EL PROCESO LEGISLATIVO, SUS VARIANTES, SU

ESTRUCTURA Y LA PROGRAMACIÓN
DEL DEBATE DE LA LEY

César Delgado Guembes

 Tabla de Contenido

1.- Reglas para decir la ley según la ley

2.- La finalidad material del proceso legislativo

3.- El valor legitimador del proceso legislativo

4.- La función del proceso en la adopción de políticas legislativas

5.- Las exigencias procesales previstas en la Constitución

6.- La lógica y sentido de las etapas procesales

7.- Fuentes para el diseño del proyecto de ley

8.- Concepto y variantes del proceso legislativo

9.- Estructura del proceso legislativo

10.- Preparación y dirección del proceso legislativo

 EL PROCESO LEGISLATIVO, SUS VARIANTES, SU ESTRUCTURA
Y LA PROGRAMACIÓN DEL DEBATE DE LA LEY

Por César Delgado Guembes

Los procesos se diseñan, se observan y se evalúan no en función de sí

mismos, sino de los valores que con su diseño, observancia y cumplimiento
se puede alcanzar. No hay proceso sin identificación de esos valores. Si se
ha identificado con claridad los valores que deben alcanzarse, los procesos
son útiles para que los requerimientos sean atendidos y transformados en
un producto final que satisfaga las necesidades y expectativas de quienes
requieren la acción del titular del proceso. El titular del proceso es el
Congreso como institución, y ésta se integra y constituye con sus órganos y
los representantes que en ellos actúan.

Atravesar un proceso es pasar por una metamorfosis. Es ir más allá de la

forma original en que se encontró todo lo que es procesado. Procesar es
transformar. Volver una forma en otra y dejar un estado del ser para pasar a
otro. Los procesos mutan la materia, cambian al sujeto, asimilan o rechazan
opciones, información, voluntades, intereses, emociones y razones. Las
naturalezas cambian cuando atraviesan los procesos. La vida es un proceso
indefinido por el que pasa la naturaleza del sujeto, la información de que
éste dispone y la materia de que está hecho el universo. En los procesos de
da y se recibe, se quita o se rechaza.

Los procesos legislativos también son sucesivos actos de transformación. Se

transforman proyectos en actos, y se transforman los sujetos que en ellos
participan. Quien participa en un proceso legislativo lleva a él sus propios
mitos, ambiciones, miedos, tormentos, éxitos y fracasos. En cada proceso se
representa la propia vida. En el proceso legislativo se reproducen los
conflictos y las soluciones de lo que la vida habla, y cuando los actores en
los procesos participan en ellos realizan un acto de confesión pública de lo
que la vida da y quita, de lo que reciben y rechazan sus actores. El proceso
legislativo es el canal a través del cual se trasciende o se destruye un
estado. Se asciende o se despeña el ánimo.

Como todo proceso político el ánimo del actor eleva o rebaja la comunidad
según el espíritu desde el que toman posición. El legislador centrado en el
rol desde el que actúa en representación de quienes le han dado confianza
usa su conciencia como filtro para purificar y para producir una comunidad
más ordenada y, también, más feliz y próspera. El legislador para el que su
rol es una oportunidad de perseguir y de dominar, de conseguir vanidades
insatisfechas en otras esferas de su existencia, o de hacerse de algunas
pocas glorias fáciles, fama pasajera y festejos circenses de sus
ingeniosidades y astucias, pasa por el proceso legislativo para vergüenza y
pena de quienes creyeron que con su presencia en la asamblea las cosas
podían ser distintas para el Perú. Los procesos legislativos son el laboratorio
en el que se conoce la calidad de la materia prima que el maestro que es el
pueblo selecciona para alcanzar su propia inmortalidad, el oro de su
bienestar, o la sutileza de su espíritu.
En el proceso legislativo el legislador es el alfarero y el futuro y las ilusiones
del pueblo su arcilla. La arcilla debe ser seleccionada y escogida con
seriedad y rigor. Moldear la arcilla sin seleccionarla no garantiza la calidad,
solidez ni durabilidad de su obra. Si el horno recibe colores sin sustancia ni
calidad de buena arcilla no hay belleza que dure. Y en el proceso el alfarero
puede optar por la vía del juego gracioso, de la disposición traviesa e
inconsecuente de su pendejada, o por la vía madura de los viejos
alquimistas que repetían solvite corpora et coagulate spiritum. ¡Disuélvete
materia y coagúlate espíritu!. La fidelidad al proceso es la meta del
legislador. Si atiende y dirige su espíritu y lo orienta con dedicación a cada
uno de los pasos en los que se desenvuelve el proceso, con la participación
consciente y concentrada de su ser el legislador cumple lealmente su rol y
honra la confianza con la que lo honra y distingue la comunidad. El
legislador es como el minero que usa la frágil luz de una vela o una linterna
para abrir las venas de la montaña en las que la tierra deposita el enigma
de la riqueza. No hay otra forma de participar en los procesos legislativos
que experimentando conscientemente la sensación de tensión con la que el
alfarero o el minero proceden con pureza. Su pureza en el proceso garantiza
la pureza de la obra procesada. El oro en el proceso de la alquimia
legislativa no es la «ley perfecta» (que quizá no exista) sino la apertura e
integridad de ánimo de quien actúa con la responsabilidad de quien tiene la
misión de intervenir por cuenta de tantos otros que prefieren el vínculo de
la comunidad a la anomia.

1.- Reglas para decir la ley según la ley

Es necesario distinguir las reglas, normas y leyes de toma de decisiones

frente a las decisiones legislativas tomadas con esas reglas, normas y leyes
para tomar decisiones. El Congreso es la asamblea que tiene el poder de
dictar ambas. Por esta razón es una organización con mayor calidad
democrática que otras regidas por leyes de toma de decisión que no se
pueden alterar. Pero es también una organización que cuenta con una
restricción para definir su ley de toma de decisiones, sobre la cual no tiene
autonomía para alterar y a la cual debe adecuar y adaptar su competencia
normativa. Esa restricción está comprendida por las disposiciones fijadas
por la Constitución, las mismas que no pueden ser alteradas por el
Congreso, salvo que se cumpla con el proceso constitucional prestablecido
para reformar la Constitución.

Las reglas para tomar decisiones legislativas pueden ser comprendidas

como un método regular de procesamiento de información que toman
agentes con capacidad de intervenir en el proceso, para definir qué decisión
adoptan con la información de que disponen, que solicitan, y que
seleccionan, con el propósito de tomar un curso de acción legislativa.

Tratándose de reglas definidas a partir de la función procesadora de

información, es importante tener presente que la acción legislativa que
decide el legislador no necesariamente usa toda la información disponible a
su alcance, que tampoco usa toda la información potencialmente pertinente
en vista de la cuestión que requiere su decisión, ni por último que la
información que elige usar es utilizada, interpretada ni procesada
óptimamente. De la comprensión de estos alcances depende la evaluación
que quepa realizar sobre la calidad del producto legislativo logrado a la vez
que sobre la calidad de la competencia legislativa del Congreso, de los
grupos parlamentarios, de las Comisiones y de los legisladores
singularmente entendidos.

Otro aspecto que debe tenerse presente igualmente es que la esas reglas,
normas y leyes para tomar decisiones son pensadas, diseñadas y aprobadas
a partir de supuestos o presunciones, no siempre explícitos ni respaldados
en la realidad, respecto del grado de racionalidad de los operadores
(legisladores, grupos parlamentarios y Comisiones) y del propio proceso de
toma de decisiones. La presunción puede ser que los operadores son
efectivamente agentes racionales que entienden correctamente el proceso,
que no cometen errores sistemáticos, y que toman decisiones óptimas
porque sólo dejan de informarse y de deliberar cuando llegan a un punto en
el que la ganancia por el esfuerzo de análisis y concertación es por lo menos
igual al costo. Pero la presunción puede ser también que los legisladores
actúan sin un patrón racional, o lo hacen de forma irreflexiva o automática.

Es la práctica procesal la que define el perfil del legislador. Esto es, el tipo
de gestión y participación de los legisladores en el proceso legislativo es el
que sostiene o enmienda la presunción sobre el tipo de operador del
proceso. En la medida que se gana conocimiento sobre la conducta del
legislador es que puede, por lo tanto, mejorarse las reglas del proceso. El
desencuentro entre el perfil del usuario final de las normas y la presunción
sobre su supuesto nivel de racionalidad operativa es el que define tanto la
calidad técnica del proceso diseñado como la calidad de los resultados
obtenibles con la norma procesal. Esto significa que mal puede calificarse
una norma procesal como buena o mala sin tomar en consideración las
necesidades y el estilo de uso de los usuarios y, por lo mismo, mal pueden
calificarse como buenas o malas las decisiones de buenos o malos
operadores si las normas procesales vigentes no tomaron en consideración
las perspectivas colectivas del valor que tiene para el legislador las reglas
procesales en vista del fin político que tienen la responsabilidad de cumplir.

En este último contexto es importante no pasar por alto precisamente que

quienes deciden las reglas para tomar decisiones son los mismos
operadores que tienen necesidad de ellas en su quehacer diario, y los
mismos operadores que al redactarlas y aprobarlas también definen al
supuesto legislador que decide qué leyes va a aprobar. Por esta razón es
que el problema es mucho más complejo, puesto que si quien decide qué
normas procesales aprobar para tomar decisiones legislativas con esas
mismas normas procesales, el descuido con el que proceda a diseñar las
normas y luego a aprobarlas no hará otra cosa que agregar niveles
potencialmente fuertes de ineficiencia y de fracaso en la tarea legislativa a
su cargo. No es ninguna solución decidir sobre reglas procesales a partir de
un ideal de legislador que no corresponde al que efectivamente opera con
esas mismas reglas. Pasar por alto y negar el impacto del estilo y conducta
efectiva del legislador sólo conducirá al deterioro de la comprensión del
papel del legislador a la vez que a la evaluación negativa de los productos y
resultados que integra al sistema jurídico del país.

Dicho lo anterior, sin embargo, resulta igualmente indispensable tener

presente que así como las normas procesales preparadas teniendo en
consideración el estilo, la conducta y perfil efectivos del legislador, no se
reduzcan sólo a ese criterio para evaluar o calificar su idoneidad normativa.
La norma no sólo describe sino que también prescribe.

En este sentido es ciertamente valioso e importante conocer el aspecto

netamente conductual y operativo de los legisladores, pero siempre que ello
no excluya ni desatienda las exigencias mínimas que debe tener un proceso
para que la ley que se apruebe con sus reglas tenga la naturaleza y
contenidos que permita considerarla, justa y precisamente, como una ley.
De lo contrario la consecuencia sería que el proceso redundaría en la
reproducción de un concepto de ley probablemente muy fiel a los patrones
de los operadores de las normas, pero generadores de actos legislativos
formalmente adecuados que, no obstante, no tienen la condición de ley, no
son normas efectivas para la atención de las necesidades de ley de la
sociedad, ni sirven ni son útiles para el bienestar y desarrollo de la
comunidad, ni cumple con la finalidad cohesionadora y ordenadora que por
definición debe tener una ley.

De ahí que sea necesario mantener una pauta de diseño procesal que no
baje la varilla únicamente al plano concreto de la experiencia y de las
necesidades del operador del proceso. Si a eso se redujeran las pautas para
la definición de normas se caería en un extremo tal en el que la norma
procesal, como un tipo de ley, se rija sólo por el deseo o interés del
legislador. Noción de ley que ha sido criticada en la primera parte de este
trabajo.

2.- La finalidad material del proceso legislativo

No deja de tener cierto sentido irónico plantear hoy en el Perú la cuestión

sobre el proceso legislativo a la luz de la incesante actividad legislativa del
Poder Ejecutivo y recientemente del activismo normativo de gobiernos
subnacionales. La experiencia de aproximadamente los últimos casi 40
años, y no obstante el postulado constitucional respecto a la preeminencia
natural del Congreso como titular de la función legislativa, existen
indicadores y evidencia ciertos de por lo menos tres aspectos que niegan el
carácter absoluto de la preeminencia funcional del Congreso en el ejercicio
de la función legislativa.

Primero, porque el mayor volumen normativo no procedería del Congreso,

sino del Poder Ejecutivo. La realidad no admite contradicción. Está en la
Constitución material y la existencia concreta del fenómeno normativo del
Perú así lo testimonia. Segundo, porque el mayor volumen de normas
aprobadas por el Congreso es de carácter particular, en comparación con la
importancia de la normatividad aprobada con carácter general por el
Gobierno. Y tercero porque, adicionalmente, se ha generado un nuevo nivel
normativo con rango de ley a través del reconocimiento de la función
legislativa en niveles subnacionales de gobierno como son los gobiernos
regionales y municipales.

¿Qué tan valiosa o trascendente es la preocupación por el proceso

legislativo en el Congreso, en vista del declive en el uso y desempeño de la
autoridad legislativa por el Congreso? En este trabajo se han indicado
algunos de los aspectos que inciden en el debilitamiento de la posición
legislativa del Congreso, debilitamiento que por inefectividad del propio
Congreso conduce a la asunción de estas capacidades por otros órganos
estatales. La baja calidad material de las normas, en gran parte como
resultado de la devaluación y distorsiones del concepto de ley, no menos
que de las imperfecciones organizacionales que se apartan de la finalidad y
meta legislativa para servir a fines privados de los actores (como, por
ejemplo, la concepción del número de Comisiones como espacio que
permite la distribución de cupos políticos), han conducido a un nivel de
insatisfacción tal que otros actores han llenado el vacío con alguna mayor
ventaja comparativa. Y en esta dirección incide, paralelamente, el desarrollo
del proceso de descentralización y regionalización del Estado, con la
demanda normativa consiguiente que representa la exigencia de
competencia para regular sobre materias privativas de cada una de estas
dimensiones subnacionales del Estado.

¿Por qué pues sigue siendo necesario el Congreso en el proceso legislativo

más allá del papel residual al que podría conducirse su papel conforme
avance y se desarrollen más las competencias regulatorias del Poder
Ejecutivo y de los gobiernos subnacionales, y conforme, además, pudiera
declinar cada vez más su incapacidad para legislar según las exigencias y
demandas de ley de la sociedad?

La respuesta a esta pregunta no puede quedarse sólo en el plano del

reconocimiento formal del texto de la Constitución. No importa cuánto
reconozca el texto de la Constitución el lugar central del Congreso en la
producción de las leyes, la observación efectiva del fenómeno legislativo es
elocuente. La producción normativa del Poder Ejecutivo es
comparativamente más significativa para la sociedad y ello ha llevado a
afirmar a algunos que el papel funcionalmente más valioso en los Congresos
no es más ya la legislación sino el control político de la acción del gobierno.

La respuesta más bien debe tener una orientación estratégica, orientada

hacia el fortalecimiento del papel político del Congreso, una de cuyas
dimensiones debe ser su contribución en la producción de la ley para la
colectividad. El proceso legislativo debe garantizar la legitimidad de la ley.
Tanto de las leyes que produce el propio Congreso, como de la producida
por el Poder Ejecutivo con valor, rango, o fuerza de ley. Si el proceso es
diseñado para alcanzar la meta estratégica consistente en el fortalecimiento
del papel ordenador que tiene el Congreso en el Perú, la función de
afirmación y determinación de la ley será socialmente más efectiva y
legitimada ante la colectividad. Finalmente si la función y papel central de
decir qué es ley se cumple bien se avanza en el proceso de articulación de
la complejidad de diferencias y pluralidades que integran la república. Los
objetivos para el Congreso serán definir y determinar correctamente cuál es
la ley, en primer término; en segundo lugar, aprobarla como lo prevé el
proceso preparado para decir con suficiencia cuál es la ley; en tercer
término, asegurarse que esa misma ley sea efectiva, se cumpla y de aplique
según fue concebida por el propio Congreso; y en último lugar, verificar que
el ejercicio de la actividad legislativa por otros órganos a los que se les
reconoce esta facultad lo hagan según los parámetros constitucionales en
observancia del principio de separación de poderes.

Para efectos del desarrollo que corresponde realizar en este capítulo la

meta estratégica del fortalecimiento del rol ordenador del Congreso y de
decir qué es ley, debe encuadrarse en el espacio del papel que le toca al
proceso en vista de la aproximación y logro de ese resultado. ¿Qué papel
cumple el proceso en la tarea de preparar y elegir el contenido de una ley?
¿Qué valores orientan la definición del proceso legislativo en vista del papel
que cumple el Congreso en servicio de la república?

Cuando en este estudio se plantea la cuestión sobre el proceso o la técnica

legislativa y se afirma que éstos son un episodio de la condición legislativa y
que les corresponde funcionalmente el papel de siervos de la cultura política
(en la medida en que mantener el discurso en un plano técnico, mecánico y
procesal elude el problema político medular de la calidad del ejercicio de la
autoridad legislativa), lo que se afirma es que la perspectiva instrumental
no basta para asegurar la calidad del valor ni de los contenidos de la ley. La
servidumbre, ahora es cuando resulta necesario e indispensable aclararlo,
no tiene un contenido minusvalorante ni despreciativo. Como no es
despreciativo el concepto en virtud del cual se señala que el Pontífice
Romano es el último de los siervos de Dios. El proceso y la técnica
legislativos son siervos de la cultura política porque su finalidad está
orientada a metas ajenas al solo proceso y técnica para elaborar y aprobar
leyes. Lo sustantivo es que siendo siervas de un fin o meta ajenos a uno y
otra, tienen un carácter accesorio y no principal; su razón de ser es para
que lo principal cumpla con el propósito que le corresponde en el régimen
político. No porque sirva y actúe como instrumento de un fin ajeno deja de
ser de primera importancia. Son de importancia por el carácter instrumental
que tienen para facilitar y lograr un fin político prioritario y trascendental
para el país como es la definición del contenido de una ley. Y son tanto más
importantes cuanto mejor sea la calidad y el contenido de la ley y con
mayor propiedad se usen proceso y técnica para lograr dicha calidad y
contenido.

Técnica y proceso pues son importantes. Y son necesarios e indispensables.

No cabe imaginar la definición de contenidos de una ley sin la adopción de
acuerdos sobre cómo se llega al compromiso y a la decisión entre los
legisladores respecto al contenido y redacción de la ley. Cómo se llega a
aprobar una ley es una cuestión típicamente procesal. El cómo se concretan
los requisitos y pasos a seguir para que los actos legislativos cuenten con la
conformidad de los legisladores no puede quedar librado al arbitrio de la
totalidad de representantes en cada caso sometido a estudio, deliberación y
decisión. Las normas procesales uniformizan de una manera general los
requisitos, los pasos, los plazos, los tiempos, de manera tal que se
economice con mayor eficiencia el uso del tiempo con regularidades
normativas de tipo instrumental para lograr acuerdos y decisiones sin
necesidad de cuestionar en cada caso con qué regla, con qué mayoría, con
cuánto debate, en cuántas sesiones, con cuántas votaciones de tiene por
aprobada una ley.

Ahora bien, de otro lado, si bien es cierto que observar los pasos en el
proceso de producción de la ley, no asegura que el ejercicio del oficio de
concebir, definir y de crear una ley se desempeñe con suficiencia, y por lo
tanto no asegura tampoco que el ejercicio procesalmente correcto no
garantiza su uso según el fin público prescrito ni impide hacerlo para
beneficio privado de quienes reciben el encargo de legislar, no es menos
cierto que las reglas del proceso tienen una finalidad que cumplir para
limitar tales distorsiones. Existen para enderezar, apoyar y asegurar los
mínimos necesarios en búsqueda de la alternativa buscada por los actores
del proceso legislativo y para dar firmeza a la decisión colectiva. El sentido y
razón de ser del proceso es permitir concluir en una decisión correcta de
contenido legal. El proceso no ignora la finalidad material del resultado que
se aspira a conseguir. No le es irrelevante ni inútil.

