ESTOS APUNTES SON DEL CURSO 2012-2013 Y ESTN BASADOS EN OTROS BAJADOS DEL FORO Y COMPLETADOS CON EL LIBRO

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Tema 1. El Derecho administrativo 1. Concepto de Derecho administrativo. Como punto de partida tomaremos la definicin de Zanobini: el Derecho administrativo es aquella parte del Derecho publico que tiene por objeto la organizacin, los medios y las formas de la actividad de las administraciones publicas, y las consiguientes relaciones jurdicas entre las administraciones pblicas y otros sujetos: - las normas administrativas tienen como destinatario a una Administracin Pblica - pero, adems, las administraciones pblicas puedan utilizar o formar parte de relaciones jurdicas reguladas por normas no administrativas - por ejemplo, las normas de Derecho privado que regulan la propiedad o las obligaciones o contratos afectan a todos los sujetos jurdicos en general (sean personas fsicas o jurdicas o administraciones pblicas) - pero hay normas que presuponen que sus destinatarios sean personas fsicas (y por tanto no se pueden aplicar a la Administracin ni otras personas jurdicas) como por ejemplo las normas sobre matrimonio y familia - el Derecho administrativo es el Derecho de las Administraciones Publicas porque interviene la Administracin en la clase de relaciones que regula. La forma en que una norma administrativa tiene como sujeto destinatario una Administracin Pblica admite diversas variedades: - en unos casos la norma tiene como destinatario nico y preferente a la Administracin Publica (por ejemplo las normas que regulan la organizacin administrativa) - otro tipo de normas administrativas estn destinadas a ser cumplidas por la Administracin, pero su aplicacin y efectividad incluye la presencia de los Administrados (por ejemplo los servicios pblicos o los contratos administrativos, que presuponen siempre una Administracin pero tambin un particular) - en un tercer tipo de normas administrativas los destinatarios directos son los particulares, pero presuponen la presencia vigilante de la Administracin [con potestad sancionadora] como garante de su efectividad (por ejemplo las normas de libre competencia). El Derecho administrativo es Una parte del Derecho encargada de regular las relaciones del ciudadano con el Estado Una parte del Derecho cuyo objeto es el control de los poderes del Estado Una parte del Derecho pblico cuyo objeto es la regulacin de la Administracin pblica y sus relaciones con los ciudadanos Una parte del Derecho pblico cuyo objeto son las relaciones de los ciudadanos en cuanto miembros de una sociedad 2. Derecho administrativo, Derecho pblico, Derecho garantizador. La norma administrativa est de una u otra manera destinada a una Administracin Pblica -> por tanto es una de Derecho pblico: - no se debe entender el Derecho pblico como conjunto de normas aplicables slo al Estado o a las administraciones pblicas, y el Derecho privado como nicamente aplicable a los particulares - lo importante no es a quien se puede aplicar una norma, sino cual es el destino de la norma: las normas de Derecho privado son las que tienen como destinatario a todos los sujetos en general, y las normas de Derecho pblico las que tienen como sujeto de derecho destinatario al Estado o las Administraciones Pblicas.

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El Derecho administrativo es, por tanto, el Derecho pblico comn y general (del que habra que excluir las ramas que estn por encima del Derecho publico y del privado: Derecho constitucional, penal y procesal). Desde esta perspectiva el Derecho administrativo, a diferencia del Derecho privado (civil, mercantil o laboral) es: - de una parte, Derecho sustantivo y publico, ya que regula relaciones entre el Estado y los particulares - y, de otra, Derecho garantizador, ya que en l se incluye tambin el estudio de aquellas normas destinadas al Estado para garantizar el cumplimiento del Derecho administrativo (como las normas que regulan los recursos administrativos, el proceso contencioso administrativo, la ejecutoriedad forzosa de los actos administrativos y la potestad sancionadora o arbitral de las administraciones publicas). 3. El concepto de Administracin Publica y su relativa extensin a la totalidad de los poderes del Estado. a) El Derecho administrativo como Derecho de la Administracin Pblica. La definicin de Derecho administrativo propuesta (conjunto de normas y principios destinados a regir la organizacin y el comportamiento de las administraciones pblicas) plantea el problema del concepto de administraciones pblicas (o de la Administracin Publica, como se llama resumidamente al conjunto de todas ellas) - podramos decir que administraciones pblicas son las organizaciones que se encuadran dentro del poder ejecutivo del Estado, ms las estructuras orgnicas que sirven de soporte al poder legislativo y al poder judicial - las administraciones publicas insertas en el Poder ejecutivo: la Ley 29/98 de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa dice Se entender por Administraciones Pblicas: a) La Administracin General del Estado (que bajo la dependencia del Gobierno integra a ste y los diversos Ministerios, con sede en Madrid, y su organizacin perifrica se despliega por todo el territorio nacional: Delegaciones del Gobierno en las comunidades autnomas y Subdelegaciones en las provincias) b) La Administracin de las Comunidades Autnomas (gobernadas por las Consejeras, y dems organismos dependientes, establecidos de ordinario en la capital de cada Comunidad (tambin tienen organismos perifricos dependientes de ellas) c) Las Entidades que integran la Administracin local (tanto las Provincias, gobernadas por las Diputaciones provinciales, como los 8.100 Municipios a cargo de los Ayuntamientos) d) Las Entidades de Derecho Publico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado, a las Comunidades Autnomas o a las entidades locales. En cuanto a las entidades de Derecho Pblico cabe decir lo siguiente: - de cada una de las administraciones territoriales que cuentan con una poblacin y un territorio definido, dependen los entes instrumentales o especializados (que responden a la tcnica de la descentralizacin funcional: se trata de un conjunto de organizaciones pblicas con personalidad jurdica propia, a las que se encomienda la gestin de un servicio o funcin especifica para conseguir una presunta mayor eficacia en la gestin administrativa) - estos entes instrumentales (creados por y siempre dependientes de una administracin territorial) forman un conjunto heterogneo debido a que el rgimen jurdico de los creados por el Estado no es el mismo que aplican las CCAA ni las que rigen para los creados por los Entes locales; adems, hay una gran dispersin de regulaciones diferentes para estos entes instrumentales; en cualquier caso, en funcin de sus caractersticas bsicas, podemos agrupar en cuatro grupos los entes instrumentales:

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1) el grupo ms numeroso y originario son los organismos autnomos (son entidades con personalidad jurdica propia y rgimen jurdico pblico) 2) un segundo grupo constituido por aquellas organizaciones a las que se ha disfrazado de sociedad mercantil, generalmente annima, de capital ntegramente pblico del ente territorial que las ha creado y sujetas a un rgimen jurdico privado en sus relaciones con terceros, pero no en las que les unen al ente matriz; lo mismo cabe decir de las fundaciones publicas 3) un tercer grupo, la ltima moda organizativa, lo forman los entes pblicos empresariales o agencias cuyo rgimen no es ni pblico ni privado del todo; su personificacin es pblica, pero en sus relaciones con terceros se rigen por el derecho privado, salvo en las cuestiones que las leyes reguladoras las someten expresamente al derecho pblico 4) las llamadas administraciones independientes, que a diferencia de todas las anteriores, disfrutan de un cierto grado de autonoma, caracterizado sobre todo, por la imposibilidad para el ente territorial matriz de destituir libremente a los titulares de sus rganos directivos durante un determinado plazo - estas administraciones, dirigidas por rganos colegiados, tienen atribuidas funciones de control o regulacin de sectores econmicos (energa, telecomunicaciones, mercado de valores, etc.) o bien gestionan servicios relacionados con los derechos fundamentales (como la radio y la TV, la proteccin de datos, la libertad de ctedra) - caso extremo es el de las universidades, en que la administracin territorial de que dependen, Estado o Comunidad Autnoma se limita a financiar su actividad pero ni puede nombrar ni destituir a los titulares de sus rganos de gobierno, pues se eligen directamente por los miembros de la corporacin universitaria 5) por ultimo, fuera de las administraciones pblicas, que ni son territoriales ni dependen de stas, hay que situar a los entes corporativos que estn al servicio de la autogobernacin de determinadas profesiones y de los intereses generales con ellas relacionados, como es el caso de las Cmaras de comercio y de los Colegios profesionales - aunque son asociaciones privadas, tienen la consideracin de administracin pblica cuando adoptan acuerdos (algo parecido ocurre con las empresas privadas concesionarias de servicios pblicos) - las decisiones de los entes corporativos pueden ser recurridas en va contencioso-administrativa. Henos dicho que administraciones pblicas son las organizaciones que se encuadran dentro del poder ejecutivo del Estado, ms las estructuras orgnicas que sirven de soporte al poder legislativo y al poder judicial. Vamos ahora a analizar estas estructuras orgnicas: - las organizaciones burocrticas que sirven de soporte a los poderes pblicos (como las Cortes Generales, los Parlamentos Autonmicos, el Tribunal Constitucional, la Corona, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas) - en estos poderes pblicos la funcin especfica que constituye su razn de ser no se rige por el Derecho Administrativo sino por las reglas del Derecho constitucional (o por el Derecho parlamentario o por las normas orgnicas propias de cada uno de dichos poderes) - en estos casos, el Estado no acta normalmente como Administracin Pblica (esto es, como sujeto de derecho), sino como creador de Derecho o garante del mismo - no obstante, en ocasiones el Estado se manifiesta tambin a travs de esos poderes como sujeto de Derecho (esto es, como Administracin pblica): cuando dichas instituciones desarrollan una actividad materialmente administrativa (ya sea celebrando contratos instrumentales, administrando su patrimonio o gestionando su personal de apoyo) - toda esta actividad accesoria (que no constituye propiamente la funcin especfica que les ha sido atribuida por la Constitucin) es absolutamente necesaria para la realizacin de sus cometidos constitucionales, y se rige por el Derecho administrativo

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- lo mismo podemos decir del Consejo General del Poder Judicial; pero adems, es una administracin pblica porque las decisiones tomadas en el cumplimiento de su funcin (nombramientos, destinos y sanciones de jueces y magistrados) estn sujetas al control de la Jurisdiccin contencioso-administrativa. El Derecho administrativo se aplica a todos los poderes del Estado No, solamente a la Administracin pblica S, se aplica a la actividad materialmente administrativa que realizan los otros poderes S y no. Depende de qu poder estemos hablando Efectivamente es el Derecho del poder judicial y legislativo, adems del ejecutivo. b) La Administracin y el poder legislativo. La Administracin es un sujeto de Derecho, una persona jurdica, un destinatario de las normas y por ello judicialmente responsable - pero la Administracin es, adems, un rgano creador del Derecho y un aplicador ejecutivo que ostenta poderes materialmente anlogos a los que se atribuyen los legisladores y los jueces. La Administracin es el ms fuerte de los poderes pblicos (y, en particular, la capacidad legislativa de Administracin ha crecido en forma importante en los ltimos aos): - mientras que en los orgenes del constitucionalismo los poderes legislativos de la Administracin eran muy limitados, poco a poco, la Administracin ha ido adquiriendo un importante papel en el ejercicio de la funcin legislativa - esto ha sido debido a varias causas: la iniciativa legislativa, las leyes de plenos poderes, las tcnicas de la delegacin legislativa, la deslegalizacin de materias (la deslegalizacin legislativa es el proceso de retirar determinadas materias de la potestad de reserva de ley, o lo que es lo mismo, que puedan ser atendidas por un Reglamento), los decretos-leyes, y tambin debido a una supuesta potestad reglamentaria autnoma del Gobierno - el Gobierno ha ido convirtiendo al Parlamento en sumiso espectador de la produccin normativa gubernamental. Hay que sealar el fenmeno dudosamente constitucional de la utilizacin de los rganos legislativos para resolver asuntos concretos mediante la aprobacin de actos administrativos revestidos de la forma de leyes (sustantivamente actos administrativos, formalmente leyes parlamentarias) y que por ellos resultan inmunes al control de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa; esto es, se utilizan leyes para dictar actos administrativos (autorizar universidades privadas, o declarar parques nacionales, o expropiar empresas), y la nica manera de recurrir las leyes es ante el Tribunal Constitucional. c) La Administracin y los jueces. La posicin de la Administracin frente a los jueces era mucho ms fuerte en los orgenes del constitucionalismo que ahora: se ha pasado de una originaria prepotencia administrativa a la actual prepotencia judicial.

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Un poco de Historia: - durante el Antiguo Rgimen, los jueces eran una casta de nobles que se oponan a las medidas liberalizadoras - por ese motivo, la Revolucin francesa no quiso que los jueces juzgaran los actos del Gobierno - tambin en Espaa, a lo largo del siglo XIX, la Administracin tuvo un status judicial privilegiado: los jueces no podan juzgar los actos del Gobierno debido a la separacin de poderes. Adems, con el tiempo se fueron desarrollando otras tcnicas para potenciar la independencia del ejecutivo respecto del poder judicial: 1) Lo ms relevante fue la creacin de una Jurisdiccin o fuero especial: la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (formada en sus orgenes por funcionarios, no por jueces) 2) La separacin de poderes se asegur con una decidida proteccin de los funcionarios frente a las acciones de responsabilidad civil o penal que contra ellos se intentaban ante los Tribunales, de modo que los jueces no podan encausar a los funcionarios (por hechos relacionados con el ejercicio de sus cargos) sin una autorizacin administrativa previa 3) La independencia de la Administracin respecto de los Tribunales se garantiz haciendo que la Administracin no tuviera necesidad de los Tribunales para asegurar la eficacia de sus resoluciones y mandatos, lo que se alcanza con el reconocimiento de poderes cuasijudiciales a los propios rganos de la Administracin - la jurisprudencia y diversas leyes van a reconocer que los actos administrativos ostentan una presuncin de validez y el privilegio de ejecutoriedad (de tal forma que pueden llevarse directamente a ejecucin sobre los particulares por la propia Administracin a modo de sentencias provisionales sin que su efectividad se paralice por la interposicin de recursos) 4) A la Administracin se le dota, por ltimo, y esta es una de las peculiaridades ms notables del Derecho administrativo espaol, de un potente y directo poder sancionador en todos los campos de intervencin administrativa (actualmente articulo 25 CE). La posterior formal sumisin de la Administracin a los Tribunales: - la situacin anterior comenz a variar: - en primer lugar, a partir de la Ley de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa de 1956 que deja de ser una jurisdiccin especial, para pasar a integrarse dentro del sistema judicial como un orden jurisdiccional ms, el Contencioso-Administrativo, a cargo de miembros de la carrera judicial; la Administracin es juzgada con normalidad por los jueces ordinarios, si bien en un orden jurisdiccional distinto del civil - se suprimi el requisito de autorizacin administrativa previa para juzgar a funcionarios y autoridades - este proceso de potenciacin de los jueces y tribunales se acenta, an ms, con la CE de 1978 y la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985 - pese a que la Administracin ostenta todava importantes poderes cuasi-judiciales (potestad sancionadora, arbitral y privilegio de decisin ejecutoria para la efectividad y ejecucin forzosa de sus actos), sus relaciones con los Tribunales no tienen ya el aire de prepotencia que se manifestaron en los orgenes del constitucionalismo y durante el siglo XIX. A pesar de todo, quedan en la Administracin importantes poderes de naturaleza judicial: 1) Subsiste el privilegio de decisin ejecutoria, potestad de clara naturaleza judicial en cuanto que permite decidir y ejecutar lo decidido, alterando situaciones posesorias a travs de procedimientos administrativos. 2) La CE de 1978 ha permitido a la Administracin legitimar su discutible poder sancionador (artculos 25 y 45.3 de la CE). 3) La Administracin puede dejar sin efecto las sentencias que le afectan sustituyendo el cumplimiento especifico por el de equivalencia, es decir, expropiando (con una indemnizacin) al particular afectado los contenidos favorables de la sentencia.

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4) El poder de gracia, la facultad del Gobierno de dejar sin efecto una sentencia penal a travs de indultos particulares. En definitiva, si bien es cierto que la Administracin es sujeto de Derecho y acta sujetndose al Derecho administrativo (y, si le conviene, tambin con arreglo al Derecho privado), no es menos cierto que las administraciones pblicas son tambin poderes pblicos dotados de potestades normativas y judiciales que les posibilitan imponer su voluntad a los ciudadanos, aunque bajo la posterior vigilancia de los Tribunales que impone el articulo 106.1 CE: los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifica. 4. El desplazamiento del Derecho administrativo por el Derecho privado (la huida del Derecho Administrativo). La existencia de un rgimen de Derecho Administrativo (es decir de unas normas especficamente destinadas a regir la organizacin y las relaciones de las administraciones publicas con los administrados y de un orden jurisdiccional propio) no es obstculo, para que en determinado tipo de relaciones, la Administracin publica se sujete al Derecho privado y someta los litigios que originen esas relaciones privadas a los Jueces y Tribunales civiles. El problema est en determinar cuando el Derecho propio o estamental (el administrativo) es inexcusable, y cuando puede encontrar una alternativa de rgimen jurdico privado. En el siglo XIX la sujecin de las administraciones publicas al Derecho privado y a la Jurisdiccin civil se vea como una excepcin a la Jurisdiccin administrativa. Pero en el siglo XX la aplicacin del Derecho privado ya se entiende como una posibilidad habitual: - en efecto, las administraciones publicas obtuvieron la posibilidad de crear sociedades mercantiles o entidades publicas que sujetaban su actividad al Derecho privado (huyendo del Derecho administrativo, considerado poco dctil y eficaz por sus excesivas suspicacias y controles) - la aplicacin del Derecho privado dej de ser marginal para convertirse en una alternativa orgnica de la normal actividad administrativa. Sobre esta huida del Derecho administrativo debe advertirse que es dudosamente constitucional, que muy frecuentemente constituye un fraude al Derecho de la Unin Europea y que no es ms eficaz (aunque s un terreno mas abonado para la corrupcin).

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Tema 2. Las fuentes del Derecho administrativo 1. El sistema de fuentes en el Derecho administrativo. a) La colaboracin de la Administracin con el poder legislativo. Las fuentes del Derecho tienen en el Derecho administrativo una importancia muy superior a la de otras disciplinas; la razn es que la Administracin no solo es, como los restantes sujetos del Derecho, un destinatario y obligado por las normas jurdicas, sino al propio tiempo un protagonista importante (y cada vez ms) en la elaboracin y puesta en vigor de normas jurdicas. Esta participacin de la Administracin en la creacin del Derecho se manifiesta en tres formas: 1) Por la coparticipacin de las Administraciones Publicas, dirigida por el Gobierno del Estado o por los Gobiernos autonmicos, en la funcin legislativa de las Cortes Generales o de los parlamentos autonmicos: elaboracin de los proyectos de ley, su remisin posterior al rgano legislativo e, incluso, la retirada de los mismos. 2) Por su participacin directa en la propia funcin legislativa, elaborando normas con valor de ley, que por ser dictadas por el Gobierno reciben el nombre de decretos legislativos y decretos-leyes. 3) A travs de la elaboracin de los reglamentos, normas de valor inferior y subordinadas a las normas con rango de ley, pero que constituyen, cuantitativamente, el sector mas importante del ordenamiento jurdico. Las fuentes no escritas (tambin llamadas indirectas o complementarias) tienen un mucho menos valor en el Derecho administrativo que el Derecho privado, lo que est sobradamente compensado por la aplicacin y utilizacin mas frecuente de los principios generales del Derecho. b) Las fuentes tradicionales del ordenamiento positivo espaol y su crtica. La regulacin de las clases de fuentes viene siendo tradicional en el Cdigo Civil (aunque es materia constitucional e impropia del simple rango de ley ordinaria del Cdigo): Articulo 1: 1. Las fuentes del ordenamiento jurdico espaol son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. 2. Carecern de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior. 3. La costumbre solo regir en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden pblico y que resulte probada. Los usos jurdicos que no sean meramente interpretativos de una declaracin de voluntad tendrn la consideracin de costumbre. 4. Los principios generales del Derecho se aplicarn en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carcter informador del ordenamiento jurdico. 5. Las normas jurdicas contenidas en los tratados internacionales no sern de aplicacin directa en Espaa en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicacin integra en el BOE. 6. La jurisprudencia complementar el ordenamiento jurdico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. Posteriormente al Cdigo civil, la Constitucin y la normativa de la UE han introducido una regulacin que afecta al sistema de fuentes; por ejemplo, la Constitucin establece las siguientes previsiones: - Regulacin de las clases de leyes (ordinarias y orgnicas), de los decretos-leyes, los decretos legislativos y los tratados internacionales (art. 81 a 96 CE) - Divisin de la funcin legislativa entre el Estado y las CCAA, con la posibilidad de normas autonmicas con valor de ley (art. 153 CE) - Reconocimiento de la potestad reglamentaria del Gobierno y regulacin procedimental sobre las disposiciones administrativas (art. 97 y 105 CE)

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- Determinacin del valor de las sentencias del Tribunal Constitucional (art. 164 CE) - Establecimiento de diversas reservas de ley, as como de los principios de jerarqua y publicidad y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derecho individuales (art. 9 CE). c) Los principios ordenadores de las fuentes del Derecho. La ordenacin de las fuentes supone la existencia de unas normas que jerarquizan las fuentes; esta funcin la cumplen el principio de jerarqua normativa y el principio de competencia o de distribucin de materias. Art. 9.3 de la CE: la Constitucin garantiza el principio de jerarqua normativa - segn el principio de jerarqua normativa una fuente o norma prevalece sobre otra en funcin del rango de la autoridad o del rgano del que emanen - el Cdigo Civil lo formula diciendo que carecern de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior (art 1.2) - y lo mismo hace para el mbito jurdico la Ley 30/92 al prescribir que sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior - para facilitar dicha ordenacin est la diversa denominacin con que se conocen unas y otras normas: - Ley para las aprobadas por las Cortes. - Real Decreto-ley y Real Decreto-legislativo que son normas con fuerza de ley aprobadas por el Gobierno - Real Decreto para las normas y actos del Presidente del Gobierno y del Consejo de Ministros - Ordenes para las normas aprobadas de las Comisiones Delegadas del Gobierno y Ministros - Resoluciones para las disposiciones de las autoridades inferiores - la ordenacin vertical de las fuentes segn el principio de jerarqua supone una estricta subordinacin entre ellas, de forma tal que la norma superior siempre deroga la inferior (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice la norma superior (fuerza pasiva). Por el contrario, el principio de competencia o de distribucin de materias, que opera como regla complementaria del principio de la jerarqua normativa, implica la atribucin a un rgano concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusin de los dems; a ese efecto, la Constitucin establece ordenamientos o sistemas jurdicos autnomos que se corresponde con organizaciones dotadas de autonoma - el principio de competencia explica la vigencia de ordenamientos al margen del principio de jerarqua - esto es propio de las Cmaras legislativas (Reglamentos parlamentarios), de las CCAA (Leyes y Reglamentos autonmicos), de las Corporaciones locales (Reglamentos y Bandos municipales) y de los Colegios profesionales (Estatutos) - por ejemplo, el Reglamento del Senado solamente puede ser modificado por el propio Senado (o por una reforma Constitucional), pero no puede ser modificado por una Ley (porque la competencia para modificar el Reglamento corresponde exclusivamente al Senado).

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2. La Constitucin. La Constitucin es la primera de las fuentes, la norma jurdica que prevalece y se impone a todas las dems de origen legislativo y gubernamental; las Constituciones actuales regulan los derechos y libertades bsicos y la organizacin de los poderes supremos del Estado (como hacan las constituciones decimonnicas), pero adems recogen los denominados principios rectores de la vida social y econmica. Son los preceptos constitucionales directamente aplicables?: - tanto las normas que organizan los poderes supremos del Estado como las normas reguladoras de los derechos fundamentales y libertades pblicas son de aplicacin directa - por el contrario, los principios rectores de la poltica social y econmica actan a modo de principios fundamentales -> para ser operativos requieren su plasmacin en otras normas. En principio, los tratados internacionales solo son vlidos si se sujetan a lo que la Constitucin dispone: - la celebracin de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitucin exigir la previa revisin constitucional (art. 95.1 CE) - no obstante, la supremaca de la Constitucin puede verse disminuida pues mediante ley orgnica se podr autorizar la celebracin de tratados por los que se atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin (art. 93 CE). Por razn de los procedimientos dispuestos para su revisin, las normas constitucionales son de dos clases: - unas son fundamentales (las del Ttulo Preliminar, la seccin 1 del Capitulo II del Titulo I y las del Titulo II): - su revisin se equipara con la revisin total de la Constitucin y se sujeta a un procedimiento que implica la aprobacin de la iniciativa por mayora de dos tercios de ambas Cmaras, la disolucin inmediata de las Cortes, la ratificacin de la decisin por las que resulten elegidas y la aprobacin del nuevo texto por mayora de dos tercios y su posterior sometimiento a referndum - otras son de modificacin simple: no se exige la disolucin de las Cmaras ni referndum de ratificacin, a no ser que lo solicite una dcima parte de los miembros de aquellas. Para garantizar la supremaca de la Constitucin sobre las dems normas, son tres las soluciones arbitradas: 1) La norteamericana o de control difuso, que no es otra que permitir a los jueces ordinarios, bajo el control ltimo del Tribunal Supremo, la apreciacin de la constitucionalidad de las leyes con motivo de su aplicacin a los casos concretos -> los jueces pueden inaplicar y declarar inconstitucional una ley. 2) La francesa o de control previo, mediante sometimiento de la norma antes de su publicacin y vigencia a un anlisis sobre su constitucionalidad por un Consejo Constitucional. 3) La de control concentrado en un Tribunal Constitucional que tiene especficamente reservada esa funcin - en este sistema, el comn de los jueces y tribunales pueden inaplicar una ley cuando la estimen contraria a la Constitucin, pero sin posibilidad de declarar la invalidez de la norma (que la han de remitir al juicio del Tribunal Constitucional) - segn la CE y la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, la impugnacin indirecta, a travs de la llamada cuestin de inconstitucionalidad, la pueden plantear exclusivamente los jueces y tribunales cuando consideren que la ley aplicable al caso y de la que dependa el fallo es contraria a la Constitucin - por otra parte, la impugnacin directa (recurso de inconstitucionalidad) de las normas presuntamente anticonstitucionales se reserva a los poderes pblicos ms relevantes (Presidente del Gobierno, Defensor del Pueblo, 50 Diputados o Senadores y, si les afecta, los Gobiernos o Parlamentos de las CCAA).

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3. La Ley y sus clases. Inmediatamente subordinadas a la Constitucin estn las leyes, normas cuya aplicacin los jueces no pueden resistir ni discutir (salvo que planteen una cuestin de inconstitucionalidad), a diferencia de lo que sucede con los reglamentos. Tradicionalmente las leyes emanaban nicamente del Parlamento, pero tras la CE 1978 han aparecido otros poderes pblicos con capacidad legislativa (el Gobierno y las CCAA), y han aparecido dentro del propio Parlamento dos clases de leyes (las ordinarias y las orgnicas), as como otras especialidades (como las leyes paccionadas y las refrendadas): - las leyes ordinarias se aprueban por mayora simple, mientras que las leyes orgnicas (que regulan determinadas materias) exigen que se aprueben por mayora absoluta en el Congreso - las leyes refrendadas son las sometidas a referndum debido a que se trata de decisiones polticas de especial trascendencia - las leyes paccionadas o pactadas entre el Parlamento nacional y otro autonmico (p.e. la del Rgimen foral de Navarra); este tipo de leyes parece contradecir la naturaleza soberana y unilateral del Parlamento nacional - las leyes de Bases sirven para que las Cortes Generales puedan realizar una delegacin legislativa en el Gobierno al objeto de la formacin de textos articulados que posteriormente sern publicados bajo el titulo de Reales Decretos legislativos. a) Ley orgnica y Ley ordinaria. Las leyes parlamentarias pueden ser: - leyes ordinarias que se aprueban por el procedimiento habitual y por mayora simple - leyes orgnicas que se refieren a materias a las que la CE otorga especial trascendencia y por ello su aprobacin se condiciona a la existencia de mayora absoluta en el Congreso, sin que se exija mayora especial alguna en el trmite ante el Senado - las materias reservadas a la ley orgnica son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades publicas, las que aprueben los Estatutos de Autonoma y el rgimen electoral general, y las dems previstas en la Constitucin - la ley orgnica es una ley formalmente reforzada, dotada de una mayor rigidez que la ordinaria. b) Estatutos de autonoma, leyes autonmicas y leyes de conexin entre los ordenamientos. Leyes son tambin las leyes autonmicas, es decir, las normas que aprueban las asambleas legislativas de las CCAA dentro de las materias que estatutariamente tienen atribuidas y cuyo rango como leyes reconoce la CE: - estas leyes autonmicas estn jerrquicamente subordinadas, adems de a la CE, a su Estatuto de Autonoma - sin embargo, las leyes autonmicas no estn subordinadas a las leyes estatales; la relacin entre ambos tipos de leyes no es a travs del principio de jerarqua, sino de competencia de materias. No obstante, la Constitucin ha previsto tambin un conjunto de leyes estatales de conexin con los subsistemas autonmicos, que por su propia naturaleza se imponen jerrquicamente a las leyes de los Parlamentos de las CCAA, y que son las siguientes: a) Los Estatutos de Autonoma, que son leyes estatales de carcter orgnico y cuya diferencia con las restantes leyes radica, aparte de su objeto, en el distinto procedimiento de elaboracin y de modificacin. b) Las leyes-marco, a travs de las cuales las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrn atribuir a todas o a alguna de las CCAA la facultad de dictar, para si mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal (art.150.1 CE), tcnica de la que todava no se ha hecho uso.

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c) Las leyes de transferencia o delegacin previstas en el art. 150.2 y por medio de las cuales el Estado podr transferir o delegar en las CCAA, mediante ley orgnica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin. d) Las leyes de armonizacin, a travs de las cuales El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exija el inters general (art 150.3 CE). c) El procedimiento legislativo. El procedimiento legislativo comienza con la iniciativa o presentacin de proyectos o proposiciones de ley ante cualquiera de las dos Cmaras; esta iniciativa admite diversas formas: - el supuesto ms comn es el de la iniciativa legislativa del Gobierno que se concreta en el proyecto de ley (que, una vez aprobado por el Consejo de Ministros, se remite al Congreso acompaado de una exposicin de motivos y de los antecedentes necesarios para que el Parlamento pueda pronunciarse) - el procedimiento legislativo tambin puede iniciarse a iniciativa del Congreso y del Senado, por medio de una proposicin de ley impulsada por los grupos parlamentarios o individualmente por 15 diputados o 20 senadores - tambin pueden ejercer la iniciativa legislativa las Asambleas legislativas de las CCAA, remitiendo a la Mesa del Congreso de los Diputados una proposicin de ley y designando a tres de sus miembros como representantes para que se encarguen de su defensa - por ultimo, se admite la iniciativa popular para materias no propias de ley orgnica (ni tributarias, o de carcter internacional, o sobre indultos), que exige un mnimo de 500.000 firmas. Tras la iniciativa: - aprobacin por el Congreso de los Diputados: - para que los proyectos se entienda aprobados basta la mayora simple del Pleno (esto es, ms votos a favor que en contra, cualquiera que sea el numero de las abstenciones), salvo que la CE exija una mayora cualifica (como ocurre con las leyes orgnicas y otras) - aprobacin por el Senado: - aprobado el proyecto o proposicin de Ley por el Congreso, se produce la intervencin del Senado, que dispone de dos meses para oponer su veto al proyecto por mayora absoluta o para introducir enmiendas al mismo - si el Senado ha introducido enmiendas o ha puesto su veto, el proyecto se remitir al Congreso para su nueva consideracin - si se trata de enmiendas, el Congreso se pronunciar sobre ellas aceptndolas o no por mayora simple - si el texto ha sido vetado, habr de someterse a ratificacin, que requerir la mayora absoluta (o, una vez transcurridos dos meses, la mayora simple) - sancin regia: - el procedimiento se cierra con el tramite de la sancin regia: el Rey sancionar, en el plazo de quince das, las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgar y ordenar su inmediata publicacin en el BOE (art. 91 CE).

