CARREIRAS BUROCRTICAS E MERITOCRACIA: O

IMPACTO DO INGRESSO DE NOVOS SERVIDORES NA LTIMA DCADA SOBRE A DINMICA DO PREENCHIMENTO DOS CARGOS EM COMISSO NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO

Rachel Pellizzoni da Cruz

II Congresso Consad de Gesto Pblica Painel 59: Meritocracia e cargos comissionados

CARREIRAS BUROCRTICAS E MERITOCRACIA: O IMPACTO DO INGRESSO DE

NOVOS SERVIDORES NA LTIMA DCADA SOBRE A DINMICA DO PREENCHIMENTO DOS CARGOS EM COMISSO NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
Rachel Pellizzoni da Cruz

RESUMO A literatura sobre burocracia no Brasil costuma evidenciar o aspecto patrimonialista das nomeaes para os cargos em comisso e a ausncia de carreiras burocrticas fortes. O estudo pretende demonstrar uma mutao neste cenrio em razo do ingresso de novos servidores por meio de concursos pblicos a partir de 1995 na administrao federal direta. Apesar de no haver uma poltica de recursos humanos que privilegie o mrito nas nomeaes para os cargos comissionados, a presena de servidores concursados pertencentes s carreiras de Estado vem induzindo a criao de regras para a nomeao que considerem a competncia do candidato em detrimento de critrios estritamente personalistas. Logo, procura-se levantar evidncias de que haveria uma relao entre o fortalecimento das carreiras de Estado, especialmente do Ciclo de Gesto, e a crescente adoo de processos seletivos mais ou menos formais para os cargos em comisso. Alm disso, projetos de lei e legislao federal recente indicam que a tendncia que se mantenha a flexibilidade para as nomeaes dos cargos em comisso, o que evita o monoplio destes cargos por determinadas carreiras burocrticas.

SUMRIO

1 TENTATIVAS DE VINCULAO DOS CARGOS EM COMISSO AS CARREIRAS........................................................................................................................... 03 2 O PAPEL DA REFORMA ADMINISTRATIVA DO APARELHO DO ESTADO................... 06 2.1 Carreiras e provimento dos cargos em comisso no Governo Lula................................ 13 3 CONCLUSES................................................................................................................... 28 4 REFERNCIAS................................................................................................................... 29

1 TENTATIVAS CARREIRAS

DE

VINCULAO

DOS

CARGOS

EM

COMISSO

AS

Em regra, a profissionalizao da administrao pensada nos moldes da burocracia francesa. Imagina-se que haver no Brasil uma burocracia profissional na medida em que todos ou a maior parte dos cargos em comisso venha a ser ocupada por servidores concursados. Da as vrias tentativas para vincular os cargos em comisso a carreiras, restringindo seu acesso a profissionais externos a administrao. Essas iniciativas nem sempre contaram com respaldo poltico, como se observou, por exemplo, na reforma administrativa intentada no governo Sarney. Nesse caso, a pauta poltica baseada no loteamento da Administrao para assegurar um mnimo de governana era em tudo divergente da reforma proposta pelos burocratas da Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia (SEPLAN), que propunham fortalecer a Administrao Direta com um alto escalo inspirado no modelo francs (PETRUCCI, 1995, p. 91 e segs., e SANTOS, 1995). A criao tumultuada da Escola Nacional de Administrao Pblica e da carreira de Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental sintetizam essa disputa. Houve nova tentativa fracassada com o Decreto-Lei no 2.403, de 21 de dezembro de 1987, rejeitado pelo Congresso Nacional. A norma, que estabelecia as diretrizes do Sistema de Carreira do Servio Civil da Unio, previa, no seu Artigo 2o, o exerccio dos cargos em comisso exclusivamente por funcionrios integrantes das carreiras, ressalvados os casos expressos neste decreto-lei. A idia era vincular parte dos cargos em comisso s carreiras, de modo que seria condio para a nomeao pertencer determinada classe. Alm disso, a proposta contemplava a substituio gradativa da nomeao de confiana por aquela vinculada s carreiras e a exonerao dos ocupantes de cargo em comisso, se houvesse servidor efetivo com os requisitos necessrios para seu exerccio. Apesar da pouca disposio do Poder Legislativo para alterar o provimento dos cargos em comisso, dois anos aps a rejeio do Decreto-Lei no 2.403/87, burocratas da Secretaria de Planejamento da Presidncia lanaram Anteprojeto de Lei com dispositivo semelhante:

4 Art. 7. Integraro os planos de carreira, as funes de direo, chefia, assessoramento e assistncia, em correlao com os cargos das carreiras, correspondendo: I as de direo, aos cargos situados nos nveis hierrquicos superiores; II as de chefia, aos cargos situados nos nveis intermedirios e iniciais; III as de assessoramento, aos cargos que exijam desempenho de atividades qualificadas e complexas, nos nveis superior e intermedirio; e IV as de assistncia, aos cargos que exijam desempenho atividades simples e auxiliares, em todos os nveis. 1. As funes de que trata este artigo sero exercidas pelos ocupantes dos cargos de carreira, mediante designao por acesso observados os processo seletivo, critrios de rotatividade e sistema de avaliao especfico. (PROPOSTA DE ANTEPROJETO DE LEI que institui o Sistema de Carreira do Servidor Civil da Unio, fixa as suas diretrizes e d outras providncias, 1989).

Na seqncia, o Projeto de Lei no 4.407/94, que dispunha sobre o sistema de planos de carreira dos servidores civis dos trs poderes da Unio, props, sem sucesso, a reserva de 60% dos DAS para preenchimento exclusivo por servidores de carreira. Desta poca, tambm, a Lei no 8.460, de 17 de setembro de 1992, que contm a seguinte determinao:
Art. 14. Os dirigentes dos rgos do Poder Executivo devero destinar, no mnimo, 50% (cinqenta por cento) dos cargos de Direo e Assessoramento Superior de nveis DAS-1, DAS-2 e DAS-3 a ocupantes de cargo efetivo lotados e em exerccio nos respectivos rgos.