No cabe pues dentro de esta lógica mantener una noción del proceso como
si sólo le correspondiera un papel lamentable y marginal, arbitrario,
inconexo, periférico y accesorio respecto del contenido material de la ley.
Hacerlo constituiría una expresión de inocultable deficiencia que melle la
calidad de la legislación no menos que el desempeño del legislador. De ahí
que sea preciso replantear nuevamente la cuestión inicial y básica que sirve
de eje de reflexión en este trabajo, y para ello necesitamos recapitular y
aplicar tales conceptos con el tema que se desarrolla en este capítulo, en el
cual cabe advertir, nuevamente, la relación entre el perfil fundamental y
material de la ley y los aspectos procesales que es preciso contemplar para
que la ley material quede correctamente aprobada.

3.- El valor legitimador del proceso legislativo

La cuestión se refiere pues al valor propio del proceso legislativo, habida

cuenta que su utilidad real debe medirse en su condición de canal que
habilita la efectividad de la acción política. Las preguntas entonces son,
¿para qué sirve el proceso legislativo?, y ¿qué garantiza el proceso
legislativo?. Esto es, si bien es cierto la técnica de estructuración de la ley o
su redacción y el proceso para aprobarla son instrumentos de la acción
política, ¿en qué aporta el proceso para garantizar elementos inherentes e
inalienables a la ley?

Como ya lo hemos adelantado, el problema del vínculo entre el proceso y la

finalidad política que a través de él se cumple, tiene aristas en las que la
dualidad ley material y ley formal se reproduce. ¿En qué aporta el proceso
legislativo para que la ley formal corresponda a los contenidos esperados de
la ley material? Ya ha quedado señalado con reiterado énfasis que no
obstante la necesidad de que para que una ley sea aprobada el legislador
debe seguir con pulcritud todos los pasos previstos, el solo hecho de que los
mismos hayan sido seguidos rigurosamente, no agota el carácter material
de la ley. Si no lo agota, entonces, ¿en qué sentido sí orienta la acción
política para facilitar los contenidos deseados por la colectividad? ¿Para qué
sirve el proceso legislativo y cómo contribuye a que las decisiones sean
mejores en el órgano legislativo del Estado?

La necesidad de un proceso legislativo obedece a la necesidad de reducir la

complejidad de casos y diversidad de situaciones que deben ser tramitados
para que una ley sea concebida, discutida, redactada y aprobada. La
ausencia de un proceso legislativo pone al Congreso ante un panorama
altamente discrecional para resolver un número indefinido de cuestiones de
diferente naturaleza y dimensión. La reducción de la complejidad y la
canalización de la discrecionalidad mediante pautas predeterminadas es un
valor que añade eficiencia a la acción política.

Generalmente se subvalúa o se ignora el impacto procesal en relación con

la finalidad de optimizar la calidad de la ley. Si bien es cierto que cabe que
una norma pase impecablemente por todo el proceso de producción de la
ley, tal tránsito no es garantía para que la ley sea de la calidad necesaria.
Pero la existencia de reglas para el proceso permite anticipar límites para el
uso de la capacidad de decidir la ley, y la existencia de las mismas ayuda a
orientar la conducta del legislador. No obstante que las decisiones no
quedan tomadas por el solo cumplimiento del proceso, el hecho de que la
voluntad quede encuadrada de manera abierta y en igualdad de
condiciones para todos los legisladores los motiva a participar. Esto es, a
creer en el proceso. Sin confianza en el proceso los actores no avalan las
acciones que se rigen por él y o se resisten a participar o no participan en
absoluto. La voluntad de cooperar depende de la validez que se le
reconozca al proceso. Si se tiene fe que seguirlo permite competir para que
el contenido de la ley en el que se cree pueda prevalecer la existencia del
proceso tiene asegurada su razón de ser y su valor político.

El valor político del proceso, por lo tanto, puede ser visto como su capacidad
para legitimar la interacción y la toma de decisiones colectivas. El proceso
tiene razón de ser porque los legisladores creen que seguirlo es una
garantía igualitaria para conseguir la decisión colectiva en la que ellos
creen. De ahí que quepa concentrar en su existencia y en su apego u
observancia una certeza colectiva. Vale más contar con un proceso que
reduzca con eficiencia la complejidad de situaciones de naturaleza análoga,
que prescindir de reglas de trámite en un esquema abiertamente
discrecional. Al revés. A mayor discrecionalidad menor certeza sobre cómo
llegar al resultado colectivo. Además, la mayor incertidumbre demanda para
cada caso mayor uso del tiempo para establecer qué acuerdo procesal
permite tomar qué determinación. La confianza en la existencia del proceso
y en su eficiencia para alcanzar decisiones colectivas es un valor de
inestimable trascendencia en la finalidad de llegar a decisiones materiales y
efectivas para la colectividad.

El proceso, en consecuencia, es un medio que legitima la acción tomada y

seguida conforme a los cursos prescritos en las normas o reglas procesales.
La capacidad legitimadora del proceso, como podrá deducirse del desarrollo
de la posición adoptada en esta obra, no es absoluta. La acción legislativa
es legitimada por la adhesión al proceso, pero la sola fidelidad al proceso no
agota las exigencias de legitimidad de la ley en planos diversos al procesal.
La ley no se legitima sólo por el proceso, aunque precisamente la razón de
ser del proceso sea la legitimidad que ofrece para el mejor uso de la
autoridad legislativa.

De modo que quede entendida la diferencia es importante resaltar que el

concepto de legitimidad tiene diversidad de sentidos, la mayor parte de los
cuales son contradictorios entre sí, como lo son los planteamientos de las
bases teóricas para sustentar una forma de legitimidad como superior a
otras. Entre las distintas «bases de validez» (Geltungsgründe, según Max
Weber) cabe hablar de legitimidad como una forma de acatamiento u
obediencia generalizados a la autoridad; como la ortodoxia y
correspondencia con valores tradicionales y verdades universales o su
negación; como el nudo ejercicio de la autoridad por quien tiene
competencia legal para desempeñarla; o como la creencia en el uso del
poder por una persona cuyo carisma inspira confianza a la comunidad sobre
la que ejerce su autoridad. En cualquier caso lo común a toda forma de
legitimidad es la base subjetiva de la misma, que consiste en la percepción
o creencia que la autoridad es ejercida con legitimidad. La legitimidad es la
calidad de la autoridad ejercida en conformidad con la creencia de los
destinatarios de tal autoridad que, incidentalmente, son precisamente los
comisarios que tienen la potestad de darle a la autoridad el rango y función
que desempeña respecto de sus mandatarios.

Cuando hablamos de la legitimidad de una ley en vista del aspecto procesal

a lo que nos referimos es a la creencia que la fidelidad y respeto al proceso
es capaz de garantizar con justicia e igualdad la participación de todos los
actores en el proceso legislativo. El poder legitimador del proceso consiste
en la eficacia que promete para obtener un resultado con mayor eficiencia
que otras opciones procesales, o que la absoluta inexistencia de un proceso
predeterminado. La función legitimadora del proceso legislativo no tiene la
pretensión de asegurar la legitimidad del resultado y de la decisión
finalmente aprobada, ni la legitimidad de la mayoría cuyos votos finalmente
definieron la ley en un sentido y con un contenido en vez de otros.

El proceso cumple con su finalidad con la orientación que ofrece a quienes

pueden usarlo sobre la regularidad y permanencia de su uso por todos, y la
exigencia igualitaria de su adecuación para llegar a resultados colectivos. La
virtud del proceso es la promesa que ofrece de vías comunes para asuntos
cuya identidad es prerreglada. El legislador puede contar con que el proceso
minimiza la heterogeneidad y disparidad de reglas para tomar decisiones
según los tipos y clasificación de pasos secuenciados, competencias
predefinidas o plazos determinados en los que pueden ejercitar sus
funciones o facultades los titulares del proceso.

El proceso legislativo es un régimen de relaciones para tomar una decisión

colectiva según una misma disciplina y cauce general aplicable a
situaciones de hecho predefinidas o preestablecidas. A diferencia de otro
tipo de procesos reglados, en el caso del proceso legislativo no se cuenta
sino con un derecho material positivo mínimo respecto a la sustancia de la
ley. Ello obedece al amplio marco de acción que define la actividad y los
procesos políticos. No obstante los recientes desarrollos en materia de
racionalización de la actividad parlamentaria, los contenidos de la ley y de
la actividad legislativa no tienen un nivel de regulación como el abundante
desarrollo que tiene el derecho sustantivo como correlato del proceso civil,
el proceso penal, el proceso administrativo e incluso el proceso
constitucional. La legislación, en este sentido, tiene un nivel de legitimación
legal básicamente procesal. La regulación sobre la sustancia o material
legal no tiene un cuerpo normativo estructurado, reglamentado ni
codificado.

La opción de los actores por participar es un acto tácito de confianza y

reconocimiento que permite presumir la validez de la vía procesal usada.
Esta presunción sólo queda descartada con la impugnación del modo en que
se usa el proceso, o eventualmente con la falta insubsanada de adecuación
al canal preestablecido que genere una acción de inconstitucionalidad por
iniciativa parlamentaria con la finalidad de lograr la declaración de
inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional por vicio procesal en la
aprobación de la ley.

De la lealtad con la que los legisladores usan el proceso depende que se

alcance o no la finalidad material en vista de cuyo logro se diseñó el
proceso. Pero, nuevamente, alcanzar la finalidad en virtud de la cual se
diseña y existe un proceso no es lo mismo que alcanzar la finalidad en
virtud de la cual la ley tiene sentido para la comunidad. Cabe cumplir la
primera sin que la segunda se cumpla. Sin embargo, no deja de ser cierta la
limitación recíproca que consiste en que la aprobación de una ley idónea
para la colectividad, una vez que se ha legalizado un proceso como
exigencia regular para que una ley quede definida y aprobada, no puede
realizarse sin observar el proceso exigible para que la decisión sea tomada.
Por lo tanto, cabría concluir, dentro de una lógica estrictamente legal, que la
inobservancia del proceso lesiona la idoneidad de la ley dictada no obstante
el acuerdo que pudiera existir sobre el beneficio y efectividad social que
tuviera la capacidad de generar.

4.- La función del proceso en la adopción de políticas legislativas

La función del proceso no es permitir que los legisladores consigan la

aprobación de las propuestas que presentan. El proceso sí sirve para que los
legisladores se valgan del proceso legislativo para conseguir los resultados
que esperan. Pero es distinto que el legislador use el medio procesal para
alcanzar un resultado, a que el proceso tenga como función permitir que los
legisladores consigan lo que esperan del proceso.

La funcionalidad del proceso va más allá de los operadores del mismo.

Sirve, más bien, para articular las propuestas y lograr un resultado colectivo
al que debe llegarse para alcanzar la finalidad legislativa. Esto es, para
tener como resultado un producto, que es la ley, en vista de la necesidad
que tenga la comunidad de tal ley. La funcionalidad del proceso no se agota
en la utilidad que represente a los operadores internos del mismo en el
Congreso.

La función del proceso, en consecuencia, se define a partir de los valores

que permite alcanzar en beneficio de la colectividad. Las reglas procesales y
su uso por las unidades orgánicas del Congreso y sus titulares y actores, se
prevén por la efectividad con la que asegura se satisfagan las necesidades
de la misma colectividad a la que debe representar y servir el Congreso. El
proceso legislativo es el medio que hace operativa la actividad de los
legisladores y les permite acercar el Estado a la sociedad, en especial, en
cuanto los problemas de la sociedad sean efectivamente atendibles y
solucionables a través de una ley. El proceso se diseña para que el
Congreso dé una respuesta efectiva a la sociedad y le permita resolver
eficazmente problemas con una solución legislativa.

En el cuadro que sigue puede percibirse los niveles de uso del proceso
legislativo por los legisladores, con el fin de definir las políticas legislativas
propuestas en un sentido u otro. Pero, como se verá luego, el tipo de uso
que los operadores realizan no hace que la función del proceso se agote en
la instrumentalización y ventajas que el legislador obtiene con él. El cuadro
muestra en tres columnas los tipos de interacción (o usos disponibles), los
supuestos de hecho procesales que marcan la orientación sobre el uso y
resultados obtenibles por los operadores del proceso, y los casos específicos
en que se produce la interacción según cada tipo.

INTERACCIÓN ENTRE EL PROCESO Y LAS POLÍTICAS LEGISLATIVAS

NIVELES DE INTERACCIÓN SUPUESTOS DE HECHO AFECTADOS POR CASOS EN QUE SE CUMPLE LA
LAS NORMAS PROCESALES INTERACCIÓN CON LOS SUPUESTOS DE
HECHO PROCESALES
Resultados de - El proceso legislativo prevé - Las leyes orgánicas requieren
política por opciones de tratamiento más mayoría absoluta.
condicionamiento rápido que otras, cuyo uso - Las reformas constitucionales
procesal de los depende de la materia y del requieren mayoría absoluta y
contenidos apoyo de los voceros de los referéndum, o votación en dos
grupos. legislaturas ordinarias sucesivas
- El proceso legislativo restringe con dos tercios del número legal de
congresistas.
opciones para tomar decisiones,
- Los proyectos del Poder Ejecutivo
según las exigencias de mayoría,
pueden recibir trámite de urgencia
de una sola o dos votaciones, o si y anteponerse su debate sobre
el titular es o no el Poder otros.
Ejecutivo. - En principio los proyectos que
- El proceso legislativo amplía la reciben dictamen por unanimidad
capacidad de influencia de cuentan con la garantía de
algunos legisladores, según que aprobación antes y con menos
presidan una Comisión, o sean tiempo de debate en el Pleno.
voceros de sus grupos - Los proyectos dispensados de
parlamentarios. dictamen tienen en principio
- Si la materia de la política tiene mayores posibilidades de acuerdo.
mayor nivel de acuerdo y
consenso las posibilidades
procesales optimizan su
calendarización y la decisión
corporativa
Impacto en la - La redacción de las normas - Lograr la inclusión de una política
priorización o procesales facilita o restringe el legislativa en la Agenda Legislativa
postergación en la acceso de políticas promovidas Anual impacta notablemente en la
agenda y discusión por las minorías, o las reserva a prioridad de los planes de trabajo y
por opción coaliciones mayoritarias. prioridad de las actividades de las
procesal escogida - Los contenidos de las políticas a Comisiones y del Pleno.
considerar y votar definen si la - El Reglamento señala los casos en
los que no obstante la
materia es priorizada o
calendarización de las iniciativas el
retrasada.
Presidente del Congreso priorice
Las reglas sobre cuestiones otras materias a debatir y votar: la
dilatorias definen y reorientan las proximidad y capacidad persuasiva
prioridades de las políticas bajo al Presidente influye sobre las
consideración prioridades que él/la define
Ventajas - El mayor conocimiento y - La presentación de una cuestión
procesales por práctica en el uso de las reglas de orden o previa puede retrasar o
mayor experiencia procesales optimiza la promoción adelantar la resolución del Pleno, si
procesal del de políticas legislativas, en se presenta oportunamente.
legislador desmedro de quienes tienen - La presentación de modificaciones
comparativamente menos durante el debate puede obstruir o
experiencia y manejo del proceso precipitar la resolución de una
iniciativa.

A través del proceso legislativo debe formarse una política pública que la
pluralidad de tendencias políticas representadas en el Congreso aprueba
para ordenar y cohesionar a la sociedad. Ese proceso legislativo tiene por
función acoplar los deseos, intereses y valores de los representantes de
manera que el resultado de procesar la participación de los operadores o
usuarios del proceso incluya el deseo de ley de las diferentes tendencias de
la comunidad. La naturaleza de esta función es en esencia indesligable del
sentido de la ley, pero tiene una virtud funcional propia y específica. El
proceso es el medio de composición y articulación de la diversidad en una
voluntad corporativa común. La pluralidad se convierte en una sola decisión
colectiva porque el proceso legislativo cumple con esa función para la
institución parlamentaria.
Es porque existe la diferencia y la pluralidad en la sociedad que el proceso
tiene la finalidad de legitimar los resultados. La existencia de la diferencia y
la pluralidad justifica la existencia del proceso. Sin proceso la diferencia y la
pluralidad no llegan a un resultado colectivo agregando el discurso,
argumentos, deseos e intereses heterogéneos de la sociedad.

En la articulación de la pluralidad y diversidad se consideran reglas para dar

un asunto por presentado, estudiado, debatido y acordado, pero también
qué órgano u operador tiene competencia para participar o para definir la
materia aún sin articular ni resolver en un producto único y corporativo. Si la
ley es un producto colectivo y no singular de un legislador ni grupo
parlamentario, los órganos institucionalmente responsables y competentes
son quienes tienen la misión de asegurarse que la función procesal sea
correctamente cumplida.

Obviamente que ningún colectivo tiene existencia de no ser por la

intermediación de las singularidades que los conforman, pero la imputación
por la participación de las singularidades corresponde al colectivo
corporativamente entendido y no sólo a las partes que lo constituyen. Es el
órgano competente en cada etapa del proceso legislativo la instancia
encargada de cumplir la función procesal y para este efecto ese mismo
órgano orienta, canaliza y conduce la participación de los miembros de cada
órgano.

El órgano competente pues es distinto y jerárquicamente superior a los

miembros que en él intervienen, y opera a partir de imputaciones de acción
colectiva a través de las normas procesales relativas a la manera de tomar
acuerdos según las fórmulas que en cada tipo de situación se establecen en
la Constitución, en la ley, o en el Reglamento del Congreso. No se trata de
un órgano físicamente ajeno a los propios legisladores, sino que es un
órgano integrado materialmente con legisladores al que se le adjudica una
jerarquía y responsabilidad jurídicas distintas a la que tuvieran los miembros
de ese mismo órgano, y esa función no se reduce, circunscribe ni agota con
el cumplimiento del deseo, voluntad ni interés de los miembros.

Los órganos que articulan la pluralidad en el proceso legislativo, no obstante

la finalidad última de decir la ley en todos ellos, tienen una función distinta
según el nivel jerárquico que les corresponde en la organización
parlamentaria. Los grupos parlamentarios son el agente competente para
autorizar la presentación de las propuestas de los legisladores
individualmente concebidos; las Comisiones Ordinarias son la agencia
corporativa de acopio de información y estudio y el primer nivel de
compromiso y concertación entre la diversidad de tendencias políticas.

Porque las Comisiones cumplen una misión preparadora de la deliberación y

de la decisión que debe tomar el Pleno, no pueden ser consideradas como
una primera instancia jerárquica respecto del Pleno que actuaría como su
superior, puesto que se trata de instancias con competencias ordenadas
según distinta necesidad funcional. Si las Comisiones no informan, no
estudian o no concertan con suficiencia los compromisos políticos en la
propuesta que remiten al Pleno, la función informativa y concertadora que
se les encomienda no puede ser revocada por el Pleno. Aunque no deje de
ser cierto que al detectarse la insuficiencia en el Pleno el encargo les será
devuelto para que se cumpla idóneamente la función que les corresponde.

En vista del papel que tienen las Comisiones como órganos y etapas en la
cadena de construcción de valor de la institución parlamentaria, sólo si en
ellas se cumple con las competencias requeridas, para alcanzar y construir
los valores en cuya razón de ser existe el proceso legislativo, es que las
Comisiones tienen una labor procesal útil a la colectividad y el Congreso, a
través de ellas, sirve bien a su finalidad como órgano estatal responsable
por la función legislativa. Sin competencia para agregar valor las
Comisiones carecen de la utilidad necesaria para la acción efectiva del
Congreso como agente de solución de problemas políticos y sociales. La
gestión de las Comisiones tiene sentido si con su acción aumenta la
credibilidad de la gestión legislativa del Congreso. Las Comisiones tienen la
misión de desarrollar el potencial de la institución, en particular por el
aporte que su evaluación, estudio y deliberación significa para el proceso de
discusión y toma de decisiones por el Pleno. La competencia central de las
Comisiones en el proceso legislativo permite contar con una percepción o
visión que integra los requerimientos colectivos, según la pertinencia e
idoneidad que la propuesta legislativa ofrece de modo efectivo como
solución a los problemas de la sociedad. El valor que contribuye a alcanzar
las Comisiones es el enfoque especializado que pone a disposición del
Pleno. El Congreso puede ser evaluado y recompensado si es posible
percibir la diferencia en el valor que aseguran y defienden las Comisiones
cuando actúan según las competencias que se espera que cumplan.

