POBREZA, PARPAS E GOVERNAO1

Lus de Brito

INTRODUO
A publicao do terceiro relatrio de avaliao da pobreza em Moambique (DNEAP 2010), baseado em inquritos realizados pelo Instituto Nacional de Estatstica (INE), veio conrmar a tese defendida por alguns autores nos ltimos anos, com destaque para Hanlon No obstante a grande ateno dos media e os debates pblicos que os dados revelados por (2007; 2010) e Cunguara e Hanlon (2010), segundo a qual a pobreza no estava a diminuir. esse relatrio suscitaram, o governo adoptou nessa altura uma posio defensiva e no pa-

rece ter havido at agora um questionamento das polticas seguidas, nem existirem sinais

claros de abertura para procurar compreender o que est a acontecer.2 As declaraes do dados ociais em entrevista ao jornal Savana, continuando a defender que a pobreza dimi1

Secretrio-Geral da Frelimo, Filipe Pande, feitas mais de um ano depois da publicao dos
O termo Parpas aqui usado para referir o conjunto dos quatro planos de reduo da pobreza que foram adoptados em Moambique: o Plano de Aco para Reduo da Pobreza Absoluta (2000-2004), elaborado na sequncia da aprovao em Abril de 1999 pelo Governo das Linhas de Aco para a Erradicao da Pobreza absoluta, neste texto referido como PARPA (MPF 2000); o Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta, 2001-2005 (PARPA), aprovado pelo Conselho de Ministros em Abril de 2001, neste texto referido como PARPA I (GdM 2001); o Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta, 2006-2009 (PARPA II), aprovado pelo Conselho de Ministros em Maio de 2006, referido como PARPA II (GdM 2006); e o Plano de Aco para a Reduo da Pobreza (PARP), 2011-2014, aprovado pelo Conselho de Ministros em Maio de 2011 e aqui referido como PARP (GdM 2011). 2 A adopo pelo governo de um Plano Estratgico para a Reduo da Pobreza Urbana (PERPU) em 2010, cobrindo na fase inicial 11 municpios e capitais provinciais, parece mais uma resposta ad-hoc s manifestaes violentas que se registaram em Maputo em Outubro de 2008 e Fevereiro de 2010, do que uma poltica assente num diagnstico aprofundado dos problemas enfrentados pelos grupos sociais mais pobres, tanto nas cidades, como no campo. Entretanto, dados do Banco Mundial mostram que, no perodo de 1997 a 2009, teria havido uma reduo da pobreza mais acelerada nas zonas urbanas (14%) do que nas zonas rurais (10%) (World Bank 2012).
Pobreza, Parpas e Governao Desaos para Moambique 2012

25

nuiu e pondo em causa a metodologia usada pelo INE nos seus inquritos, Eu acho que as de combate pobreza (Bela & Flix 2012, p.16), conrmam a lgica de denegao da rea Neste artigo, procuramos ilustrar trs pontos. Em primeiro lugar, insistimos que

perguntas que zeram estavam um pouco deslocadas daquilo que se considera indicadores lidade, caracterstica de uma parte signicativa da liderana do partido Frelimo e do governo. a pobreza no uma simples relao estatstica, mas a expresso de uma situao concreta fazemos uma anlise das prioridades e objectivos xados pelos Parpas para a rea da governao, chamando a ateno para o facto de serem, na sua maior parte, demasiadamen-

de pessoas concretas, e que ela tem vindo a aumentar desde 2002; em segundo lugar,

te gerais, vagos e insucientemente articulados entre si para constiturem a base de um

verdadeiro plano; nalmente, abordamos a questo da descentralizao, concluindo que como se tem desenvolvido, pouco mais do que uma forma de desenvolver alianas polticas entre o poder central, confrontado com a necessidade de garantir a sua perenidade

se trata de um processo que, passados 20 anos, continua a ser embrionrio e, da maneira

e legitimidade atravs de eleies, e as elites locais. Ao mesmo tempo, referimos que a descentralizao, dependendo da forma como se efectiva e das relaes que a substansociedade, pode ter efeitos contraproducentes em termos de reduo da pobreza. ciam, nomeadamente se no for a expresso de um real processo de democratizao da

UM PROBLEMA POR RESOLVER: MENOS POBREZA, MAS MAIS POBRES...

Com uma taxa anual de crescimento demogrco superior a 2%, Moambique v a sua populao aumentar a um ritmo muito elevado. Em termos prticos, isto signica

que a populao moambicana, que actualmente ronda os 23 milhes de habitantes, em condies de grande crescimento demogrco, uma pequena reduo percentual

aumentar cerca de 5 milhes at ao nal da presente dcada (Francisco 2010a). Ora, da pobreza no suciente para que haja uma reduo efectiva da pobreza, ou seja, para que o nmero de pobres no pas diminua. Por outras palavras, possvel ter uma diminuio da pobreza em termos relativos (a parte dos pobres no total da populao) e ao mesmo tempo um aumento do nmero de pobres.3
3

No momento em que se precedeu publicao do relatrio da terceira avaliao nacional da pobreza, a questo da no reduo da pobreza e das diferenas provinciais na sua evoluo j tinha sido levantada por Francisco (2010b).

