismas corporaciones universitarias; c) Declarar nula la cesin a cualquier ttulo del control de la universidad y; d) Disponer la existencia de directorios independientes y personalmente responsables por las decisiones que se adoptan.

FUNCIN DE LAS LNEAS DEFENDIDAS POR EL MOVIMIENTO ESTUDIANTIL.

En consideracin a sus objetivos, la comisin investigadora da cuenta del estado de la Educacin Superior en Chile, siendo en tal sentido, una contribucin en la lnea de develar el modelo educacional centrado en el mercado y por tanto, de un sistema opuesto al de la educacin como derecho social, oposicin inherente al Estado Subsidiario. Ejemplificador es que se seale que el sistema est en crisis y que dicha crisis es responsabilidad del Estado, siendo su mxima expresin el cierre de la Universidad del Mar. Sin embargo, un nmero significativo de medidas concretas que propone en sus conclusiones se posicionan ms bien como reguladoras del sistema y no transformadoras del mismo. Esto es entendible, en la medida que la labor de la Comisin no es la de proponer un nuevo sistema de educacin, sin embargo, no es coherente con el reconocimiento de las nefastas consecuencias del sistema actual (como es el caso de la Universidad del Mar). Seales claras para una reforma transformadora en educacin son aquellas tendientes a sacar al mercado de la educacin (desmercantilizacin) y no slo su regulacin. Luego, toda iniciativa que potencie el control del Estado sobre los privados es positiva, siempre y cuando el marco de actuacin sea el de la Educacin Pblica como pilar del sistema entendida como derecho social universal, teniendo que ser suprimidas todas aquellas aristas que lo afecten, por ejemplo: las barreras de acceso, fallas regulatorias que atenten contra la calidad, etc.

V.

COMENTARIOS

CRTICOS

EN

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!"#$%&'(')#*+,-.'/0$1,+'2345' 66631.*.17318' El informe deja en claro que existen responsabilidades por parte del Estado (en particular respecto del pasado gobierno) ya que ste - a travs de su Ministerio de Educacin- s cuenta con las facultades e informacin suficientes para fiscalizar y sancionar a las universidades privadas. Queda en evidencia que el rgimen de control que la Contralora General de la Repblica establece para las universidades del Estado tambin debera ser aplicable -al menos - a aquellas instituciones que reciban recursos del Estado y que hoy se materializa a travs de Aportes Fiscales Directos (AFD), Aporte Fiscal Indirecto (AFI), del Crdito con Aval del Estado (CAE), el MECESUP, entre otros. No deja de ser rescatable el reconocimiento que hace (por primera vez, dada la votacin desfavorable del primer informe) un poder del Estado la flagrante vulneracin de la ley que importa la existencia de lucro y la responsabilidad que ha tenido el Estado en la formacin del mercado en la ESUP. En se sentido, que no se apruebe el informe en sala sera una nueva seal de dar la espalda al movimiento estudiantil y a la ciudadana que ha venido denunciando dicha realidad hace varios aos. En cuanto al financiamiento, refiere casi exclusivamente a su regulacin planteando, por ejemplo, la necesidad de perfeccionar y modificar el Aporte Fiscal Indirecto, establecer nuevos parmetros para la asignacin de becas y el otorgamiento del Crdito con Aval del Estado (CAE), etc. Sin embargo, dichas observaciones resultan muy distantes de lo planteado por el Movimiento Estudiantil, el cual ha exigido una eliminacin del AFI, un fortalecimiento del financiamiento mediante Aportes Basales de Libre Disposicin con preferencia a las Universidades Estatales y Regionales y el fin al financiamiento de la educacin superior mediante el subsidio a la demanda, lo cual se manifiesta en becas y crditos. Sobre el cierre de la Universidad del Mar, en las conclusiones del informe hay poca preocupacin por referirse a la situacin de los trabajadores de la Universidad, aun cuando - en el desarrollo de ste - consagra las numerosas inquietudes de ellos por su futuro laboral y el pago de lo que se les debe. Si bien hay propuestas que aseguren que estas fallas estructurales en planteles de ESUP no vuelvan a ocurrir, se deja de lado una propuesta de regulacin profunda sobre qu hacer con estudiantes y trabajadores. En efecto, gracias al informe de la Comisin, queda de manifiesto que no existen procedimientos estatales para hacerse cargo de las Universidades que son cerradas. La existencia de este procedimiento especial o la creacin de una institucionalidad que se haga cargo de las Universidades cerradas, es importante en tanto ayude a revertir los efectos de la mercantilizacin del sistema que se ha plasmado con mayor profundidad en instituciones privadas. Sobre la democratizacin de las Instituciones de Educacin Superior, el Informe simplemente no se pronuncia. Hubiese sido relevante considerar el anlisis de la democratizacin en las IES, pues en la mayora de las instituciones donde se lucra vemos dbiles organizaciones estudiantiles y de funcionarios y existencia de muchas trabas para garantizar su derecho a la asociacin. La aprobacin del informe resultara positiva en cuanto ratifica el incumplimiento de la ley que
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!"#$%&'(')#*+,-.'/0$1,+'2345' 66631.*.17318' realizan algunas Universidades Privadas lucrando con la educacin. Sin embargo, su concepcin de derecho social de la educacin resulta insuficiente, pues la crtica que realizan a las Universidades que lucran, no la hacen extensiva a los Centros de Formacin Tcnica ni a los Institutos Profesionales. Si bien en dichas instituciones est permitido el lucro, la Comisin se debiese haber pronunciado a favor de la prohibicin de ste, pues all tambin se mercantiliza la educacin, afectando su calidad. En cuanto a las propuestas realizadas por la Comisin, resultan insuficientes para garantizar el derecho a la educacin, pues aquellas relacionadas con el financiamiento siguen pensadas bajo un subsidio a la demanda mediante becas y crditos y no mediante un financiamiento directo a las Universidades Pblicas. En cuanto a aquellas relacionadas al sistema nacional de acreditacin, el informe nada seala sobre cmo establecer criterios de calidad (y cules) por fuera de un sistema que ha mostrado ser sumamente ineficaz quedando pendiente adems, dar una mirada sobre posibles mecanismos de control ex ante de las instituciones. Finalmente, cabe sealar que la tcnica no debe ser obstculo, sino que facilitador de la expresin y concrecin de los principios que la sociedad defina, de ah que el saber experto (como es acogido durante el proceso de investigacin de la comisin) tiene que estar al servicio de los consensos polticos de la sociedad y no al revs.

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