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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 1

Apuntes sobre Conceptos Desarrollados por Martim Smolka


respecto del Mercado del Suelo y el Impuesto a la Propiedad
en Amrica Latina. Documento de Trabajo

Apuntes tomados por Carlos Morales
Schechinger a partir de diversas conferencias
dictadas por Martim O. Smolka complementados
con informacin propia.
Martim Smolka
Senior Fellow y Director del Programa de
Latinoamrica y el Caribe del Lincoln Institute of
Land Policy.
Carlos Morales Schechinger
Profesor de la Facultad de Arquitectura de la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico y del
Lincoln Institute of Land Policy.
Asume enteramente la responsabilidad de estos
apuntes y su reproduccin no est autorizada.

El funcionamiento del mercado de suelo urbano en Amrica Latina es bastante problemtico.
Esto se percibe a travs de sntomas como la presencia de precios del suelo servido muy
elevados que conviven, y a la vez son la causa, de una ocupacin informal igualmente elevada.
Estos fenmenos parecen resultar de una incapacidad estructural del mercado de producir una
oferta suficiente de suelo servido a precios accesibles.
Los administradores urbanos, sobretodo los de la hacienda local, tpica y recurrentemente
consideran que el funcionamiento del mercado del suelo y las secuelas de informalidad
provienen de factores o problemas extra-urbanos, fuera de su rbita de responsabilidad. Mas
especficamente, consideran que tienen su origen en factores macroeconmicos tales como las
polticas de empleo y de ingreso. Consideran que son problemas que se expresan en la ciudad
pero no son de la ciudad. En consecuencia, la poltica fiscal local suele buscar ser neutra con
relacin a esos problemas y que en el mejor de los casos representan tan slo un parmetro a
considerarse para la operacin tributaria. Se afirma, por ejemplo: que los costos administrativos,
incluso de registro catastral, no justifican el esfuerzo de recaudar el impuesto a la propiedad
inmobiliaria en las reas pobres, que el impuesto representa una carga insoportable para los
pobres, y otros ms.

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En este texto, refutamos estas afirmaciones argumentando que una parte nada despreciable de
la responsabilidad del estado de las cosas - los precios altos, la informalidad, la insuficiente
oferta de suelo servido a precios accesibles y dems debe ser asumida por la mala gestin del
impuesto a la propiedad inmobiliaria, ms precisamente por la baja carga fiscal sobre el valor del
suelo.
En la primera parte, presentaremos algunas evidencias empricas sobre los altos precios del
suelo y de los problemas de la informalidad; seguidas de explicaciones sobre los factores
determinantes de los precios del suelo servido en las ciudades de Amrica Latina y contrastadas
con la situacin que se verifica en Amrica del Norte y Europa. En la segunda parte,
discutiremos algunos aspectos esenciales sobre el impuesto al valor del suelo que tienen
impacto en tales factores; se discute especficamente lo indispensable que resulta que dicho
impuesto sea vigoroso para: que discipline el funcionamiento del mercado de suelo urbano; que
sea una fuente consistente de recursos para financiar inversiones pblicas, sobretodo la
provisin de suelo servido; que facilite el acceso a suelo servido a los pobres; y que promueva la
ciudadana fiscal, adems de otras virtudes extra-fiscales. En la tercera y ltima parte,
expondremos algunas de las oportunidades perdidas en cuanto a polticas urbanas que tendran
como base alternativa un impuesto ms vigoroso sobre el valor del suelo.
I. Evidencias empricas y explicaciones sobre el funcionamiento del
mercado de suelo urbano en Amrica Latina
1. Los altos precios del suelo urbano
El mercado de suelo urbano en Amrica Latina se distingue del mercado de otras regiones del
mundo por varios sntomas, entre ellos: la convivencia de mercados formales e informales, este
segundo de gran persistencia y magnitud; la ausencia de informacin, incluso catastral y
registral, con dificultades para producirla y actualizarla y con la que se crean feudos rentables; la
formacin de desigualdades socio-espaciales, que segregan reas primer-mundistas de otras
muy pobres; el contraste entre grandes y densas reas sin servicios y otras muy bien servidas
pero desocupadas; la persistencia de altos costos de transaccin en trminos de burocracia,
improvisacin y corrupcin; la concentracin de la propiedad y la manipulacin de los privilegios
sobre la misma; la apropiacin de beneficios inmerecidos sin asumir los costos que los
acompaan; la delincuencia fiscal y urbanstica de todo tipo de propiedades.
Adems de estos, existe otro sntoma que es uno de las ms sorprendentes y enigmticos y que
es central para el tema fiscal: los altos precios del suelo servido. Porqu los precios del suelo

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servido en Amrica Latina son tan altos como los de pases en Norteamrica y Europa, siendo
que estos tienen un ingreso per cpita diez veces superior y adems se est mejor distribuido?
La economa tradicional nos dira que no hay precios altos ni bajos, sino que simplemente son el
resultado del cruce de las curvas entre la oferta y la demanda. En el caso de la demanda del
suelo servido, sta es una demanda derivada del uso al que el suelo se va a dedicar, por
ejemplo la vivienda, y por consiguiente su precio depender de manera importante de la
capacidad de pago de la familia respectiva, que si es diez veces menor, el precio del suelo
tenderan a ser diez veces menor. Pero, insistimos, Porqu entonces Amrica Latina presenta
precios tan altos del suelo servido?
a. Evidencias empricas de precios elevados
El realizar un estudio comparativo del mercado de suelo servido entre diferentes pases implica
diversos problemas como: la definicin del concepto de precio, si lo que se identifican son
precios de salida o efectivamente pactados, si reflejan el uso corriente o potencial y dems; la
manera de obtenerlos y las fuentes de informacin, si mediante encuestas o entrevistas, a partir
de peridicos, corredores o letreros; la manera de compararlos, sobre todo si se considera que
cada lote es nico; la forma de medirlos, si por m
2
, por lote, en qu moneda, a valor presente y
dems.
No pretendemos extendernos en la resolucin de todos estas cuestiones metodolgicas sino
presentar precios recientes de suelo servido manifestados en el mercado, expresados en usd /
m
2
, que incluyen ejemplos de dos grupos de pases, ricos y pobres, que evidencian la similitud
de los precios a pesar de las diferencias tan radicales en el ingreso per cpita. La evidencia que
presentamos resulta contra-intuitiva, es tan fuerte que aun y cuando vencisemos todas la
implicaciones metodolgicas he hicisemos plenamente comparables los precios, nos seguira
sorprendiendo la desproporcin entre precios del suelo servido en Amrica Latina y el nivel de
ingresos per cpita del mismo. Consideramos que la comparacin que haremos de cualquier
manera es vlida; aun y cuando sea muy cruda. hay que hacerla para visualizar que el resultado
es opuesto a lo esperado y as poder avanzar en la explicacin de este sntoma tan singular en
la regin.
En la Tabla 1 se presentan ejemplos de precios de suelo urbano en diversas ciudades
recopilados de diversas fuentes. Los del primer grupo incluye ciudades de Norteamrica y
Europa y fluctan entre 6 y 212 usd m
2
y los del segundo grupo con ciudades de Amrica Latina
fluctan entre 11 y 316 usd m
2
ambos de suelo con servicios. Incluso los precios de un tercer

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grupo, suelo sin servicios en ciudades de Amrica Latina, tambin son altos pues fluctan entre
12 y 73 usd m
2
.
Como se puede observar los precios del suelo urbano entre las regiones presentan semejanzas
que no pueden ser ignoradas. Tampoco pueden atribuirse a las diferencias de ingreso per cpita
de los diversos pases. En la Tabla 2 se muestran ejemplos de la cantidad de suelo que puede
ser adquirida por las familias de diversos pases o regiones si aplicaran la totalidad del ingreso
mensual que perciben. En Norteamrica y Europa se pueden adquirir entre 5.80 y 34.60 m
2
de
suelo servido, en cambio en Amrica Latina slo se puede adquirir entre 0.80 y 8.19 m
2
de suelo
servido. En el mercado de suelo sin servicios, las familias de Amrica Latina pueden adquirir
cantidades semejantes a las del primer grupo de pases, segn los ejemplos, entre 21.36 y 34.83
m
2
.
b Implicaciones de los precios altos
Los precios altos del suelo urbano en Amrica Latina tienen al menos dos implicaciones, una es
la informalidad como causante de la pobreza y otra es la desorganizacin general del mercado
inmobiliario como alimentador de la especulacin.
i Implicaciones en la informalidad
Cuando el precio del suelo servido en alto, al menos una parte importante de la poblacin tiene
que conformarse con adquirir un terreno de calidad inferior a un precio que no sea tan severo y
que le permita hacerse de una cantidad de suelo aceptable. Es decir que tiene que adquirir un
terreno sin servicios, en el mercado informal donde esto es factible.










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Tabla 1. EJEMPLOS DE PRECIOS DE SUELO URBANO EN DIVERSAS CIUDADES
ciudad o regin tipo de suelo usd m
2
fuente

A. Suelo servido en Ciudades de Norteamrica y Europa
St. Louis, EUA 6 a 10 St. Louis Dispatch, 10 ene, 2002
Acton, EUA 23 Boston Globe, 17 oct, 2001
Corinth, Dallas, EUA 30 Dallas Morning News, 15 ene, 2002
Carefree, Phoenix, EUA 35 a 40 The Arizona Republic, 12 ene,2002
Weiland, EUA 158 Great Places Realty
Norwood, EUA
tierra servida
designada para
construccin
residencial
170 Boston Globe, 17 oct, 2001
Gloucester- Rockport, Beverly, Essex, a 50 Km del Gran
Boston
valor del suelo de
residencias de 1.8 mill.
de usd en promedio
58 MLS, property information network
Pierrefond, Montral, Canad suelo servido 64 Gazzette Montreal, 24 mar, 2002
Diversas ciudades de Alemania lote urbanizado min. 61 diversas
max. 124
Birmingham, Manchester y Londres, Reino Unido Suelo urbanizado 135 UN Habitat (2003) (usd de 1998)
Cartier D, Paris, Francia 160
Cartier C, Paris, Francia
Suelo servido
212
tudes Foncires 75, jun,2001

B. Suelo servido en ciudades de Amrica Latina
suelo con calles (en 13
ciudades) mediana

36
promedio 54
suelo con calles, agua,
electricidad, drenaje y
alcantarillado, mediana


174

Rosario y Crdoba, Argentina; Santa Cruz de la Sierra,
Bolivia; Recife, Santo Andr en Sao Paulo y Porto Alegre,
Brasil; Santiago y Gran Concepcin, Chile; Medelln,
Colombia; Guayaquil y Quito, Ecuador; San Salvador, El
Salvador; Ciudad Jurez, Mxico; Asuncin, Paraguay; Lima,
Per; Montevideo, Uruguay
promedio 224
UN Habitat (2003) Ciudades de Amrica
Latina con ms de 500 mil hab
(usd de 1998).
lote formal mediana 140

17 ciudades d e 10 pases en Amrica Latina
promedio 151
consulta a 21 expertos en nov, 2003
Buenos Aires, Argentina 40 a 250 Propiedades, jun-jul, 2001
Caracas, Venezuela 68 a 205 Akros y Proinverobras
Lima, Per 75 a 198 Inmobiliaria
Carrasco, Uruguay 150 Propiedades, jun-jul, 2001
Bogot, Colombia
terrenos en barrios
cerrados, countries,
clubes de campo, etc.
150 a 254 Metrovivienda
Chalco, Cd. de Mxico, Mxico terreno de: 2,000 m
2
11
San Salvador, Cd. de Mxico. Mxico 1,000 m
2
40
Cuautenco y Xochimilco (Tiziclipa), Cd. de Mxico. Mxico 120 m
2
62
Coacalco, Cd. de Mxico. Mxico 252 m
2
206
Chiluca, Cd. de Mxico. Mxico 580 m
2
224
El Universal, 4 jul, 2003
Comuna Quilicura, Santiago, Chile 39
Comuna Conchali, Santiago, Chile 57
Comuna Independencia, Santiago, Chile 180
Santiago Sur Oriente, Chile 184
Santiago Poniente, Chile 247
Santiago Sur Poniente, Chile
suelo en general
316
Departamento de Estudios ACOP,
En Mercurio, 8 feb,2002
(1 U.F. = 24.89 usd)
Torreblanca, Lima, Per 40 diversas
Guarulhos, Sao Paolo, Brasil 56 Baltrusis, 2002
Porto Alegre, Brasil 55 Alfonsin
Oeste de Rio de Janeiro, Brasil 70 Oliveira (1999)
Palmas, Brasil 70 Corredores de Creci
Belm do Par, Brasil 73 Corredores de Creci
Altos del Trapiche, Tegucijalpa, Honduras
lote popular de
125 m
2
urbanizados
73 diversas

