Indicadores - Gestion de Riesgo PDF

Banco Interamericano de Desarrollo
Divisin de Medio Ambiente, Desarrollo Rural y Gestin del Riesgo de Desastres (INE/RND)
Indicadores de Riesgo de Desastre y Gestin de Riesgos

Programa para Amrica Latina y el Caribe El Salvador
NOTAS TCNICAS # IDB-TN-276
Agosto 2011
Indicadores de Riesgo de Desastre y Gestin de Riesgos

Programa para Amrica Latina y el Caribe
El Salvador
Banco Interamericano de Desarrollo 2011
http://www.iadb.org Las Notas tcnicas abarcan una amplia gama de prcticas ptimas, evaluaciones de proyectos, lecciones aprendidas, estudios de caso, notas metodolgicas y otros documentos de carcter tcnico, que no son documentos oficiales del Banco. La informacin y las opiniones que se presentan en estas publicaciones son exclusivamente de los autores y no expresan ni implican el aval del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representan. Este documento puede reproducirse libremente.
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1 2 3 4
INTRODUCCIN CONTEXTO NACIONAL AMENAZAS NATURALES
1 5 7
INDICADORES DE RIESGO DE DESASTRE Y DE GESTIN DEL RIESGO 9

9 10 11 16 21 21 22 23 24 29 29 31 32 32 33 34
4.1 ndice de Dficit por Desastre (IDD) 4.1.1 Parmetros de Referencia para el Modelo 4.1.2 Estimacin de los Indicadores 4.2 ndice de Desastres Locales (IDL)
4.3 ndice de Vulnerabilidad Prevalente (IVP) 4.3.1 Indicadores de exposicin y susceptibilidad 4.3.2 Indicadores de fragilidad socioeconmica 4.3.3 Indicadores de falta de resiliencia 4.3.4 Estimacin de los indicadores 4.4 ndice de Gestin del Riesgo (IGR) 4.4.1 Marco institucional 4.4.2 Indicadores de identificacin del riesgo 4.4.3 Indicadores de reduccin del riesgo 4.4.4 Indicadores de manejo de desastres 4.4.5 Indicadores de gobernabilidad y proteccin financiera 4.4.6 Estimacin de los indicadores
CONCLUSIONES
41 42
BIBLIOGRAFA
ANEXO I: AMENAZAS NATURALES A LAS QUE SE ENCUENTRA EXPUESTO EL PAS 46 ANEXO II: INFORME NACIONAL DEL PROGRESO EN LA IMPLEMENTACIN DEL MARCO DE ACCIN DE HYOGO 2007-2012
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Introduccin
El riesgo de los desastres no slo depende de la posibilidad que se presenten eventos o fenmenos naturales intensos, sino tambin de las condiciones de vulnerabilidad que favorecen o facilitan que se desencadenen desastres cuando se presentan dichos fenmenos. La vulnerabilidad est ntimamente ligada a los procesos sociales que se desarrollan en las reas propensas y usualmente tiene que ver con la fragilidad, la susceptibilidad o la falta de resiliencia de la poblacin ante amenazas de diferente ndole. En otras palabras, los desastres son eventos socio-ambientales cuya materializacin es el resultado de la construccin social del riesgo. Por lo tanto, su reduccin debe hacer parte de los procesos de toma de decisiones, no slo en el caso de reconstruccin posdesastre, sino tambin en la formulacin de polticas pblicas y la planificacin del desarrollo. Por esta razn, es necesario fortalecer el desarrollo institucional y estimular la inversin para la reduccin de la vulnerabilidad con fines de contribuir al desarrollo sostenible de los pases. Con el fin de mejorar el entendimiento del riesgo de desastre y el desempeo de la gestin del riesgo, un Sistema de Indicadores transparente, representativo y robusto, de fcil comprensin por los formuladores de polticas pblicas, relativamente fcil de actualizar peridicamente y que permitiera la comparacin entre pases se desarroll por el Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) de la Universidad Nacional de Colombia, sede Manizales. Este Sistema de Indicadores de diseo entre 2003 y 2005 con el apoyo de la Operacin ATN/JF-7906/07-RG "Programa de Informacin e Indicadores para la Gestin de Riesgos" del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El Sistema de Indicadores tuvo tres objetivos especficos: i) mejorar el uso y la presentacin de informacin sobre riesgos, con el fin de ayudar a los responsables de formular polticas pblicas a identificar las prioridades de inversin en prevencin de riesgos y dirigir el proceso de recuperacin despus de un desastre; ii) suministrarles los medios necesarios para que puedan medir los elementos fundamentales de la vulnerabilidad de sus pases ante los desastres naturales y su capacidad de gestin de riesgos, as como los parmetros comparativos para evaluar los efectos de sus polticas e inversiones en el desempeo de la gestin del riesgo de desastres; y iii) fomentar el intercambio de informacin tcnica para la formulacin de polticas y programas de gestin de riesgos en la regin. Este sistema buscaba ser una herramienta til no solamente para los pases, sino
tambin para el Banco, facilitando adems del monitoreo individual de cada pas, la comparacin entre los pases de la regin. La primera fase del Programa de Indicadores BID-IDEA implic el desarrollo metodolgico, la formulacin de los indicadores y la evaluacin de doce pases desde 1985 a 2000. Despus otros dos pases fueron evaluados con el apoyo del Dilogo Regional de Poltica de Desastres Naturales. En 2008 en el marco de la Operacin RG-T1579/ATN/MD-11238-RG se realiz una revisin metodolgica y la actualizacin de los indicadores en doce pases. Dicha actualizacin de los indicadores se llev a cabo para 2005 y para la fecha ms reciente posible de acuerdo a la disponibilidad de informacin (2007 2008) para Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Jamaica, Mxico, Per, Repblica Dominicana y Trinidad y Tobago1. Adems, Barbados y Panam se incluyeron en el programa. Este informe se ha realizado utilizando las metodologas formuladas en la primera fase del Programa de Indicadores BID-IDEA2, excepto en algunos casos o situaciones para las cuales se han realizado algunos ajustes, que en cada caso se referencian. El propsito del Sistema de Indicadores antes mencionado es dimensionar la vulnerabilidad y el riesgo, usando indicadores a escala nacional, para facilitar a los tomadores de decisiones de cada pas tener acceso a informacin relevante que les permita identificar y proponer acciones efectivas de gestin del riesgo, considerando aspectos macroeconmicos, sociales, institucionales y tcnicos. Este sistema de indicadores permite representar el riesgo y la gestin del riesgo a escala nacional, facilitando la identificacin de los aspectos esenciales que lo caracterizan desde una perspectiva econmica y social, as como tambin comparar estos aspectos o el riesgo mismo de los diferentes pases estudiados. El Sistema de Indicadores permite la comparacin de las evaluaciones para cada pas en diferentes periodos. Esto facilita el moverse hacia un enfoque orientado a datos ms analtico y riguroso para la toma de decisiones en gestin de riesgos. Este sistema de indicadores permite: Representar el riesgo a escala nacional, facilitando la identificacin de aspectos esenciales que lo caracterizan, desde una perspectiva econmica y social.
1 En general el ltimo perodo se considera tentativo o preliminar debido a que los valores ms recientes usualmente no han sido totalmente confirmados y es comn que algunos cambien, como se ha podido constatar en esta actualizacin con valores que fueron utilizados en la evaluacin anterior (2005). 2 Mayor informacin puede encontrarse en Cardona (2005). Sistema de Indicadores para la Gestin del Riesgo de Desastres: Informe Tcnico Principal. Programa de Indicadores para la Gestin de Riesgos BID-IDEA, Universidad Nacional de Colombia, Manizales. http://idea.unalmzl.edu.co
Valorar el desempeo de la gestin del riesgo en los diferentes pases estudiados con el fin de establecer objetivos de desempeo que mejoren la efectividad de la gestin. Por la falta de parmetros no es posible en este sistema evadir la necesidad de proponer indicadores cualitativos, valorados con escalas subjetivas debido a la naturaleza de los aspectos que se evalan, como es el caso de los indicadores relacionados con la gestin de riesgos. La ponderacin -o peso- de los indicadores que constituyen algunos ndices se realiz con base en el criterio de expertos y de funcionarios de enlace de instituciones competentes de cada pas, analizado y utilizando tcnicas numricas consistentes desde el punto de vista terico y estadstico. El Sistema tiene cuatro componentes o ndices compuestos, y refleja los principales elementos que representan la vulnerabilidad y el desempeo de cada pas en materia de gestin de riesgos de la siguiente manera: 1. El ndice de Dficit por Desastre, IDD, refleja el riesgo del pas en trminos macroeconmicos y financieros ante eventos catastrficos probables, para lo cual es necesario estimar la situacin de impacto ms crtica en un tiempo de exposicin, definido como referente, y la capacidad financiera del pas para hacer frente a dicha situacin. 2. El ndice de Desastres Locales, IDL, captura la problemtica de riesgo social y ambiental que se deriva de los eventos frecuentes menores que afectan de manera crnica el nivel local y subnacional, afectando en particular a los estratos socioeconmicos ms frgiles de la poblacin y generando un efecto altamente perjudicial para el desarrollo del pas. 3. El ndice de Vulnerabilidad Prevalente, IVP, est constituido por una serie de indicadores que caracterizan las condiciones prevalecientes de vulnerabilidad del pas en trminos de exposicin en reas propensas, fragilidad socioeconmica y falta de resiliencia en general. 4. El ndice de Gestin de Riesgo, IGR, corresponde a un conjunto de indicadores relacionados con el desempeo de la gestin de riesgos del pas, que reflejan su organizacin, capacidad, desarrollo y accin institucional para reducir la vulnerabilidad, reducir las prdidas, prepararse para responder en caso de crisis y de recuperarse con eficiencia.
De esta forma el sistema de indicadores cubre diferentes perspectivas de la problemtica de riesgos de cada pas y tiene en cuenta aspectos como: condiciones de dao o prdidas potenciales debido a la probabilidad de eventos extremos, desastres o efectos sufridos de manera recurrente, condiciones socio-ambientales que facilitan que se presenten desastres, capacidad de recuperacin macroeconmica, desempeo de servicios esenciales, capacidad institucional y efectividad de los instrumentos bsicos de la gestin de riesgos, como la identificacin de riesgos, la prevencinmitigacin, el uso de mecanismos financieros y de transferencia de riesgo, el grado de preparacin y reaccin ante emergencias y la capacidad de recuperacin (Cardona 2008). Cada ndice tiene asociado un nmero de variables que se han medido empricamente. La seleccin de las variables se hizo teniendo en cuenta varios factores que incluyen: cobertura del pas, la validez de los datos, la relevancia directa con el aspecto que los indicadores intentan medir y la calidad. Donde fue posible se intent realizar medidas directas de los aspectos que se deseaban capturar. En algunos casos hubo que emplear un proxy. En general se buscaron variables con amplia cobertura en los pases, pero en algunos casos se acord hacer uso de algunas variables con poca cobertura si lo que representaban eran aspectos importantes del riesgo que de otra forma se perderan. Este informe presenta slo la actualizacin de resultados o los nuevos resultados cuando el pas es la primera vez que ha sido evaluado. No incluyen explicaciones detalladas de tipo metodolgico debido a que no son el objetivo central de este documento. Informacin relacionada con la metodologa y los resultados anteriores del Sistema de Indicadores se encuentra en: http://idea.unalmzl.edu.co, donde se presentan los detalles sobre el marco conceptual, el soporte metodolgico, el tratamiento de datos y las tcnicas estadsticas utilizadas (Cardona et al 2003a / b, 2004 a / b; Cardona, 2005; IDEA 2005).
Contexto Nacional
El Salvador est localizado en la parte noroeste de Centroamrica; limita al norte y este
con Honduras, al sur con el ocano Pacfico, y al oeste y noroeste con Guatemala. Su superficie es de 21.041 km. Para el ao 2007 la poblacin se estimaba en 5,744,113 habitantes, lo que significa una densidad poblacional de 273 personas por km2. La Figura 1 presenta un estimativo de la poblacin en millones de habitantes para las diferentes provincias para el ao 2007. Los centros urbanos ms importantes son San Salvador (1,567,156 habitantes3), que es la capital de la Repblica. El segundo centro ms grande es La Libertad; en esta regin la poblacin estimada en 2007 se aproxima a 60,652 habitantes. Figura 1. Poblacin de departamentos
La Unin Mora zan San Miguel Usultan Sa n Vicente Caba as La Paz Cusca tla n San Sa lvador La Libertad Chalatenago Sonsonate Sa nta Ana Ahuachapan 0
305 180 546 350 173 158 323 214 2,234 804 204 519 619 362 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000
Habitantes (miles)
Fuente: INEC
Direccin General de Estadsticas y Censos de El Salvador.
En cuanto a su economa, el PIB de El Salvador es del orden de US$ 20 mil millones en 2007, su tasa de crecimiento ha variado entre el 2.1% al 4.6% entre los aos 2000 y 2007 respectivamente. En este periodo, el balance de cuenta corriente ha sido negativo, siendo del orden del -3.3% del PIB en el ao 2000 y del -5.49% en el ao 2007. Igualmente, la balanza comercial ha estado en un dficit cercano al 15 % del PIB en el ao 2002 y de 23.9% en el ao 2007. El promedio anual de la deuda pblica total fue de 37.7% del PIB en el ao 2009, el servicio a la deuda total como porcentaje de las exportaciones y el ingreso ha variado entre el 6% y el 11% en el periodo 2000-2007. La tasa de inflacin es cercana al 4% y la tasa de desempleo se estima del orden del 5.8% (2007). La formacin bruta de capital como proporcin del PIB ha sido superior al 18% desde el ao 2000. En la Tabla 1 se presenta un resumen de variables macroeconmicas del pas. En cuanto a sus caractersticas sociales, la tasa de analfabetismo de la poblacin de 15 aos y ms es del orden del 18.9% para el ao 2005. El porcentaje de la poblacin que vive con menos de 2 dlares es cercano al 20.47% (2005) y el nmero de camas por cada mil habitantes es aproximadamente 0.9. Tabla 1. Principales indicadores macroeconmicos y sociales Indicador PIB (USD millones) Balance de cuenta corriente (% PIB) Servicio al total de la deuda (% Exportaciones e ingreso) Desempleo (%) Poblacin bajo lnea de pobreza ndice de Desarrollo Humano 2000 2005 2007
13,134.15 17,070.20 20,372.60 -3.28 6.64 6.5 22.9* 0.72 -3.33 10.54 7.3 21.1*** 0.74 -5.49 11.01 5.8
** **
Fuentes: Banco Mundial, CEPAL * ** *** Dato de 1999 Sin Datos Dato de 2004
Amenazas Naturales
En la Figura 2 se presentan los porcentajes de rea de influencia y nivel de severidad de diferentes amenazas en el pas. As mismo, en la Figura 3 se presenta la clasificacin de riesgo de mortalidad establecida por la EIRD. Estas figuras ilustran los eventos que pueden ser considerados como detonantes para la estimacin del ndice de Dficit por Desastre, IDD. Por otra parte, otros fenmenos recurrentes y puntuales como deslizamientos e inundaciones, poco visibles a nivel nacional pero causantes de efectos continuos en el nivel local y que acumulativamente pueden ser importantes se consideran en la estimacin del ndice de Desastres Locales. En el Anexo I se presenta una descripcin general de las amenazas a las que se encuentra expuesto el pas. Figura 2. Porcentajes de rea de influencia segn tipo de amenaza.
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Sequa Inundacin Descargas elctricas Granizada Tornado Oleada por tormenta Tormenta invernal Tormenta tropical Tsunami Erupcin volcnica Sismo
rea afectada del pas