Cumpre mencionar, ainda, a breve existncia de alguns dispositivos da Lei no 8911, de 11 de julho de 1994, que trata da remunerao dos cargos em comisso. Em seu art. 5o constava que seriam de livre nomeao e exonerao apenas os cargos de Natureza Especial, os referentes aos dois nveis hierrquicos mais elevados da estrutura organizacional do rgo e quarenta por cento dos cargos de assessoramento. As demais funes de chefia e assessoramento seriam exclusivas de servidor ocupante de cargo exclusivo. A norma foi revogada pela Lei no 9.624, de 2 de abril de 1998. O Poder Legislativo tampouco se mobilizou para regulamentar o art. 37, V (os cargos em comisso e as funes de confiana sero exercidos, preferencialmente, por servidores ocupantes de cargo de carreira tcnica ou

profissional, nos casos e condies previstos em lei), apesar dos vrios projetos de lei propostos logo aps a promulgao da Constituio.1 Assim, a previso do art. 37 da Constituio no transformou de imediato o perfil da burocracia do Poder Executivo brasileiro. Por outro lado, a exigncia do concurso e a vedao dos institutos do acesso e da transferncia estimularam a criao das carreiras e paulatinamente vem alterando a dinmica da administrao direta.

A ttulo de exemplo: PL 2535-1989, do PSDB-SP, PL 1650/1989 (PFL/MA), PL 1627/1989 (PDT-RJ), PL 160/1989, do PMDB/SP, conforme consultado nos sites www.camara.gov.br e www.senado.gov.br.

2 O PAPEL DA REFORMA ADMINISTRATIVA DO APARELHO DO ESTADO O tema da profissionalizao da burocracia retomado no contexto da Reforma do Aparelho do Estado. Neste perodo enfatizou-se a necessidade de flexibilizar regras da Constituio Federal que teriam enrijecido o sistema, como a estabilidade dos servidores, o regime jurdico nico e a exigncia universal de concurso, que impossibilitava a promoo interna de funcionrios. O argumento central era que carreiras no molde weberiano no seriam apropriadas para o Estado gerencial a ser implantado, que tinha como princpios a delegao de autoridade, a responsabilizao e o controle de desempenho. (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 246 e segs.). Nesses termos, a preocupao implcita da Reforma era criar uma burocracia responsiva ao governante. Assim, ao contrrio das vrias propostas de organizao da burocracia feitas desde a dcada de trinta do sculo passado, que previam carreiras tradicionais, com ascenso linear e gradativo controle dos cargos diretivos pelos burocratas estatais, props-se uma burocracia permevel, cujo mrito no repousava apenas na aprovao no concurso de ingresso, mas dependia do desempenho ao longo da vida funcional. Deste modo, desenhou-se um modelo de burocracia meritocrtica compatvel com a flexibilidade de nomeao que sempre caracterizou a administrao brasileira. Parte importante desta concepo foi o conceito de Ncleo Estratgico do Estado, entendido como o o setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra seu cumprimento. No Poder Executivo, corresponde ao Presidente da Repblica, aos ministros e seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao de polticas pblicas. No Ncleo Estratgico, previu-se a existncia de carreiras e de um regime que assegurasse a estabilidade de forma mais flexvel. Estas carreiras deveriam desempenhar atribuies voltadas para as atividades exclusivas de Estado relacionadas com a formulao, controle e avaliao de polticas pblicas e com a realizao de atividades que pressupem o poder de Estado. (BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, 1997, pgs. 12,18 e 24). A noo de que no Estado h um ncleo duro a demandar pessoal com qualificao de alto nvel foi determinante para o fortalecimento das carreiras de estado. Isto porque, ainda que no haja identificao plena entre ncleo estratgico

e alto escalo, o aumento do quantitativo de burocratas de carreira no ncleo estratgico, que detm expertise, torna-os candidatos naturais, ou concorrentes, aos cargos em comisso. Essa j era a pretenso do MARE:
A participao de servidores efetivos nos cargos de direo e assessoramento dever crescer nos prximos anos, na medida em que a administrao pblica se beneficie do recrutamento contnuo de novos quadros qualificados, inclusive reduzindo a dependncia da administrao indireta, autrquica e fundacional, da requisio de quadros das empresas estatais para a composio de equipes nos Ministrios e Secretarias. (BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, 1998).

Alm disso, a idia de que o ncleo estratgico demandaria carreiras especficas transforma uma discusso genrica, sobre a necessidade de alcanar um padro de burocracia weberiano na Administrao como um todo, em uma demanda focalizada. O fortalecimento do ncleo estratgico do Estado seria realizado por meio da organizao dos seus quadros de pessoal, da reorganizao e criao de carreiras, da melhoria das condies de remunerao e progresso e da renovao do quadro de servidores e de sua capacitao. (BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, 1998, p. 35). Resta verificar como a renovao desses quadros foi compatibilizada com a livre nomeao dos cargos em comisso. O Plano Diretor da Reforma do Estado sintetiza o entendimento sobre a matria.
Neste quadro, a existncia da gratificao por ocupao de cargos em comisso DAS -, que geralmente entendida como um grave desvio do modelo burocrtico, na medida em que permite a contratao de pessoal externo ao servio pblico, na verdade um elemento positivo a dar alguma racionalidade ao sistema de remunerao e ao estabelecer um sistema de incentivo para os servidores mais competentes. [...] Em primeiro lugar, apenas uma minoria dos cargos so ocupados por noservidores. Conforme podemos ver pela Tabela 9, 75,5% dos ocupantes de DAS so servidores estatutrios ou das empresas pblicas federais. Em segundo lugar, a remunerao global dos detentores de DAS obedece a uma escala crescente, aproximando-se de um sistema de carreira. [...] Na verdade, o sistema de DASs, ao flexibilizar a estrutura rgida e distorcida do sistema remuneratrio brasileiro, um passo na direo de uma administrao pblica gerencial. Os DASs so ocupados a partir de um verdadeiro mercado, no qual os ministros e dirigentes pblicos que dispem de DASs disputam entre si os melhores quadros do servio federal. Desta forma se premiam os mais competentes. Certamente existem distores no sistema, derivadas da consignao de DAS para pessoas sem mrito, geralmente provenientes de fora do servio pblico. Estas distores, entretanto, so a exceo e no a regra. Uma exceo cuja ocorrncia ser cada vez mais rara medida que um nmero alto e crescente de DASs seja reservado por lei a servidores. (BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, 1995, p. 41, grifo nosso)

Parcela dos cargos em comisso at poderiam ser reservados aos servidores, mas no havia previso de vincul-los estrutura de carreira. A Emenda Constitucional 19/98, resultado da Proposta de Emenda no 173/1995 proposta pelo Poder Executivo promoveu alteraes na matria:
Art. 37. [...] V as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s atribuies de direo, chefia e o assessoramento. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998).