Son tres los aspectos en los que cabe advertir el ejercicio idóneo de las
competencias de las Comisiones. El primero, es que las Comisiones sepan
qué hacer; el segundo, que lo puedan hacer; y el tercero, que lo quieran
hacer. Saber qué hacer es una competencia esencialmente cognitiva y
supone que se entienda debidamente cuál es su rol en el proceso y la
naturaleza de su labor para alcanzar los valores que la institución les
encomienda aportar. Poder hacer es una competencia relacionada con las
destrezas y las habilidades para cumplir con lo que se sabe que tienen la
responsabilidad de hacer. Y el querer hacer es una competencia propia del
ámbito de las actitudes; esto es, que sabiendo lo que hay que hacer, y
contando con las destrezas y recursos para poder hacerlo, exista la
disposición y voluntad para comprometerse y alcanzarlo haciéndolo de
modo visible y efectivo. Saber hacer, permite entender qué tareas y qué
funciones deben atenderse y cumplirse. Poder hacer, es ser capaz de
desempeñar los puestos en la institución durante la etapa de Comisiones. Y
querer hacer, contando con el conocimiento, la experiencia, y las
capacidades para el desempeño, es lo que habilita el éxito del proceso a
cargo de esta fase del proceso legislativo.

Así como las Comisiones agregan información, análisis y concertación

política en vista de una función esencialmente dictaminadora sobre una
propuesta de política legislativa, el Pleno es el órgano cuya función procesal
es definir el acuerdo político. Pero el acuerdo político será tanto más valioso
cuanto mejor hayan cumplido su misión las Comisiones Ordinarias.

La función del proceso legislativo es una, y se divide según necesidades

funcionales derivadas de la función del proceso. En Comisiones la función
del proceso agrega un primer nivel de concertación pero lo que no puede
realizar el Pleno es acopiar información, solicitar análisis de expertos, recibir
a los grupos de afectados, interesados o involucrados de la sociedad, ni
reflexionar sobre detalles e implicancias técnicas de detalle. Si las
Comisiones no aportan con el cumplimiento idóneo de esta función su labor
es cuestionable y la responsabilidad por la imperfección de la propuesta que
eventualmente apruebe el Pleno recae en gran y mayor medida sobre la
deficiente forma en que se desempeña la función.

Si, de otra parte, las Comisiones no cumplen con la función de concertación

en el primer nivel, tal ausencia sí resulta reparable en el Pleno. Sin
embargo, las deficiencias en la articulación de la pluralidad de opiniones y
tendencias políticas de los grupos en las Comisiones representarán mayor
carga y desgaste de energía de concertación en el Pleno. Lo cual equivaldrá,
obviamente, a un dispendio de tiempo con articulaciones de retrasos que en
fin de cuentas también supondrán mucho más altos niveles de
improvisación, porque los acuerdos y arreglos se definirán con mayor
urgencia y mayor intensidad de presión, habida cuenta que las iniciativas
agendadas sin suficiente concertación no fueron idóneamente articuladas
por la Comisión entre las agrupaciones representadas en su seno.

La pobreza de la capacidad articuladora y concertadora en Comisiones es

una forma de incumplimiento de la función del proceso legislativo y las
deficiencias en su labor perjudican la calidad del trabajo que se deriva
innecesariamente al Pleno. Puede verse una vez más cómo, en el supuesto
de ineficiente concertación entre los grupos parlamentarios representados
en las Comisiones, es decisiva la decisión que debe tomarse en relación con
la norma procesal respecto al excesivo número de Comisiones. Tener más
Comisiones que las que eficientemente permiten la articulación de
posiciones políticas limita las posibilidades de dedicación y de asistencia de
los miembros de las mismas. La función procesal de las Comisiones no
consiste en permitir su uso como cupos disponibles para distribuir cargos.
Sólo si las Comisiones cumplen su función procesal de estudio, deliberación
y concertación es posible que el Pleno luego cumpla también su función
procesal articuladora y decisora en vista de la misión política del Congreso
que consiste en alcanzar los resultados normativos que favorezcan a la
sociedad.

Este último sería un caso en el que las normas procesales no deben

redactarse sólo en función de la necesidad y perfil conductual del operador.
Si ésta fuera una condición a cumplir para calificar una norma como idónea
probablemente la regla sobre el número de Comisiones en vista de su uso
como espacio de distribución de cupos sería una norma procesalmente
correcta. Es necesario que la norma procesal sea eficaz para el
cumplimiento de la propia función procesal del órgano con responsabilidad
legislativa. Las Comisiones, como órgano de deliberación y articulación
política, tienen la función de servir con imparcialidad en la tarea de decir
qué es ley en el Perú. Pero la imperfección en el cumplimiento de esa
función, aún cuando sí satisfagan la expectativa de servir como medio de
concertación a través del reparto de espacios proporcionales de cuotas de
poder, no llega a ser sino una alternativa que aparta al legislador de las
metas políticas que debe alcanzar en representación de la república.

No es función del proceso en la etapa de Comisiones que los grupos

parlamentarios y los legisladores cumplan su deseo e interés de ocupar y
contar con espacios de poder. El proceso no tiene por función servir el
interés de los actores en el mismo. El proceso trasciende al interés del
operador y cumple una necesidad en el sistema. Si los operadores no saben
ponerse en esa actitud y posición, desprendiéndose de sus intereses
concretos, ni el país, ni el Estado, ni el Congreso cuentan con agentes
responsables capaces de cincelar las leyes necesarias para el alma y carne
de los peruanos.

Para resumir, la función del proceso legislativo es componer la pluralidad

con la diversidad de tendencias representadas en el Congreso y decir qué
es ley según un sentido orden que trascienda los intereses de los
legisladores y grupos políticos. Cabría decir por tanto que su función es
lograr un único sentido de orden para la diversidad. Lo que en buena cuenta
significa componer y armonizar la disipación potencialmente conflictiva de
la diversidad, en un orden normativo que garantice igualitariamente a todos
el tratamiento bajo la regla de una norma común.

Lo que las Comisiones y el Pleno aportan en el proceso legislativo, cuando

se identifica el sentido de la existencia como instrumento clave o relevante
para alcanzar el valor que la institución debe producir y ofrecer a la
república, permite evaluar y medir qué tan exitosamente es que el
Congreso es una instancia que asegura y defiende las estrategias que tiene
la misión de cumplir el Congreso. Si las Comisiones y el Pleno tienen las
competencias necesarias para que la sociedad esté bien cuidada por sus
representantes, la propia sociedad queda satisfecha. De lo contrario la falta
de competencia para atender esa misma necesidad tendrá una evaluación
descendente en la legitimidad que como órgano estatal le adjudiquen
quienes confían en los representantes que elige para que atiendan esa
misión.

5.- Las exigencias procesales previstas en la Constitución

La Constitución, como orden abstracto de esa regla inherente de la

comunidad, selecciona algunos temas que prefiere excluir y no dejar al
arbitrio y autonomía normativa del legislador ordinario, de manera que sus
productos no dejen de mantener un mismo modo de producción y creación
de la ley. El conjunto seleccionado de asuntos procesalmente indispensables
forman parte de la estructura conceptual que dirige y subordina todo
procedimiento parlamentario a los criterios o principios que conforman la
teoría general del proceso parlamentario. Si bien la disciplina de la teoría
general del proceso parlamentario no ha sido aún sistematizada ni
construida, es posible encontrar el perfil desde el cual cabe iniciar su
construcción y elaboración teórica.

A pesar que el constituyente no ha pretendido ordenar todo trámite o

procedimiento desarrollado en el Congreso alrededor de principios
generales de validez o eficacia de los actos o de la regularidad de la
secuencia de las etapas procesales, es posible hacer el esfuerzo de detectar
los criterios generales que ordenan el mecanismo y dinámica de toma de
decisiones de los congresistas constituidos como asamblea representativa
de la república. La estructura del proceso parlamentario, sin embargo, no ha
sido considerada por el gremio de abogados como digna de integrar la
disciplina a la que se ha venido a llamar “el proceso constitucional”. Cómo
no habrá de llamar poderosamente la atención esta exclusión si entre todos
los procesos constitucionales los procesos parlamentarios debieran
conformar un espacio privilegiado y prioritario entre los procesos de
definición y afirmación de los contenidos constitucionales. El sesgo de tal
exclusión no hace sino confirmar, sin embargo, la predisposición unilateral
de los juristas que discriminan el estudio de la organización de la voluntad
estatal como si sólo la temática de los derechos fundamentales requiriera la
reflexión constitucional. Para remediar omisiones clamorosas como la
anotada es necesario aportar en el terreno de la constitucionalidad de los
procesos parlamentarios. A esa finalidad obedece este acápite.

Si de lo que se tratara fuera de definir la temática procesal que la

Constitución desarrolla sobre materia parlamentaria, el primer asunto a
reflexionar es precisamente el de la selección de asuntos relevados como
constitucionales en la ley fundamental.

FASE PROCESAL MATERIA LEGISLATIVA CONSTITUCIONALMENTE NORMADA

Propositiva Pluralidad de iniciativa legislativa (no es exclusiva del Congreso)
Restricciones para proyectos de habilitación de facultad legislativa al Presidente de la
República
Materias delegables de aprobación legislativa a la Comisión Permanente
Materia reservada del Congreso
Materia de ley orgánica según criterio sustantivo y funcional
Materia normativa reservada del Presidente de la República (exclusión de competencia
parlamentaria de iniciativas con contenidos que impliquen gasto, reducción de ingresos,
de naturaleza presupuestal, o la cuenta general de la república; tratados internacionales
ejecutivos; normas de contenido tributario; estados de excepción)
Requisitos de presentación de proyectos
Instructiva Requisito de dictamen
Requisito de informe en dictámenes en materia tributaria
Preferencia de trámite
Deliberativa No hay sanción de ley sin dictamen previo de Comisiones
Constitutiva Requisito de debate y sustentación de proyectos de ley
Plazo de aprobación de proyectos de presupuesto y cuenta general de la república
Mayorías calificadas para aprobación por la Comisión Permanente
Requisito de contenido del presupuesto para su aprobación
Votación de leyes de tratamiento tributario especial según zonas
Requisitos de mayorías para aprobación de leyes orgánicas
Modalidad y requisito de mayorías para aprobar la reforma de la Constitución
Validación de decretos legislativos y decretos de urgencia
Integrativa Requisito de remisión de autógrafa al Presidente de la República
Requisitos de plazo para la promulgación u observación de la ley
Casos de promulgación de la ley por el Presidente del Congreso
Condición para la promulgación del presupuesto y de la cuenta general por decreto
legislativo
Plazo general y especial de vigencia de la ley
Requisito de dación de cuenta de normas dictadas por Presidente de la República
Reconsiderati Requisito de mayorías para aprobación de la reconsideración (insistencia) de la ley
va observada

¿Cuáles son los valores seleccionados y preferidos que el constituyente

protege y resalta como características esenciales del proceso legislativo?
Cabe ensayar algunas respuestas. La primera es el reconocimiento de una
pluralidad de fases procesales, que suponen restricciones para la iniciativa,
la instructiva, la deliberativa, la constitutiva, la integrativa, y la
reconsiderativa. De modo similar a lo que ocurre respecto de la garantía de
la pluralidad de instancias en los procesos jurisdiccionales, el proceso
legislativo contempla la pluralidad de etapas con la finalidad de orientar los
mecanismos de toma de decisión parlamentaria en un sentido que amplíe el
estudio reflexivo de la materia a legislar, la deliberación y concertación
política entre la pluralidad de agrupaciones y representantes, y evitar por
igual razón la precipitación o el vértigo decisionista. La razón de ser y la
principal virtud de las asambleas legislativas, a diferencia de lo que ocurre
en el órgano ejecutivo del Estado, es ensanchar los espacios para la
consideración y la deliberación entre la diversidad de alternativas políticas
con presencia parlamentaria. Son despropósitos que pervierten la finalidad
de la asamblea legislativa demandar o proponer para ellas un papel
expeditivo que privilegie el número de decisiones antes que la calidad de la
deliberación entre las diferentes tendencias culturales, sociales o políticas
representadas. Es el espacio para la deliberación y para la pluralidad lo que
garantiza la pluralidad de etapas el proceso legislativo.

La segunda característica de las reglas procesales que la Constitución

privilegia en materia legislativa, es la pluralidad orgánica de agentes
legiferantes y el mecanismo de interacción entre ellos en el proceso de
definición de los contenidos legislativos. Esto es, que el Congreso, en sí
mismo sede de la diversidad y de la pluralidad de tendencias sociales
representadas ante el Estado, no es, sin embargo, agente exclusivo de la
función legislativa. No es el único que puede decir la ley. También puede
hacerlo el gobierno. Y el gobierno lo puede hacer de seis modos: mediante
su iniciativa para presentar proyectos en el Congreso, ya sea de modo
general como a través de la iniciativa sobre materia reservada o exclusiva
como lo es la presupuestal; mediante la delegación de facultades
legislativas con que lo habilita el Congreso, con cargo a dar cuenta del
cumplimiento de los términos constitucionales y circunstanciales de la
delegación; mediante el abocamiento sobre materia económica limitada y
regulable por ley en situaciones de urgencia, también con cargo a dar
cuenta al Congreso sobre la constitucionalidad, materialidad y pertinencia
de dicho abocamiento; mediante su participación en el proceso deliberativo,
con la exigencia de opinión técnica respecto de determinadas materias a
legislar, en particular la materia tributaria; mediante su participación en la
fase integrativa del proceso legislativo una vez concluido el proceso
legislativo en el Congreso, a través de la sanción (llamada «promulgación»)
que efectúa o de las observaciones totales o parciales que presenta
respecto de la ley aprobada; y, finalmente, mediante los decretos supremos
que tiene potestad de dictar, siempre que no exista transgresión ni
desnaturalización de ley previa (es decir, siempre que no exista ley sobre la
misma materia, o existiendo el decreto supremo no contradiga su texto).
Fuera de la participación legislativa del gobierno, la Constitución prevé
igualmente la existencia de otros agentes estatales con potestad normativa,
como son los gobiernos regionales y municipales, únicamente respecto de
ámbito exclusivo de sus territorios, dentro de la competencia constitucional
que les es explícitamente reconocida, y en tanto no contradigan una ley
nacional regularmente aprobada y sancionada. Al reconocer el papel
legislativo del gobierno, la Constitución equilibra el carácter representativo
del régimen de gobierno con otro aspecto inherente a todo sistema político:
la eficiencia y la gobernabilidad del país según la define el órgano
encargado primariamente del gobierno. La representatividad del sistema
legislativo se encarga prioritariamente al Congreso, en tanto que la
eficiencia y la gobernabilidad a los equipos técnicos de la administración
cuya conducción se encomienda al gabinete ministerial.
Además de la pluralidad de agentes estatales competentes para aprobar
leyes, es también un valor resaltado del proceso legislativo su carácter
participativo. Esto es, el reconocimiento de una pluralidad de titulares de la
iniciativa legislativa. No son sólo los congresistas. Se reconoce a una
diversidad de agentes, como los otros órganos estatales, las instituciones
públicas autónomas, los gobiernos regionales y municipales, los colegios
profesionales y, de igual manera, los ciudadanos a través de la llamada
iniciativa popular. Es importante distinguir dos aspectos; primero, que
además del gobierno otros órganos públicos tienen iniciativa para presentar
proyectos de ley, y segundo que también tiene iniciativa la sociedad en
general dentro de los límites de las reglas de participación que la ley fija. En
uno y otro casos es importante precisar que se trata únicamente de la
facultad de presentar iniciativas. No de participar en el estudio,
deliberación, aprobación ni control que se realiza en sede parlamentaria.
Únicamente en la fase propositiva. Una vez presentada la iniciativa es el
Congreso el que asume responsabilidad sobre la propuesta, su contenido,
sus sentidos y en último término de su aprobación. Y respecto de la fase
propositiva la Constitución también señala como limitación general, para los
organismos públicos, que las iniciativas que presenten versen
exclusivamente sobre materia propia de su competencia. De ahí que
iniciativas de este tipo de organismos sobre materia ajena adolezca de
ausencia de fundamento en razón de lo cual deben considerarse
improcedentes las iniciativas sobre materia que exceda el ámbito funcional
del órgano que las presenta. Este tipo de límite no alcanza, no obstante, a la
iniciativa popular, la que sin embargo sólo puede ejercitarse si la iniciativa
es presentada según los requerimientos de número y de calificación de
identidad que la ley de desarrollo correspondiente preestablece.

Una cuarta característica tiene que ver con la exigencia de un determinado

número de votos para aprobar cierto tipo de leyes. Ello importa una forma
de privilegiar algunos contenidos legislativos, respecto de los cuales el
constituyente limita la autonomía material del Reglamento del Congreso.
Entre las materias con mayorías constitucionalmente relevantes se cuenta
la reforma de la Constitución, la aprobación de la insistencia en una ley
aprobada cuando ésta es observada total o parcialmente por el Presidente
de la República, la aprobación de leyes orgánicas, la aprobación excepcional
y selectiva de regímenes tributarios para determinadas zonas del país, o los
casos de aprobación de créditos suplementarios, habilitaciones y
transferencias de partidas por la Comisión Permanente. La selección de
estos temas particulares como relevantes para la Constitución tiene como
significado, en primer lugar, que estas materias son las que pretende cubrir
y salvaguardar como espacios de mayor cuidado en la organización política
del país y, en segundo lugar, como consecuencia de lo anterior, que esas
mismas materias al reservárselas el constituyente quedan excluidas del
arbitrio, autonomía y competencia del legislador ordinario, marcando así la
disponibilidad de éste respecto de todo otro contenido procesal respecto del
cual puede libremente ejercitar la potestad reglamentaria.

Una quinta característica es la concepción multifuncional y heterogénea del

concepto de proceso legislativo. La multifuncionalidad y heterogeneidad
resulta del entendimiento que los procesos legislativos no se agotan en una
finalidad exclusivamente legislativa. Esto es, que el propósito y objetivo del
proceso sirve para cumplir otras funciones igualmente parlamentarias de la
asamblea. La Constitución prevé que el control del uso de la facultad
legislativa sea objeto de consideración en la vía legislativa, y ello a través
de la evaluación del cumplimiento de requisitos constitucionales de validez
y eficacia de las medidas normativas que excepcionalmente asume o se le
otorga al Presidente de la República. Tal control se realiza en las etapas
constitutiva e integrativa de un proceso que siendo básicamente legislativo
desde el punto de vista material es una variante diversa al procedimiento
básico u ordinario. La materia de normas expedidas es evaluada según el
criterio de regularidad constitucional o el de las condiciones habilitatorias de
la facultad legislativa. El ejercicio del control del uso de la facultad
normativa que ejercita el Presidente de la República se desarrolla en sede
legislativa. En buena cuenta, en consecuencia, la Constitución prevé
diversos tipos de procedimientos legislativos además del procedimiento
típico de aprobación de las leyes, y cuando se controla la constitucionalidad
o cuando se revisa la corrección en el uso de la facultad normativa del
gobierno el Congreso tal acto sigue siendo legislativo, no obstante tratarse
de un tipo de supervisión de carácter interorgánico que realiza el Congreso
respecto del gobierno. Como veremos luego, el desarrollo del proceso de
control en sede legislativa es incompleto y carece de desarrollo en relación
con el efecto de la inacción o silencio legislativo del Congreso sobre el
ejercicio de las facultades normativas del gobierno.