Ninguno Leve Moderado Notable Alto Muy alto
Fuente: Munich Re4
http://mrnathan.munichre.com/
Figura 3. Clasificacin de riesgos de mortalidad
Deslizamientos de tierra (relativa) Inundaciones (relativa) Terremotos (relativa) Ciclones (relativa) Mortalidad mltiple (relativa) Deslizamientos de tierra (absoluta) Inundaciones (absoluta) Terremotos (absoluta) Ciclones (absoluta) Mortalidad mltiple (absoluta) 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Desconocida Muy bajo Bajo Medio a bajo Medio Medio elevado Elevado Muy Elevado Importante Extremo
Fuente: EIRD 2009
En forma general, el fenmeno natural cuya amenaza tiene la mayor rea de influencia en el pas es el terremoto; este tipo de fenmenos causaran las mayores prdidas en el futuro como resultado de eventos extremos de altas consecuencias y baja probabilidad de ocurrencia. Por otro lado, los eventos hidrometereolgicos como granizadas, descargas elctricas e inundaciones tienen influencia en gran parte del territorio nacional con intensidades considerables.
Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestin del Riesgo
A continuacin se presenta un resumen de los resultados de la aplicacin del Sistema de Indicadores a El Salvador en el perodo de 2001-2005 y posterior al 2005 hasta donde la informacin lo permite. Estos resultados son de utilidad para analizar la evolucin del riesgo y de la gestin de riesgos en el pas, con base en la informacin suministrada por diferentes instituciones nacionales.
4.1 ndice de Dficit por Desastre (IDD)

El IDD se relaciona con la prdida econmica que el pas analizado podra sufrir cuando se enfrenta a la ocurrencia de un evento catastrfico y sus implicaciones en trminos de los recursos que se requieren para atender la situacin. El IDD corresponde a la relacin entre la demanda de fondos econmicos contingentes o prdida econmica que debe asumir como resultado de la responsabilidad fiscal el sector pblico5 a causa de un Evento Mximo Considerado (EMC) y la resiliencia econmica (RE) de dicho sector. Las prdidas causadas por el EMC se calculan mediante un modelo que tiene en cuenta, por una parte, diferentes amenazas naturales, que se calculan en forma probabilstica de acuerdo con el registro histrico de las intensidades de los fenmenos que las caracterizan y, por otra parte, la vulnerabilidad fsica actual que presentan los elementos expuestos ante dichos fenmenos. La RE se obtiene de estimar los posibles fondos internos o externos que el gobierno como responsable de la recuperacin o propietario de los bienes afectados puede acceder en el momento de la evaluacin. Un IDD mayor que 1.0 significa incapacidad econmica del pas para hacer frente a desastres extremos, aun cuando aumente al mximo su deuda. A mayor IDD mayor es el dficit. Ahora bien, tambin se calcula en forma complementaria el IDDGC, que ilustra qu porcin de los Gastos de Capital del pas corresponde a la prdida anual esperada o prima pura de riesgo. Es decir, qu porcentaje del presupuesto de inversin equivaldra al pago anual promedio por desastres futuros (Cardona 2005).
Lo que incluye la reposicin de los bienes fiscales (la infraestructura pblica) y de la vivienda de los estratos socioeconmicos de ms bajos ingresos (ESEB) de la poblacin potencialmente afectada.
4.1.1 Parmetros de Referencia para el Modelo Aunque no existen datos detallados tiles para la modelacin sobre el inventario de activos pblicos y privados es posible con informacin primaria general realizar algunas estimaciones de parmetros aproximados (proxy) que permitan darle dimensin coarse grain al volumen y costo de los elementos expuestos requeridos para el anlisis. A continuacin se presentan los parmetros que se utilizaron para efectos de conformar una estructura de informacin homognea y consistente para los fines especficos del proyecto. Se estimaron parmetros como el costo por metro cuadrado de ciertos tipos constructivos, el nmero de metros cuadrados construidos en cada ciudad en relacin con el nmero de habitantes y la distribucin porcentual de las reas construidas en grupos bsicos de anlisis como el componente pblico, el privado que en caso de desastre estara a cargo del Estado, y el resto de los privados. La Figura 4 presenta las estimaciones de reas construidas en los diferentes componentes y su variacin en el tiempo en los perodos de anlisis ms recientes. La Figura 5 presenta una grfica equivalente en trminos de valores expuestos para todo el pas, desagregados en valor total, valor de activos de sector pblico y valor de los estratos socio-econmicos de ingresos bajos (ESEB) que son potencial responsabilidad fiscal del Estado. Figura 4. reas construidas totales por componente, en km2
70 60
rea (Km2 )
50 40 30 20 10 0 1995 Area Total 2000 Area Pblica 2005 2008
Area poblacin ESEB
Fuente: Clculos del autor
10
Figura 5. Valor expuesto por componente en miles de millones de dlares