26

Desaos para Moambique 2012 Pobreza, Parpas e Governao

1997 e 2009, mostra duas tendncias diferentes. Num primeiro momento, entre 1997 e

Como se pode ver no Grco 1, a evoluo da pobreza em Moambique, entre

2002, constata-se que no s a percentagem de pobres em relao populao total di-

minuiu, mas igualmente que o nmero de pobres tambm reduziu nesse mesmo peropercentagem de pobres em relao populao, mas, ao contrrio do que tinha acontecido anteriormente, o nmero de pobres continuou a aumentar.4 Ou seja, contrariamente a uma ideia que prevalece em crculos ociais, mas tambm dos doadores, os dados mas sim a crescer, ainda que a ritmo inferior ao do crescimento da populao.

do; j num segundo momento, entre 2002 e 2009, o que se observa uma diminuio da

ociais mostram que a pobreza em Moambique no est a diminuir, nem estabilizada, assim que um relatrio oficial ignora o problema, afirmando simplesmente

que apesar da pobreza de consumo ter diminudo substancialmente a partir de

1996/97, entre 2002/03 e 2008/09 manteve-se estvel (DNEAP 2010, p.86) (subli-

nhado nosso), ou um outro relatrio preparado para o G19 (o grupo de doadores que apoiam directamente o Oramento do Estado) que ilustra a arte de esconder os problemas, dizendo que os padroes de pobreza analisados neste estudo apoiam a ideia de que Moambique esta gradualmente a mover-se em direccao s metas de reducao da pobreza dos ODM, apesar de evidncias tambem indicarem que o ritmo a que isso acontece esta a abrandar (van den Boom 2011, p.32) (sublinhado nosso).
GRFICO 1 POPULAO POBRE E POPULAO NO-POBRE, 1997-2009
25 20 15 10 5 0

(Milhes de Habitantes)

1997

2002

2009

No Pobres

Pobres

FONTE INE e DNEAP (2010)

Apenas os dados populacionais de 1997 correspondem a um recenseamento da populao. Os clculos relativos a 2002 e 2009 foram feitos em relao s projeces da populao do Instituto Nacional de Estatstica.
Pobreza, Parpas e Governao Desaos para Moambique 2012

27

pessoas pobres a mais do que em 2002. Porm, este nmero enganador, pois a evoluo no a mesma em todo o territrio nacional e, se considerarmos os dados desagregados onde o nmero de pobres diminuiu e outras onde aumentou (Tabela 1).
TABELA 1 NMERO DE POBRES, 1997-2009 1997 Niassa Cabo Delgado Nampula Zambzia Tete Manica Sofala Inhambane Gaza Maputo Prov. Maputo Cid. NACIONAL 570,853 792,236 2,110,714 2,108,650 1,009,001 650,703 1,203,063 955,832 721,521 545,075 472,238 11,139,885 2002 477,757 964,432 1,793,660 1,550,296 830,024 526,252 547,276 1,070,889 760,866 695,772 560,120 9,777,344 2009 417,757 635,052 2,352,647 2,891,910 825,720 854,601 1,026,020 783,966 798,125 897,075 414,490 11,897,177 2002-2009 -60,186 -329,380 558,987 1,341,614 -4,304 328,349 478,744 -286,923 37,259 201,303 -145,630 2,119,833

As estatsticas mostram que em 2009 havia, a nvel nacional, mais de 2 milhes de

a nvel provincial, podemos observar diferenas signicativas, tendo havido provncias

FONTE INE e DNEAP (2010)

dicao de uma tendncia positiva, na medida em que em duas delas, Niassa e Tete, houve uma reduo da pobreza ao longo de todo o perodo em causa, e que em Cabo Delgado, Inhambane e Maputo Cidade, apesar de ter sido registada uma subida de

Assim, temos um primeiro grupo formado por cinco provncias, que do in-

1997 para 2002, houve uma diminuio entre 2002 e 2009. O segundo grupo constitudo pelas restantes provncias, que demonstram uma evoluo negativa: em Nampula, Zambzia, Manica e Sofala, depois de uma reduo entre 1997 e 2002, a pobreza aumentou no perodo seguinte para nveis superiores aos registados em 1997; por seu aumento da pobreza ao longo dos dois perodos aqui considerados.

lado, as provncias de Gaza e de Maputo registam uma tendncia permanente para o O crescimento global de dois milhes de pobres no perodo de 2002 a 2009 no

reecte bem a realidade, pois, considerando as diferentes tendncias provinciais, trata-

-se de um saldo envolvendo valores positivos e negativos (enquanto uns saem da po28
Desaos para Moambique 2012 Pobreza, Parpas e Governao

breza, outros caem nela). Na verdade, houve uma reduo de cerca de 800 mil pobres

no conjunto das reas de Niassa, Tete, Cabo Delgado, Inhambane e Maputo Cidade

e um aumento de quase 3 milhes de pobres no conjunto das restantes regies (sendo destes perto de 2 milhes em Zambzia e Nampula, cerca de 800 mil em Sofala e Manica, e os restantes, cerca de 240 mil, em Maputo Provncia e Gaza). Estes nmeros so tanto mais signicativos quanto difcil no os relacionar com a absteno nas

ltimas eleies gerais. Como dissociar o amplo crescimento da populao pobre na Zambzia e Nampula da enorme absteno (respectivamente 66% e 62%) que caracterizou as eleies presidenciais e legislativas de 2009? No estaremos perante uma

situao em que aqueles que so excludos e marginalizados social e economicamente, na ausncia de outra possibilidade, se exprimem excluindo-se de um sistema poltico que no lhes traz as respostas que dele esperam?5 Embora no seja aqui possvel avaliar em pormenor a relao entre os Parpas