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4. Las normas del gobierno con fuerza de ley. El principio de la superioridad poltica del Parlamento (en el que reside la soberana, y consiguientemente, la potestad legislativa) no es bice a que sea el Gobierno quien controle de hecho la funcin legislativa a travs de su mayora parlamentaria y del ejercicio de su facultad de iniciativa legislativa; este control lo realiza mediante la presentacin a las Cmaras de los correspondientes proyectos de ley. Pero, adems del dominio sobre el procedimiento legislativo ordinario, el Gobierno tiene formalmente atribuida la facultad de dictar normas con rango de ley: los decretos-leyes y los decretos-legislativos. a) El Decreto-ley. El decreto-ley es llamado as porque emana del Gobierno, pero su rango formal es el propio de la ley: - la primera condicin para la utilizacin del decreto-ley es que el Gobierno entienda que est ante un caso de extraordinaria y urgente necesidad - en segundo lugar es preciso que la regulacin pretendida no afecte al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo I, al rgimen de las CCAA, ni al derecho electoral general - por ultimo, el decreto-ley deber ser convalidado o derogado por el Congreso de los Diputados (sin intervencin del Senado) en el plazo de los treinta das siguientes a su promulgacin - algunos Estatutos de Autonoma prevn que el Gobierno autonmico pueda utilizar la tcnica del decreto-ley. b) El Decreto-legislativo: textos articulados y textos refundidos. El decreto-legislativo tambin tiene rango de ley formal: - se requiere una ley de delegacin o una ley de autorizacin del Parlamento para que el Gobierno: - desarrolle con fuerza de ley los principios contenidos en una ley de bases, dando origen a un texto articulado - refunda el contenido de otras leyes en una nica ley, dando lugar a un texto refundido - los requisitos de la delegacin son: 1) La delegacin del Parlamento debe hacerse por una ley de bases cuando su objeto sea la formacin de textos articulados (o bien por una ley de autorizacin cuando se trate de refundir varios textos en uno solo), y habr de otorgarse a favor del Gobierno (no se permite la subdelegacin a autoridades distintas del mismo Gobierno). 2) La delegacin puede comprender cualquier materia que las Cortes determinen, salvo las que deban ser objeto de regulacin por ley orgnica; la delegacin tampoco puede incluir la facultad de modificar la propia ley de bases, ni la de dictar normas con carcter retroactivo. 3) La delegacin debe hacerse de forma expresa y con fijacin del plazo para su ejercicio, sin que pueda entenderse concedida de modo implcito o por tiempo indefinido. 4) La delegacin ha de hacerse de forma precisa: - las bases han de delimitar con precisin el objeto y alcance de la delegacin legislativa, y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio - las autorizaciones para refundir textos legales deben determinar el mbito normativo a que se refiere el contenido de la delegacin, especificando si se circunscribe a la mera formulacin de un texto nico o si incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han se de ser refundidos

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5) Por ultimo la aprobacin de los decretos legislativos debe hacerse observando las reglas de procedimiento establecidas para los dems reglamentos gubernativos; antes de aprobarse por el Consejo de Ministros, debe informar el Consejo de Estado sobre su adecuacin con la delegacin legislativa (informe preceptivo pero no vinculante). Los efectos fundamentales de la delegacin o autorizacin legislativa son: - tanto los textos articulados como los textos refundidos tienen el valor de normas con rango de ley en cuanto se acomoden a los trminos de la delegacin; pero en todo aquello que se extralimiten del mandato de la ley de bases o de la ley de autorizacin son nulos - una vez ejercitadas las facultades conferidas por la ley de delegacin o autorizacin no cabe volver sobre ellas: las modificaciones posteriores del texto articulado o del texto refundido deban hacerse ya por una norma con rango de ley o mediante una nueva delegacin o autorizacin legislativa - los textos articulados y los textos refundidos (aunque tienen rango de ley) pueden impugnarse a travs del recurso contencioso-administrativo (la impugnacin ha de reducirse justamente a aquellos extremos de los decretos legislativos que sean contrarios o vulneren la ley de delegacin o de autorizacin) - tambin pueden ser impugnados ante el Tribunal Constitucional en los trminos establecidos para las dems leyes; adems, como control a priori de los decretos legislativos, est la exigencia del informe preceptivo del Consejo de Estado; el ltimo control previo a su aprobacin es el del Congreso. Los Decretos legislativos son normas aprobadas por el gobierno Con rango de ley por delegacin del Parlamento Dictadas por motivos de urgencia y necesidad Para refundir normas dispersas o reordenar panoramas normativos confusos Que manifiestan el poder legislativo que la Constitucin otorga al Gobierno 5. Los tratados internacionales. Los tratados internacionales, es decir, los acuerdos que el Estado espaol celebra con otros pases soberanos, se manifiestan en una gran variedad de instrumentos formales (acuerdos, convenios, protocolos, canjes de notas, etc) y, adems de las vinculaciones que originan entre los Estados en el plano internacional, son tambin fuente, muy problemtica, del Derecho interno: - los tratados internacionales celebrados, una vez publicados en el BOE, formarn parte del ordenamiento interno (art. 96 CE). Quien negocia y firma los tratados internacionales es el Ejecutivo, por lo que existe un sistema de control: 1) La celebracin de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitucin exigir la previa revisin constitucional. El Gobierno o cualquiera de las Cmaras puede requerir al TC para que declare si existe o no esa contradiccin. 2) Mediante ley orgnica se podr autorizar la celebracin de tratados por los que se atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, segn los casos, la garanta del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesin (art. 93 CE). 3) La prestacin del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerir la previa autorizacin de las Cortes Generales en los de carcter poltico o militar, los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Titulo I, los que comporten obligaciones financieras para la Hacienda Publica, y los que supongan modificacin o derogacin de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecucin (art. 94 CE). 4) El Congreso y el Senado sern inmediatamente informados de la conclusin de los restantes tratados o convenios (art 94.2 CE).

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En definitiva: - los tratados pueden ser equiparados a las distintas clases de leyes u otros actos parlamentarios desde el punto de vista de las exigencias de intervencin parlamentaria - pero sus efectos son diferentes a los efectos de las leyes: los tratados modifican las leyes que les sean contrarias, pero las leyes no pueden modificar los tratados (las disposiciones de los tratados internacionales solamente podrn ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional (art. 96.1 CE). 6. El sistema de Derecho comunitario. a) Caracteres generales. El Derecho comunitario es un ordenamiento autnomo e independiente de los ordenamientos de los Estados miembros de la actual Unin Europea, en el sentido de que mantiene su individualidad y su autoridad: - el Derecho comunitario se incorpora al Derecho interno de los pases miembros - tiene sus propias fuentes de produccin del Derecho - es un ordenamiento dotado de aplicabilidad inmediata y primaca sobre el Derecho nacional - se rige por: - el principio de subsidiariedad: en los mbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unin intervendr solo en caso de que los objetivos de la accin pretendida no puedan ser alcanzados suficientemente por los Estados miembros - el principio de proporcionalidad: el contenido y la forma de la accin de la Unin no exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos de los tratados - el ordenamiento europeo es garantizado por un sistema judicial, radicado en Luxemburgo, formado en la cspide por el Tribunal de Justicia de la Unin Europea y en la base por el Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de la Funcin Pblica (para los recursos de los funcionarios de los organismo europeos). b) Derecho originario y Derecho derivado. Derecho originario: el nivel bsico de fuentes primarias del Derecho comunitario son los Tratados y sus modificaciones (podramos decir que son la Constitucin europea): 1) Los tratados constitutivos de las tres Comunidades Europeas: Tratado de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA) firmado en Paris en 1951, y los Tratados de la Comunidad Econmica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energa Atmica (EURATOM) firmados en Roma en 1957. 2) Fundamental en el proceso de integracin europeo fue el Tratado de Maastricht de 1992 por el que se crea la Unin Europea con vnculos econmicos y polticos ms estrechos. 3) Los diversos tratados de adhesin de los Estados no fundadores. 4) En la actualidad los Tratados bsicos son el Tratado de la Unin Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (ambos entraron en vigor desde el 1 de diciembre de 2009).

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Derecho derivado: son las normas y actos de la Unin Europea, y se clasifican en cinco categoras: - Reglamento: tiene la misma funcionalidad que una ley; se define por las notas de: - generalidad: debido a su alcance general obliga directamente tanto a las instituciones comunitarias como a los Estados miembros y a las personas fsicas y jurdicas; no es necesario un acto formal de recepcin en el Derecho interno [no es necesaria la publicacin en el BOE] - directa aplicabilidad: el reglamento tiene eficacia por s mismo en los ordenamientos internos de los Estados miembros (sin que los Estados puedan formular reservas respecto a su aplicacin, ni desistir unilateralmente de aplicarlos, ni excusarse en disposiciones internas para justificar la falta de respeto hacia las obligaciones y plazos resultantes de los reglamentos comunitarios) - lo reglamentos comunitarios, una vez que han entrado en vigor, comportan el desplazamiento del Derecho interno (que queda inaplicado en todo lo que sea contrario a los mismos). - Directiva: la directiva da instrucciones a los Estados para que tomen determinadas disposiciones: - es una norma que no obliga directamente a los ciudadanos, sino a los Estados para que incorporen o transpongan determinados disposiciones a su Derecho interno: - las directivas pretenden armonizar determinados aspectos del Derecho interno de los diferentes pases de la UE - la directiva obligar al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la eleccin de la forma y de los medios - la directiva se transpone al ordenamiento interno mediante una ley, un real decreto o una orden ministerial [que ha de publicarse en el BOE] - an cuando el Estado no la incorpore (o no la transponga en el plazo establecido), la directiva puede tener efectos jurdicos tanto para las relaciones de los particulares entre s como para las relaciones de los particulares con el Estado miembro. - Decisin: no es un acto normativo general, sino un acto normativo que tiene por objeto situaciones singulares: - la decisin ser obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios. - Recomendaciones y dictmenes: no son actos normativos (y por tanto no son vinculantes para los Estados) - su finalidad es servir de orientacin a las polticas o actuaciones concretas de los Estados miembros. 7. Otras fuentes del Derecho administrativo. a) La costumbre. El Cdigo Civil en su artculo 1.3 reconoce la costumbre como fuente del Derecho; sin embargo a la costumbre se le reconoce un valor limitado de fuente del Derecho administrativo para regular determinadas materias, como por ejemplo: - el rgimen municipal de Concejo abierto, cuyo rgano fundamental, la llamada Asamblea vecinal, se regir en su funcionamiento por los usos, costumbres y tradiciones locales - el rgimen de las Entidades conocidas como Mancomunidades o Comunidades de Tierra, Reales Seoros, Comunidades de pastos, leas, aguas y otras anlogas, las cuales continuarn rigindose por sus normas consuetudinarias o tradicionales - el rgimen de determinados tipos de caza o los criterios para determinar la propiedad de las piezas, que se remiten a los usos y costumbres locales - la remisin de la legislacin de aguas a normas consuetudinarias en lo referente a la organizacin y funcionamiento de los Jurados y Tribunales de riego, como el famoso Tribunal de las Aguas de Valencia.

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b) Los precedentes y prcticas administrativas. En la problemtica consuetudinaria del Derecho administrativo incide directamente la cuestin del valor de las prcticas y precedentes administrativos: - la prctica administrativa supone una reiteracin en la aplicacin de un determinado criterio en casos anteriores - el precedente administrativo puede ser simplemente la forma en que se resolvi con anterioridad un nico asunto, anlogo a otro pendiente de resolucin. En todo caso, las prcticas y los precedentes se distinguen de la costumbre en que: a) se trata de reglas deducidas del comportamiento de la Administracin (sin intervencin de los administrados, cuya conducta es aqu irrelevante) b) la prctica o el precedente no tienen por qu estar avalados (como s lo tiene que ser la costumbre) por un cierto grado de reiteracin o antigedad (de hecho, el precedente puede estar basado en un solo comportamiento). Las prcticas y precedentes tiene una importancia real en la vida administrativa y al precedente se le reconoce un cierto grado de obligatoriedad ya que la Ley 30/92 obliga a la Administracin a motivar aquellas resoluciones que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes: - esto es, la Administracin puede desvincularse de su prctica anterior o precedente al resolver un nuevo y anlogo asunto, pero motivando (explicando y justificando) el cambio de conducta - si no hay motivacin, la Administracin estar vinculada por su anterior comportamiento (ya que si no fuera as se producira una discriminacin atentatoria a la seguridad jurdica y al principio de igualdad de los administrados). El precedente administrativo Es una costumbre reiterada de la Administracin pblica con carcter vinculante Se trata de una prctica realizada con anterioridad a la decisin a tomar No puede ser desdicho salvo que una ley lo permita No obliga a resolver en su mismo sentido, siempre que se motive el cambio. c) Los principios generales del Derecho espaol. Los principios generales del Derecho, a falta de ley y costumbre, son el ltimo recurso que tienen los jueces para cumplir su obligacin de sentenciar los casos que se les presentan: - el primer reconocimiento de los principios generales que hizo el Derecho administrativo fue la Ley de Expropiacin Forzosa de 1954; posteriormente, la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1956 incorpora a nuestro Derecho todas las reglas que consagran derechos y libertades fundamentales o principios generales del Derecho - por ejemplo, la regla anglosajona del ultra vires (que entiende limitado todo poder y obliga a ejercerlo de forma razonable y de buena fe) puede entenderse recogida en la regla de la adecuacin de las potestades administrativas a los fines pblicos (cuya inobservancia se sanciona con la aceptacin de la desviacin de poder como uno de los vicios que anulan el acto administrativo) - por otra parte, las dos reglas de la natural justice (relativas al principio de audiencia y a la neutralidad de los titulares de los rganos de decisin) estn incorporadas a nuestro Derecho positivo en la regulacin general de la audiencia del interesado y las causas de abstencin y recusacin, e incluso en el Constitucin (interdiccin de la arbitrariedad en el ejercicio del poder, prohibicin de situaciones de indefensin, imposicin de la objetividad como regla de la actuacin administrativa). La Constitucin de 1978 ha incorporado principios generales del Derecho, desde la regulacin de los derechos fundamentales y libertades publicas del Titulo I hasta los principios generales mas tpicamente administrativos (como el principio de irretroactividad; de igualdad, merito y capacidad para el acceso a las funciones y empleos pblicos; de responsabilidad patrimonial de las administraciones publicas; o de regularidad y continuidad del funcionamiento de los servicios pblicos).

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d) La jurisprudencia. La Jurisprudencia del Tribunal Supremo es, de hecho y de Derecho, una fuente de mayor eficacia que la costumbre y los principios generales: - las normas no dicen lo que dice su texto, sino lo que los Tribunales (y el particular el TS) dicen que dice -> por tanto la jurisprudencia crea Derecho - el recurso de casacin se puede interponer en caso de quebrantamiento de doctrina legal (es decir, si no se respetan los criterios reiterados del propio Tribunal Supremo en anteriores decisiones) - por otra parte, los Jueces y Tribunales se ven impulsados (aunque no es obligatorio) a seguir los criterios interpretativos sentados por los rganos judiciales superiores por razn de coherencia o para evitar la revocacin de sus fallos - la observancia del precedente judicial es, adems, una conducta jurdicamente exigible en virtud el principio constitucional de igualdad, que prohbe que dos o mas supuestos de hecho sustancialmente iguales sean resueltos con sentencias distintas. La jurisprudencia, aun sin tener directamente el valor de fuente del Derecho, complementar el ordenamiento jurdico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. A esto hay que aadir las sentencias del Tribunal Constitucional y la Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Tambin son vinculantes para los Tribunales y autoridades espaolas las decisiones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea.

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Tema 3. El Reglamento: la norma administrativa por excelencia 1. Concepto y posicin ordinamental del reglamento. Por reglamento se entiende en el Derecho administrativo (a diferencia de lo visto con los reglamentos de la Unin Europea), toda norma escrita (aprobada por una Administracin Publica o poder ejecutivo) con rango inferior a la ley: - los reglamentos son normas de segunda clase, de rango inferior a la ley (principio que asegura la preeminencia del Parlamento sobre el Poder ejecutivo en la produccin normativa) - aunque el reglamento sea posterior a la ley, no puede derogarla; por el contrario toda norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria sobre el reglamento. La diversa posicin ordinamental de la ley y el reglamento se expresa en el principio de reserva de ley (art. 97 CE) que ofrece dos manifestaciones: - la reserva material que comprende el conjunto de materias respecto de los cuales la Constitucin exige su regulacin con norma con rango de ley (en ningn caso puede regularlas un reglamento, y si se hiciera seran nulos por contradecir los preceptos expresos en que la Constitucin establece la reserva) - la reserva formal, que significa que cualquier materia, por mnima o intrascendente que sea, cuando es objeto de regulacin por ley ya no puede ser regulada por un reglamento; esto es, el rango de la materia se ha elevado, se ha congelado en un nivel superior y por ello es ya inaccesible a la potestad reglamentaria (porque un reglamento ya no puede modificar la materia regulada por ley). Aparte de la subordinacin a la ley, la conceptualizacin del reglamento exige su diferenciacin de figuras afines: - en primer lugar, de los actos administrativos generales, que coinciden con el reglamento en que no se dirigen a ciudadanos concretos (aunque ambos pueden dirigirse a colectivos determinados) - criterio de la no consuncin: el reglamento es una norma y como tal se puede aplicar muchas veces (y cuanto ms se aplica ms se refuerza su vigencia); por el contario, el acto administrativo general es flor de un da (se extingue en una sola aplicacin, por ejemplo la convocatoria de unas elecciones generales o una orden de vacunacin) - la distincin tiene importancia por la diversidad del rgimen jurdico aplicable a los reglamentos y a los actos administrativos - los reglamentos tampoco deben confundirse con las instrucciones y ordenes de servicio (que son normas dictadas por los rganos superiores para dirigir la actividad de los inferiores) - las instrucciones de servicio se comunican directamente a los rganos obligados a su cumplimiento (aunque tambin se pueden publicar en el Boletn que corresponda) - su incumplimiento no afecta por s solo a la validez de los actos dictados por los rganos administrativos subordinados - al no ser normas ni actos administrativos, las instrucciones de servicio no pueden ser objeto de recurso judicial, salvo cuando afecten a los derechos de los funcionarios. Puede darse un reglamento que congele una materia, de tal manera que no pueda ser, despus regulada por una ley? S, cuando existe una materia reservada a la potestad reglamentaria S, cuando una ley formal as lo ha permitido (decreto legislativo) No, porque el reglamento solamente puede desarrollar lo que establezcan las leyes No, porque en nuestro Derecho no existe el principio de reserva reglamentaria [en Francia s existe].

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2. Clases de reglamentos. a) Por su relacin con la ley. Se clasifican en independientes, ejecutivos y de necesidad: - los reglamentos independientes de la ley (reglamentos extra legem) son de dos tipos: - en determinados pases [Francia] su Constitucin ha previsto una reserva reglamentaria (en Espaa no existe en la CE) - en Espaa son los reglamentos que regulan materias que no estn reguladas por ley (obviamente, estas materias no pueden tener reserva de ley) - los reglamentos ejecutivos (reglamentos secundum legem) son los que desarrollan y complementan una ley porque la ley misma lo ha previsto mediante llamamiento expreso - el reglamento ejecutivo no puede contradecir a la ley (porque est subordinado a la ley que desarrolla) - adems, en caso que la materia tenga reserva de ley, el reglamento ejecutivo tampoco puede regular actos esenciales de la materia (porque supondra invadir la esfera material de reserva legal incurriendo en nulidad de pleno derecho) - los reglamentos de necesidad (reglamentos contra legem) son las normas que dicta la Administracin para hacer frente a riesgos extraordinarios (como epidemias, catstrofes naturales, etc; destacan los previstos para los estados de alarma, excepcin y sitio) - los reglamentos de necesidad no necesitan de procedimiento de elaboracin ni derogan las normas legales que contradicen (solo suspenden la vigencia de determinadas normas mientras dura la emergencia) - los reglamentos de necesidad caducan tras la situacin de emergencia, sin que se inserten en el ordenamiento (por ello se asemejan ms a los actos generales que a los verdaderos reglamentos). b) Por su origen. Por razn de la Administracin que los dicta, los reglamentos se clasifican en estatales, autonmicos, locales, institucionales y corporativos: - los reglamentos estatales de mayor jerarqua son los del Gobierno (al que el art 97 CE atribuye explcitamente el ejercicio de la potestad reglamentaria) y que se aprueban y publican bajo la forma de Real Decreto - subordinados a stos y a las Ordenes acordadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno estn los reglamentos de los Ministros (en forma de Ordenes ministeriales en las materias propias de su departamento) y los de las Autoridades inferiores (que tienen la forma de Resolucin, Instruccin o Circular de la respectiva autoridad que los dicte) - los reglamentos de las Comunidades Autnomas, con anloga problemtica que los estatales, se denominan de la misma forma que aquellos: Decretos del Gobierno de la Comunidad Autnoma; rdenes de los Consejeros, etc - en cuanto a los reglamentos de los Entes locales, la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 distingue: el Reglamento orgnico de cada Entidad (por el que el Ente se autoorganiza), las Ordenanzas locales (que son las normas que aprueba el Pleno) y los Bandos (que el Alcalde puede dictar en las materias de su competencia) - los reglamentos de los Entes institucionales (Organismos autnomos estatales, autonmico y locales) estn subordinados a los reglamentos de los Entes territoriales - finalmente existen los reglamentos de los Entes corporativos (de los Colegios profesionales, ). Se observa que no existe un rgimen comn y uniforme de regulacin de todos los reglamentos (esto es, tienen diferente procedimiento de aprobacin, de publicacin, ).

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3. Lmites y procedimiento de elaboracin de los reglamentos. Los reglamentos estn sometidos a los siguientes lmites: - el rgano que lo dicta tiene competencia para dictarlo (las disposiciones administrativas no podrn tratar de aquellas materias que son de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las CCAA) - el reglamento dictado por el rgano inferior no puede contradecir al dictado por un rgano superior (principio de jerarqua normativa) - el reglamento ha de adecuarse a los hechos (esto es, ha de respetar la realidad que trata de regular, principio de interdiccin de la arbitrariedad de la Administracin); adems, el reglamento ha de respetar los principios generales del Derecho - es discutible si la potestad reglamentaria debe respetar la regla de la irretroactividad que la CE impone en el artculo 9.3 para las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales; en cualquier caso, las disposiciones sancionadoras tendrn siempre carcter retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor - la potestad reglamentaria ha de ejercitarse siguiendo un determinado procedimiento (no cabe ejercitarla de forma directa): la ley regular la audiencia de los ciudadanos directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones administrativas que les afecten (art 105 CE). El procedimiento para la aprobacin de los reglamentos estatales est regulado en la Ley 50/97 del Gobierno: a) El procedimiento debe iniciarse con la formacin de un expediente en el cual deben incluirse todos los antecedentes que han dado lugar al texto definitivo, que habr de someterse a la decisin del rgano titular de la potestad reglamentaria, as como la tabla de vigencias, es decir, una especificacin de las disposiciones anteriores que se van a derogar o que permanecen en vigor. b) El proyecto debe someterse a informe de la Secretara General Tcnica del Ministerio correspondiente, exigindose adems el dictamen del Ministerio para la Administraciones Pblicas cuando el proyecto verse sobre organizacin, personal o procedimiento administrativo. c) Elaborado el texto de una disposicin que afecte a los derechos e intereses legtimos de los ciudadanos, se les dar audiencia en un plazo razonable y no inferior a 15 das hbiles, directamente o a travs de las organizaciones reconocidas por la Ley que los agrupen o representen y cuyos fines guarden relacin directa con el objeto de la disposicin. d) Las disposiciones reglamentarias que deban ser aprobadas por el Gobierno o por sus Comisiones Delegadas se remitirn con 8 das de antelacin a los dems Ministros convocados, con el objeto de que formulen las observaciones que estimen pertinentes. En este procedimiento (como en los reglamentos autonmicos) se pone el mayor nfasis sobre el cuidado tcnico para la aprobacin del proyecto; sin embargo, en el procedimiento para la aprobacin de los reglamentos y ordenanzas locales se pone el acento en la participacin popular.

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4. Eficacia de los reglamentos. El principio de inderogabilidad singular. Supuesta la validez de un reglamento por haberse observado los limites sustanciales y seguido correctamente el procedimiento de elaboracin, su eficacia se condiciona a la publicacin, dato fundamental para determinar el momento de su entrada en vigor: - para que produzcan efectos jurdicos de carcter general los decretos y dems disposiciones administrativas, habrn de publicarse en el BOE y entrarn en vigor conforme a lo dispuesto en el articulo 1 del Cdigo Civil (art. 52 Ley 30/92) [el Cdigo precisa que la entrada en vigor es a los 20 das de la publicacin salvo que expresamente la norma determine otro plazo] - los reglamentos estatales se publican en el BOE y los reglamentos de las CCAA en el correspondiente Boletn o Diario de la Comunidad Autnoma; la publicacin de las ordenanzas locales se realiza en el Boletn Oficial de la Provincia y no entran en vigor hasta que hayan transcurrido 15 das desde que el texto sea recibido por la Administracin del Estado y de la Comunidad Autnoma respectiva (al efecto de que stas puedan impugnarlo si lo estiman contario al ordenamiento jurdico). El reglamento es eficaz (produce efectos) a partir de la publicacin: - el reglamento goza, como los actos administrativos, de la presuncin de validez y del privilegio de ejecutoriedad (si bien la ejecucin ha de actuarse, salvo que la norma sea de aplicacin directa, a travs de un acto administrativo previo) - la eficacia es de duracin ilimitada y se impone a los administrados, los funcionarios y los Jueces - las tcnicas para garantizar la obediencia a los mandatos reglamentarios son las mismas que aseguran el cumplimiento de las leyes (esto es, sanciones administrativas y en su caso penales). El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dict, que tambin puede proceder a su modificacin parcial. Lo que no puede hacer la autoridad que lo dict, ni siquiera otra superior, es derogar el reglamento para un caso concreto (esto es, establecer excepciones privilegiadas a favor de persona determinada); en efecto, la regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos dice que las resoluciones administrativas de carcter particular no podrn vulnerar lo establecido en una disposicin de carcter general. 5. Control de los reglamentos ilegales y efectos de su anulacin. La vulneracin de los lmites sustanciales y formales a que est sujeta la aprobacin de los reglamentos origina su invalidez: la invalidez de los reglamentos lo es siempre en su grado mximo, es decir, de nulidad absoluta o de pleno derecho. Vas procesales para anular los reglamentos ilegales: - se puede plantear la ilegalidad del reglamento ante la Jurisdiccin Penal: se incrimina la conducta de la autoridad o funcionario publico que, careciendo de atribuciones para ello, dictare una disposicin general o suspendiere su ejecucin (art. 506 CP) -> si se condena al autor -> el reglamento es nulo de pleno derecho - se puede plantear la ilegalidad del reglamento ante todas las jurisdicciones (civil, penal, contenciosos-administrativa o laboral) por va de excepcin: se pide su inaplicacin al caso concreto que el Tribunal est enjuiciando (porque desobedece una norma de carcter superior) -> si el juez inaplica el reglamento -> el reglamento es nulo de pleno derecho por no respetar el principio de jerarqua - se puede plantear un recurso administrativo (va especfica del Derecho administrativo): - contra las disposiciones administrativas de carcter general no cabe recuso en va administrativa - pero, puede interponerse un recurso contra un acto administrativo fundado en la nulidad de un reglamento (el recurso se presenta directamente ante el rgano que dict el reglamento) - adems, la propia Administracin autora del reglamento, a travs de la revisin de oficio, puede dejarlo sin efecto

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- la tcnica ms importante para el control de los reglamentos ilegales es la de su impugnacin ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa a travs del recurso directo: se solicita su anulacin (sin que sea necesaria la interposicin de un previo recurso administrativo) - existe un plazo de dos meses para impugnar los reglamentos - en cualquier caso, se mantiene la validez de los actos dictados en aplicacin del reglamento (hasta que se anule) - se puede impugnar, ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, un acto administrativo dictado al amparo del reglamento ilegal (fundando dicha impugnacin precisamente en la ilegalidad del reglamento en que se apoya el acto recurrido) - la viabilidad del recurso indirecto exige que se produzca un acto de aplicacin del reglamento ilegal (o bien provocarlo mediante la oportuna peticin) - puede utilizar esta va cualquier persona que sea titular de un derecho o un inters - esta va no est sujeta a plazo (solamente al plazo de impugnacin del acto administrativo) - el Juez que conozca del recurso indirecto: - si es competente para conocer tambin del recuso directo -> tiene la potestad de anular el reglamento - si no es competente -> puede plantear la llamada cuestin de ilegalidad ante el Tribunal que corresponda. Por ltimo, es posible la impugnacin ante el Tribunal Constitucional: - se pueden impugnar los reglamentos cuando violen los derechos constitucionales susceptibles de recurso de amparo (una vez que se haya agotado la va jurisdiccional) - un segundo supuesto de recurso ante el Tribunal Constitucional tiene lugar cuando se produce un conflicto de competencias con motivo de disposiciones reglamentarias emanadas de los rganos del Estado o de los rganos de las CCAA - tambin el Gobierno puede impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones de las CCAA con valor inferior a la ley, en los dos meses siguientes la fecha de publicacin - la impugnacin ante el TC provoca la suspensin del reglamento hasta que el TC resuelva (en un mximo de cinco meses); no obstante, el TC solo controla vicios de inconstitucionalidad -> la impugnacin del resto de vicios ha de realizarse ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Si ha pasado el plazo para impugnar un reglamento que se considera contrario a Derecho qu puede hacerse? Nada, pues ese reglamento es ya firme, por lo que tan solo cabe que lo anule el Tribunal Constitucional Puede impugnarse a travs de un recurso indirecto, atacando un acto administrativo de aplicacin de ese reglamento ilegal Solamente cabe interponer una querella penal contra la autoridad que lo aprob Puede instarse a que un organismo administrativo interponga un recurso directo, pues un particular no puede ir contra una norma reglamentaria

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Tema 4. Los principios generales de la organizacin administrativa (I) 1. Organizacin administrativa y Derecho. La Administracin Publica es una gran organizacin o, si se quiere, un conjunto de organizaciones estructuradas en distintos niveles: - cada una de estas organizaciones (todas ellas Entes polticos primarios) estn constitucionalizadas: el Estado se organiza territorialmente en unos 8.000 Municipios, en 43 Provincias [+ 7 CCAA uniprovinciales] y en las 17 Comunidades Autnomas - adems, desde el ms modesto Municipio hasta el Estado pueden crear otras organizaciones especializadas y personificadas para atender a la realizacin de servicios especficos (organismos autnomos, fundaciones publicas, sociedades, etc) - el campo de las administraciones publicas se cierra con los Entes corporativos (Colegios profesionales, Cmaras de comercio, Federaciones deportivas, etc) - se trata de organizaciones de base asociativa que cumplen a la vez fines privados de sus miembros y fines pblicos (lo que se traduce en un rgimen jurdico mixto de Derecho pblico y de Derecho privado). Este vasto conjunto de organizaciones territoriales, especializadas y corporativas, al que llamamos Administracin Pblica, puede ser estudiado desde diversas perspectivas: - el Derecho Administrativo atiende al estudio de aquellas normas que, dentro del ordenamiento jurdico, se refieren a la Administracin - lo que nos interesa es la reflexin sobre las normas que regulan la creacin de rganos o personas jurdicas pblicas, su modificacin y extincin, la distribucin de competencias y funciones, los principios y tcnicas para solventar los conflictos o para asegurar la supremaca, la jerarqua o la coordinacin de unas organizaciones con otras. El primer problema que suscita el estudio de este material normativo es justamente el de si son propiamente o no normas jurdicas: - la tesis tradicional (negadora) sostiene que no se consideran normas jurdicas las de relacin entre el Estado y sus rganos y de los distintos rganos entre s, pues las normas jurdicas regulan relaciones entre sujetos - las tesis a favor argumentan que las reglas de organizacin, al igual que las que regulan relaciones intersubjetivas, producen indudables efectos jurdicos; adems, igual que el resto de las normas, las normas de organizacin han de dictarse siguiendo unos requisitos formales, y su infraccin produce la invalidez de los actos administrativos - conclusin: se considera como materia propia del Derecho a las normas de organizacin de la Administracin. 2. La potestad organizatoria. Por potestad organizatoria se entiende el conjunto de facultades que cada Administracin ostenta para configurar su estructura: - esto es, la posibilidad de autoorganizarse, creando, modificando o extinguiendo sus rganos o entes con personalidad propia, pblica o privada - a raz del constitucionalismo, la potestad organizatoria queda escindida en varios niveles: - en sus lneas maestras, la organizacin del Estado viene impuesta por la Constitucin (divisin de poderes, Jefatura del Estado, niveles de organizacin territorial) - despus el poder legislativo configura directamente los rganos de la Administracin o habilita a sta, dentro de los limites de las leyes constitucionales u ordinarias, para dictar reglamentos de organizacin. En sentido estricto, pues, la potestad organizatoria sera la facultad de la Administracin para configurar (dentro de los lmites de las leyes constitucionales u ordinarias) su propia estructura.