Com a nova redao, as funes de confiana passaram a ser exclusivas de servidores. Em relao aos cargos em comisso foi excludo o termo preferencialmente, que em futura regulamentao poderia conduzir a interpretao de que a nomeao para os DAS deveria privilegiar sempre os servidores. A EC no 19/98 segue outra orientao, a de separar cargos que permitem nomeao de pessoas externas administrao e outros exclusivos de servidores, de forma a manter a permeabilidade da Administrao. Interessante que a regulamentao do inciso V do art. 37 no tenha sido proposta pelo governo Fernando Henrique, o que contrasta com o discurso do Plano Diretor e com o teor da Emenda defendida pelo governo.2 Se observado o contingente de nomeados para os cargos em comisso sem vnculo com Administrao, compreensvel a dificuldade de o governo alterar as regras vigentes, especialmente em relao ao DAS 4: Percentual de ocupantes de DAS sem vnculo
NVEL DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 1997 23,9 26,1 30 39,9 1998 16,7 17,7 16,1 27,3 1999 17,5 19,3 16,9 28,7 2000 17 18,9 16,1 29,5
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Fonte: MPOG. Boletim Estatstico de Pessoal, 1998, 2001. Nota: Sem vnculo significa sem cargo pblico nas trs esferas federativas.

A regulamentao do art. 37, V tambm no foi objeto de ateno no Congresso Nacional. Durante todo o governo FHC encontrou-se apenas duas propostas sobre a matria: a PEC 1997-1995 do Deputado Jernimo Reis, PMN-SE, que propunha a reserva de 60% dos cargos em comisso para servidores e a PEC 558-1997 do Deputado Carlos Nelson, PMDB-SP. Aps a EC 19/98 no houve outra iniciativa nesse sentido. Foram consultados os sites www.camara.gov.br e www.senado.gov.br.

Foi consultado o Boletim de janeiro de cada ano, que consolida os dados do ano anterior. A exceo o Boletim de 1996, publicado em maio, e o de 2008, cuja ltima edio data de maio.

Outra medida que consolidou a idia de uma administrao com maior mobilidade foi a criao do DAS unitrio, por meio do Decreto no 1.515/95 que trata da criao, transformao e transferncia dos cargos em comisso. A idia era permitir que cada rgo tivesse liberdade para propor sua estrutura organizacional, desde que observado o teto da despesa total. Ressalve-se que a previso do MARE de que o recrutamento de novos quadros levaria a um aumento do contingente de servidores efetivos ocupantes de DAS no registrou grande avano no governo Fernando Henrique. Houve um pequeno crescimento nos DAS 2, 3 e 4 e, entre 1999 e 2000, nos DAS 1, mas, por outro lado, houve uma queda nas nomeaes de servidores para o DAS 6. Contudo, esses dados so muito genricos para captar o crescimento ou no de servidores das carreiras de Estado ocupantes de DAS. De todo modo, possvel que a nfase nos concursos para pessoal com nvel superior tenha repercutido no preparo profissional dos ocupantes dos cargos em comisso.

Percentual de servidores efetivos e requisitados ocupantes de DAS

80 70 60 50 % 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002

DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6

Fonte: MPOG. Boletim Estatstico de Pessoal, 1998-2003. Nota: Servidor requisitado abrange administrao direta, autarquias e fundaes.

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Percentual de ocupantes de DAS com nvel superior

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1995 1997 1998 1999 2000 2001 2002

DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6

Fonte: MPOG. Boletim Estatstico de Pessoal, 1996-2003.

Percentual de ocupantes de DAS 1 a 3 com psgraduao

15 10 % 5 0 1997 1998 1999 Ano 2000 2001 2002 DAS-1 DAS-2 DAS-3

Fonte: MPOG. Boletim Estatstico de Pessoal, 1998-2003.

Ao trmino do segundo mandato do governo FHC, o prprio Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tratou de divulgar os resultados da poltica de recursos humanos, notadamente quanto recomposio da fora de trabalho da Administrao Direta e ao aumento de servidores com nvel superior. Dentre estes tambm houve um crescimento de pessoas com ps-graduao. Ressalte-se que do total de 16.790 novos servidores que ingressaram por concurso de nvel superior, entre 1995-2002, excludos os docentes, apenas 1.182 pertenciam s carreiras de Gesto Analista de Comrcio Exterior, Analista de Finanas e Controle (AFC), Analista de Planejamento e Oramento (APO) e Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG). O maior ingresso ocorreu no PCC (6.840 novos servidores) e na rea de auditoria (6.615 ingressos).

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TTotal de ingressos em carreiras de nvel superior entre 1995 e 2002

7%

2% 41%

Gesto Auditoria 39% Juridica PCC Nvel Superior Outros

11%

Fonte: MPOG. Boletim Estatstico de Pessoal, 1996-2003.

O contingente do grupo de Gesto pequeno, se comparado ao de servidores federais com nvel superior. As carreiras de Analistas de Finanas e Controle, Analista de Planejamento e Oramento e Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental somavam 2.125 servidores em um universo de 182.963, em 2002. (MPOG, Boletim Estatstico de Pessoal, jan. 2003). Como j dito, esse fortalecimento pode ser creditado, em parte, ao isolamento destas carreiras no conceito de ncleo estratgico e, mais tarde, na idia de Ciclo de Gesto, trazida pela Medida Provisria no 2.229-43/2001, que transformou a Gratificao de Desempenho e Produtividade (GDP) em Gratificao de Atividade do Ciclo de Gesto (GCG). O Ciclo de Gesto inicialmente abrangeu as carreiras de Finanas e Controle, Planejamento o Oramento, Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada e Analista de Comrcio Exterior.4 Os conceitos de Ncleo Estratgico e Ciclo de Gesto legitimaram os membros dessas carreiras a pleitearem tratamento paritrio s demais carreiras de Estado. Isto pode ser verificado, por exemplo, na crescente aproximao da remunerao do Ciclo de Gesto com aquela dos Auditores e da Advocacia Geral da Unio, que se tornar ainda mais acentuada no governo Lula.
Tabela 8 Relao Percentual entre a Remunerao do Ciclo de Gesto e as Carreiras de Auditor e Advogado-Geral da Unio. 1999 2000 2002 Inicial Final Inicial Final Inicial Final % Auditor % AGU 80,0 55,1 54,5 74,6 91,6 83,3 95,1 95,1 65,4 70,9 94,5 95,1

Fonte: MPOG. Boletim Estatstico de Pessoal, 2000-2003

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No foram encontrados registros sobre quando surgiu a expresso Ciclo de Gesto, ou sobre seu uso em governos anteriores. O fato que a criao da Gratificao do Ciclo de Gesto consolidou o uso da expresso e identificou as carreiras que o integram.