C. Suelo sin servicios en ciudades de Amrica Latina
suelo en brea
. mediana

12

Rosario y Crdoba, Argentina; Santa Cruz de la Sierra,
Bolivia; Recife, Santo Andr en Sao Paulo y Porto Alegre,
Brasil; Santiago y Gran Concepcin, Chile; Medelln,
Colombia; Guayaquil y Quito, Ecuador; San Salvador, El
Salvador; Ciudad Jurez, Mxico; Asuncin, Paraguay; Lima,
Per; Montevideo, Uruguay
promedio 21
UN Habitat (2003) Ciudades de Amrica
Latina con ms de 500 mil hab
(usd de 1998).
lote informal promedio 28

17 ciudades de 10 pases en Amrica Latina
mediana 29
consulta a 21 expertos en nov, 2003
Torreblanca, Lima, Per 40 diversas
Guarulhos, Sao Paolo, Brasil 56 investigacin de Baltrusis, 2002
Porto Alegre, Brasil 55 SMP / POA
Oeste de Rio de Janeiro, Brasil 70 Oliveira (1999)
Palmas, Brasil 70 corredores de Creci
Belm do Par, Brasil 73 corredores de Creci
Altos del Trapiche, Tegucijalpa, Honduras
lote popular de:
125 m
2

73 diversas
Bogot, Colombia 16 a 19 Carmen Iriarte, 2001
Cochabamba, Bolivia 25 a 30 Fabio Farfn, 2001
Guarulhos, Sao Paolo, Brasil 20 a 40 Ellade Imparato, 2001
Lima, Per
lote ilegal
34 Julio Caldern, 2001
Fuente: Recopilacin propia con base en diversos estudios y fuentes



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Tabla 2. EJEMPLOS DE SUPERFICIE DE SUELO QUE SE PUEDE ADQUIRIR CON EL
INGRESO MENSUAL EN DIVERSAS REGIONES
regin ingreso tipo de suelo usd m
2
m
2
adquiribles Fuente
usd mes usd m
2
/ usd mes + (sobre ingresos)

A Superficie de suelo servido que se puede adquirir en Norteamrica y Europa
Birmingham, Manchester y
Londres, Reino Unido
3,192 suelo servido 135 23.64
).
UN Habitat (2003)
Ciudades de Amrica
Latina con ms de 500
mil hab
(usd de 1998
min 61 5.80

Alemania (15% familias pobres) 716
max 124 . 11.70
diversas
min 28 6.60

Estados Unidos 960
lote urbanizado
max 145 . 34.60
diversos

B Superficie de suelo servido que se puede adquirir en Amrica Latina
min 32 0.80

Amrica Latina 130 lote urbanizado
max 172 . 4.10
diversos
suelo con calles (13 ciudades) 54 8.19

439
(promedio
de 12
ciudades)
suelo con calles, agua,
electricidad, drenaje y
alcantarillado (16 ciudades)
224 1.96
suelo con calles (13 ciudades) 76 6.29

Rosario y Crdoba, Argentina;
Santa Cruz de la Sierra, Bolivia;
Recife, Santo Andr en Sao
Paulo y Porto Alegre, Brasil;
Santiago y Gran Concepcin,
Chile; Medelln, Colombia;
Guayaquil y Quito, Ecuador; San
Salvador, El Salvador; Ciudad
Jurez, Mxico; Asuncin,
Paraguay; Lima, Per;
Montevideo, Uruguay
478
(mediana
de 12
ciudades)
suelo con calles, agua,
electricidad, drenaje y
alcantarillado (16 ciudades)
174 2.75
UN Habitat (2003)
Ciudades de Amrica
Latina con ms de 500
mil hab
(usd de 1998).

C Superficie de suelo sin servicios que se puede adquirir en Amrica Latina
439
(promedio
de 12
ciudades)
21 21.36

Rosario y Crdoba, Argentina;
Santa Cruz de la Sierra, Bolivia;
Recife, Santo Andr en Sao
Paulo y Porto Alegre, Brasil;
Santiago y Gran Concepcin,
Chile; Medelln, Colombia;
Guayaquil y Quito, Ecuador; San
Salvador, El Salvador; Ciudad
Jurez, Mxico; Asuncin,
Paraguay; Lima, Per;
Montevideo, Uruguay
478
(mediana
de 12
ciudades)
suelo en brea (13 ciudades)
12 39.83
UN Habitat (2003)
Ciudades de Amrica
Latina con ms de 500
mil hab
(usd de 1998).
+ Las variaciones obedecen al redondeo de cifras
Fuente: Elaboracin propia con base en diversas fuentes y en la Tabla 1: Ejemplos de precios de suelo urbano en diversas ciudades



Diversas fuentes revelan magnitudes importantes, por ejemplo la informalidad en la vivienda es
de 50% en San Salvador, 63% en Lima y 73% en Managua
1
. En Caracas el 39% de las
barriadas son informales, en Bogot el 40% de la expansin de la ciudad es clandestina y en Ro
de Janeiro el 39% de la totalidad de la ciudad es informal
2
. Al nivel agregado, de un total de 510
millones de habitantes en Amrica Latina, 250 millones no tienen acceso a alcantarillado
adecuado, 150 millones no tiene acceso a agua limpia y el 70% de los lotes no estn
documentados y en consecuencia tampoco las viviendas
3
. Por otro lado, el problema parece

1
Informacin de Lungo, Caldern y Morales.
2
Informacin de Conavi (2000), Metrovivienda, IPP
3
Informacin de UN Habitat

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concentrarse en la regin, pues al nivel mundial el 14% de la poblacin vive en asentamientos
informales, el 9% de la poblacin mundial vive en asentamientos informales latinoamericanos es
decir que ms de la mitad se concentran en la regin.
Adems el problema es persistente y creciente. Por ejemplo: en Brasil ya se cumplieron ms de
100 aos desde que se registraron las primeras favelas a finales del siglo XIX (Valladares, 1990).
Por otro lado, entre 1980 y 1991, la poblacin en las reas metropolitanas de Amrica Latina,
creci 26%, de manera similar creci la poblacin por debajo de la lnea de pobreza, 24.6%, sin
embargo los asentamientos informales crecieron 118%, es decir ms de 4 veces ms rpido
(IPEA, 1999). En el caso especfico de Sao Paulo, las favelas aumentaron de 506 a 616 entre
1996 y 2000, donde la poblacin favelada creci en 26% en tanto que la poblacin total creci
6% (IBGE). En Per, la irregularidad representaba en 1961 el 17%, casi cuarenta aos despus
en 1998 representaba 38%, ms del doble (Caldern, 1999).
El hecho de que la informalidad crezca ms rpido que la pobreza, revela que la informalidad
cada vez abarca ms a poblacin de ingresos medios. Esto implica que poblacin con mayores
recursos cada vez cuenta con menos posibilidades de adquirir suelo servido en el mercado
formal. Tambin implica que la informalidad no es una solucin para los pobres, sino que
posiblemente sea una problema que alimenta a la pobreza, la calidad del acceso al suelo se
deteriora ms rpidamente que la pobreza definida oficialmente, es decir que pobladores con
ingresos superiores a la lnea de pobreza viven sin servicios urbanos bsicos. Finalmente,
implica que hay una conexin entre los altos precios del suelo servido del mercado formal y el
auge de un mercado informal de suelo sin servicios que no se puede ignorar.
En suma proponemos invertir la interpretacin tradicional para quedar como sigue: la pobreza no
es lo que alimenta la informalidad sino que la informalidad es la que alimenta a la pobreza, o al
menos es una de sus causas. Sabemos que la pobreza es multifactorial y no puede atribuirse
slo a la inaccesibilidad al suelo servido, lo que argumentamos es que la informalidad del suelo
no servido acelera y alborota a la pobreza.
ii Implicaciones en la especulacin
Una primera implicacin es que la oferta de suelo sin servicios genera una mayor ganancia que
la oferta de suelo servido. En la Tabla 3, se ejemplifican las ganancias que se pueden obtener
en cada uno de los mercados, en el informal seran de 200% en tanto que en el formal 141%, lo
que a su vez implica una atraccin de capitales del sector formal de suelo servido al sector
informal de suelo sin servicios, la va clandestina.

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La segunda implicacin es que se alimenta la informalidad. En efecto, los altos precios del
mercado formal de suelo servido excluyen cada vez a ms poblacin, lo que a su vez presiona al
mercado informal de suelo sin servicios; consecuentemente los precios del mercado informal
tambin tender a subir. Esto explica los precios altos del mercado informal que ejemplificamos
en la Tabla1. De esta manera, la poblacin acaba pagando precios cada vez ms altos por
suelo de menor calidad
4
, exigiendo una desviacin mayor de ingreso de las familias para poder
tener acceso al suelo, consiguientemente empobrecindolas.

Tabla 3. EJEMPLO DE GANANCIA OBTENIDA EN LOS MERCADOS INFORMALES Y
FORMALES
concepto etapas precios en el mercado
informal formal

capital avanzado adquisicin del suelo en brea designado para uso urbano usd m
2
4 4
introduccin de la urbanizacin 5 (mnimo) 25 (completo)
total 9 29
precio de venta venta de los terrenos a las familias usd m
2
27 70
ganancia ganancia absoluta usd m
2
18 41
ganancia sobre el total de capital avanzado % 200% 141%
Fuente: Elaboracin propia


La tercera implicacin es que la introduccin posterior de los servicios en el suelo del mercado
informal es ms cara. En el caso de Bogot se identific que los costos de desmarginalizacin
respecto de los costos normales de dotar servicios antes de la ocupacin en zonas aptas
representa en cuanto a pavimentacin, 1.3 veces, alcantarillado, 3.2 veces, y drenaje, 3.2 veces
(Metrovivienda). Estos costos tienen que ser absorbidos por el Gobierno, es decir la ciudad en
su conjunto, cuando pudieron haber sido pagados con la ganancia que obtuvo el fraccionador
pirata y desde luego a un costo ms bajo. Para cubrir esos costos, incluyendo el sobre-costo de
la desmarginalizacin, la ciudad podr recurrir a que los pobladores paguen a por ellos, sin
embargo con ms frecuencia acude a otras fuentes. Una de ellas es el impuesto a la propiedad
inmobiliaria que se cobra a toda la ciudad incluyendo a los terrenos formales, lo que implicar
una disminucin adicional de la ganancia de ese sector. En consecuencia, se agrandar la

4
Hemos dado mayor peso a la componente de servicios, para ejemplificar la disminucin de la calidad del suelo y
debemos reconocer que existen otros componentes que tambin contribuyen. No abundaremos ms por no ser el
objeto de este texto; sin embargo referiremos otras secuelas de la informalidad ejemplificadas para el caso de Bogot:
falta de espacio pblico (slo 3%, sin incluir calles, respecto del 20% establecido por norma), desercin escolar por la
distancia a planteles pblicos, exposicin a riesgos naturales, devastacin ambiental, obstruccin a obras pblicas,
movilidad precaria, precariedad de ttulos, evasin fiscal, costos extraordinarios, adems de los costos de reubicar
familias (Metrovivienda).