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a) Los titulares de la potestad organizatoria. Cmo se distribuye la potestad entre los distintos rganos del Estado? En qu condiciones, o dentro de qu limites, ha de ejercerse la potestad atribuida a las diversas Administraciones Publicas (Comunidades Autnomas, Entes Locales)?: - en cuanto al Estado, la Constitucin reserva al poder legislativo: - la creacin, modificacin y extincin de los Entes territoriales ms importantes como son las Comunidades Autnomas y Provincias (por ley orgnica) - por ley tambin se crean: - los Organismos autnomos y las empresas del Estado - la regulacin del Gobierno - el Consejo de Estado es regulado por ley orgnica - la antigua competencia del Gobierno para la creacin, supresin y fusin de Municipios se remite ahora a la legislacin de las Comunidades Autnomas, la cual determinar el rgano competente para esas operaciones. La creacin, modificacin y supresin de rganos administrativos estatales habr de hacerse .de acuerdo con la ley, es decir, por norma reglamentaria: - el Presidente del Gobierno es competente en relacin con los rganos superiores de la Administracin del Estado: por Real Decreto puede variar el numero, denominacin de los Ministerios, Secretarias de Estado y aprobar la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno - el Gobierno, mediante Real Decreto del Consejo de Ministros, es competente para la creacin de rganos directivos: Subsecretaras y Secretarias Generales, Tcnicas, Direcciones Generales y Subdirecciones y rganos asimilados; tambin las Comisiones Delegadas del Gobierno - el Ministro respectivo, previa aprobacin del Ministro de Administraciones Publicas, crea, modifica y suprime mediante Orden ministerial los rganos de nivel inferior a Subdireccin General (servicios, secciones y negociados) - las unidades que no tengan la consideracin de rganos se crean, modifican y suprimen a travs de las relaciones de puestos de trabajo. En relacin con los rganos de las Comunidades Autnomas, habr que atender a lo que digan las leyes sobre gobierno y administracin dictadas en desarrollo de sus respectivos Estatutos, pero suele ser anlogo al caso estatal. En cuanto a la Administracin local: - los rganos polticos bsicos de los Municipios y Provincias (Pleno, Alcalde, Junta de Gobierno Local; Pleno, Junta de Gobierno, Presidente y Vicepresidentes de la Diputacin) se encuentran regulados en la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 - los rganos administrativos inferiores se regulan por el Reglamento orgnico de cada corporacin. b) Los limites de la potestad organizatoria. En cuanto a los principios, condiciones o lmites de la potestad organizatoria, sta debe inspirarse y respetar el artculo 103 de la Constitucin, que obliga a la Administracin a servir con objetividad los intereses generales y a actuar de acuerdo a los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin; la Ley 30/92 aade otros tres principios ms: la distincin entre Gobierno y Administracin, el principio de cooperacin y el principio de personalidad jurdica: - la distincin entre Gobierno (de la Nacin, de las CCAA y de los Entes locales, plenos provinciales y municipales) y Administracin (estatal, autonmica y local) parece responder al intento de separar la clase poltica de la funcionarial, para trasladar a los funcionarios la entera responsabilidad jurdica por el funcionamiento de las Administraciones Publicas; pero el profesor, tras una divagacin, concluye que el Gobierno, adems de dirigir la Administracin, es tambin Administracin

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- el principio de cooperacin se refiere a que las Administraciones Publicas, en sus relaciones, se rigen por los principios de cooperacin y colaboracin, y en su actuacin por los principios de eficiencia y servicio a los ciudadanos; dice el profesor que se trata de un principio que pretende compensar la dispersin centrifuga que la descentralizacin provoca en el conjunto de la actividad publica; el TC dice que la coordinacin voluntaria es un deber de todas las Administraciones Pblicas para con las dems (aunque no figure expresamente en la Constitucin) - el principio de personalidad jurdica dice que cada una de las Administraciones Publicas acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica nica - dice el profesor que se trata de una regla que, a la vista de la proliferacin de los Entes institucionales (en sus variadas frmulas pblicas y privadas), resulta muy inexacta - porque, realmente, cada Administracin territorial (esto es, la estatal, la autonmica y la local) no constituye una persona jurdica nica, sino una constelacin de personas jurdicas (o Entes instrumentales) creadas por cada Gobierno territorial - a pesar de ello, habra que entender que cada Administracin territorial es responsable de la totalidad de las organizaciones que ha creado, de forma que las acciones de responsabilidad originadas en actuaciones de cada Ente instrumental se puedan dirigir contra la Administracin matriz - finalmente, la unidad de personalidad jurdica permite, asimismo, calificar de falsos los conflictos que se planteen entre los Entes instrumentales y el Ente territorial matriz (o entre los diversos Entes instrumentales de un mismo Ente matriz) y, en consecuencia, rechazarlos por falta de legitimacin procesal. 3. El rgano Administrativo. a) Teora del rgano. Toda Administracin Publica es un complejo de elementos personales y materiales ordenados en una serie de unidades en virtud del principio de divisin del trabajo, a las que se les asigna una parte del total de las competencias que corresponden a la organizacin en su conjunto; estas unidades en que se descompone la organizacin de un Ente pblico suelen llamarse rgano (hace referencia al titular o funcionario) y oficio (conjunto de medios materiales y atribuciones que integran la unidad), aunque hay quien dice que rgano y oficio es lo mismo. Por otra parte, la Ley 30/92 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas parece dar a entender que el rgano integra una o varias unidades administrativas, deducindose del conjunto de la Ley que cuando se alude al rgano se trata de una estructura administrativa con atribucin de competencia y con posibilidad de dictar resoluciones que tienen efectos sobre terceros. Finalmente, la LOFAGE configura al rgano como uno de los tres elementos sobre los que se estructura la Administracin General del Estado (junto a la unidad administrativa y el puesto de trabajo): - esta ley, desde el punto de vista formal, considera rganos aquellos que la misma Ley califica como tales, es decir, los rganos superiores (Ministros y Secretarios de Estado) y los rganos directos (Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Tcnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales) - desde el punto de vista material, atribuye la consideracin de rganos a las unidades administrativas de rango inferior a las anteriores. Sea como sea, concluye el profesor que lo importante es retener que los rganos imputan jurdicamente su actividad a la totalidad de la organizacin personificada a la que pertenecen.

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b) Lmites a la imputacin al rgano administrativo. La imputacin a las administraciones pblicas de los actos de los titulares de los rganos debe ser matizada en un triple sentido: 1) que no todos los actos de los funcionarios se imputan sin ms a la Administracin a la que sirven - por ejemplo, un lmite a la aplicacin mecnica de la responsabilidad de la Administracin por los actos que realizan los funcionarios (titulares de sus rganos) es la falta personal (imprudencia, error o negligencia del funcionario) - de la falta personal del funcionario no respondera la Administracin, sino nicamente el funcionario - el resto se consideran faltas de servicio y la Administracin respondera indemnizando a terceros por los daos causados (debido a una actuacin ilegtima del funcionario) 2) que la Administracin puede resultar vinculada por personas que no estn investidas, formal y legtimamente, de la condicin de funcionarios - la imputacin de responsabilidad a la Administracin por actos o hechos de funcionarios aparentes se plantea en los siguientes casos: - anulacin del nombramiento de un funcionario - asuncin de funciones pblicas por simples ciudadanos que actan en casos de vaco de poder o situaciones de urgencia o estados de necesidad - se suele dar validez a los actos de los supuestos funcionarios por razones de seguridad jurdica (y por lo tanto quedaran a salvo los derechos e intereses de terceros de buena fe que fiaron de la apariencia funcionarial) 3) que el titular del rgano ha actuado sin la debida imparcialidad por afectarle alguna causa de abstencin o recusacin (por ejemplo, la de tener inters directo en el asunto que va a resolver) - en todo caso, la causa de abstencin o recusacin no es, por s sola, motivo de nulidad de lo actuado. c) Clases de rganos. La clasificacin de los rganos en individuales y colegiados hace referencia al nmero de titulares de que se componen: - en los rganos colegiados varias personas concurren simultneamente a la formacin de la voluntad y al ejercicio mismo de la funcin que el rgano tiene atribuida; se desarrollan bsicamente en la Administracin consultiva y en la Administracin Local - no debe confundirse con la clasificacin de rganos simples y complejos: los rganos complejos (p.e. un Ministerio) estn constituidos por la agrupacin de rganos simples (sean estos individuales o colegiados) - los rganos administrativos se clasifican tambin en externos o internos, segn tengan o no la posibilidad de originar relaciones intersubjetivas en nombre de la persona jurdica de la que forman parte - rganos representativos o no representativos, segn que sus titulares tengan o no a travs de la eleccin de sus titulares carcter democrtico - rganos centrales y perifricos o locales, segn que su competencia se extienda a todo o parte del territorio nacional - rganos con competencia general o con competencia especifica, segn que las funciones que tengan atribuidas sean de uno u otro carcter (ejemplo, el Consejo de Ministros y la Delegacin Provincial del Gobierno cuya competencia de una u otra forma incide sobre todas las ramas de la Administracin, o un Ministerio cuyas funciones se concretan a un sector determinado) - rganos activos, consultivos y de control, segn desempeen funciones de gestin, de simple informacin o consulta o de vigilancia de otros rganos.

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d) La creacin de rganos. La creacin en el seno de cada Administracin territorial de rganos y unidades administrativas es competencia de cada una de stas: corresponde a cada Administracin Publica delimitar, en su propio mbito competencial, las unidades administrativas que configuran los rganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organizacin - la Ley 30/92 prohbe la duplicidad de rganos administrativos si no se suprime o restringe debidamente la competencia de stos, y condiciona la creacin de cualquier rgano administrativo al cumplimiento de los siguientes requisitos: a) determinacin de su forma de integracin en la Administracin Pblica de que se trata y su dependencia jerrquica b) delimitacin de sus funciones y competencias c) dotacin de los crditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. 4. Las bases de la organizacin administrativa. a) La competencia. En trminos elementales, la competencia puede definirse como la capacidad jurdica de cada rgano, esto es, el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurdico le atribuye a cada rgano y que por ellos est autorizado y obligado a ejercitar - La competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegacin, sustitucin y avocacin previstos en la Ley. Los criterios fundamentales de distribucin de la competencia son tres: el jerrquico, el territorial y el material, lo que da origen a otras tantas clases de competencias denominadas de igual forma: - la competencia jerrquica se refiere a la distribucin de las funciones y potestades entre los diversos grados de la jerarqua; se trata, pues, de un reparto vertical: se atribuyen a los rganos superiores las funciones y potestades de mayor transcendencia y a los inferiores las de menor importancia - la competencia territorial supone una distribucin horizontal y en relacin con otros rganos que se encuentran desplegados en el mismo nivel jerrquico en otras partes del territorio - la competencia material supone una distribucin por fines, objetivos o funciones entre las diversas administraciones y, dentro de ellas, entre las unidades orgnicas de un mismo ente. Esta distribucin de las competencias en la actualidad no es tan sencilla a consecuencia de la fiebre descentralizadora y ha originado nuevas formas de atribucin de competencias: - una de ellas es el concepto de competencia exclusiva, por la que las CCAA tendran atribuidas todas las funciones sobre una materia (legislativa, reglamentaria y de ejecucin), reservndose el Estado solo las competencias derivadas de los ttulos constitucionales - otra formula es la de competencia compartida sobre la misma materia que se distribuye en funcin de criterios materiales entre el Estado y diversos entes pblicos (ejemplo: Seguridad social, en que el Estado asume competencia para los ingresos y las CCAA para la ejecucin de los servicios y el gasto) - en materia de servicios asistenciales, culturales y deportivos se est utilizando el sistema de competencias abiertas o indistintas, de modo que todos los Entes territoriales pueden ejercitarlas de forma simultnea y no excluyente - el supuesto de la competencia o atribucin conjunta supone la intervencin forzosa y obligada de dos Entes pblicos - cabe hablar tambin de una competencia alternativa cuando la atribucin a dos o ms entes se hace de modo conjunto pero excluyente, de tal modo que si es utilizada por uno de ellos no puede ejercerla el otro.

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La falta de competencia origina un vicio del acto administrativo que produce su invalidez; pero la incompetencia puede ser: - manifiesta o absoluta por la falta de competencia material o territorial: da lugar a la nulidad de pleno derecho por tratarse de actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia y del territorio - no manifiesta o relativa por falta de competencia jerrquica: da lugar a la posible anulabilidad del acto administrativo (cuando el rgano superior no convalida el acto administrativo). b) La distribucin vertical de competencias: la jerarqua. La tcnica ms tradicional y elemental de distribucin de las competencias en una organizacin es su reparto y adecuacin al principio de jerarqua: los rganos de nivel superior mandan sobre los del inferior, cuya actividad dirigen y controlan dirigiendo hacia un determinado fin la actividad del conjunto. Para que pueda hablarse de jerarqua son necesarias dos condiciones: 1) La existencia de una pluralidad de rganos con competencia material coincidente y escalonados a distintos niveles en el seno de la estructura organizativa 2) La garanta a travs de un conjunto de poderes de la prevalencia de la voluntad del rgano de grado superior sobre el inferior, de modo que aquel pueda en cualquier asunto dirigir, controlar y en su caso sustituir la actividad del inferior. Las facultades o poderes instos en el poder jerrquico y que normalmente le acompaan son: a) el poder de impulso y direccin de la actividad de los rganos superiores sobre los inferiores a travs de normas de carcter interno como instrucciones o circulares b) el poder de inspeccin, de vigilancia o control sobre la actividad de los inferiores (de oficio o a instancia de parte interesada) c) la facultad de anular los actos de los inferiores a travs de la resolucin de un recurso de alzada d) la facultad disciplinaria sobre los titulares de los rganos inferiores e) la posibilidad de delegar las competencias en los rganos inferiores o, inversamente, la de avocar (esto es, resolver por los rganos inferiores en determinados asuntos) - tanto la delegacin como la avocacin solo puede realizarse en los casos permitidos por las leyes f) el poder de resolver los conflictos de competencia entre los rganos inferiores. Todos estos poderes se corresponden, desde el punto de vista del rgano inferior, con el deber de respeto, obediencia y acatamiento de rdenes, derivados de su situacin de subordinacin, deber cuyo incumplimiento se castiga como falta disciplinaria muy grave por desobediencia al superior; incluso podra ser calificada como delito (art. 410 CP). El principio de jerarqua opera entre rganos que ejercen en distinto nivel la misma competencia dentro de la lnea operativa; no obstante, no es aplicable sobre rganos, que no obstante subordinados o inferiores, han sido creados con una cierta vocacin de neutralidad en razn de que ejercen funciones consultivas o cuasi jurisdiccionales, o actividades tcnicas muy especializadas; en estos supuestos se suele hablar de jerarqua debilitada. Cuando se trata de relaciones entre administraciones territoriales autnomas de distinto nivel, la relacin no es de jerarqua sino de supremaca: - por ejemplo, la relacin que se da entre el Estado y las CCAA, o del Estado y CCAA en relacin con las Entidades Locales - el TC declara que la Constitucin coloca al Estado en una posicin de superioridad sobre las CCAA (pero una superioridad no jerrquica); y lo mismo cabe decir del Estado y CCAA con relacin a las Entidades Locales. Dice el profesor que lo cierto es que el principio mismo de jerarqua viene sufriendo un proceso de deterioro en todas las Administraciones modernas, tanto publicas como privadas, debido al rechazo del autoritarismo, bsqueda del consenso y la cooperacin, debilitamiento del poder disciplinario, etc.

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c) Centralizacin y descentralizacin territorial. En sentido riguroso, la centralizacin es aquella forma de organizacin pblica en la que una sola Administracin, obviamente la del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de inters general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello: - las divisiones del territorio no suponen la existencia de otros Entes pblicos, sino que son simples circunscripciones de una misma Administracin que sita en ellas a sus agentes perifricos, sujetos a la autoridad central por vnculos de jerarqua. La descentralizacin puede describirse como un proceso histrico que se inicia cuando el proceso centralizador ha sido completado; la descentralizacin supone una autonoma en la que se dan, cuando menos, los siguientes elementos: a) el Ente territorial tiene reconocido y garantizado un mbito de competencias propias (y no solo frente al Estado, sino tambin frente a otros Entes territoriales superiores que se superponen en su territorio; por ejemplo, el Municipio est no slo descentralizado frente al Estado, sino tambin frente a la Provincia y a la Comunidad Autnoma) b) el Ente territorialmente descentralizado goza de personalidad jurdica independiente del Estado y de las otras colectividades territoriales, y el Ente est protegido por el principio de autonoma poltica c) los titulares de sus rganos de gobierno son distintos e independientes (porque son elegidos por electores distintos) d) el Estado o las colectividades locales superiores no controlan directamente la actividad de los Entes territoriales menores (lo que s se da en las relaciones de jerarqua) - la vigilancia que los Entes superiores efectan sobre los inferiores se traslada necesariamente a la impugnacin judicial de los actos de los Entes inferiores. d) Descentralizacin funcional. La descentralizacin funcional o institucional (llamada tambin ficticia o por servicios) no plantea problema poltico alguno de reparto o distribucin del poder poltico en el seno del Estado o de su territorio, pues su finalidad es nicamente la de otorgar una mayor libertad de gestin a los responsables de un servicio publico (pero reteniendo el ente matriz descentralizador extensos mecanismos de control): - mediante la creacin de entes auxiliares distintos tales como Organismos autnomos, Fundaciones publicas, Entidades publicas empresariales etc, el Estado puede transformar sus estructura ministerial en controladora, liberndose de la prestacin directa de los servicios. La descentralizacin funcional es muy utilizada por todas las administraciones (estatal, autonmica y local), creando en su mbito organizaciones especificas, revestidas formal y jurdicamente de apariencia autnoma, dotadas de personalidad jurdica distinta del Ente territorial matriz - adems, en el ltimo medio siglo, aparte de las de formas jurdico-publicas, se han desarrollado figuras de Derecho privado (como la sociedad mercantil y las fundaciones; visto en Tema 1: la huida de las Administraciones Publicas al Derecho privado) En la descentralizacin funcional se aprecian diversos grados de dependencia entre el Ente matriz territorial y el Ente personificado instrumental, que pueden ir desde una casi total identidad hasta la llamada Administracin especializada o institucional y a las Administraciones llamadas independientes, que gozan de autonoma. La descentralizacin funcional Es una desconcentracin de materias entre rganos de la Administracin pblica Es una descentralizacin en sentido pleno y efectivo, es decir intersubjetiva No existe como tal, es una ficcin carente de contenido real Es una falsa descentralizacin, no territorial, sino por funciones o materias

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e) Desconcentracin. Con el concepto desconcentracin se designa la transferencia por norma expresa de la titularidad de las competencias de un rgano superior a otro inferior dentro de un mismo Ente pblico: - la finalidad de la desconcentracin es descongestionar el trabajo de los rganos superiores trasladando parte de sus competencias a otros inferiores -> hay una perdida de poder y competencias del rgano superior porque esa cesin de competencias es definitiva - la desconcentracin puede operar en cualquier Administracin, tanto territorial como institucional, siempre que se d una ordenacin jerrquica que permita ese trasvase de competencias con carcter permanente - el desplazamiento en sentido descendente de las potestades publicas supone la traslacin de estas potestades desde los titulares de los cargos de nombramiento poltico (como Ministros o Subsecretarios) a los componentes de la burocracia profesional (esto es, a los funcionarios). La ley 30/92 ha recogido la tcnica de desconcentracin sin definirla ni regularla, remitindose a las normas que la prevean: La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los rganos administrativos podrn ser desconcentradas en otros jerrquicamente dependientes de aquellos en los trminos y con los requisitos que prevean las normas de atribucin de competencias. No debe confundirse : - la desconcentracin: se hace en funcin de normas que establecen una nueva reordenacin de las competencias a favor de otros rganos del mismo Ente y de manera estable (y que se impone a la voluntad tanto del rgano superior como del inferior) - la delegacin interorgnica: tiene carcter temporal y se lleva a cabo por decisin del rgano superior (que puede revocarla en cualquier momento).

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Tema 5. Los principios generales de la organizacin administrativa (II) 1. Transferencia interorgnica (o entre los mismos rganos de un ente pblico). La transferencia de competencias se produce entre los rganos de un mismo Ente pblico como un mecanismo normal dentro de una estructura jerarquizada: - la jerarqua presupone, en principio, las facultades del rgano superior de trasladar al inferior el ejercicio de las competencias que le son propias (delegacin) o la de recabar para s las que corresponden al rgano inferior (avocacin). La ley 30/92 establece que la delegacin y avocacin son posibles cuando se efecten en los trminos previstos en esta u otras leyes, sin necesidad de una habilitacin legal expresa caso por caso. a) Delegacin interorgnica. La delegacin de competencias permite a un rgano (el delegado) que ejerza por encargo las competencias de otro (el delegante), sin que por ello se altere el sistema objetivo de distribucin de competencias (como s ocurre en la desconcentracin); la ley 30/92 ha flexibilizado el rgimen de delegacin: - la delegacin ya no precisa de una ley especial que prevea la delegacin concreta - la delegacin es posible sin especificar las circunstancias (econmicas, tcnicas, ) que la justifican - la delegacin puede hacerse a favor de rganos que no sean jerrquicamente dependientes, incluso delegar en Entidades de Derecho pblico vinculadas y dependientes. La obligacin de aceptar la delegacin puede entenderse como uno de los deberes implcitos en la relacin de jerarqua y que, por consiguiente, la delegacin ha de ser soportada por el rgano inferior cuando la acuerde el superior. Sin embargo, el inferior puede rechazar la delegacin de materias que el superior ejerce, a su vez, por delegacin o cuando el superior trate de delegar su competencia en un asunto en que haya emitido dictamen preceptivo. Adems, son indelegables las siguientes materias: a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nacin, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las CCAA y Asambleas Legislativas de las CCAA. b) La adopcin de disposiciones de carcter general. c) La resolucin de recursos en los rganos administrativos que hayan dictado los actos objeto del recurso. Las formalidades requeridas para la validez de las delegaciones son las siguientes: 1) que la delegacin se publique en un peridico oficial: en el BOE, en el Boletn de la Comunidad Autnoma o en el de la provincia, segn la Administracin a que pertenezca el rgano delegante y el mbito territorial de competencia de ste 2) que las resoluciones administrativas que se adopten por delegacin indiquen expresamente esta circunstancia 3) que cuando se trata de delegacin de competencias entre rganos colegiados la delegacin de competencias para cuyo ejercicio ordinario se requiere un qurum especial, deber adoptarse observando, en todo caso, dicho qurum La infraccin de estas normas y sus consecuencias sobre la validez y eficacia de los actos del delegado: - la infraccin de las normas sobre los lmites materiales de la delegacin provoca que el acto del delegado carezca de competencia, siendo invlido por esta razn - la infraccin de la norma de publicidad del acto de delegacin puede considerarse un requisito ad solemnitatem, que origina la invalidez de la norma - sin embargo, la falta de consignacin de que ha sido dictado por delegacin no parece que pueda afectar a la validez del acto.

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En cuanto a los efectos de la delegacin: - las resoluciones administrativas que se adopten por delegacin se considerarn dictadas por el rgano delegante - adems, el rgano delegante no podr ejercer la competencia delegada en tanto no la revoque: la delegacin termina por revocacin en cualquier momento del rgano que la haya conferido. Cuando un rgano administrativo encarga a otro jerrquicamente inferior que realice el ejercicio de una determinada competencia, a eso se lo llama: Delegacin interorgnica Delegacin intersubjetiva Encomienda de gestin Delegacin de firma b) Delegacin de firma, suplencia y encomienda de gestin interorgnica. Estas tcnicas son de efectos ms limitados que la delegacin interorgnica, y no suponen alteracin del rgano titular de la competencia (aunque s de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevn): - la suplencia tiene lugar por razones de vacante, enfermedad o ausencia, vacaciones, etc (todas ellas circunstancias temporales): - se produce una simple sucesin transitoria en la titularidad de un rgano, sin traslacin de competencias de un rgano a otro (solo se desplaza el titular) - en la suplencia la competencia se ejerce por quien designe el titular del rgano suplido (o el superior jerrquico) - la delegacin de firma es una delegacin que se limita a la firma: - se necesita que entre el delegante y el delegado se d una relacin de jerarqua (o al menos de dependencia): los titulares de los rganos administrativos podrn, en materia de su propia competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos a los titulares de rganos o unidades administrativos que de ellos dependan - en las resoluciones que se dicten se har constar la autoridad de procedencia - le afectan los mismos lmites materiales de la delegacin antes expuestos, y no es posible para adoptar resoluciones de carcter sancionador - no es necesario publicar el acuerdo de delegacin de firma - la encomienda de gestin consiste en atribuir por razones de eficacia o cuando no se posean los medios tcnicos idneos para su desempeo (a otros rganos de la misma Administracin o Entidades propias) la realizacin de actividades de carcter material, tcnico o de servicios de la competencia de los rganos administrativos o de las Entidades de Derecho publico - es responsabilidad del rgano o entidad encomendante el dictado de cuantos actos o resoluciones de carcter jurdico den soporte a la concreta actividad material de la encomienda. c) Avocacin. Los rganos superiores podrn avocar para s el conocimiento de un asunto cuya resolucin corresponda ordinariamente o por delegacin a sus rganos administrativos inferiores, cuando circunstancias de ndole tcnica, economa y social, jurdica o territorial lo hagan conveniente (art. 14 Ley 30/92): - la avocacin, por tanto, ha de realizarse mediante acuerdo motivado, que deber ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la resolucin final que se dicte - en los supuestos de avocacin que tengan lugar en la Administracin del Estado, el rgano avocante ha de poner en conocimiento de su superior jerrquico el ejercicio de la avocacin.

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En cuanto a los efectos de la avocacin, ha de entenderse que el superior acta la competencia asumida como propia, por lo que contra la decisin en el asunto objeto de la avocacin proceden nicamente los recursos que normalmente se admiten contra los actos del rgano avocante. Asimismo, los efectos de la avocacin se extinguen al adoptar el rgano superior la resolucin correspondiente en el expediente en que aquella se hubiera producido. La avocacin se produce Cuando se retira la delegacin que se haba hecho Cuando un rgano superior retira todas las competencias a un rgano inferior Como una delegacin, pero en sentido inverso Cuando el rgano que debe resolver es manifiestamente incompetente 2. Transferencia de competencias entre entes pblicos territoriales. Las relaciones competenciales entre las Administraciones territoriales (Administracin del Estado, Comunidades Autnomas y Entes locales) se articulan en torno a tcnicas parecidas, pero no coincidentes, a las que existen entre los rganos y entes de una misma Administracin. a) Delegacin intersubjetiva. Un primer supuesto de transferencia del ejercicio de competencias entre Entes pblicos territoriales lo constituye la delegacin intersubjetiva, caracterizada por el acuerdo entre un Ente territorial superior y otro inferior para el ejercicio por el inferior de las competencias del superior: - un supuesto tpico es el del artculo 27 de la ley de Bases de Rgimen Local, de delegacin de competencias estatales, autonmicas o de otras Entidades locales superiores [Provincias, Cabildos insulares] a los Municipios, y que requiere para su efectividad la aceptacin por el Municipio interesado, y la previa consulta o informe de la Comunidad Autnoma si se delegan servicios estatales - se trata de una falsa delegacin cuando: - hay una traslacin de competencias impuesta obligatoriamente por ley estatal o autonmica; dice el profesor que esto puede ser inconstitucional porque no respeta la autonoma local - se trata de delegacin de competencias que el Estado puede hacer a favor de las CCAA segn el art. 150.2 CE. La verdadera delegacin, adems del acuerdo entre delegante y delegado (o norma imperativa en el caso de la falsa delegacin) se sujeta a las siguientes reglas en la Ley de Bases de Rgimen Local: a) Que recaiga en materias que afecten a los intereses propios de la Provincia o el Municipio, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestin pblica y se alcance una mayor participacin ciudadana - la disposicin o el acuerdo de delegacin ha de sealar el alcance, contenido, condiciones y duracin de esta delegacin, as como los medios transferidos y el control que se reserva la Administracin delegante. b) Que las competencias delegadas se ejerzan con arreglo a la legislacin del Estado o de las CCAA correspondientes, o en su caso, de acuerdo con la reglamentacin aprobada por la Entidad local delegante. c) Que la Administracin delegante pueda dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar instrucciones tcnicas de carcter general y recabar, en cualquier momento, informacin sobre la gestin municipal - tambin enviar comisionados y formular requerimientos para la subsanacin de las deficiencias observadas en caso de incumplimiento de las directrices, denegacin de las informaciones solicitadas o inobservancia de los requerimientos formulados. d) Que la Administracin delegante pueda revocar la delegacin o ejecutar por si misma la competencia delegada en sustitucin del Municipio, y que los actos de ste podrn ser recurridos ante los rganos competentes de la Administracin delegante.