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As carreiras do Ciclo de Gesto tambm se diferenciam do Plano de Cargos e Salrios-PCC por serem regidas por um rgo Supervisor, que em regra o rgo de lotao: Ministrio do Planejamento, para a carreira de Analista de Planejamento e Oramento e Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, e Ministrio da Fazenda, para os Analistas de Finanas e Controle. O rgo Supervisor tem competncia para (i) distribuir os cargos providos em cada concurso pblico; (ii) definir o local de exerccio; (iii) definir os requisitos para a investidura no cargo, os termos do edital do concurso e do curso de formao; (iv) formular os programas de desenvolvimento profissional; (v) supervisionar os procedimentos de promoo e progresso; e (vi) propor aperfeioamentos s regras sobre a organizao da carreira.(Lei no 9.625/98, art. 3o e 4o). Em alguns casos, o rgo Gestor utiliza suas competncias para fortalecer a carreira; em outros, ainda h uma indefinio sobre como exercer estas atribuies. Apesar dessas diferenas, a possibilidade de estes servidores interferirem nos rumos de sua carreira torna vvido o debate sobre o tema e pode facilitar a aprovao de regras que lhes sejam de interesse. Um exemplo de rgo Gestor bem estruturado a Secretaria do Tesouro Nacional-STN, responsvel pela carreira de Analista de Finanas e Controle. Desde 1995, um grupo de servidores que atua na Coordenao-Geral de Desenvolvimento Institucional CODIN/STN, tendo como referncia a experincia de empresas privadas, vm adotando uma srie de medidas para melhorar o clima da organizao e integrar o fortalecimento da carreira ao planejamento estratgico da instituio. Verificou-se que h polticas de capacitao, de mobilidade interna e de diviso do concurso em reas de especializao, todas regulamentadas em portarias e divulgadas na intranet da instituio. A experincia da STN est sendo disseminada na Secretaria de Oramento Federal SOF-MPOG, que j instituiu uma poltica de capacitao e mobilidade interna e criou um Comit de Gesto de Pessoas, composto pela Diretoria, com o objetivo de discutir os assuntos relativos matria de pessoal. Mencionou-se, no incio deste item, que a Reforma Administrativa do Aparelho do Estado seria um ponto de inflexo no histrico brasileiro de tentativas frustradas de criao de carreiras de estado. A poltica de reposicionar a remunerao de forma competitiva com o setor privado; a criao das gratificaes de desempenho; a realizao de concursos com regularidade e; a criao de

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carreiras com atribuies amplas, iniciaram um processo de fortalecimento das carreiras de Estado que mesmo a orientao fiscalista do segundo governo que acarretou a suspenso temporria dos concursos e dos reajustes salariais no foi capaz de estancar. Para alm da poltica de recursos humanos, verifica-se que, em relao ao Ciclo de Gesto, o discurso de valorizao da administrao como rea estratgica, a possibilidade de auto-regulamentao da carreira e a insero privilegiada no ncleo do Poder Executivo tambm facilitaram o processo de consolidao dessa burocracia.

2.1 Carreiras e provimento dos cargos em comisso no governo Lula Em 16 de novembro de 2005, foi editado o Decreto no 5.497 determinando que 75% dos DAS 1, 2 e 3, e 50% dos DAS 4, deveriam ser ocupados por servidores pblicos. De acordo com o comunicado do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, sua principal finalidade profissionalizar o servio pblico, limitando as indicaes polticas aos cargos superiores como Secretrios Executivos ou Secretrios Nacionais dos Ministrios. (MPOG, Boletim Contato, set. 2005). Entretanto, o conceito de servidor de carreira adotado Decreto no 5.497 abrange os inativos, os servidores do Legislativo e do Judicirio e de outras esferas federativas e tambm aqueles que ingressaram no servio pblico antes de 1988 sem passar por concurso pblico.5 Alm disso, a comprovao do percentual de cargos ocupados por servidores seria aferida para a Administrao Direta, Autrquica e Fundacional como um todo, e no para cada um de seus rgos isoladamente6.

Art. 2 Para os fins deste Decreto, considera-se como servidor de carreira os servidores, ativos ou inativos, oriundos de rgo ou entidade de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, suas empresas pblicas e sociedades de economia mista, ocupante de cargo ou emprego permanente no qual ingressou mediante concurso pblico ou, se em data anterior a 5 de outubro de 1988, mediante forma de provimento permitida pelo ordenamento da poca de ingresso. 6 o Art 1... 4 A nomeao de no servidores de carreira somente poder ser efetivada mediante a comprovao de que o percentual de cargos providos por servidores de carreira, aferido para o conjunto dos rgos e entidades sujeitos ao disposto no caput, igual ou superior aos percentuais ali estabelecidos na data da consulta. (grifo nosso)

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Assim, verifica-se que o Decreto estabeleceu critrios confortveis, que no demandam a alterao dos quantitativos vigentes de servidores de carreira e externos Administrao ocupantes de DAS.
Percentual de Servidores Efetivos e Requisitados ocupantes de DAS
80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6

Fonte: MPOG, Boletim Estatstico de Pessoal, MPOG. Vrios. Nota: Servidores requisitados abrange pessoal da Autarquias e Fundaes.

Percentual de servidores sem vnculo ocupantes de DAS

60 50 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 % DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6

Fonte: MPOG, Boletim Estatstico de Pessoal, MPOG, vrios. Nota: servidor sem vnculo aquele que no possui cargo pblico em nenhuma esfera federativa ou no Poder Legislativo e Judicirio.