e os resultados observados em termos de pobreza, a sua no reduo passados mais

de dez anos de aplicao destes planos e, sobretudo, a disparidade constatada nas tendncias provinciais levam a concluir que eles no tm tido um efeito signicativo em termos do objectivo que se propem atingir. As estatsticas - e em particular a sua evoluo - alertam para a necessidade de prestar ateno s dinmicas e particularidamais adequados ao combate pobreza. Tais instrumentos devem encontrar o seu fundamento numa anlise da lgica de funcionamento do sistema econmico nacional

des locais, de as compreender e, a partir desse conhecimento, conceber instrumentos

e local, na perspectiva de que mais importante compreender as dinmicas sociais, econmicas e polticas da pobreza do que medir a taxa de variacao da riqueza e da polticas efectivas de reduo da pobreza. pobreza (Castel-Branco 2010) e que essa a nica base sobre a qual podem assentar

PRIORIDADES E OBJECTIVOS DA GOVERNAO NOS PARPAS

Quando se analisam os Parpas, uma das constataes imediatas que, ao contrrio do que se verica com os seus sucessores, o primeiro PARPA (que foi substitudo pelo

PARPA I) no abordava a questo da governao e que se concentrava em objectivos

5

Esta hiptese mereceria aprofundamento atravs de uma desagregao dos dados do crescimento da pobreza e da absteno a nvel distrital, dado que o nvel provincial ainda esconde variaes muito signicativas entre os distritos. Infelizmente, as amostras do INE no so representativas a nvel distrital.
Pobreza, Parpas e Governao Desaos para Moambique 2012

29

sectoriais nas reas de educao, sade, aco social, agricultura e desenvolvimento ceptual dos Parpas regista uma permanente variao ao longo do tempo. Assim o

rural, emprego e infraestruturas.6 Uma segunda constatao que a estrutura conPARPA I organiza-se volta de reas de aco fundamentais (a educao, a sade, as infraestruturas - estradas, energia e gua - , a agricultura e desenvolvimento rural, e de Outras reas de aco (o emprego e o desenvolvimento empresarial, a aco a boa governao, legalidade e justia, e as polticas macroeconmicas e nanceiras), social, a habitao, as minas, as pescas, o turismo, a indstria transformadora, os transportes e comunicaes, a tecnologia, o ambiente, a reduo da vulnerabilidade a desastres naturais). O PARPA II articula-se volta de Assuntos transversais (o genero, o HIV/SIDA, o ambiente, a seguranca alimentar e nutricional, a ciencia e tecnologia, o desenvolvimento rural, as calamidades, a desminagem), e de uma Estratgia de desenvolvimento por pilares (a governao, o capital humano e o desenvolvimento econmico). Por seu lado, o PARP desenvolve-se em Desaos (para a agricultura e

pescas, a promoo de emprego e o papel do sector privado, o desenvolvimento huma-

no e social, a governao e a poltica macroeconmica e gesto de nanas pblicas),

Objectivos gerais (o aumento da produo e da produtividade agrria e pesqueira, (a boa governao, e a macroeconomia). No obstante a diversidade observada, em posio de destaque.

a promoo de emprego, e o desenvolvimento humano e social), e Pilares de apoio qualquer um destes trs planos, a governao (ou a boa governao) aparece em O Quadro 1 apresenta, de forma sistematizada e comparativa, as prioridades e

as grandes linhas de aco previstas em cada um dos trs Parpas para a rea da governao. A ideia de descontinuidade que transparece da anlise da estrutura geral dos documentos refora-se quando consideramos especicamente a rea de governao. Embora haja temticas que so comuns aos trs planos, no fcil encontrar uma lque muitos objectivos so praticamente os mesmos nos trs planos, embora formulados em termos ligeiramente diferentes, quando consideramos as aces correspondentes que so preconizadas, difcil ver qual a sua coerncia enquanto elementos de um plano que se articulam no tempo. Isto decorre provavelmente da denio de
6

gica que os articule como momentos sucessivos de um mesmo processo. Se verdade

Apenas a descentralizao e o desenvolvimento participativo eram evocados, no como objectivos, mas em termos de metodologia de implementao inspirada nas experincias ento existentes de planicao descentralizada, nomeadamente a planicao distrital participativa (MPF 2000).

30

Desaos para Moambique 2012 Pobreza, Parpas e Governao

aces que se caracterizam, na sua grande maioria, por serem muito gerais, quando no so simples declaraes de inteno (por exemplo, no PARP, prosseguir com a reforma organizacional e institucional dos OLEs, ou, fortalecer a participao de vimento a todos os nveis).7 cidados na formulao, implementao, monitoria e avaliao de planos de desenvolEm termos gerais, o conjunto de objectivos e aces preconizados pelos Parpas

para a rea de governao enquadram-se numa perspectiva de construo do Estado de direito8 e, como tal, so inquestionveis. Porm, no estamos perante uma srie de aces sucientemente articuladas entre si e sequenciadas para constiturem um verdadeiro plano. Mais importante ainda a ambivalncia e a contradio inerente a este tipo de planos. Concebidos em primeiro lugar como condio e instrumento da ajuda diferentes interesses existentes na sociedade, ou seja, a sua dinmica e as suas lutas internacional ao desenvolvimento, eles evacuam a problemtica da confrontao dos polticas, procurando resolver o problema numa perspectiva tecnicista, atravs de um dos compromissos assim estabelecidos acaba revelando-se nos resultados, ou, mais exactamente, na falta de resultados, destes planos.9

suposto consenso nacional reunindo o governo e a sociedade civil. A inconsistncia