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b) Gestin forzosa y encomienda de gestin. La gestin forzosa supone que un Ente territorial inferior gestiona obligatoriamente servicios de otro superior (no obstante, el superior mantiene la titularidad de la competencia): - ejemplo: los Municipios ocupndose del reclutamiento del servicio militar (negociado de quintas) - lo que distingue la gestin forzosa y de la delegacin intersubjetiva es precisamente la obligatoriedad (el Ente inferior no puede resistir su colaboracin, que se le impone, no por un acuerdo con el superior autorizado por la ley, sino por la ley misma) - el Ente superior, Estado o Comunidad Autnoma acta, pues, de forma unilateral utilizando la fuerza irresistible de su poder de dictar normas con fuerza de ley - aqu tendra cabida lo que hemos denominado falsa delegacin. En cuanto a la encomienda de gestin, la Ley 30/92 la justifica para aquellos supuestos en que, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios tcnicos idneos para su desempeo sea conveniente encargar a distinta Administracin la realizacin de actividades de carcter material, tcnico o de servicios de la competencia de los rganos administrativos o de las Entidades de Derecho pblico: - la encomienda de gestin no supone cesin de la titularidad de la competencia, ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del rgano o entidad encomendante el dictado de cuantos actos o resoluciones de carcter jurdico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material de la encomienda - debe notarse, asimismo, que la encomienda de gestin puede darse tambin de una Administracin inferior, que puede actuar de encomendante (Ente local) a otra superior (Comunidad Autnoma o Estado), que actuara de gestora material del servicio - pero sobre todo, y en tercer lugar, la Ley aclara definitivamente el carcter voluntario de esta tcnica cuando la encomienda de gestin se realice entre rganos y Entidades de distintas Administraciones, al exigirse la firma del correspondiente convenio; se excepta de la necesidad del convenio los supuestos de gestin ordinaria de los servicios de las CCAA por las Diputaciones Provinciales, que se regir por la legislacin de rgimen local. c) Avocacin intersubjetiva, sustitucin y subrogacin. Por avocacin intersubjetiva se entiende el desapoderamiento que en su favor hace una Administracin territorial superior del ejercicio de la competencia sobre un determinado asunto y cuya titularidad corresponde a un Ente inferior: - se trata de un fenmeno inverso al de la delegacin y al de gestin forzosa - la avocacin entre Entes pblicos territoriales o avocacin intersubjetiva (equiparable a lo que otros llaman sustitucin o subrogacin, porque entre el Ente superior sustituye y se subroga unilateralmente en las competencias del inferior) resulta difcilmente conciliable con la proclamacin de la autonoma de las CCAA y las Corporaciones locales - el artculo 155 CE contempla la posibilidad de que el Estado avoque competencias de las CCAA y convierta a sus autoridades en rganos que cumplen instrucciones estatales, as como otras medidas que aseguren el cumplimiento forzoso de las obligaciones que la Constitucin u otras leyes impongan a las Comunidades, o para impedir que stas atenten al inters general - esta avocacin es una gravsima medida que nunca se ha aplicado (precisa el previo apercibimiento al Presidente de la CCAA y la mayora absoluta del Senado) - la avocacin o sustitucin en el ejercicio de las competencias de las Corporaciones locales por el Estado o las CCAA puede tener lugar cuando aquellas incumplieren las obligaciones impuestas directamente por la Ley (de forma tal que el incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la Administracin del Estado o de la Comunidad Autnoma) y cuya cobertura econmica estuviere legal o presupuestariamente garantizada - en este supuesto se recuerda a la Corporacin local el necesario cumplimiento de sus obligaciones, concedindole al efecto el plazo que sea necesario; si el incumplimiento persiste -> se toman las medidas oportunas.

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3. Conflicto de competencias. a) Evolucin del sistema de conflictos. Las discrepancias sobre la titularidad de las competencias entre los diversos poderes del Estado, entre las diversas Administraciones Publicas y entre los rganos de stas, engendran la situacin que llamamos conflicto; la resolucin del conflicto sirve para concretar y determinar aquellas discrepancias; el sistema de conflictos se ha ido haciendo ms extenso y complejo debido a las naturales dificultades que supone la asignacin precisa de las competencias a las distintas instituciones. La aprobacin de la CE de 1978 plantear las siguientes cuestiones: 1) antes de la Constitucin de 1978 los conflictos regulados eran bsicamente entre el poder ejecutivo y el judicial; la CE ampla los supuestos de conflictos a los que se suscitan entre los poderes u rganos constitucionales del Estado (Gobierno, Congreso, Senado y CGPJ); estos conflictos tienen como arbitro al Tribunal Constitucional 2) en segundo lugar, la tradicional regulacin de las cuestiones o conflictos de competencia entre la Administracin y los jueces (conflictos de jurisdiccin) subsiste, pero ha visto alterada la forma de resolverlos, jugando ahora la ventaja del lado judicial (estos conflictos los resuelve el Tribunal de Conflictos Jurisdiccionales que preside el Presidente del Tribunal Supremo). b) Conflictos intersubjetivos. El conflicto ms importante (por cantidad y trascendencia) es el que se suscita entre el Estado y una Comunidad Autnoma (o varias Comunidades Autnomas entre s) con ocasin de una ley, disposicin normativa o acto del Estado o de la Comunidad Autnoma, por entender que no respeta el orden de competencias establecido en la Constitucin o en los Estatutos de Autonoma: - estos conflictos solo pueden ser planteados por el Gobierno o los Consejos de Gobierno de las CCAA y pueden ser positivos (si los contendientes pretender ostentar la misma competencia) o negativos (si ambos rechazan su responsabilidad sobre un determinado asunto) - procedimiento del conflicto positivo: la parte que plantea el conflicto requiere al rgano contrario que derogue o modifique una determinada disposicin (por entender que regula determinadas competencias); si no lo hace, se plantea el conflicto ante el TC. Adems, si el requirente es el Gobierno, puede solicitar del TC la suspensin temporal de la norma dictada por una CCAA - procedimiento del conflicto negativo: lo puede plantear ante el TC cualquier particular, por ejemplo, si tanto la CCAA como el Estado se declaran incompetentes para resolver un asunto. Se denomina conflicto en defensa de la autonoma local aquel que enfrenta al Estado (o la CCAA) con las Entidades locales con ocasin de una norma o disposicin con rango de ley (cuando el Ente local considere que lesiona la autonoma local constitucionalmente garantizada); este tipo de conflictos los resuelve tambin el TC. Otro tipo de conflicto es el que enfrenta al Estado o Comunidades Autnomas con las Entidades locales con ocasin de disposiciones generales o actos administrativos que se considera lesionan la autonoma local; en este caso, su resolucin corresponde a la Jurisdiccin contencioso-administrativa. Finalmente, los conflictos entre diferentes Entidades Locales se resuelven por la Comunidad Autnoma; o por la Administracin del Estado (previa audiencia de las CCAA afectadas) si se trata de Entidades pertenecientes a distinta Comunidad; la resolucin dictada se puede impugnar ante la Jurisdiccin contencioso-administrativa.

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c) Conflictos interorgnicos. Los conflictos entre rganos administrativos que pertenecen a una misma Administracin se resuelven de la siguiente forma: 1) el rgano administrativo que se considere incompetente en la resolucin de un asunto que est conociendo deber remitir las actuaciones al que se considere competente si pertenece a la misma Administracin Publica 2) los interesados que sean parte en el procedimiento pueden tanto dirigirse al rgano que encuentra conociendo para que decline su competencia y remita las actuaciones al que considere competente, como dirigirse al rgano que estimen competente para que requiera de inhibicin al que est conociendo del asunto. En la regulacin de los conflictos entre rganos de la Administracin General del Estado es tradicional la distincin entre conflictos intraministeriales y conflictos interministeriales: - los intraministeriales son resueltos por el superior jerrquico comn (o por el Secretario de Estado o el Ministro) - los interministeriales solo podrn ser planteados por el Ministro y los resolver el Presidente del Gobierno, previa audiencia del Consejo de Estado. En cuanto a los conflictos entre rganos y Entidades dependientes de una misma Corporacin local, se atribuye su resolucin al Pleno de la Corporacin cuando se trate de conflictos que afecten a rganos colegiados, miembros de rganos colegiados o Entidades locales menores, y al Alcalde o Presidente de la Corporacin en los dems casos. 4. Mecanismos de control. a) La actividad de control. El control es la actividad que permite comprobar la adecuacin de la actuacin de la Administracin a las normas y fines establecidos en el ordenamiento jurdico - en ese empeo estn responsabilizados todos los poderes del Estado: el Legislativo, el Judicial y la propia Administracin - adems, con esa finalidad se han creado rganos constitucionales especficos, como son el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas. Vamos a analizar el control que se ejerce por la propia Administracin. b) Clases de control segn sus objetivos o fines. En cuanto a los objetivos o finalidades, se distinguen tres tipos de controles: - el control de legalidad es el que comprueba si la Administracin ajusta su actividad a las reglas imperativas del ordenamiento - esta forma de control es la que se ejerce a travs de la resolucin de los recursos administrativos y que, en ltimo lugar, corresponde hacer a los Jueces en los procesos en que es parte la Administracin - el control de legalidad es tambin una responsabilidad ineludible del rgano jerrquicamente superior sobre los inferiores - el control de oportunidad valora y enjuicia las diversas alternativas o decisiones que cabe adoptar dentro de la legalidad (en virtud de un margen de apreciacin discrecional que corresponde al rgano investido de la competencia) - el control de rentabilidad o eficacia verifica el comportamiento de la Administracin desde el punto de vista de la relacin de su actividad con los costes que generan (y los logros obtenidos en funcin de los esfuerzos desplegados para conseguirlos) - este tipo de control tiene cada vez mayor importancia en las actividades de carcter empresarial que desarrolla la Administracin - pero este tipo de control no es relevante en la actividad administrativa ordinaria.

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c) Clases de control segn sus tcnicas. Desde el punto de vista de las tcnicas, se distinguen: - el control preventivo a priori sobre un proyecto de decisin, que es analizado previamente a su conversin en resolucin definitiva por un rgano diverso del que ha de llevarlo a efecto - por ejemplo, el control que corresponde a los Interventores de Hacienda sobre todos los compromisos de gastos y pagos que se efectan en ejecucin de los presupuestos - o el sometimiento de la validez de determinados actos a la aprobacin previa de otro rgano o ente - el control sucesivo, por el contrario, acta a posteriori, y si tiene, por una parte, la ventaja de respetar la libertad de accin del rgano controlado, puede resultar ineficaz cuando la actividad indeseable se ha producido - su eficacia se circunscribe, pues, al efecto disuasorio que pueden producir sobre otros rganos la exigencia de responsabilidades a que hayan dado lugar los resultados del control - esta es la filosofa que inspira la actuacin de los Tribunales de Cuentas - el control permanente supone la vigilancia continua sobre un servicio que efecta el superior jerrquico (que es responsable siempre del funcionamiento correcto del servicio a su cargo) - es la filosofa que justifican las Inspecciones de Servicios de los Ministerios, creadas para efectuar una reflexin constante y un control de la buena marcha de los servicios - el control provocado es el que se origina por denuncia, queja o recurso de los administrados - la Administracin est obligada a realizar algn tipo de investigacin para satisfacer el derecho de aquellos a obtener una respuesta - por ejemplo, la Administracin tiene el deber de dictar resoluciones expresas frente a la interposicin de recursos. Respecto al control debido a la supremaca institucional: - la nueva Ley de Rgimen local de 1985, basndose en el principio de autonoma local, he eliminado los controles sobre los Entes locales en lo que se refiere a contratacin de personal y gestin del presupuesto - las CCAA estn libres de cualquier control estatal (salvo la Alta Inspeccin del Estado en materia de Educacin, que es ineficaz) - conclusin, tanto los Entes locales como las CCAA nicamente estn sujetos a los controles que el Estado (y la CCAA sobre los Entes locales) realice mediante la interposicin de recursos ante el Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo y resto de Tribunales.

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5. Mecanismos de relacin. a) Coordinacin: concepto, principios y sus frmulas. La coordinacin administrativa pretende conjuntar diversas actividades para logar una misma finalidad, evitando la duplicacin de esfuerzos y las acciones divergentes e, incluso, contradictorias; la coordinacin es un principio constitucional (art. 103 CE). La coordinacin interorgnica: - en los rganos jerarquizados, la potestad de dar rdenes que tiene el rgano superior es la base de la coordinacin - la tcnica de coordinacin ms utilizada es la de los rganos colegiados (reservndose el coordinador la presidencia del rgano colegiado), por ejemplo: - el Presidente del Gobierno coordina al resto del Gobierno - las Comisiones Delegadas del Gobierno coordinan a los Ministerios para objetivos concretos - el Delegado del Gobierno en la CCAA coordina la Administracin del Estado en la CCAA - el subdelegado del Gobierno en la Provincia coordina la proteccin civil. La coordinacin de las Entidades locales (por el Estado y la CCAA): - no existe relacin de jerarqua entre el Estado, la CCAA y las Entidad local -> es difcil la coordinacin de los Entes locales - por este motivo son frecuentes los recursos del Estado o la CCAA ante la Jurisdiccin contencioso-administrativa. La coordinacin del Estado y las CCAA: - la coordinacin del Estado se ejercita fundamentalmente por medio del dictado de la legislacin bsica estatal - en teora, el Estado puede requerir a la CCAA que subsane las deficiencias en la aplicacin de la legislacin estatal, pero dice el profesor que esto ha resultado ser poco operativo. b) Cooperacin: principios y sus frmulas. El principio de cooperacin se define como una coordinacin voluntaria desde una posicin de igualdad de los diversos Entes pblicos (para colaborar sin imperatividad ni coaccin para su cumplimiento) - es un principio que trata de compensar la dispersin que la descentralizacin provoca en el conjunto de la actividad publica - la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 contempla la colaboracin de los Entes locales con el Estado o las CCAA - para el Estado y las CCAA no hay una previsin general que imponga el deber de la cooperacin (pero el TC ha dicho que el principio de colaboracin se encuentra implcito en la propia esencia de la forma de organizacin territorial que se implanta en la CE). El principio de lealtad institucional, establecido por la Ley 30/92, es la base de la cooperacin (y regula las tcnicas orgnicas y funcionales a su servicio): - el principio de lealtad institucional obliga a las Administraciones Publicas en el desarrollo de su actividad y en sus relaciones recprocas a: a) respetar el ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus competencias b) ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est encomendada a las otras Administraciones c) facilitar a las otras Administraciones la informacin que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias d) prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias

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- un aspecto destacable de esta colaboracin se da en la ejecucin de los actos administrativos, imponindose a la AGE, a la de las CCAA y a las Entidades locales el deber de colaborar y auxiliarse mutuamente para aquellas ejecuciones de sus actos que por razones territoriales hayan de realizarse fuera de sus respectivos mbitos de competencia. Las Conferencias Sectoriales de Cooperacin, reguladas por la Ley 30/92, son el cauce orgnico para desarrollar el contenido del deber de cooperacin entre el Estado y las CCAA - las Conferencias sectoriales son los rganos colegiados de cooperacin, consulta y colaboracin (de composicin bilateral o multilateral, de mbito general o sectorial) en aquellas materias en que exista interrelacin competencial - las Conferencias tienen como finalidad intercambiar puntos de vista y examinar en comn los problemas de cada sector y las acciones proyectadas para afrontarlos y resolverlos (ente el Estado y las Comunidades Autnomas) - la toma de acuerdos exige la unanimidad del Estado y todas las CCAA - distintas son las Comisiones Bilaterales de Cooperacin que renen a miembros del Gobierno en nombre de la AGE y a miembros del Consejo de Gobierno de una CCAA para tratar asuntos comunes y que se crea mediante acuerdo que determina los elementos esenciales de su rgimen - la Ley 30/92 tambin prev la creacin de otros rganos en mbitos materiales especficos en los que se renan los responsables de la materia en el Estado y en las CCAA - se tratara de una Administracin Mixta, es decir, aquella que, fruto de un convenio da origen a un Ente comn formado por Administraciones de distinto nivel territorial, financiado y gestionado por todas ellas para la realizacin de tareas que interesan a todos los participes. Puede dar origen a un consorcio dotado de personalidad jurdica o a una sociedad mercantil. Los convenios de colaboracin: - la cooperacin por antonomasia entre dos Entes pblicos es aquella que se concreta en un acuerdo de voluntades que da lugar a un convenio o contrato (bilateral [p.e. entre dos CCAA, o el Estado y una CCAA] o multilateral [p.e. entre varias CCAA y el Estado]) - la Ley distingue entre los convenios de colaboracin y los convenios de Conferencia Sectorial (segn hayan sido suscritos sin o con la previa la celebracin de una Conferencia) - los convenios de Conferencia Sectorial y los convenios de colaboracin, en ningn caso suponen la renuncia a las competencias propias de las Administracin intervinientes - en cualquier caso, la CE ha visto con recelo los acuerdos entre CCAA: de aqu la prohibicin de la Federacin de CCAA, y la distincin entre los convenios polticos (que necesitan la autorizacin de las Cortes Generales) y los convenios administrativos (que celebren las CCAA entre s para la gestin y prestacin de servicios pblicos, que nicamente se han de comunicar a las Cortes) - para ejecutar el convenio se permite la creacin de organizaciones consorciales dotadas de personalidad jurdica. Los planes y programas conjuntos: - Las Conferencias Sectoriales pueden aprobar, como se dijo, convenios de colaboracin, pero tambin planes y programas conjuntos de actuacin para el logro de objetivos comunes en materias sobre la que el Estado y las CCAA ostentan competencias concurrentes - el plan es vinculante para la Administracin del Estado y las CCAA que los suscriban y pueden ser completados por convenios bilaterales con cada una de las CCAA.

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Tema 6. La Administracin del Estado 1. Caracterizacin general y principios de organizacin. La Administracin del Estado es aquella parte de la Administracin Publica que tiene a su cargo la gestin en todo el territorio nacional de aquellas funciones y servicios que se consideran fundamentales para la existencia misma de la comunidad nacional - acta bajo la direccin del Gobierno y sirve con objetividad los intereses generales (arts. 97 y 103.1 CE). La regulacin de la Administracin del Estado es objeto de dos leyes: - la Ley orgnica 6/97 de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE) - la Ley 50/97 del Gobierno - las dos disposiciones prescriben que: - la Administracin, bajo la direccin del Gobierno y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando funciones ejecutivas de carcter administrativo - la Administracin est constituida por rganos jerrquicamente ordenados, que acta con personalidad jurdica nica - las potestades y competencias administrativas que tengan atribuidas la Administracin y sus Organismos pblicos determinan la capacidad de obrar de una y otros. La Administracin General del Estado se organiza y acta con pleno respeto al principio de legalidad y de acuerdo con los siguientes principios: - principios de organizacin: a) Jerarqua b) Descentralizacin funcional c) Desconcentracin funcional y territorial d) Economa, suficiencia y adecuacin estricta de los medios a los fines institucionales e) Coordinacin - principios de funcionamiento: a) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados b) Eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos c) Programacin y desarrollo de objetivos y control de la gestin y de los resultados d) Responsabilidad por la gestin publica e) Racionalizacin y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestin f) Servicio efectivo a los ciudadanos g) Objetividad y transparencia de la actuacin administrativa h) Cooperacin y coordinacin con las otras Administraciones Publicas. La LOFAGE define unos conceptos bsicos para entender y ordenar la organizacin administrativa del Estado: - considera estructura primaria las unidades administrativas, que son aquellas en las que se integran los elementos organizativos bsicos de las estructuras orgnicas - las unidades administrativas comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados por una jefatura comn, y pueden ser complejas (agrupan dos o mas unidades menores) - las unidades administrativas se determinan en las relaciones de puestos de trabajo (RPT). El rgano es para la ley algo ms que una unidad administrativa, aunque puede ser cuantitativamente de menor entidad que muchas de ellas: - est dotado de una especial cualidad consistente en la atribucin de funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter preceptivo.

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La LOGAFE distingue en la Administracin del Estado: - rganos centrales (con competencia sobre todo el territorio nacional) y perifricos (que pueden tener una base regional [Delegados del Gobierno], provincial [Subdelegados y Delegaciones provinciales de los Ministerios], o infraprovincial [Registros de la Propiedad, Administraciones de Hacienda]) - rganos consultivos (Consejo de Estado, Secretaras Generales Tcnicas) o activos - rganos superiores, directivos y comunes - superiores: Ministros y Secretarios de Estado - les corresponde establecer los planes de actuacin del ministerio - son propuestos por el Presidente del Gobierno (o por el Ministro) con criterios polticos (sin ningn requisito especial) y nombrados por el rey (los Ministros) o por el Consejo de Ministros (los Secretarios de Estado) - directivos: Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Tcnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales, as como los Delegados y Subdelegados en la periferia, y los Embajadores y representantes ante Organismos internacionales - les corresponde el desarrollo y la ejecucin de los planes de actuacin - los cargos directivos se nombran entre funcionarios a propuesta del Ministro - comunes: todos los dems rganos que se encuentran bajo la direccin de un rgano superior o directivo - les corresponde el asesoramiento, apoyo tcnico y gestin directa. Los Ministros son: rganos directivos de la Administracin general del Estado rganos polticos de la Administracin general del Estado rganos superiores de la Administracin general del Estado rganos delegados del Presidente del Gobierno 2. El Gobierno y su Presidente. La Ley del Gobierno de 1997 considera que el Gobierno es un conjunto de rganos compuesto por el Presidente, el Vicepresidente/s y los Ministros, y que acta colegiadamente tanto a travs del Consejo de Ministros como de las Comisiones Delegadas del Gobierno. a) La formacin del Gobierno. La formacin del Gobierno se inicia mediante el otorgamiento de la confianza por el Congreso de los Diputados a un determinado candidato: - nombrado Presidente, ste propone el nombramiento de los restantes miembros del Gobierno al Rey, que es quien formalmente nombra a los Ministros (pero el rey no tiene poder decisorio ni de veto). El cese del Gobierno se produce por fallecimiento, dimisin o prdida de la confianza parlamentaria por el Presidente; no obstante, el Gobierno cesante continuar en funciones con los poderes y facultades que precisa la Ley del Gobierno. b) El Presidente y sus funciones. El Presidente del Gobierno es la figura ms relevante del Gobierno pues de su voluntad depende el nombramiento y cese de todos sus componentes, y en su figura se concreta todo el poder del Gobierno.

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El proceso de nombramiento del Presidente del Gobierno: - se inicia con la propuesta por el Rey de un candidato, realizada previa consulta a los grupos polticos con representacin parlamentaria - el candidato expone, ante el Congreso de los Diputados, el programa poltico del Gobierno que pretende formar, y solicita la confianza de la Cmara - hay el correspondiente debate - se entiende otorgada la confianza en primera votacin por la mayora absoluta de los miembros de la Cmara, y en segunda, celebrada 48 horas despus, por mayora simple. El cese del Presidente tiene lugar: - por fallecimiento o dimisin del mismo - por expiracin del mandato parlamentario - por perdida de la confianza parlamentaria: - cuando el propio Presidente plantea ante el Congreso de los Diputados una cuestin de confianza sobre su programa o sobre una declaracin de poltica general -> la confianza se entender otorgada cuando vote a su favor la mayora simple de los Diputados; si no se alcanza la mayora simple -> la cuestin de confianza se entender derrotada y el Presidente del Gobierno deber presentar su dimisin al Rey - cuando prospera una mocin de censura (propuesta por al menos la dcima parte de los Diputados, y habr de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno) -> la mocin de censura progresa cuando obtiene la mayora absoluta de la Cmara -> el Presidente del Gobierno censurado cesa en su cargo y queda automticamente investido el candidato alternativo propuesto en la mocin. La Constitucin resume las funciones del Presidente diciendo que el Presidente dirige la accin del Gobierno y coordina las funciones de los dems miembros, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de stos en su gestin. La Ley del Gobierno le atribuye las siguientes funciones: a) representar al Gobierno b) establecer el programa poltico y determinar las directrices de la poltica interior y exterior y velar por su cumplimiento c) proponer al Rey, previa deliberacin del Consejo de Ministros, la disolucin del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales d) plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberacin del Consejo de Ministros, la cuestin de confianza e) proponer al Rey la convocatoria de un referndum consultivo, previa autorizacin del Congreso de los Diputados. - el Presidente del Gobierno en funciones tiene un gran recorte en sus poderes: no puede proponer al Rey la disolucin de alguna de las Cmaras o de las Cortes Generales, ni plantear la cuestin de confianza, ni proponer al Rey la convocatoria de un referndum consultivo - las disposiciones y actos cuya adopcin venga atribuida al Presidente del Gobierno recibirn el nombre de Real Decreto del Presidente del Gobierno. Al Presidente corresponde tambin dirigir la poltica de defensa y ejercer respecto de las FFAA las funciones previstas en la legislacin reguladora de la defensa nacional y de la organizacin militar; convocar, presidir y fijar el orden del da de las reuniones del Consejo de Ministros; refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sancin, las leyes y dems normas con rango de ley; interponer el recurso de inconstitucionalidad; crear, modificar y suprimir los Departamentos Ministeriales as como las Secretarias de Estado y la aprobacin de la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno; proponer al Rey el nombramiento y separacin de los Vicepresidentes y de los Ministros; resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios; impartir instrucciones a los dems miembros del Gobierno; y, en fin, ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitucin y las leyes.

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La responsabilidad penal del presidente y la de los dems miembros del Gobierno es exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo: - si la acusacin fuera por traicin o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones solo podr ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobacin de la mayora absoluta del mismo - en ninguno de estos casos ser aplicable le la prerrogativa real de gracia. En materia de incompatibilidades, los miembros del Gobierno no pueden ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra funcin publica que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. c) Los Vicepresidentes. El Gobierno se compone del Presidente, los Vicepresidentes en su caso (art. 98 CE); esto es, la creacin del cargo de Vicepresidentes es potestativo del Presidente del Gobierno: - la ley del Gobierno determina que al Vicepresidente/es, cuando existan, les correspondern las funciones que les encomiende el Presidente - cuando un Vicepresidente asume adems la titularidad de un Departamento ministerial, unirn el cargo de Vicepresidente con la de Ministro - su nombramiento corresponde al Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno. Tanto el Presidente como el Vicepresidente del Gobierno cuentan con rganos de apoyo directo regulados en el Real Decreto 560/2004: - cabe destacar en primer lugar, por su mayor importancia poltica, el Gabinete de la Presidencia del Gobierno, compuesto por asesores de la mxima confianza poltica que analizan las iniciativas y planes de los distintos Ministerios en ejecucin del programa de Gobierno, as como la conveniencia de la modificacin, supresin o adopcin de otras nuevas. - el Portavoz del Gobierno, rgano de relacin con los medios de comunicacin y cauce autorizado de expresin de los acuerdos del Consejo de Ministros - las Secretaras del Presidente y Vicepresidente del Gobierno, cuyas funciones tienen que ver con la llevanza de la agenda de aquellos - la Secretara General de la Presidencia del Gobierno, con funciones de protocolo, seguridad, infraestructuras y seguimiento de situaciones de crisis - la Oficina Econmica del Presidente del Gobierno, competente en asuntos relacionados con la poltica econmica. 3. El funcionamiento del gobierno. Segn la ley del Gobierno de 1997, tres son los principios que configuran el funcionamiento del Gobierno: 1) el principio de direccin presidencial que otorga al Presidente del Gobierno la competencia para determinar las directrices polticas que deber seguir el Gobierno y cada uno de los Departamentos 2) la colegialidad y consecuente responsabilidad solidaria de sus miembros 3) el principio departamental, que otorga al titular de cada Departamento una amplia autonoma y responsabilidad en el mbito de su respectiva gestin. El Gobierno acta y se expresa a travs de dos rganos colegiados: el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del Gobierno, pues los miembros del Gobierno se renen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno - estos rganos colegiados cuentan con rganos de colaboracin y apoyo: la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, el Secretariado del Gobierno y los Gabinetes.

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a) El Consejo de Ministros. Lo forman el Presidente, los Vicepresidentes, los Ministros y, en su caso, los Secretarios de Estado si son convocados. Al Consejo de Ministros le corresponde: - dirigir la poltica interior y exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado - ejercer la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes - muchas (no todas) de las funciones que son competencia del Consejo de Ministros son delegables en las Comisiones Delegadas del Gobierno. Las reuniones del Consejo de Ministros son secretas y no existen votaciones formales (El Gobierno responde solidariamente de su gestin poltica ante el Congreso de los Diputados, art. 108 CE): si un Ministro est disconforme con un acuerdo del Consejo de Ministros -> no tiene ms alternativa que dimitir en el acto para librarse de responsabilidad poltica y jurdica. A las reuniones del Consejo de Ministros puede asistir el Rey (art. 62 CE). El Gobierno en funciones tiene reducidos sus poderes y su objetivo es facilitar el traspaso de poderes al nuevo Gobierno: - por ello ha de limitar su gestin al despacho ordinario de los asuntos pblicos, abstenindose de adoptar, salvo urgencia acreditada o razn de inters general justificada, cualesquiera otras medidas - en ningn caso puede aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o en su caso, al Senado - asimismo, las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarn en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno est en funciones como consecuencia de la celebracin de elecciones generales. b) Las Comisiones Delegadas del Gobierno. La Ley 6/97 las configura como Consejos de Ministros reducidos, rganos de naturaleza desconcentrada, que se rigen por idnticas reglas a las establecidas para el funcionamiento del Consejo de Ministros: - les corresponde examinar las cuestiones de carcter general que tengan relacin con varios Departamentos ministeriales que integren la Comisin - estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboracin de una propuesta conjunta previa a su resolucin por el Consejo de Ministros - resolver los asuntos que, afectando a ms de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de Ministros - y ejercer cualquier otra atribucin que les confiera el ordenamiento jurdico o que les delegue el Consejo de Ministros. La creacin, modificacin y supresin de las Comisiones Delegadas del Gobierno es acordada por el Consejo de Ministros y se deber especificar el miembro del Gobierno que asume la presidencia de la Comisin, los miembros del Gobierno (y en su caso Secretarios de Estado) que la integran y las funciones que se atribuyen a la Comisin.