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diferencia entre la ganancia de uno y otro sector y a la larga crecer ms la actividad informal y
decrecer la formal. Argumentaremos este ltimo punto con ms detalle ms adelante.
Podemos agregar otras implicaciones, como el hecho de que la informalidad resulta ms gravosa
para la familia individual, no slo porque tiene que pagar un precio proporcionalmente mas
elevado por el suelo sino que tiene que gastar ms en otros conceptos que compensen la mala
calidad del suelo adquirido. Dejando de lado la compensacin por la falta de servicios, es
importante destacar que los costos de los materiales de construccin y de mano de obra son
ms elevados, as como los costos adicionales para defenderse de una mayor incidencia en
problemas de salud, violencia, abasto y empleo
5
.
2. Funcionamiento del mercado de suelo urbano
a. Funcionamiento general: problemtico, imperfecto y disfuncional
Los sntomas e implicaciones que hemos descrito podran llevar a la conclusin de que el
mercado de suelo urbano en Amrica Latina es un mercado problemtico, imperfecto y
disfuncional. Sin embargo, estas caractersticas se presentan en todos los mercados de suelo.
El suelo presenta caractersticas nicas que lo hacen una mercanca irreproducible, inamovible,
indispensable e indestructible que hacen imposible que se comporte al igual que otras
mercancas lo hacen, estas caractersticas son las mismas en cualquier parte del mundo.
Si la produccin y el consumo operan de manera competitiva, el precio de una mercanca comn
se fija por el libre juego de la oferta y de la demanda con actores aptos y dispuestos a dicho
juego. En el caso del suelo, por el contrario, la oferta no est sujeta a dicha competencia y la
disposicin a participar en el mercado con frecuencia no es parte de la estrategia econmica del
oferente, no aumenta si la demanda aumenta, antes bien hasta puede resultar que la oferta se
reduzca. Por su parte el demandante no tiene opcin ms que participar en el mercado pues el
suelo le resulta indispensable, pero no necesariamente se encuentra apto para hacerlo en
condiciones de libertad.
La imperfeccin del mercado de suelo ha sido reconocida desde sus orgenes por las diversas
escuelas de pensamiento econmico y todas reconocen los resultados indeseados que puede
producir. La cantidad de suelo fsicamente disponible es fija, es decir que la oferta sea

5
Se llegan a extremos como el caso de Rio de Janeiro, donde los habitantes de las favelas necesitan alquilar domicilios
en zonas formales para darlos como referencia para conseguir empleo (Smolka, 2003). Para mayor abundamiento de
muchos de estos costos adicionales vase diversos ensayos en Abramo (2003).

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inelstica; en cambio la cantidad de suelo que fsicamente necesita la sociedad ha sido
persistentemente creciente. Es decir, hay una escasez creciente que provoca que los precios
del suelo tiendan a incrementarse constantemente.
A esta escasez fsica se suma una escasez econmica, es decir una escasez artificial provocada
por los propietarios del suelo que no encuentran un estmulo para responder de manera rpida a
los incrementos de la demanda. No encuentran el estmulo en virtud de que el suelo no se
destruir con el tiempo o la probabilidad de que pierda sus atributos es muy baja, sobre todo el
atributo de la localizacin respecto del conjunto de terrenos de la ciudad y de la factibilidad de
conectarse a los servicios urbanos.
El problema se agrava si la retencin es estimulada por la expectativa de que la demanda
seguir aumentando a futuro o incluso que surgir una demanda proveniente de una actividad
con mayor aptitud y disponibilidad que ofrecer en su momento un precio aun mayor. As el
suelo adquirir en el presente el precio que pueda pagar el mximo y mejor uso que vendr en
el futuro, excluyendo as a los usos que ya est demandando suelo en el presente.
Como se puede apreciar, este funcionamiento del mercado de suelo se dara de cualquier
manera, resultando en la exclusin de los usos ms dbiles, entre ellos los espacios comunes y
los equipamientos colectivos, los espacios ambientalmente frgiles y la vivienda de familias
pobres, as como de futuras familias empobrecidas por el mismo proceso; en suma una parte
mayoritaria de la ciudad. Es un funcionamiento calificado de imperfecto pues existe la
imposibilidad estructural de los propietarios de transformar suelo en las condiciones de
localizacin requeridas para satisfacer a todos las actividades de la ciudad; el proceso mismo
crea localizaciones desventajosas para dar cabida a los usos dbiles.
b Funcionamiento en Amrica Latina: complicaciones adicionales
i. Las reglas del juego: escasez y retencin, resultados indeseados
El funcionamiento descrito en la seccin anterior sucede aun sin considerar las peculiaridades
del mercado de Amrica Latina. En esta regin existen estmulos que impulsan a los
propietarios a provocar una escasez adicional, es decir la escasez de suelo servido. Esta
escasez adicional se da por partida cudruple:
Los propietarios y los inversionistas obtienen mayores ganancias si ofrecen suelo sin
servicios, por la va del fraccionamiento clandestino como ya hemos ejemplificado, por lo
tanto el ritmo de produccin de suelo servido por ellos disminuye paulatinamente al menos a

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 11
un ritmo menor que el aumento de la demanda por suelo servido, como tambin hemos
ejemplificado.
El suelo servido, particularmente cuando los servicios son costeados por el gobierno, es
retenido por sus propietarios en espera del mximo y mejor uso futuro, las reglas del juego
de la propiedad no estimulan a los fraccionadores a que reaccionen de otra manera.
Si existe una poltica gubernamental de dotar servicios con recursos pblicos aquellos
terrenos ya ocupados o, aun ms grave a terrenos que aun no se ha ocupado, los
propietarios anticiparn en el precio que exijan hoy aquel precio que a futuro pagarn
familias aptas y dispuestas a no quedarse sin suelo servido, es decir aceptar una alternativa
inmediatamente inferior.
La escasez general de servicios impulsar a las familias no aptas, pero dispuestas, a
sacrificar el consumo de otros satisfactores, es decir mejorarn su aptitud, con tal de no
quedarse sin el acceso al servicio aun y cuando este no se introduzca sino hasta el futuro; si
la factibilidad de dotar de servicios est limitada espacialmente, los terrenos mejor
localizados recibirn una presin anticipada para un sobre-precio aun ms fuerte.
ii. Ms reglas del juego no escritas y sus efectos
Por ello, buena parte del debate actual en Amrica Latina se centra en cmo establecer las
reglas del juego necesarias para que se estimulen las conductas deseadas y cambien los
resultados. No es que el mercado de suelo urbano de la regin no opere con reglas, algunas
son las reglas tradicionales de la propiedad privada consagradas en los cdigos que le aseguran
la mxima ganancia. Otras, son reglas no escritas que derivan de la escasez de servicios (ya
explicada bajo la ptica de la escasez y la retencin); de las altas densidades; del celo de la
informacin; y de la dbil carga fiscal
6
.

6
Otras ms que operan en Amrica Latina son: la extendida prctica de regularizar de ttulos de propiedad que permite al
fraccionador anticipar el beneficio de la regularizacin cuando vende clandestinamente el lote (ver los argumentos
expuestos y los diversos casos sobre Brasil y de otras partes de Amrica Latina expuesto por Smolka, 2003); el
subsidio a la vivienda que fortalece la aptitud de la demanda y que puede traducirse en incremento del valor del suelo
(ver por ejemplo en Armenia, Colombia donde una parte sustancial del subsidio otorgado por el Gobierno Nacional
para la reconstruccin de viviendas daadas por el sismo de 1997 se tradujo en incremento de precios del suelo,
reportado por Gonzlez, 2004, tambin en el Santiago de Chile entre las comunas con mayores crecimiento de los
precios del suelo se encuentras las de poblacin de menores ingresos, reportado por Arriagada y Simioni, 2001, a los
sectores de poblacin donde inciden porcentajes mayores del subsidio a la vivienda de ese pas); la flexibilizacin de la
ocupacin de suelo en la periferia urbana, disminuyendo las restricciones impuestas por los planes de ordenamiento
urbano (ver por ejemplo el caso de Santiago de Chile, donde la liberacin del mercado de la periferia increment las
expectativas de los propietarios rurales y por consiguiente de los precios del suelo impulsando a los desarrolladores a

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 12
La regla del juego que interesa desarrollar en el presente texto es la de la dbil carga fiscal; sin
embargo, desahogaremos brevemente las otras cuatro para contar con un panorama general.
Hemos destacado estas cuatro pues son las que podemos contrastar con lo que sucede en otros
contextos para los cuales aportamos ejemplos numricos en la primera seccin de este ensayo.
Es decir que contrastaremos la situacin de Amrica Latina con la de uno de los pases de
Norteamrica y Europa, concretamente EUA; las reglas del juego en ese pas son de alguna
manera opuestas a las que predominan al sur de su frontera en estos cuatro rubros.
iii. Comparando Amrica Latina con EUA
Precios altos por la escasez de servicios.
En prcticamente todas las ciudades de Amrica Latina existen cdigos que obligan a que el
fraccionamiento y venta de tierras urbanas se lleve a cabo previo la introduccin de servicios
urbanos, tpicamente agua potable, alcantarillado, pavimentacin de calles, alumbrado y
electrificacin. Esta obligacin impone un costo a los fraccionadores, sean los propietarios
originales o inversionistas que les adquieren sus tierras, que reduce su ganancia toda vez que al
final del da el adquirente final o la sociedad en su conjunto tendr que asumir dicho costo,
incluso con un sobre costo como explicamos antes. Como respuesta las autoridades fomentan
el incumplimiento de la obligacin, sea por el poco entendimiento de los procesos, y en
consecuencia reducen la norma con la idea de reducir el precio final de los lotes, sea por un
abierto favoritismo hacia los fraccionadores.
El resultado acumulado, por ejemplo, es que la poblacin urbana pobre de Brasil carezca de
alcantarillado en un 64% y de agua potable un 32%
7
. En cambio en EUA, la provisin de estos
servicios corre a cargo de los fraccionadores y no hay tolerancia a su incumplimiento, la
ganancia media de estas promociones est fijada a partir de asumir ese cumplimiento. Pero
adems, como hemos enfatizado, la escasez de fraccionamientos nuevos de suelo con servicios
en Amrica Latina permite que los fraccionadores exijan un sobreprecio que no se produce en
EUA, toda vez que todo el suelo producido cuenta con dicho servicio.
El efecto de la escasez se nota ms al comparar servicios de disponibilidad diferente, como la
electricidad y el agua potable. Prcticamente la totalidad de los fraccionamientos, tanto formales

buscar terrenos aun ms lejanos y fomentando la dispersin de la urbanizacin, reportado por Smolka y Sabatini,
2000).
7
Respecto de una carencia de la totalidad de la poblacin urbana de alcantarillado por un 28% y de agua potable por un
9% (IPEA, 2000).

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 13
como informales, cuentan con electrificacin enseguida de la ocupacin; en cambio el agua
potable se instala muchos aos despus o incluso no instalarse nunca. Como resultado los lotes
reflejan un sobreprecio superior para aquellos con agua potable, o expectativas de que esta se
instale, que para otros servicios. Por ejemplo en Recife, Brasil, segn la ubicacin al centro de
la ciudad aumentan los precios por agua potable entre 72 y 208%, la pavimentacin entre 46 y
55% y el alcantarillado entre 11 y 33% (Serra, Dowall y Meirelles, 2003)
8
.
Precios altos por las altas densidades.
Una mayor densidad implica una menor cantidad de suelo por cada producto inmobiliario, sea
una vivienda, un local comercial o un m
2
de oficina; sin embargo, por este mismo hecho, el precio
puede subir y ajustarse nuevamente y el adquirente pagar la misma cantidad al final del da. El
precio que est dispuesto y apto a pagar un adquirente por concepto de suelo, por ejemplo una
familia para construir una vivienda puede servir para comprar un lote grande a un precio por m
2

bajo o a la inversa, un lote chico a un precio por m
2
ms alto.
Dada la inelasticidad de la oferta total de terrenos, que implica que la oferta ser menor que la
demanda total en la ciudad, los propietarios podrn subir el precio por m2 hasta el nivel
necesario que le permita cobrar el mismo precio por un terreno chico que uno grande. Si la
reglamentacin urbanstica permite lotes muy pequeos, calles estrechas y pocas o nulas
donaciones o cesiones para equipamientos pblicos, o hay tolerancia para que estas normas no
se cumplan, y que como resultado se produzca un asentamiento ms denso, el precio por m2
acaba por ajustarse a dicha densidad, y por consiguiente el adquirente no ahorrar dinero al
asentarse a mayor densidad.
Las densidades en las ciudades latinoamericanas son altas, en Buenos Aires es de 40 hab/ha,
en Rio de Janeiro 44 hab/ha, en Sao Paolo 68 hab/ha y en la Ciudad de Mxico 117 hab/ha. Por
el contrario en Atlanta son 7 hab/ha, en Houston 10 hab/ha, en Boston 12 hab/ha y en Nueva
York 21 hab/ha. Los lotes en Boston y Chicago son de 2 acres, 8.094 m2, mientras que los lotes
de Lima y Sao Paulo, son tpicamente de 200 m2. Las densidades son aun mayores en los

8
Medir este efecto tiene problemas metodolgicos pues el sobreprecio puede reflejar otros factores, sin embargo hay
suficientes evidencias como para distinguir diferencias en cuanto a algunos servicios. Tambin es importante tener
una idea del tamao del sobreprecio, en esa misma ciudad el costo de la inversin en agua potable es de $1.02 m2 til
de lote (Revista Construco, 2001) pero el incremento flucta entre $3.20 y $11.10 m2 segn la ubicacin (Serra,
Dowall y Meirelles, 2003); si tomamos el precio ms bajo que corresponde a la ubicacin ms lejana del centro, el
sobreprecio es de 3.1 veces el costo de la inversin.