45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1995 Valor Total 2000 Valor Pblico 2005 2008
Miles de millones de USD
Valor poblacin ESEB
La tcnica para estimar la exposicin del pas, la vulnerabilidad de los elementos expuestos y el modelo de amenaza y riesgo se explica en Ordaz & Yamn (2004) y Velsquez (2009). 4.1.2 Estimacin de los Indicadores
En la Tabla 2 se presenta el IDD cada cinco aos desde 1990 hasta el 2000, para los EMC de perodos de retorno de 50, 100 y 500 aos Tabla 2. IDD para diferentes periodos de retorno IDD IDD50 IDD100 IDD500
1995 1.68 3.66 4.11
2000 1.67 3.61 4.04
2005 1.17 2.64 3.31
2008 1.26 2.80 3.42
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Para los eventos extremos mximos en 500, 1006 y 50 aos, en cada perodo, el IDD es superior a 1.0, lo que indica que el pas no tendra recursos propios suficientes, o por transferencia y/o de financiacin factible para afrontar las prdidas y realizar la reposicin del stock de capital afectado. Ahora bien, la Tabla 3 presenta los valores del IDD, tanto con respecto a gastos de capital o presupuesto anual de inversin, como del ahorro posible por supervit intertemporal a 10 aos, expresados en porcentaje.
Tabla 3. IDD con respecto a gastos de capital y supervit intertemporal IDD' IDDGC IDDSI
1995 9.90% ^D
2000 10.01% ^D
2005 6.51% 38.11%
2008 7.09% 33.10%
La Figura 6 ilustra tanto los valores del IDD como del IDD con respecto a los gastos de capital. Las grficas ilustran que ambos indicadores en el periodo 1995-2000 han sido relativamente mayores que en el periodo 2005-2008. No obstante, los resultados obtenidos reflejan la persistente baja capacidad del gobierno para enfrentar la demanda de recursos durante eventos desastrosos, an para eventos de periodos de retorno de 50 aos. La relacin entre estas tendencias muestra la dependencia de la resiliencia financiera sobre los recursos propios obtenidos de la posible reasignacin presupuestal. Respecto al IDD, si las obligaciones contingentes del pas se cubrieran mediante seguros (prima pura anual), el pas tendra que invertir aproximadamente el 7.09% de sus gastos anuales de capital en el 2008 para cubrir sus futuros desastres. El IDD con respecto al monto sostenible de supervit intertemporal indica que la prima pura anual desde 1995 a 2000 estara incrementado el dficit, mientras que para los aos 2005 y 2008 sera superior al 30% del porcentaje del ahorro posible por supervit.
Eventos que pueden ocurrir en cualquier momento y que tienen una probabilidad del 2%, 10% y 18% de presentarse en un lapso de 10 aos, respectivamente.
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Figura 6. IDD50, IDD100, IDD500, IDDGC
EL SALVADOR, IDD50
2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1995 2000 2005 2008 1.68 1.67 1.17 1.26
4.0 3.0 2.0 1.0 0.0
EL SALVADOR, IDD100
3.66 3.61 2.64 2.80
1995
2000
2005
2008
5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0
EL SALVADOR, IDD500
4.11 4.04 3.31 3.42
12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%
EL SALVADOR, IDDGC
9.90% 10.01 %
6.51%
7.09%
1995
2000
2005
2008
1995
2000
2005
2008
Dada la importancia de las cifras que componen el IDD y el IDD en cada perodo y considerando los desastres extremos de referencia, en la Tabla 4 se presentan los valores de las prdidas potenciales para el pas para el EMC, con periodos de retorno de 50, 100 y 500 aos. Esta estimacin en retrospectiva se realiz para el nivel de exposicin del pas cada cinco aos desde 1995 hasta el 2008. As mismo se presenta el valor de la prdida anual esperada o prima pura necesaria para cubrir los futuros desastres en cada perodo o momento indicado. Con base en estas estimaciones (numerador de los indicadores) se han realizado los clculos del IDD y del IDD en los diferentes perodos, que se han presentado previamente. Estos indicadores pueden estimarse cada cinco aos y serviran para identificar si hay una reduccin o un aumento del potencial de dficit por desastre. Inversiones en mitigacin (reforzamiento de estructuras vulnerables) que reduzcan el potencial de prdidas o el aumento de la cobertura de seguros de los elementos expuestos o de fondos que permitan la financiacin para la
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reconstruccin, que aumenten la resiliencia econmica, podran reducir los pasivos contingentes del pas.
Tabla 4. Prdida probable y prima pura para clculo del IDD e IDD L50
Total - Millones US$ Gobierno - Millones US$ ESEB - Millones US$ Total - %PIB Gobierno - %PIB ESEB - %PIB
1995
665.9 224.0 249.8 7.01% 2.36% 2.63% 1,772.6 469.5 799.2 18.66% 4.94% 8.41% 7,248.4 1,442.9 1,177.2 76.30% 15.19% 12.39% 72.6 19.2 19.4 0.76% 0.20% 0.20%
2000
755.0 249.6 278.4 5.75% 1.90% 2.12% 2,000.0 522.8 890.0 15.23% 3.98% 6.78% 8,046.3 1,592.9 1,299.6 61.26% 12.13% 9.89% 81.5 21.4 21.5 0.62% 0.16% 0.16%
2005
794.2 253.6 282.9 4.65% 1.49% 1.66% 2,086.3 531.0 904.0 12.22% 3.11% 5.30% 8,250.5 1,613.5 1,316.4 48.33% 9.45% 7.71% 84.7 21.7 21.9 0.50% 0.13% 0.13%
2008
976.6 306.9 342.4 4.48% 1.41% 1.57% 2,555.4 642.6 1,093.9 11.71% 2.94% 5.01% 10,021.1 1,949.7 1,590.7 45.92% 8.93% 7.29% 103.5 26.3 26.5 0.47% 0.12% 0.12%
L100
L500
Ly
Total - Millones US$ Gobierno - Millones US$ ESEB - Millones US$ Total - %PIB Gobierno - %PIB ESEB - %PIB Fuente: Clculos del autor
La Tabla 5 presenta los posibles fondos internos y externos que, frente a los daos de un desastre extremo, el gobierno podra acceder en el momento de cada evaluacin. La suma de estos posibles recursos disponibles o utilizables corresponde a la resiliencia econmica estimada cada cinco aos desde 1995 hasta el 2008. Con base en estas estimaciones (denominador del indicador) se han realizado los clculos del IDD en los diferentes perodos.
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Tabla 5. Resiliencia econmica, fondos y recursos para el clculo del IDD Fondos
Primas Seguros - %PIB Seguros/Reaseg.50 -F1p Seguros/Reaseg.100 -F1p Seguros/Reaseg.500 -F1p Fondos desastres -F2p Ayuda/donacions.50 -F3p Ayuda/donacions.100 -F3p Ayuda/donacions.500 -F3p Nuevos Impuestos -F4p Gastos de capital - %PIB Reasig. presuptal. -F5p Crdito externo. -F6p Crdito interno -F7p Supervit Intertemp. d*- %PIB Supervit Intertemp. -F8p
1995
1.22 5.8 15.5 32.0 0.0 33.3 88.6 362.4 8.7 4.104 233.9 0.0 0.0 -2.48 -235.2 282 2.97% 347 3.65% 637 6.71%
2000
1.46 7.7 20.6 42.2 0.0 37.8 100.0 402.3 13.4 3.264 257.2 0.0 0.0 -4.42 -580.5 316 2.41% 391 2.98% 715 5.45%
2005
2.32 12.4 33.3 68.0 3.9 39.7 104.3 412.5 0.0 3.9 401.5 0.0 0.0 0.67 114.4 458 2.68% 543 3.18% 886 5.19%
2008
2.34 15.2 40.6 82.8 $4 48.8 127.8 501.1 0 3 447 0.0 0.0 0.73 159 515 2.36% 619 2.84% 1,035 4.74%
RE.50
Total - Millones US$ Total - %PIB
RE.100
Total - Millones US$ Total - %PIB
RE.500
Total - Millones US$ Total - %PIB Fuente: Clculos del autor
El IDD para el ao 2008 ha sido calculado con la informacin ms reciente disponible. En cuanto a los valores expuestos, se establecen referencias de las reas construidas y su avalo de acuerdo a la informacin estadstica existente y las aproximaciones hechas por el grupo consultor respectivamente. As mismo, la resiliencia econmica (denominador del ndice) ha sido estimada en trminos del porcentaje del PIB para cada uno de los fondos tomando como referencia la informacin econmica disponible para los aos 2006 y 2007 debido a vacios en la informacin que an no ha sido incorporada en las bases de datos. En conclusin, los desastres en general implican una obligacin o pasivo contingente no explcito que puede significar un impacto a la sostenibilidad fiscal, dado que la mayora de los recursos a los que se podra acceder representan fondos propios y nuevos endeudamientos. Es
15
decir, el gobierno retiene en gran parte las prdidas y su financiacin representa un alto costo de oportunidad dadas las necesidades de inversin y las restricciones presupuestales existentes.
4.2 ndice de Desastres Locales

El IDL es un ndice que capta de manera simultnea la incidencia y la uniformidad de la distribucin de efectos a nivel local, es decir da cuenta del peso relativo y la persistencia de los efectos causados por los diferentes fenmenos que originan desastres en la escala municipal. El IDL lo constituye la suma de tres subindicadores calculados con base en las cifras de personas fallecidas (K), personas afectadas (A) y prdidas econmicas (L) en cada municipio del pas obtenidas de la base de datos DesInventar, causadas por cuatro tipos de eventos genricamente denominados: deslizamientos y flujos, fenmenos sismo-tectnicos, inundaciones y tormentas, y otros eventos. Un mayor valor relativo del IDL significa una mayor regularidad de la magnitud y la distribucin de los efectos entre todos los municipios de un pas, debido a los diferentes tipos de fenmeno que los originan. Cada IDL va de 0 a 100 y el IDL total es la suma de los tres componentes. Un valor menor (0-20) del IDL significa que existe alta concentracin de desastres menores en pocos municipios y una baja distribucin espacial de sus efectos entre los municipios donde se han presentado. Valores medios (entre 20 y 50) significan que la concentracin de desastres menores y la distribucin de sus efectos son intermedias y valores mayores (50 en adelante) indican que la mayora de los municipios estn teniendo desastres menores y que sus efectos son muy similares en todos los municipios afectados. Esta ltima situacin, cuando los valores son muy altos, refleja que la vulnerabilidad y las amenazas son generalizadas en el territorio. La formulacin metodolgica original del IDL (IDEA 2005) inclua los efectos de todos los eventos (menores o grandes) ocurridos en un pas; es decir, tanto los efectos de los eventos menores y frecuentes como de los eventos extremos y espordicos. Desde el mismo momento que se hizo dicha evaluacin se consider que reflejar la influencia de los eventos extremos no era el objetivo de este indicador, por lo cual se recomend que para una nueva evaluacin, como la actual, se tuvieran en cuenta slo los eventos menores. Por esta razn en esta actualizacin se han extrado de la base de datos los eventos extremos mediante la identificacin estadstica de
outliers. As mismo, se realiz un proceso de normalizacin para tener un valor mnimo y

mximo para los ndices de Persistencia (IP) que hacen parte de los clculos del IDL. 16
Consecuentemente, esta formulacin permite identificar claramente qu tipo de eventos tiene mayor incidencia y regularidad en los municipios del pas (Marulanda y Cardona 2006). De manera complementaria, se ha formulado el IDL que da cuenta de la concentracin de las prdidas econmicas agregadas a nivel municipal. Su valor ahora va de 0,0 a 1,0. A mayor IDL mayor es la concentracin de prdidas econmicas por desastres menores en muy pocos municipios. Este indicador refleja la disparidad del riesgo al interior de un pas. Un IDL por ejemplo de 0,80 y 0,90 significa que aproximadamente el 10% de los municipios del pas concentra aproximadamente el 70% y 80% respectivamente de las prdidas que se han presentado por desastres menores en el pas. En la Tabla 6 se puede apreciar el IDL para muertos, afectados y prdidas, as como el IDL total y el IDL para todos los eventos que se presentaron en el pas en los periodos de 1991-1995, 1996-2000, 2001-2005 y 2006-2007. Para el clculo del IDL y el IDL se consider que se trata de eventos mayores cuando el nmero de fallecidos supera 50, el nmero de viviendas destruidas es mayor a 500 afectados superan la cifra de 2,500.
7
y los
Tabla 6. IDL para muertos (K), afectados (A) y prdidas (L), IDL total e IDL ndice / Periodo
IDL(K) IDL(A) IDL(L) IDL IDL'
1996-2000 2001-2005 2006-2007

65.85 0.13 5.96 71.95 0.94 66.66 35.90 72.39 174.95 0.79 5.07 33.72 38.71 77.50 0.91
Los umbrales y la tcnica de identificacin de outliers fue propuesta por Marulanda y Cardona (2006) y de all se derivo el concepto de riesgo intensivo y extensivo utilizado en el Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction (ISDR 2009). En dicho informe se plantearon los umbrales aqu utilizados para fallecidos y casas destruidas.
17
Figura 7. IDL para muertos (k), afectados (A) y prdidas (L), e IDL
IDL (K) EL SALVADOR 100 80 60 40 20 5.07 0 1996-2000 2001-2005 2006-2007 0 1996-2000 2001-2005 2006-2007 100 80 60 40 20 0.13 35.90 33.72 IDL (A) EL SALVADOR
65.85
66.66
IDL (L) EL SALVADOR 100 80 60 40 20 0 1996-2000 2001-2005 2006-2007 38.71 72.39 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00 1996-2000 0.94
IDL' EL SALVADOR 0.91 0.79
5.96
2001-2005
2006-2007
La Figura 7 ilustra los valores del IDL, segn el tipo de efectos, en los diferentes periodos. El valor del IDL por muertos entre 1996 y 2005 indica que los desastres menores causaron muertos de una manera cada vez ms regular y uniforme mientras que en el ltimo periodo estos efectos se concentraron notablemente en un grupo menor de municipios. Caso contrario ocurre con las prdidas econmicas, las cuales fueron concentradas en el primer periodo (1996-2000). Entre 2001 y 2005 las prdidas se distribuyen en forma general en los municipios del pas; por ltimo, entre 2006 y 2007 las prdidas tienen una distribucin intermedia. Un comportamiento similar se observa en el IDL de afectados, encontrndose una mayor distribucin de los efectos para los ltimos periodos. Al mismo tiempo, el IDL, seala una alta concentracin en los periodos de anlisis; no obstante, sta ha sido mayor entre 19962000. Es importante sealar que aunque el perodo 2006-2007, de dos aos, no es comparable con los periodos previos de cinco aos, el ltimo perodo es ilustrativo de cul ha sido la evolucin del indicador en el momento de la evaluacin. 18
Figura 8. IDL total y desagregado

IDL EL SALVADOR 200 160 120 71.95 80 40 0 0 1996-2000 2001-2005 2006-2007 1996-2000 IDL(L) 2001-2005 IDL(A) 2006-2007 IDL(K) 77.50 174.95 200 160 120 80 40 IDL EL SALVADOR
En general, tal como lo ilustra el IDL total, en la Figura 8, los desastres menores fueron notablemente ms generalizados en el periodo 2001-2005, mientras que los valores de los periodos 1996-2000 y 2006-2007 indican que la concentracin fue moderada. Este resultado sigue las variaciones estimadas para el caso del IDL(L). En cuanto a los valores de los efectos, se aprecia en la Tabla 7 y en la Figura 9 que en el periodo 2001-2005 el nmero de muertos y afectados son considerablemente mayores a los dems periodos. Por otro lado, se observa que las prdidas econmicas han aumentado paulatinamente.
Tabla 7. Total fallecidos, afectados y prdidas Efectos / Periodo