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c) Los rganos de apoyo: Secretario de Estado, Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, Secretariado de Gobierno y sus gabinetes. La Ley del Gobierno califica de rganos de apoyo y colaboracin con el Gobierno a los que se citan en ste epgrafe (aunque, en propiedad, no lo son los Secretarios de Estado y los Gabinetes ya que a los que realmente asisten es a los Ministros): - Los Secretarios de Estado son rganos superiores de la Administracin General del Estado, directamente responsables de la ejecucin de la accin del Gobierno en un sector de actividad especfica de una Departamento o de la Presidencia del Gobierno - acta bajo la direccin del titular del Departamento al que pertenece - puede ostentar (por delegacin expresa de su Ministro) la representacin del Ministro en materias propias de su competencia - La Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios est integrada por los titulares de las Secretaras de Estado y por los Subsecretarios de los distintos Departamentos ministeriales - la Presidencia corresponde a un Vicepresidente del Gobierno o al Ministro de la Presidencia - las reuniones tienen carcter preparatorio de las sesiones del Consejo de Ministros, de forma que todos los asuntos que vayan a someterse a aprobacin del Consejo de Ministros deben ser examinados por esta Comisin (sin que la Comisin pueda adoptar decisiones por delegacin del Gobierno) - El Secretariado del Gobierno, como rgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, presta asistencia al Ministro-Secretario del Consejo y Ministros, se ocupa de la remisin de las convocatorias a los diferentes miembros de los rganos colegiados anteriormente enumerados, del archivo y custodia de las convocatorias, orden del da, etc - el Secretariado del Gobierno se integra en la estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia - Los Gabinetes, ms que rganos de apoyo directo al Gobierno, lo son de apoyo poltico y tcnico del Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado, y en ese sentido realizan tareas de confianza y asesoramiento especial - les prestan su apoyo en el desarrollo de su labor poltica, en el cumplimiento de las tareas de carcter parlamentario y en sus relaciones con las instituciones y la organizacin administrativa. 4. Los Ministros y los Departamentos ministeriales. Bajo la autoridad del Gobierno, la Administracin General del Estado se organiza en Ministerios, que son organizaciones con responsabilidad sobre grandes reas de accin poltica y gestin administrativa, en los que se integran las Direcciones Generales (rganos directivos especializados en la gestin administrativa sectorial) - segn la LOFAGE: la Administracin General del Estado se organiza en Ministerios, comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores funcionalmente homogneos de actividad administrativa. Los Ministerios se ordenan internamente segn el principio de jerarqua orgnica: - la determinacin del nmero, la denominacin y el mbito de competencia respectivo de los Ministerios y las Secretaras de Estado se establece mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno - lo normal es que al frente de cada Ministerio est un Ministro - sin embargo, se ha admitido la figura del Ministro sin cartera, un miembro del Consejo de Ministros sin departamento ministerial propio (aunque con determinadas funciones gubernamentales); figura originada por la necesidad de incorporar al Consejo de Ministros a personas, que por sus condiciones personales o sus relaciones polticas, aseguren al Gobierno el apoyo de determinados partidos o grupos polticos

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- del Ministro depende los Secretarios de Estado, y de estos las Direcciones Generales - los Ministerios cuentan, en todo caso, con una Subsecretara y dependiendo de ella, una Secretaria General Tcnica para la gestin de los servicios comunes. La estructura operativa de la organizacin ministerial son las Direcciones Generales, de existencia necesaria en todos los Ministerios: - son rganos de gestin de una o varias reas funcionalmente homogneas que se organizan en Subdirecciones Generales para la distribucin de las competencias - excepcionalmente, se pueden crear Secretaras Generales de las que dependen las Direcciones Generales - los rganos inferiores a Subdireccin General se crean por el Ministro (previa aprobacin del Ministerio de Administraciones Pblicas). El Ministro, adems de las atribuciones que le corresponden como miembro del Gobierno, dirige los sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio y asume la responsabilidad inherente a dicha direccin (p.e. ejerce la potestad reglamentaria, administra los crditos, recursos humanos, potestad disciplinaria, ). 5. Secretarios de Estado. El Secretario de Estado est subordinado al Ministro: - ostenta poderes delegados por el Ministro (son unos Ministros de segunda fila) - si son convocados, pueden asistir al Consejo de Ministros y a las Comisiones Delegadas (con voz pero sin voto) - coordinan y dirigen las Direcciones Generales bajo su dependencia - es un rgano intermedio entre el Ministro y el Subsecretario - no todos los Ministerios tienen Secretarios de Estado. 6. Subsecretarios y Secretarios Generales. El nombramiento de los Subsecretarios corresponde al Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio; ha de ser funcionario de carrera (del Estado, de las CCAA o de las Entidades locales) con titulacin superior: - el Subsecretario dirige los servicios comunes y ejerce las facultades de direccin, impulso y supervisin de la Secretaria General Tcnica - en la prctica es la autoridad del Ministerio en cuanto a personal, rgimen disciplinario, inspeccin de los servicios, asesoramiento tcnico y jurdico y, en general, la logstica del ministerio. La figura del Secretario General, que se admite con carcter excepcional, se asemeja a Secretario de Estado en cuanto ejerce las competencias propias de ste sobre un sector de actividad administrativa determinado. 7. Direcciones Generales y Secretaras Generales Tcnicas. a) Directores y Subdirectores generales. Los Directores Generales son los titulares de los rganos directivos encargados de la gestin de una o varias reas funcionalmente homogneas del Ministerio: - les corresponde proponer los proyectos de su Direccin General para alcanzar los objetivos establecidos por el Ministro, dirigir su ejecucin y controlar su adecuado cumplimiento - tambin impulsan y supervisan las actividades que forman parte de la gestin ordinaria del rgano directivo - los Directores Generales son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Departamento, y entre funcionarios de carrera con ttulo superior.

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Los Directores Generales pueden tener Subdirectores Generales, que son los responsables inmediatos de la ejecucin de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados; son funcionarios nombrados y cesados por el Ministro o Secretario de Estado del que dependan. b) Secretara General Tcnica. El Secretario General Tcnico est bajo la inmediata dependencia del Subsecretario para desarrollar las competencias sobre servicios comunes que se organizan y funcionan en cada Departamento: - tiene categora de Director General, es nombrado por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Ministerio entre funcionarios de carrera con ttulo superior. 8. La Administracin perifrica del Estado. Para que la accin poltica y administrativa llegue a todo el territorio nacional, el Estado necesita de otros rganos jerrquicamente subordinados a los rganos centrales, formando lo que se llama la Administracin desconcentrada o perifrica del Estado. A este efecto, el territorio nacional se divide en circunscripciones; la ms importante divisin territorial ha sido, sin duda, la provincial. a) Concepto y evolucin jurdico histrica. La Constitucin de 1978, con la creacin de las CCAA y la proclamacin de la autonoma municipal, ha supuesto la introduccin de importantes cambios en la Administracin perifrica del Estado: - de una parte, el nivel regional lo ocupa la figura del Delegado del Gobierno en las CCAA - de otro lado, algunas Delegaciones provinciales ministeriales [p.e. las de Hacienda] (y de otros organismos estatales) y los Subdelegados del Gobierno - por ultimo, la Ley de Bases de Rgimen Local ha olvidado concebir al Alcalde como representante del Estado en el Municipio. b) Delegaciones del Estado en las CCAA. La misin de la Delegacin del Estado es dirigir y coordinar la Administracin civil del Estado en el mbito de la Comunidad Autnoma, y coordinarse con la Administracin autonmica: - a la cabeza est el Delegado del Gobierno, que ostenta la representacin del Gobierno en el territorio de la Comunidad Autnoma y ejerce su superior autoridad sobre los Subdelegados del Gobierno y sobre todos los rganos de la Administracin civil del Estado en el territorio autonmico - el Delegado del Gobierno es nombrado y separado por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Presidente del Gobierno, depende de la Presidencia de Gobierno y tiene su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma - el Delegado tiene dos tipos de funciones: - coordina la AGE en el territorio y colabora (en teora segn el profesor) con la Administracin autonmica y local, bajo las indicaciones del Ministro de Administraciones Publicas - y, la ms importante, proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana (dirigiendo las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado) bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior - nombra a los Subdelegados del Gobierno en las provincias y coordina como superior jerrquico la actividad de aquellos; en las comunidades pluriprovinciales existe una Comisin territorial, presidida por el Delegado del Gobierno e integrada por los Subdelegados del Gobierno en las Provincias.

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c) Subdelegados del Gobierno. En cada provincia existe un Subdelegado de Gobierno, bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autnoma: - en las CCAA uniprovinciales no existen Subdelegados: el Delegado del Gobierno asume las competencias que la Ley atribuye a los Subdelegados del Gobierno - a los Subdelegados del Gobierno les corresponden, en su nivel provincial, las mismas funciones que a los Delegados del Gobierno en las CCAA: - dirigir e inspeccionar los servicios de la AGE - le compete la proteccin civil y la proteccin de los derechos y libertades, garantizando la seguridad ciudadana (a cuyo efecto dirige las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la Provincia). Adems, en las islas existe un Director Insular de la AGE, nombrado por el delegado del Gobierno por libre designacin entre funcionarios de carrera: - dependen jerrquicamente del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autnoma o del Subdelegado del Gobierno en la provincia cuando este cargo exista - ejercen, en la isla, las competencias atribuidas a los Subdelegados del Gobierno en las Provincias. En las Comunidades Autnomas pluriprovinciales existe: Un gobernador civil, un Delegado del gobierno y un Subdegado Un Delegado del Gobierno, y un Subdelegado en cada provincia Solamente un Delegado del Gobierno Un gobernador civil con ms o menos poderes segn el territorio que ocupe al correspondiente Comunidad. 9. La Administracin exterior del Estado. La Administracin exterior del Estado se articula mediante: - las Misiones Diplomticas representan con carcter diplomtico al Reino de Espaa ante los Estados con los que tiene establecidas relaciones diplomticas - las Misiones Diplomticas Especiales representan al Reino solo temporalmente para un cometido determinado - las Representaciones o Misiones Permanentes representan al Reino de Espaa ante una Organizacin internacional - las Delegaciones representan al Reino en un rgano de una Organizacin internacional (o en una Conferencia de Estados convocada por una Organizacin internacional) - las Oficinas Consulares tienen funciones de gestin operativa: son los rganos encargados del ejercicio de las funciones administrativas y notariales - otras instituciones para el desempeo, sin carcter representativo, de las actividades que tengan encomendadas en el exterior. Tanto los Embajadores como los Representantes Permanentes ante Organizaciones internacionales son las verdaderas cabezas de fila de la Administracin exterior: - representan al Reino de Espaa en el Estado u Organizacin internacional ante los que estn acreditados - colaboran en la formulacin y ejecucin de la poltica exterior del Estado, definida por el Gobierno, bajo las instrucciones del Ministro de Asuntos Exteriores, de quien funcionalmente dependen (y en su caso de los Secretarios de Estado del departamento) - dirigen y coordinan la actividad de todos los rganos y unidades administrativas que integran la AGE en el exterior. Aunque la accin exterior es una competencia exclusiva del Estado, la Ley admite que la AGE en el exterior colaborar con todas las instituciones y organismos espaoles que acten el Exterior, y en especial con las oficinas de las CCAA (art. 36.7 LOFAGE) [lo que da pie para justificar la existencia de una cierta representacin y Administracin exterior autonmica, lo que el profesor no considera razonable].

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Tema 7. Las Comunidades Autnomas 1. El Estado autonmico. a) El modelo de Estado en la Constitucin de 1978. La Constitucin de 1978 parte del principio de una potenciacin mxima de la autonoma territorial y se desarrolla en dos vertientes: - la creacin de nuevas colectividades territoriales (las CCAA) - el establecimiento de la garanta institucional de los Entes locales (lo que rompi la subordinacin tradicional a la Administracin del Estado) Lo que singulariza al Estado autonmico respecto del federal y regional es: - la CE no enumera las CCAA que la componen - la CE tampoco resolvi la distribucin de las competencias propias de la Federacin y propias de los Estados o regiones: - los artculos 148 y 149 CE no delimitan competencias propias del Estado y de las CCAA, sino que constituyen un marco para su establecimiento a travs de los respectivos Estatutos (esto es, no se establece un reparto igualitario de las competencias en todas las CCAA) - en un sistema federal el momento del inicio de la vida de los Estados es simultneo con el nacimiento de la Federacin; sin embargo, la CE consagr distintas vas y momentos de acceso a la autonoma (esto es, durante un cierto tiempo hubo un sistema de centralizacin sobre parte del territorio, y otro de descentralizacin sobre el restante). b) El proceso autonmico. Tiene inters describir las vas de acceso a la autonoma, porque el status jurdico de las CCAA viene condicionado por ese sistema de acceso: La fase preautonmica: esta etapa fue preconstitucional - comenz en 1977 con el restablecimiento de la Generalidad de Catalua - el rgimen de Catalua se extendi a otras partes del territorio nacional, quedando casi completamente preconfigurado el actual mapa autonmico - el modelo preautonmico consisti en la creacin de un rgano colegiado (denominado Junta, Consejo o Diputacin) que asuma los mximos poderes, otro tambin colegiado a modo de Gobierno, y un Presidente - las preautonomas negociaron las primeras transferencias de competencias. Las vas de acceso y las clases de CCAA: la CE prevea dos clases de autonomas: la plena y la gradual (con diferentes niveles de competencias): - la CE dise un camino especial para las CCAA que durante la vigencia de la Constitucin de 1931 haban plebiscitado su Estatuto de Autonoma (Catalua, Pas Vasco y Galicia); tambin para Navarra (que ya tena un rgimen foral durante el franquismo) - adems, exista otro procedimiento para el acceso a la autonoma plena (el art. 151 CE): era un proceso dificultoso, que solo utiliz Andaluca - otro acceso mixto (entre pleno y gradual) fue la transferencia de competencias mediante el uso de leyes orgnicas, y fue utilizado por Valencia y, algo menos, Canarias - el acceso gradual (art. 143 y 146 CE) fue el utilizado por el resto de las autonomas, y accedan a la autonoma plena al cabo de 5 aos - el resultado fueron 17 CCAA, seis de ellas de autonoma plena (Pas Vasco, Catalua, Galicia, Andaluca, Navarra y Valencia); a esto debe aadirse la autonoma de las ciudades de Ceuta y Melilla, cuyos estatutos fueron aprobados en 1995.

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La igualacin de las competencias: - la igualacin de competencias de las Comunidades de autonoma gradual con las de autonoma plena se realiz mediante la Ley orgnica 9/92. Segn el profesor, el proceso autonmico contina debido a las tentativas de las CCAA de ampliar sus competencias mediante las reformas estatutarias (lo que provoca constantes conflictos ante el Tribunal Constitucional). c) Hacia el modelo confederal: las reformas estatutarias de 2007. Tras la igualacin de las competencias entre las CCAA (salvo siempre las desigualdades iniciales del Pas Vasco y Navarra), el Estado de las Autonomas adquiri un aspecto netamente federal que pudo pasar a ser definitivo: - sin embargo la reforma del Estatuto de Catalua (seguido por la reforma de otros Estatutos) implican un reconocimiento de los presuntos rasgos nacionales de las comunidades autnomas (frente a la nacin nica espaola) y un vaciamiento profundo de las competencias del Estado (ms all de lo previsto en la CE y la jurisprudencia constitucional) - opina el profesor que el modelo de Estado federal al que se haba llegado est dando paso a un confuso y asimtrico modelo confederal. 2. La distribucin de competencias. La distribucin de competencias en los tipos de Estados compuestos es la cuestin de mayor complejidad: - segn el profesor, el error fundamental es el no haber resuelto desde la propia CE cuales son las competencias propias del Estado, las correspondientes a las CCAA y las compartidas - se sigui el original camino de hacer de los Estatutos la pieza bsica de la distribucin de competencias -> el resultado que se podra prever sera una asignacin desigual de competencias a las diversas CCAA (y como consecuencia, quedan el Estado con desiguales competencias en cada uno de los 19 mbitos territoriales autonmicos); pero, digo yo, esto no ha sido tan catastrfico, porque supongo que todas las CCAA tienen las mximas competencias (y por lo tanto, similares competencias). Las competencias del artculo 148 - este artculo enumera las competencias que las CCAA pueden asumir a travs de sus Estatutos - para las Comunidades de autonoma plena estas competencias constituyen un mnimo, superable a travs del artculo 149 - para las de autonoma gradual estas competencias suponan el mximo competencial, mejorable por la reforma de sus Estatutos transcurridos cinco aos desde su aprobacin - en el artculo 148: - hay materias que por su naturaleza pueden considerase de exclusiva competencia de las CCAA - pero hay otras materias que habra que calificarlas de compartidas: bien porque se da un inters concurrente del Estado, bien porque se presupone la vigencia de una superior legislacin estatal sobre dichas materias. La lista de competencias del artculo 149 - este articulo enumera una serie de materias sobre las cuales se asegura, en principio, la competencia exclusiva del Estado: - este precepto se ha considerado como el ms fundamental, ya que ofrece el criterio ms firme de delimitacin que no puede ser alterado por contrarias previsiones estatutarias - pero no todas las materias que enumera el artculo son atribuidas en exclusiva al Estado, aceptando en la mayor parte de ellas una competencia concurrente o compartida de las CCAA

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- pues bien, todas las posibilidades de este precepto, restando lo que considera de exclusiva competencia del Estado, han sido aprovechadas por los Estatutos de las Comunidades de autonoma plena para formular sus listas competenciales. Las clusulas complementarias - el art. 149.3 establece cuatro reglas: 1) las materias no atribuidas expresamente al Estado por la CE podrn corresponder a las CCAA en virtud de sus respectivos Estatutos 2) las competencias sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos correspondern al Estado 3) las normas del Estado prevalecen en caso de conflicto sobre las de las CCAA en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas 4) el Derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autnomas - esto ha provocado que se incluya en los Estatutos el mayor nmero de materias y a calificarlas en todo lo posible de competencias exclusivas de la CCAA. Por otra parte, el artculo 150 CE establece dos posibles formas extra-estatutarias de ampliacin de las competencias autonmicas: - competencias legislativas estatales que pueden ser atribuidas a todas o algunas de las CCAA, para que stas dicten por s mismas las normas legislativas oportunas (en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley marco estatal) - facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin. 3. Los limites del modelo autonmico y su control. a) Los limites de la autonoma. La medida real del autogobierno de las CCAA depende no solo de la amplitud de las competencias y funciones que se le atribuyen, sino tambin de los lmites que a su ejercicio se establezcan y de la naturaleza e intensidad de los controles a que se sujete su actividad. Los lmites son los principios de unidad, igualdad, solidaridad y libre circulacin de personas y bienes; adems, pueden sumarse a ellos las prohibiciones expresas (como la de federarse las distintas CCAA): - el principio de unidad: se fundamenta en la indisoluble unidad de la nacin espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas (art. 2 CE) - el principio de solidaridad, adems de proclamarlo el art. 2, es una obligacin del Estado que debe garantizar un equilibrio econmico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espaol, atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular (art. 138 CE) - el principio de la igualdad como un limite a la autonoma, se hace en dos planos: - una con referencia a los Estatutos (las diferencias entre los Estatutos de las distintas CCAA no podr implicar, en ningn caso, privilegios econmicos y sociales) - otra orientada a corregir las desigualdades que pueda comportar la divisin territorial (todos lo espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional) - el principio de libre circulacin de personas y bienes: ninguna autoridad podr adoptar medidas que, directa o indirectamente, obstaculicen la libertad de circulacin y establecimiento de las personas y la libre circulacin de los bienes en todo el territorio.

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En cuanto a otras limitaciones de negociacin: - sobre los convenios que estas puedan celebrar entre si, el precepto distingue: - los que tengan por objeto la gestin o prestacin de servicios, remitiendo a los Estatutos la previsin de los supuestos y trminos en que puedan celebrarse, as como el carcter y efectos de la correspondiente comunicacin a las Cortes Generales - para los restantes convenios se exige la autorizacin de las Cortes Generales - en todo caso, est prohibida la federalizacin de CCAA - el Estado puede dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA (leyes de armonizacin previstas en el articulo 150.3 CE por razones de inters general, apreciado por mayora absoluta de ambas Cmaras), an en el caso de materias atribuidas a la exclusiva competencia de las CCAA. b) El control. Clases: el sistema de control de las Comunidades Autnomas est regulado en los artculos 153, 155 y 161.2 de la CE, que lo circunscriben a los siguientes supuestos: 1. Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley y de las disposiciones y resoluciones adoptadas por sus rganos de gobierno. 2. Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el articulo 150.2 3. Por la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, el de las normas reglamentarias y resoluciones de la Administracin autonmica. 4. Por el Tribunal de Cuentas, el econmico y presupuestario. 5. Por el Gobierno y el Senado, conjuntamente, en los casos ms graves de incumplimiento o de riesgo para el inters general de Espaa. - Adems, las CCAA estn tambin sujetas al control que, como el resto de las Administraciones Publicas, corresponde ejercer al Defensor del Pueblo, as como los controles interiores a cargo de rganos de las propias Comunidades segn las previsiones estatutarias o las normas de organizacin. Cuntos y cules son los mecanismos bsicos de control sobre las CC. AA.? Tres: poltico, jurdico-gubernativo y econmico Cuatro: poltico, jurdico, constitucional y econmico Uno: solamente el poltico que se realiza en el parlamento Cinco: constitucional, gubernativo sobre competencias delegadas, jurdico, econmico y extraordinario Control por el Tribunal Constitucional - el control del Tribunal Constitucional cubre tanto las leyes autonmicas como las disposiciones de inferior rango y las resoluciones concretas - estas ltimas tambin pueden impugnarse ante la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa (lo que segn el profesor es una duplicidad impugnativa difcilmente justificable) - la interposicin del recurso produce efecto suspensivo de la norma (debido a que la impugnacin se ha de fundamentar en la violacin de la normativa constitucional, esto es, la impugnacin se rige por las normas de los conflictos constitucionales de competencia).

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Delegado del Gobierno - el correcto ejercicio de las responsabilidades de control y coordinacin que tiene a su cargo el Estado presupone un conocimiento de la actividad de las CCAA - como la CE no ha establecido este deber de forma especifica, la Ley de Proceso Autonmico ha establecido que el Gobierno (y en su caso, las Cortes Generales) puedan recabar la informacin que precisen sobre las actividades que las CCAA desarrollen en el ejercicio de sus competencias - la obtencin de informacin y el deber de suministrarla ha generado la necesidad de crear o especializar determinados rganos en esta tarea - en el caso de la educacin o la sanidad existe la Alta Inspeccin Tcnica (pero parece que no funciona bien) - se ha creado una Comisin de seguimiento de las CCAA en el Ministerio para las Administraciones Publicas y se ha hecho del Delegado del Gobierno en las CCAA el mximo responsable de esta funcin: los Organismo de la Administracin de la Comunidad Autnoma facilitar al Delegado del Gobierno la informacin que este solicite, a travs del Presidente de la Comunidad Autnoma, para el mejor cumplimiento de sus fines. Control de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera - la reforma de 2011 del art. 135 CE tiene las siguientes consecuencias y limitaciones de la autonoma: - todas las Administraciones han de presentar un equilibrio (o supervit) presupuestario, sin que puedan incurrir en dficit estructural (salvo en pocas de crisis, catstrofes, , previa autorizacin del Congreso de los Diputados) - el incremento anual del gasto de la Administracin no puede ser mayor que el incremento del PIB - la deuda mxima de la Administracin no puede superar el 60% del PIB - se establece la prioridad del pago de la deuda frente a cualquier otro gasto; cuando haya supervit se destina a minorar la deuda (pero no a nuevos gastos) - las Administraciones autonmicas y locales son responsables (en la parte que les sea imputable) del incumplimiento de las obligaciones que Espaa haya asumido ante la UE. Control por el Tribunal de Cuentas - el art. 153 CE se refiere explcitamente al control econmico y presupuestario que el Tribunal de Cuentas ha de ejercer sobre las Comunidades Autnomas - pero, adems, los Estatutos han diseado instituciones parecidas al Tribunal de Cuentas de mbito autonmico, que se superponen al Tribunal de Cuentas del Reino y actan en paralelo (lo que segn el profesor es irrazonable) - por otra parte, el tribunal de Cuentas tiene jurisdiccin exclusiva para declarar la responsabilidad contable de los que manejen fondos pblicos. Control Gobierno-Senado - el control extraordinario a cargo del Gobierno y el Senado para los supuestos en que una Comunidad Autnoma no cumpliere las obligaciones que le impone la CE u otras leyes (o actuase de forma que atentase al inters general de Espaa) est regulado en el art. 155 CE - procedimiento: el Gobierno requiere al Presidente de la Comunidad Autnoma - en caso de no ser atendido, podr adoptar las medidas necesarias (con la aprobacin de la mayora absoluta del Senado) para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de sus obligaciones (o para la proteccin del inters general) - para la ejecucin de las medidas previstas, el Gobierno podr dar instrucciones a todas las autoridades de las CCAA (lo que apunta a la conversin previa de la relacin de autonoma en relacin jerrquica) - se contempla la eventual aplicacin, ante posteriores desobediencias, de medidas penales y como extrema solucin la disolucin de los rganos de las Comunidades.

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El Defensor del Pueblo - es un comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos comprendidos en el Ttulo I, a cuyo efecto podr supervisar la actividad de la Administracin dando cuenta a las Cortes - se entiende que puede supervisar la Administracin Estatal y la de las CCAA - pero las CCAA han previsto instituciones parecidas en sus Estatutos (Sndicos, Justicia Mayor, Defensor del Pueblo, Diputado del Comn, etc) - la Ley Orgnica que regula la institucin establece que cuando el Defensor del Pueblo tenga que supervisar la actividad de las CCAA, los rganos similares de stas coordinarn sus funciones con las del Defensor del Pueblo y ste podr solicitarles su cooperacin - pero dice el profesor que no est resuelta la negativa a la cooperacin, o la obtencin de resultados contradictorios de unas y otras actuaciones. c) Efectos: Senado y organizacin judicial. La CE pretendi configurar el Senado como una cmara de representacin territorial: - pero las atribuciones especificas del Senado como tal cmara territorial son ms bien escasas y se reduce a iniciar los procedimientos de los convenios entre las CCAA y el reparto del Fondo de Compensacin Territorial (aunque la decisin correspondiente es compartida entre el Senado y el Congreso) - s es una funcin relevante, aunque excepcional, la prevista en el artculo 155, que exige la aprobacin del Senado para que el Gobierno pueda adoptar las medidas necesarias para obligar a las CCAA al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para proteger el inters general vulnerado por aquellas. Por otra parte, el art 152.1 CE dispuso que un Tribunal Superior de Justicia culmina la organizacin judicial en el mbito territorial de las CCAA, y que las sucesivas instancias procesales se agotan, en su caso, ante los rganos radicados en el mismo territorio de la CCAA en que radique el rgano competente en primera instancia: - por este motivo, se ha sustituido la divisin propia de las Audiencias Territoriales por la de los Tribunales Superiores de Justicia, que acomodan ahora su denominacin y competencias al mapa autonmico. 4. La Organizacin de las Comunidades Autnomas. La CE es muy parca en materia de organizacin autonmica, confiando lo que concreten los Estatutos: - nicamente se estableci un esquema de organizacin que sera aplicable a las Comunidades de autonoma plena (art. 152), sin aludir a las de autonoma gradual; pero las de autonoma gradual han reproducido el modelo establecido por las de autonoma plena. La organizacin institucional autonmica se basa por tanto (art. 152 CE): - en una Asamblea legislativa elegida por sufragio universal - un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas - un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey - al Presidente le corresponde la Direccin del Consejo de Gobierno, la suprema representacin de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquella - el Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno son polticamente responsables ante la Asamblea. El conjunto del sistema responde al modelo de Gobierno parlamentario ya que todos sus elementos estn presentes: hay separacin de las funciones ejecutivas del mbito de poder de la Asamblea, las funciones ejecutivas se encomiendan a un Consejo polticamente responsable ante la Asamblea, que es elegido por sta de entre sus miembros. La nomenclatura utilizada para designar el conjunto de la institucin autonmica y los diversos rganos que la componen es distinta dependiendo de la CCAA (Xunta, Generalitat, Consell, Gobierno, etc).

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Los rganos propios de las CC.AA. son: El Parlamento o Asamblea legislativa y el Ejecutivo autonmico El Parlamento o Asamblea legislativa, el Delegado del Gobierno y el Gobierno La Asamblea legislativa y el Senado El Senado, el ejecutivo autonmico y el Delegado del Gobierno a) La Asamblea legislativa o Parlamento. Segn el comn de los Estatutos, el rgimen de este organismo supremo de las CCAA sigue las siguientes reglas: 1) Todos los Parlamentos autnomos estn constituidos por una sola Cmara, integrada por un nmero de miembros muy variable; son elegidos conforme a la legislacin general electoral que se entiende como bsica. 2) La circunscripcin electoral es, ordinariamente, la provincia, salvo en las comunidades uniprovinciales, en que lo es el Partido judicial o los Municipios que se mencionan en los Estatutos; la eleccin se celebra mediante sufragio universal, libre, directo y secreto y con arreglo a un sistema de representacin proporcional. 3) El derecho de sufragio activo se atribuye a los mayores de 18 aos que tengan residencia en cualquiera de los Municipios de la Comunidad 4) Los miembros de los Parlamentos Autonmicos (que no estn sujetos a mandato imperativo) tienen reconocido (en los mismos trminos que los de las Cortes Generales) la inviolabilidad por las opiniones manifestadas durante el mandato y por los votos emitidos; no tienen la inmunidad del art. 71 CE que impide el procesamiento de los parlamentarios sin autorizacin de las Cmaras. 5) En virtud de los poderes de autonormacin y organizacin que los Estatutos reconocen a las Asambleas, se remite a los reglamentos internos de stas todo lo relativo al rgimen de su funcionamiento (presupuestos, rgimen de personal, ). Las Asambleas autonmicas se disuelven por expiracin del trmino de su mandato y, adems, por la falta de acuerdo para la designacin del Presidente de la Comunidad. Slo el Estatuto vasco prev la posibilidad de que el Presidente autonmico pueda disolver la Asamblea. b) El Gobierno ejecutivo autonmico. Las funciones ejecutivas de las CCAA se asignan al Presidente, al Consejo de Gobierno y a los Vicepresidentes y Consejeros: - el Presidente es el mximo representante de la Comunidad Autnoma, ostenta tambin la representacin ordinaria del Estado y es designado (y cesado) por la Asamblea en los trminos propios de los sistemas parlamentarios - las atribuciones del Presidente son designar y cesar a los miembros del Consejo de Gobierno, dirigirlo, coordinar sus actuaciones y en general todo lo que comporta la direccin poltica y la jerarqua superior de la Administracin Autonmica - el cargo es incompatible con cualquier otra funcin pblica o privada, y disfruta de los honores correspondientes a su posicin - el Consejo de Gobierno reproduce normalmente el esquema del Gobierno de la Nacin y se le asignan las funciones propias de ste a nivel autonmico, como las de iniciativa legislativa, ejercicio de la potestad reglamentaria, direccin poltica, control de la Administracin, etc - el nmero de Consejeros es variable y su nombramiento y cese dependen del Presidente - los Consejeros tienen a su cargo un ramo del sector de la Administracin Autonmica, ejerciendo la potestad reglamentaria y la direccin administrativa.