Una primera e importante característica omisiva con relevancia

constitucional, es que la Constitución no prevé salvaguardas ni requisitos
para garantizar la calidad de la ley. Esto significa que, salvo por las
características antes señaladas, no existen requisitos metodológicos que
permitan garantizar a la sociedad que las leyes que apruebe el legislador
serán útiles y eficaces para atender los problemas de la realidad. No basta
que las leyes sean resultado de la propuesta de agentes con titularidad y
competencia sobre la materia, o que se aprueben con la mayoría que la
Constitución señala. Precisamente porque se obvia la consideración a lo que
puede y debe ser materia de una ley es que la sociedad es perjudicada con
el uso impropio de la función legislativa por el legislador. Ni el acuerdo entre
los voceros de las agrupaciones ni el logro del número de votos basta para
que la legislación aprobada, aún cuando contara con la condonación del
gobierno, tenga la naturaleza de ley. La Constitución debe señalar dos
cosas: una, que para que la ley pueda ser aprobada ésta debe constituir una
alternativa técnicamente sustentada en el impacto que generará en la
sociedad; y dos, que la ley que no alcance a generar el impacto que se
anunció en el estudio a cuyo amparo tuvo sustento, caduca en su vigencia
luego de la evaluación que sobre el particular se realice respecto del
comportamiento de los indicadores de avance y cambio definidos durante el
proceso de estudio y aprobación.

El tipo de previsión a que se hace referencia en el párrafo anterior es una

exigencia cada vez más sentida que debe ir de la mano con el propio
proceso de fortalecimiento de la democracia: si la tendencia a la
democratización de los procesos políticos implica que la representación de
la colectividad quede constituida por un cuerpo de congresistas que no
tienen por qué contar con una comprensión predeterminada sobre la
naturaleza de la ley en la sociedad, ese mismo proceso de incremento y
fortalecimiento de la democratización de la representación debe ir
acompañado por parámetros materiales que garanticen a la sociedad
democrática que las leyes que sus representantes aprueben sean medios
eficaces e idóneos para solucionar los problemas de la realidad que tiene
capacidad de atender y solucionar una ley. Perder de vista la dinámica
inherente al efecto técnico negativo que potencialmente puede causar la
democratización de la sociedad es un error estratégicamente imperdonable
pero también totalmente previsible. Por esta razón es necesario que el
constituyente en su oportunidad incluya y desarrolle en su temática las
condiciones de aprobación y vigencia de la ley como una función derivada
del impacto que la ley puede causar y causa de modo efectivo en la realidad
normada.

Adicionalmente, es destacable igualmente que, no obstante preverse el

proceso de control en el uso de facultades legislativas por el gobierno, el
mecanismo diseñado es abierto y no se prevén efectos derivados de la
acción de control que realiza el Congreso sobre la actividad legislativa del
gobierno. Sería esperable que si se reconoce al gobierno la posibilidad de
ejercicio de atribuciones normativas excepcionales, las mismas que son
objeto de escrutinio y valoración por el Congreso, exista algún tipo de
imputación de carácter normativo respecto del impacto negativo que el
ejercicio genere en la sociedad o en el sistema jurídico. La estructura de las
imputaciones comprende el plazo y el tipo de consecuencia.

Es importante que, así como se prevé el plazo para que el Presidente de la

República promulgue u observe la ley aprobada, de igual manera se fije uno
para que el Congreso defina el destino de las normas aprobadas por el
gobierno. Si bien es cierto la práctica lleva a asumir que los decretos
legislativos y los decretos de urgencia entran en efecto independientemente
de la validez en el ejercicio de la atribución normativa ejercitada, no es
menos cierto que el proceso de dación de cuenta tiene por finalidad y
significado la consolidación o rectificación del ejercicio y de la norma puesta
en vigencia por el gobierno. El que entren en vigencia de modo
independiente a la valoración que realiza el Congreso equivale o sería algo
parecido a que para que las leyes del Congreso entraran en vigor bastara su
aprobación independientemente de la acción que discrecionalmente pudiera
tomar el gobierno respecto de ellas. La razón de ser de los plazos es
precisamente un mecanismo que permite definir la calidad y condición
jurídica de la norma. Omitir la fijación de un plazo constitucional genera
incertidumbre sobre la validez y, eventualmente, existencia jurídica de los
decretos aprobados por el gobierno. Generalmente se pasa por alto el lapso
de control y valoración que realiza el Congreso; sin embargo, si ha de
creerse que la exigencia de dación de cuenta al Congreso tiene algún
significado, no debe descuidarse el limbo jurídico en que entran los decretos
desde que el gobierno rinde cuenta al Congreso sobre el ejercicio de la
atribución normativa ejercitada. Las deficiencias en los niveles de diligencia
legislativa del Congreso no justifican la desaprensión con que se trata el
proceso de integración por el que debe pasar todo decreto que el gobierno
dicta con carácter excepcional o al amparo de una delegación conferida por
el titular de la potestad legislativa.

Si el plazo de integración es un elemento esencial en el ejercicio de

atribuciones normativas por el gobierno, un aspecto vinculado a la
estructura de los actos normativos del gobierno por los que da cuenta al
Congreso es que si el plazo se cumple sin acción del Congreso en un sentido
u otro, es importante que se establezca la consecuencia presunta que la
inacción trae consigo. El tipo de consecuencia dependerá de si el concepto
detrás de la presunción asocia la omisión a un beneficio al gobierno, o más
bien a una suerte de beneficio al Congreso en su calidad de titular de la
atribución normativa en el régimen representativo de la república. Si se
entiende que el plazo se fija como un beneficio al gobierno, el vencimiento
del plazo supondrá la convalidación del decreto. Si se entiende que el plazo
se establece en beneficio del titular preeminente de la atribución normativa,
por el contrario, el vencimiento del plazo equivaldrá a la derogación del
decreto del que da cuenta el gobierno. En términos de la doctrina
desarrollada por el derecho administrativo se habla del “silencio
administrativo”; en el caso de la dación de cuenta de normas expedidas por
el gobierno correspondería hablar de “silencio parlamentario”. Será silencio
positivo si la omisión parlamentaria beneficia a la integración jurídica de los
decretos del gobierno. Será silencio negativo si la omisión causa la extinción
de los efectos y caducidad de las normas expedidas por el gobierno.

Si el silencio positivo favorece al gobierno, es natural que a éste le interese

que el tiempo transcurra sin respuesta alguna del Congreso. Si el silencio
negativo favorece al Congreso, es previsible que el gobierno tenga que
invertir considerables esfuerzos en promover la respuesta favorable del
Congreso. El silencio positivo hace irrelevante la composición de las fuerzas
políticas en el Congreso. El silencio negativo hace singularmente sensible
para el gobierno el signo y tipo de mayorías que integran el Congreso,
puesto que un Congreso fragmentado o adverso a la mayoría política del
gobierno le da mucho más poder al Congreso y demanda esfuerzos de
coordinación y negociación mucho más altos en el gobierno.

En el plano jurídico, por otra parte, el silencio positivo define la presunción

de eficacia a través de la convalidación del ejercicio normativo. En tanto, el
silencio negativo se define no tanto como presunción de uso normativo
impropio del gobierno (puesto que ello entraña o importa descalificación a
priori de la gestión del gobierno), como sí la presunción del carácter
precario, temporal y excepcional de normas que deben aprobarse con cargo
a la titularidad validante del Congreso. En buena cuenta, el valor que
sustenta la presunción de silencio positivo es la seguridad y continuidad
normativa; y el valor que sustenta la presunción de silencio negativo es que
el titular a cargo de las normas nacionales en el régimen representativo de
la república es el Congreso, condición que no se daría por compartida con el
gobierno.

Más allá de los desgastes a que la presunción de silencio negativo somete al

gobierno en sus negociaciones con el Congreso, en vista precisamente de la
naturaleza del régimen político nacional, en el que el Presidente de la
República es elegido de modo directo por el pueblo, parecería
axiológicamente más afín a esta circunstancia constitucional que la fijación
del plazo tomara en consideración la presunción de silencio positivo, de
forma que de esta manera no se niegue ni debilite un principio que define
precisamente el carácter presidencial del régimen político peruano.

6.- La lógica y sentido de las etapas procesales

Durante el proceso y al final del proceso lo que quiera que haya participado
deja de ser lo que fue antes de su inicio. Entre el inicio y la conclusión de un
proceso la metamorfosis de una propuesta atraviesa por una dinámica que
incluye y excluye factores, sectores involucrados, personas, e intereses. La
razón de ser del proceso legislativo es filtrar con sus reglas la precipitación.
El proceso existe para que las decisiones se adopten en resguardo de
criterios y principios en cuyo nombre se han establecido las etapas o fases
del proceso. No es irrelevante que se decida de cualquier modo. Las reglas
sobre el proceso tienen por objeto garantizar mínimos políticos, éticos y
jurídicos con la calidad de la decisión que tome una autoridad. Cada una de
las fases que se suceden y por las que pasa cada demanda de acción de la
autoridad competente constituyen un filtro y una prueba para garantizar los
valores políticos, éticos y jurídicos por los que existe el proceso de toma de
decisión. El proceso legislativo existe para que quienes deben tomar la
decisión realicen acciones determinadas según pautas y reglas cuyo
cumplimiento asegura un mínimo supuesto de valores colectivamente
exigido para que la decisión sea considerada válida, vinculante y legítima.

Los procesos se diseñan, definen y establecen respecto de una materia u

objeto procesal que debe sufrir una transformación mediante cada una de
sus etapas; prevén la participación de agentes con determinadas
calificaciones para intervenir válidamente como titulares o como
colaboradores en la toma de decisión, según una secuencia sucesiva;
exigen la concurrencia o el aporte de determinados recursos o insumos que
agregan valor al objeto cuyo procesamiento ingresa a la cadena de etapas
que concluirá en el nuevo producto legislativo generado; y fijan la
modalidad y condiciones para que los agentes intervengan, o para que se
considere válida la concurrencia de los insumos que intervienen en la
generación, defensa o mantenimiento de valor, o para evitar o minimizar el
riesgo de que el valor ya existente se perjudique o lesione.

Las etapas del proceso existen y se reconocen dentro de la estructura

generadora de valor del objeto que es materia de transformación,
precisamente por la posibilidad asegurar el control de los niveles de
incertidumbre inherentes a una propuesta que se postula para intervenir en
un estado definido de la realidad hasta el momento anterior a la postulación
de la medida de intervención. Las etapas del proceso legislativo son
secciones integradas cuya sucesión minimiza los riesgos de la decisión
colectiva. Por eso cabe afirmar que el proceso es una forma no solamente
de generar valor sino de gestionarlo, es decir de actuar en el proceso en
vista de una visión de su finalidad, de su utilidad y de su racionalidad última
como medio para manejar el valor que la intervención del legislador debe
garantizar para la comunidad. Los procesos son medios de manejar
estructuralmente el valor que los representantes de la república tienen la
obligación de entregarle a la colectividad.

En virtud de la lógica señalada es que es inherente también al proceso

legislativo la responsabilidad que tienen los actores por los resultados que
el efecto político de las leyes tienen en la realidad social. El proceso
documenta la participación de los actores de forma que sus actos son
susceptibles de rendición de cuentas por la responsabilidad que ellos tienen
en la discusión y evaluación de las medidas legislativas debatidas y
aprobadas. Este tipo de responsabilidad es parte de la misma ecuación de
generación de valor del proceso: sin accountability por la acción política
desarrollada durante cada una de las etapas del proceso legislativo se
pierde la razón de ser y de existencia de los procesos. Los procesos sirven
para contrastar el uso idóneo de la competencia para participar y para
definir los contenidos del objeto ingresado al proceso con los efectos que en
último término pueden lograrse con la aplicación y cumplimiento de la
decisión legislativa aprobada.

De forma que los actores cuenten con un marco mínimo que oriente el
sentido en que deben cumplir la responsabilidad legislativa exigida en el
desarrollo del proceso legislativo, es indispensable que tengan conciencia
del impacto que tiene asumir sus riesgos sobre los contenidos de las leyes
que debaten y aprueban. La intervención legislativa no se decide sólo
porque se tiene el poder y la autoridad para determinar el contenido y los
fundamentos de una propuesta de acción política. Se decide para minimizar
riesgos existentes antes de la decisión legislativa en la realidad social, y se
decide para que la intervención no genere peligros mayores que los
invocados como justificación para cambiar el estado del sistema jurídico y
de las normas vigentes.

En consecuencia, para apoyar o contradecir una propuesta de legislación el

legislador debe tener presente en su cálculo, primero la posibilidad de crear
mayor peligro o riesgo social que el existente, y segundo la eventual
severidad de la amenaza del daño o riesgo que represente una intervención
legislativamente peligrosa. El impacto del riesgo de la posición del
legislador sobre una propuesta, por lo tanto, se define como el producto de
la posibilidad del riesgo por la severidad del daño que tuviera la posibilidad
de ocasionar con una elección equivocada. El impacto del riesgo es igual a
la posibilidad de que exista por la severidad del riesgo una vez que éste se
materialice. El solo hecho de intervenir en el proceso legislativo, sin
consideración alguna a la medición y evaluación del riesgo de la
participación y posicionamiento en el debate y votación sobre una
propuesta, resulta de una actitud y patrón temerario respecto de la
responsabilidad política que los representantes ejercitan con respecto a la
sociedad. Los congresistas tienen la responsabilidad, y son accountable, por
el desempeño que muestren de la función parlamentaria en general y de la
función legislativa en particular. Ese es uno de los objetivos presentes e
inherentes a la fijación de diversas etapas en el proceso legislativo: su
sentido supone una forma de analizar los modos en los que la
responsabilidad del representante es exigible por la calidad de la valoración
que hace respecto de los riesgos inherentes a las políticas que propone,
patrocina y aprueba, no menos que respecto de los riesgos propios o
resultantes de las políticas a las que se opone, bloquea o respecto de las
que vota en contra o se abstiene.

En el entendido y bajo la premisa que las etapas del proceso legislativo son
pasos sucesivos secuenciales e integrados en los que la institución
parlamentaria agrega y acumula valor, para que sus servicios y productos
sean más útiles y beneficiosos para la sociedad que su inacción o que otras
alternativas menos efectivas para atender los requerimientos o expectativas
de la sociedad, cabe presentar cada una de esas etapas e identificar cuáles
son los valores típicos del proceso legislativo que se espera generar y
defender mediante el pase de una propuesta por cada fase.

Fase Objetivo Valor generado o fortalecido

Creativa Emergencia y definición Examen de problemática en la
del concepto legislativo realidad e identificación de
 alternativas posibles de solución
legislativa
Consultiva Evaluación de Selección de alternativa posible a
conveniencia y ingresar en el sistema legislativo por
pertinencia como el titular de la iniciativa
alternativa de solución
Propositiva Diseño de la propuesta Elaboración de la propuesta de texto
bajo responsabilidad resolutivo y su sustento técnico,
del titular de la según requerimientos normativos
iniciativa vigentes
Instructiva Adjudicación de Identificación del órgano
competencia a la colectivamente responsable de
Comisión evaluar técnicamente y consensuar
dictaminadora plural y políticamente la propuesta
normativa para su discusión y
aprobación por el Pleno
Deliberativa Estudio técnico, Afirmación de la pluralidad
valoración política, representativa de la comunidad,
deliberación y votación mediante la inclusión de las
diferentes agrupaciones
representativas en el Congreso, y
afirmación del principio de realidad
en la materia legislada, mediante la
valoración de la situación empírica y
del impacto social según el juicio de
especialistas
Constitutiva Inscripción en las Definición de prioridades en la
prioridades de la consideración de las políticas
Agenda de debate y legislativas del Estado por la
votación en el Pleno diversidad de agrupaciones que
integran el Consejo Directivo, y
decisión sobre los contenidos y los
textos de las normas estatales
Integrativa Evaluación y sanción Legitimación de la decisión de la
de la ley aprobada por asamblea representativa, mediante la
el Presidente de la participación del gobierno en el
República consentimiento sobre el contenido de
la política legislativa
Reconsiderativa Revisión parlamentaria Confirmación del principio de
de las observaciones soberanía popular y convalidación de
del Presidente de la la decisión estatal, mediante la
República ratificación de la voluntad
representativa de la asamblea en
relación con la voluntad del gobierno
Registral Numeración y Generación del carácter vinculante de
publicación de la ley en la voluntad legislativa, mediante la
el diario oficial identificación y difusión de la
voluntad estatal ante la comunidad

Los ejes que atraviesan todo el proceso legislativo son el referente a una
situación de la realidad que se pretende ordenar o remediar, el sustento
deliberativo respecto a la decisión de intervención sobre la realidad, la
naturaleza compartida y plural entre los agentes competentes para definir
el curso de acción respecto de la situación de la realidad a ordenar o
remediar, y el carácter normativo de la decisión de intervención legislativa.

El objeto de la intervención es siempre crear o defender un valor a través

del proceso legislativo, así como contar con un registro de quienes asumen
la responsabilidad de apoyar u oponerse a las iniciativas. La creación o
defensa de valor se mide en términos de la identificación de una solución
efectiva a la problemática existente, y en cuanto al señalamiento de
responsabilidades, si bien el Congreso es un órgano colectivo, siempre
existen quienes lideran posiciones con su participación efectiva en los
debates y en la formulación de mociones modificatorias o rectificatorias,
que son quienes cuando menos resultan siendo los responsables más
visibles en la definición de los términos de la intervención o de la no
intervención legislativa. Las etapas del proceso tienen por sentido las
oportunidades que generan para que el objeto de la intervención legislativa
se cumpla. Cada una de ellas tiene por finalidad agregar y aumentar la
certeza de que el producto legislativo cumplirá el propósito último de la
creación normativa de ser útil y favorecer la calidad de las condiciones de
convivencia en la comunidad.

7.- Fuentes para el diseño del proyecto de ley

¿Cuál es la fuente en que se origina una iniciativa? No es única la fuente en

la que se basa el titular de la iniciativa legislativa. Si nos restringimos y
singularizamos el titular que son los congresistas, cabe encontrar como
origen factores, entre muchos otros, a algunos como los siguientes:

(1) La plataforma electoral del representante.- Está constituida por

las promesas que realiza durante su campaña en su circunscripción,
con el objeto de generar la adhesión de sus electores. Si bien no
todo el contenido de una campaña electoral tiene naturaleza o
alcances legislativos o normativos, y por lo general la inclusión de
propuestas de alcance legislativo no resulta un incentivo
suficientemente motivador para el votante, no es improbable que
alguna propuesta de contenido legislativo sí forme parte de una
plataforma electoral para ocupar un puesto representativo en el
Congreso. Si ése fuera el caso naturalmente tal propuesta constituiría
el origen de una iniciativa legislativa.

(2) El plan de gobierno del partido al que pertenece el

representante.- Del mismo modo como la plataforma electoral del
representante puede originar una propuesta legislativa, y no obstante
las iniciativas que por propia atribución le corresponde presentar al
Presidente de la República, nada impide que un congresista ampare
el plan de gobierno como base para desarrollar una iniciativa
legislativa cuyo texto presente ante el Congreso. Por lo general los
planes de gobierno se preparan en el marco de un conjunto integrado
de políticas públicas congruentes con una visión de la situación del
país, y las premisas ideológicas del partido o movimiento que lidera
el candidato a la presidencia de la república.

Los planes de gobierno no son un instrumento que corresponda

presentar ni sustentar a los candidatos al Congreso individualmente
concebidos. Ello no obstante, cualquier congresista puede desarrollar
en una propuesta algún tema particular integrante del plan de su
agrupación política, la misma que, en armonía con las prescripciones
vigentes, deberá contar con la autorización del número de
 congresistas miembros de su grupo parlamentario que prevé el
Reglamento del Congreso.