Observe-se que o Grfico 7 no inclui os servidores de outros poderes e esferas e, ainda assim, os DAS 1, 2 e 3 se mantm muito prximos de 70% de ocupao por servidores efetivos. Ao lado disso, verifica-se que os DAS 3 e 4 tiveram um crescimento quase linear desde 2003, estabilizando a partir de 2006 e que a ocupao dos DAS-5, que no regulamentada pelo Decreto, continuou em

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crescimento. Assim, no possvel estabelecer uma relao entre o Decreto e a ocupao dos cargos em comisso por servidores efetivos. O Grfico 7 tambm permite questionar a hiptese de que o suposto aparelhamento poltico da Administrao do incio do governo Lula tenha ocorrido em detrimento dos servidores de carreira. Isto porque, mesmo com a criao de 1.879 cargos em comisso entre 2003 e 2007,7 no diminuiu o percentual de servidores ocupantes de DAS. Ao contrrio, observa-se um pequeno aumento da nomeao de servidores efetivos. Comparando os Grficos 7 e 8, verifica-se que o pico da contratao de no servidores em 2003 corresponde a uma pequena queda no nmero de servidores de carreira neste mesmo ano. A nica situao anmala a dos DAS 1, que chegou a 35% de ocupao de no servidores em 2004, o que obrigou a uma correo no provimento dos cargos aps a edio do Decreto no 5497/2005. Referido Decreto tambm parece no ter afetado a ocupao de servidores requisitados dos Estados, Municpios e de outros poderes. O maior crescimento nos ocorreu DAS 5 e 6, que no possuem limites de ocupao por servidor de carreira, e portanto no teriam razo para ter seu quantitativo aumentado em razo do Decreto.

Percentual de Servidores Requisitados de outros rgos e esferas federativas

25 20 15 % 10 5 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6

Fonte: MPOG, Boletim Estatstico de Pessoal, vrios.

De acordo com o Boletim Estatstico de Pessoal de Janeiro de 2008, em dezembro de 2002 eram 18374 cargos e em janeiro de 2008 so 20253 cargos em comisso.

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Em que pese no demandar alteraes no quadro de nomeados para os cargos comissionados, os limites do Decreto vm sendo acompanhados com rigor pela Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto SEGES/MPOG, que mensalmente elabora um balano da ocupao dos cargos para verificar se os limites foram atingidos e quantos no servidores ainda podem ser nomeados. Atualmente, todas as nomeaes de no servidores passam pela SEGES/MPOG para efeito de monitoramento do quantitativo. Sabe-se que os limites do Decreto 75% dos DAS 1 a 3 e 50% dos DAS 4 nunca foram atingidos, pois h muitos cargos vagos. Logo, o Decreto em si no uma novidade, pois ao longo deste trabalho foram citadas outras normas com o mesmo objetivo. Tampouco seus critrios impem a substituio de no-servidores por servidores de carreira. A grande diferena em relao s iniciativas passadas a preocupao em efetivamente monitorar seu cumprimento e divulgar seus resultados. Embora o objetivo do Decreto seja oferecer uma resposta s crticas sobre as nomeaes do governo Lula, verifica-se que os limites ali estabelecidos esto se tornando um parmetro geral do quantitativo aceitvel de nomeao de no servidores. Nesse sentido, a norma pode ser considerada uma espcie de delimitao do espao mnimo a ser ocupado por servidores de carreira na Administrao. Assumido o compromisso deste governo em cumprir o Decreto ainda que isso no implique sacrifcios ele servir de referncia para os governos subseqentes. Ademais, o Decreto sinaliza para os partidos da coalizo os limites do governo em relao nomeao de no servidores, estabelecendo parmetros para a negociao de cargos. Como mais fcil aprovar candidatos que sejam servidores de carreira, a norma um incentivo para que estes sejam privilegiados nas indicaes dos partidos. Outra proposta do atual governo para regulamentar a nomeao para os cargos em comisso o Projeto de Lei que tramita na Cmara dos Deputados sob o nmero 3429/2008. O Projeto, que foi proposto pelo Poder Executivo em 15 de maio de 2008, dispe sobre a criao das Funes Comissionadas do Poder Executivo FCPE, que sero restritas a servidores de cargo efetivo dos Poderes da Unio. Trata-se de extinguir um determinado nmero de DAS para, no mesmo ato, criar seu correspondente em FCPE, com os mesmos nveis e remunerao equivalente.

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A tabela a seguir demonstra o nmero de FCPEs a serem criadas e sua correspondncia com os DAS:
Quantitativo das Funes Comissionadas do Poder Executivo

Cargos em Comisso DAS-5 DAS-4 DAS-3 DAS-2 DAS-1

o

Funo Comissionada FCPE-5 FCPE-4 FCPE-3 FCPE-2 FCPE-1

TOTAL

Quantitativo 46 165 396 933 937

2477

Fonte: Projeto de Lei n 3429/2008.

Conforme divulgado pelo MPOG, o objetivo do Projeto de Lei reduzir o nmero de cargos em comisso do Poder Executivo e melhorar o nvel de profissionalizao do setor pblico, aumentando a capacidade tcnica do Estado na conduo de polticas pblicas. (MPOG, Notcias, 08 abr. 2008). De acordo com o Projeto de Lei, o quantitativo de cargos a ser transformados em FCPE corresponde a 50% dos DAS-4 e 75% do DAS 1 a 3 alocados nos seguintes rgos: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto: Secretaria de Gesto, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos, Secretaria de Oramento Federal. Ministrio da Fazenda: Procuradoria Geral da Fazenda Nacional Secretaria da Receita Federal Secretaria do Tesouro Nacional Ministrio da Justia: Departamento de Polcia Federal Departamento de Polcia Rodoviria Federal Controladoria-Geral da Unio Advocacia-Geral da Unio Todos estes rgos possuem carreiras estruturadas e, por demandarem conhecimento especializado, seus cargos em comisso j so majoritariamente

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ocupados por servidores efetivos. Logo, assim como o Decreto no 5497/2005, no se trata de alterar a situao vigente, mas de consolidar o espao do servidor de carreira. No entanto, o PL vai alm, porque prope o fechamento da organizao nomeao de pessoas externas administrao federal, que s podero ocupar o posto de Secretrio, DAS-6. Por outro lado, observa-se que a proposta no restringe a circulao dos servidores federais entre os rgos, o que sinaliza a prevalncia de um modelo de burocracia mais prximo do profissional. Trata-se apenas de um Projeto de Lei, que talvez no seja aprovado, mas levantou-se que a primeira vez que o Poder Executivo sugere, ele prprio, a restrio das nomeaes. Em pesquisa dos projetos de lei sobre cargos em comisso que j tramitaram na Cmara dos Deputados e no Senado, foram localizados vrios projetos propostos tanto pela oposio quanto por partidos da situao para restringir o uso poltico das nomeaes, vedar o nepotismo e assegurar o preparo profissional dos nomeados. 8 Destas iniciativas, destaque-se o PL 1887/2003 do Deputado Eduardo Paes, do PSDB, cuja idia se aproxima do PL das Funes Comissionadas. A proposta que os cargos em comisso da Procuradoria da Receita Federal, da Polcia Federal, e da Receita Federal, Oramento e o Controle e Tesouro Nacional sejam de ocupao exclusiva de servidores de carreira. Para os demais cargos em comisso estabelece um limite de 20% de no servidores. Em 2005, por meio do PL 5403/2005, o Deputado props o mesmo projeto acrescentando outros rgos. No governo Fernando Henrique, partindo das declaraes do Ministro de Administrao e Reforma de Estado, provvel que fossem consideradas excessivas as restries do PL s Funes Comissionadas, que alcanam at o DAS-5. Interessante observar que no governo atual, objeto de crticas sobre o fisiologismo, que se reforam as medidas restritivas s nomeaes. A diretriz
8