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Tema 8. El Municipio: estructura y organizacin 1. Niveles de la Administracin territorial, tipologa de entidades locales y legislacin aplicable. Sobre el mismo territorio y sobre unos mismos ciudadanos inciden o actan hasta seis Administraciones territoriales que se van superponiendo de menor a mayor mbito territorial y ms importantes competencias, formando una especie de pirmide, cuya base son los Municipios y la cspide la Administracin del Estado. Hay que distinguir dos tipos de entidades locales segn la Ley de bases de Rgimen Local: - las entidades de rgimen comn o de carcter imperativo que necesariamente han de existir en todo el territorio nacional y que son el municipio, la provincia y la isla - los niveles facultativos de administracin territorial que pueden establecer las Comunidades Autnomas - puede ser de mbito territorial inferior al municipal (p.e. parroquias, distritos) o superior (reas metropolitanas, mancomunidades de municipios). La CE, adems de proclamar la autonoma local, distribuy las competencias entre el Estado y las CCAA en relacin a las entidades locales: - el Estado dicta las normas bsicas del rgimen local: la Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Rgimen Local (el Texto Refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 781/86); tambin la Ley 39/88 de Haciendas locales (Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 2/2004), as como las Leyes 11/99 y 57/2003 de medidas para la modernizacin del gobierno local (que establece un rgimen especial de organizacin para los grandes municipios) - a las Comunidades Autnomas les corresponde el desarrollo de esta legislacin bsica. Qu entes locales estn constitucionalmente garantizados? y cules no? El municipio; la provincia, comarca y parroquia La provincia y el municipio; la comarca y la parroquia El municipio, la provincia, comarca y parroquia; otros entes territoriales facultativos (mancomunidad, rea metropolitana, etc.) El municipio, la provincia y la isla 2. El Municipio: concepto y naturaleza. El art. 137 de la CE considera al Municipio, junto a la Provincia y la Comunidad Autnoma, como una de las Entidades en que se organiza territorialmente el Estado, y el artculo 140 garantiza su autonoma y personalidad jurdica plena; pero a diferencia de lo que ocurre con la Provincial, la Constitucin no ofrece una definicin del Municipio. La Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 define los Municipios como Entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y cauces inmediatos de participacin ciudadana en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades atribuyndoles personalidad jurdica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

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3. Elementos del Municipio. La Ley de Bases del Rgimen Local seala que son elementos del Municipio: el territorio, la poblacin y la organizacin. Cules son los elementos bsicos que constituyen el municipio? El pleno, el Alcalde y el Padrn municipal El trmino municipal (territorio), la poblacin y los rganos de gobierno El trmino municipal, la poblacin y el Alcalde El pleno, la poblacin y el Alcalde a) El trmino municipal y sus alteraciones. El termino municipal se define como el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias: - el despliegue de la organizacin municipal, igual que el provincial y el autonmico, es completo sobre todo el territorio nacional (sin que existan zonas no incluidas) - adems cada Municipio pertenece necesariamente a una sola Provincia. Respecto a la creacin, supresin o alteracin de los trminos municipales: - como condicin general, la Ley exige el respeto de los lmites provinciales - en todo caso las alteraciones pueden tener lugar por: - la fusin de Municipios limtrofes a fin de constituir uno nuevo - la segregacin de parte del territorio de uno o varios Municipios para constituir otro independiente (o para agregarlo a otro limtrofe) - la incorporacin de uno o ms municipios a otros limtrofes, con el resultado de la desaparicin de los primeros - la CE (art 148) y la LBRL remiten a la legislacin autonmica la regulacin del procedimiento de alteracin de los trminos municipales, imponiendo una condicin sustancial y tres requisitos formales: - para la creacin de nuevos municipios sobre ncleos de poblacin territorialmente diferenciados es preciso acreditar que cuentan con recurso suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales - adems se requiere: la audiencia de los municipios interesados, dictamen del Consejo de Estado (o del rgano consultivo autonmico equivalente) y la puesta en conocimiento de la Administracin del Estado - a falta de legislacin autonmica, el rgimen estatal supletorio prescribe un doble procedimiento: - si la iniciativa parte de alguno de los municipios afectados ser preciso un qurum especial (2/3 partes de los Municipios afectados y de la mayora absoluta de los concejales) - a lo que siguen una informacin publica y los informes del Ministerio de Administraciones Publicas y del Consejo de Estado - decide el Gobierno del Estado. b) La poblacin municipal. La LBRL define la poblacin como la constituida por el conjunto de personas inscritas en el Padrn municipal: - la regulacin de la poblacin municipal parte de la obligacin de todo espaol o extranjero que viva en territorio espaol de empadronarse en el Municipio en que resida habitualmente (y, si vive en varios, en aquel en que habite durante ms tiempo) - el Padrn es el registro administrativo donde constan los que se autocalifican de vecinos del Municipio - la inscripcin en el Padrn constituye la prueba de la residencia habitual en el Municipio, pero admite prueba en contario

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- la condicin de vecino se adquiere justamente en el momento de realizar la inscripcin en el Padrn - un ciudadano puede obtener el alta en el Padrn de un Municipio como vecino, sin mas requisito que el de presentar el certificado de baja en el Padrn del Municipio donde hubiera estado anteriormente empadronado - al Padrn municipal pueden tambin acceder los extranjeros - no obstante, la inscripcin no constituye prueba de su residencia legal en Espaa ni les atribuye ningn derecho (estos derechos se regulan en la ley de extranjera) - los inscritos en el Padrn municipal son los vecinos del Municipio (han desaparecido otras categoras como las de transentes, residentes o domiciliados previstas en la legislacin anterior). Ser vecino de un Municipio otorga unos derechos que la LBRL de 1985 enumera de forma no exhaustiva, especificndose los siguientes: ser elector y elegible, participar en la gestin municipal, utilizar los servicios pblicos municipales, acceder a los aprovechamientos comunales, ser informado de los expedientes municipales, pedir la consulta popular, exigir el establecimiento del correspondiente servicio publico si tuviere carcter obligatorio, y ejercer la iniciativa popular. Los extranjeros residentes gozan del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales siempre que sus respectivos pases permitan el voto a los espaoles en dichas elecciones. Adems, gozan de sufragio pasivo los residentes en Espaa que, sin haber adquirido la nacionalidad espaola, tengan la condicin de ciudadanos de la Unin Europea, renan los requisitos para ser elector y hayan manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en Espaa; este derecho de sufragio pasivo se extiende tambin a los nacionales de pases que otorguen a los ciudadanos espaoles el derecho de sufragio pasivo en sus elecciones municipales. Los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las lecciones municipales pueden ejercer la iniciativa popular presentando propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de reglamentos en materias de la competencia municipal. Otro canal de participacin son las asociaciones de vecinos para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, a las que se les suministrar la ms amplia informacin y el uso de los medios pblicos y el acceso a las ayudas econmicas para la realizacin de sus actividades para impulsar su participacin en la gestin de la Corporacin. A tales efectos pueden ser declaradas de utilidad pblica. El nmero de vecinos que tenga el Municipio tiene influencia en determinadas materias: prestacin de ciertos servicios, etc. 4. El gobierno y la administracin municipal. La CE (art. 140) y la LBRL establecen que el Gobierno y la Administracin Municipal (salvo en aquellos Municipios que legalmente funcionen en rgimen de concejo abierto) corresponde al Ayuntamiento integrado por el Alcalde, elegido por los Concejales, y estos elegidos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto por los vecinos. Como rganos de menor significacin (y con la finalidad de servir de apoyo al Alcalde o de enlace entre este y el Pleno del Ayuntamiento) nuestra legislacin institucionaliz los Tenientes de Alcalde, la Junta de Gobierno Local y otros rganos de colaboracin y de control en que habrn de estar representados todos los grupos polticos. En conclusin, tenemos tres sistemas de gobierno local: - el comn - el de los Municipios de gran poblacin - el de los pequeos Municipios (concejo abierto) - aparte estn los regmenes especiales de Madrid y Barcelona (Leyes 22/2006 y 1/2006).

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a) Nueva estructura por niveles. Los Municipios de rgimen comn cuentan con los siguientes rganos: a) El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno (as como la Comisin Especial de Cuentas), que existen en todos los Ayuntamientos b) La Comisin Especial de Cuentas (que debe existir en todos los Ayuntamientos) est integrada por miembros de los grupos polticos con la misin de elaborar un informe sobre las cuentas anuales de la corporacin (y que es elevado al Pleno municipal para su aprobacin) c) Adems, en los Municipios con poblacin superior a 5.000 habitantes (y en los de menos cuando lo acuerde el Pleno o lo disponga el Reglamento orgnico) - la Junta de Gobierno Local (formada por el Alcalde y un nmero de concejales [nombrados por el Alcalde] que no superen un tercio de los concejales totales) - las llamadas Comisiones Informativas, que son rganos para el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisin del Pleno (adems, estas Comisiones son los rganos de seguimiento de la gestin del Alcalde, de la Junta de Gobierno Local y de los Concejales que ostenten delegaciones); pueden pertenecer a estas comisiones concejales de todos los grupos polticos d) La Comisin Especial de Sugerencias y Reclamaciones solo existe cuando el Pleno as lo acuerde (o as lo disponga el Reglamento orgnico) e) Adems, tanto la CCAA como el reglamento orgnico del Municipio puede establecer rganos complementarios. Los Municipios de gran poblacin: la Ley 57/2003 de Medidas de Modernizacin del Gobierno Local ha creado un rgimen ms complejo para los Municipios de gran poblacin - son municipios de gran poblacin: a) los municipios cuya poblacin supere los 250.000 habitantes b) los municipios capitales de provincia cuya poblacin sea superior a los 175.000 habitantes c) adems, cuando lo decida la Asamblea legislativa de la CCAA (a propuesta del Ayuntamiento interesado): c) los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonmicas o sedes de las instituciones autonmicas d) asimismo los municipios cuya poblacin supere los 75.000 habitantes que presenten circunstancias econmicas, sociales, histricas o culturales especiales - la mayor complejidad organizativa consiste en lo siguiente: a) el Pleno est formado por el alcalde y los concejales, y contar con un Secretario General y dispondr de comisiones que estarn formadas por los miembros que designen los grupos polticos en proporcin al numero de concejales que tengan en el Pleno b) el Alcalde y los Tenientes de Alcalde (que le sustituirn en los casos de vacante, ausencia o enfermedad) c) la Junta de Gobierno Local, rgano que, bajo la presidencia del alcalde, colabora de forma colegiada en la funcin de direccin poltica que al Alcalde le corresponde y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas - el Alcalde puede nombrar como miembros de la Junta de Gobierno Local a personas que no ostenten la condicin de concejales (siempre que su nmero no supere un tercio de sus miembros, excluido el alcalde) d) el Consejo Social de la Ciudad, integrado por representantes de las organizaciones econmicas, sociales, profesionales y de vecinos ms representativas; a este Consejo Social le corresponde, adems de las funciones que determine el Pleno mediante normas orgnicas, la emisin de informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo econmico local, planificacin estratgica de la ciudad y grandes proyectos urbanos

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e) la Comisin de Sugerencias y Reclamaciones (dice el profesor que es una subespecie de Defensor del Pueblo, pero rgano colegiado), que podr supervisar la actividad de la Administracin municipal, dando cuenta al Pleno, mediante un informe anual, de las quejas presentadas y de las deficiencias observadas en el funcionamiento de los servicios municipales f) el Concejal-Presidente de distrito: en estos grandes municipios han de crearse distritos como divisiones territoriales propias (dotadas de rganos de gestin desconcentrada, para impulsar y desarrollar la participacin ciudadana en la gestin de los asuntos municipales y su mejora sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestin del Municipio); la presidencia del distrito corresponder en todo caso a un Concejal g) la Asesora jurdica para la asistencia legal al Alcalde, a la Junta de Gobierno Local y a los rganos directivos, que adems defiende en juicio al Ayuntamiento; lo nombra la Junta de Gobierno Local entre funcionarios licenciados en Derecho h) un rgano colegiado especializado en el conocimiento y resolucin de las reclamaciones sobre actos de gestin, liquidacin, recaudacin e inspeccin de tributos e ingresos que sean de competencia municipal, as como para el dictamen sobre los proyectos de ordenanzas fiscales y la elaboracin de estudios y propuestas en materia tributaria. Pequeos Municipios: son los de menos de 100 habitantes y estos Municipios se rigen por el sistema del Concejo abierto (art. 140 CE) - el gobierno y la administracin municipal (que ajusta su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales, y en su defecto a lo establecido con carcter general en la Ley de las Bases y las leyes de las CCAA sobre rgimen local) se atribuyen al Alcalde y a una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores - el Rgimen de concejo abierto se aplica tambin a aquellos Municipios que tradicionalmente cuenten con este singular rgimen de gobierno y administracin; tambin es aplicable a Municipios en los que su localizacin geografa, la mejor gestin de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable y medie decisin favorable por mayora de 2/3 de los miembros del Ayuntamiento (previa peticin mayoritaria de los vecinos y aprobacin por la Comunidad Autnoma) - las leyes de las CCAA podrn, por su parte, establecer regmenes especiales (distintos del concejo abierto) para Municipios pequeos o de carcter rural, y para aquellos que renan otras caractersticas que lo hagan aconsejable (como su carcter histrico-artstico o el predominio en su termino de las actividades tursticas, industriales, mineras u otras semejantes). b) El pleno del Ayuntamiento El Pleno es el rgano supremo de la Administracin municipal, tanto en el rgimen comn como en el de los Municipios de gran poblacin: - es el rgano que encarna la voluntad municipal: el Alcalde y los Concejales democrticamente elegidos - la LBRL de 1985 remite a la Ley Orgnica 5/85 del Rgimen Electoral General el procedimiento para la eleccin de Concejales, los supuestos de inelegibilidad e incapacidad y la duracin de su mandato - el nmero de Concejales es variable en funcin de la poblacin de residentes, ajustndose a una escala que va desde 5 Concejales para los Municipios de hasta 250 residentes, hasta 25 para los Municipios cuyo numero de residentes est comprendido entre 50.001 y 100.000; para los Municipios de poblacin superior a 100.000, se aade un Concejal ms por cada 100.000 residentes o fraccin (y uno ms, en todo caso, si el nmero total de Concejales fuere impar) - la eleccin de los Concejales se ajusta al sistema de representacin proporcional (en todo semejante al que rige para la eleccin de los miembros del Congresos de los Diputados).

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La LBRL de 1985 establece que el Pleno del Ayuntamiento (constituido por todos los Concejales y presidido por el Alcalde) constituye el rgano supremo del Municipio, y delimita sus competencias (con la clara intencin de resaltar frente la figura del Alcalde sobre la figura del Pleno); las competencias que se atribuyen al Pleno en los Municipios de rgimen comn son: 1 Normativas: aprueba el Reglamento orgnico del Ayuntamiento, las ordenanzas municipales y los planes de urbanismo en su fase inicial 2 Fiscalizadoras o de control sobre los restantes rganos municipales con carcter general, y en especial a travs de la aprobacin de los presupuestos y cuentas, la mocin de censura al Alcalde y la de confianza planteada por ste 3 Organizativas sobre la participacin del Municipio en organizaciones supramunicipales, sobre la forma de gestin de los servicios y aprobacin de la plantilla de personal 4 Financieras, como la determinacin de los tributos municipales, la disposicin de los gastos y la enajenacin y adquisicin de bienes (si la enajenacin y adquisicin de bienes es de un importe inferior al 10% del patrimonio municipal, la competencia es del Alcalde) 5 Cuasi-jurisdiccionales, como el planteamiento de conflictos de competencia a otras Administraciones y la decisin sobre el ejercicio de acciones ante los Tribunales en materia de competencia plenaria, es decir, no atribuidas al Alcalde. En cuanto al Pleno de Municipios de gran poblacin: - el Alcalde puede delegar la presidencia del Pleno en cualquier Concejal - se suprimen las funciones ejecutivas o administrativas del Pleno, que se concentran en los rganos de tal naturaleza - posibilidad de delegar funciones resolutorias en las Comisiones - con este conjunto de medidas se viene a configurar al Pleno nicamente como un verdadero rgano de control sobre los rganos ejecutivos y de adopcin de decisiones estratgicas. c) El ejecutivo municipal: el Alcalde. La novedad ms significativa de la regulacin de la LBRL de 1985 ha sido, sin duda, privar al Alcalde de su condicin de representante del Estado en el Municipio, a la vez que el Municipio deja de ser una circunscripcin territorial del Estado. La eleccin y cese del Alcalde: - el artculo 140 de la CE ofrece la alternativa de que sea elegido por los concejales o por los vecinos directamente - pero la Ley Electoral opt por que el Alcalde sea elegido por los Concejales (entre los Concejales que hubiesen encabezado una lista electoral) - en caso de no obtener mayora absoluta ninguno de los candidatos, ser proclamado Alcalde el Concejal que encabece la lista ms votada (y en caso de empate, la eleccin se resuelve por sorteo) - la duracin del cargo es de 4 aos - respecto al cese existe la tcnica de la mocin de censura (debe ser suscrita al menos por la tercera parte de los Concejales y tiene carcter constructivo, esto es, ha de incluir el nombre de un Concejal candidato) - tambin existe la cuestin de confianza, que consiste en que el Pleno no apruebe uno de los siguientes asuntos: el presupuesto anual, el Reglamento orgnico, las ordenanzas fiscalas, o el planeamiento general del Municipio. Las funciones del Alcalde: - el Alcalde es el Presidente de la Corporacin: convoca y preside las sesiones del Pleno, de la Junta de Gobierno y de cualesquiera otros rganos municipales, y decide los empates con voto de calidad; asimismo, representa al Ayuntamiento frente a terceros y en los Tribunales

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- el Alcalde es el Jefe del Gobierno Municipal: dirige el Gobierno y la Administracin municipal, ordena la publicacin y hace cumplir los acuerdos del Pleno, nombra los Tenientes de Alcalde, inspecciona e impulsa los servicios y obras municipales, y ejerce una cierta potestad reglamentaria a travs de los bandos, decretos e instrucciones - en materia econmica le corresponde la gestin ordinaria y dispone los gastos dentro del presupuesto y concierta operaciones de crdito y adquisiciones de bienes, siempre que su importe no supere el 10% de sus recursos ordinarios (y dentro de la misma cuanta celebra contratos y otorga concesiones administrativas) - en materia de personal es jefe de los funcionarios contratados laborales y de la Polica Municipal - en manos del Alcalde esta prcticamente toda la competencia urbanstica de gestin: aprobacin de los instrumentos de desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidos al Pleno, as como la expedicin de licencias - le corresponde tambin el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas, y la defensa del Ayuntamiento en las materias de su competencia - el Alcalde es el rgano sancionador del Ayuntamiento por las faltas de desobediencia a su autoridad o por infraccin de las ordenanzas municipales - particular importancia tiene la clusula residual de competencias: le corresponde al Alcalde el ejercicio de todas aquellas otras atribuciones que la legislacin del Estado o de las CCAA asigne al Municipio y no estn reservadas al Pleno u otros rganos - en los Municipios de gran poblacin, muchas de las competencias sealadas para los Alcaldes de Municipios de rgimen comn son ejercidas por la Junta de Gobierno Local (no obstante, el Alcalde nombra y cesa a los miembros de esta Junta). El Alcalde puede delegar sus funciones en los Tenientes de Alcalde y en la Junta de Gobierno: - pero de la delegacin se excluye, entre otras muchas exclusiones, convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno. Los Tenientes de Alcalde, por su parte, tienen como misin la sustitucin del Alcalde en los casos de vacante, ausencia o enfermedad: - son nombrados y revocados libremente por el Alcalde entre los miembros Concejales de la Junta de Gobierno (y donde sta no exista, de entre los Concejales). d) La Junta de Gobierno Local. La Junta de Gobierno Local comparte, al servicio del Alcalde, el ejecutivo local; tiene distinta composicin y funciones en los Municipios de rgimen comn y en los de gran poblacin: - en los Municipios de rgimen comn la Junta de Gobierno Local se integra por el Alcalde y no ms de un tercio de los Concejales (nombrados y separados libremente por el Alcalde) - corresponde a la Junta de Gobierno Local la asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones; pero (a diferencia de los Municipios de gran poblacin) carece de competencias propias, ya que las competencias las ejerce el Alcalde - la Junta no es obligatoria en los Municipios de menos de 5.000 habitantes - en los Municipios de gran poblacin la Junta de Gobierno Local y el Alcalde forman los rganos superiores - el nmero de miembros no puede exceder un tercio del nmero de Concejales - hasta un tercio de los miembros de la Junta pueden ser personas no electas - corresponde a la Junta de Gobierno Local la aprobacin de los proyectos de ordenanzas y de los Reglamentos, del proyecto de Presupuesto y la aprobacin de los proyectos de instrumentos de ordenacin urbanstica; la aprobacin definitiva corresponde al Pleno.

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5. Infra y supramunicipalidad. Estas entidades son de carcter dispositivo, esto es, podrn constituirse o no en funcin de los requisitos exigidos para su creacin por la legislacin de las CCAA; estas entidades tienen naturaleza de Ente local, esto es, son verdaderas administraciones territoriales. a) Entidades locales menores. Las Entidades locales menores son entes locales de mbito inferior al Municipio y se constituyen sobre ncleos de poblacin separados (tales como parroquias, aldeas, etc): - las Entidades locales menores gozan de personalidad jurdica independiente del Municipio en que estn enclavadas - por tanto, no son estructuras orgnicas de gestin desconcentrada como ocurre con los distritos de los Municipios de gran poblacin - en todo caso las entidades locales menores (justamente igual que los pequeos municipios) constituyen residuos de un pasado municipal que son nicamente vigentes en el Norte Peninsular (Galicia, Asturias y Cantabria). La regulacin de las entidades locales menores corresponde a las leyes autonmicas, que deben respetar las siguientes reglas como legislacin bsica: a) La constitucin de nuevas Entidades locales de mbito inferior al Municipio requiere: - peticin escrita de la mayora de los vecinos residentes en el territorio que haya de ser base de la Entidad (o alternativamente acuerdo del Ayuntamiento) - informacin publica vecinal - informe del Ayuntamiento - resolucin definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma - el nico lmite es que el ncleo territorial en el que resida el Ayuntamiento no puede constituirse en Entidad local b) La Entidad habr de contar con un rgano unipersonal ejecutivo de eleccin directa y un rgano colegiado de control, cuyo nmero de miembros no podr ser inferior a dos ni superior al tercio del nmero de Concejales que integran el respectivo Ayuntamiento c) Los acuerdos sobre disposicin de bines, operaciones de crdito y expropiacin forzosa debern ser ratificados por el Ayuntamiento. Como rganos de gobierno se les configura como rgano unipersonal y ejecutivo de la Entidad al Alcalde pedneo, con las siguientes atribuciones: convocar y presidir la Junta o Asamblea, aplicar el presupuestos, pagos y rendir cuentas de su gestin, etc. A la Asamblea le corresponde fundamentalmente la aprobacin de presupuestos. b) Mancomunidades y Consorcios. La Ley de Bases del Rgimen Local reconoce a los Municipios el derecho de asociarse con otros en Mancomunidades de Municipios para la ejecucin en comn de obras o servicios de su competencia: - se crea as un verdadero Ente local especializado (con las facultades propias de los Entes locales) - con la creacin de este tipo de organizaciones se pretende paliar el problema de la falta de recursos de los Municipios para afrontar obras o prestar servicios, trascendiendo la actual situacin de minifundismo municipal - es propio de las Mancomunidades atender a la prevencin de incendios, recogida de basuras, abastecimiento de aguas, gestin de mataderos, etc - la Ley reconoce a las Mancomunidades personalidad jurdica y capacidad para el cumplimiento de sus fines especficos - la creacin de las Mancomunidades exige el voto favorable de la mayora absoluta del Pleno de los Ayuntamiento interesados; si estn implicados Municipios de distintas Provincias habr de darse audiencia a las Diputaciones Provinciales respectivas - los rganos de Gobierno de la Mancomunidad los determina es Estatuto de la Mancomunidad.

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El Consorcio local es una organizacin que pueden constituir las autoridades locales con otras Administraciones Publicas para fines de inters comn, o con entidades privadas sin animo de lucro que persiguen fines de inters publico concurrentes con los de las Administraciones Publicas: - esto es, junto con la agrupacin de Municipios (o con otras Administraciones, como CCAA) se permite la integracin de particulares sin nimo de lucro - el consorcio goza de personalidad jurdica propia y se rige por su Estatuto (que, igual que en el caso de la Mancomunidad, determinar las particularidades del rgimen orgnico, funcional y financiero) - adems de este Consorcio local, existen Consorcios entre el Estado y las CCAA. c) La Comarca. La comarca est formada por una agrupacin de Municipios cuyas caractersticas (geogrficas o humanas) determinan la existencia de intereses comunes que precisan de una gestin propia o la prestacin de servicios de dicho mbito: - se pueden crear agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia (art. 141.1 CE) - la LBRL establece que no se podrn constituir Comarcas si a ello se oponen expresamente las 2/5 partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente - la creacin de una Comarca no supone la prdida por los Municipios de sus competencias propias, pero los Municipios puedan delegar competencias en la Comarca - dice el profesor que la Comarca es una reivindicacin fundamentalmente catalana - en 1987 se crearon las 38 Comarcas catalanas, con sus competencias y sus rganos de Gobierno - adems, estas Comarcas se agruparan en 9 Vegueras (que sustituiran a las actuales 4 provincias catalanas) - la creacin de las Comarcas se regula en los Estatutos de las CCAA y en las leyes autonmicas (p.e. en Aragn se han creado 30 Comarcas). d) Las reas metropolitanas. La Ley 7/85 de las Bases del Rgimen Local define las reas Metropolitanas como Entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos ncleos de poblacin existen vinculaciones econmicas y sociales que hacen necesario la planificacin conjunta y la coordinacin de determinados servicios y obras: - se crean mediante ley de las CCAA (previa audiencia de la Administracin del Estado, de los Ayuntamientos y de las Diputaciones afectadas).

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Tema 9. La provincia 1. Conceptos y elementos. La provincia naci en el siglo XVIII bajo las ideas revolucionarias de centralizacin del poder. En efecto, el final del absolutismo monrquico facilit que en 1833 se promulgase el Real Decreto que dividi el estado en 50 provincias (obra de Javier de Burgos). La provincia naci como divisin territorial para el establecimiento de los servicios estatales (como Gobierno civil, o delegaciones ministeriales); su naturaleza distinta del Estado y del Municipio se consolid con el Estatuto provincial de 1925, y posteriormente con las leyes de 1935 y 1945. La CE define la provincia con una dimensin local (entidad local con personalidad jurdica propia determinada por la agrupacin de Municipios) y una dimensin estatal (divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado). En la prctica, existen los siguientes casos en relacin con la provincia: - desaparicin de la provincia (que se integra en las CCAA uniprovinciales): la Comunidad Autnoma asume las competencias de la suprimida Diputacin provincial - organizacin provincial fuerte: cuando la Diputacin provincial, adems de las competencias asignadas por la legislacin local, asume competencias delegadas por la Comunidad Autnoma; esto es lo que sucede en el Pas vasco (es una especie de federacin provincial) - organizacin provincial dbil: cuando la Comunidad Autnoma procura centralizar el mximo de competencias, y adems se desarrollan otros entes locales como las Comarcas; es lo que segn el profesor ocurre en Catalua. Al ser la provincia una agrupacin de Municipios [art. 141 CE] (una Corporacin de corporaciones) sus elementos territoriales y demogrficos vienen dados por la suma de los de los Municipios que comprende cada provincia. Cualquier alteracin de los lmites provinciales ha de ser aprobada por las Cortes mediante Ley orgnica. Finalmente, la provincia es la circunscripcin electoral para las elecciones de mbito nacional. El modelo provincial espaol se basa en: El minifundismo francs revolucionario En la divisin departamental francesa y el proyecto de Javier de Burgos (1833) En el proyecto de Garca Goyena En la necesidad de hacerse eco de las frustraciones supramuncipales de parroquias y comarcas

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Tema 10. Competencias y rgimen de las Corporaciones locales 1. La autonoma municipal. a) Antecedentes. Histricamente no puede hablarse en Espaa de una verdadera autonoma de los Municipios y Provincias, tanto por la falta de un ncleo de competencias exclusivas y privativas a cubierto de las intervenciones estatales, como por el excesivo grado de control y tutelas que el Estado ha ejercido sobre ellos. b) Regulacin tras la Constitucin de 1978 y regulacin en la LBRL. La Constitucin de 1978 no estableci una tabla de competencias locales: - todas las competencias pblicas las reparte entre Estado y CCAA - se limita a establecer que los Municipios (como los dems Entes territoriales) gozan de autonoma para la gestin de sus intereses. Igual que histricamente, las competencias locales se continan definiendo en el Derecho espaol desde la legislacin estatal o autonmica (cuya idea matriz en la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 es la de asegurar una cuota de participacin en las competencias atribuidas a rganos superiores): - la Ley de Bases del Rgimen Local comienza por establecer la legitimacin o capacidad del Municipio para promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal - la ley alude despus a la competencia de participacin (en los trminos que sealan la legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas) en las materias que enumera (y que van desde la seguridad en lugares pblicos hasta la programacin de la enseanza, trafico, proteccin civil, incendios, medio ambiente, ferias, tiempo libre, etc) - en estas materias, la Ley estatal o autonmica determinar las competencias municipales - de las materias enunciadas, se identifican una serie de competencias obligatorias o mnimas, a prestar por los Municipios por s o asociados con otros en Mancomunidades, y que son las siguientes: 1) En todos los Municipios: alumbrado publico, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado y acceso a los ncleos de poblacin, pavimentacin de las vas publicas, y control de alimentos y bebidas. 2) En los Municipios con ms de 5.000 habitantes, adems parque pblico, biblioteca pblica, mercado y tratamiento de residuos. 3) En los Municipios con ms de 20.000 habitantes, adems proteccin civil, prestacin de servicios sociales, prevencin y extincin de incendios, instalaciones deportivas de uso pblico y matadero. 4) En los Municipios con poblacin superior a los 50.000 habitantes, adems trasporte colectivo urbano de pasajeros y proteccin del medio ambiente. - si no pueden cumplir las obligaciones mnimas: - la CCAA puede dispensar de su cumplimiento - por otra parte, la ayuda de las Diputaciones Provinciales a los Municipios se dirige preferentemente al establecimiento y adecuada prestacin de estos servicios mnimos - al margen de estas competencias, los Municipios pueden realizar actividades complementarias (propias de otras Administraciones pblicas) y, en particular, las relativas a la educacin, la cultura, la promocin de la mujer, la vivienda, la sanidad y la proteccin del medio ambiente. Es precisamente en estas materias (y en la asistencia social) donde se produce una mayor descoordinacin y solapamiento entre Administraciones.