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 14
barrios populares: en ciertos barrios de Caracas son de 251 hab/ha, las favelas de Rocas y
Santos Reis en Natal llegan a 350 hab/ha (Acioly y Forbes, 1998) cercanas al famosamente
denso Copacabana de 305 hab/ha de suelo urbanizado.
Precios altos por el celo de la informacin.
Las caractersticas insalvables de ubicacin de cada terreno hacen difcil la comparacin para
que el mercado funcione con agilidad; esta situacin se complica si la informacin no est
disponible para que oferentes y demandantes puedan hacer cualquier comparacin fundada. La
disponibilidad de informacin no tiene que ver tanto con la pobreza de la misma sino con su
posesin asimtrica, es decir cuando una de las partes cuanta con informacin privilegiada que
le permite tomar ventaja en la negociacin. La informacin privilegiada no slo se refiere a las
caractersticas actuales del terreno o el inmueble sino a las expectativas de un mayor y mejor
uso que vendr en el futuro y as poder exigir, anticipar, el mayor precio correspondiente. Si el
propietario cuenta con la informacin exigir el precio ms alto, si el adquirente es el que cuenta
con la informacin y no el propietario, el precio ms alto no se anticipar y pasar a formar parte
de una ganancia futura del adquirente.
En Amrica Latina la informacin disponible es de mala calidad y el acceso a la misma se da en
condiciones muy asimtricas. Los catastros y los registros de la propiedad estn muy
desactualizados, son poco confiables y la informacin no est fcilmente disponible. Los planes
de ordenamiento urbano y de inversin en infraestructuras y servicios que ayudaran a
pronosticar el mximo uso futuro pueden ser contradictorios, se modifican inesperadamente, o su
cumplimiento es vacilante como sucede en la mayora de los casos. Adems toda esta
informacin es poco pblica, circula de manera subterrnea y adquiere un valor alto que forma
feudos de poder, incluso feudos institucionales, y obliga a los actores a compartir sus ganancias
con los que patrimonializan la informacin.
La visin patrimonialista de la cultura latinoamericana se extiende a la propiedad y una de sus
manifestaciones es el ocultamiento del valor de la riqueza acumulada, especialmente a travs de
inmuebles. Esto ltimo se retroalimenta con los altos niveles de distribucin inequitativa de la
riqueza que se enmascara con el ocultamiento de la informacin. Todo esto genera
incertidumbre respecto de la informacin por lo que los propietarios buscan protegerse mediante
sobreprecios, en el mejor de los casos produce comportamientos errticos.
En cambio, en EUA, la informacin catastral y registral se encuentra bastante actualizada y los
precios de venta se consignan en las oficinas municipales, toda esa informacin es pblica y

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 15
cada vez ms est disponible por internet. Adicionalmente, en varios municipios se publica al
inicio de cada ao fiscal la lista de los valores base del impuesto a la propiedad. Tambin,
cclicamente se publican todas las operaciones de compraventa de inmuebles en los peridicos
locales con datos de ubicacin exacta, nombres del comprador y del vendedor, fecha y monto
exacto que se pag
9
. En suma, la disponibilidad generalizada de informacin impide su
manipulacin, reduce la distorsin de expectativas y frena la formacin de sobreprecios.
Precios altos por la dbil carga fiscal.
Mientras ms alto sea el impuesto al valor del suelo, menor ser el precio que pueda
efectivamente exigir el propietario de un terreno. Como se ver con ms detalle en la siguiente
seccin, el precio que se paga por un terreno ya es el mximo que el adquirente puede afrontar.
Por lo tanto, un impuesto que grave al propietario no podr ser trasladado al adquirente va un
precio mayor y tendr que ser descontado de las ganancias que espera obtener el propietario.
Si el impuesto es exigible a la compra del inmueble, el impuesto tiene que acomodarse dentro
del precio que se pacte, lo que tiene como consecuencia que el precio efectivamente pagado
ser menor. Si el impuesto se paga peridicamente a lo largo de su tenencia, entonces la suma
de los pagos futuros a su valor del da de la compra, tambin se descontar del precio y el monto
efectivamente pagado ser menor.
Si estos impuestos tienen una magnitud suficientemente estable para crear una cultura de
impuesto vigoroso a la propiedad, entonces el precio que se est negociando en el mercado ya
tiene descontada esa carga fiscal, Por el contrario, si la cultura predominante es de una carga
fiscal dbil, incluso es despreciable, entonces el precio que se negocia en el mercado tiene
descontado muy poco o nada de dicha carga fiscal.
Una carga fiscal dbil, se manifiesta no slo a travs de una tasa, alcuota o tipo, bajo sino a
travs de la efectividad de la administracin de los impuestos. El desempeo del impuesto a la
propiedad inmobiliaria en EUA, presenta indicadores muy diferentes del caso de Amrica Latina.
La alcuota tpica en EUA es de 3% anual en tanto que en Brasil es de 1%. Esta diferencia se
agranda si se considera que el valor catastral base del impuesto representa en el primer caso
entre el 90 y el 95% del valor comercial y en el segundo del 50 al 60%, lo que se traduce en una
tasa efectiva de casi 2.78% en EUA mientras que en Brasil baja a 0.55%, la diferencia es ms o
menos de 1 a 5. La brecha se ampla si adems se considera que los catastros de EUA cubren

9
Por ejemplo en la ciudad de Newton, zona metropolitana de Boston, estas listas se publican cada dos semanas.

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 16
el 100% de los inmuebles con pocas exenciones, entre 10 y 15%, y la evasin es menor al 5%;
mientras en Brasil el catastro cubre menos del 70%, las exenciones van de 20 a 30% y la
evasin es superior al 30%.
El resultado es que en EUA este impuesto representa entre el 3 y 4% del producto interno bruto
mientras que en Brasil slo representa el 0.4%, casi una dcima parte. Como consecuencia, el
precio del suelo que se negocia en el mercado en EUA tiende a ser deprimido por la alta carga
fiscal, en tanto en Brasil la baja carga fiscal no influye. Esto contribuye a que tiendan a igualarse
los precios anulando las grandes diferencias en la aptitud econmica de los compradores.
iv. Las falacias desenmascaradas
Estas cuatro reglas no escritas presentan contrastes grandes con la situacin de EUA, una de
ellas es reconocida ampliamente como un factor deformante del mercado, es decir el celo por la
informacin; sin embargo las otras tres no se detectan fcilmente, incluso hay interpretaciones
falaces en crculos inexpertos que llegan a traducirse en polticas pblicas poco fundadas y con
efectos contrarios a los intencionados. El contraste que hemos presentado entre Amrica Latina
y EUA permite poner el dedo en la llaga y aumentar la conciencia hacia la construccin de
polticas ms afectivas.
En resumen, los precios del suelo en EUA son bajos respecto del alto ingreso de la poblacin:
por la baja densidad, que no por la alta, ocupacin del suelo; por la disponibilidad general, que
no por la escasez, de suelo servido; por la fuerte, que no por la dbil, carga fiscal.
Tambin en resumen y en sentido contrario, los precios del suelo en Amrica Latina son altos
respecto del bajo ingreso de la poblacin: por la alta, que no por la baja, densidad de ocupacin
del suelo; por la escasez, que no por la disponibilidad, de suelo servido; por la dbil, que no por
la fuerte, carga fiscal.
En la siguiente parte abundaremos sobre el tema de la dbil carga fiscal, tema central del
presente texto.
II. El impuesto a la propiedad inmobiliaria y el funcionamiento del mercado de
suelo urbano en Amrica Latina
1. Dos conceptos importantes y sus implicaciones
La exposicin sobre el mercado de suelo, aparentemente copiosa pero ni remotamente
agotadora del tema, ha sido no obstante hasta ahora selectiva. Los temas que se han tocado
son centrales para entender la relacin entre el mercado de suelo y el impuesto a la propiedad

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 17
inmobiliaria, pero tenemos que desglosarlos aun ms. Sin embargo, primero repasaremos
conceptos importantes como la capitalizacin del impuesto en el precio y el financiamiento de los
servicios mediante el incremento de los precios que su escasez genera, es decir la homeostasis
en la recuperacin y redistribucin de las llamadas plusvalas del suelo.
a. La capitalizacin del impuesto que reduce el precio del suelo
Cuando se form el pensamiento econmico, la forma predominante en que el suelo entraba en
el mercado era la del cobro de una renta peridica que el usuario pagaba al propietario, no slo
en el mbito rural sino tambin en el mbito urbano. Cuando quera vender su tierra a otra
persona, digamos un inversionista, el propietario exiga a cambio un capital tal que al invertirlo en
actividades productivas, directamente o a travs de algn banco, obtendra un rendimiento
peridico equivalente a dicha renta.
Para calcular el monto de dicho capital bastara dividir la renta entre la tasa de inters de los
capitales, dicho monto pasaba a ser el precio exigido por el propietario. La tasa de inters se
volvera as la tasa de capitalizacin de la renta que permitira deducir el precio de venta del
terreno. El inversionista, a su vez, estara dispuesto a ceder ese capital porque la renta que la
tierra le dejara en lo sucesivo sera equivalente al inters que el capital le dara como ganancia
en inversiones productivas directas o a travs de un banco.
De iguala manera, si la propiedad arrendada tuviese como obligacin pagar un impuesto
peridico, la renta neta sera menor que la renta bruta antes del impuesto. Esta renta neta sera
la que el propietario comparara con el inters del capital
10
. Es decir que al aplicar la misma tasa
de capitalizacin a una renta neta menor, el precio resultante sera igualmente menor. Por
consiguiente mientras mayor fuese la alcuota, o tasa, del impuesto a la propiedad, menor sera
la renta neta y consiguientemente menor sera el precio del suelo. Es decir que el propietario del
suelo tendra que reducir su ganancia, sea va una renta menor en el caso de que lo arriende o
un precio menor en el caso de que lo venda. A su vez el inversionista que va a adquirir el
terreno a sabiendas de que tiene que pagar un impuesto peridico a futuro ofrecer un precio
menor.
En suma, a mayor carga fiscal, menor precio del suelo. Esta aseveracin parece ir en contra de
la intuicin, pues para otras mercancas a las que se les impone un impuesto, el efecto esperado

10
Dicho inters, debe corresponder al inters neto por el capital, es decir una vez descontado el impuesto que pudiese
existir sobre el inters bruto producido por el capital.

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 18
ser el de aumentar su precio en lugar de disminuirlo, es decir al precio de la mercanca se le
sumar el impuesto. En efecto, hay mercancas que as sucede, tambin hay mercancas que
una parte del impuesto se traduce en aumento del precio y otras parte en disminucin de la
ganancia del productor. En el caso de suelo el impuesto se resta totalmente a la ganancia del
propietario por ser una mercanca escasa, es decir en condiciones de monopolio, que le permite
al propietario exigir el mximo precio posible, lo exige incluso aun antes de que exista el
impuesto; cuando el impuesto se introduce, no puede repercutirlo en incremento del precio del
suelo pues el adquirente ya no podra pagarlo
11
.
El caso opuesto corresponde a una mercanca donde la demanda es escasa, es decir en
condiciones monopsmicas lo que le permite al adquirente reducir al mximo el precio de la
mercanca que se ofrece en el mercado, hasta donde el oferente ya no puede aceptar un precio
menor. En este caso la introduccin de un impuesto se traduce en un incremento del precio y
tiene que ser pagado por el adquirente de la mercanca, este tipo de situaciones son muy raras,
pero podran encontrase en el mercado de suelo despus de que revienta una burbuja
inmobiliaria
12
. En muchas mercancas lo que ocurre es algo intermedio, donde la competencia
entre productores y entre consumidores tiene como efecto que el impuesto se reparte entre unos
y otros. En el caso de la mercanca suelo, lo que predomina es que el propietario teien que
absorber el impuesto.
b. La homeostasis: recuperacin de plusvalas por la escasez de suelo servido
para abatir dicha escasez.