Fallecidos Afectados Prdidas econmicas
1996-2000 2001-2005 2006-2007

13 5,752 1,323,141 194 12,005 17 6,161
7,946,396 19,904,713
19
Figura 9. Total de muertos, afectados y prdidas

FALLECIDOS
250 200 150 100 50 0 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2008 8 17 0 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2008 194 100 58 50 13 0 62 150 120
AFECTADOS (cientos)
PRDIDAS ECONMICAS (millones USD)

25 19.9 20 15 10 5 0.0 0 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2008 1.3 7.9
Se debe tener en cuenta que el IDL es una medida que combina la persistencia de los efectos y la regularidad de su incidencia a nivel territorial, y por lo tanto para el efecto de determinar el IDL estas cifras han sido normalizadas por el rea de los municipios y relacionadas segn el nmero total de municipios donde se han registrado los efectos. Estos ndices son tiles para el anlisis econmico y sectorial, con el fin de promover polticas de desarrollo, ordenamiento territorial a nivel local, intervencin y proteccin de cuencas hidrogrficas, justificar la transferencia de recursos al nivel local con fines especficos de gestin de riesgos y la conformacin de redes de seguridad social.
20
4.3 ndice de Vulnerabilidad Prevalente (IVP)

El IVP es un ndice que caracteriza las condiciones prevalentes de vulnerabilidad del pas en trminos de exposicin en reas propensas, fragilidad socioeconmica y falta de resiliencia; aspectos que favorecen el impacto fsico directo y el impacto indirecto e intangible en caso de presentarse un fenmeno peligroso. Es un indicador compuesto que intenta dar cuenta, con fines de comparacin, de una situacin o pattern y sus causas o factores. Las condiciones de vulnerabilidad inherente8 ratifican la relacin del riesgo con el desarrollo en la medida que las condiciones (de vulnerabilidad) que subyacen la nocin de riesgo son, por una parte, problemas causados por un proceso de inadecuado crecimiento y, por otra, porque son deficiencias que se pueden intervenir mediante procesos adecuados de desarrollo. El IVP refleja susceptibilidad por el grado de exposicin fsica de bienes y personas, IVPES, lo que favorece el impacto directo en caso de eventos peligrosos. Igualmente, refleja condiciones de fragilidad social y econmica que favorecen el impacto indirecto e intangible, IVPFS. Y, tambin, refleja falta de capacidad para anticiparse, para absorber las consecuencias, responder eficientemente y recuperarse, IVPFR (Cardona 2005). En general, cada IVP vara entre 0 y 100, siendo 80 un valor muy alto, de 40 a 80 un valor alto, de 20 a 40 un valor medio y menos de 20 un valor bajo.
4.3.1 Indicadores de exposicin y susceptibilidad

En el caso de exposicin y/o susceptibilidad fsica, ES, los indicadores que cumplen mejor esa funcin son los que reflejan poblacin susceptible, activos, inversiones, produccin, medios de sustento, patrimonios esenciales y actividades humanas. Tambin pueden considerarse como indicadores de este tipo los que reflejan tasas de crecimiento y densificacin poblacional, agrcola o urbana. Dichos indicadores son los siguientes: ES1. Crecimiento poblacional, tasa promedio anual en % ES2. Crecimiento urbano, tasa promedio anual en % ES3. Densidad poblacional en personas por rea (5Km2) ES4. Porcentaje de poblacin pobre con ingresos menores a US$ 1 diario PPP ES5. Stock de capital en millones de dlares por cada 1000 km2
Es decir, condiciones socio-econmicas predominantes de las comunidades que favorecen o facilitan que haya efectos en las mismas.
8
21
ES6. Valor de importaciones y exportaciones de bienes y servicios en % del PIB ES7. Inversin fija interna del gobierno en porcentaje del PIB ES8. Tierra arable y cultivos permanentes en porcentaje del rea del suelo Estos indicadores son variables que reflejan una nocin de susceptibilidad ante la accin de eventos peligrosos, cualquiera que sea la naturaleza y severidad de los mismos. Estar expuesto y ser susceptible es una condicin necesaria para que exista riesgo. No obstante que, en rigor, sera necesario establecer si la exposicin es relevante ante cada tipo de amenaza factible, es posible admitir que ciertas variables constituyen una situacin comparativamente adversa, suponiendo que las amenazas naturales existen como un factor externo permanente sin precisar su caracterizacin.
4.3.2 Indicadores de fragilidad socioeconmica

La fragilidad socio-econmica, FS, se representa mediante indicadores de pobreza, inseguridad humana, dependencia, analfabetismo, disparidad social, desempleo, inflacin, dependencia, deuda y degradacin ambiental. Son indicadores que reflejan debilidades relativas o condiciones de deterioro que agravaran los efectos directos causados por fenmenos peligrosos. Aunque dichos efectos no necesariamente son aditivos y, en algunos casos, podran considerarse redundantes o correlacionados su influencia es de especial importancia a nivel econmico y social. Dichos indicadores son los siguientes:
FS1. ndice de Pobreza Humana, HPI-1. FS2. Dependencia de poblacin vulnerable de la poblacin en capacidad de trabajar (1564). FS3. Desigualdad social, concentracin del ingreso medida con base en ndice de Gini. FS4. Desempleo como porcentaje de la fuerza total de trabajo FS5. Inflacin, con base en el costo de los alimentos en % anual. FS6. Dependencia del crecimiento del PIB de la agricultura, en % anual. FS7. Servicio de la deuda en porcentaje del PIB FS8. Degradacin antropognica del suelo (GLASOD)
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Estos indicadores son variables que captan en general una predisposicin adversa e intrnseca9 de la sociedad ante la accin de fenmenos peligrosos, cualquiera que sea la naturaleza y severidad de estos eventos. Predisposicin a ser afectado es una condicin de vulnerabilidad, aunque en rigor sera necesario establecer la relevancia de dicha predisposicin ante cada tipo de amenaza factible. Sin embargo, al igual que en la exposicin es posible admitir que ciertas variables reflejan una situacin comparativamente desfavorable, suponiendo que las amenazas naturales existen como un factor externo permanente sin precisar su caracterizacin.
4.3.3 Indicadores de falta de resiliencia

Como factor de vulnerabilidad la falta de resiliencia, FR, puede representarse mediante el tratamiento complementario o invertido10 de un amplio nmero de indicadores relacionados con el nivel de desarrollo humano, el capital humano, la redistribucin econmica, la gobernabilidad, la proteccin financiera, la percepcin colectiva, la preparacin para enfrentar situaciones de crisis y la proteccin ambiental. Este conjunto de indicadores por s solos y particularmente desagregados en el nivel local podran facilitar la identificacin y la orientacin de las acciones que se deben promover, fortalecer o priorizar para lograr un mayor nivel de seguridad. Dichos indicadores son los siguientes:
FR1. ndice de Desarrollo humano, DHI [Inv] FR2. ndice de desarrollo relacionado con genero,GDI [Inv] FR3. Gasto social; en pensiones, salud y educacin, en % del PIB [Inv] FR4. ndice de Gobernabilidad (Kaufmann) [Inv] FR5. Aseguramiento de infraestructura y vivienda en % del PIB [Inv] FR6. Televisores por cada 1000 habitantes [Inv] FR7. Camas hospitalarias por cada 1000 habitantes [Inv] FR8. ndice de Sostenibilidad Ambiental, ESI [Inv] Estos indicadores son variables que captan de manera macro la capacidad para recuperarse o absorber el impacto de los fenmenos peligrosos, cualquiera que sea la naturaleza y severidad de estos eventos (es decir, en su mayora no son dependientes de las amenazas). No estar en
9 Tambin denominada vulnerabilidad inherente. Es decir, condiciones socio-econmicas propias de las comunidades que favorecen o facilitan que haya efectos en las mismas. 10 Se utiliza aqu el smbolo [Inv] para sealar el tratamiento complementario o invertido (R = 1- R)
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capacidad de enfrentar con solvencia desastres es una condicin de vulnerabilidad. No obstante, al igual que en la exposicin y la fragilidad socio-econmica es posible admitir que ciertas variables sociales y econmicas reflejan una situacin comparativamente desfavorable, suponiendo que las amenazas naturales existen como un factor externo permanente sin precisar su caracterizacin.
4.3.4 Estimacin de los indicadores

En general el IVPES refleja susceptibilidad por el grado de exposicin fsica de bienes y personas, lo que favorece el impacto directo en caso de eventos peligrosos. Igualmente, el IVPFS refleja condiciones de fragilidad social y econmica que favorecen el impacto indirecto e intangible. As mismo, el IVPFR refleja falta de capacidad para absorber las consecuencias, responder eficientemente y recuperarse. La reduccin de este tipo de factores, objeto de un proceso de desarrollo humano sostenible y de polticas explcitas de reduccin de riesgo es uno de los aspectos en los cuales se debe hacer especial nfasis. En la Tabla 8 se puede observar el IVP total y sus componentes relacionados con exposicin y susceptibilidad, fragilidad socio-econmica, y falta de resiliencia. Es importante sealar que para efectos de considerar la participacin de varios subindicadores de los cuales slo existe un valor reciente, se opt por colocar el mismo valor en todos los perodos para no afectar el valor relativo de los ndices y con la expectativa que en un futuro el valor de estos subindicadores se siga publicando.
Tabla 8. Valores IVP 1985 IVPES IVPFS IVPFR IVP