8 9

Numa avaliao sumria e rpida, das 37 aces especcas na rea de governao que esto denidas no PARPA I, apenas uma era possvel de avaliar clara e objectivamente; no PARPA II esse o caso de apenas 18 das 113 aces previstas; e no PARP so trs, num total de 41 aces denidas. Cerca de um tero das aces enumeradas no PARPA I refere-se elaborao de leis, planos, polticas, estratgias e programas. Num balano depois do primeiro ciclo de aplicao de planos de reduo da pobreza, um investigador do Overseas Development Institute de Londres j apontava que, excepto em situaes de crise aguda, as mudanas no pensamento poltico das lideranas de um pas no podem ser induzidas por actores externos, que os resultados de tais planos [de reduo da pobreza] eram incertos, e que se tratava de uma experincia cujo desfecho no podia ser totalmente antecipado (Booth 2005).
Pobreza, Parpas e Governao Desaos para Moambique 2012

31

QUADRO 1 PRIORIDADES E OBJECTIVOS PRINCIPAIS DOS PARPAS PARA A REA DE GOVERNAO PARPA II REFORMA DO SECTOR PBLICO DESCENTRALIZAO E GOVERNAO LOCAL PARP

32 Reformular os processos de prestao de servios para Reforar a participao do cidado na aco governaque sejam mais simples, acessveis e satisfaam as ne- tiva cessidades do cliente Fortalecer os processos de gesto de polticas a nvel MELHORAR O ACESSO E A QUALIDADE DE PRESTAO DE sectorial e intersectorial para que sejam coerentes, SERVIOS PBLICOS AOS CIDADOS EM TODA A EXTENecazes e ecientes SO TERRITORIAL Melhorar os processos de gesto de recursos humanos Alargar a oferta de servios (fsico e temtico) Melhorar processos de planicao e oramentao Melhorar a ecincia do uso das Tecnologias de Inforpblicos para que sejam mais integrados, ecazes e mao e Comunicao (TICs) no funcionamento das ecientes Instituies Pblicas e prestao de servios pblicos REA DA JUSTIA E LEGALIDADE Garantir o acesso Justia a todos os cidados, em particular os economicamente desfavorecidos Prevenir e combater a criminalidade com particular realce na corrupo e aos desvios de recursos do Estado Tornar a legislao mais adequada ao bom funciona- COMBATER A CORRUPO NAS INSTITUIES PBLICAS mento da administrao da justia

PARPA I

DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO

Dotar os rgos Locais do Estado ao nvel Distrital e os Reestruturar e descentralizar as estruturas do Gover- Garantir a reforma e capacitao institucional da admiGovernos Provinciais de maior dinamismo e capacida- no para promover ecincia e eccia na prestao de nistrao local de para a interaco imprescindvel com outros actores servios pblicos sociais perante os desaos de combate pobreza e promoo do crescimento econmico

Impulsionar a aco, ao nvel local e regional, no com- Fortalecer a capacidade institucional dos Governos lo- Consolidao e capacitao do funcionamento dos mubate pobreza e promoo do crescimento econmico, cais nicpios e melhorar o desenvolvimento urbano facilitando progressos efectivos na equidade regional

Desaos para Moambique 2012 Pobreza, Parpas e Governao

TRANSFORMAO E REFORO DE INSTITUIES PBLICAS LIDANDO COM O SECTOR PRIVADO

Promoo de ecincia de instituies lidando com o sector privado, tornando-as amigveis, servidoras e facilitadoras da sua expanso

4. Contribuir signicativamente no sentido da elimina- Capacitar os funcionrios pblicos para gerirem a ad- Melhorar a qualidade dos servios do Sector Pblico em o do chamado red tape ministrao pblica de forma eciente e ecaz particular os BAUs

LEGALIDADE, JUSTIA E ORDEM PBLICA

Elevar a capacidade e ecincia do sistema legal em geral

Elevar a capacidade e ecincia do sistema legal, com Tornar o sector pblico mais transparente, com menos CONSOLIDAR O ESTADO DE DIREITO DEMOCRTICO referncia s necessidades do sector privado corrupo, aplicando mecanismos de prestao de contas e de scalizao mais ecazes e inclusivos

Impor a observncia de contratos

Reforma da legislao criminal, processual e penal, vi- Melhorar o acesso justia sando a sua simplicao

Promover maior transparncia e rapidez na tramitao de processos

Elevar a capacidade da polcia para fazer cumprir a ordem pblica, prevenir e perseguir o crime, melhorar o respeito pela integridade e propriedade dos cidados e instituies

Aumentar a ecincia e celeridade na proviso de ser- Aumentar a transparncia e a prestao de contas vios de justia

Melhorar a qualidade e ecincia dos servios prisio- Garantir a assistncia jurdica e a proteco dos cida- Fortalecer os mecanismos de controlo interno e externais dos mais vulnerveis no

REFORO DA CAPACIDADE NEGOCIAL E DE FISCALIZAO Reformar o sistema prisional e garantir ao recluso um INSPECO NOS PROCESSOS DE CONCESSIONAMENTO tratamento consistente com as normas e princpios internacionais dos direitos humanos