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c) La garanta constitucional de la autonoma de los entes locales y su defensa ante el Tribunal Constitucional. Mientras cada vez es ms terico que real el judicializado control de las Administraciones superiores (Estado o Comunidad Autnoma) sobre los Entes locales, se abre el proceso inverso: el control de los Municipios sobre la legislacin estatal y autonmica - en 1999 se modific la Ley Orgnica del TC para que los Entes locales puedan impugnar aquellas leyes del Estado o de las CCAA que no respeten la autonoma local - para plantear el conflicto estn legitimados los Municipios o Provincias que sean nicos destinatarios de la correspondiente ley - si la ley es general: estarn legitimados un sptimo de los Municipios del mbito territorial a que afecte la ley (o la mitad de las Provincias), siempre que representen, a su vez, la mitad de la poblacin oficial del mbito territorial afectado - para plantear el recuso es necesario acuerdo del Pleno de la Corporacin (por mayora absoluta) - adems se necesita un informe del Consejo de Estado (u rgano consultivo de la correspondiente Comunidad autnoma), que ser preceptivo pero no vinculante - la sentencia declarar si existe o no vulneracin de la autonoma local constitucionalmente garantizada, determinando la titularidad o atribucin de la competencia controvertida, y resolver en su caso lo que procediere sobe las situaciones de hecho o de derecho creadas por la lesin de la autonoma local. 2. Las competencias municipales: Rgimen de las competencias propias y delegadas. Las competencias mnimas que los Municipios asuman (adems de las que asuman segn la legislacin estatal o autonmica) se entiende que son competencias propias (cuyo rgimen jurdico es diverso de las competencias delegadas por una Administracin superior): - las competencias propias se ejercen con autonoma - es decir, sin sujecin a controles o tutelas y bajo la propia responsabilidad - pero atendiendo siempre a la debida coordinacin en su programacin y ejecucin con las dems Administraciones publicas - la autonoma no se pierde por cooperar con administraciones superiores en instrumentos de cooperacin bilateral, convenios, o con la participacin del Municipio en rganos de cooperacin (ya que el Municipio mantiene sus poderes decisorios), pero ya se pierde cuando se le somete a tcnicas mas imperativas como la planificacin sectorial - ante la posibilidad de que el ejercicio de la competencia participada entre las administraciones superiores y la local no sea factible de divisiones y de su ejercicio coordinado, la Ley de Rgimen Local autoriza a resolver mediante procedimientos conjuntos - las competencias atribuidas por delegacin (lo que es infrecuente) se ejercen en los trminos del instrumento de delegacin (que puede prever formulas de direccin y control por el delegante), pero en todo caso habrn de respetar la potestad de autoorganizacin de los servicios de la entidad local. 3. Las competencias provinciales. Las competencias de la Provincia son un asunto complejo, porque se entremezclan los planos estatal, autonmico y local. Con el tiempo, la actividad de la Provincia (a travs de la Diputacin provincial que es su rgano de gobierno) se ha orientado al apoyo y suplencia de las competencias de los Municipios, y hacia la gestin de determinadas actuaciones (caminos, carreteras, Asilos de ancianos, Hospitales, etc).

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Actualmente, la Provincia - atiende a los Municipios para asegurar la prestacin en todo el territorio provincial de los servicios de competencia municipal - es el enlace de los Municipios con las Administraciones superiores, participando en la coordinacin de la Administracin local con la CCAA y el Estado - adems de las competencias que las leyes del Estado o de la CCAA asignen a la Provincia, la LBRL seala las siguientes: a) La coordinacin de los servicios municipales entre s para la garanta de su prestacin integral y adecuada b) La asistencia y la cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los Municipios, especialmente a los de menor capacidad econmica y de gestin c) La prestacin de los servicios de carcter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal d) La cooperacin en el fomento del desarrollo econmico y social, y en la planificacin en el territorio provincial e) En general, el fomento y la administracin de los intereses peculiares de la provincia. A estos efectos, la Diputacin, con sus fondos: - aprueba un plan provincial anual de cooperacin con las obras y servicios de competencia municipal - ha de asegurar el acceso de la poblacin de la provincia al conjunto de los servicios mnimos de competencia municipal. La Provincia, igual que el Municipio, puede ejercer funciones de ejecucin delegadas por la CCAA o el Estado (siempre, claro est, que le transfieran los medios personales, materiales y econmicos necesarios). Por otra parte, la LBRL establece la llamada gestin ordinaria de competencias autonmicas, esto es, la CCAA puede imponer obligatoriamente determinadas funciones a las Provincias; el profesor considera que esto puede ser inconstitucional al no respetar el principio de autonoma local. 4. El control sobre los entes locales. La autonoma del ente local depende tanto de las competencias que se le asignen, como del grado de independencia con que puede ejercer dichas competencias; en efecto: - si los controles y tutelas del Estado y la CCAA son muy fuertes -> la autonoma desaparece - por el contrario, si no hay posibilidades de control de los Entes locales -> se corren los riesgos propios del cantonalismo local. a) El control del Estado liberal sobre los entes locales. En el Estado liberal y centralista (segn el modelo francs importado a Espaa, y que llega hasta la CE de 1978) las Entidades locales estn subordinadas en su relacin con el Estado: - el Estado encarna la soberana nacional y no es concebible que encuentre en una parte de su territorio y poblacin otras voluntades parciales que puedan enfrentrsele - esta superioridad de la Administracin del Estado garantiza la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y los servicios pblicos (que es una caracterstica esencial del Estado centralista unitario), y adems le permite asumir el papel de defensor de los derechos ciudadanos contra los eventuales excesos de los poderes locales.

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Los principios y tcnicas desarrolladas para asegurar la subordinacin de los Entes locales al Estado parten del control estatal sobre los titulares de los rganos del gobierno local (el Alcalde era el representante del Estado: nombrado por el Estado); adems, el control sobre la legalidad y oportunidad de la actividad de los Entes locales se ejerca a travs de la que se ha llamado triloga de las formas de tutela: la anulacin, la aprobacin y la sustitucin - la tutela de anulacin (privilegiada con el previo efecto suspensivo del acto o actividad controlada) poda ejercerse de oficio o a travs de la resolucin de los recursos interpuestos por los particulares - la tutela de sustitucin permita al Estado reemplazar la actividad de los rganos ejecutivos de las entidades locales por la suya propia, cuando aquellos se negaban o retrasaban el cumplimiento de obligaciones legales - la tutela de aprobacin supona que, en determinadas materias (p.e. presupuestos, personal, ), las Autoridades locales no podan actuar solas o sin contar con el visto bueno de la Autoridad Estatal. b) La tutela municipal por el Tribunal Constitucional y la judicializacin de las relaciones de control y tutela. El TC ha concretado varios criterios en relacin con la autonoma local: - es inconstitucional la potestad de suspender o destituir de sus cargos a los Presidentes y miembros de las Corporaciones locales en caso de mala conducta, as como por motivos graves de orden pblico (dado el carcter representativo de los mismos) - es incompatible con la autonoma local la sustraccin de la potestad del Municipio de aprobacin de los presupuestos; sin embargo, es constitucional la posibilidad de limitar la asuncin de obligaciones (se entiende que por leyes generales) - es inconstitucional la regla segn la cual en las materias no confiadas a la exclusiva competencia de los Municipios y Provincias unos y otras actuaran bajo la direccin administrativa del Ministerio del Interior (pues otorga una potestad de direccin genrica a la Administracin del Estado que refleja una concepcin acerca de la posicin del Municipio y la Provincial que se opone al concepto de autonoma) - es constitucional la suspensin provisional (por el Subdelegado del Gobierno) de las ordenanzas y reglamentos locales incursas en infraccin legal, hasta que decida la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Por otra parte, las Entidades locales tienen la obligacin de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autnomas copias de los actos y acuerdos de las mismas - adems, existe la facultad de exigir informacin por parte de las Administraciones superiores y el deber de suministrarla est claro, pero lo que resulta muy problemtico es su real efectividad, ya que no se prevn sanciones efectivas ante los eventuales incumplimientos. Por lo dems, la Ley contempla dos supuestos de control gubernativo directo: - se admite la disolucin de los rganos de las Corporaciones locales: - pero esta disolucin solo puede acordarse en el caso de gestin gravemente daosa para los intereses generales que suponga el incumplimiento de obligaciones constitucionales - la facultad de disolucin corresponde al Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Gobierno de la CCAA (o a solicitud del Gobierno de la CCAA), requirindose el previo acuerdo favorable del Senado - a continuacin se nombra una comisin gestora provisional y se convocan elecciones - esta medida se ha aplicado para la disolucin del Ayuntamiento de Marbella - un caso especial es el de la Corporacin que enaltezca al terrorismo; en este caso la comisin gestora provisional dura hasta las prximas elecciones municipales; [creo que esto se ha aplicado en algunos Ayuntamientos vascos]

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- se prev asimismo la sustitucin de la actividad del Ente local por la Administracin del Estado o de las Comunidades Autnomas: - el precepto contempla el caso de una Entidad local que incumpliere las obligaciones impuestas directamente por la Ley (a pesar de tener garantizada la cobertura econmica para realizar esas obligaciones), de forma que tal incumplimiento afectase al ejercicio de competencias de la Administracin del Estado o de la Comunidad autnoma - si persiste el incumplimiento se proceder a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligacin a costa y en sustitucin de la Entidad Local. Fuera de estos supuestos de control no hay ms controles sobre la actividad de las Entidades locales que los problemticos, largos y poco eficaces, controles de legalidad ante la Jurisdiccin Contencioso-administrativa en los siguientes casos: 1) Cuando el acto de alguna Entidad local infrinja el ordenamiento jurdico. 2) Cuando el acto o acuerdo de la Entidad local menoscabe la competencia del Estado o de las Comunidades Autnomas, interfiera su ejercicio o se exceda en la propia competencia. 3) Cuando el acto o acuerdo atente gravemente al inters general de Espaa; en este caso, el acto o acuerdo se puede suspender cautelarmente. Las relaciones de control y tutela del gobierno sobre las corporaciones locales pueden llegar hasta: La prisin de los miembros de una corporacin local La amonestacin poltica de los autores de la infraccin correspondiente La eliminacin del municipio del mapa de entes locales
La disolucin de los rganos de las corporaciones locales en unos supuestos tasados

5. El status de los miembros de las Corporaciones locales. La Ley de las Bases de Rgimen Local de 1985 pretende que los miembros de las Corporaciones locales se profesionalicen al mximo (abandonado la anterior concepcin honorfica del cargo municipal que privilegiaba a las personas de posicin econmica desahogada); a este efecto se articulan dos tipos de medidas: 1) Facilitar, de una parte, el acceso de los vecinos a los cargos locales mediante la reserva de sus puestos de trabajo en el sector pblico o privado 2) La otra media es retribuirlos: - los miembros de las Corporaciones locales perciben retribuciones por el ejercicio de sus cargos cuando los desempean con dedicacin exclusiva - en este caso son dados de alta en el Rgimen General de la Seguridad Social - los miembros de las Corporaciones locales podrn percibir indemnizaciones en la cuanta y condiciones que acuerde el Pleno de la Corporacin - los miembros de las Corporaciones que trabajen en una empresa tienen derecho a obtener el tiempo indispensable para asistir a los rganos colegiados o delegaciones de las que forme parte. Para asegurar la tica y la imparcialidad en el comportamiento de los miembros de las Corporaciones locales se crea en cada Corporacin un Registro de Intereses, obligndoles a formular declaracin de sus bienes y de las actividades privadas que les proporcionen ingresos econmicos o afecten al mbito de competencias de la Corporacin. Adems, deben abstenerse en la deliberacin y votacin de asuntos cuando concurran causas de incompatibilidad por tener intereses particulares en dichos asuntos. Sobre la responsabilidad, la Ley de Bases, tras recoger la regla general de que los miembros de los rganos colegiados son responsables de los actos y acuerdos que hayan votado favorablemente, reitera las reglas generales: responsabilidad civil y penal frente a los particulares por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de sus cargos y exigible, en su caso, ante los Tribunales ordinarios.

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6. Rgimen de funcionamiento de las Corporaciones locales. a) Sesiones. Las sesiones que celebran los rganos colegiados de las Entidades locales (esto es, el Pleno, la Junta de Gobierno y los rganos complementarios que eventualmente puedan crearse) pueden ser de dos clases: - ordinarias con periodicidad preestablecida (depende del nmero de habitantes del Municipio) - extraordinarias (que pueden ser, a su vez, urgentes) - asimismo el Pleno celebra sesin extraordinaria cuando as lo decida el Presidente o lo solicite la cuarte parte de los miembros de la Corporacin. Salvo caso de fuerza mayor las sesiones se celebran en la Casa Consistorial y son pblicas, salvo el debate y la votacin en aquellos asuntos que puedan afectar al derecho fundamental de los ciudadanos. Por el contrario, las sesiones de la Junta de Gobierno son secretas. El orden del da de las sesiones lo fija el Alcalde y solo puede incluir aquellos asuntos que hayan sido previamente dictaminados, informados o sometidos a consulta de la Comisin informativa que corresponda (salvo razn de urgencia y ratificando el Pleno tal inclusin); en el orden del da de las sesiones ordinarias se incluya siempre el punto de ruegos y preguntas: - son nulos los acuerdos que no figuren en el orden del da de las sesiones extraordinarias (y de las sesiones ordinarias, salvo que hayan sido aceptados por el Pleno como asuntos urgentes) - los debates del asunto o asuntos a tratar sern ordenados por el Alcalde, que conceder y retirar la palabra, as como los turnos, y cerrar el debate - la votacin procede cuando finaliza el debate de un asunto: el voto de los Concejales es personal e indelegable - la votacin secreta slo est permitida para la eleccin y destitucin de personas. b) Grupos polticos. Los miembros de las corporaciones locales se constituyen en grupos polticos a efectos de su actuacin corporativa, salvo los miembros no adscritos. El Pleno de la corporacin, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podr asignar a los grupos polticos una dotacin econmica que deber contar con un componente fijo, idntico para todos los grupos y otro variable, en funcin del nmero de miembros de cada uno de ellos. c) Rgimen de acuerdos, de actos y de ordenanzas. A los acuerdos de los rganos de las corporaciones locales son aplicables, como actos administrativos que son, las reglas generales de funcionamiento de los rganos colegiados y de procedimiento previstas en la Ley 30/92 y adems, prioritariamente, las siguientes reglas de la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985: - el Pleno se constituye vlidamente con la asistencia un tercio de los miembros, que nunca podr ser inferior a tres - los acuerdos de las corporaciones locales se adoptarn mediante votacin ordinaria (esto es, no nominal nombrando uno a uno), como regla general, y por mayora simple de los miembros presentes; en caso de empate, se efectuar una nueva votacin y si persistiera el empate decidir el voto de calidad del Presidente - se requiere el voto favorable de la mayora absoluta, adems de cuando as lo disponga una ley, para la creacin y supresin de Municipios, entidades locales menores y alteracin de trminos municipales, delimitacin del termino municipal, etc. El Secretario extender acta de cada sesin, acta que una vez aprobada por el Pleno se transcribir en el Libro de Actas, autorizndola con la firma del Alcalde o Presidente y del Secretario.

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Los acuerdos que adopten las corporaciones locales se publican o notifican: - las ordenanzas, incluidos el articulado y acuerdos de las normas de los planes urbansticos se publican en el Boletn Oficial de la Provincia - los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de las corporaciones locales y sus antecedentes, as como a consultar los archivos y registros en los trminos que disponga la legislacin. Las ordenanzas de los Entes locales son verdaderos reglamentos; el procedimientos de elaboracin es: - se inicia con su aprobacin inicial en el Pleno - trmite de informacin pblica y audiencia a los interesados - resolucin de reclamaciones y sugerencias - aprobacin definitiva por el Pleno. d) Impugnacin de actos, acuerdos y ejercicio de acciones. Son aplicables a los actos y actividad de las corporaciones locales las reglas tradicionales y comunes aplicables a las restantes Administraciones pblicas: inmediata ejecutividad de los actos y acuerdos, revisin de oficio de los actos, responsabilidad por daos a los particulares en sus bienes o derechos, y recursos. La Ley de las Bases del Rgimen Local define las resoluciones que ponen fin a la va administrativa (para su ulterior impugnacin contenciosos-administrativa): - Las resoluciones del Pleno, los Alcaldes o Presidente y las Juntas de Gobierno (salvo en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobacin ulterior de la Administracin del Estado o de la Comunidad Autnoma, o cuando proceda recurso ante estas en los casos de delegacin) - Las resoluciones de autoridades y rganos inferiores en los casos que resuelvan por delegacin del Alcalde, del Presidente o de otro rgano cuyas resoluciones pongan fin a la va administrativa - Las resoluciones de cualquier autoridad u rganos cuando as lo establezca una disposicin legal. Finalmente, la LBRL establece que los actos y acuerdos de las Entidades locales pueden ser impugnados (legitimizacin procesal): - por el Estado y la CCAA (adems de las personas legitimadas) - los miembros de la corporacin que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos - la accin pblica permite ejercer (en nombre de la Entidad local) las acciones precisas en defensa de los bienes u derechos de la Entidad local (cuando, previo requerimiento, la Corporacin no lo hace). Qu actos de las Corporaciones Locales ponen fin a la va administrativa? Los del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno Los de las Autoridades anteriormente mencionadas y los de rganos inferiores en los casos que resuelvan por delegacin de stas Los del Pleno y las Juntas de Gobierno Los de los Alcaldes o Presidente

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Tema 11. La Administracin institucional 1. Los organismos pblicos estatales. La Ley 6/1997 de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE) define a los Organismos pblicos estatales como los creados bajo la dependencia o vinculacin de la Administracin General del Estado, para la realizacin de cualquiera de las actividades de ejecucin o gestin, tanto administrativa, de fomento o prestacin, como de contenido econmico, cuyas caractersticas justifiquen su organizacin y desarrollo en rgimen de descentralizacin funcional y les atribuye personalidad jurdica publica diferenciada, patrimonio y tesorera propios, as como autonoma de gestin. La denominacin genrica, Organismo pblicos, agrupa todas las Entidades de Derecho publico dependientes o vinculadas a la Administracin General del Estado; los Organismos pblicos estatales se clasifican en: - los Organismo autnomos realizan funciones fundamentalmente administrativas y se someten plenamente al Derecho publico - las Entidades pblicas empresariales realizan funciones de prestacin de servicios o produccin de bienes susceptibles de contraprestacin econmica y, an cuando son regidos en general por el Derecho privado, les resulta aplicable el rgimen de Derecho publico en relacin con el ejercicio de potestades publicas y con determinados aspectos de su funcionamiento - las Agencias Estatales creadas por la Ley 28/2006: se pretende que la mayora de los Organismos pblicos se transformen en Agencias. A estos dos tipos de Entes hay que sumar: - las Sociedades mercantiles estatales, que se rigen por el ordenamiento jurdico privado (salvo en aspectos presupuestarios y financieros) - las Fundaciones pblicas reguladas en la Ley 50/2002 de Fundaciones. Estos Organismos pblicos forman lo que se denomina descentralizacin funcional o huida de las Administraciones Pblicas hacia el Derecho privado. a) Rgimen general. La regulacin de los Organismos pblicos estatales parte de un rgimen general comn a todos los organismos pblicos: - su creacin que se hace por Ley: establece el tipo de Organismo publico, fines generales, Ministerio u Organismo de adscripcin, recursos econmicos, peculiaridades de su rgimen de personal, de contratacin, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que, por su naturaleza, exijan normas con rango de Ley - los Organismos autnomos dependen de un Ministerio (o de un rgano de ste), al que corresponde la direccin estratgica, la evaluacin y el control de los resultados de su actividad - las Entidades pblicas empresariales pueden depender, adems de un Ministerio, de un Organismo autnomo; adems, excepcionalmente pueden existir Entidades pblicas empresariales cuyos estatutos les asignen la funcin de dirigir o coordinara a otros Entes de la misma naturaleza - los estatutos se aprueban por Real Decreto: es la norma institucional de organizacin y funcionamiento - las modificaciones importantes de los Organismos pblicos estatales debern hacerse por Ley; en los dems casos, las modificaciones y refundiciones se hacen por Real Decreto - la extincin de los Organismos pblicos se produce por determinacin de una Ley, por Real Decreto acordado en el Consejo de Ministros, por el transcurso del tiempo de existencia sealado en la Ley de creacin, por cumplimiento de la totalidad de sus fines y objetivos, o cuando sus fines sean asumidos por los servicios de la Administracin General del Estado (o asumidos por las CCAA)

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- como ltima caracterstica de los Organismos pblicos estatales es su relativa autonoma patrimonial: adems de su patrimonio propio, podrn tener bienes y derechos adscritos, para su administracin, del patrimonio de la AGE. Como consecuencia de su personalidad jurdica diferenciada: - los Organismos pblicos estatales ostentan legitimacin procesal activa y pasiva para estar en toda clase de procesos y ejercer todo tipo de acciones como las restantes personas jurdicas (incluso interponer recursos de amparo en defensa de algunos de los derechos fundamentales, como el de garanta judicial efectiva) - sin embargo, no es suficiente esa legitimacin para justificar un enfrentamiento procesal del Organismo publico con la propia Administracin del Entre matriz que le crea y alimenta - por ello no es admisible que puedan impugnar los actos del Departamento ministerial a que est adscrito en la Jurisdiccin contencioso-administrativa (salvo que por Ley se haya dotado al organismo de un estatuto especfico de autonoma respecto al Ente matriz) - los actos emanados de los mximos rganos de direccin (unipersonales o colegiados) de los Organismos pblicos adscritos a la Administracin General del Estado ponen fin a la va administrativa (salvo que por una Ley se establezca otra cosa), lo que acenta la independencia del organismo pblico respecto al Ministerio de adscripcin. b) Organismos autnomos. Ejemplos de organismos autnomos: Instituto de la Juventud, el BOE, el Centro Nacional de Meteorologa, las Confederaciones Hidrogrficas, el Instituto de Turismo de Espaa, hasta unos 60 Organismos autnomos. La Ley define los Organismos autnomos como aquellos que se rigen por el Derecho administrativo y a los que se les encomienda, en rgimen de descentralizacin funcional y en ejecucin de programas especficos de la actividad de un Ministerio, la realizacin de actividades de fomento, prestacionales o de gestin de servicios pblicos: - su rasgo esencial y distintivo, frente a las Entidades pblicas empresariales, es su dependencia econmica de los Presupuestos estatales, sin admitir contrapartidas econmicas por sus servicios - funcionalmente en nada se diferencian los Organismos autnomos de los rganos ordinarios de la Administracin ministerial: - de hecho, aunque no lo diga la ley, los Organismos autnomos pueden tener encomendadas funciones de polica (y por lo tanto tener funciones autorizatorias o sancionadoras) - rasgos asimismo comunes con la Administracin es la libre designacin de los rganos superiores y directivos - el personal, sea funcionario o laboral, tiene los mismos trminos que los establecidos para la AGE - idntico es tambin el rgimen jurdico de los actos del Organismo autnomo, que estn tambin sometidos a la Ley 30/92 - en materia de recursos se ha acentuado la independencia del Organismo autnomo, de modo que tanto los recursos administrativos interpuestos contra sus actos como las reclamaciones previas en asuntos civiles y laborales son resueltas por el rgano mximo del Organismo autnomo (salvo que su Estatuto asigne la competencia a uno de los rganos superiores del Ministerio de adscripcin), poniendo fin a la va administrativa - tambin es similar el rgimen de contratacin de los Organismos autnomos, que se rige por las normas generales de contratacin de las Administraciones publicas - lo mismo cabe decir del rgimen presupuestario, econmico-financiero, de contabilidad, intervencin y de control financiero de los Organismos autnomos: es el establecido por la Ley General Presupuestaria para los rganos comunes de la Administracin Central.

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Los organismos autnomos: Son rganos regidos por el Derecho administrativo que realizan actividades prestaciones en rgimen de descentralizacin funcional Son rganos pblicos regidos por el Derecho privado Son rganos privados, regidos por el Derecho administrativo en rgimen de descentralizacin funcional Son rganos semi-pblicos, regidos por el Derecho mercantil que realizan un servicio pblico c) Entidades publicas empresariales. Ejemplos de Entidades pblicas empresariales: AENA, Agencia Espaola de Proteccin de Datos, AEAT, Autoridades Portuarias, RENFE-operadora, FEVE, CNMV, Instituto Cervantes, Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones y as hasta casi un centenar. La LOFAGE define a las Entidades publicas empresariales como Organismos pblicos a los que se encomienda la realizacin de actividades prestacionales, la gestin de servicios o la produccin de bienes de inters publico susceptibles de contraprestacin y que se rigen por el Derecho privado, excepto en la formacin de la voluntad de sus rganos, en el ejercicio de las potestades administrativas y en aquellos otros aspectos previstos en la Ley, en sus Estatutos o en la Ley General Presupuestaria. Las Entidades pblicas empresariales estn a mitad de camino entre los Organismos autnomos y las Sociedades mercantiles estatales, y se les aplica un rgimen jurdico mixto; las diferencias con los Organismos autnomos son: 1) la actividad de la Entidad pblica empresarial pueda generar ingresos que costeen su actividad de forma sustancial (aunque tambin pueden obtener financiacin parcial pblica) 2) al igual que en las sociedades estatales, esta actividad empresarial de la Entidad pblica empresarial se rige por el Derecho privado. Solamente el funcionamiento de sus rganos de gobierno y la toma de decisiones se rigen por el Derecho administrativo comn, tambin aplicable cuando ejercen las potestades administrativas necesarias para el cumplimiento de sus fines: - corresponde a la Jurisdiccin contencioso-administrativa enjuiciar los actos dictados en el ejercicio de potestades administrativas - los conflictos que se rigen por el Derecho privado se someten a los Tribunales civiles - el rgimen presupuestario, econmico-financiero, de contabilidad, intervencin y de control de las Entidades pblicas empresariales es el establecido en la Ley General Presupuestaria - la seleccin de personal directivo de esta Entidades, que se rige por el contrato laboral correspondiente de alta direccin, se realiza con arreglo a criterios de competencia profesional (no hay pues ninguna reserva a favor de los funcionarios); el resto del personal, igualmente laboral, ser seleccionado mediante convocatoria pblica basada en los principios de igualdad, mrito y capacidad. Los entes pblicos que realizan una actividad prestacional, gestionan un servicio o producen un bien susceptible de contraprestacin, regidas por el Derecho privado, excepto en algunos aspectos regulados por el Derecho administrativo son llamados: rganos semipblicos Entidades pblicas empresariales Sociedades de economa mixta Sociedad mercantil estatal

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d) Agencias estatales. Ejemplo de Agencia estatal: Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Publicas y la Calidad de los Servicios, adscrita al Ministerio de Administraciones Pblicas. El propsito es que los Organismo pblicos existentes en la actualidad (organismo autnomo y entidad pblica empresarial) se reconduzcan hacia la frmula organizativa de las Agencias Estatales: - la creacin de Agencias requiere una previa autorizacin por Ley, que determine el objeto de la misma; la iniciativa de creacin de las Agencias corresponde a los Ministerios competentes y se adscriben a los Ministerios que hayan ejercido la iniciativa de su creacin - las agencias son gobernadas por el Presidente, el Director y el Consejo Rector (con una Comisin de Control como rgano especializado del Consejo Rector) - el Presidente de la Agencia y de su Consejo Rector es nombrado y separado por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro que adscribe la Agencia - hasta la mitad de los miembros del Consejo Rector son nombrados por el Ministro de adscripcin, y el resto por CCAA, sindicatos, - el Director es el rgano ejecutivo de la Agencia, nombrado y separado por el Consejo Rector a propuesta del Presidente. En materia de organizacin la Ley reconoce a las Agencias estatales: - la Agencia dispone de un patrimonio propio, as como del patrimonio del Estado que se le adscriba - puede tener personal funcionario y laboral - la Agencia tiene capacidad para crear Sociedades mercantiles y Fundaciones mayoritariamente participadas - el sistema de financiacin de la Agencia se asemeja al previsto para las Entidades pblicas empresariales (dotado de mayor flexibilidad que el sistema de los Organismos autnomos) - adems de financiarse con las transferencias consignadas en los Presupuestos Generales del Estado, puede hacerlo con los ingresos propios que perciba como contraprestacin por las actividades que pueda realizar - la Agencia no puede recurrir al crdito, salvo que por Ley se disponga lo contario o se trate de menos del 5% de su presupuesto. Las cuentas anuales de las Agencias son sometidas a un control interno (control permanente de la Intervencin General del Estado) y a un control externo (el Tribunal de Cuentas); asimismo, las Agencias estan sometidas un control de eficacia (ejercido por el Ministerio de adscripcin) y a un control parlamentario (ya que las Agencias han de remitir anualmente un informe a las Cortes, y el Ministro de adscripcin [y el Presidente de la Agencia] puede ser requerido por las Comisiones de las Cmaras). e) Entes pblicos atpicos o aptridas. El articulo 6.5 de la Ley General Presupuestaria cre un cajn de sastre para incluir en l a todos los Entes atpicos ya creados o que pudieran crearse en lo sucesivo, refirindose a ellos como el resto de Entes del sector pblico estatal no incluidos en este articulo ni en los anteriores; es decir, aquellos que no eran ni Organismos autnomos ni Sociedades estatales, y por lo tanto no estn sujetos a la regulacin general, sino a sus peculiares Estatutos: - entre ellos figura la AEAT, el Consejo Econmico y Social y el Instituto Cervantes, que se rigen por su legislacin especfica, por las disposiciones de la Ley General Presupuestaria y supletoriamente por la LOFAGE - la Seguridad Social, a cuyas Entidades gestoras y Tesorera General la LOFAGE declara de aplicacin sus previsiones relativas a los Organismos autnomos (salvo las relativas al rgimen personal, econmico-financiero, patrimonial, presupuestario y contable, as como el relativo a la impugnacin y revisin de sus actos y resoluciones y a la asistencia jurdica que ser el establecido por su legislacin especifica)

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- tambin se remite a su legislacin especfica: el Banco de Espaa, la Comisin Nacional del Mercado de Valores, el Consejo de Seguridad Nuclear, el Ente pblico RTVE, las Universidades no transferidas, la Agencia de Proteccin de Datos, el Consorcio de la Zona especial de Canarias, la Comisin del Sistema Elctrico Nacional y la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones - finalmente, las Administraciones independientes (que veremos en un tema posterior) podrn calificarse a la vista de su Estatuto como Organismo autnomos, Entidades pblicas empresariales o Entes pblicos atpicos. 4. Entes instrumentales de Derecho privado. La sociedad mercantil. Son cuatro las posibles formas de utilizacin del Derecho privado en la organizacin del sector pblico: 1) Organismos de forma publica que desarrollan su actividad en rgimen de Derecho privado -> reconvertidos en la frmula de la Entidad pblica empresarial. 2) Fundaciones pblicas sometidas a la legislacin de fundaciones, reguladas en el Captulo XI de la Ley 50/2002 de Fundaciones. 3) Sociedades de capital pblico que cumplen fines de inters general - ejemplos: Olimpiadas de Barcelona (Holding Olmpico SA) y de la Expo 92 (Sociedad Estatal para la Exposicin Universal de Sevilla) - con ello se ha pretendido una alternativa al ms exigente y riguroso rgimen de control que supone el Derecho administrativo, sobre todo en materia de contratacin y rgimen funcionarial. 4) Sociedades de capital pblico que desarrollan actividades industriales en el mercado compitiendo en igualdad de condiciones que las empresas privadas - esta frmula se ha utilizado durante el franquismo para desarrollar la industrializacin del pas - no obstante, debido a la ideologa de liberalismo econmico (incompatible con un sector publico industrial o comercial), las empresas pblicas se han ido privatizando y prcticamente tan solo quedan aquellas empresas ruinosas que no son atractivas para la iniciativa privada. Para la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones del Estado, son sociedades mercantiles estatales: a) Las sociedades mercantiles estatales, con forma de sociedad annima, cuyo capital sea en su totalidad, directa o indirecta, de la Administracin General del Estado o de sus Organismos pblicos. b) Las que la participacin directa o indirecta en su capital social de las Entidades que integran el sector pblico estatal sea superior al 50%. - Adems, el Estado puede tener participacin minoritaria en empresas privadas (accionariado fiscal) o que el Estado participe en stas con la finalidad de fiscalizarlas (accionariado testigo o de presencia) o que reduzca su actividad a la fase inicial para apoyar proyectos privados problemticos (accionariado promotor). Las sociedades mercantiles estatales se rigen por las normas de Derecho mercantil, civil o laboral, pero no se liberan del todo del Derecho administrativo (en particular de las normas administrativas sobre contratacin). En definitiva, caben dos tipos de sociedades creadas por los Entes pblicos: - las que se crean para desarrollar actividades de inters general (pero no se liberan de las normas europeas sobre adjudicacin de contratos como se pretenda hasta ahora con su creacin) - las que se crean para competir u operar en el mercado en las mismas condiciones que otras empresas del sector privado (si bien su creacin es cada vez mas inverosmil en un escenario de liberalismo econmico y de reciente privatizacin del sector industrial del Estado) - en cuanto a la tutela funcional de las sociedades estatales, la Ley del Patrimonio de las Administraciones Publicas prescribe que corresponder al Ministerio al que est atribuida.