1990
40.257 47.736 68.805 52.266
1995
51.918 46.629 67.838 55.461
2000
48.131 41.140 65.361 51.544
2005
41.793 38.294 57.481 45.856
2007
42.422 38.283 61.417 47.374
31.876 46.430 70.729 49.678
La Figura 10 presenta los valores sin escalar de los subindicadores que componen el IVPES y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analtico Jerrquico (PAJ).
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Figura 10. IVPES
IVPES
80 70 60 50 40.26 40 30 20 10 0 1985 1990 1995 2000 2005 2007 31.88 51.92
48.13 41.79 42.42
ES.1 ES.2 ES.3 ES.4 ES.5 ES.6 ES.7 ES.8
1995 2000 2005 2007 Wpaj 1.33 13.3 2.02 1.74 1.39 1.83 12.9 3.81 3.26 1.86 1359.03 1495.00 1609.16 1653.75 19.7 25.30 21.00 19.00 19.00 36.2 8.5 681.06 1029.34 1230.61 1406.30 3.6 59.40 69.83 71.72 76.20 3.5 20.04 16.93 15.72 16.17 2.3 41.26 42.95 43.92 43.92
La vulnerabilidad por exposicin y susceptibilidad para el pas tuvo una tendencia creciente entre los aos 1985 y 1995, ao en el cual alcanza su mximo valor. Posteriormente, el IVPES ha presentado disminuciones leves, siendo relativamente constante en los aos 2005 y 2007. Esta tendencia se explica principalmente por la variacin en el tiempo de los indicadores de densidad urbana (ES3), del Stock de capital (ES5) y del valor de las importaciones y exportaciones (ES6), los cuales han presentado crecimientos mayores entre 1985 y 1995 y representan mayores valores expuestos. Por otro lado, se observan disminuciones en el crecimiento poblacional (ES1), crecimiento urbano (ES2), el porcentaje de poblacin con ingresos menores a un dlar (ES4), y la inversin pblica (ES7). Esta disminucin implicara menores condiciones de exposicin; no obstante, sus variaciones han sido ligeras. De acuerdo con estos resultados, la vulnerabilidad del pas por exposicin y susceptibilidad se califica entre media y alta comparada con los dems pases de la regin La Figura 11 presenta los valores sin escalar de los subindicadores que componen el IVPFS y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analtico Jerrquico (PAJ).
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Figura 11. IVPFS
IVPFS
80 70 60 50 40 30 20 10 0 1985 1990 1995 2000 2005 2007 46.43 47.74 46.63 41.14 38.29 38.28
FS.1 FS.2 FS.3 FS.4 FS.5 FS.6 FS.7 FS.8
1995 27.80 72.65 49.86 7.64 10.03 14.48 2.95 70.39
2000 18.10 68.77 51.92 7.00 2.27 10.48 2.81 70.39
2005 15.10 65.55 49.70 6.91 4.69 10.50 4.79 70.39
2007 15.10 63.82 49.70 6.57 4.58 12.13 5.14 70.39
Wpaj 34.6 6.5 21.5 14.1 3.3 5.4 2.0 12.6
La vulnerabilidad por fragilidad socioeconmica del pas se ha reducido ligeramente desde 1985 al 2007. Esto se debe a que los indicadores de pobreza humana (FS1), dependencia de la poblacin vulnerable (FS2) el desempleo (FS4) han disminuido permanente y representan cerca del 55% de los pesos del IVPES. Los dems indicadores, a excepcin del servicio a la deuda (FS7) tienen una tendencia positiva en el periodo de anlisis, con algunos incrementos espordicos que no resultan significativos para modificar el IVPES. De la relacin entre los indicadores se encuentra la coincidencia entre la reduccin en el desempleo con la reduccin del ndice de pobreza. En general, el nivel de vulnerabilidad por fragilidad socioeconmica del pas es medio si se le compara con otros pases de la regin. La Figura 12 presenta los valores sin escalar de los subindicadores que componen el IVPFR y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analtico Jerrquico (PAJ).
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Figura 12. IVPFR
IVPFR
80 70 60 50 40 30 20 10 0 1985 1990 1995 2000 2005 2007 70.73 68.80 67.84 65.36 57.48 61.42
FR.1 FR.2 FR.3 FR.4 FR.5 FR.6 FR.7 FR.8
1995 0.69 0.58 2.17 0.46 0.84 0.74 1.23 48.00
2000 0.72 0.70 2.55 0.46 0.86 0.82 0.76 48.00
2005 0.74 0.73 9.84 0.47 6.65 0.83 0.90 43.80
2007 0.74 0.73 3.04 0.48 6.63 0.83 1.00 43.80
Wpaj 26.7 3.6 14.2 16.9 8.0 5.2 2.2 26.7
La vulnerabilidad por falta de resiliencia es la lectura complementaria o invertida la resiliencia o capacidad obtenida de los subindicadores seleccionados. En este caso se puede observar que el subndice presenta un decrecimiento constante entre los aos 1985 y 2005. Slo entre 2005 y 2007 se observa un incremento. La variacin entre 1985 y 2005 se explica por el aumento en el gasto social (FR3) y en el aseguramiento de infraestructura (FR5). En general, la mayora de los indicadores presentan leves aumentos que implican mejoras a la resiliencia. Slo en el caso de la disponibilidad de camas hospitalarias se observa un incremento de la vulnerabilidad, pero su efecto se contrarresta con los aumentos de los dems indicadores. En comparacin con los dems pases de la regin se puede apreciar que la vulnerabilidad por falta de resiliencia de El Salvador es alta y es el indicador que ms contribuye relativamente a la vulnerabilidad prevalente del pas. La Figura 13 presenta el valor total del IVP obtenido del promedio de sus indicadores componentes y el valor agregado con el fin de ilustrar las contribuciones de los mismos.
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Figura 13. IVP
IVP
80 70 60 49.68 50 40 30 20 10 0 1985 1990 1995 2000 2005 2007 52.27 55.46 51.54 45.86 180 160 140 47.37 120 100 80 60 40 20 0 1985 1990 31.88 40.26 46.43 47.74 70.73 68.80
IVP
67.84 65.36 57.48 61.42 FR 46.63 41.14 FS 38.29 38.28 ES
51.92 48.13 41.79 42.42
1995
2000
2005
2007
Las grficas del IVP ilustran que la vulnerabilidad prevalente sigue la tendencia explicada para el indicador de exposicin y susceptibilidad. El deceso de la vulnerabilidad prevalente del pas puede representar algunos logros paulatinos en el nivel de desarrollo y mejora de las condiciones de vida de la poblacin. Respecto a su calificacin, El Salvador ocupa el puesto catorce en la escala del IVP para el ao 2007. Comparando los tres indicadores la falta de resiliencia es el indicador que ms contribuye a la vulnerabilidad prevalente, situacin que se repite y es ms crtica en los dems pases de la regin. Este indicador tiene en general una alta incidencia en los pases en desarrollo. El ltimo perodo no puede considerarse definitivo por los normales ajustes de los subindicadores ms recientes El IVP ilustra la relacin del riesgo con el desarrollo, o bien porque dicho desarrollo los disminuye o lo aumenta. Este aspecto hace evidente la conveniencia de explicitar las medidas de reduccin de riesgos, dado que las acciones de desarrollo no reducen automticamente la vulnerabilidad. Esta evaluacin puede ser de utilidad para las entidades relacionadas con vivienda y desarrollo urbano, ambiente, agricultura, salud y bienestar social, economa y planificacin, para mencionar algunas.
28
4.4 ndice de Gestin del Riesgo

El objetivo del IGR es la medicin del desempeo o performance de la gestin del riesgo. Es una medicin cualitativa de la gestin con base en unos niveles preestablecidos (targets) o referentes deseables (benchmarking) hacia los cuales se debe dirigir la gestin del riesgo, segn sea su grado de avance. Para la formulacin del IGR se tienen en cuenta cuatro componentes o polticas pblicas: Identificacin del riesgo, (IR); Reduccin del riesgo (RR); Manejo de desastres (MD); y Gobernabilidad y Proteccin financiera (PF). La evaluacin de cada poltica pblica tiene en cuenta seis subindicadores que caracterizan el desempeo de la gestin en el pas. La valoracin de cada subindicador se hace utilizando cinco niveles de desempeo: bajo, incipiente, significativo, sobresaliente y ptimo que corresponden a un rango de 1 a 5, siendo uno el nivel ms bajo y cinco el nivel ms alto. Este enfoque metodolgico permite utilizar cada nivel de referencia simultneamente como un objetivo de desempeo y, por lo tanto, facilita la comparacin y la identificacin de resultados o logros hacia los cuales los gobiernos deben dirigir sus esfuerzos de formulacin, implementacin y evaluacin de poltica en cada caso. Una vez evaluados los niveles de desempeo de cada subindicador, mediante un modelo de agregacin no lineal, se determina el valor de cada componente del IGR (Cardona 2005). El valor de cada indicador compuesto esta en un rango entre 0 y 100, siendo 0 el nivel mnimo de desempeo y 100 el nivel mximo. El IGR total es el promedio de los cuatro indicadores compuestos que dan cuenta de cada poltica pblica. A mayor IGR se tendr un mejor desempeo de la gestin del riesgo en el pas.
4.4.1 Marco institucional

En el Plan del Gobierno de El Salvador se incluyen lineamientos estratgicos de la Poltica de Gestin de Riesgos y Proteccin Civil, promoviendo un Plan Nacional para la Gestin del Riesgo con programas de educacin continua, capacitacin e informacin pblica y fortalecimiento de capacidades tcnico cientficas para identificar los escenarios potenciales de riesgo y formular medidas de prevencin, mitigacin, as como el aprendizaje entre comunidades.
29
Como resultados de esta poltica se han generado diplomados sobre Gestin del Riesgo y otros proyectos sobre el conocimiento de riesgos y amenazas, tal como el proyecto Multiamenazas del Volcn de San Salvador, el cual favoreci la adquisicin de estaciones de monitoreo ssmico-hidrometeorolgicas; as mismo, el Proyecto Sistemas de Alerta Temprana (SAT), gener una propuesta metodolgica para el diseo e implementacin de herramientas. Respecto al manejo de emergencias, el Sistema Nacional de Proteccin Civil, Prevencin y Mitigacin de Desastres tiene la responsabilidad de formular y ejecutar los respectivos planes de trabajo de Proteccin Civil, de prevencin y de mitigacin del riesgo, manejo de desastres y de mitigacin de los impactos de estos.11 Dentro del Plan Nacional de emergencias se encuentra el Centro de Operaciones de Emergencia (COE), el cual cuenta con un manual de procedimientos y organizacin funcional para la respuesta. En forma complementaria, en la Tabla 9 se resumen logros alcanzados por el sistema nacional de gestin de riesgos en la implementacin de las prioridades del Marco de Accin de Hyogo. De esta Tabla se observa que los esfuerzos han estado concentrados en las polticas de identificacin de riesgos y de manejo de desastres, tal como se verificar posteriormente en la aplicacin del ndice de Gestin del Riesgo (IGR). estas
11
http://www.eird.org/perfiles-paises/perfiles/index.php/El_Salvador
30
Tabla 9. Progreso del sistema nacional en la implementacin de las prioridades del Marco de Hyogo Prioridad
1) Velar por que la RRD sea una prioridad nacional y local con una slida base institucional para su aplicacin 2) Identificar, evaluar y monitorear los riesgos de desastres y mejorar las alertas tempranas
Progreso (2005-2009)
Aprobacin en 2005 de la Ley de Proteccin Civil Prevencin y Mitigacin de Desastres.. Creacin del Fondo de Proteccin Civil, Prevencin y Mitigacin de Desastres (FOPROMID) Creacin e implementacin de Sistemas de Alerta Temprana por eventos meteorolgicos, hidrolgicos, geolgicos y oceanogrficos Promocin de programas de educacin continua, capacitacin e informacin pblica y un Plan Nacional para la Gestin del Riesgo Fortalecimiento de las capacidades cientfico tcnicas del Sistema Nacional de Proteccin Civil para identificar los escenarios potenciales de riesgo Incorporacin de la reduccin del riesgo en la curricula educativa Implementacin de medidas de mitigacin para reducir el riesgo de inundaciones en el rea metropolitano de San Salvador Diseo de programas para elevar la preparacin, capacidad de resistencia y adaptabilidad a riesgos hidrometeorolgicos y climticos.
3) Utilizar el conocimiento, la innovacin y la educacin para crear una cultura de seguridad y resiliencia a todo nivel
4) Reducir los factores de riesgo subyacentes 5) Fortalecer la preparacin en caso de desastre a fin de asegurar una respuesta eficaz a todo nivel
Fuente: EIRD http://www.eird.org/perfiles-paises/index.htm
4.4.2 Indicadores de identificacin del riesgo

La identificacin del riesgo colectivo, en general, comprende la percepcin individual, la representacin social y la estimacin objetiva. Para poder hacer intervenir el riesgo es necesario reconocerlo12, dimensionarlo (medirlo) y representarlo mediante modelos, mapas, ndices, etc. que tengan significado para la sociedad y para los tomadores de decisiones. Metodolgicamente involucra la valoracin de las amenazas factibles, de los diferentes aspectos de la vulnerabilidad
Es decir, que sea un problema para alguien. El riesgo puede existir pero no ser percibido en su verdadera dimensin por los individuos, los tomadores de decisiones y la sociedad en general. Medir o dimensionar el riesgo de una manera apropiada es hacerlo manifiesto o reconocido, lo que implica que hay algo que se debe hacer. Sin una adecuada identificacin del riesgo no es posible que se lleven a cabo acciones preventivas anticipadas.
12
31
de la sociedad ante dichas amenazas y de su estimacin como una situacin de posibles consecuencias de diferente ndole en un tiempo de exposicin definido como referente. Su valoracin con fines de intervencin tiene sentido cuando la poblacin lo reconoce y lo comprende. Los indicadores que representan la identificacin del riesgo, IR, son los siguientes:
IR1. Inventario sistemtico de desastres y prdidas IR2. Monitoreo de amenazas y pronstico IR3. Evaluacin mapeo de amenazas IR4. Evaluacin de vulnerabilidad y riesgo. IR5. Informacin pblica y participacin comunitaria IR6. Capacitacin y educacin en gestin de riesgos
4.4.3 Indicadores de reduccin del riesgo