(3) El acuerdo del grupo parlamentario de presentar una

propuesta durante el curso del período parlamentario.-
Independientemente de la iniciativa individual que tuviera un
congresista, es posible que un grupo parlamentario adopte una
determinación colectiva como consecuencia de una situación
concreta o de una política pública prioritarias que opte por enfrentar
cohesionadamente una agrupación desde una perspectiva ideológica,
u organizacional o corporativamente relevante para la agrupación.

(4) La opinión pública.- Se constituye en fuente de iniciativa

legislativa según la trascendencia o significancia de una condición o
coyuntura determinada relevada por la sociedad mediática o por
indicadores de carácter demoscópico (encuestas de opinión). En
general se apela a la gravitación que tiene en el escenario
parlamentario una situación de impacto general o de dimensión
pública cuyos efectos tienen magnitud y naturaleza legislativamente
asimilable o solucionable. Este supuesto se produce a raíz del deseo
representativo de un congresista que hace suyos los indicadores
presuntos de la voluntad popular en términos de lo ésta es acogida
por la prensa o por las encuestadoras de opinión.

Se asume que la prensa y las encuestas de opinión son indicadores

que describen apropiadamente el sentido y orientación de la voluntad
general. Haciendo suyos en sus conciencias tales indicadores actúan
en el plano legislativo atribuyéndoles criterio de verosimilitud a las
percepciones recogidas en los medios y en las encuestas. A este fin
convierten en tema legislable la orientación que aparezca registrada
por los periodistas, los dueños de los medios, por los especialistas en
formular los cuestionarios de las encuestas, por quienes se encargan
de tomar directamente la opinión en el campo o, por último, por
quienes contratan a las encuestadoras para que seleccionen los
temas y los sentidos posibles en que se induce a opinar a la
población. En este mismo rubro cabe incluir, naturalmente, los
resultados de entrevistas o de grupos de opinión especializada (focus
group) mediante los cuales se afinan tendencias de percepción que
suelen recoger a nivel más superficial las encuestas de opinión.

(5) El pedido de electores.- No son infrecuentes los casos en los que

individuos particulares, representantes comunales, agrupaciones
cívicas, organismos no gubernamentales, asociaciones de
productores, de empresarios, de comerciantes, o de trabajadores
abordan el despacho u oficina de un congresista con el objeto de
llamar su atención sobre la conveniencia de legislar algún aspecto
próximo a los intereses de las colectividades que los conforman. Las
agrupaciones o individuos que abordan a los congresistas pueden
hacerlo tanto para presentar una iniciativa, como para orientar o
enderezar el sentido de la argumentación en sentido favorable a los
intereses que los agrupa.

En términos genéricos se suele clasificar este tipo de intervención

como un lobby; esto es, como una forma de ganar la adhesión del
 legislador a favor de los argumentos respaldados por un grupo de
interés. Si bien existe un régimen legal que exige que todo lobby sea
registrado de forma que de ese modo se garantice la transparencia y
se deje constancia de los posibles niveles y alcances de la influencia
ejercida por los grupos de interés, dicho régimen no ha merecido
implementación aún en la organización del Congreso nacional. Si bien
es cierto debe distinguirse entre quienes actúan profesionalmente
como agentes de intereses particulares en el marco de relaciones de
índole lucrativa, y quienes lo hacen sin intermediación de
especialistas en la representación a cambio de un estipendio
económico, sino sólo en busca de la protección o reconocimiento
legislativo a las posiciones que ocupan en la sociedad, en ambos
casos, sin embargo, se trata de solicitudes y planteamientos para
orientar o direccionar el sentido de la intervención o de la acción
legislativa según perspectivas particulares de quienes se ven o
sienten afectados o involucrados en el ámbito o extensión cubierta
por una política legislativa determinada.

(6) Los foros o audiencias públicas.- En la medida que la sociedad

puede ser concebida como un foro deliberante, en el sentido de la
acción comunicativa que desarrolla Haberlas, son precisamente la
diversidad de foros en los que se produce la reflexión o la
comunicación dialogante, un espacio privilegiado en el que nacen
propuestas de alcance legislativo para problemas que conciernen a
los ciudadanos que discuten problemas de la ciudad, de los pueblos,
de la convivencia o del compromiso con el destino político de la
sociedad. Las corrientes de opinión surgen o se afianzan a lo ancho y
largo de la sociedad porque las redes de cada ciudadano generan una
pluralidad de sentidos homogéneos de reacción. Cuando el
congresista participa y se hace eco del concernimiento de los foros
en los que discurren las tendencias de opinión puede valerse de los
mismos como un referente que lo impulsa, o que lo inhibe, de
proponer una medida legislativa.

En este ámbito sin embargo, cabe diferenciar los foros que atraviesan
la sociedad de largo a largo en ámbitos diseminados e informales de
discusión más bien multifocales y policéntricos, de aquellos otros en
los que tales foros son explícitamente organizados con el objeto de
discutir temáticas de impacto sobre políticas legislativas en las que
participan tanto expertos o estudiosos, como los propios afectados o
involucrados en una problemática determinada. Una de estas últimas
formas, por ejemplo, la constituyen las propias audiencias
convocadas por la organización parlamentaria, las Comisiones, o las
oficinas de los despachos congresales, con el objeto de abrir espacios
de convergencia en los que se formulan planteamientos sobre el
sentido que debe o no debe tener la intervención legislativa.

(7) Asesores de confianza del Despacho congresal.- El Congreso

prevé la asignación de determinado número de plazas o puestos para
apoyar la gestión y desempeño funcional de cada congresista, de
cuya remuneración se hace cargo. Entre la planilla subvencionada
por el Congreso todo congresista cuenta con un asesor, cuya
responsabilidad consiste en la asistencia al representante en la
diversidad de funciones institucionales que cumple. Parte de este
 papel constituye la capacidad de propuesta e iniciativa que se espera
que desarrolle cada representante. El asesor de despacho, por esta
razón, puede generar propuestas de legislación a partir de un
encargo, o de la experiencia o formación profesional con que cuente.
En muchos casos, sin embargo, la tarea asesorial suele confundirse;
los asesores no tienen como misión convertir al congresista en un
manantial de iniciativas normativas. Desafortunadamente el
asesoramiento parlamentario no se aprende sino en la práctica y la
eficacia de esa tarea no consiste en la mera preparación de
propuestas independientemente de su justificación en la eficacia
como alternativa idónea para solucionar un problema de la realidad.
Más allá del impropio ejercicio y desempeño de la función asesorial
que en tantos casos, desafortunadamente, lleva a inflar
innecesariamente las propuestas bajo el errado criterio de que el
mejor ejercicio de la función representativa implica el mayor número
de proyectos presentados o aprobados, también son los asesores de
los despachos quienes constituyen fuente de iniciativas acogidas por
los congresistas.

(8) Investigaciones de expertos.- Cuando quienes desde la

universidad o centros de investigación realizan el escrutinio de
problemáticas con impacto público, y como consecuencia de su
estudio encuentran materias que deben ser reguladas mediante ley,
tales alcances son fuente potencial de propuestas para los
congresistas que acceden y se interesan en tales investigaciones. Por
lo general, si las propuestas legislativas canalizan alcances
resultantes de investigaciones, dichas propuestas deben tener
mejores posibilidades de convertirse en soluciones eficaces a
problemas detectados en la realidad, a diferencia de lo que ocurre
cuando la fuente son meras percepciones, índices de popularidad o el
mero deseo de quienes tienen expectativas de ver sus aflicciones o
dilemas resueltos.

Así como son investigadores individuales quienes a partir de sus

proyectos particulares de trabajo están en capacidad de plantear
salidas legislativas respecto a problemas que impactan en la
colectividad, una forma más compleja de planteamiento es la que
realizan asociaciones o consorcios académicos dedicados a la
investigación en diversidad de disciplinas. Pero a la vez que resulta
más complejo el uso de investigaciones de entidades o asociaciones
de investigación, en la medida que en una misma publicación
diversos autores pueden presentar opiniones discrepantes frente a
una propuesta de solución legislativa respecto de una problemática
determinada, a la vez ellas revelan que el sustento de las políticas
públicas no tiene carácter absoluto. En otras palabras, precisamente
por el carácter científico de los aportes que realizan los expertos es
posible advertir el carácter contingente y relativo del conocimiento de
la realidad. Nada más ajeno a la ciencia que plantear las conclusiones
de una investigación como soluciones de carácter definitivo,
permanente e incontradecible. La ciencia es, por el contrario, el
espacio privilegiado para la revisión de todo postulado.

Las conclusiones científicas no son en ningún caso pretensiones de

carácter inamovible. Si bien se basan en procedimientos confiables y
 validables, siempre es posible que evidencia u observaciones
posteriores no permitan la replicabilidad de sus hallazgos y
conclusiones, o que surjan interpretaciones teóricas que nieguen las
premisas o axiomas inapropiadamente revisados de los que parten
los científicos respecto de las investigaciones que realizan en un
momento puntual del tiempo en la historia. El reconocimiento de la
vulnerabilidad de los alcances de la ciencia debiera precisamente ser
referente y servir de ilustración para enfriar el acaloramiento del
debate político, o incluso del jurídico, cuando se expone y debate en
los órganos parlamentarios el valor de datos y conclusiones de tal
forma que pareciera que los mismos tuvieran la capacidad de vincular
y obligar a la razón a abdicar de cualquier crítica o percepción
contraria a la sostenida al amparo de tales datos y conclusiones.

Precisamente por el rigor y la naturaleza provisional en el alcance de

toda investigación científica es que la propuesta legislativa exige una
perspectiva mucho más cauta y prudente que la que suelen tener
quienes presentan propuestas legislativas. Por lo regular el legislador
asume que el sustento en una investigación exime de crítica y
garantiza la certeza absoluta de sus propuestas. La ciencia, en
realidad, sólo puede apoyar parcial y relativamente la búsqueda de la
verdad. Por esta razón, tener conciencia de las pretensiones y misión
frágil de la ciencia debiera dar luces suficientes al legislador para
asumir una actitud mucho más tolerante y mucho menos
autosuficiente en el debate parlamentario. Esta actitud, por
extensión, debiera reflejarse, por la misma razón, en el estilo con el
que se redactan las propuestas de legislación ante el Congreso de la
República: a fin de cuentas la ciencia concluye en estimaciones,
tendencias y posibilidades dentro de las cuales es factible que la
incertidumbre disminuya.

La regla, en consecuencia, no es la verdad de lo que pueda ocurrir en

el futuro sino la probabilidad de que ello ocurra. En cualquier caso no
debe pasarse por alto que la regla es la incertidumbre y la excepción
es la probabilidad. La probabilidad no niega la incertidumbre. Sólo
simula escenarios bajo un contexto y escenarios limitados en el
tiempo que precede, y respecto de un conjunto controlado de
variables cuyo comportamiento es impredecible cuando varían los
escenarios y las variables interactúan en contextos sin control. Y si
ello es así, el discurso político no cumple con el papel que le
corresponde en la sociedad si induce a la comunidad a endosar su
entendimiento y razón a una creencia que no tiene en su naturaleza
la pretensión de reducir ni eliminar el grado de duda que permanece
en toda afirmación científica. Si la capacidad de pronóstico de la
ciencia es incompatible con el sofisma y la falacia, lo mínimo
esperable en el discurso político contenido en la fundamentación de
los proyectos de ley, o en el debate parlamentario, es que los
representantes no eludan su responsabilidad escudándose, o
minimizando la ausencia de razones o de argumentos políticos, en los
supuestos alcances de una investigación científica.

(9) La evaluación de impacto.- Una fuente privilegiada para la

presentación de propuestas legislativas es la que resulta del
seguimiento que se realiza del impacto que ha tenido la legislación
 vigente. El seguimiento consiste fundamentalmente en la
comprobación de los resultados y cambios producidos en la realidad
como consecuencia de la vigencia y aplicación de alguna ley en
particular, o de varias leyes relativas a una misma materia.

A este tipo de evaluación se la conoce como evaluación ex post, o

evaluación retrospectiva, en razón a que sucede a una ley
previamente vigente en el tiempo. Se diferencia de la evaluación ex
ante, o evaluación prospectiva, en que ésta se realiza antes de que la
ley entre en vigencia, como sustento para justificar la necesidad e
idoneidad de la alternativa legislativa para solucionar eficazmente
una problemática determinada de la realidad. La evaluación
retrospectiva tiene por objeto determinar si la legislación vigente
cumplió o no con atender las necesidades de intervención que se
plantearon o con que se sustentó la conveniencia de la aprobación de
la ley.

Este tipo de análisis no es frecuente en nuestro medio. No existe

como práctica regular y tampoco se cuenta con una metodología
estandarizada para realizarlo. En Europa existe una comunidad de
expertos que difunden y capacitan principalmente a quienes laboran
en el diseño de regulaciones y normas cuya elaboración corresponde
al gobierno; en este caso el estándar de esta metodología se conoce
como regulatory impact assessment (RIA), por oposición a la menos
desarrollada y difundida metodología de legislative impact
assessment (LIA). Uno de los modos en que concluye el uso de esta
metodología consiste en la demostración que la norma cumplió su
objetivo y, por lo tanto, carece de necesidad su prórroga; otro, en que
habiéndose demostrado su utilidad pero requiriéndose de un plazo
algo más prolongado es conveniente mantenerla en vigencia;
también cabe que la conclusión sea que la norma no cumplió con los
objetivos invocados para aprobarla y, por lo tanto, debe procederse a
derogarla; y, finalmente, también cabe que se proponga que para
optimizar su utilidad sea necesario realizar algunos ajustes de
carácter legislativo adicionales a los previstos originalmente.

8.- Concepto y variantes del proceso legislativo

Como queda referido en este mismo trabajo, el Reglamento del Congreso no

habla de proceso, sino de procedimiento legislativo. Eso resulta de un
enfoque modesto y nada pretencioso, como consecuencia del
reconocimiento implícito o presunción de la falta de marco conceptual sólido
en la disciplina. En parte se deduce del reconocimiento del estado en que se
encuentra el insuficiente desarrollo del derecho parlamentario como
disciplina del conocimiento político-jurídico, en especial en relación con
principios o valores centrales a los que sirve el proceso. Se habla de
proceso, en general, cuando el objeto y los agentes reconocen un sistema y
principios universales comunes alrededor de los cuales se estructuran
diversos tipos de procedimientos y las propias etapas o fases que componen
los procedimientos.
Los procedimientos legislativos son especies del proceso parlamentario.
Mejor aún, los procedimientos legislativos son las fases o etapas que
integran y en que se descompone el proceso legislativo. La cuestión, según
se presenta, consiste en determinar si no es posible aún hablar de un
proceso legislativo, del que dependen varios tipos de procedimientos de
naturaleza legislativa, esto es, si existen o no las condiciones que permitan
calificar a los diversos tipos de procedimientos como procesos legislativos.
La base para examinar el problema y adoptar una posición sobre la materia
es que si para la toma de decisiones colectivas sobre asuntos de carácter
legislativo es un concepto elemental que consiste en que para aprobar una
ley basta el señalamiento de una sucesión de fases que se fijan para arribar
a una decisión política de orden legislativo, esa sola condición es
insuficiente para darle el carácter de proceso. El proceso supone una lógica
conceptual basada en la comprensión de una finalidad a la que sirve cada
etapa, finalidad que define y califica la idoneidad de los medios utilizados
para alcanzarla en cada una de las etapas.

La sola definición de etapas y la sucesión formal de su cumplimiento

independientemente de la calidad del uso dado en cada una, e
independientemente del contenido y comprensión de su idoneidad para
aprobar una ley, no justifica, en sentido estricto, la conceptuación de su
exigencia como un proceso. La mera definición de un conjunto de fases
procesales a las que deba adecuarse un requerimiento de acción legislativa
por los titulares de la competencia para aprobar una ley no supone que el
conjunto de las fases por las que pase tal requerimiento tenga la condición
de un proceso. Lo que hace a un proceso no es la sola definición normativa
de los pasos a seguir para dar un insumo normativo por aprobado conforme
a la naturaleza de un proceso. No cualquier previsión normativa de una
sucesión de etapas hace que las mismas se integren bajo el concepto de
proceso.

El cumplimiento y adecuación meramente formal al atravesar un

requerimiento por las fases previstas en la regla que dice cómo aprobar una
norma, no otorgan calidad ni naturaleza de proceso a esas mismas reglas
de índole procesal. Hay más que sólo decir cuáles son esas etapas y exigir
que las mismas sean cumplidas. El proceso es una unidad de calidad
distinta a la sola precisión de las etapas cuya sucesión habilita al órgano
legislativo a tomar una decisión procesal. La adopción de la decisión
legislativa requiere una disciplina mucho más exigente que el solo
acatamiento formal de las etapas preestablecidas.

¿Qué hace que estemos ante un auténtico proceso legislativo?

Fundamentalmente una noción común respecto a la lógica o racionalidad
buscada y a la que debe servir la sucesión de fases por las que un insumo
debe pasar para contar con el valor agregado indispensable que amerite y
justifique la transformación y adopción de una propuesta como ley del
Congreso. El test que define cuándo estamos ante un proceso es la
sustentación de la introducción y transformación de una demanda de acción
legislativa a partir de la comprobación de que la finalidad de la acción ha
quedado material y demostradamente justificada. Si el concepto del
“proceso” usado por quien define las reglas obvia la comprensión de la
relación entre contenido y forma, entre la finalidad y los medios para
alcanzarlo, la designación de esa entidad procesal carece de la naturaleza
necesaria para recibir con corrección la designación de proceso.
¿Qué finalidad y qué contenidos son a los que sirve un proceso que
aseguran su naturaleza y definen los límites respecto de otras
organizaciones que no alcanzan la exigencia conceptual del proceso? Si la
meta del proceso legislativo es decir si una iniciativa o demanda de acción
legislativa debe o no ser una ley para la colectividad, todos y cada uno de
los actos que integran las fases del proceso deben asegurar que sea ley sólo
lo que tiene mérito para serlo. Lo que no lo tenga debe quedar excluido.
Pero adicionalmente a la pertinencia e idoneidad de los medios para
alcanzar tal finalidad, cada etapa en sí misma no es irrelevante y tiene por
objeto y misión asegurar el mayor valor que los actores del proceso deben
adicionar y agregar. Si las etapas no cooperan para alcanzar la finalidad el
proceso pierde sentido de identidad.

La finalidad del proceso y de las etapas que lo componen es probar que la

demanda de acción es necesaria para garantizar que la decisión sea
probablemente más beneficiosa que perjudicial para la comunidad. El
proceso es necesario porque atiende a una finalidad institucional cuyo
cumplimiento justifica la existencia del Congreso como órgano de
representación de la colectividad. Si el proceso obstaculiza, distorsiona o
impide ese resultado los actos cumplidos aisladamente en las etapas, o si
los actores simulan o se sobreadaptan formalmente a las exigencias de las
reglas del proceso, sin servir a dicha finalidad, los usos de este estilo no son
legítimos y debieran justificar que los resultados alcanzados con el mismo
sean susceptibles de impugnación. El fundamento y razón de ser del
proceso es que permita conseguir la finalidad política en virtud de la cual se
lo define. Si el proceso no rinde o no es políticamente rentable para la
sociedad la conclusión debiera ser que las actuaciones verificadas durante
su curso carezcan de mérito para contar con el status de ley de la república.
Este tipo de prueba es el que deben exigir quienes participan en los
procesos legislativos, y ello aún cuando incluso las propias reglas del
proceso no prevean este tipo de evaluación finalista o teleológica de las
reglas, ni de los actos realizados a su amparo que no se sujeten a la
finalidad última en razón de la cual existe el proceso.