11
Este hecho fue reconocido de tiempo atrs durante la formacin del pensamiento econmico (Ricardo, 1821: Un
impuesto sobre la propiedad no afectara ms que a la renta, incidiendo nica y exclusivamente sobre los
terratenientes, sin que pudiera ser desviado a ninguna clase de consumidores, captulo X), y no ha sido refutado por
ninguna escuela de pensamiento subsiguiente, antes bien ha sido confirmado. El hecho es reconocido hoy incluso por
consultores del Banco Mundial (ver Bahl y Linn, 1992, 168).
12
Una burbuja inmobiliaria se produce cuando un grupo de inversionistas con una excedentes de capital invierte en
inmuebles con expectativas de grandes ganancias futuras. Cuando hay evidencias de que dichas expectativas no se
pueden cumplir, los inversionistas comienzan a vender rpidamente sus inmuebles precipitando los precios de manera
acelerada. En ese momento otros adquirentes solventes estarn en posibilidad de presionar a precios bajos. Vase
por ejemplo las burbujas reportadas para Espaa, (Naredo, 1996) y para Japn (donde adems se busc controlar a
travs de un impuesto anti-especulacin, Renard, 1992). La situacin se hace ms evidente si las inversiones fueron
acompaadas con nuevas construcciones apoyadas por prestamos bancarios, y si la burbuja revienta como parte de
una crisis financiera general, en cuyo caso el incremento de tasas de inters de los prstamos presionaran al
constructor a vender renunciando a la totalidad de su ganancia; si adems los adquirentes se reducen drsticamente a
slo los que pueden comprar en efectivo, pues los crditos hipotecarios tambin sufren de tasas altas, cualquier
impuesto sobre la propiedad lo debera acabar pagando el adquirente. Este parece haber sido el caso de la poco
documentada y menos estudiada burbuja y crisis inmobiliaria de Mxico en los aos noventa, aunque sin un impuesto
a la propiedad relevante que pudiera distinguir su efecto en los precios.

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 19
Ya hemos argumentado que la escasez de un servicio implica incremento en el precio de los
terrenos premiados con dicha escasez. Tambin hemos discutido que el adquirente est
dispuesto a pagar dicho precio, pues le resulta inaceptable una situacin inmediata inferior, es
decir no quiere prescindir de los servicios. Adicionalmente, hemos destacado que de cualquier
manera el propietario de suelo sin servicios adelantar en el precio que exija hoy, los servicios
que espera que se introduzcan maana
13
.
Todo ello implica que los adquirentes de los terrenos ya estn adelantando cantidades
superiores a las que deberan pagar, en el primer caso pagan por servicios recibidos pero con un
sobre precio por la escasez; en los dems casos pagan por servicios inexistentes que a futuro
costear el gobierno, generalmente el gobierno municipal. El municipio, recurrir a tres tipos de
fuentes para costear esos servicios; primera, otras fuentes ajenas a la economa del suelo
(transferencias recibida de otros niveles de gobierno, ingresos propios provenientes de
impuestos a automviles, a profesiones, al comercio, a los salarios u otras fuentes); segunda, de
impuestos al suelo, que afectan a la generalidad del suelo de la ciudad (impuesto predial, sobre
adquisicin de inmuebles, a las plusvalas y otros); tercera, de cuotas de recuperacin del propio
beneficiario de los servicios, el adquirente final (cuotas por el servicio, contribuciones por
mejoras y figuras similares).
La primera fuente, ajena al suelo, de hecho es un subsidio de la economa en su conjunto hacia
el propietario, no es un subsidio al adquirente del terreno pues este ya haba adelantado el pago
al fraccionador clandestino; es decir, el subsidio subsana el incumplimiento de su obligacin,
mismo que cobr por un servicio que no provey.
La segunda fuente, del propio suelo, de hecho es una recuperacin del municipio de los
incrementos a los precios del suelo que surgieron de la escasez y de las expectativas que
benefici a los propietarios; es decir, no es un subsidio sino una sancin al propietario por abusar
de una escasez (en el caso del impuesto sobre el suelo servido) o por incumplir la dotacin del
servicio (en el caso de impuesto por suelo no servido).

13
Sea porque se encuentran prximos a las redes primarias; sea porque los planes de ordenamiento urbano consignan
que esa tierra es para uso urbano y algn da tendrn servicios; sea porque hay una poltica generalizada de
mejoramiento posterior a la ocupacin del suelo aun en zonas no previstas por los planes; es decir sea cual sea el
hecho generador de la expectativa que le permita al fraccionador clandestino subir el precio actual, si bien no tan alto
como si el terreno ya estuviera servido, s a un precio mayor que el muy inferior precio del suelo a su uso actual,
probablemente agrcola.


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la Propiedad en Amrica Latina. Documento de Trabajo.

Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 20
La tercera fuente, del adquirente final, puede implicar un doble pago por los servicios, uno
corresponde al pago hecho al fraccionador clandestino y el otro al gobierno que introdujo el
servicio. Sin embargo, si la poltica general de la ciudad es la de cobrar cuotas de recuperacin,
con el tiempo los fraccionadores tendrn que bajar sus precios para que los adquirentes puedan
acomodar ese pago futuro. El ajuste de precios a la baja de este ltimo caso es semejante al
ajuste a la baja descrito en la seccin anterior, es decir que el precio baja porque el adquirente
tendr que pagar a futuro un impuesto peridico, en este caso lo que el adquirente tendr que
pagar a futuro sern las cuotas por la introduccin del servicio.
En esencia, la segunda y la tercera fuente son mecanismos fiscales a travs de los cuales se
financian los servicios con recursos internos del propio mercado del suelo. Lo que estos
mecanismos hace es recuperar de los fraccionadores clandestinos lo que ya estn dispuestos a
desembolsar los adquirentes, y que de hecho ya estn desembolsando. Los mecanismos
fiscales estn recuperando el recurso que los adquirentes ya pagaron para garantizar que se
apliquen en la introduccin de los servicios deseados desde un inicio por dichos adquirentes.
Este mecanismo es el que se denomina recuperacin de plusvalas, coloquialmente entendidas
como los incrementos del precio por causas ajenas al propietario.
En suma, el financiamiento de los servicios puede y debe provenir de las cantidades de dinero
que ya estn dispuesto a desembolsar los adquirentes del suelo. As, el financiamiento del suelo
servido puede ser homeosttico, es decir que puede llegar a un equilibrio interno, los recursos se
redistribuyen al interior del conjunto los propietarios y los adquirentes, y no requiere recursos
externos. Para ello los impuestos a la propiedad de cualquier tipo y/o las cuotas por servicios
pueden ser el mecanismo hemeosttico que lo logre, el que mantiene los recursos al interior del
sector.
Debe advertirse que en el largo plazo, los recursos totales de dicho conjunto podran ser
menores y producir el mismo suelo servido al final del da. Esto se lograra si desde un inicio el
mecanismo redistributivo no fuera fiscal sino regulador, es decir que mediante autorizaciones el
fraccionador se obligase a introducir los servicios antes de la venta, de esta manera, el suelo
servido en abundancia no les permitira exigir un sobre-precio por su escasez. Adicionalmente,
hay que recordar que hay un sobre-costo cuando se introducen los servicios una vez ocupados
los terrenos. Si estos dos recursos adicionales se ahorran desde un inicio, a la larga los
recursos totales del conjunto seran menores. Es decir que la va reguladora es preventiva y
ms barata mientras que la va fiscal es curativa y ms cara. En otros pases donde la va

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 21
reguladora se aplica con rigor, la va fiscal de todas maneras est presente y de manera
vigorosa, pero cumple la funcin de mantener en buena operacin los servicios e incluso de
ampliarlos constantemente; con ello se estn recuperando aun ms plusvalas del suelo que las
que se recuperaran si se utiliza slo una de las dos vas.
De cualquier manera, la va reguladora y la fiscal son mejores que la va tradicional con la que
opera el mercado de suelo en Amrica Latina, donde el fraccionador clandestino cobra sobre-
precios de escasez y anticipa expectativas exigiendo del conjunto ms recursos y no creado
suficiente suelo servido. El ideal es que la homeostasis sea total y que se redistribuyan con
mayor eficiencia las plusvalas del suelo al interior del conjunto y a favor de los adquirentes
finales del suelo, mismos que son de hecho los usuarios de la ciudad.
2. Relacin entre el impuesto a la propiedad y los factores especficos que
afectan el precio del suelo
Los dos conceptos generales nos permiten ver las relaciones ms importantes entre el impuesto
a la propiedad y el mercado de suelo servido. En adelante describiremos otras relaciones ms
especficas que de cualquier manera se alimentan de los dos conceptos generales.
Para entender mejor estas relaciones, haremos nfasis en la incidencia del impuesto en el valor
del suelo. En la gran mayora de Amrica Latina la base de los impuestos a la propiedad es
sobre el valor total del inmueble, es decir que incide tanto en el suelo como en la construccin.
En el caso de la incidencia sobre la construccin hay consenso que el efecto del impuesto puede
ser diferente puesto que esa componente del inmueble sigue la lgica del capital y no del
suelo
14
. Por ello, cuando resulte conveniente, las relaciones que expondremos sern de casos
en que el suelo se vende sin construccin como es el caso de terrenos rurales en la periferia
urbana o tierra vacante al interior de la mancha urbana. De cualquier manera los principios
argumentados son aplicables a suelo construido.
a. Impuesto al valor del suelo como instrumento privilegiado para financiar
servicios urbanos
i. Votar con los pies
Adems del concepto general de recuperacin de plusvalas que hemos descrito antes hay que
ilustrar otras facetas respecto de este tema. La primera tiene que ver con las decisiones de

14
De cualquier manera hay argumentos para considerar que se comportan de manera semejante (ver Jaramillo, 2003).

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 22
localizacin de los contribuyentes. Estos se ven influidos por la combinacin de servicios
urbanos provistos por el municipio y la carga fiscal que ello implica; es decir, que hay una
eleccin racional de los adquirentes de vivienda respecto de un paquete de atributos urbanos a
un precio determinado, es decir el nivel del impuesto a la propiedad que se paga por ellos
15
.
Este concepto es til cuando los municipios cuentan con autonoma suficiente para decidir
ambos elementos del paquete.
El paquete debe incluir un tercer elemento, el valor del suelo oculto dentro del precio de la
vivienda. Recapitulemos: los adquirentes de suelo (directa o indirectamente) estn aptos y
dispuestos a pagar una cantidad determinada para pagar por suelo, sus servicios y el impuesto
al valor del suelo. Mientras la calidad de los servicios y el impuesto sean ms altos, el valor
residual del suelo ser menor y en consecuencia su impacto en el precio de la vivienda ser
menor. De esta manera la eleccin racional debera considerar el efecto de dos componentes,
servicios e impuesto, que son el que puede controlar el municipio, ms el tercer componente el
precio del suelo que es el que controla el propietario. Este precio se repercute en el precio de la
vivienda ofrecida en el mercado al adquirente final va el constructor de la vivienda.
Una eleccin de esta naturaleza ya no resulta tan sencilla, sin embargo pone de manifiesto la
importancia entre la carga fiscal del suelo, los servicios ofrecidos y sus efectos en los precios de
las viviendas. En virtud de que los dos primeros caen en la esfera del gobierno, aun y cuando
este no sea electo democrticamente, su eficiencia o ineficiencia es premiada o castigada por los
adquirentes de vivienda al elegir su jurisdiccin como lugar de residencia. Es decir que dichos
adquirentes votan con los pies
16
.