Durante o governo Lula foram propostos os seguintes projetos de lei e emendas constitucionais que tratam de cargos em comisso: PEC 063/2005 (PMDB), que prope que os cargos em comisso sejam no mximo 1% do total de cargos pblicos. Esta nica proposta em tramitao no Senado. PEC 140/2007 (PDT), que estabelece um mximo de 20% dos cargos em comisso do total do quadro efetivo de cada rgo e a reserva de 50% dos cargos em comisso para servidores concursados; PEC 193/2003 (PPS), que determina a qualificao tcnica para a ocupao de DAS e a reserva de cargos de terceiro escalo para servidores de carreira. PEC 428/2005 (PMDB), reserva todos os cargos em comisso para servidores, excetuado os de assessoramento direto do Presidente e Ministros de Estado, PL 5354/2007 (PMDB), que reduz o nmero de cargos em comisso. Foram levantados tambm vrias Requisies de Informaes sobre o nmero de DAS e os critrios de nomeao, que se concentraram entre os anos de 2003 e 2005. Conforme consulta nos sites www.camara.gov.br e www.senado.gov.br.

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estatista parece ter sua influncia, j que neste governo a burocracia tem conquistado mais espao para colocar suas pretenses. Outra tendncia que se observa, pelo menos no caso do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), a reviso da estratgia de nomeao estritamente poltica para os cargos em comisso. No incio do governo Lula divulgou-se que as nomeaes para entidades como a FUNASA, Correios, Embrapa, INCRA, alm do INSS, desconsideraram os processos seletivos em vigor para alguns cargos, especialmente os da gerncia regional.9 (POLICARPO JR. et. al., 2003b). No INSS esse processo foi revertido, pois desde 2006 vem sendo realizado processo seletivo interno para a escolha das Gerncias Executivas, organizado pela Universidade Catlica de Braslia, que inclui provas objetivas e de ttulos. De acordo com a associao de classe ANASP 24% dos gerentes executivos em atuao em 2006 haviam sido escolhidos pelo processo de seleo interna.10 Ainda sobre o controle das nomeaes, foi localizada na Administrao Direta a Portaria no 111, de 09 de junho de 2008, que institui processo seletivo interno para elaborao de lista de servidores efetivos do Ministrio da Fazenda para ocupar cargo em comisso de Gerente Regional de Administrao da Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao. O processo seletivo ser realizado pela Escola de Administrao Fazendria em todas as capitais, com provas objetiva e discursiva e anlise de ttulos.11 Destaque-se que a nomeao no depende apenas da aprovao no processo seletivo. O Secretrio-Executivo do Ministrio da Fazenda poder escolher um dos cinco melhor classificados independente da ordem de classificao, o que mantm a flexibilidade das nomeaes. A Portaria no veda a nomeao de no servidores, mas o processo seletivo acaba sendo to especfico, que essa alternativa se torna impossvel.

Na Fundao Nacional de Sade (FUNASA) o Decreto n 3450/2000 havia estabelecido que os cargos em comisso e funes gratificadas da FUNASA seriam providos por pessoal do quadro o permanente. Em maro de 2003, o Decreto n 4615, alterou a regra para que os servidores efetivos fossem apenas preferencialmente nomeados, a critrio do Ministro da Sade. 10 Conforme notcias divulgadas em www.previdencia.gov.br e www.anasp.org.br. 11 O edital e demais informaes do processo seletivo esto disponveis no site www.fazenda.esaf.gov.br. As provas sero realizadas em 31 de agosto de 2008.

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Esses dois achados retomada do processo seletivo no INSS e a Portaria do Ministrio da Fazenda foram casuais e fogem ao escopo deste trabalho, que analisar a Administrao Direta centralizada. Contudo, a definio dos critrios para ocupar as chefias na Administrao Indireta e rgos regionais mereceria estudo parte, j que indcio de que h um esforo para blindar as nomeaes estritamente polticas e privilegiar servidores. A preocupao em centralizar as nomeaes, o Decreto no 5497/2005 e o Projeto de Lei das Funes Comissionadas do Poder Executivo, evidenciam que a racionalizao burocrtica no ocorre apenas em razo de uma grande reforma administrativa a depender de aprovao do Poder Legislativo. A meritocracia pode se instalar gradualmente, a partir de iniciativas isoladas e dispersas ao longo do tempo.12 Em relao a poltica de recursos humanos, o atual governo tem como um dos eixos de atuao o fortalecimento da funo pblica que, de acordo com seu programa, abrange a melhoria da remunerao, a recomposio da fora de trabalho por meio da realizao de concursos, e o aprofundamento do modelo de negociao coletiva.13 As diretrizes de fortalecimento via concursos e remunerao no constam detalhadas em documento de acesso pblico, e alguns analistas entendem pela ausncia de uma poltica de gesto no governo Lula. (PACHECO, 2004 e GAETANI, 2006). Um dos resultados mais visveis dessa poltica foi a transformao para subsdio da remunerao das carreiras do Ciclo de Gesto. O subsdio a remunerao em parcela nica, sem gratificaes adicionais e outras verbas, e foi inicialmente previsto para os detentores de mandato poltico e para os Ministros de Estado com o objetivo de tornar mais transparente a fixao dos seus vencimentos. Para os servidores de carreira, a proposta do MARE era a vinculao da remunerao ao desempenho, razo pela qual foram criadas a Gratificao de Desempenho e Produtividade e, posteriormente, a Gratificao do Ciclo de Gesto. Contudo, na verso aprovada da PEC no 173/195, foi inserida a possibilidade de transformar em subsdio a remunerao dos servidores organizados m carreira (art.

Vide: Lula Presidente. Programa de Governo 2007-2010, e notcias disponveis em www.planejamento.gov.br.