La principal accin de gestin de riesgos es la reduccin del riesgo. En general, corresponde a la ejecucin de medidas estructurales y no estructurales de prevencin-mitigacin. Es la accin de anticiparse con el fin de evitar o disminuir el impacto econmico, social y ambiental de los fenmenos peligrosos potenciales. Implica procesos de planificacin, pero fundamentalmente de ejecucin de medidas que modifiquen las condiciones de riesgo mediante la intervencin
correctiva y prospectiva de los factores de vulnerabilidad existente o potencial, y control de las amenazas cuando eso es factible. Los indicadores que representan la reduccin de riesgos, RR, son los siguientes: RR1. Integracin del riesgo en la definicin de usos del suelo y la planificacin urbana RR2. Intervencin de cuencas hidrogrficas y proteccin ambiental RR3. Implementacin de tcnicas de proteccin y control de fenmenos peligrosos RR4. Mejoramiento de vivienda y reubicacin de asentamientos de reas propensas RR5. Actualizacin y control de la aplicacin de normas y cdigos de construccin RR6. Refuerzo e intervencin de la vulnerabilidad de bienes pblicos y privados
4.4.4 Indicadores de manejo de desastres

El manejo de desastres corresponde a la apropiada respuesta y recuperacin post desastre, que depende del nivel de preparacin de las instituciones operativas y la comunidad. Esta poltica 32
pblica de la gestin del riesgo tiene como objetivo responder eficaz y eficientemente cuando el riesgo ya se ha materializado y no ha sido posible impedir el impacto de los fenmenos peligrosos. Su efectividad implica una real organizacin, capacidad y planificacin operativa de instituciones y de los diversos actores sociales que veran involucrados en casos de desastre. Los indicadores que representan la capacidad para el manejo de desastres, MD, son los siguientes: MD1. Organizacin y coordinacin de operaciones de emergencia MD2. Planificacin de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta MD3. Dotacin de equipos, herramientas e infraestructura MD4. Simulacin, actualizacin y prueba de la respuesta interinstitucional MD5. Preparacin y capacitacin de la comunidad MD6. Planificacin para la rehabilitacin y reconstruccin
4.4.5 Indicadores de gobernabilidad y proteccin financiera

La gobernabilidad y proteccin financiera para la gestin de riesgos es fundamental para la sostenibilidad del desarrollo y el crecimiento econmico del pas. Esta poltica pblica implica, por una parte, la coordinacin de diferentes actores sociales que necesariamente tienen diversos enfoques disciplinarios, valores, intereses y estrategias. Su efectividad est relacionada con el nivel de interdisciplinariedad e integralidad de las acciones institucionales y de participacin social. Por otra parte, dicha gobernabilidad depende de la adecuada asignacin y utilizacin de recursos financieros para la gestin y de la implementacin de estrategias apropiadas de retencin y transferencia de prdidas asociadas a los desastres. Los indicadores que representan la gobernabilidad y proteccin financiera, PF, son los siguientes: PF1. Organizacin interinstitucional, multisectorial y descentralizada PF2. Fondos de reservas para el fortalecimiento institucional PF3. Localizacin y movilizacin de recursos de presupuesto PF4. Implementacin de redes y fondos de seguridad social PF5. Cobertura de seguros y estrategias de transferencia de prdidas de activos pblicos PF6. Cobertura de seguros y reaseguros de vivienda y del sector privado
33
4.4.6 Estimacin de los indicadores

Los resultados del IGR han sido obtenidos a partir de consultas realizadas a expertos y a funcionarios de diferentes instituciones involucradas en la gestin del riesgo. De esta forma, este ndice refleja el desempeo de la gestin del riesgo con base en evaluaciones de acadmicos, profesionales y funcionarios del pas. A continuacin se presentan los resultados para los aos 1990, 1995, 2000, 2005 y 2008. En la Tabla 10 se presenta el IGR total y sus componentes, en cada perodo, de identificacin del riesgo, IGRIR; reduccin del riesgo, IGRRR; manejo de desastres, IGRMD; y gobernabilidad y proteccin financiera, IGRPF.
Tabla 10. Valores IGR 1985 36.07 4.56 13.70 28.69 20.75 1990 31.83 4.56 13.70 37.90 22.00 1995 36.07 13.71 13.70 37.90 25.35 2005 31.54 5.25 10.95 9.49 14.31 2008 36.65 10.94 32.91 13.55 23.51
IGR_IR IGR_RR IGR_MD IGR_PF IGR
La Figura 14 presenta las calificaciones13 de los subindicadores que componen el IGRIR y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analtico Jerrquico (PAJ). La gestin en relacin con la identificacin del riesgo indica que el pas ha tenido dificultades para desarrollar y mantener los logros alcanzados. Entre 1990 y 1995 se presentan mejoras en el desempeo; igual ocurre entre 2005 y 2008. No obstante, entre 1995 y 2005 se considera que la actividad de evaluacin y mapeo de amenazas tuvo algunos retrocesos. Se observa que slo hasta el ao 2005 se alcanzan mejoras en las actividades de evaluacin de vulnerabilidad y riesgo (IR4), informacin pblica y participacin comunitaria (IR5) y capacitacin y educacin en gestin de riesgos (IR6), las cuales alcanzan calificaciones incipientes. Slo las actividades de inventario sistemtico de desastres y prdidas (IR1) y de evaluacin y mapeo de amenazas (IR3) alcanzan logros significativos.
13
La calificacin es lingstica y no se utilizan nmeros definidos. En las tablas el significado es el siguiente: 1: bajo, 2: incipiente, 3: significativo (apreciable), 4: notable, y 5: ptimo
34
Figura 14. IGRIR

IGRIR
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 36.07 31.83 31.54 36.65
Ind IR1 IR2 IR3 IR4 IR5 IR6
1985 1 3 1 1 1 1
1990 1 3 2 1 1 1
1995 1 3 3 1 1 1
2005 3 3 2 1 1 1
2008 3 3 3 2 2 2
WPAJ 16,667 16,667 16,667 16,667 16,667 16,667
1990
1995
2005
2008
La Figura 15 presenta las calificaciones de los subindicadores que componen el IGRRR y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analtico Jerrquico (PAJ).
Figura 15. IGRRR

IGRRR
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
13.71 4.56 5.25
10.94
Ind RR1 RR2 RR3 RR4 RR5 RR6
1985 1 1 1 1 1 1
1990 1 1 1 1 1 1
1995 2 2 2 1 1 1
2005 1 1 1 1 1 1
2008 1 1 1 1 2 2
WPAJ 24,3 21,919 17,8 8,8001 15,989 11,192
1990
1995
2005
2008
La gestin en relacin con la reduccin del riesgo indica que el pas ha tenido dificultades para desarrollar y mantener los logros alcanzados durante el periodo de anlisis. En general, el avance ha sido desde la calificacin baja a incipiente en todas actividades, presentndose incluso retrocesos en las actividades integracin del riesgo en la definicin de usos del suelo y la planificacin (RR1), intervencin de cuencas hidrogrficas y proteccin ambiental (RR2), implementacin de tcnicas de proteccin y control de fenmenos peligrosos (RR3) y mejoramiento de vivienda y reubicacin de asentamientos de reas propensas (RR4). Esta disminucin del desempeo en la reduccin del riesgo se considera que ocurri a partir de 1995 y an no han sido 35
resuelta. Por otro lado, slo a partir del ao 2008 se encuentran avances en las actividades de actualizacin y control de la aplicacin de normas y cdigos de construccin (RR5) y de refuerzo e intervencin de la vulnerabilidad de bienes pblicos y privados (RR6). La Figura 16 presenta las calificaciones de los subindicadores que componen el IGRMD y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analtico Jerrquico (PAJ).
Figura 16. IGRMD

IGRMD
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 32.91
13.70
13.70
10.95
Ind MD1 MD2 MD3 MD4 MD5 MD6
1985 2 2 1 1 1 1
1990 2 2 1 1 1 1
1995 2 2 1 1 1 1
2005 2 1 1 2 2 1
2008 3 2 2 3 3 1
WPAJ 5,8501 37,239 15,843 24,57 10,088 6,4101
1990
1995
2005
2008
La gestin en relacin con el manejo de desastres, IGRMD, indica que el pas tuvo desempeo constante entre 1990 y 1995. Entre 1995 y 2005 se presentaron retrocesos en las actividades de planificacin de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta (MD2). En el ao 2005 se presentan avances incipientes en las actividades de simulacin, actualizacin y prueba de la respuesta interinstitucional (MD4) y preparacin y capacitacin de la comunidad (MD5). En stas ltimas actividades, as como en la organizacin y coordinacin de operaciones de emergencia (MD1) se consideran avances desde el nivel incipiente al significativo en el ao 2008. De las calificaciones otorgadas se observa la dificultad del pas para avanzar en las actividades de planificacin para la rehabilitacin y reconstruccin (MD6) ya que han permanecido en el nivel bajo desde 1985. La Figura 17 presenta las calificaciones de los subindicadores que componen el IGRPF y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analtico Jerrquico (PAJ).
36
Figura 17. IGR PF

IGRPF
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 37.90 37.90
13.55 9.49
Ind PF1 PF2 PF3 PF4 PF5 PF6
1985 1 1 1 1 1 3
1990 1 1 2 3 1 3
1995 1 1 2 3 1 3
2005 1 1 1 1 1 2
2008 1 1 1 2 1 2
WPAJ 24,244 4,2922 5,9091 36,518 13,725 15,312
1990
1995
2005
2008
La gestin en relacin con la proteccin financiera y la gobernabilidad para la gestin de riesgos indica que el pas entre 1990 y 1995 tuvo un desempeo constante. No obstante, entre 1995 y 2005 se presentaron retrocesos significativos en la aplicacin de las actividades de localizacin y movilizacin de recursos de presupuesto, (PF3) implementacin de redes y fondos de seguridad social (PF4) y cobertura de seguros y reaseguros de vivienda y del sector privado (PF6) llegando nuevamente al nivel bajo. En el periodo 2005-2008 se present un repunte en los fondos de seguridad social. De las calificaciones realizadas, se observa que en el pas no se han tenido avances en la organizacin interinstitucional, multisectorial y descentralizada (PF1), as como en la cobertura de seguros y estrategias de transferencia de prdidas de activos pblicos (PF5), permaneciendo en el nivel bajo durante todo el periodo de anlisis. La Figura 18 presenta el valor total del IGR obtenido del promedio de sus indicadores componentes y el valor agregado con el fin de ilustrar las contribuciones de los mismos.
37
Figura 18. IGR total