15
Este planteamiento fue expuesto por Tiebot (1956) para el contexto de EUA, donde cada autoridad local tiene
autonoma suficiente para ofrecer una combinacin de servicios e impuesto diferente a la de las autoridades locales
vecinas, que ofrece en el mercado de ciudadanos. El concepto ha sido ampliamente desarrollado por autores
subsecuentes entre los que destacan Fischel (2001); el concepto es referido con frecuencia como el modelo Tiebot-
Hamilton-Fischel (0ates, 2001).
16
El voto con los pies (corolario del modelo de Tiebot-Hamilton-Fischel, ver nota anterior) slo se puede ejercer al
adquirir la vivienda, sin embargo el concepto puede ampliarse cuando se eligen autoridades locales, donde el voto por
el paquete se da con las manos en las urnas y no con los pies. Hay situaciones ms sofisticadas como el mecanismo
de override de los gobiernos locales de Massachussets, EUA. La ley estatal impone al impuesto a la propiedad un
tope al incremento de 2.5% anual; sin embargo los ciudadanos de un gobierno local especfico tienen el derecho de
votar en referndum para que el incremento sea superior y sirva para financiar ms servicios. Este derecho es
ejercido con relativa regularidad y el resultado tambin suele ser el de superar el tope. Por ejemplo, en el caso de
Newton, los ciudadanos votaron el 30 de Abril de 2002, por un incremento de 10% en lugar de 2.5% para mejorar la
situacin de escuelas, policas, bomberos y ancianos. Es interesante saber que entre la propaganda (del grupo Keep
Newton Safe and Strong) y los discursos (el Alcalde David Cohen que promovan el voto a favor) argumentaban, entre
otras cosas, la necesidad de proteger el valor de las viviendas y de mantener una ciudad digna de ser habitada,
ignorando el efecto de capitalizacin del impuesto que reduce precio del suelo y consiguientemente de las viviendas.
En el caso de los panfletos (firmados por la Coalicin de Contribuyentes de Newton) y los discursos en contra (el

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 23
i. El socio silencioso
A partir de que la cantidad que el adquirente paga por el suelo se reparte entre el precio que
efectivamente le paga al propietario original en el momento que lo compra y el impuesto al suelo
que se paga peridicamente al gobierno, esto dos se vuelven socios del negocio. En efecto el
gobierno se vuelve un socio silencioso
17
que recoge su ganancia va el impuesto. As el
impuesto se vuelve un mecanismo de recuperacin de la plusvala creada por la sociedad en
su conjunto representada por el gobierno. Incluso el gobierno mismo es el instrumento directo
creador de dicha plusvalas con hecho generadores concretos como la designacin de uso rural
como suelo urbano, la autorizacin para cambiar a un uso o a una densidad ms rentable, la
dotacin de servicios, la liberacin de restricciones a tipos de tenencias inalienables, etc. El
gobierno simplemente est cobrando las ganancias de sus decisiones e inversiones por la va
fiscal.
Sin embargo, existen otros instrumentos a travs de los cuales el gobierno recupera esas
plusvalas, unos ms silenciosos, otros ms ruidosos. Ya hablamos de cmo la regulacin
puede hacerlo al exigir al propietario que cumpla con la responsabilidad de dotar de servicios
cuando vende suelo, esta es una manera mucho ms silenciosa que la va fiscal. Otra
instrumento es el pago de cuotas por la introduccin de servicios que de alguna manera caen
dentro de la va fiscal, con la diferencia de que estos se cargan directamente al beneficiario del
servicio en tanto el impuesto a la propiedad se carga a la totalidad de los contribuyentes de
suelo, en este caso el socio es menos silencioso.
Un instrumento adicional es el de la accin directa del gobierno cuando adquiere tierra
(comprada o expropiada) antes de que surjan los hechos generadores de la plusvala. En este
caso, el socio puede ser ampliamente mayoritario, pues recupera para s todos los incrementos
del precio; pero tambin puede ser muy ruidoso, lo que podra anular su ganancia mayoritaria.
Nos referimos a que el anuncio de un proyecto urbano por el gobierno genera expectativas y
permite al propietario anticipar los beneficios futuros y reflejarlos en un precio del suelo ms alto.
As, la recuperacin de la plusvala, la ganancia del gobierno, se reduce o ms bien desparece;

Presidente de la Asociacin de contribuyentes Len Mead), los argumentos eran contradictorios; por un lado,
reconocan el efecto capitalizador y consiguientemente la reduccin del precio de las viviendas y, por otro,
argumentaban que el incremento iba a ser transferido al precio de los artculos en los comercios, que las familias
tendran que pagar ms impuestos y que los arrendamientos subiran, en suma, que el incremento tendra que ser
absorbidos por el consumidor y no por el propietario.
17
El concepto de socio silencioso se lo debemos a Joan Youngman del Lincoln Institute of Land Policy.

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 24
para evitarlo, las reglas para determinar el precio de la adquisicin tendran que aclarar que slo
se paga por el precio del terreno segn su uso corriente y no segn su uso expectante.
b. Impuesto al valor del suelo como instrumento para el control y regulacin del
uso del suelo
Segn la manera como se disea el impuesto a la propiedad, puede contribuir en las decisiones
sobre el uso del suelo, estimular la densificacin o cambios de usos, inhibir usos indeseados,
recuperar zonas deterioradas y dems. Esto abre un campo importante de interrelaciones
posibles entre los tributaristas y los urbanistas. Explicaremos algunos de ellos que adems
tienen efectos sobre el precio del mercado.
i. Densificacin y saturacin urbana con un impuesto ms fuerte al suelo.
Los tributaristas ortodoxos no se sienten cmodos cuando el impuesto estimula conductas
econmicas, prefieren un diseo que sea totalmente neutral. Al impuesto slo al suelo se le
atribuye tal vez la ms alta neutralidad respecto del comportamiento de la economa;
bsicamente porque no es repercutido a los consumidores a travs de un incremento en el
precio, ni al capital porque no grava a la actividad constructiva. En consecuencia, los
productores del espacio y sus usuarios obedecern a otros estmulos ajenos al fisco. Sin
embargo, estas aseveraciones no toman en cuenta la conducta del propietario quien s responde
ante el impuesto.
En efecto, un impuesto vigoroso slo al suelo presiona al propietario a darle un uso o a venderlo
a alguien que pueda darle un uso y obtenga ingresos para pagar el impuesto. Si la base del
impuesto es el precio que el suelo alcanzara en el mercado y ste refleja las expectativas de
uso futuro del propietario, entonces se vera empujado a dedicarlo al mximo y mejor uso lo
ms pronto posible. Si las expectativas que se forjan en el mercado son de un mximo y mejor
uso demasiado lejano y por eso mismo incierto, el propietario tendra que pagar las
consecuencias desde el presente con un impuesto alto. As, el impuesto servira para atemperar
las expectativas, reduciendo el riesgo al mximo de un pago fiscal que despus haya resultado
demasiado alto porque las expectativas no se cumplieron. Al propietario le convendra dedicar o
vender su terreno a quien pueda cumplir las expectativas de inmediato, es decir a una lista de
usos posibles reducida a aquellos que actualmente demandan suelo, eliminando a los futuros
ms altos.
As el impuesto vigoroso slo al suelo reducira la retencin de terrenos y adems reducira el
valor del suelo aun ms, no slo por el efecto capitalizador del impuesto sino porque las

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 25
expectativas del propietario se moderan. El impuesto hara las veces de una sancin al
especulador. Esto sucedera tanto con terrenos en la periferia como con tierra vacante en el
rea urbana actual. A ningn propietario le convendra mantener sin uso su terreno.
En diversas partes del mundo se utiliza un impuesto slo al suelo
18
, en Amrica Latina esta base
es francamente la excepcin
19
. No obstante con frecuencia se aplica una sobre-tasa, o sobre-
alcuota, a la tierra vacante que puede hacer las veces de sancin fiscal a la retencin de tierras.
Sin embargo, la sancin es limitada si la tasa o alcuota base es muy dbil. Debemos mencionar
que en el caso de Brasil, el Estatuto de la Ciudad consagra la opcin de que los municipios
puedan establecer una alcuota a la tierra vacante que crece ao con ao hasta que se
construya el terreno
20
. El efecto producido puede ser que el propietario se apure a vender su
terreno pues cada ao que pasa su situacin fiscal empeorar, slo se liberar de la sobre-tasa
si el terreno se pone a buen uso. Un efecto parecido se espera que tenga la participacin en
plusvalas de Colombia que equivale entre el 30 y 50% del incremento del valor del terreno y que
en el caso de Bogot se diseo como un impuesto progresivo que inicia en 30%, al segundo ao
sube al 40% y al tercero llega al tope de 50% previsto por la Ley
21
.
ii. Recuperacin con zonas deterioradas con impuestos futuros
Una posibilidad de estimular la regeneracin de zonas deteriorada en el interior de las ciudades
puede ser la utilizacin del incremento del impuesto a la propiedad que se producira si se
hiciese la regeneracin. Debido al estado de deterioro de una zona, los precios del suelo suelen
bajos y consiguientemente el impuesto recaudado tambin suele ser bajo. Si la zona se
regenerase y se volviese atractiva para nuevos usuarios con mayor aptitud de pago, los precios
subiran y con ellos la recaudacin del impuesto. Para financiar la regeneracin se podra utilizar
como fuente el incremento del impuesto que se va a ir generando conforme la zona mejore.
Para ello se puede crear una agencia de regeneracin que opere en la zona y que el gobierno
local le entregue los incrementos de impuesto que se vayan generando. A la agencia slo se le
entregaran los incrementos que se fuesen generando, el municipio mantendra para s el
impuesto al nivel original que se vena recaudando en la zona antes de que se iniciase su

18
Vase recopilacin hecha por Addelson (2000) y que incluye casos en Australia, Nueva Zelanda, EUA, Dinamarca,
Kenya, Jamaica, Estonia, Corea del Sur y otros pases del mundo.
19
Slo se conoce el caso de algunos municipios de Baja California en Mxico (Perl, 1999).
20
Vase Rolnik (2001).
21
Vase Maldonado y Smolka (2003).

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 26
regeneracin. Desde luego que para que este mecanismo realmente pueda financiar la
regeneracin de la zona se necesita que el nivel general de los impuestos en la ciudad sea alto,
de lo contrario los fondos seran irrelevantes.
El objetivo del mecanismo es el de regenerar la zona, sus efectos son el cambio de uso del suelo
a uno que puede pagar precios superiores del suelo, base del xito de la regeneracin. Por lo
tanto, el resultado puede ser el desplazamiento de un uso por otro, que puede ser benfico para
la ciudad, digamos industria obsoleta y abandonada por comercios y oficinas que ofrezcan
empleo. Pero tambin puede ser perjudicial si el desplazamiento es de familias de menores
ingresos por familias de mayores ingresos, es decir que el mecanismo se vuelve un impulsor de
alzas en los precios que segrega a diversos grupos de poblacin.
Un ejemplo de cmo se puede hacer esto proviene de EUA, donde desde 1952 se han
instrumentado millares de proyectos financiados con este mecanismo, denominado all como tax
increment finance (tif). El mecanismo no est exento de debate, adems de los efectos de
segregacin que acarrea, por que se ha utilizado para otros tipo de zonas que lo que logran es
mas bien asegurar que el impuesto que pagarn se reinvertir en su zona en lugar de que ase
aplique en zonas ms necesitadas
22
. En Amrica Latina no se conocen esquemas similares
aunque de alguna manera las exenciones que se hacen para estimular la regeneracin de
centros histricos podra caer en esta categora, aunque sin la garanta de que los propietarios
beneficiarios inviertan en dicha regeneracin o que la exencin les libere los recursos
suficientes
23
.
Hay que destacar el efecto de estos mecanismos en los precios del suelo. Un primero, es el del
alza por que la carga fiscal se reduce y por el efecto capitalizador el precio del suelo incrementa.
Un segundo, corresponde al incremento del precio que se da porque entran a la zona
regenerada usuarios con mayor aptitud y disponibilidad de pago. Un tercero, se pueden crear
zonas regeneradas con servicios superiores a los de la ciudad en su conjunto con un posible
efecto de concentracin que exacerba la escasez, en lugar de que esos ingresos se distribuyan
en homogenizar los servicios de toda la ciudad.