13

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39, 8o). Como a previso legal no se enquadrava na poltica do MARE, no foi aplicada. No segundo governo Lula, o assunto entrou na agenda para os reajustes a serem concedidos em 2008 para as carreiras do Ciclo de Gesto. A mudana para o subsdio no foi imposta pelo governo, mas acertada com as associaes de classe das carreiras do Ciclo de Gesto na Mesa de Negociao. Para os membros das carreiras do Ciclo, o subsdio implica a consolidao do patamar remuneratrio conquistado no governo Lula, pois os reajustes futuros e a aposentadoria sero calculados sobre seu valor total. O fim da Gratificao do Ciclo de Gesto, por sua vez, elimina a atual avaliao de desempenho, cuja regulamentao recebia muitas crticas. Com o subsdio, o desempenho do servidor ser avaliado para efeito de promoo e progresso na carreira, em conjunto com outros aspectos a serem definidos em regulamento prprio para cada carreira. Por estes meios tem-se propiciado o fortalecimento das carreiras de estado e seus burocratas. O Ciclo de Gesto sair do atual governo mais bem remunerado e com maior nmero de membros. Ressalte-se, contudo, presente poltica de recursos humanos no privilegia as carreiras do ncleo estratgico ou do Ciclo de Gesto. As medidas referentes remunerao e aos concursos se estendem a todas as categorias, indistintamente, inclusive quelas de nvel mdio, como demonstram os percentuais de ingresso por nvel de escolaridade.

Fonte: MPOG, Boletim Estatstico de Pessoal, mar. 2008.

O grfico acima demonstra a grande elevao do nmero de concursos no governo atual e a concentrao no nvel superior. Contudo, dentre estes ingressos de nvel superior verifica-se uma disperso entre diversas carreiras da

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Administrao Direta, Autarquias e Fundaes, de modo que os ingressos nas carreiras do ncleo estratgico so pouco expressivos quando comparados ao total de contrataes. Uma mudana importante a nfase deste governo na contratao de quadros de carreira em lugar de contratar para o Plano Geral de Cargos e Salrios (PCC).

Ingressos em carreiras de nvel superior entre 2003 e 2008

2% 5%

3% 3%

Gesto Auditoria Jurdica PCC Nvel Superior Outros

87%

Fonte: MPOG, Boletim Estatstico de Pessoal, mar. 2008

Total de ingressos em carreiras de nvel superior entre 1995-2002

2% 41%

7% 39%

11%

Gesto Auditoria Juridica PCC nvel superior Outros

Fonte: MPOG, Boletim Estatstico de Pessoal, mar. 2008.

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Percentual de Servidores Federais por nvel de escolaridade 50 40 % 30 20 10 0

97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

Superior Especializ Mestrado Doutorado

Fonte: MPOG, Boletim Estatstico de Pessoal, mar. 2008.

Observe-se que o aumento do nvel de escolaridade dos servidores em geral no implicou o aumento da escolaridade dos ocupantes de DAS no perodo 1997-2002. O percentual de ocupantes de DAS com nvel superior tem se mantido relativamente estvel.
Quantitativos de servidores com DAS - Nvel Superior 1997-2007
120 100 80 60 40 20 0 DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6

Fonte: MPOG, Boletim Estatstico de Pessoal, mar. 2008.

fortalecimento, tanto em relao ao seu quantitativo quanto no que toca remunerao. O grfico abaixo ilustra o nmero de ingressos por concurso no ltimo decnio. No segundo governo Fernando Henrique, a poltica de ajuste fiscal resultou na suspenso dos concursos, que foram retomados no governo Lula. Destaque-se, no atual governo, o grande quantitativo de ingressos na carreira de Analistas de Finanas e Controle (AFC), provavelmente relacionado

19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07

Em relao s carreiras do Ciclo de Gesto, observa-se seu

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diretriz de fortalecimento dos rgos de controle, conforme consta no programa de governo14. A carreira de Analista de Planejamento e Oramento sofreu uma reduo no nmero de cargos em 1995, o que justifica a ausncia de crescimento do nmero de membros da carreira.
Ingressos de servidores nas carreiras de AFC, APO e EPPGG entre 1995 e 2000
300 250 200 150 100 50 0 APO AFC EPPGG

99

00

01

98

03

04

02

05

06

97

95

96

20

20

20

20

20

19

Fonte: MPOG, Boletim Estatstico de Pessoal,1996-2008.

19

19

Do mesmo modo, observe-se o crescimento do nmero de Analistas de Finanas e Controle e, em menor escala, dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG).
Quantitativo de servidores das carreiras de AFC, APO e EPPGG entre 2000 e 2007
2500 2000 1500 1000 500 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 APO AFC EPPGG

Fonte: MPOG, Boletim Estatstico de Pessoal,1996-2008.

Lula Presidente. Programa de Governo 2007-2010. No item Reforma Administra o programa menciona exclusivamente o fortalecimento dos rgos de controle.

14

20

20

20

19

19

07

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Em relao remunerao, no perodo houve uma aproximao do patamar remuneratrio do Ciclo de Gesto com as carreiras jurdicas e de auditoria, o que pode significar uma consolidao da importncia de carreiras relacionadas gesto, oramento e controle. O que se observa que h uma corrida entre as careiras por uma melhor remunerao, e as carreiras do Ciclo de Gesto no fogem regra, buscando sempre a equiparao com aquelas que j obtiveram reajustes. Em regra, o Ciclo de Gesto pleiteia 95% da remunerao dos auditores fiscais. A consolidao das carreiras do Ciclo de Gesto manteve a caracterstica de liberdade de nomeao e a circulao de seus membros para os cargos em comisso. A carreira dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) espelha esta tendncia. Em sua concepo, ainda na dcada de oitenta, pretendia-se criar uma carreira de dirigentes pblicos, inspirada no modelo francs. Assim, em que pese as tentativas citadas de vincular os cargos em comisso a hierarquia da carreira , manteve-se a flexibilidade das nomeaes. O servidor constri sua trajetria a partir de suas competncias profissionais e da oferta de cargos em comisso. No Decreto no 5176/2004, que regulamenta a carreira, consta que o rgo Supervisor, a Secretaria de Gesto do MPOG, definir as competncias e atribuies de cada classe da carreira. O dispositivo nunca foi regulamentado e discute-se sobre a viabilidade de faz-lo em uma carreira de exerccio descentralizado. Estudos feitos sobre a carreira indicam que o preparo profissional de seus membros tem assegurado a ocupao destes cargos (PETRUCCI, 1995). Os EPPGG esto espalhados nos diversos Ministrios e em entidades da Administrao Indireta. Alguns rgos concentram maior nmero de membros: na Presidncia so 99, no MPOG so 126 e no Ministrio da Fazenda so 72 EPPGG. No Ministrio da Educao so 48 gestores, da Justia so 57, da Sade, 35 e de Minas e Energia, 45.15 A ausncia de um lcus especfico da carreira e a disperso dos seus membros nos rgos compensada pela rede de contatos e, especialmente, pela existncia de um grupo virtual de discusses. Por meio dele, so divulgadas ofertas de vagas, em que geralmente consta a formao e experincia demandadas. Do perodo de setembro de 2007 a julho de 2008 foram ofertadas na lista 51 vagas, a
15

Dados de junho de 2008 cedidos pela Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto- SEGES/MPOG.