IGR
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
IGR (desagregado)
150
25.35 22.00 14.31
23.51
100 37.90 37.90 50 13.70 4.56 31.83 13.70 13.71 36.07 1995 9.49 10.95 5.25 31.54 2005 13.55 32.91 10.94 36.65 2008
PF MD RR IR
1990
1995
2005
2008
0 1990
En las grficas del IGR se puede observar que la gestin de riesgos ha tenido avances no continuados, presentando incluso retrocesos en el ao 2005, lo cual manifiesta (o es resultado) de un pobre desempeo en la organizacin y planificacin a mediano y largo plazo en la gestin del riesgo del pas. En los ltimos aos se ha presentado la recuperacin del desempeo de algunas actividades, sin embargo, se encuentran dificultades para superar este nivel en la mayora de las actividades. Comparativamente, el desempeo de la gestin en el pas es inferior al de varios pases de la regin. El IGR promedio del pas representa actualmente un nivel de desempeo entre bajo y apreciable, lo cual implica que existe an mucho trabajo por hacer para lograr que el pas logre una sostenibilidad de la gestin del riesgo a niveles altos. Para observar de manera ms ilustrativa los cambios de los niveles de desempeo de los indicadores que componen los aspectos de las cuatro polticas relacionadas con la gestin de riesgos, entre el primer y el ltimo periodo, se presenta la Tabla 11.
38
Tabla 11. Diferencias entre el primer y el ltimo periodo de las funciones de desempeo de los subindicadores del IGR Valores funciones de desempeo de los subindicadores
IR.1 IR.2 IR.3 IR.4 IR.5 IR.6 IGR IR.1 IR.2 IR.3 IR.4 IR.5 IR.6 IGR 45 45 45 17 17 17 RR.1 RR.2 RR.3 RR.4 RR.5 RR.6 5 17 17 5 5 5 45 45 5 5 5 RR.1 17 RR.2 17 RR.3 17 RR.4 5 RR.5 5 RR.6 5 MD.1 17 MD.2 17 MD.3 5 MD.4 5 MD.5 5 MD.6 5 25.35 MD.1 MD.2 MD.3 MD.4 MD.5 MD.6 23.51 45 17 17 45 45 5 PF.1 PF.2 PF.3 PF.4 PF.5 PF.6 5 5 5 17 5 17 PF.1 5 PF.2 5 PF.3 17 PF.4 45 PF.5 5 PF.6 45
1995
IGRIR 36.07 IGRRR 13.71 IGRMD 13.70 IGRPF 37.90
2008
IGRIR 36.65 IGRRR 10.94 IGRMD 32.91 IGRPF 13.55
Cambio
IR.1 IR.2 IR.3 IR.4 IR.5 IR.6 IGRIR IGR
40 0 0 12 12 12 0.58
-12 28 0 RR.1 MD.1 PF.1 -12 0 0 RR.2 MD.2 PF.2 -17 12 -12 RR.3 MD.3 PF.3 0 40 -28 RR.4 MD.4 PF.4 12 40 0 RR.5 MD.5 PF.5 12 0 -28 RR.6 MD.6 PF.6 IGRRR -2.77 IGRMD 19.21 IGRPF -24.35 -1.84
En resumen, se puede concluir que entre el periodo de 1995 y 2008, el mayor avance de la gestin de riesgos en El Salvador lo registraron las actividades de manejo de desastres y de identificacin de riesgo. El inventario sistemtico de desastres y prdidas (IR1) tuvo el mayor avance; el IGRIR tuvo un aumento de 40 puntos, dado que se pas de un desempeo bajo a 39
significativo. Por otro lado, las actividades de organizacin y coordinacin de operaciones de emergencia (MD1), simulacin, actualizacin y prueba de la respuesta interinstitucional (MD4) y preparacin y capacitacin de la comunidad (MD5), han tenido avances significativos lo que represent un aumento de 19.21 puntos en su desempeo. Las actividades de reduccin de riesgos y proteccin financiera y gobernabilidad presentaron una reduccin en su desempeo. En el caso de las actividades de implementacin de redes y fondos de seguridad social (PF4) y cobertura de seguros y reaseguros de vivienda y del sector privado (PF6) se encuentran retrocesos de hasta 28 puntos, lo cual implica una disminucin de 24 puntos en el clculo del IGRPF. Esto muestra que adems de la baja capacidad para la organizacin y planificacin de las actividades de gestin del riesgo, hay una baja capacidad en el pas para adquirir y administrar recursos tanto para la financiacin del riesgo de desastre, como de las actividades de conocimiento y mitigacin.
40
Conclusiones
Cada uno de los resultados de los indicadores y sus subindicadores han sido comentados en su respectiva seccin, lo que permite tener una nocin directa de lo que ha venido ocurriendo en el pas en materia de riesgo y gestin del riesgo. En general, se puede concluir de los resultados que el pas no tendra recursos propios suficientes, o por transferencia y/o de financiacin factible para afrontar las prdidas y realizar la reposicin del stock de capital afectado. El IVP present un aumento entre 1985 y 1995 y luego una leve disminucin. El IDL ilustra que entre 2001 y 2005 los desastres fueron distribuidos espacialmente; en cuanto al valor de las prdidas econmicas, se observa que han incrementado paulatinamente y que han sido concentradas en algunos municipios, contrario al caso de muertos y afectados. Los esfuerzos e inversiones realizadas en los ltimos aos, con las cuales posiblemente se han logrado avances puntuales, pueden exhibir beneficios posiblemente ms adelante, cuando se generalicen y sean ms sostenibles. Del IGR se concluye que en El Salvador el desempeo de la gestin del riesgo presenta un avance entre bajo e incipiente, centrado en la identificacin de riesgos y manejo de desastres; del mismo se puede identificar en forma sistemtica en qu aspectos se deben hacer esfuerzos para mejorar y para impulsar un plan nacional de gestin de riesgos. Al hacer la comparacin de las tendencias de los indicadores se concluye que el sistema de indicadores presenta unos resultados, en general, consistentes o coherentes con la realidad del pas. Sin embargo, es importante desagregar estos indicadores e identificar los aspectos en los cuales se pueden hacer mejoras mediante acciones, proyectos y actividades especficas que puede formular el Gobierno con la participacin de las diferentes entidades sectoriales, los municipios y las comunidades, y as lograr un mayor avance y una mayor sostenibilidad. Los tomadores de decisiones y los actores interesados, aparte de identificar debilidades con los indicadores, deben tener en cuenta otras particularidades que no se revelan o expresan con la valoracin obtenida. Los indicadores ofrecen un anlisis situacional del cual se pueden extraer una serie de mensajes de lo que se debe hacer, sin los detalles y precisiones de un plan estratgico, que debe ser el paso a seguir. El objetivo del sistema de indicadores es contribuir a formular recomendaciones generales bien orientadas para dicho plan, pero para su formulacin es deseable contar con informacin complementaria que no alcanzan a capturar los indicadores.
41
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44
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45
Anexo I: Amenazas naturales a las que se encuentra expuesto el pas Amenaza Ssmica
Para la descripcin de la amenaza ssmica en El Salvador se considerar en esta seccin los aportes realizados en el marco de la plataforma CAPRA14. El pas se encuentra ubicado sobre la placa Caribe, la cual presenta un movimiento relativo convergente con relacin a la placa Cocos, que la subduce. La interaccin dinmica de estas placas es la principal fuente del vulcanismo y de la actividad ssmica. La zona de subduccin del Pacfico es capaz de generar eventos ssmicos de magnitud importante (8+), a profundidades que son variables a medida que se adentra en el continente, siendo ms probable la generacin de un sismo relativamente superficial en cercanas a la costa Pacfica. As mismo la actividad tectnica ha generado una serie de sistemas de falla, orientados principalmente en sentido NW-SE, en el cual se han desarrollado procesos vulcanolgicos y se han detonado varios de los sismos ms destructivos ocurridos en el pas. En la Figura A 1 se presenta un mapa general de amenaza ssmica de El Salvador correspondiente a un perodo de retorno de 475 aos, equivalentes a una probabilidad de excedencia del 10% en 50 aos. Como puede verse en esta Figura, la zona de la costa pacfica del pas es la regin en la cual se esperan mayores valores de aceleracin.
Figura A 1. Mapas de amenaza ssmica
Fuente: http://www.ecapra.org/capra_wiki/es_wiki/images/e/e0/MH1-6ESV.png
14
http://www.ecapra.org/capra_wiki/es_wiki/index.php?title=Amenaza_s%C3%ADsmica_de_El_Salvador
46
En la Tabla A 1 se presenta un listado de algunos de los terremotos ms importantes ocurridos en El Salvador. Estos eventos se ubicaron en zonas cercanas al rea Metropolitana de San Salvador. Solamente uno fue ubicado en la zona oriental. Dos de los sismos de gran magnitud fueron generados en la zona de subduccin de las placas tectonicas Caribe y Cocos (Huezo 2004).
Tabla A 1. Terremotos importantes ocurridos en El Salvador

Fecha 10/10/1986 07/06/1917 13/01/2001 06/05/1951 13/02/2001 Magnitud 5.4 6.7 7.6 6.2 6.6 Prdidas humanas 1500 1050 944 400 315 Zona afectada San Salvador San Salvador Territorio nacional Jucuapa-Chinameca San Vicente, Cuscatln, La Paz, Usultn, Cabaas 20/12/1936 03/05/1965 28/04/1919 19/06/1982 6.1 6.0 5.9 7.0 100 125 100 8 San Vicente San Salvador San Salvador, La Paz, La libertad Territorio Nacional
Fuente: Huezo (2004)15
Asociados a los terremotos, El Salvador ha sido afectado por tsunamis en varias ocasiones. En la Tabla A 2 se presentan los daos ocasionados por tres eventos de esta naturaleza. De acuerdo al Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET) de El Salvador, toda la zona costa del pas es susceptible a este tipo de eventos.
Huezo C (2004) Sismos en El Salvador 1900-2001: contexto. [En lnea] Disponible en: http://www.snet.gob.sv/Riesgo/analisis/SISMOSELSALVADORyCA.pdf. [ltima consulta 14/10/2010]
15
47
Tabla A 2 Tsunamis que han afectado El Salvador

Fecha Magnitud 09/12/1859 7.5 15/09/1902 10/03/1957 7.9 8.1 Intensidad del evento 3-inundacin general de la costa por olas que causan cierta altura. Las olas alcanzaron a penetrar en la playa hasta 300 metros Zona afectada Aguachapn Guatemala y el Salvador Acajutla
Fuente CAPRA-wiki16
Amenaza Volcnica
En El Salvador existe una cadena volcnica joven, paralela a la costa pacfica, que resulta del proceso de subduccin de la Placa de Cocos por debajo de la Placa Caribe. A partir del monitoreo y estudio de la actividad de los volcanes existentes en el pas, tan solo seis han tenido actividad reciente. En su mayora son estratovolcanes y tambin se destacan algunos de tipo caldera. En cuanto a su actividad, los volcanes Santa Ana, Izalco, San Salvador, Ilopango, San Vicente, y San Miguel presentan constante actividad fumarlica. Por otro lado, la zona de Las Cruces, Chalchuapa, Candelaria de la Frontera, San Diego, Apastepeque en San Vicente y la zona de las islas del Golfo de Fonseca (volcn Conchaguita), son consideradas como volcano- tectnicas activas. La Tabla A 3 presenta los mayores centros volcnicos y la Figura A 2 la distribucin de volcanes en el pas. 17
Tabla A 3. Volcanes activos en El Salvador Nombre del volcn