22
Ver la evaluacin que hace Chapman (1998).
23
Otro caso que aplica a toda una ciudad es el de Cd. Jurez en Mxico, documentado por Maynes y Serrano (2003). El
gobierno municipal otorga un descuento de impuestos si los contribuyentes aplican la cantidad equivalente a alguna
mejora urbana dentro de su barrio.

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 27
c. Impuesto al valor del suelo como instrumento para disciplinar el
funcionamiento del mercado
i. Sancin fiscal a la reserva de plusvala
Como hemos sealado, los propietarios que retengan sus terrenos en espera de un uso que
pague ms, pagarn el costo del impuesto correspondiente. De alguna manera pagarn por el
privilegio de retener suelo til para la ciudad; es como si indemnizaran a la ciudad por abusar de
ella, por desperdiciarla. Desde luego que si el impuesto equivale al 100% de las rentas que
dicho suelo generara, entonces la indemnizacin sera completa, si no equivale al 100%,
entonces la indemnizacin sera incompleta. Este enfoque pone el dedo en el acento sobre los
derechos sobre el suelo, toda vez que los reubica a favor de la ciudad y no del propietario del
suelo. Visto desde le enfoque del socio silencioso, el propietario tiene que cumplir sus
obligaciones con ese socio aun y cuando no explote el negocio y desperdicie su parte de las
ganancias. Como se destac arriba esta situacin estimular al propietario a poner en uso el
suelo en lugar de retenerlo.
ii. Reduccin de las expectativas desmesuradas
Cuando el propietario se encuentre presionado para poner en uso su terreno hoy en lugar de
maana, tendr que aceptar el precio que puedan pagar los usos que actualmente demandan
espacio. Eso implica la aceptacin de un precio menor y la reduccin de las expectativas.
Mientras ms fuerte sea el impuesto, mayor ser la reduccin de expectativas y menor el precio
del suelo.
iii. Aumento de la oferta de suelo
Como resultado de este proceso la oferta disponible de suelo aumentar las opciones de los
adquirentes que podrn poner a competir a los propietarios de tierra vacante. Este efecto ser
notorio en el corto plazo, sin embargo, cuando se terminen de ocupar los terrenos vacantes, el
mercado nuevamente se ajustar al nivel de escasez anterior. Esto deja ver que la oferta de
suelo estimulada por un impuesto alto tiene que aplicarse tambin a nuevas reas de expansin
de la ciudad o a reas subutilizadas. Para lograrlo se requiere que la base del impuesto en la
periferia urbana refleje los precios de los terrenos de acuerdo con el uso urbano que esperan
albergar y no de acuerdo con el uso del suelo corriente que seguramente ser muy inferior. De
lo contrario el impuesto ser muy bajo y slo estimular la retencin.
iv. Mejora de la informacin del mercado

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 28
Un impuesto a la propiedad fortalecido no slo implica una tasa o alcuota efectiva elevada sino
una eficiente deteccin de todos los predios de la ciudad, una informacin ms completa para
establecer el valor base del impuesto, unos datos ms actualizados del mercado para detectar la
mayor cantidad de variaciones, una reduccin al mximo de las exenciones y una recaudacin
ms efectiva. Todo ello implicar catastros y administraciones tributarias con buena informacin
que si se pone a disposicin del pblico, reducir las sobreprotecciones especulativas de los
propietarios del suelo.
d. Impuesto al valor del suelo como instrumento para el acceso de los pobres a
suelo servido
i. Crdito amplio, general e irrestricto para la adquisicin de suelo
Uno de los efectos que el impuesto vigoroso al suelo tiene es que se convierte en un mecanismo
de financiamiento para su adquisicin. El adquirente paga al propietario una parte del valor del
suelo en un solo momento y el resto a plazos pero pagados al municipio. El precio pagado al
propietario ser menor al que existira antes del impuesto, y lo ser en proporcin al impuesto
capitalizado. El pago a plazos al municipio ser de hecho el pago peridico del impuesto a la
propiedad. Mientras mayor sea el impuesto, menor ser el pago inicial al propietario y mayor el
pago peridico. Esto puede mejorar drsticamente las posibilidades de accesos a los pobres
que cuentan con escasa liquidez y dificultades para acceder a crdito formal
24
. Aun y cuando el
pago peridico sea mayor, las probabilidades de que el gobierno local lo regrese a los pobres
mediante mejores servicios urbanos estas son mayores que las probabilidades de que el
propietario lo haga.
ii. Sustitucin del sobreprecio al suelo servido exclusivo por financiamiento de
servicios al suelo para todos
A partir de lo que hemos estado sealando en este texto, se puede entender que el sobreprecio
que se paga por la escasez de suelo servido o el sobreprecio que se paga por la expectativa de
que el suelo algn da sea servido, mejor sea dedicado a financiar la dotacin del servicio desde
un inicio. En complemento el sobreprecio ya pagado en el pasado se recuperara va el

24
La va fiscal hace viable el acceso a crdito para adquirir un terreno y es opuesto a la recomendacin que suelen hacer
los organismos internacionales donde el acceso a crdito es a travs de la banca formal a la que los pobres tienen
poco acceso, como lo destaca Caldern (2003). Es interesante observar que diferentes asesores del Banco Mundial
han recomendado una y otra va, Bahl y Lim (1992) la va fiscal y De Soto (2001) la va bancaria, inclinndose por la
segunda.

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 29
impuesto para financiar los servicios del suelo que fue vendido en el pasado por el fraccionador
clandestino sin servicios.
e. Impuesto al valor del suelo como instrumento para promover la ciudadana
i. Ciudad responsable
Una ciudad que administra correctamente el impuesto a la propiedad demuestra que es
responsable con la administracin de la ciudad como un todo. La administracin responsable no
implica una carga fiscal baja, con una alcuota o tasa baja, valores base bajos, con muchas
exenciones y con una tolerancia a la evasin. Esto slo provocara inequidades pues la carga
recaera sobre los pocos contribuyentes cautivos y los pobladores y las actividades econmicas
competiran por buscar refugio legal o ilegal en cualquier resquicio de la dbil administracin,
deteriorando en una espiral descendente las finanzas pblicas locales y la cantidad de servicios
colectivos que se podran ofrecer.
Eso es obvio, pero lo que no es obvio y resulta en un efecto aun ms grave, es que la cultura de
un impuesto dbil acabara por reflejarse en precios altos del suelo. Las cantidades que
deberan destinarse al pago del impuesto se iran en cambio al bolsillo del propietario y no
necesariamente se traducirn en ahorros para los usuarios del espacio. Es decir, no bajara el
costo de instalarse en esa ciudad, pues lo que se ahorrara de impuesto se gastara en un precio
ms alto del suelo. A un plazo aun ms largo, la misma ciudad en su conjunto se deteriorara y
entrara en un ciclo de decaimiento de los mismos precios, no por una carga fiscal fuerte sino por
que perdi atractivo por la mala calidad de los servicios y por finanzas pblicas en constante
quiebra.
ii. Inclusin fiscal es inclusin ciudadana
La inclusin social por la va fiscal transforma al contribuyente en ciudadano, con derechos al
uso del suelo y a los servicios y dems beneficios de la ciudad. Las autoridades fiscales suelen
reconocer que los pobres cumplen mejor las obligaciones fiscales relacionadas con sus terrenos.
As, los pobres podrn exigir servicios y ttulos de propiedad. Las autoridades con frecuencia
argumentan que los costos de recaudacin a los pobres son altos y por ello evitan cobrarles el
impuesto, sin embargo esto podra estar escondiendo una elusin del compromiso de dotar
servicios y ttulos.
Lo importante es reiterar que cualquier descuento en le impuesto a los pobres tambin se
traduce en pagos ms altos al fraccionador clandestino. La competencia entre los pobres por

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 30
adquirir un lote les permite al fraccionador empujar el precio hasta lo ms alto. Si el entorno
cultural es de que no se cobren impuestos a los pobres, la exigencia por un precio del suelo ms
alto por parte de los propietarios ser mayor. El pago por un suelo sin servicios a un precio alto a
un fraccionador clandestino no da ciudadana, el pago del impuesto predial al gobierno de la
ciudad s da ciudadana
iii. El catastro fiscal subrogando al registro de la propiedad
Si se grava a los pobres, los catastros fiscales tienen que reunir la informacin necesaria para
poder hacerlo. Esta informacin incluye el levantamiento fsico de las dimensiones, la geometra
y la ubicacin de cada terreno, el estimado de valor de mercado del mismo y la identificacin del
contribuyente. Cada vez ms, esta informacin es reunida por mtodos masivos a un costo
decreciente y con una referencia geogrfica que elimina ambigedades en la ubicacin y los
linderos.
La regularizacin de ttulos suele implicar la creacin de agencias con poderes especiales y
recursos humanos nuevos. Actan sobre zonas especficas recurriendo a levantamiento de
informacin en campo a un alto costo para lograr una exactitud geomtrica sobrada que despus
se traduce a textos, las escrituras, donde la referencia geogrfica se vuelve ininteligible y
propensa a errores. La determinacin del valor del terreno para el pago de la escritura se hace
casusticamente y obedece a la necesidad de recuperar costos y negociar con los propietarios
originales en condiciones asimtricas y que por consiguiente no reflejan un precio de mercado.
Es probable que la identificacin del posesionario que merece el ttulo se obtenga con mayor
precisin.
Despus de ello se involucran nuevas autoridades que oficializan el fraccionamiento torturando
las normas urbansticas y el registro de la propiedad para inscribir cada titulo en lo individual en
un sistema de libros (de papel o digital pero de libros). Peridicamente la agencia regularizadora
alarmada por lo abigarrado de su procedimiento de titulacin lo revisa y simplifica
marginalmente.
El resultado es el de dos sistemas, uno simplificado y otro complejizado, adems de costoso.
Cabe hacerse la pregunta sino conviene la regularizacin de ttulos por la va catastral, con los
beneficios fiscales correspondientes, y no la de las agencias de especiales de regularizacin y
los registros pblicos de la propiedad. Adems la primera va, la catastral, con informacin til
que se puede hacer fcilmente disponible al pblico, y por consiguiente a los actores del
mercado. La segunda, la del registro pblico de la propiedad, con informacin abigarrada e

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 31
impenetrable aun y cuando sea por obligacin pblico. Como hemos destacado, la
disponibilidad de informacin es muy importante para disciplinar el mercado de suelo.
f. Algunas tesis falaces o polmicas
A la luz de nuestro anlisis debemos puntualizar algunas tesis que con frecuencia son
esgrimidas para el diseo de polticas tributarias y que en el caso del impuesto a la propiedad
son falaces, debatibles o al menos polmicas.
i. El pobre no puede pagar el impuesto sobre el valor del suelo.
El pobre ya est pagando esa cantidad al fraccionador clandestino a travs de un precio ms alto
por el lote. Por lo tanto puede dejar de pagrselo y en cambio pagarlo al gobierno de la ciudad y
en todo caso recibir ms servicios que los que el propietario estara dispuesto a absorber.
ii. El impuesto al valor del suelo es neutro con relacin al uso del suelo.
El impuesto impulsa el uso del suelo, sirve como sancin fiscal poderosa para que al propietario
no le convenga mantenerlo sin uso o a una intensidad sub-ptima. La fuente de ingresos del
impuesto es el uso mismo del predio, si el propietario lo mantiene sin uso, tendr que obtener
ingresos de otra actividad. La relacin con la sociedad se invierte, en lugar de que el propietario
extraiga recursos de la sociedad va un precio alto del suelo, la sociedad extrae recursos del
propietario va un impuesto alto sobre el suelo, originado por su insistencia de no utilizar su
terreno, por su insistencia de desperdiciar la ciudad.
iii. Existe una doble imposicin con relacin a otros instrumentos de
recuperacin de plusvalas.
Sostenemos que todos los hechos generadores de la plusvala provienen de la colectividad, la
ciudad, la mayora incluso a travs de hechos concretos instrumentados por el gobierno de la
ciudad como la designacin de usos del suelo y la introduccin de infraestructuras y servicios.
Por lo general la recuperacin de la plusvala por la ciudad se logra en su totalidad slo
excepcionalmente
25
, incluso con la aplicacin de varios tipos de impuestos a la propiedad o por
la va de responsabilidades del propietario. Pero finalmente si el impuesto a la propiedad est
basado en el precio manifestado en el mercado, este ya trae descontada la plusvala recuperada
por cualquier otra va, por lo tanto hay una doble imposicin.