En buena cuenta, el proceso se compone por los actores y el sustento que

transforma una demanda de intervención legislativa en un instrumento que
ordena efectivamente la forma de dicha intervención. La composición del
proceso supone por ello el desarrollo de una sucesión concatenada de actos
cuya finalidad es asegurar que el resultado de la acción legislativa cuenta
con el valor agregado en que consiste la participación deliberante de los
representantes titulares de la acción política por cuenta e interés de la
pluralidad de la colectividad nacional. El proceso legislativo debe garantizar
la efectividad de la acción desarrollada por la representación nacional; esto
es, que los resultados a obtener sirvan para mejorar el orden y cohesión de
la comunidad, justificando de ese modo el costo que la propia comunidad
abona por la representación política. El proceso es por eso un ciclo de
transformación y metamorfosis enderezado a la creación del orden social. Si
los actores del proceso actúan con la eficiencia que la sociedad exige de sus
representantes el resultado debe ser una decisión corporativa que mejore el
destino y haga más próspera la sociedad a la que sirven los representantes.

Bajo el concepto de proceso legislativo que se plantea, es pertinente

examinar cuáles podrían ser consideradas algunas de las variantes previstas
en la organización parlamentaria. Dichas variantes cabe agruparlas en
función de criterios tales como la formalidad o la funcionalidad del proceso o
la titularidad de los actores en el proceso.

8.1 Según la formalidad

El proceso legislativo cabe usarlo para concluir formalmente en tres

productos distinguibles. El primero son las leyes. El segundo las
resoluciones legislativas. El tercero las resoluciones legislativas del
Congreso.

El reconocimiento de una misma opción procesal para tres distintos

instrumentos normativos permite entender el concepto y la dimensión
formal que tiene el proceso legislativo en el Perú, más allá del contenido
material sobre el que versen los requerimientos. Si hubiera que entender
que el proceso legislativo canaliza única y exclusivamente las propuestas de
ley, debiera excluirse su uso, por lo tanto, para las propuestas cuyo
contenido no supusiera en sentido estricto otra materia que a la que debiera
corresponderle, concurrentemente, el valor, rango, y fuerza de ley. Sin
embargo, en la tradición y práctica nacional en el Perú no se prevén
procesos de naturaleza diversa para las propuestas de resolución
legislativa, ni para las que concluyen en resolución legislativa del Congreso.
Técnicamente el proceso legislativo debiera constituir el canal regular
únicamente para las propuestas de contenido y alcance legal. No las
propuestas cuya naturaleza tuviera naturaleza administrativa,
presupuestaria, jurisdiccional, sancionatoria, etc., las mismas para las
cuales se requeriría una vía y designación acorde con la naturaleza y
alcances de la materia sobre la que se adopta la decisión.

Sería necesario reformular la estructura procesal del Congreso, de forma

que no todo se tramite bajo el proceso legislativo (como si fuera materia de
una ley tanta propuesta que sigue este curso sin corresponderle ni la
naturaleza ni el proceso), y por lo tanto, en concordancia con la
identificación de los distintos perfiles y naturalezas procesales
(estrictamente legislativas o no), definir mejor qué sí sigue el curso del
proceso legislativo y, en consecuencia, qué si exige sanción presidencial y
sobre qué basta únicamente la aprobación y promulgación por el Congreso
en razón a que no son actos que en esencia tengan alcance legal (materia
respecto de la cual, en sentido estricto, sí tiene reconocida la facultad de
sanción o de observación el Presidente de la República). ¿Por qué tendría
que sancionar el Presidente de la República, por ejemplo, el presupuesto de
la república, los tratados, las delegaciones de facultades legislativas, las
autorizaciones de viaje al exterior del Presidente de la República, o las
autorizaciones para el ingreso de tropas extranjeras?

En el caso de la llamada “ley” de presupuesto, por ejemplo, si bien la

Constitución prevé la sanción de la misma por el Presidente de la República
en omisión de la conclusión oportuna del trámite en sede parlamentaria,
debe mantenerse clara la idea y la convicción de que el presupuesto no es
una norma, sino directrices o reglas relativas al manejo por los titulares de
los pliegos presupuestales. Por el contrario, toda norma ajena a la finalidad
del manejo y límites previstos en su texto, es un exceso y debiera ser parte
de una ley o acto propios de un cuerpo diferente a la “ley” de presupuesto.
La “ley” de presupuesto es el conjunto de disposiciones que rigen la
contabilidad y finanzas estatales.

No es lo mismo que la ley marco en la que se establece las reglas y pautas

a que debe sujetarse la elaboración y ejecución de todas las “leyes” anuales
de presupuesto. La ley marco tiene fundada su naturaleza, precisamente,
en que su cuerpo define las reglas y los criterios centrales para la
elaboración y ejecución de todo presupuesto de la república. Cada
presupuesto se prepara, se elabora y se ejecuta en concordancia con esa
ley marco de carácter general, a la que se ajusta todo proceso de
elaboración y ejecución presupuestal. Es muy distinto el caso de los
presupuestos anuales cuya naturaleza y carácter es esencialmente contable
y, por ende, administrativo.

En las “leyes” anuales no deben existir disposiciones cuya naturaleza no

tenga que ver con el sentido y la razón de ser del presupuesto. El
presupuesto es un instrumento que, a través del planeamiento, permite
anticipar formas de usar los dineros que ingresan al arca fiscal. No son
disposiciones universales válidas para toda la colectividad. La finalidad del
presupuesto se circunscribe a la lógica y dirección del uso de los recursos
del Estado. Por esta razón, no teniendo naturaleza de ley, y siendo más bien
un acto de la administración en cuya elaboración concurren el Congreso y el
gobierno, su aprobación no debe procesarse bajo el concepto ni parámetros
del proceso legislativo. Siendo un proceso parlamentario por propio derecho
en la medida que el Congreso es titular de la aprobación, el que sea en sede
parlamentaria no hace que la materia ni el contenido del proceso tengan
carácter legislativo. El carácter legislativo tampoco lo da que se invoque ni
use el tipo de proceso legislativo ni las normas relativas al debate y la
aprobación de leyes para aprobar el presupuesto anual de la república.

Precisamente por tratarse de un acto contable y administrativo del

Congreso, en el que concurre el gobierno así como otros titulares de pliegos
cuya presencia ante el Pleno autoriza la Constitución, y por no tener por lo
tanto carácter material de ley, el presupuesto debe procesarse mediante un
canal de naturaleza distinta al que corresponde a las leyes. El proceso
presupuestario, en suma, siendo un proceso parlamentario no es un proceso
legislativo. Si no lo es, el trámite de su sanción sigue las prescripciones
previstas en la Constitución en relación a los plazos de aprobación previstos
en ella, así como al trámite alternativo en caso de imposibilidad de
cumplimiento de los mismos, sin que la observancia de dicho trámite, ni el
acatamiento de tales reglas, sean razón ni criterio suficiente para definir
como legislativo el proceso de su trámite ante el Congreso. El que
consuetudinaria y uniformemente se haya llamado “ley” al presupuesto de
la república, ni el que el acto solemne de su reconocimiento tenga el
número correlativo privativo de las leyes, justifica, ni cambia, la naturaleza
fundamentalmente contable y administrativa de su contenido.

Es con criterios semejantes a los señalados que, entre Diciembre de 1991 y

Enero de 1992, en sesión conjunta del Congreso tanto Roberto Ramírez del
Villar como Luis Alberto Sánchez sostuvieron la tesis de que el presupuesto,
un acto administrativo del Congreso, no tenía carácter de observable por el
Presidente de la República y que, por lo tanto, en ausencia de sanción
presidencial dentro de plazo el procedimiento correcto a seguir debiera ser
no tramitar las observaciones dentro del proceso de reconsideración para
valorar la posibilidad de allanamiento o de insistencia, sino proceder a
sancionarlo por silencio u omisión presidencial.

La tesis de la inobservabilidad del presupuesto no cuenta con muchos

adherentes; menos aún hoy luego de desaparecidos quienes la defendieron
en el Congreso, y luego también de los embates en contra de los mal
llamados “políticos tradicionales” que supuestamente habrían sido
eliminados o extinguidos merced a la retórica no menos tradicional y
populista del discurso fujimorista que ha sido reeditada por líderes de otros
movimientos igualmente contrarios principalmente a los partidos de
cuadros. Por el contrario, la opinión general tiende a asumir que el
presupuesto sí es una ley y, por lo tanto que, como pasa con cualquier ley,
no puede privarse al Presidente de la República de la facultad de observar a
riesgo de que sostener tal tesis suponga el desconocimiento de una
atribución constitucionalmente reconocida.

Según los criterios planteados en esta valoración, cabría diseñar y construir

una vía procesalmente específica para la administración parlamentaria del
presupuesto de la república y, en consecuencia, para los actos relativos a su
modificación, sean créditos suplementarios, transferencias o habilitaciones
de partidas. El proceso legislativo exige una doctrina y canal procesal
acorde con lo que tiene la naturaleza y sentido de una ley. Descuidar este
distingo y usar de manera indiscriminada la misma vía procesal para lo que
en esencia es y lo que no es técnica y materialmente una ley es una forma
de generar condiciones para el descrédito de su naturaleza y, por lo mismo,
para la confusión que luego el uso impropio del proceso legislativo genera
en la sociedad al designar como ley y al plantear recursos relativos sólo al
ámbito de una ley respecto de productos parlamentarios materialmente
diversos propiamente a la ley.

De otro lado, si bien postular la prescindibilidad de la sanción presidencial

en el caso de la llamada ley de presupuesto pudiera sonar para algunos a
una herejía intonsa y reprimible, o condenable al cadalso de la marginalidad
antiacadémica, o cuando menos calificable como un arriesgado, temerario y
heterodoxo planteamiento en los corrillos de la academia jurídica nacional,
estas calificaciones no corresponderían en igual grado respecto de la
postulación de la distinta naturaleza parlamentaria (no legislativa) así como
de la prescindibilidad de la sanción de, quizá entre otros casos, los
tratados, las delegaciones de facultades, las autorizaciones para viajes al
exterior, o las autorizaciones para el ingreso de tropas extranjeras, que sólo
deben requerir la aprobación, sanción y promulgación a través de actos
incondicionales e irrevisables del Congreso.

En el caso de los tratados la situación tiene un carácter especial. Los

papeles del gobierno y del Congreso no son propiamente autónomos. Los
contenidos son definidos en un foro ajeno al Congreso, y el Presidente de la
República tampoco tiene manejo bastante como para definir contenidos por
sí mismo. Se exige el concurso de la pluralidad de actores en el proceso de
elaboración o construcción del tratado. Si bien la materia puede
perfectamente tener alcances inherentes o propios de una ley, la falta de
competencia para definir el objeto y los alcances de las medidas contenidas
en el tratado supone que la participación del Congreso no sea propiamente
legislativa. El Congreso participa, pero para poco más que para adherirse a
la voluntad acordada por quienes sí tienen la potestad de redactarlo según
la voluntad de los representantes de las comunidades estatales que les
confieren poder para suscribir. No tratándose de un proceso de creación de
la ley fluye de esta lógica que se piense en un tipo de proceso distinto al
propiamente legislativo para que el trámite quede por correctamente
cumplido.

En razón a que existe la realidad innegable de que el Congreso no puede

hacer otra cosa que aprobar o no aprobar un tratado, puesto que no puede
modificarlo, y que es al amparo de la aprobación parlamentaria que el
gobierno los ratifica y prepara el instrumento de ratificación, en efecto,
debiera preverse un procedimiento ad hoc para este tipo de instrumentos
cuyo estudio demanda un tipo de valoración significativamente distinto al
que se aplica para los proyectos de ley.

Si el Congreso no tiene más opción que aprobar o no, por la misma razón no
es posible que el Presidente de la República observe total ni parcialmente la
aprobación de un tratado. En consecuencia, tratándose de un acto de difícil
si no imposible alteración puede verse de ello que es inconducente someter
al tratado al proceso legislativo ordinario. Más bien se trataría de un proceso
sumario de carácter consultivo que el Presidente de la República, en
ejercicio de la facultad que le corresponde de dirigir la política exterior del
país, somete a valoración y adopción por el Congreso. Si el Congreso está
de acuerdo con la propuesta del gobierno la propuesta original se convalida
según los términos de la comunidad internacional que participó en su
elaboración, y el Poder Ejecutivo queda a cargo de la integración de las
obligaciones asumidas ante las comunidades internacional y nacional. No se
trata, en puridad ni en esencia, de un acto propiamente legislativo, no
obstante tener efectos indudables de ese carácter. Su carácter bien tendría
acreditadas razones para que se le reserve una vía procesal diversa a la del
procedimiento legislativo ordinario.

Casos similares se dan con el trámite de los proyectos de delegación de

facultades, las autorizaciones de viajes al exterior del Presidente de la
República, y la autorización de ingreso de tropas extranjeras. Lo común a
estos procesos es que la iniciativa corresponde al Presidente de la
República, a quien el Reglamento del Congreso le ha reservado el dominio
normativo para proponer estas medidas; la discrecionalidad relativa del
Congreso para aprobar o no la propuesta del gobierno, puesto que su
ámbito de disposición está circunscrito y no es ilimitado; y se trata
esencialmente de autorizaciones enmarcadas en situaciones fácticas que
habilitarán al gobierno para desarrollar un curso de acciones normativas o
administrativas, sin mayor responsabilidad del Congreso en relación con el
contenido mismo de las acciones que emprende el gobierno. En los tres
casos se trata no de actos propiamente legislativos, sino de autorizaciones,
únicamente en el caso de la relativa a la delegación de facultades existe
implicancia normativa.

La diferencia entre los tres tipos de autorización es precisamente el

contenido normativo de la habilitación de facultades. Las relativas al
permiso de salidas al exterior y al ingreso de tropas son típicos actos de
control preventivo de bienes cuya protección es constitucionalmente
confiada al Congreso. En el caso de la delegación de facultades se trata
también de una forma de control preventivo, en el que lo particular consiste
en una autorización que el titular concede para que el gobierno legisle;
dicha autorización se concede luego de evaluar la pertinencia, racionalidad
y proporcionalidad de la solicitud, y la consecuencia del concesorio importa
la fijación de los parámetros dentro de los que la legislación delegada puede
emitirse. Tales parámetros y los que precisan la Constitución y el
Reglamento del Congreso son objeto del sucesivo control que realizará el
Congreso una vez recibida la dación de cuenta del gobierno.

En el contexto de los datos referidos puede advertirse la necesidad de

precisar doctrinariamente el concepto y la disciplina del proceso legislativo
ordinario propiamente dicho, reservando vías procesales alternas, idóneas a
la distinta materia y finalidad que se tramitan y sirven, con un concepto,
una disciplina, una doctrina y requisitos específicos diversos a los que rigen
para el proceso legislativo ordinario. El hecho concreto es que en el
Congreso no ha habido cuestionamiento orgánico ni individual respecto a la
necesidad de conceptuar correctamente qué es un proceso legislativo. Por
esta razón la ausencia de claridad en los planteamientos conduce a la
tramitación rutinaria e irreflexiva de materias sin contenido de ley como si
lo fueran y, lo que es más grave, a la pérdida de posicionamiento del
Congreso en el régimen político y constitucional. Esto último queda
graficado tanto en razón de la naturaleza no estrictamente legislativa de las
distintas iniciativas procesadas como en relación con el trámite que se da a
materias que se remiten para sanción presidencial que, según su
naturaleza, no lo requieren.

8.2 Según funcionalidad

El proceso legislativo tiene dos variantes básicas en razón a la distinta

funcionalidad cumplida. En un primer bloque, propiamente legislativo, se
agrupan los tipos de proceso mediante los cuales se observa un proceso
formalmente normativo. En uno segundo cabe incluir los tipos de procesos
normativos en los que el Congreso realiza el escrutinio y revisión sobre el
ejercicio de facultades normativas desarrolladas por el gobierno.

De esta manera, las variantes desde una perspectiva funcional comprenden

la elaboración y deliberación dentro de un tipo de proceso en el que el
resultado es una norma o acto legislativo o autoritativo para la acción del
gobierno, y el régimen de control sobre el ejercicio de facultades de
carácter normativo por el gobierno, en el que, si bien es posible la
conclusión de carácter típicamente normativo, lo particular es la evaluación
de la conducta y productos normativos realizados por un agente legislativo
distinto por cuyo comportamiento y resultados se rinde cuenta ante el
titular preeminente de la facultad legislativa que por cuenta e interés de la
colectividad realiza el Congreso.

Si bien son aplicables a la perspectiva propiamente legislativa las mismas

observaciones formuladas respecto a las variantes relativas a la formalidad,
toda vez que se enmarcarían bajo la opción legislativa subvariantes como
son las alternativas constituyente, financiera (presupuestal), de
organización territorial (demarcación), la organizacional (reglamentaria) o la
autoritativa de actos controlados preventivamente por el Congreso
(permisos al Presidente para viajes al exterior o ingreso de tropas
extranjeras), no obstante, todo ese bloque es oponible al relativo al del
control posterior sobre el ejercicio por un actor distinto al Congreso. El
bloque del proceso legislativo realizado para cumplir la función de control
permite advertir la finalidad extra legislativa inherente a la actividad
legislativa. El proceso legislativo puro es una excepción. La ley es procesada
para atender una finalidad ajena y externa a la de la propia ley. La ley sirve
a un objetivo no inherente a ella misma. El proceso legislativo puro es
extraño a la naturaleza de la ley. La ley es un instrumento para el orden
político y social. Cabe, es cierto, imputarle una causalidad o finalidad típica,
de carácter jurídico y legislativo; sin embargo, la causa y razón de ser de la
ley se encuentra fuera de ella misma y atiende fines externos a su propio
cuerpo. Si la ley no sirve a una exigencia política de la comunidad la propia
actividad representativa de los delegados de la sociedad se desvirtúa. La ley
no es una entelequia desvinculada del contexto político en el que ella se
justifica.

Los bloques propiamente legislativo y de control traen como consecuencia

que el concepto de proceso legislativo mantenga un marco de flexibilidad y
apertura tales que permita la inclusión del carácter dinámico de la actividad
política. La rigidez conceptual, en efecto, se opone a la formulación de una
noción de proceso legislativo que divida lo supuestamente legislativo de lo
que sirve a una finalidad supuestamente ajena a la naturaleza legislativa.

8.3 Según titularidad de la iniciativa

No obstante tener dudoso sustento la identificación de variantes del proceso

legislativo en razón del titular de la iniciativa, no deja de tener sentido
plantear el asunto de los procesos en función de la posición de quienes
tienen reconocida la facultad legislativa, según la reserva material o no que
se establezca en su favor.

Los procesos se clasifican según la naturaleza de la materia legislativa; esto

es, procesos legislativos en los que la materia es constituyente,
presupuestaria, u orgánica. También pueden ser clasificados según que la
materia tenga contenido normativo o autoritativo (como lo son los procesos
de autorización de salida al exterior, o de ingreso de tropas extranjeras). Y
cabe igualmente distinguir entre procesos que cumplen una función
preeminentemente legislativa y otros de funciones ajenas (como el control
político). El que los procesos tengan variantes según el titular parece una
cuestión más bien accesoria, puesto que los procesos en general no varían
de acuerdo a quién presenta la iniciativa, sino únicamente en cuanto a los
requisitos para presentar o admitir los proyectos en el proceso legislativo y,
eventualmente, a la capacidad reconocida para sustentarlos durante el
estudio y deliberación en los órganos parlamentarios. Fuera de esta
restricción, siempre que se trate de materia propia del proceso legislativo
típico, el proceso es esencialmente el mismo y no varía luego de resolverse
la fase o etapa de análisis de su admisibilidad.

En cualquier caso, las variantes relativas a la materia sobre la que los

diversos titulares pueden presentar iniciativas legislativas dependen, en
general, del ámbito propio de cada agente. Ése sería el caso, por ejemplo,
del Poder Judicial, el Ministerio Público, el Defensor del Pueblo, el Jurado
Nacional de Elecciones, las instituciones públicas autónomas, los Gobiernos
regionales, los Gobiernos locales, y los colegios profesionales. Ninguna de
estas corporaciones tiene discreción para presentar iniciativas sobre
cualquier materia. Pueden hacerlo únicamente sobre aquellas enmarcadas
en el ámbito o esfera de competencia. ¿Cuál es el límite en cada caso? No
existe un límite material preciso, aunque sí órgano responsable de
determinarla.