Santa Ana Izalco San Marcelino San Salvador El Playn Islas Quemadas Volcn Ilopango San Miguel Conchagita
Fuente: SNET18
Tipo de volcn
Estrato volcn estrato volcn Cono de escorias Estrato volcn Cono de escorias Domo de lava Caldera Estrato volcn Estrato volcn
Localizacin
Santa Ana Sonsonate Sonsonate San Salvador San Salvador San Salvador San Miguel Isla Golfo de Fonseca
ltima erupcin
2005 1966 1722 1917 1658-1659 1879-1880 429 dC 1976 1892
16http://www.ecapra.org/capra_wiki/es_wiki/index.php?title=Hist%C3%B3ria_de_la_amenaza_por_tsunami_e
n_El_Salvador#TsunamiI [ltima consulta 14/10/2010) 17 http://www.ecapra.org/capra_wiki/es_wiki/index.php?title=Amenaza_volc%C3%A1nica_en_El_Salvador 18 http://www.snet.gob.sv/ver/vulcanologia/volcanes+de+el+salvador/volcanes+activos/
48
Figura A 2. Mapa de distribucin de volcanes en El Salvador
Fuente: CAPRA wiki
En la Figura A 3 se presenta un mapa de escenarios de peligrosidad por emisin de gases, cada de cenizas, cada de proyectiles, flujos de lava y lahares para el volcn Santa Ana. Estudios similares se encuentran en el SNET para los volcanes San Vicente, San Miguel y San Salvador.
Figura A 3 Mapa de escenarios de peligrosidad. Volcn Santa Ana19
Fuente: SNET
19
http://mapas.snet.gob.sv/geologia/amenazasVSA.phtml
49
Amenazas Hidrometeorolgicas
En cuanto a las condiciones hidrolgicas del pas, de acuerdo al SNET, el Salvador posee 58 cuencas en las cuales se realiza el trnsito y almacenamiento de las precipitaciones hacia el litoral del Ocano Pacfico. Entre las cuencas de mayor importancia se encuentran la del Rio Lempa y la del Rio Grande de San Miguel. As mismo, comparte con Guatemala la cuenca del Rio Paz y la del Lempa y con Honduras la del Lempa y Goascoran. El rgimen de lluvia presenta variaciones durante el ao, existiendo una poca seca (noviembre a abril) y otra lluviosa (mayo a octubre) bien definidas, presentndose en el mes de julio y agosto una cancula o veranillo en el cual la lluvia disminuye significativamente. El rgimen de las lluvias est influenciado por la Zona de Convergencia Intertropical que acta intermitentemente de mayo a octubre y en forma acentuada en los meses de junio y septiembre. Durante este periodo se producen los mximos de precipitacin (Garca-Guirola 2009).20 A partir de estudios realizados sobre el clima de El Salvador, se encontr que en los aos con eventos El Nio hay un dficit de precipitacin que se agudiza en julio, agosto o ambos y que los efectos se manifiestan ms en la Zona Oriental y son amortiguados en el Occidente y Centro de El Salvador (Garca-Guirola 2009). Por otro lado, en la fase fra del ENOS, o Nia, se genera ms inestabilidad en el rea y por tanto ms lluvias; estos excesos provocan desbordamientos e inundaciones, en especial sobre la zona costera donde desembocan los principales ros. La Figura A 4 presenta un mapa de susceptibilidad de zonas inundables, el cual est asociado a la ocurrencia de este tipo de evento. En este sentido, en el marco de la plataforma CAPRA, se han desarrollado estudios de riesgo para eventos de lluvias intensas. En este caso, para la evaluacin de la amenaza, se han empleado datos de recurrencia e intensidad de las lluvias para realizar un anlisis estadstico y obtener as curvas de precipitaciones para cada ao.
Garcia-Guirola, L.A (2009) Rgimen de lluvia y caudales en El Salvador, su relacin con la variabilidad climtica (Forzantes ocenicos-atmosfricos) para la construccin de mapas de amenazas por dficit o exceso de lluvias [En lnea] . Disponible en: http://portafolio.snet.gob.sv/digitalizacion/pdf/spa/doc00254/doc00254.htm [ltima consulta 17/10/2010]
20
50
Figura A 4. Mapa de zonas inundables
Fuente: SNET21
Por otro lado, el pas est expuesto a la trayectoria de huracanes que pueden generar eventos de vientos fuertes, marea de tormenta, as como inundaciones asociadas a lluvias de tormenta. Al respecto, en el marco de la plataforma CAPRA, se han desarrollado estudios de amenaza para cada uno de estos eventos, considerando en cada caso, informacin sobre la recurrencia e intensidades de los fenmenos, as como la batimetra, topografa, la distribucin de las reas urbanas y los usos del suelo. En la Figura A 5, Figura A 6 y Figura A 7 se presentan mapas de amenaza para estos fenmenos en escenarios con periodo de retorno de 500 aos.
Figura A 5 Mapa de amenaza por vientos fuertes Tr 500 aos. Medida de intensidad: velocidad pico de rfagas de viento de 3 segundos de duracin [Km/h]22
21
22
Ver http://www.snet.gob.sv/SRT/index.htm http://www.ecapra.org/capra_wiki/es_wiki/images/0/05/MH3-10ESV.png
51
Figura A 6 Amenaza de marea de tormenta. Tr 500 aos. Intensidad: Tirante de inundacin [m]
Figura A 7 Inundacin asociada a lluvias huracanadas Tr 500 aos. Intensidad: profundidad de precipitacin [mm]
Amenazas por Remocin en Masa

Existen dos cadenas montaosas que cruzan el pas de este a oeste. A la cadena al norte se le conoce como Sierra Madre Centroamericana, y en ella se encuentran las zonas ms altas como el Cerro El Pital a una altitud de 2,730 metros y el Cerro Montecristo a una altitud de 2,418 metros. La otra cadena montaosa al sur se le llama Cadena Costera, y en ella se encuentran los ocho principales volcanes del pas, y tambin se observan zonas bajas en la costa pacfica y gran parte de la zona oriental. Sobre estas reas, en periodos de lluvias o luego de la ocurrencia de sismos se presentan fenmenos de remocin en masa. As mismo, la susceptibilidad a estos procesos ocurre cuando las condiciones geotcnicas de los suelos y los efectos de obras civiles alteran la estabilidad de tales laderas. En la Figura A 8 se presenta el mapa de susceptibilidad de deslizamientos detonados por precipitaciones. 52
Figura A 8. Mapa de susceptibilidad de deslizamientos por precipitaciones.

Deslizamientos por precipitacin (intensidad y frecuencia) Muy alto Alto Medio Bajo
Fuente: PreventionWeb-Global Risk Data platform
As mismo, en el marco de la plataforma CAPRA, se han elaborado estudios probabilistas de la amenaza de deslizamientos ante las condiciones que suponen la ocurrencia de precipitaciones y sismos, considerando diferentes metodologas de clculo e informacin bsica relacionada con la topografa y geografa del terreno, as como la informacin disponible en el Mapa de zonificacin agronmica de suelos. En la Figura A 9 se presenta el mapa de amenaza por deslizamientos en condicin saturada y con sismo.
Figura A 9 Mapa de amenaza por deslizamiento en condicin saturada con sismo
0.1
0.5
0.83
>1.11
Muy Bajo Bajo Moderado Alto Muy Alto 53
Anexo II: Informe Nacional del Progreso en la Implementacin del Marco de Accin de Hyogo 2007-2012
1. Velar por que la reduccin del riesgo de desastres constituya una prioridad nacional y local con una slida base institucional de aplicacin 2. Identificar, evaluar y seguir de cerca el riesgo de desastres y potenciar la alerta temprana 3. Utilizar el conocimiento, la innovacin y la educacin para establecer una cultura de seguridad y de resiliencia a todo nivel 4. Reducir los factores subyacentes del riesgo 5. Fortalecer la preparacin frente a los desastres para lograr una respuesta eficaz a todo nivel
Prioridad 1: Indicadores bsicos

1.1 Polticas y marcos nacionales, institucionales y jurdicos para la reduccin del riesgo de desastres 1.2 Recursos para la reduccin del riesgo de desastres 1.3 Participacin comunitaria y descentralizacin en el mbito local 1.4 Plataforma nacional multisectorial para la reduccin del riesgo de desastres
Muy bajo Bajo Medio
Medio Elevado
Alto
54

2.1 Evaluaciones de los riesgos nacionales, locales y en sectores claves 2.2 Sistemas habilitados para monitorear, archivar y diseminar datos sobre las principales amenazas y vulnerabilidades 2.3 Sistemas de alerta temprana 2.4 Evaluaciones de los riesgos nacionales y locales con enfoques transfronterizos
Muy bajo Bajo Medio
Medio Elevado
Alto

3.1 Sistemas de informacin sobre los desastres 3.2 Inclusin de la gestin del riesgo en los planes educativos, los materiales didcticos y las capacitaciones 3.3 Mtodos de investigacin para las evaluaciones de amenazas mltiples y los anlisis de costo-beneficio 3.4 Sensibilizacin pblica y cultura de resiliencia ante los desastres
Muy bajo Bajo Medio
Medio Elevado
Alto
55

4.1 Incorporacin de la reduccin del riesgo de desastres en las polticas y planes de gestin ambiental y de adaptacin al cambio climtico. 4.2 Incorporacin de la reduccin de la vulnerabilidad en las polticas y los planes de desarrollo social 4.3 Incorporacin de la reduccin de la vulnerabilidad en Las polticas y los planes econmicos y sectoriales productivos 4.4 Incorporacin de la reduccin del riesgo en la planificacin urbana y sectorial 4.5 Integracin de la reduccin del riesgo de desastres en los procesos de recuperacin y rehabilitacin postdesastres 4.6 Procedimientos para evaluar el impacto del riesgo de desastres de los principales proyectos de desarrollo y de infraestructura
Muy bajo Bajo Medio
Medio Elevado
Alto

5.1 Mecanismos y capacidades polticas, tcnicas e institucionales, para la gestin del riesgo de desastres 5.2 Planes de preparacin y de contingencia en caso de desastres. Realizacin de simulacros y prcticas de capacitacin. Desarrollo de programas de respuesta frente a los desastres 5.3 Reservas financieras y mecanismos de contingencia para la respuesta y recuperacin de emergencias. 5.4 Existen procedimientos para intercambiar informacin relevante durante y despus de situaciones de emergencia y desastres
Muy bajo Bajo Medio
Medio Elevado
Alto
56

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Banco Interamericano de Desarrollo

Indicadores de Riesgo de Desastre y Gestin de Riesgos

NOTAS TCNICAS # IDB-TN-276

Indicadores de Riesgo de Desastre y Gestin de Riesgos

Banco Interamericano de Desarrollo 2011

INTRODUCCIN CONTEXTO NACIONAL AMENAZAS NATURALES

INDICADORES DE RIESGO DE DESASTRE Y DE GESTIN DEL RIESGO 9

Direccin General de Estadsticas y Censos de El Salvador.

rea afectada del pas

Fuente: Munich Re4

Figura 3. Clasificacin de riesgos de mortalidad

Fuente: EIRD 2009

Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestin del Riesgo

4.1 ndice de Dficit por Desastre (IDD)

50 40 30 20 10 0 1995 Area Total 2000 Area Pblica 2005 2008

Area poblacin ESEB

Fuente: Clculos del autor

Figura 5. Valor expuesto por componente en miles de millones de dlares

Miles de millones de USD

Valor poblacin ESEB

Fuente: Clculos del autor

1995 1.68 3.66 4.11

2000 1.67 3.61 4.04

2005 1.17 2.64 3.31

2008 1.26 2.80 3.42

2005 6.51% 38.11%

2008 7.09% 33.10%

Figura 6. IDD50, IDD100, IDD500, IDDGC

5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0

Fuente: Clculos del autor

4.2 ndice de Desastres Locales

outliers. As mismo, se realiz un proceso de normalizacin para tener un valor mnimo y

1996-2000 2001-2005 2006-2007

IDL' EL SALVADOR 0.91 0.79

Fuente: Clculos del autor

Figura 8. IDL total y desagregado

Fuente: Clculos del autor

Tabla 7. Total fallecidos, afectados y prdidas Efectos / Periodo

1996-2000 2001-2005 2006-2007

Figura 9. Total de muertos, afectados y prdidas

PRDIDAS ECONMICAS (millones USD)

Fuente: Clculos del autor

4.3 ndice de Vulnerabilidad Prevalente (IVP)

4.3.1 Indicadores de exposicin y susceptibilidad

4.3.2 Indicadores de fragilidad socioeconmica

4.3.3 Indicadores de falta de resiliencia

4.3.4 Estimacin de los indicadores

Tabla 8. Valores IVP 1985 IVPES IVPFS IVPFR IVP

31.876 46.430 70.729 49.678

Figura 10. IVPES

48.13 41.79 42.42

ES.1 ES.2 ES.3 ES.4 ES.5 ES.6 ES.7 ES.8

Fuente: Clculos del autor

Figura 11. IVPFS

FS.1 FS.2 FS.3 FS.4 FS.5 FS.6 FS.7 FS.8

1995 27.80 72.65 49.86 7.64 10.03 14.48 2.95 70.39

2000 18.10 68.77 51.92 7.00 2.27 10.48 2.81 70.39

2005 15.10 65.55 49.70 6.91 4.69 10.50 4.79 70.39

2007 15.10 63.82 49.70 6.57 4.58 12.13 5.14 70.39

Wpaj 34.6 6.5 21.5 14.1 3.3 5.4 2.0 12.6

Fuente: Clculos del autor

Figura 12. IVPFR

FR.1 FR.2 FR.3 FR.4 FR.5 FR.6 FR.7 FR.8