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5. Las Fundaciones pblicas. Una Fundacin pblica es una persona jurdico-privada sin nimo de lucro, dotada de un patrimonio afectado a fines de inters general y gobernada, bajo la tutela de la Administracin, por particulares organizados en un patronato: - la constante tentacin de huir del Derecho administrativo por donde fuere ha encontrado en la fundacin privada otra manera de gestionar con amplio margen de discrecionalidad y ausencia de control - la Ley de Fundaciones permite a cualesquiera Administraciones Pblicas crear fundaciones privadas y regula las fundaciones del sector pblico estatal, dejando que cada Comunidad Autnoma haga lo propio en su mbito. La Ley considera fundaciones estatales aquellas en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) que se constituyan con una aportacin mayoritaria, directa o indirecta, de la Administracin General del Estado, sus organismos pblicos o dems Entidades del sector pblico estatal b) que su patrimonio fundacional, con un carcter de permanencia, est formado en ms de un 50% por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas Entidades. La creacin de la fundacin pblica estatal deber ser autorizada por acuerdo del Consejo de Ministros; el rgimen de funcionamiento se somete a las siguientes normas (aplicables con preferencia a las de la Ley de Fundaciones): 1) No podrn ejercer potestades pblicas y solo aquellas actividades relacionadas con el mbito competencial de las entidades del sector pblico estatal fundadoras. 2) El protectorado de estas fundaciones se ejercer, con independencia del mbito territorial de actuaciones de las mismas, por la Administracin General del Estado. 3) La seleccin de personal deber realizarse con sujecin a los principios igualdad, merito, capacidad y publicidad de la correspondiente convocatoria y ser personal laboral y no funcionarial. 4) La contratacin se ajustar a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad, salvo que la naturaleza de la operacin a realizar sea incompatible con estos principios. 5) Cuando la actividad exclusiva o principal de la fundacin sea la disposicin dineraria de fondos, sin contraprestacin directa de los beneficiarios para la ejecucin de actuaciones o proyectos especficos, dicha actividad se ajustar a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad, siempre que tales recursos provengan del sector pblico estatal. - no obstante, estas reglas no se aplican a las fundaciones integradas en el Patrimonio Nacional ni a las Fundaciones Publicas Sanitarias. 6. Organismo especializados locales. La gestin directa de los servicios pblicos es la que realizan las Corporaciones locales por s mismas; las formulas organizativas de gestin directa para el desempeo de las funciones y servicios pblicos locales son: a) Gestin por la propia Entidad local, con dos modalidades: - gestin directa sin rgano especial de administracin (p.e. esta modalidad debe seguirse necesariamente para la prestacin de servicios que impliquen el ejercicio de la autoridad) - la Corporacin local asume su propio riesgo sin intermediarios, y todos los poderes de decisin y gestin - el servicio es atendido mediante personal de plantilla retribuido con fondos del presupuesto ordinario - gestin directa por organizacin especializada a cargo de un Consejo de Administracin y un Presidente que recae en un miembro de la Corporacin - se trata en todo caso de una organizacin no personalizada [sin personalidad jurdica], pero dotada de una mayor autonoma financiera dentro del presupuesto nico de la Corporacin

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b) Gestin mediante organizacin especializada, con las dos modalidades conocidas: Organismo autnomo local o Entidad publica empresarial local - su creacin, modificacin, refundicin y supresin corresponde al Pleno de la Entidad local quien aprobar sus Estatutos - el titular del mximo rgano de direccin (Presidente o Director) deber ser un funcionario de carrera o laboral de las Administraciones Publicas o un profesional del sector privado, titulado superior en ambos casos y con mas de cinco aos de ejercicio profesional en el segundo - en los Organismos autnomos locales deber existir un Consejo rector, y en las Entidades pblicas empresariales locales deber existir un Consejo de Administracin c) Sociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca ntegramente a la Entidad local o a un Ente publico de la misma; para las sociedades mercantiles locales valen las mismas consideraciones efectuadas sobre las estatales (salvando la distancia): - se ha de optar por una de las formas de sociedad mercantil de responsabilidad limitada - se regirn ntegramente, cualquiera que sea su forma jurdica, por el ordenamiento jurdico privado (salvo las materias en que les sea de aplicacin la normativa presupuestaria, contable, de control financiero, de control de eficacia y contratacin) - adems en la escritura de constitucin constar el capital, que deber ser aportado ntegramente por la Entidad local o un Ente pblico de la misma. La gestin indirecta es la que tiene lugar a travs de particulares (mediante la concesin, el concierto o el arrendamiento de servicios). 7. La administracin institucional en las Comunidades Autnomas. La creacin del Estado de las Autonomas ha facilitado la proliferacin de Entidades de descentralizacin funcional, dotadas de personalidad jurdica acogidas al Derecho pblico o al privado, debido a dos motivos principales: - el sistema de transferencias facilit que, al asumir los traspasos, las CCAA tuvieron que mantener el sistema organizativo preexistente para proteger la continuidad de las prestaciones - adems, las CCAA han recurrido a estas tcnicas organizativas en busca de una mayor agilidad y flexibilidad en la actividad administrativa - en cuanto a la legitimacin formal hay que reconocer que las CCAA estn capacitadas para su creacin, a partir de su potestad organizativa, connatural con el principio de autonoma. Entre los sectores en que mayor ha sido la creacin de Entes institucionales autonmicos figuran los servicios asistenciales y sanitarios, fomento del desarrollo econmico y medio ambiente, juventud, etc. 8. Empresas de economa mixta. En la frontera entre las organizaciones pblicas y las privadas se encuentra la empresa de economa mixta: es un organismo en que se unen los Entes pblicos y los particulares (aportando unos y otros una parte del capital [sin cuotas prefijadas, esto es, el Ente pblico puede ser mayoritario o minoritario]) con vistas a realizar una actividad de servicio pblico. Actualmente, la sociedad de economa mixta se contempla como una modalidad del contrato de gestin de servicios pblicos (junto otras modalidades como con la concesin, la gestin interesada y el concierto). La nota principal de las empresas de economa mixta es: Que es una institucin fronteriza entre lo pblico y lo privado Que presta un servicio pblico Que une a un ente pblico y otro privado en su aportacin de capital Que su funcionamiento es en rgimen de Derecho privado

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Tema 12. Las Administraciones independientes 1. Idea general y concepto de Administraciones independientes. Existen Administraciones independientes del poder ejecutivo (esto es, del Gobierno): - el Gobierno no tiene el poder de nombramiento o destitucin de los directivos del Ente (o tiene poder limitado) - se trata, pues, de una cierta independencia orgnica, antesala de una cierta independencia funcional: - en las administraciones independientes sus directivos estn blindados frente a la jerarqua del Gobierno, y por ello pueden desconocer sus rdenes y directrices sin el riesgo de ser cesados - las Administraciones independientes existen sobre todo en el mbito estatal, pero tambin autonmico e incluso local - pero, dice el profesor, estas Administraciones no son tan independientes de la directrices del Gobierno como a primera vista pudiera parecer. Son varios los motivos de las limitaciones al poder gubernamental sobre las Administraciones independientes: - las Administraciones independientes estn especializadas en la gestin de actividades directamente relacionadas con los derechos fundamentales o con relevantes funciones econmicas (entes reguladores: bancos centrales, bolsas de valores, defensa de la competencia, telecomunicaciones, energa, etc) - por ejemplo, nombramientos por un plazo de cuatro aos en el caso del Banco de Espaa, Comisin Nacional del Mercado de Valores, Consejo de Seguridad Nuclear, - nombramientos por el Parlamento para un determinado plazo: Consejo de RTVE - nombramiento por otros Entes: Autoridad Portuaria. La mayor o menor independencia de un organismo respecto al Gobierno no tiene relacin con la aplicacin de un rgimen de Derecho publico o privado; sin embargo, es frecuente aprovechar la coartada de la necesidad de la independencia funcional como excusa para huir del Derecho publico (en especial de los procedimientos de seleccin de contratistas y de personal, en beneficio de la discrecionalidad). Son ejemplos prototpicos de autonoma institucional constitucionalmente garantizada Universidades, Colegios profesionales, Consejo de Estado y Defensor del Pueblo Solamente el Consejo de Estado Las Universidades y Federaciones deportivas Universidades y RTVE Son ejemplos de Administraciones independientes no previstas en la Constitucin, entre otros: Consejo de Seguridad Nuclear y el Banco de Espaa La Administracin electoral y RTVE Las Universidades, la Administracin electoral y el Consejo de Seguridad Nuclear La Agencia de Proteccin de datos, el Consejo de Estado y el Tribunal Constitucional

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Tema 13. La Administracin corporativa 1. Concepto y naturaleza jurdica. Las Corporaciones no territoriales (o Entes pblicos asociativos) pueden definirse como asociaciones forzosas de particulares creadas por el Estado: - desempean funciones de inters general con carcter monopolstico (adems de defender y gestionar los intereses privativos de sus miembros) - estn en el lmite entre los entes pblicos y los privados, lo que se traduce en la aplicacin de un rgimen jurdico mixto (pblico y privado) - estas asociaciones tienen personalidad jurdica pblica - estn sometidas a la Jurisdiccin Contencioso-administrativa - se trata de los Colegios profesionales, las Cmaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegacin, las Cofradas de pescadores y organizaciones anlogas; adems, se incluyen las Federaciones Deportivas y las Comunidades de Regantes. Estas Administraciones corporativas estn formadas por un grupo humano definido en funcin de una comunidad de intereses o por el ejercicio de una determinada actividad: - permiten una descentralizacin funcional porque el Estado (aunque crea estas organizaciones) no manda sobre ellas, pues estas corporaciones se gobiernan a travs de representares elegidos por sus miembros - estas corporaciones no gravan el presupuesto del Estado, pues su sostenimiento corre a cargo de las cuotas de los miembros de la Corporacin (y los titulares de sus rganos no perciben por ello emolumentos): el Estado se ahorra crear una institucin para regular estos colectivos. Las corporaciones se distinguen de las asociaciones privadas y de los sindicatos: - en primer lugar, por el origen pblico de su constitucin (se crean por un acto de poder que define su estructura y fines) - adems, por la obligatoriedad indirecta de la integracin de sus miembros (porque es un requisito para el ejercicio de determinada profesin o actividad, o para ostentar la titularidad de un derecho) - las organizaciones corporativas tienen carcter monopolstico (existe una nica organizacin corporativa para operar con determinadas finalidades y sobre un mismo colectivo). Consecuentemente con estos elementos de Derecho pblico (asignacin de fines pblicos, creacin por acto de poder, encuadramiento forzoso o forzado, ejercicio de funciones publicas de atribucin directa o delegadas por el Estado o Comunidad Autnoma, y organizacin monopolstica) y de la subsistencia de elementos privados (base social privada, defensa de intereses privados de sus miembros, sostenimiento econmico a cargo de estos sin financiacin pblica, autogestin, atenciones sociales a sus miembros) a las Corporaciones se las dota de un rgimen jurdico mixto: - lo esencial de su actividad (es decir, la actividad relacionada con sus fines institucionales y la actividad relativa al funcionamiento de su estructura orgnica) se somete al Derecho pblico y a la Jurisdiccin Contencioso-administrativa - la actividad medial, la logstica o intendencia del organismo se somete al Derecho privado (por eso los empleados no son funcionarios pblicos, ni sus contratos son administrativos, ni sus bienes se consideren de dominio publico, ni se aplican las reglas de la contabilidad publica ni los controles son los previstos en la legislacin presupuestaria que controlan la Intervencin del Estado y el Tribunal de Cuentas). Cul es la definicin ms correcta de corporacin pblica o ente pblico asociativo? Ente no territorial con potestades administrativas Ente pblico con una finalidad de inters general Asociacin pblica de base privada Asociacin profesional de carcter pblico

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Las Cmaras oficiales Son entes privados que asesoran y colaboran con la Administracin pblica en determinadas materias Persiguen, principalmente, el cumplimiento de los fines privados de quienes las forman Son entes pblicos gestionados por los profesionales privados del ramo al que se refieran Son corporaciones de Derecho pblico con personalidad jurdica plena y un fin privado 2. El marco constitucional. El artculo 36 de la CE se refiere a los Colegios profesionales y el artculo 52 a las Cmaras. El Tribunal Constitucional ha sealado la obligatoriedad de la pertenencia a los Colegios profesionales, a pesar de ser incompatible con la libertad [negativa] de asociacin (nadie est obligado a asociarse). Por otra parte, a los trabajadores de la Administracin pblica no se les exige colegiacin (por ejemplo, Economistas, Ingenieros, etc), excepto a los Mdicos de la Seguridad Social que s que se les exige. El TC tambin ha declarado la constitucionalidad de la afiliacin obligatoria a las Cmaras de Comercio, Industria y Navegacin. El TC ha admitido la adscripcin forzosa a las Federaciones deportivas para participar en competiciones deportivas oficiales, as como para practicar deporte profesional. 3. Delimitacin, naturaleza y rgimen jurdico de las Corporaciones pblicas. Las Cmaras y los Colegios profesionales estn incluidos en el trmino Corporaciones publicas o Corporaciones de Derecho pblico: - como ya se ha sealado, el rgimen jurdico de estas Corporaciones es mixto debido a que coexisten elementos pblicos y elementos privados - aplicacin del Derecho pblico as como el sometimiento de todos los actos al enjuiciamiento de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa en lo referente a la constitucin de sus rganos y aplicacin del sistema electoral propio, a la actividad corporativa, y sus actos son administrativos cuando ejercen sus competencias frente a los miembros de la Corporacin: rgimen de admisiones o de colegiacin, sanciones disciplinarias, actividad certificante, y funciones o actos anlogos - sujecin al Derecho privado (y consiguiente competencia de la Jurisdiccin civil) de la actividad instrumental o logstica de las Corporaciones en relacin con terceros no miembros (como es el rgimen de sus empleados, que no son funcionarios), as como la actividad contractual (que origina contratos de Derecho civil y no administrativos, y en consecuencia no se aplican las especialidades de la contratacin administrativa), o la gestin de su propio patrimonio. Las Corporaciones estn legitimadas para impugnar los actos o disposiciones del Estado o de las CCAA a cuyo control o tutela puedan estar sujetas (lo cual es inadmisible en los Entes institucionales).

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4. Los Colegios profesionales. Los Colegios profesionales constituyen en nuestro Derecho el ejemplo ms tpico de los Entes corporativos: - en la base y fundamento de los Colegios profesionales est la idea de que el ejercicio de determinadas profesiones (para las que se requiere una aptitud definida o garantizada por una titulacin estatal) debe condicionarse a una autorizacin y disciplina especifica, que el Estado transfiere a las corporaciones profesionales - la Ley de Colegios Profesionales los define como Corporaciones de Derecho publico, amparadas por la Ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurdica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines - los fines se enuncian con una frmula general: Son fines esenciales de estas Corporaciones la ordenacin del ejercicio de las profesiones, la representacin institucional exclusiva de las mimas cuando estn sujetas a colegiacin obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la proteccin de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados - tradicionalmente la creacin de una organizacin colegial era por disposicin reglamentaria, pero ahora se establece por Ley a peticin de los profesionales interesados. En materia de organizacin, los Colegios profesionales se organizan en mbitos territoriales de distinta extensin, crendose entonces una organizacin de segundo grado: los Consejos Generales (que no existe cuando el Colegio tiene mbito nacional): - la Ley prohbe el numerus clausus [una especie de derecho de admisin que depende de si hay muchos o pocos colegiados]; por lo tanto, quien ostente la titulacin requerida y rena las condiciones sealadas estatutariamente tiene derecho a ser admitido en el Colegio profesional que corresponda - por otra parte se mantiene la colegiacin obligatoria: ser requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas la incorporacin al Colegio; desde 1996 se puede uno colegiar en cualquier colegio para poder ejercer la profesin en cualquier parte del territorio nacional - en cualquier caso los Colegios profesionales no pueden recomendar honorarios (y mucho menos, como se haca antiguamente, fijar las tarifas). Aunque antiguamente los Colegios profesionales dependan de un Ministerio (y por tanto los actos de los Colegios se podan recurrir ante la Administracin), actualmente los Colegios gozan de plena autonoma, y por tanto sus actos, una vez agotados los recursos corporativos, son recurribles ante la Jurisdiccin Contencioso-administrativa. Para el ejercicio de una de las profesiones en las que es precisa la colegiacin Debe superarse una oposicin y, luego, colegiarse Solamente es preciso colegiarse en algunos casos establecidos por la ley Siempre que se tenga la titulacin exigible, debe proceder a su colegiacin, que es obligatoria La normativa liberalizadora de 1996 eximi de la obligacin de colegiarse

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Tema 14. Administracin consultiva y de control 1. Problemas generales y clases de rganos consultivos. Los rganos con competencias resolutorias (denominados rganos activos) necesitan del apoyo tcnico de los rganos consultivos para preparar sus decisiones; el rgano consultivo puede ser unipersonal o colegial, estable o transitorio, de comunicacin directa o indirecta o a travs de un procedimiento formalizado. Problemas generales de los rganos consultivos: - la posibilidad de que los rganos activos puedan realizar consultas est originando una cierta paralizacin de la accin administrativa - en efecto, la resistencia a tomar decisiones, las maniobras dilatorias (p.e. la creacin de comisiones), la inercia y la lentitud son defectos indiscutibles de las Administraciones contemporneas - todo ello para evitar la responsabilidad en la toma de decisiones - de la consulta-informacin se est pasando a la consulta-negociacin - hay una bsqueda obsesiva por la omnirepresentacin, de la unanimidad y del consenso que da lugar a la parlisis que se observa en muchas instituciones. Clases de rganos: - entre las tcnicas consultivas clsicas destaca la colegialidad - la estructura consultiva colegial suele implicar un cierto distanciamiento entre el rgano consultado y el asistido, que se comunican a travs de un procedimiento formalizado - la peticin de la consulta y el dictamen se producen por escrito, incorporndose al expediente o procedimiento en que se han producido - estos rganos cumplen, a la vez que una funcin asesora, una cierta funcin de garanta respecto de los administrados - los rganos consultivos de apoyo inmediato que asesoran a los rganos operativos sin seguir un procedimiento formalizado y de los que son un simple instrumento sin relevancia externa - el rgano informante suele estar jerrquicamente subordinado al rgano decisorio - el informe puede manifestarse oralmente o por escrito, as como la peticin de la asistencia, y no es obligatoria su incorporacin al procedimiento - aunque se compongan de varias personas, la estructura de estos rganos no es colegial, sino jerrquica (un jefe y varios subordinados) - a este tipo de organizacin consultiva responden: los Estados Mayores de los Ejrcitos, y las secretaras generales tcnicas, los gabinetes de los Ministros en la Administracin civil, las asesoras jurdicas y econmicas, etc. 2. El Consejo de Estado. a) El Consejo de Estado a partir de la Constitucin de 1978. El Consejo de Estado es el supremo rgano consultivo del Gobierno, y la CE remite a una Ley orgnica la regulacin de su composicin y competencia; adems, su dictamen es preceptivo en el ejercicio de la delegacin de materias de titularidad estatal a las CCAA.

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b) Rgimen, naturaleza, competencias y funciones del Consejo de Estado. El Consejo de Estado est configurado como rgano consultivo, con separacin orgnica del Gobierno, pero cuyos miembros son en su inmensa mayora de nombramiento gubernamental: - debido a esta separacin orgnica y a que sus dictmenes son preceptivos (y en algunos casos vinculantes) se puede cuestionar si el Consejo de Estado es realmente un rgano consultivo o ms bien un rgano de control (que dice el profesor es ms adecuado) - como rgano consultivo: - el dictamen del Consejo de Estado es preceptivo en determinadas materias (p.e. la delegacin a las CCAA de materias de titularidad estatal) - pero adems, acta como rgano consultivo en cualquier asunto que le solicite el Gobierno, Ministros y Consejeros de las CCAA - realizar estudios, informes o memorias que el Gobierno le solicite y elaborar las propuestas legislativas o de reforma constitucional que el Gobierno le encomiende - en realidad cuando se pide la opinin del Consejo de Estado no es porque dicha opinin sea interesante, sino porque el dictamen del Consejo de Estado refuerza la decisin del Gobierno (le da una autoritas institucional) - como rgano de control: - el Consejo de Estado est investido de caractersticas propias de los rganos judiciales (ejerce la funcin consultiva con autonoma orgnica y funcional para garantizar su objetividad o independencia) - y por la finalidad de sus intervenciones (velar por la observancia de la CE y del resto del ordenamiento jurdico) - el control que ejerce el Consejo de Estado es bsicamente jurdico, pero puede extender sus opiniones a la oportunidad y conveniencia de los proyectos que se le consultan - es un rgano constitucional decisorio (relativamente) de los conflictos de competencias entre la Administracin y los Tribunales (a travs de la participacin en el Tribunal de Conflictos de Jurisdiccin) - y finalmente tiene una funcin filantrpica [dice el profesor]: crear una categora de Consejeros natos vitalicios para los exPresidentes del Gobierno. Competencias: - el Consejo de Estado debe de emitir informes en cuantos asuntos se sometan a su consulta - adems, puede elevar al Gobierno propuestas que juzgue oportunas (esto es, puede hacer informes aunque no se le hayan solicitado) - las competencias ms importantes son las de informe preceptivo, en las que el Consejo de Estado acta como rgano de control jurdico: - anteproyectos de la reforma de la CE, cuando la propuesta no haya sido elaborada por el propio Consejo - anteproyectos de leyes o de disposiciones reglamentarias que hayan de dictarse en ejecucin, cumplimiento y desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del Derecho comunitario europeo - ejercicio de la funcin legislativa y reglamentaria (p.e. sobre los proyectos de decretos legislativos, o las disposiciones que afecten al propio Consejo) - interpretacin de tratados o acuerdos internacionales - determinadas relacin del Estado con las CCAA (transferencias o delegacin de competencias, impugnacin ante el TC de resoluciones autonmicas, ) - aunque se dice que el informe del Consejo de Estado sobre estas materias es preceptivo [es un control de legalidad ex ante], en realidad la omisin del informe no tiene consecuencias jurdicas ya el Tribunal Supremo puede hacer un control de legalidad ex post.

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Los dictmenes del Consejo de Estado no son vinculantes (salvo que la ley disponga lo contrario); no obstante, no se facilita el disentir del informe del Consejo de Estado: - se establece una limitacin que afecta a los Ministros: - el Ministro que realiza una consulta preceptiva al Consejo de Estado y disienta del dictamen -> pierde la competencia a favor del Consejo de Ministros para resolver ese asunto - si el Ministro resuelve por s mismo, su acuerdo estara afectado por de un vicio de incompetencia jerrquica - se establece tambin una carga formal que afecta a todas las disposiciones y resoluciones informadas por el Consejo (cuya inobservancia no tiene ninguna sancin o relevancia jurdica) - en el caso de disentimiento, el rgano que ha solicitado la consulta debe hacer constar que la resolucin se adopta odo el Consejo de Estado (lo que equivale a decir que no se ha seguido su opinin) - en caso de que no se disienta se utiliza la frmula de acuerdo con el Consejo de Estado - el dictamen ser tambin preceptivo para las CCAA que carezcan de rgano consultivo propio en los mismos casos previstos por la ley para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes - finalmente, una vez que el Consejo de Estado ha dictaminado sobre un asunto, el asunto no puede remitirse a ser informado por ningn otro rgano de la Administracin del Estado. El Consejo de Estado se puede definir como: Un rgano jurisdiccional de carcter administrativo Un rgano de gobierno Un rgano administrativo de carcter cuasi-judicial Un rgano consultivo independiente con funciones de control 3. Los Consejos consultivos autonmicos. La CE no descarta que la actuacin del Consejo de Estado se extienda al mbito autonmico, pero tampoco la impone -> se han creado homlogos territoriales que ofrecen una garanta de control de la legalidad anloga a la que practica el Consejo de Estado: - el TC estim lcita la sustitucin del informe preceptivo del Consejo de Estado por el que pudieran dictar unos Consejos Consultivos autonmicos en relacin al ejercicio de competencias en su respectiva Comunidad - la mayora de las CCAA se han dotado de rganos consultivos anlogos al Consejo de Estado - un caso particular es el de Catalua, que dispone de 2 rganos consultivos: - el Consejo Consultivo: vela porque las normas estatales y autonmicas guarden el respeto debido a la CE y al Estatuto - la Comisin Jurdica Asesora: cuya funcin es la salvaguarda de la mera legalidad de los decretos legislativos, reglamentos y disposiciones generales - todos los Consejos Consultivos se configuran como rganos colegiados. En su funcin de control de la legalidad ordinaria de los actos (tanto de la Administracin Autonmica como de los Entes locales), estos rganos consultivos sustituyen al Consejo de Estado emitiendo dictmenes; tambin la CCAA (y los Entes locales) pueden solicitar informes no vinculantes sobre otras materias.

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4. Asesoramiento jurdico, representacin y defensa en juicio de la Administracin. El crecimiento de las tareas y de la organizacin administrativa ha hecho necesario crear un servicio permanente de asesoramiento jurdico de la Administracin del Estado: - esta funcin de asesoramiento jurdico del Estado se vincula orgnicamente a los cometidos de su representacin y defensa en juicio -> una misma organizacin y cuerpo de funcionarios (el Cuerpo de Abogados del Estado) asume todas estas misiones - pero el asesoramiento jurdico no es competencia exclusiva del Cuerpo de Abogados del Estado: - en el Ministerio de Justicia, la funcin asesora corre a cargo de los Cuerpos de Letrados de la Direccin General de los Registros y del Notariado, y del Cuerpo de Letrados del Ministerio de Justicia - en la Administracin Militar se encomienda a los Cuerpos Jurdicos de los Ministerios del Ejrcito, Marina y Aire (cuyos miembros, Auditores, integrados en el Cuerpo Jurdico de la Defensa, asumen tambin las funciones propias de la Justicia militar) - tambin existe el Cuerpo de Letrados de la Administracin de la Seguridad Social - las Administraciones autonmicas y Entes locales han creado sus propios Cuerpos de funcionarios letrados (o se sirven de abogados libres). Los Abogados del Estado pueden asumir la representacin y defensa en juicio de las autoridades, funcionarios y empleados del Estado, sus Organismos pblicos y rganos constitucionales, cualquiera que sea su posicin procesal, cuando los procedimientos se sigan por actos u omisiones relacionados con el cargo. 5. Los Tribunales de Cuentas. Los Tribunales de Cuentas llevan un control externo de naturaleza contable, financiero y de carcter sucesivo [esto es, el control tiene lugar sobre una actividad administrativa ya realizada]. a) El Tribunal de Cuentas del Estado. El Tribunal de Cuentas es el supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica del Estado, as como del sector pblico [tambin vigila las cuentas de los partidos polticos]: - depende directamente de las Cortes Generales, y ejerce sus funciones por delegacin de ellas en el examen y comprobacin de la cuenta general del Estado - remite a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando procede, comunica las infracciones o responsabilidades en que se hubiere incurrido - la competencia no se cie al sector pblico estatal, sino que se extiende al control econmico y presupuestario de las CCAA y de las Corporaciones locales. Realmente, el Tribunal de Cuentas es poco operativo: - se compone de 12 Consejeros (que eligen al Presidente) y que son designados la mitad por cada una de las Cmaras por mayora de 3/5, por periodos de 9 aos; esto es, es un organismo muy poltico - es ms bien un rgano justificador y santificador de las cuentas pblicas (y de las cuentas de los partidos polticos) que un verdadero rgano fiscalizador - sus resoluciones son revisables por la Jurisdiccin contencioso-administrativa.

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La funcin ms visible es la funcin pblica fiscalizadora: - esta funcin consiste en valorar genricamente el sometimiento de la actividad econmico-financiera del sector pblico a los principios de legalidad, eficiencia y economa - en particular se realizan informes sobre la ejecucin de los programas de ingresos y gastos pblicos - no declara responsabilidades personales directas para los gestores pblicos, ni es susceptible de recursos. El rgano externo supremo, de fiscalizacin y control de la gestin econmica del Estado y de todo el sector pblico es: La Jurisdiccin econmica-administrativa El Defensor del Pueblo, seccin econmica El Consejo de Estado El Tribunal de Cuentas b) Los Tribunales de Cuentas Autonmicos. La posible existencia de rganos de control externo autonmicos (OCEX, denominacin que cubre a los consejos, cmaras o sindicatura de cuentas creadas por las CCAA) no se deduce directamente de la CE, sino del bloque de constitucionalidad. El TC se ha pronunciado sobre los Tribunales de Cuentas autonmicos: - si bien la funcin fiscalizadora del Tribunal de Cuentas puede extenderse a todo el sector pblico (incluidas las CCAA y las Corporaciones locales), el mbito principal y preferente de su ejercicio lo constituye la actividad financiera del Estado y del sector pblico estatal - si bien el Tribunal de Cuentas es el organismo fiscalizador de la actividad financiera pblica, no tiene porqu ser el nico - es posible la existencia de rganos fiscalizadores distintos del Tribunal de Cuentas con la condicin de que ste mantenga una relacin de supremaca frente al resto - la competencia de los OCEX autonmicos no excluye ni es incompatible con la que corresponde al Tribunal de Cuentas.

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