Un aspecto adicional en relación con estas instituciones con iniciativa

legislativa es el que afecta a los colegios profesionales. Existen casos de
colegios profesionales de nivel nacional, como el Colegio de Ingenieros del
Perú, y otros en los que los colegios tienen alcance geográfico menor, como
es el caso de los Colegios de Abogados. ¿Pueden los Colegios de Ingenieros
de nivel departamental presentar iniciativas, no obstante existir un Colegio
de nivel nacional? La Constitución no distingue. Tampoco existe prohibición
para que no lo hagan colegios de nivel inferior cuando hay un colegio
nacional. Además, la organización departamental en unos colegios, no
obstante la simultaneidad de niveles en otros, genera una expectativa de
trato igualitario en colegios departamentales, no obstante la existencia del
nivel nacional. Por último, el énfasis en la organización descentralizada y
plural de la sociedad es un factor adicional importante para afirmar la
procedibilidad de propuestas legislativas de colegios departamentales. Una
lógica similar es la que parece presentarse con el reconocimiento explícito
de que son todos los gobiernos locales los que cuentan con iniciativa
legislativa, lo cual supone que la tienen los municipios distritales, sin que los
provinciales excluyan la competencia distrital.

Más allá de la eventual exclusión de alguno de los titulares de iniciativa por

razones de competencias circunscripcionales o geográficas, lo central es
que todos estos entes tienen facultad de iniciativa limitada. No están en
capacidad de presentar iniciativas sobre cualquier tema. Sólo sobre las
materias que les son propias. ¿Y cuándo las materias les son propias a cada
uno? ¿Podría, por ejemplo, la Defensoría del Pueblo presentar un proyecto
de ley sobre el régimen de levantamiento de la inmunidad para el
Presidente de la República, de los representantes al Congreso o de otros
altos funcionarios a quienes se les reconoce esta prerrogativa?
Indudablemente la materia escapa de la competencia de esta importante
institución y no debiera proceder su trámite, y ello no obstante las razones
que, desde el punto de vista material y legislativo, exigieran el desarrollo
del instituto. Sin embargo, los vacíos o imperfecciones técnicas del régimen
jurídico en materia de inmunidad parlamentaria no son parte de las
materias por las que tenga competencia institucional la Defensoría del
Pueblo. El caso se dio, en efecto, cuando se presentó el proyecto N° 290-
2006-DP, Ley de Desarrollo de la Protección del Presidente de la República,
Congresistas y demás funcionarios o servidores públicos, el 21 de Setiembre
del 2006. La excelente disposición de los organismos públicos responsables
por el adecuado orden político y normativo del país es un criterio
insuficiente para asumir competencias en ámbitos respecto de los cuales se
carece de amparo y sustento constitucional. Usualmente es el sentido de
cooperación y el sentimiento de responsabilidad política el que induce a
colaborar en el proceso legislativo; sin embargo, dicho ánimo no se
corresponde con las facultades y límites que ordenan la acción política y
desconocer tales límites es una forma de generar desorden. En todo caso
propuestas de similar naturaleza sí es conducente hacerlas llegar a quienes
tienen titularidad para incoar el proceso legislativo, con cargo, por supuesto,
al reconocimiento del origen del estudio y sustento en el autor.
Para el caso de iniciativas que pueden presentar los congresistas y el
Presidente de la República sí existe un marco de reservas desarrollado por
el Reglamento del Congreso. Este marco prevé las formas positiva y
negativa de las reservas previstas, lo cual importa que al reconocer qué se
reserva al Presidente de la República tales tópicos se excluyen
explícitamente de la competencia del Congreso. La transgresión de las
reservas fijadas supone una causal de improcedencia de la iniciativa
presentada.

Lo peculiar de la iniciativa popular son las restricciones para la presentación

de las propuestas, así como el trámite propiamente parlamentario para las
mismas. Las restricciones son garantizadas por el sistema electoral, que
debe asegurar que el número y legitimidad de las firmas ha sido cumplido.
En realidad lo significativo de la titularidad de la comunidad para la
presentación de iniciativas es el proceso de constatación de firmas por los
organismos electorales. El Congreso es el órgano que revisará luego la
procedibilidad de las iniciativas presentadas. El sistema electoral no
examina la procedibilidad de la iniciativa en relación con las materias a
legislar. Precisamente por esta razón es que en cumplimiento de sus
funciones el Jurado Nacional de Elecciones habilitó en el período 2005-2006
una iniciativa popular cuyo objetivo consistía en la realización de un
referéndum sobre la aprobación del Tratado de Libre Comercio, no obstante
que, si bien la legislación vigente reconocía la posibilidad de presentar
proyectos de ley siempre que la gestión cuente con la adhesión de las
firmas del 0,3 por ciento del total del padrón de electores (48 mil firmas), la
propia legislación preveía que para la realización de referendos el número
de firmas exigidos no debiera ser menor al 10 por ciento del padrón
electoral (esto es, a la fecha en que se presenta la iniciativa, 1 millón 600
mil firmas). Quedó bajo competencia del Congreso, por lo tanto, aclarar la
inviabilidad de la iniciativa, pero no por razón del insuficiente número de
firmas para presentar un proyecto de ley (de convocatoria a un
referéndum), sino en razón a que la vía usada esquivaba el proceso directo
y natural correspondiente al propósito final de la iniciativa (esto es, el
sometimiento a referéndum del tratado en cuestión antes de su aprobación
por el Congreso).

Como puede verse, en atención a la pluralidad de titulares de la iniciativa

legislativa, no hay mayor aporte para la elaboración de una teoría del
proceso legislativo, precisamente porque el asunto se circunscribe a la
etapa de la admisión y presentación de la iniciativa. El proceso propiamente
dicho no tiene directa relación con la identificación del titular. Es más
importante la materia sobre la cual el titular presenta una propuesta
legislativa.

9.- Estructura del proceso legislativo

Cuando se estudia el proceso legislativo el ámbito de su examen y

presentación suele circunscribirse, de modo casi mecánico, a las fases de
éste. No obstante la necesidad de realizar tal análisis en este estudio se
pretende ensanchar el ámbito de las preocupaciones procesales.

Circunscribirse a la exposición de las fases previstas en la norma parece

deberse a que, por lo regular, quienes usan o aplican el proceso legislativo
se limitan a leer lo que el Reglamento o la Constitución dicen que se debe
hacer sin plantearse temas sustanciales como pudiera serlo la finalidad o
razón de ser del proceso cuyas etapas y requisitos se examinan. La
iletralidad de quienes proceden en el marco de la literalidad normativa, sin
embargo, es uno de los principales enemigos de la dinámica parlamentaria
y, por el contrario, una de las razones por las que se comprende menos el
Congreso y las tareas que le corresponden en nuestro sistema político. Los
procesos no se agotan en lo que el texto de las normas prescribe. La letra
es sólo una pauta para alcanzar una finalidad política más elevada que la
sola y reducida aplicación de lo que se asume o cree que quedó congelado
en un compendio. El proceso sirve a principios y razones en razón de las
cuales éstos se observan. La mayor garantía del proceso no la ofrece el
encadenamiento de la razón y de la acción política a una supuesta voluntad
inmutable del lenguaje. El lenguaje no agota el universo de los principios en
razón de los cuales una sociedad define reglas para tomar una decisión
cuyo fin último precisamente es que ella resulte beneficiada con las
decisiones adoptadas.

Con esta perspectiva en mente es que se pretende estudiar la estructura del

proceso legislativo, así como los diversos procedimientos que lo componen
y estructuran. Como queda planteado en este trabajo, si bien es cierto la
actividad legislativa se articula en un flujo de procedimientos, donde cada
fase no tiene un objeto aislado ni autónomo sino previsto para cumplir una
finalidad que trasciende a cada procedimiento y a cada uno de los actores
que los desarrollan, la actividad y su articulación en procedimientos no son
un factor dado sino que se crea y se construye alrededor de una finalidad
política y una necesidad funcional. El proceso legislativo comprende el
reconocimiento de que su estructura obedece a la finalidad o razón de ser
de la institución parlamentaria, una de cuyas tareas es la elucidación del
régimen normativo para la sociedad. La estructura del proceso tiene por
objeto asegurar y proteger el flujo de interacciones políticas de los actores
de forma que mediante el proceso se pueda alcanzar el máximo bien al que
sirve la legislación, esto es, los valores que justifican, en general, la
necesidad de orden y uniformidad de una ley como medio eficaz para el
desarrollo justo y pacífico de la comunidad.

De la misma manera, la función legislativa demanda de una organización

que asegure resultados satisfactorios definidos por los protagonistas del
proceso representativo de la colectividad. La articulación entre las
pretensiones de la sociedad y la viabilidad de la alternativa legislativa debe
producirse según reglas que conduzcan a una evaluación que además de
tener carácter y finalidad políticos permita garantizar y obtener niveles de
logros e impacto social que sean efectivos para la comunidad. La legislación
no es sólo resultado de la voluntad del legislador, puesto que ese sólo factor
no basta para que la intervención legislativa sea mejor que otras formas de
atención de las expectativas, o incluso mejor que no aprobar una medida
normativa por el Congreso. Por ello es necesario que la decisión que adopta
el Congreso atraviese un proceso de análisis e investigación acompañados
por pautas y estándares que presta a estos fines la metodología del análisis
científico. La realidad debe ser apreciada por políticos, pero sin menoscabo
ni desdén por el aporte que la academia tiene la misión de ilustrar para que
las decisiones sean más provechosas para el colectivo social.
Como todo proceso, el proceso legislativo tiene como características la
agregación de valor a través de actos previamente tipificados o
identificables, mediante los cuales se transforma un requerimiento o
iniciativa en un producto colectivo. Para lograrlo es imprescindible seguir
determinados mecanismos, sujetos todos ellos a un modelo de control. La
estructura del proceso legislativo supone no una situación estática sino
dinámica. Es un flujo dinámico de actos, cada uno de ellos sujeto a una
pauta o disciplina de validez, cuyo método pretende conseguir la
satisfacción efectiva de las expectativas de la comunidad que elige a los
actores y representantes legitimados para participar en el proceso. El objeto
último del proceso es que los requerimientos de acción colectiva del
Congreso son requerimientos de la comunidad, y que es la comunidad cuyas
expectativas deben ser efectivamente satisfechas. La estructura del proceso
salvaguarda a través del flujo y secuencia de actos que lo integran dicha
efectividad. La efectividad del proceso define su finalidad y razón de ser.
Incumplida tal efectividad, o cumplida defectuosamente, la naturaleza del
proceso falla.

Más allá de la efectividad del método que caracteriza la estructura del

proceso legislativo, también existen otros aspectos que lo caracterizan. El
proceso tiene un costo, por ejemplo, que resulta de la asignación de
recursos y fondos con los cuales se retribuye a quienes intervienen en el
ciclo procesal así como del abono que se entrega por los bienes y servicios
que se compran para que las actividades procesales atiendan a la finalidad
legislativa (recursos hemerográficos, programas informáticos, correo,
recursos logísticos diversos, etc.). Otras características de la estructura del
proceso es igualmente el esquema temporal dentro del cual se prevé el
inicio, transformación y culminación de cada procedimiento o fase procesal,
y de igual forma la idoneidad y eficiencia con la que se usan los recursos en
cada acto dentro del ciclo procesal.

La identificación de las características de la estructura del proceso

legislativo permite realizar la medición de la efectividad, eficiencia y costo
de la tarea legislativa de la institución parlamentaria y, por lo mismo, la
evaluación de los aspectos centrales y que mayor valor agregan en el
proceso, no menos que el planeamiento y organización de los procesos de
forma tal que disminuyan todos los cuellos de botella que entrampan e
impiden la obtención de mayor valor agregado en las actividades procesales
del Congreso.

Los actos que se realizan durante el desarrollo del proceso legislativo

suponen el cumplimiento de una estructura y requisitos para que tales actos
se realicen válida, correcta y efectivamente en el proceso. Todo acto
procesal tiene un carácter o modo previsto de ser jurídicamente
prefigurado. Si dicho carácter se refiere a las características internas del
acto se conoce como elemento del acto y tiene que ver con las condiciones
propias de un acto independientemente de su relación con otros actos
dentro de un mismo proceso; y si se refiere a las características externas
del acto se le conoce como requisitos (o presupuestos) del acto y están
relacionados a la posición del acto en relación con otros.

9.1 Elementos de la composición del proceso

Los elementos esenciales del proceso legislativo son de dos clases,
subjetivos y objetivos. Los elementos subjetivos están constituidos por las
partes que intervienen o a las que afecta el proceso; los objetivos, el
sustento en virtud del cual se argumenta la adopción de una decisión que
define el orden que debe observar la colectividad. Dicho de otra manera, en
tanto que la estructura de los elementos subjetivos es definida por esas
características constantes que se dan no obstante los distintos actos, o el
cambio de un acto a otro, la estructura de los elementos objetivos se define
por las características constantes que se dan no obstante el cambio de
sujeto o de o los distintos sujetos que intervienen en un acto procesal.

Los elementos subjetivos y objetivos que se desarrollan en este acápite no

son los que suelen anotar los textos reglamentarios ni constitucionales. La
perspectiva que se empeña en plantear en este estudio es una que se
aparta de lo que suelen proponer los manuales jurídicos, y que incluye
aspectos generalmente pasados por alto. El dejar de valorar dichos aspectos
impide una evaluación apropiada de la efectividad de la acción
parlamentaria y, en último término, de la decisión sobre la intervención
legislativa.

9.1.1 Los elementos subjetivos en la composición del proceso

Tienen la condición de elementos subjetivos quienes participan activa o

pasivamente en el diseño, discusión y decisión sobre medidas legislativas.
El ámbito de los elementos subjetivos está indisolublemente ligado a la
cultura en la cual se desarrolla el proceso legislativo. Es la esfera de la
concepción, de las perspectivas, de los valores, de los intereses y, en
general, de la visión que tienen las personas respecto de la condición de la
ley y de la legislación en la sociedad. Desde el punto de vista procesal la
competencia de la multiplicidad de visiones concluye en visiones
dominantes que son las que definen la naturaleza del uso que se da a la
atribución de dar leyes para la colectividad. En alguna forma, como ha
quedado ya examinado en secciones anteriores de este trabajo, la calidad
de la legislación está en directa proporción de la calidad de la cultura de los
actores del proceso legislativo, sea en función del rol de los electores, de los
comunicadores sociales, de la autoridad legislativa, de los funcionarios que
los apoyan, de los militantes que los respaldan, o de las fuerzas que
compiten por el mejor posicionamiento en el escenario político del país.

1.- El más importante elemento del proceso legislativo es el destinatario

de toda norma. El proceso legislativo es uno de los instrumentos en virtud
de los cuales el Estado actúa en razón de una necesidad real de la
comunidad, y actúa para que esa necesidad real sea adecuada, oportuna,
eficiente y confiablemente atendida a través de una regla de carácter
general mediante la cual se ordena mejor la propia comunidad en la que se
constata la realidad de la necesidad que justifica la decisión sobre la
intervención legislativa del Congreso. El proceso legislativo debe su razón
de ser a la comunidad a la que sirven los representantes que legislan por su
cuenta e interés y para su bienestar y mejor orden de la misma.

Por lo general la comunidad no es considerada como un actor directo en el

proceso. Su condición de elemento del proceso legislativo es regularmente
entendida como una imputación y referente que puede ser bien atendido,
defectuosamente concebido o simplemente desatendido por quienes son
elegidos por la propia comunidad para garantizar el bien de la comunidad
en su representación. La comunidad no tiene presencia real en el proceso
legislativo. La suya es una presencia jurídicamente imputada en el proceso,
lo cual significa que el proceso existe y se desarrolla para que la comunidad
reciba de la acción del órgano legislativo del Estado en un sentido que la
beneficie. Los efectos de la decisión legislativa del órgano legislativo se
inician, desarrollan y concluyen porque y para que la colectividad tenga un
bien mejor con la intervención legislativa que el que existe antes de la
decisión estatal, o que el que existiría si se adoptara una forma de
intervención menos ventajosa o beneficiosa para la comunidad. El proceso
legislativo en el que se desatiende la finalidad en virtud de la cual se define
y opera en el Congreso niega la base esencial que justifica la ley. Y dicha
base es criterio central de legitimidad y validez de la decisión estatal.

Sí existen casos en los que la comunidad es considerada como actor directo

de un proceso legislativo, pero por el grado de intervención que se reconoce
a quienes proponen una iniciativa tal participación es mínima e
insignificante. No lo es la condición que se representa a la comunidad como
beneficiario (total o parcial) en cuyo bienestar se legisla. Con la referencia
precedente, cabe distinguir la diversidad de papeles en los que pueden
operar los sujetos del proceso legislativo que se desempeñan como actores
del mismo. Tales papeles comprenden el de proveedor, gestor o promotor
del proceso.

2.- El proveedor es el papel que cumple el sujeto cuando aporta insumos

en el proceso legislativo. En una organización el proveedor proporciona
recursos o bienes que sufrirán uso y transformación por quienes tienen la
capacidad de convertirlos en el producto final de la organización. No es
posible ninguna transformación ni resultado a menos que se cuente con una
propuesta o bien con el que la transformación empieza. Para el proceso
legislativo tiene la condición de proveedor ya sea el proponente de una
iniciativa, como quien quiera que aporta con opinión, sugerencias, análisis o
evaluaciones. El proponente puede ser o no congresista, según el tipo de
propuesta con la que se pretenda iniciar el proceso. Puede serlo cualquiera
de los agentes reconocidos en la Constitución; por lo tanto, el Presidente de
la República, y sobre las materias propias de su competencia las
instituciones públicas autónomas, los gobiernos regionales, los gobiernos
locales y los colegios profesionales, además de la iniciativa popular que se
le reconoce a la colectividad según las tasas previstas en la Constitución y
la ley de la materia.

Tienen también la calidad de proveedores en el proceso legislativo toda

persona que aporta otros recursos procesalmente valiosos. En esta
condición están quienes, independientemente de la iniciativa para proponer,
apoyan en el proceso de toma de decisión de los titulares de la función
legislativa. Pueden serlo por eso los expertos, especialistas, las
organizaciones representativas de la comunidad, los afectados por las
medidas sobre las que se propone la legislación, o las agencias estatales
con competencia sobre la diversidad de temáticas introducidas. También
concurren como proveedores los asesores, sea porque tienen la calidad de
personal de confianza de los congresistas, o el personal técnico del servicio
parlamentario que aporta durante el procesamiento de las iniciativas, ya
sea asistiendo, asesorando o dando soporte procesal durante las sesiones o
la organización de las mismas, o colaborando en el proceso de análisis,
debate y toma de decisión por los órganos parlamentarios en cualquiera de
los procedimientos o fases en que el proceso legislativo se descompone.

3.- Se señaló que también intervienen en el proceso legislativo a quiénes se

califica como los gestores del proceso. El gestor del proceso legislativo
sería a quien con mayor propiedad cabría calificar como el “propietario” del
proceso. Es decir, el directamente responsable de la gestión legislativa. El
gestor del proceso es el titular de actos tales como el planeamiento de la
agenda legislativa anual o diaria en el Pleno tanto como en los órganos
consultivos que lo asesoran; la definición de los actos o actividades a
realizar durante el proceso; la constatación de que la agenda y las
actividades programadas dentro del proceso se cumplan oportuna y
efectivamente; el análisis de los resultados de la organización y de cada uno
de los procesos concluidos en la organización; y la comunicación de los
resultados alcanzados.