25
La nica posibilidad de que la ciudad recuperase el 100% de la plusvala sera que fuese propietaria del suelo por el
100% de la superficie y que cobrara renta a los diversos usuarios. El caso documentado donde sucede esto es la
Ciudad-Estado de Hong Kong (ver Hong, 2003).

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 32
iv. El potencial de plusvalas generadas no compensa el esfuerzo.
Otros instrumentos de recuperacin de plusvalas pueden incidir directamente en aquellas zonas
de la ciudad donde se presentan los incrementos ms fuertes de plusvala. El impuesto
recurrente a la propiedad incide en cambio sobre la totalidad de las variaciones de plusvala de la
ciudad, sean grandes o chicas, para poderlo hacer se requiere actualizacin constante de los
precios inmobiliarios de la ciudad.
El esfuerzo de hacerlo tiene una relacin costo beneficio ms grande en aquellas zonas con
mayores variaciones, pero en zonas estables las variaciones pueden no justificar el esfuerzo, no
slo econmico sino poltico. Este punto es muy debatible pues la pereza fiscal en esas zonas
puede contribuir a la larga a un relajamiento general con el consecuente debilitamiento de la
cultura fiscal. Todos los propietarios se beneficiarn en el largo plazo de que la base del
impuesto se encuentre siempre actualizada y la presin para evitar decisiones sub-ptimas debe
mantenerse para todos en general.
v. La recuperacin de plusvalas es una cortina de humo para evadir una
reforma ms fuerte al impuesto al suelo
En realidad ambos tipos de instrumentos son necesarios y complementarios. El impuesto a la
propiedad es una forma paulatina, sostenida y universal. Los otros instrumentos inciden sobre
las zonas ms dinmica donde la recuperacin de plusvalas tiene que ser ms fuerte para que
los precios del suelo bajen drsticamente y no se excluyan a los usos menos rentables.
Adicionalmente, cada instrumento tiene efectos ms all de la recuperacin de plusvalas y cada
uno contribuye a una mejor organizacin de la ciudad. Finalmente, la aplicacin de otros
instrumentos tienen un efecto pedaggico que subraya la importancia del impuesto al valor del
suelo, por lo tanto no distraen a una reforma fuerte del impuesto a la propiedad sino que
contribuyen a su instrumentacin.
III. Oportunidades perdidas en polticas urbanas, alternativas basadas en un
impuesto vigoroso al valor del suelo
Podemos sintetizar lo antes dicho en crculos viciosos que vinculan la problemtica y las polticas
predominantes en Amrica Latina. Esto nos permitir plantear su reversin para crear crculos
virtuosos en torno al impuesto a la propiedad.
a. Los crculos viciosos

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Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 33
Para Amrica Latina, hemos identificado tres crculos viciosos conectados entre s. En todos
juega un papel importante la poltica fiscal dbil adoptada con relacin al suelo, particularmente
porque ste es a un instrumento importante de poltica pblica. Los crculos viciosos se
encuentran diagramados en la figura 1.

exclusin del mercado
insuficiente base fiscal
pocos recursos pblicos baja inversin en servicios
escasez de suelo servido
sobreprecio a suelo servido
retencin de suelo servido
mayor especulacin
dbil carga fiscal desgravacin para bajar precio
exencin fiscal compensadora
refugio en la informal sobreprecio a suelo sin servicios
empobrecimiento de las familias
expectativa de
valorizacin
alienacin
ciudadana
PRECARIEDAD MUNICIPAL
ESPECULACION INFORMALIDAD
Figura 1: LOS CRCULOS VICIOSOS DE LA GESTION DEL SUELO EN AMERICA LATINA
Fuente: Elaboracin propia
Incidencia de las polticas del impuesto a la propiedad


i. El crculo vicioso de la precariedad municipal
En Amrica Latina, la mayora de los gobiernos locales, los municipios, cuentan con finanzas
precarias. Los pocos recursos pblicos que obtienen se traducen en una baja inversin en
servicios urbanos; en consecuencia el suelo servido se vuelve escaso y sus propietarios pueden
cobrar un sobreprecio por el mismo, estimulando la especulacin. Esto excluye a las familias
pobres del mercado de suelo servido que tienen que refugiarse en el mercado informal
contribuyendo a la insuficiente base fiscal. Esta insuficiencia redunda en recursos pblicos bajos

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cerrndose el crculo vicioso. Como muchos crculos viciosos se forma una espiral descendente
que se traduce en municipios ms precarios, mayor informalidad y mayor especulacin.
ii. El crculo vicioso de la informalidad
Las familias que se ven excluidas del mercado formal de suelo servido, se refugian en el
mercado informal, no tanto por que sean pobres sino por el alto sobreprecio del suelo servido.
La demanda por el mercado de la informalidad le permite a los fraccionadores clandestinos
cobrar un sobre-precio por el suelo no servido, tal vez no tan alto como el del suelo servido pero
si estimulado por el creciente nmero de familias pobres, y no tan pobres, que tienen que
refugiarse en la informalidad. Ello acarrea el empobrecimiento de estas familias, que si ya lo
eran lo sern ms. Para aliviar la situacin el municipio se ver presionado por disminuir la
carga fiscal de la vivienda, no slo a travs de reducciones al impuesto recurrente a la propiedad
sino a otros como los que inciden en la adquisicin, de expedicin y registro de ttulos, la
autorizacin de construccin y otros ms. Esta desgravacin tendr dos efectos: uno que la
base fiscal se reducir aun ms, conectndose con el primer crculo vicioso el del municipio
precario, y por el otro las familias no se ciudadanizaran fiscalmente, es decir que se alienan
como ciudadanos de ese municipio, lo que alimenta la exclusin del mercado formal. Con esto
se inicia nuevamente el crculo vicioso de la informalidad y se alimenta la espiral descendente de
la misma, creando ms pobreza.
iii. El crculo vicioso de la especulacin con el suelo
El sobreprecio al suelo servido provocado por su escasez, alimentar las expectativas de los
propietarios y fraccionadores beneficiados para obtener sobre-ganancias con los servicios
actuales o futuros. Tambin provocar presin hacia el municipio para que desgrave los
impuestos y derechos sobre el suelo y la vivienda que lo har con la pretensin de reducir el
precio final. Esto trae como consecuencia una dbil carga fiscal hacia el suelo con los efectos
adicionales de reduccin de la base fiscal que alimenta al crculo del municipio precario. El
aumento de expectativas y la dbil carga fiscal alimentarn a una mayor especulacin y a su
manifestacin ms importante, la retencin del suelo servido. Esta retencin har ms escaso el
suelo servido, no porque este no exista fsicamente sino porque al fraccionador le redituar ms
retenerlo en el largo plazo. La escasez provocada permitir una nueva ronda de sobre-precio y
se reanudar el crculo vicioso de la especulacin con el suelo, provocando una espiral de mayor
especulacin que se vincular por esta va con el crculo vicioso de la precariedad municipal.
b. Revirtiendo los crculos viciosos, creando los crculos virtuosos:

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En suma la poltica fiscal que alimenta los crculos viciosos es la desgravacin del suelo, y
tambin de la vivienda, que trae como consecuencia el debilitamiento del impuesto a la
propiedad. Esta poltica se introduce con las falsa esperanza de aliviar al pobre de esa carga,
pero acaba pagndosela al fraccionador clandestino, y la tambin falsa esperanza de reducir la
carga fiscal al fraccionador formal para que baje los precios pero que acaba pagando el
descuento al propietario original del suelo.
El crculo vicioso puede corregirse a travs de un cambio de poltica fiscal, es decir que el
impuesto al suelo se vigorice, as como otros tributos que lo acompaen. Esta tendra al menos
dos componentes: la eliminacin de las exenciones y descuentos a todo tipo de suelo,
particularmente el suelo para la vivienda, y una carga fiscal ms fuerte sobre la tierra servida
(mediante un vigoroso impuesto general a slo al valor del suelo, una sobre-tasa o sobre-
alcuota a los terrenos vacantes, sea progresiva o no, un impuesto especial a la plusvala, una
venta de derechos de desarrollo u otros). Explicaremos los crculos virtuosos que estas polticas
provocaran, lo haremos de manera inversa a la explicacin del inciso anterior pues inciden
primero sobre la informalidad y la especulacin y eventualmente sobre el municipio. Los crculos
virtuoso se encuentran diagramados en la figura 2.









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inclusin en el mercado formal
muchos recursos pblicos alta inversin en servicios
suelo servido sin sobreprecio
liberacin de suelo servido
reduccin de la especulacin
carga fiscal fuerte impuesto alto a suelo vancante
eliminacin de exencin fiscal
desprecio por l o informal estmulo a suelo servido barato
familias con excedente
expectativas
acotadas
ciudadanizacin
fiscal
FORTALECIMIENTO MUNICIPAL
OFERTA DE SUELO SERVIDO BARATO ACCESO A SUELO FORMAL
Figura 2: LOS CRCULOS VIRTUOSOS DE LA GESTION DEL SUELO EN AMERICA LATINA
Fuente: Elaboracin propia
Incidencia de las polticas del impuesto a la propiedad
base fiscal amplia abundancia de suelo servido


i. El crculo virtuoso de la oferta de suelo servido barato
Un impuesto alto al suelo vacante implica una carga fiscal fuerte al propietario de suelo retenido,
lo que reduce su expectativa y lo presiona a liberar terrenos ya servidos. Esto implicar una
abundancia de suelo servido que impedir que los propietarios exijan un sobre-precio y sus
expectativas se acotarn a los usos actuales en el mercado en lugar de usos futuros ms altos.
El resultado ser un crculo virtuoso que libera ms suelo servido a una precio ms barato.
ii. El crculo virtuoso del acceso a suelo formal
La abundancia de suelo servido a precio bajo incluir cada vez a mayor nmero de familias
pobres que despreciarn as la opcin informal. Los fraccionadores clandestinos perdern
mercado e incursionarn en el de suelo servido igualmente a precios ms accesibles. Las
familias ya no tendrn que distraer recursos complementarios para adquirir suelo y adems lo
comenzarn a adquirir con servicios. De hecho, tendrn excedentes para pagar impuestos que
desembolsarn peridicamente; tambin dejarn de estar falsamente exentos, es decir que ese
dinero lo pagarn al municipio y no al fraccionador clandestino. Esto ciudadanizar fiscalmente

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a las familias, es decir quedarn plenamente incorporados a un mercado formal y podrn exigir
servicios, reinicindose as el crculo virtuoso. Como complemento hay que recordar que el
impuesto a la propiedad se volver adems un mecanismo de crdito al suelo servido
completando las condiciones de inclusin plena en el mercado formal de suelo. As mismo, se
ampliar la base fiscal del municipio y se alimentar al crculo virtuoso del fortalecimiento
municipal.
iii. El crculo virtuoso del fortalecimiento municipal
Con una base fiscal ms amplia, el municipio contar con ms recursos pblicos y podr invertir
en ms servicios. Esto alimentar aun ms la oferta de suelo servido, reducir sus precios,
incluir a ms familias al mercado formal y se ampliar nuevamente la base fiscal. As se
reanuda nuevamente el crculo virtuoso y continuar en una espiral ascendente, etapa en la cual
el municipio podr regresar a atender el rezago de suelo sin servicios y a abatirlo realmente,
pues no aumentar en virtud de que ya existe en abundancia una mayor opcin de suelo servido.
Tambin podr ofrecer cada vez ms servicios adicionales que mejoren la calidad de vida de los
habitantes de la ciudad.
c. Corolario
Como se ha podido ver el impuesto a la propiedad s contribuye a resolver la tragedia urbana.
Adems es un instrumento del gobierno local, que ayuda efectivamente a revertir a los procesos
ms globales de empobrecimiento. Desde luego que otras polticas tanto nacionales como
locales coadyuvarn con el impuesto al suelo, pero debern disearse de manera coordinada y
deber revisarse la forma en que encajan en los crculos virtuosos descritos.







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