Garantia de contratos bem negociados, com benefcios Reforar o combate corrupo justos para o Pas, na concesso da explorao de grande escala de recursos naturais

Garantia de proteco e manuteno do equilbrio am- REA DA ORDEM E SEGURANA PBLICA biental na concesso para a explorao de empreendimentos de grande escala Garantir a Lei e Ordem para proporcionar Segurana e tranquilidade permanente aos cidados e proteger sua propriedade e bens Reforar a preveno e combate criminalidade

Garantia de observncia das clusulas acordadas nos contratos e de outra regulamentao relevante

PROTECO DE FRONTEIRAS E FISCALIZAO MARTIMA

Proteco dos recursos nacionais, atravs do exerccio Promover a melhoria das relaes entre as foras polido poder sobre as fronteiras ciais e a comunidade

Inspeco das actividades no mar, forando o cumpri- Elevar o nvel de desempenho das foras policiais mento de contratos e regulamentos e prevenindo a delapidao de recursos e a degradao ambiental Estabelecer uma metodologia moderna de avaliao das necessidades materiais nos diversos sectores e criar uma base de dados da Polcia

COMBATE CORRUPO

Barragem propagao da corrupo, sua reduo PAZ, ESTABILIDADE POLTICA E SOCIAL substancial e controle, na conduta dos agentes das instituies pblicas

Pobreza, Parpas e Governao Desaos para Moambique 2012

Adopo de mecanismos regulamentares, de preven- JUSTIA SOCIAL o, inspectivos, de prossecuo e sancionamento de actos de corrupo LEGALIDADE E SEGURANA INFORMAO E COMUNICAO

33

QUE DESCENTRALIZAO?
A descentralizao ocupa habitualmente um lugar de destaque no captulo de governao dos planos de reduo da pobreza porque considerada uma forma de aproximar o Estado e os servios pblicos dos cidados e de tornar a governao mais capaz de

responder s suas necessidades, tendo assim um papel de facilitao da formulao e execuo de polticas em favor dos pobres. Esta viso sofre do mesmo defeito j apontado em geral aos planos de reduo da pobreza: ela ignora os interesses em jogo e pressupe uma aco dominantemente organizacional, tcnica e consensual num contexto de democracia idealizado e altamente improvvel. Na verdade, a realidade bem mais complexa e a natureza dos processos de descentralizao pode ser muito variada.

so de democratizao que responde politicamente competio entre elites locais e centrais a propsito do acesso e redistribuio de recursos, mas ela pode tambm ser resultado de uma relao de foras entre faces mais ou menos antagnicas e em luta pelo controlo de recursos, ou a expresso de alianas promovidas por uma via clien-

Entre outros casos de gura, a descentralizao pode ser o fruto de um proces-

telista para assegurar a continuidade do controlo do poder central. Por outro lado, se um processo de descentralizao pode resultar num reforo do Estado pela diviso de trabalho e complementaridade, ele pode igualmente provocar desenvolvimento devido fragmentao de interesses a nvel nacional (Crook 2003). desigual e um enfraquecimento perante os grandes actores econmicos internacionais Estas diferentes vias e efeitos da descentralizao dependem em grande medida

de uma srie de factores relacionados com a prpria natureza das elites centrais e loe inuncia, em suma, da histria particular que as congurou.

cais, do seu modo de insero na economia e sociedade, da origem da sua notabilidade No caso moambicano, h que considerar, por exemplo, a sua experincia

histrica relativa tradio centralista e autoritria que caracterizou o pas desde o tempo colonial, pulverizao das autoridades tradicionais promovida pelo regime colonial (a que acrescentou no primeiro momento aps a independncia a tentativa de as eliminar promovida pela Frelimo), luta armada para a independncia, herana partido-Estado, inexistncia, data da independncia, de uma burguesia nacional, do sistema de partido nico do ps-independncia, que resultou na formao de um posterior formao de uma elite burocrtica assente no Estado e no sector pblico, a uma enorme diferena nas oportunidades de acesso educao entre a capital (privi34
Desaos para Moambique 2012 Pobreza, Parpas e Governao

legiada e situada no extremo Sul do pas) e o resto do territrio, origem e natureza

das foras de oposio, guerra civil e aos termos do Acordo Geral de Paz, entre muitos outros factores (incluindo factores especcos a nvel local, mas tambm de ordem regional e internacional) que contriburam para a formatao das elites e do seu modo de reproduo social num contexto especco de oportunidades e constrangimentos que denem a singularidade da experincia do pas.10 S esta linha de abordagem permite compreender por que razo os distritos mu-

nicipais com governos eleitos, previstos na Constituio de 1990, acabariam por ser abandonados em favor da criao (gradual e sem horizonte temporal limite denido para a sua concluso) de municpios essencialmente urbanos, deixando cerca 90% do da possibilidade de escolher os seus governantes a nvel local. No entanto, como se pode quatro destinavam-se a promover as condies da planicao participativa, que pas-

territrio fora do sistema e volta de dois teros da populao moambicana excluda ver no Quadro 2, das seis aces previstas no mbito da descentralizao pelo PARPA I, sados mais de dez anos continua a ser pouco mais do que uma inteno, alis retomada no PARP. Este um dos inmeros exemplos possveis do fosso que separa a poltica do discurso (o discurso poltico em geral, mas tambm os inmeros documentos que denem estratgias e polticas para os mais variados sectores) e a poltica praticada.