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maioria sem DAS, e algumas com DAS 2 e 3. Ao lado destas, h as vagas divulgadas informalmente entre o crculo de gestores que se conhecem ou pertenceram mesma turma do concurso de ingresso, e que podem incluir DAS de nveis mais elevados. Abaixo, um exemplo das vagas ofertadas: Deste modo, o provimento dos cargos em comisso pode considerar as relaes pessoais, mas h uma tendncia em privilegiar a busca de currculos adequados ao perfil da vaga. J os Analistas de Finanas e Controle da Secretaria do Tesouro Nacional (AFC) possuem um lcus de atuao restrito, que a Secretaria do Tesouro Nacional, cujas competncias demandam habilitao tcnica especfica. Por essa razo, a prpria legislao da carreira tratou de privilegiar seus servidores. Conforme o Decreto no 95076/1987, as funes confiana, pertencentes estrutura da Secretaria do Tesouro Nacional e dos rgos setoriais do Sistema de Controle Interno, sero exercidas, preferencialmente, por funcionrios integrantes da Carreira de Finanas e Controle.16 Apesar da preferncia do provimento dos cargos comissionados por membros da carreira de AFC, o que assegurou o crescente acesso aos mesmos foi, de um lado, o aumento do quantitativo de servidores, que permitiu a gradual substituio de servidores oriundos da Administrao Indireta, especialmente do Banco do Brasil e da Caixa Econmica. De outro, o programa de capacitao, que preparou estes quadros para assumirem funes de chefia. Assim, pelo menos na Secretaria do Tesouro Nacional, claro o processo de fortalecimento da carreira:

O mesmo ocorreu na Secretaria Federal de Controle com a criao da Controladoria-Geral da o Unio. A Lei n 1180/2001 estabeleceu que: Art. 32. Os cargos em comisso, no mbito da Secretaria Federal de Controle Interno da Corregedoria-Geral da Unio, assim como os cargos de Assessor Especial de Ministro de Estado incumbido de funes de Controle Interno, sero providos, preferencialmente, por ocupantes dos cargos efetivos da carreira de Finanas e Controle.(Redao o o dada pelo Decreto n 4.427, de 17.10.2002); 1 Na hiptese de provimento dos cargos de que trata este artigo por no integrantes da carreira de Finanas e Controle, ser exigida a comprovao de experincia de, no mnimo, cinco anos em atividades de auditoria, de finanas pblicas ou de o o contabilidade pblica. (Redao dada pelo Decreto n 4.427, de 17.10.2002); 2 A indicao para o cargo de Assessor Especial de Ministro de Estado incumbido de funes de Controle Interno ser submetida previamente apreciao do rgo central do Sistema.

16

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Percentual de DAS da Secretaria do Tesouro Nacional ocupados por Analistas de Finanas e Controle

98%

94%

94% 80% 67%

92%

59%

27%

0% DAS 1 DAS 2 DAS 3 1995 DAS 4 2007 DAS 5

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, setembro/2007

A prevalncia de AFCs na Secretaria do Tesouro, conforme o grfico acima, no resultou no fechamento da organizao, que conta com servidores de outras carreiras. Alm disso, a atual gesto da Coordenao de Desenvolvimento Institucional CODIN/STN estabeleceu um processo seletivo para o provimento dos cargos em comisso. Por conta da especializao tcnica, a tendncia que o processo seletivo venha a confirmar candidatos que j atuam na Coordenao em que o cargo est vago. Contudo, j houve casos em que o servidor escolhido no obedeceu a esta regra. Logo, de forma ainda incipiente, a presena de pessoal de carreira na Administrao, vem alterando a cultura de recrutamento para os cargos em comisso.

1995
Total

14%

2007

45%

43%

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3 CONCLUSES

O trabalho procurou esboar um panorama do fortalecimento das carreiras que integram o Ciclo de Gesto, de um lado, e das medidas que restringem ou orientam o provimento dos cargos em comisso. Em relao s carreiras do Ciclo de Gesto observa-se que h trs elementos de destaque nos ltimos vinte anos: (i) a previso da obrigatoriedade de concurso pela Constituio Federal; (ii) a noo de Ncleo Estratgico, que reconheceu o papel das carreiras de estado ligadas a formulao de polticas e gesto da mquina pblica e, no governo Lula (iii) a consolidao de um patamar salarial prximo das demais carreiras de Estado. Quanto ocupao dos cargos em comisso, embora sejam tmidas as iniciativas para restringir diretamente a livre nomeao, pode-se argir que a disponibilidade crescente de burocratas de carreira, interessados tambm em ocupar cargos de confiana, restringe um espao que antes era aberto ao alvitre das nomeaes polticas. Por este raciocnio, mais carreiras meritocrticas implicaria menos patronagem. Cabe, ainda, mencionar que o fortalecimento das carreiras de estado e sua crescente presena nos cargos comissionados no vm sendo acompanhados por medidas relacionadas ao desempenho dos servidores. Deve-se, portanto, atentar para que, em nome da profissionalizao, no se promova no longo prazo um fechamento da burocracia, o que tambm traz conseqncias danosas. Assim, em lugar das tentativas de vincular os cargos em comisso a estrutura das carreiras, parece mais profcuo inserir mecanismos de seleo para estes cargos. Esta medida compatibiliza a liberdade de nomeao e exonerao, caracterstica do presidencialismo de coalizo, com a fixao de critrios mnimos para a ocupao dos cargos. 17

17

Sem prejuzo de um redimensionamento do nmero dos cargos em comisso, sem o que no se pode distinguir as funes realmente diretivas e de assessoramento.

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4 REFERNCIAS

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AUTORIA Rachel Pellizzoni da Cruz Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Secretaria de Gesto Ministrio do Planejamento. Endereo eletrnico: rachel.cruz@planejamento.gov.br