peito problemtica da descentralizao a ausncia, no conjunto dos Parpas, de qualquer aco relativa ao Fundo de Desenvolvimento Distrital (os 7 Milhes),11 quando sabido que esta uma das decises polticas, permanente e insistentemente apontada pelos responsveis polticos do governo e do partido Frelimo como um elemento central no combate pobreza, que teve maior impacto a nvel local e que buio descentralizada de recursos nanceiros.12

Um outro exemplo, ainda mais marcante, desta inconsistncia no que diz res-

desempenha um papel crucial na promoo de alianas polticas locais pela redistriDa mesma maneira, um balano cuidado das aces previstas nos Parpas per-

mitiria vericar que muitos outros objectivos e aces no esto a ser sucientemente cumpridos, exactamente aqueles que permitiriam dar contedo mais democrtico ao funes e competncias para os municpios, ou participao dos cidados na formulao, monitoria e avaliao dos planos de desenvolvimento.
10 11

processo de descentralizao, como, por exemplo, os que se referem transferncia de

Para um balano de 20 anos de descentralizao em Moambique, ver Weimer (2012). Apenas no PARP, na seco que se refere aos desaos na rea da descentralizao, aparece uma referncia necessidade de aperfeicoar os instrumentos de gestao do Fundo de Desenvolvimento Distrital (GdM 2011, p.17), mas sem que isso se traduza depois em qualquer aco especca. 12 Para uma anlise mais detalhada sobre os 7 Milhes, ver Sande (2011) e Forquilha (2010).
Pobreza, Parpas e Governao Desaos para Moambique 2012

35

za-se pela transferncia, para nveis sub-nacionais, de poderes, funes e responsabilidades. Porm, para que tal transferncia seja efectiva e ecaz, necessrio que tambm, frequentemente, humanos). Assim, uma forma de vericar se o processo de seja acompanhada de uma correspondente transferncia de recursos nanceiros (e descentralizao tem o peso que lhe conferido no discurso usar como indicador a distribuio do Oramento do Estado. Ora, o que a evoluo da alocao dos fundos do Oramento do Estado em Moambique nos ltimos anos mostra que, contrariamente s aparncias, a descentralizao no pode ter avanado.

Olhando para o assunto numa outra perspectiva: a descentralizao concreti-

do perodo de 2005 a 2012, a parte do oramento13 atribuda ao nvel central sofreu apenas variaes mnimas, nunca tendo sido inferior a 70%, e sendo mesmo superior em 2012 (79%) ao que era em 2005 (75%). Se considerarmos separadamente o orada descentralizao, vericamos que 91% do total era atribudo ao nvel central em 2005 e que esse valor passou para 93% em 2012.

A primeira constatao que se pode fazer a partir do Grco 2 que, ao longo

mento de investimento (Tabela 2), de facto aquele que melhor indicaria o progresso

GRFICO 2 EVOLUO RELATIVA DO ORAMENTO DO ESTADO DE MOAMBIQUE POR NVEL ADMINISTRATIVO, 2005-2012 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2005
Nacional

2006
Provincial

2007

2008
Local

2009

2010

2011

2012

FONTE ORAMENTOS DO ESTADO PUBLICADOS NO BOLETIM DA REPBLICA, I SRIE.

13

O grfico representa o oramento total, isto , o oramento de funcionamento e o oramento de investimento.

36

Desaos para Moambique 2012 Pobreza, Parpas e Governao

QUADRO 2 ACES RELATIVAS DESCENTRALIZAO PREVISTAS NOS PARPAS PARPA I

Adopo de Lei e legislao comlementar sobre os rgos Locais do Estado (garantindo de entre outros aspectos os nveis de descentralizao e desconcentrao administrativa e nanceira que viabilizem o plano distrital participativo) Institucionalizar e expandir o planeamento distrital participativo (partindo das boas prticas existentes)

PARPA II
Aprovar e implementar a Estratgia e Plano de Descentralizao

PARP
Prosseguir com a reforma organizacional e institucional dos OLEs

Desenvolver a capacidade dos recursos humanos a nvel distrital

Capacitar os OLEs em recursos humanos e meios de trabalho atravs do ProgramaNacional de Planicao e Finanas Descentralizadas e outras aces complementaresde capacitao das lideranas locais Fortalecer a capacidade dos OLEs na gesto de recursos pblicos (planicao, gesto nanceira e implementao) para o desenvolvimento local duma maneira participativa e transparente Operacionalizar um sistema de monitoria de desenvolvimento distrital na implementao de desenvolvimento local Construir e reabilitar infra-estruturas administrativas dos rgos locais e infra-estruturas econmicas

Capacitao do pessoal, com prioridade sobre o planeamento distrital participativo

Estabelecer a capacidade da infra-estruturas a nvel distrital

Proceder desconcentrao administrativa e nanceira visando viabilizar o planeamento distrital participativo Proceder desconcentrao administrativa e nanceira para o reforo das atribuies e competncias dos Governos Provinciais, incluindo o planeamento provincial Prosseguimento de aces para a consolidao das Autarquias Locais

Desenvolver sistemas de planicao e monitoria a nvel distrital Fortalecer os sistemas de gesto nanceira nas instituies pblicas locais

Aprovar e implementar a Estratgia Nacional de Planicao e Finanas Descentralizadas, incluindo a dimenso territorial e ambiental Concluir o diagnstico sobre a criao de novas autarquias luz do artigo 5 da Lei 2/97 Consolidar e expandir o nmero de autarquias

Incrementar as transferncias oramentais para os rgo locais do Estado e municpios

Continuar a transferncia de funes e competncias para os municpios Capacitao dos municpios em gesto de processos administrativos, colecta de recursos, servios, ordenamento territorial e gesto do solo Implementao de projectos no mbito do Plano Estratgico para a Reduo da Pobreza Urbana em 11 municpios Promover a implementao da oramentao participativa nos municpios

Aprovar e implementar a Poltica e Estratgia de Desenvolvimento Autrquico e Urbano Operacionalizar o sistema de inspeco administrativa e nanceira da Administrao Pblica

Fortalecer a participao de cidados na formulao, implementao, monitoria e avaliao de planos de desenvolvimento a todos nveis
Pobreza, Parpas e Governao Desaos para Moambique 2012

37

TABELA 2 EVOLUO DO ORAMENTO DE ESTADO POR NVEIS ADMINISTRATIVOS, 2005-2012 (EM MILHES DE METICIAS) 2005 Func. Cent. % Inv. Cent. % Func. Prov. % Inv. Prov. % Func. Dist. % Inv. Dist. % Func. Aut. % Inv. Aut. % 17.563 64,5% 17.200 90,5% 9.457 34,7% 1.801 9,5% 0 0,0% 0 0,0% 222 0,8% 150 0,8% 2006 187.071 60,9% 19.046 88,0% 11098 36,1% 1.472 6,8% 679 2,2% 1.120 5,2% 257 0,8% 150 0,7% 2007 23.642 63,1% 29.151 87,7% 12.799 34,2% 2.855 8,6% 718 1,9% 1.219 3,7% 291 0,8% 221 0,7% 2008 28.865 64,0% 38.271 87,6% 14.296 31,7% 3.854 8,8% 1.457 3,2% 1.541 3,5% 473 1,0% 225,00 0,5% 2009 30.873 60,2% 41.365 87,2% 16.713 32,6% 4.497 9,5% 3.103 6,1% 1.590 3,4% 558 1,1% 279,01 0,6% 2010 36.303 57,7% 48.815 87,5% 22.309 35,5% 4.890 8,8% 3.560 5,7% 2.100 3,8% 710 1,1% 354,83 0,6% 2012 59.941 60,7% 116.797 93,1% 23.530 23,8% 5.385 4,3% 14.046 14,2% 3.277 2,6% 1.207 1,2% 743 0,6%

FONTE ORAMENTOS DO ESTADO PUBLICADOS NO BOLETIM DA REPBLICA, I SRIE.

amento atribuda ao nvel provincial tem vindo a reduzir, pois era de 24% em 2005

Um segundo aspecto que os dados oramentais mostram que a parte do or-

e apenas 13% em 2012. Ao mesmo tempo, o oramento de nvel local14 conheceu efectivamente um incremento, passando de 1%, em 2005, para 9% em 2012, com um pico de quase 14% em 2011. No entanto, este aumento, que num primeiro momento

poderia ser visto como consequncia de uma descentralizao, no pode ser verdadeiramente considerado como tal, pois ele no o resultado de uma redistribuio a partir do nvel central, mas da reduo dos fundos alocados ao nvel provincial.

vinciais pode parecer surpreendente, mas ele pode ser visto como resultante de uma opo de descentralizao cujo processo consiste em desenvolver alianas locais cae, sobretudo, o controlo central. Com efeito, se analisarmos com mais detalhe, de14

O aumento de fundos oramentais a nvel local em detrimento dos fundos pro-

pazes de ter um impacto favorvel em termos eleitorais, sem sacricar os recursos

O nvel local inclui aqui conjuntamente os fundos atribudos aos distritos e aos municpios.

38

Desaos para Moambique 2012 Pobreza, Parpas e Governao

sagregando no nvel local entre os fundos destinados aos distritos e aos municpios, apercebemo-nos de que o crescimento no acontece nos municpios, onde o oramento de funcionamento cresce apenas de 0,8% em 2005 para 1,2% em 2012 e o de investimento reduz de 0,8% para 6% no mesmo perodo (que, sublinhe-se, conhece o aumenta de 2% em 200615 para 14% em 2012 e o de investimento tem utuado entre 3% e 6% durante o perodo considerado.

aumento do nmero de municpios de 33 para 43), mas nos distritos, onde o primeiro

ilustra como o processo de descentralizao moambicano ainda insignicante. Se podemos observar que, desde 2006, o oramento central apresenta uma ligeira tendncia de reduo ao longo do perodo e, sobretudo, que no chega a 50% do total; ao um ligeiro, mas constante, acrscimo no oramento local. mesmo tempo, verica-se uma estabilidade na proporo do oramento provincial e

A diferena entre Moambique e a frica do Sul neste captulo notria e

considerarmos a distribuio e evoluo do oramento na frica do Sul (Grco 3),

GRFICO 3 EVOLUO DA COMPOSIO RELATIVA DO ORAMENTO DO ESTADO DA FRICA DO SUL POR NVEL ADMINISTRATIVO, 2005-2012
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2005
Nacional

2006
Provincial

2007

2008
Local

2009

2010

2011

2012

FONTE RSA, NATIONAL TREASURE

15

Este o primeiro ano em que as dotaes oramentais foram directa e nominalmente atribudas aos distritos.
Pobreza, Parpas e Governao Desaos para Moambique 2012

39

governo constitudo pelas esferas nacional, provincial e local, distintas, interdepenequidade um elemento central no debate poltico deste pas, o que no acontece em

Devemos sublinhar, no entanto, que a Constituio sul-africana dene que o

dentes e interrelacionadas (Captulo 3, Artigo 40, Pargrafo 1) e que o princpio de Moambique. Na ausncia de comando constitucional e de presso poltica interna, dada a fraqueza extrema da oposio poltica, o resultado que em Moambique se torna virtualmente impossvel vencer a forte inrcia do centralismo para avanar de timos anos uma tendncia de re-centralizao.16 forma determinada na via da descentralizao, observando-se, pelo contrrio, nos l-

CONCLUSO
Em suma, contrariamente s expectativas, os Parpas no tm cumprido a sua funo de instrumentos para a reduo da pobreza no pas. Os dados aqui apresentados reprpria concepo deste tipo de planos e levam-nos a partilhar a opinio de autores

foram a ideia de que um dos problemas, provavelmente o problema de base, est na (Cornwall & Brock 2005) para quem os conceitos centrais destes planos, nomeadamente participao e empoderamento (aqueles que os distinguiriam dos seus antecessores, os planos de ajustamento estrutural) foram recongurados ao servio de receitas de desenvolvimento, que continuam a seguir um modelo nico (one-size-ts-all), e foram esvaziados do seu contedo poltico de modo a tornarem-se aceitveis para todos, estabelecendo-se assim uma forma de consenso que deixa pouca esperana em relao sua real contribuio para a eliminao da pobreza.

REFERNCIAS
van den Boom, B., 2011. Analise da pobreza em Mocambique - Situacao da pobreza 2009, Maputo. dos agregados familiares, malnutricao infantil e outros indicadores 1997, 2003,

Booth, D., 2005. Missing Links in the Politics of Development: Learning from the PRSP Experiment. Nord-Sd Aktuell, pp.239245.

16

Para uma anlise das tendncias de re-concentrao e re-centralizao numa perspectiva jurdica, veja-se Chiziane (s/d).

40

Desaos para Moambique 2012 Pobreza, Parpas e Governao

Castel-Branco, C.N., 2010. Pobreza, Riqueza e Dependencia em Mocambique - a Chiziane, E., s/d. As Tendncias da Re-concentrao e Re-centralizao Administrativa em Moambique. Disponvel em: http://www.fd.ul.pt/LinkClick.aspx?leti cket=2DbDRFVfpgg%3d&tabid=339. proposito do lancamento de tres livros do IESE, Maputo: IESE.

Cornwall, A. & Brock, K., 2005. Beyond Buzzwords - Poverty Reductions, ParticiInstitute for Social Development.

pation and Empowerment in Development Policy, United Nations Research

Crook, R., 2003. Decentralisation and Poverty Reduction in Africa: The Politics of Cunguara, B. & Hanlon, J., 2010. O Fracasso na Reduo da Pobreza em Moambique, LSE - Development Studies Institute. Disponvel em: http://eprints.lse. ac.uk/28467/2/WP74.2portugues.pdf. Maputo: MPD.

Local-Central Relations. Public Administration and Development, 23, pp.7788.

DNEAP, 2010. Pobreza e Bem-estar em Moambique: Terceira Avaliao Nacional, Forquilha, S., 2010. Reformas de descentralizao e reduo da pobreza num contexem Moambique. In L. Brito et al., eds. Pobreza, Desigualdade e VulnerabilidaFrancisco, A., 2010a. Crescimento Demogrco em Moambique: Passado, PresenFrancisco, A., 2010b. Pobreza em Mocambique Poe Governo e seus Parceiros entre a GdM, 2001. Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta, 2001-2005 (PARGdM, 2006. Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta, 2006-2009 (PARGdM, 2011. Plano de Aco para Reduo da Pobreza (PARP) 2011-2014, Maputo: Hanlon, J., 2007. Is poverty decreasing in Mozambique? In Conference Papers. DeGoverno de Moambique (GdM). PA II), Maputo: Governo de Moambique (GdM). PA), Maputo: Governo de Moambique (GdM). Espada e a Parede. Boletim IDeIAS, 31. te... Que Futuro? Boletim IDeIAS, 28. de em Moambique. Maputo: IESE, pp. 1948.

to de Estado neo-patrimonial. Um olhar a partir dos Conselhos Locais e OIIL

saos para a investigacao social e economica em Mocambique. Maputo: IESE. Disponvel em: http://www.iese.ac.mz/lib/publication/Hanlon,Joseph_Poverty. pdf.

Hanlon, J., 2010. Mozambique: The war ended 15 years ago, but we are still poor. Conict, Security and Development, 10(1), pp.77102.
Pobreza, Parpas e Governao Desaos para Moambique 2012

41

MPF, 2000. Plano de Aco para Reduo da Pobreza Absoluta (2000-2004), MapuSande, Z., 2011. 7 Milhes - Reviso do Debate e Desaos para a Diversicao Maputo: IESE, pp. 207228. to: Ministrio do Plano e Finanas (MPF).

da Base Produtiva. In L. Brito et al., eds. Desaos para Moambique - 2011.

Weimer, B. ed., 2012. Moambique: Descentralizar o centralismo? Economia politiWorld Bank, 2012. Mozambique Economic Update - June 2012, The World Bank. ca, recursos e resultados, Maputo: IESE.

42

Desaos para Moambique 2012 Pobreza, Parpas e Governao