En la experiencia parlamentaria nacional se observa que algunas de las

características del gestor del proceso se desconocen o no se usan
plenamente. Por lo tanto, no existe previsión respecto de su exigibilidad.
Entre tales casos cabe incluir, por ejemplo, la inexistencia de un
procedimiento que asegure la detección o revisión de que las actividades
programadas dentro de los procesos legislativos sí se ajustan a lo planeado
o previsto, o cuánto no se realizan o no se cumplen los plazos establecidos.
El análisis de las deficiencias en los arreglos organizacionales o de los
planes y de las actividades programadas es por lo general una materia que
es descuidada o ignorada; no se asume con conciencia de la
responsabilidad de gestión que va con la tarea representativa del legislador.
Por vacío en este extremo de la responsabilidad de gestión dicho análisis es
realizado por terceros, como pueden serlo las diversas organizaciones de
vigilancia de la sociedad que actúan como veedores de la función
legislativa, o incluso por el periodismo de investigación o cronistas de la
actividad parlamentaria. Si el examen respecto de los resultados es omitido,
fácil es deducir de ello que tampoco existe comunicación alguna en relación
con el análisis de la gestión y de los procesos seguidos por la institución
parlamentaria.

4.- Por último, un papel particular es el que les corresponde a los

promotores del proceso legislativo. Son promotores los responsables de
dirigir y decidir sobre la necesidad, la administración y la validez de los
actos del proceso. Es un papel singular y diverso del que tienen los
gestores. Quienes gestionan el proceso desarrollan actividades de
transformación elementales para que el producto institucional se concrete.
Quienes lo promueven son quienes toman decisiones respecto a la dirección
del proceso. En el caso del proceso legislativo debe entenderse que se trata
de las mismas personas que cumplen diversidad de roles o de funciones. No
es que haya dos categorías de congresistas, unos que gestionan y otros que
promueven. De lo que se trata es que, en algunos casos, los congresistas
desempeñan tareas y responsabilidades diversas según la ocasión en la que
les corresponde gestionar o promover y, en otros casos, algunos
congresistas desempeñan cargos de gestión y otros de promoción según la
oportunidad y la materia sobre la que deban o les corresponda tomar
competencia.
En tanto los mismos congresistas ocupan posiciones en papeles promotores
sus funciones comprenden aspectos tan decisivos como la definición de la
misión y el concepto al que sirve el proceso legislativo, así como los
objetivos a alcanzar bajo cada período dentro del cual se lleven a cabo los
procesos, o la asignación de los recursos para alcanzar las metas, objetivos
y misión fijadas. Pero igualmente corresponde a los promotores realizar el
seguimiento respecto al cumplimiento de los planes y los niveles de logros o
resultados respecto a los objetivos y metas establecidos, e igualmente la
evaluación de los niveles de eficacia del proceso como medios para alcanzar
las finalidades fijadas para los procesos.

En realidad la evaluación sobre el estado de la efectividad de los procesos

legislativos y de los resultados de los mismos bien cabe asignarlos a uno o
varios órganos responsable del monitoreo, evaluación y seguimiento
organizacional, a quien se encomiende la compilación de los datos
derivados del accionar propio del sistema legislativo nacional, así como de
la idoneidad y eficiencia de los procesos y los resultados obtenidos en cada
período parlamentario. Éste o éstos órganos tendría la responsabilidad de
reportar a los niveles representativos integrados por congresistas, de forma
que quepan disponer se tomen las medidas correctivas, o modificar los
procesos, con la finalidad de optimizar los resultados institucionales. En esta
lógica, si el Congreso hace suya la tarea de supervigilar su propio accionar
cuenta con una herramienta de medición del impacto que genera en la
transformación de las propuestas en auténticas y adecuadas medidas de
cambio político para la comunidad. Toda reforma de los procesos que
carezca de evidencia y sustento empírico a partir de un diagnóstico efectivo
de las fallas en el desempeño de los gestores o de los propios promotores
de los procesos legislativos no constituye reformas eficaces ni efectivas. La
perspectiva que lleva a concebir el diseño del proceso legislativo como una
tarea desvinculada de la realidad empírica no pasa de constituir una
empresa ilusoria. Las normas procesales tienen su razón de ser en la
capacidad y potencia que tienen para generar una transformación efectiva
que agrega valor o no lo agrega en beneficio de la comunidad. Las reformas
del proceso legislativo deben sustentarse y respaldarse en la evaluación de
los niveles de efectividad alcanzados con la acción parlamentaria. El
objetivo es que los procesos sean idóneos y adecuados para que la acción
parlamentaria satisfaga las expectativas de la colectividad. Esa evaluación
debe realizarse periódicamente y luego discutirse los logros que los
procesos permiten según el mejoramiento o no de los indicadores que
miden los resultados y cuánto se alcanza o no las metas y objetivos
establecidos.

9.1.2 Los elementos objetivos en la composición del proceso

Como ocurrió en el acápite anterior, el esquema observado en esta

presentación extiende el concepto de elementos objetivos a aspectos
regularmente descuidados o ignorados en los estudios jurídicos. En nuestra
perspectiva, resulta indispensable incluir criterios relacionados con
exigencias propias del funcionamiento efectivo de la institución
parlamentaria en materia legislativa en general y procesal en particular. El
derecho es más que el solo examen de la validez de los actos. El derecho es
un instrumento cuyo objetivo es facilitar la consecución de metas concretas
de una comunidad. En el marco de esa naturaleza es que debe preverse
aspectos a través de los cuales es posible evaluar la idoneidad jurídica del
proceso legislativo. Con este criterio en mente es que resulta conveniente
abarcar nociones no previstas como elementos de la composición del
proceso legislativo.

La relación de elementos que incluimos se basa en una perspectiva que

pretende incluir el concepto de gestión en la actividad legislativa. La gestión
importa una responsabilidad no sólo por el cumplimiento funcional de tareas
predeterminadas por normas procesales vigentes. La gestión supone la
responsabilidad por aspectos más amplios, como lo son los logros y
resultados alcanzados, más allá del ajuste a los procedimientos
prestablecidos, así como el nivel de efectividad de los logros en relación con
el tipo de solución necesaria para atender las necesidades o expectativas
que la realidad social esperaba fueran atendidas con la intervención
legislativa. El sólo cumplimiento de los procedimientos no exime las
responsabilidades derivadas de la gestión política.

Cuando se define un proceso se identifica, además de los elementos

subjetivos antes indicados, otros aspectos que comprenden el marco o
parámetros de gestión dentro del órgano legislativo. Entre los elementos
objetivos del proceso cabe identificar la misión del proceso; sus alcances;
sus límites; los tipos y calidad de productos esperados por los clientes; los
insumos o recursos requeridos para alcanzar efectivamente los resultados;
la definición de las actividades o tareas propias del proceso; la identificación
de los criterios para tomar decisiones y alcanzar resultados; y, finalmente,
los indicadores que permitan medir el rendimiento de los procesos
legislativos y los resultados efectivamente alcanzados con los mismos.
Además de estos componentes no propiamente juridizados del proceso
legislativo, será necesario identificar y relevar aquéllos otros más
propiamente vinculados a la cuestión de la validez normativa de los actos
legislativos. La diferencia entre elementos propios de la gestión del proceso
y su validez permite integrar el concepto de legalidad con el de la
producción de resultados políticamente exigibles a la institución
parlamentaria. Es la disociación entre una y otra esferas la que impide
mejores niveles de deliberación entre los representantes y quienes vigilan o
evalúan su desempeño, así como mejores pautas para la acción y
decisiones legislativas.

9.1.2.1 Elementos objetivos de la gestión legislativa

1. Uno de esos elementos en la composición del proceso desde el punto de

vista de la gestión legislativa, es su coherencia con la misión que justifica
la existencia e inicio del proceso legislativo. La pregunta sobre la coherencia
con la misión del proceso es ¿para qué, cuál es la razón de ser y con que
finalidad es que se legisla?.

Son dos tipos de misión en el proceso legislativo. Una misión general propia
del proceso en general, y una misión particular en razón de la cual se inicia
cada proceso legislativo concreto. Existe una causa procesal válida para
todo y cualquier proceso, y otra causa específica que justifica el inicio y
desarrollo de cada proceso concreto. El primer tipo de misión tendría el
carácter de un tipo de misión general al que debiera corresponder todo
proceso y no sólo cada uno en particular.
¿Cuándo se cumple con la misión típica y general en un proceso legislativo?
Cuando existe razón para que la ley exista y, por lo tanto, para que un
proyecto sea presentado y aprobado. Tal misión típica se da cuando se
cumple con el parámetro de existencia de una norma. La norma existe
porque asegura un bien social sin cuya existencia la sociedad estaría peor.
No existe razón para legislar si la norma no asegura un bien general mejor
que la ausencia de norma. Las normas de alcance particular no cumplen con
la misión del proceso legislativo, salvo que con ellas, no obstante su
condición particular, quepa atender bienes generales valorados por la
comunidad política.

La misión concreta de cada proceso legislativo debe examinarse en función

de los datos específicos de cada situación invocada como justificación para
las medidas concretas propuestas en una iniciativa. El test de cumplimiento
de la misión del proceso es parte del análisis y discusión que se lleva a
cabo, ya sea con el uso de la diversidad de metodologías de exigencia
obligada para los dictámenes, como de la constatación que corresponde
realizar a cada congresista o grupo parlamentario que patrocina o que avala
con su voto durante el debate y votación en el Congreso.

La misión en suma es atender justificada y verificadamente la necesidad de

quienes son clientes en el proceso legislativo. Si el cliente por excelencia del
Congreso es la sociedad, el inicio y resultados del proceso se justifica si es
que se examinan la realidad y razón de ser de su necesidad, o la ausencia
de la misma.

En razón de que la misión es definida por quienes actúan como promotores

del proceso es lógico que la falta de definición de tal misión, o las
deficiencias que padezca su conceptuación forma parte del espectro de
responsabilidades exigibles a quienes tienen tareas promotoras en la
actividad parlamentaria. Tener claridad de este extremo en particular deja
ver cómo es que al identificar la misión como un elemento en la
composición del proceso también permite exigir modos concretos de
cumplir con el mandato de representación que la colectividad genera y
otorga a sus delegados al Congreso.

2. Un segundo elemento que compone el proceso legislativo consiste en las

directrices y objetivos a aplicar para desarrollar el proceso y conseguir
los resultados que con éste se quiere alcanzar. Las directrices consisten en
las pautas o criterios generales que orientan el desarrollo de las actividades
propias del proceso. Los objetivos son más bien las metas o los resultados
que se pretende alcanzar.

Porque la actividad procesal de quienes actúan como gestores directos o

inmediatos depende de tales directrices y objetivos es indispensable que
unas y otras se adopten con participación y compromiso de quienes
intervienen en los diversos procedimientos que se derivan del proceso
legislativo. El “propietario” del proceso no es ajeno a la existencia ni
alcances de los criterios que orientan los procesos, ni las metas que se
quiere conseguir. El nivel de interacción entre el promotor y el gestor del
proceso es decisivo y muy estrecho. El promotor es quien tiene a su cargo la
validación de los criterios y objetivos respecto de los cuales los gestores
desarrollan sus actividades en el proceso legislativo. Y el gestor no tiene
autonomía para apartarse de criterios asumidos de forma corporativa y por
lo tanto tienen carácter vinculante para todo miembro de la corporación.
Este último carácter es el que permite advertir que sin acuerdo respecto de
las directrices y de los objetivos, obviamente, no hay vínculo. Para que éste
exista debe existir una formulación y una decisión expresamente adoptada
por quienes la propia corporación parlamentaria fija.

La aclaración hecha en el párrafo anterior permite distinguir que si bien

elementos como las directrices y los objetivos son por naturaleza elementos
que componen el proceso legislativo, la ausencia de previsión de su
existencia y necesidad en la organización del Congreso supone una severa y
clara limitación en la propia capacidad de gestión institucional. Siendo parte
de toda organización un elemento básico para organizar recursos escasos
las restricciones sobre los criterios para tomar decisiones legislativas en el
proceso así como el propio tipo de objetivos institucionales buscados, pasar
por alto la identificación tanto de los criterios como de los objetivos se
convierte en un incentivo para la inefectividad de la propia institución
parlamentaria. Así de grave es la ausencia de reconocimiento de estos
elementos en el proceso legislativo.

Si los criterios tienen el carácter de lineamientos o de pautas para generar,

desarrollar y adoptar decisiones legislativas, los objetivos tienen el
propósito de crear medios de evaluación de la performance institucional.
Los objetivos, en efecto, permiten medir cuánto se alcanzan las metas. La
medición se realiza a través de los indicadores que se establecen como un
porcentaje o una cantidad determinable vinculada a la mayor o menor
proximidad con las metas propuestas.

3. Un tercer elemento es la identificación de los alcances del proceso. Por

alcances se entiende la identificación de las materias que quedan
comprendidas como tramitables dentro de un proceso y, por lo tanto, qué
queda excluido del mismo por ser un asunto esencial o accidentalmente
ajeno al marco del proceso legislativo.

Parte del alcance comprende el reconocimiento de la naturaleza de los

asuntos y casos que se encuadran como procesables en aplicación de las
reglas propias del proceso legislativo ordinario, de procesos legislativos
especiales, que deben ser tramitados en el marco de otros procesos
distintos al legislativo, o simplemente que carecen de base para el uso de
cada proceso legislativo.

El alcance es una referencia a las materias que cabe presentarse, evaluar y

aprobarse dentro del proceso legislativo. No encuadran dentro del proceso
legislativo, por ejemplo, las materias normativas reservadas a algún órgano
constitucional distinto al Congreso. El alcance, por ello, depende en parte de
quién presenta la pretensión legislativa ante el Congreso, puesto que hay
materias reservadas para algunos titulares. Pero existen, además, alcances
excluidos para todo titular de la pretensión legislativa ante el Congreso. Tal
es el caso de las materias reservadas para su procesamiento en sede
distinta a la parlamentaria.

4. El cuarto elemento son los límites inicial y final del proceso. Si el proceso
legislativo es descomponible en una sucesión o diversidad de
procedimientos, es importante contar tanto con un hito claro que permita
conocer cuándo se dará por válidamente iniciado el proceso y cuándo
concluirá, como, a la vez tener una regla semejante para los distintos
procedimientos que constituyen el proceso legislativo general. Al saber qué
es lo que se pretende por la organización y las características que deba
tener el producto a elaborar, parte del cómo se logra consiste en la
identificación de los actos con los que se considerará que empieza y
concluye la responsabilidad de los actores para transformar una pretensión
en un resultado legislativo.

No cualquier actividad da inicio al proceso, porque existen ciertos requisitos

sin cuyo cumplimiento no puede darse el mismo por iniciado. De igual
forma, no es con cualquier actividad, independientemente de su adecuación
a ciertos requisitos, con la que cabrá dar por concluidos ni los diversos
procedimientos ni el proceso en sí. La definición de los puntos de inicio o
conclusión según los requisitos predeterminados será lo que posteriormente
permitirá realizar la evaluación o control de los resultados no menos que de
la calidad misma del proceso de transformación que agrega valor a las
propuestas legislativas. Este es un aspecto en el que van de la mano el
asunto de la validez y el de la efectividad de los actos propios del proceso
legislativo o de los diversos y sucesivos procedimientos que lo integran.

5. Un quinto elemento del proceso legislativo es la precisión del producto

que resulta del mismo para los beneficiarios (clientes) del proceso
legislativo. La naturaleza de este elemento tiene que ver con la
identificación de un mínimo de calidad material de los productos
legislativos, los mismos sin cuya concreción debilitan vínculo político con la
colectividad e ilegitiman la tarea representativa que deben honran los
congresistas.

Debe tenerse claras la características del tipo de producto que debe resultar
del proceso legislativo. Esto es el “qué” en que debe concluir la acción
orientada a una finalidad normativa en el Congreso. La gestión en el
proceso legislativo debe tener claro qué tipo de resultado es el que llenará
las necesidades y las expectativas de la comunidad que espera que sus
representantes cumplan con el encargo que se les encomienda.

Saber e identificar el tipo de producto que debe resultar del proceso

legislativo supone haber conceptuado la calidad y estándares que debe
tener el mismo de forma que esté en condiciones de beneficiar con su
existencia a la colectividad. No debe ser lo mismo que el Congreso apruebe
una ley que reúna las condiciones formales para tener la condición de ley, a
que el Congreso apruebe leyes cuyo impacto social sea superior a la
inexistencia de una ley, o a la aprobación de una ley cuyo impacto sea
menor. Sin claridad respecto del impacto medible de una ley en la
colectividad no hay productos identificados. Y si el producto no está
identificado el Congreso no cumple con la misión representativa que la
sociedad le encomienda.

Por eso es crítico para el funcionamiento efectivo del Congreso que al definir
los elementos objetivos que componen el proceso legislativo se tenga
conciencia que la gestión de los congresistas importa y supone el esfuerzo
de organizar sus tareas según un plan que empiece por saber de qué
calidad deben ser las leyes y cómo se espera controlar tal calidad mediante
indicadores de impacto que permitan saber si la ley contribuye o no al
bienestar y prosperidad de la república. No es sólo cuestión de tener votos y
de atravesar cada uno de los procedimientos o fases de flujo para aprobar
una ley.

El cumplimiento formal del proceso no es capaz por sí mismo de garantizar

el beneficio de la ley para la república. El proceso es un instrumento que fija
patrones para que su uso asegure un resultado material y concretamente
superior para la colectividad. Por eso el esfuerzo para fijarse metas
cualitativas en las leyes que debe aprobar el Congreso es una forma de
garantizar que la comunidad está adecuada o idóneamente representada. Si
el patrón de calidad de los resultados legislativos es discutido y aprobado,
ese mismo acto empoderar a la comunidad y le indica y orienta sobre qué
podrá esperar, así como, por lo tanto, el grado de accountability de sus
representantes y las condiciones de exigencia de sus responsabilidades
legislativas. La actividad legislativa requiere planeamiento, y parte de ese
planeamiento es la definición de la calidad de los resultados y de los logros
según indicadores visibles y mensurables para controlar cuánto se cumple o
no se cumple con el mandato recibido.

6. El sexto elemento objetivo en el proceso legislativo consiste en la

definición de los insumos requeridos para conseguir los resultados o
productos del proceso legislativo. Parte de esos insumos es el “con qué”, el
“mediante qué”, o el “no sin qué” se podrán alcanzar los resultados
concretos esperados.

Este elemento supone la identificación de aspectos centrales generalmente

obviados como el tipo de actitudes y de competencias requeridas para
participar exitosamente en el proceso legislativo. Nuestro modelo
constitucional, acorde con el principio de igualdad política, únicamente
exige como requisito para ser elegido representante la mayoría de edad y
otros requisitos vinculados al lazo de residencia, ciudadanía o capacidad
para el ejercicio de derechos civiles y políticos. El sistema político excluye la
elección a partir de otro tipo de restricciones.

Sin embargo, las exigencias de una gestión efectiva de los representantes

demanda la adquisición de actitudes y competencias que si no se poseen
antes de la elección se alcancen u obtengan como requisito para operar en
la institución parlamentaria en general y los procesos legislativos en
particular. La falta de conciencia sobre esta capacitación como condición
sine qua non para el debido cumplimiento de la representación recibida
como mandato de la comunidad trae como correlato la acumulación de
niveles peligrosos de desconfianza en la colectividad. Si los representantes
no se preocupan de su propio perfeccionamiento y capacitación nada
impedirá al pueblo desaprobar la gestión de los representantes y el
Congreso tendrá merecido su desprestigio y declinación en la estima
popular. Cualquiera puede ser engañado una vez; pero mantener al pueblo
engañado durante todo un período por representantes incompetentes para
la tarea legislativa tendría tal actitud o pretensión una dimensión de
proporciones lindantes con la inmoralidad o la ilicitud. Obviamente no hay
norma que establezca tales consecuencias. Por lo tanto hacerse cargo de tal
responsabilidad es inabdicable e indelegablemente una cuestión de carácter
personalísimo que no puede dejar de atender cada representante. Poco
tiene en esta materia que ver el cumplimiento de los requisitos de
elegibilidad constitucional del representante. La materia aquí es cuestión de
desarrollo de competencias de las que pudiera carecerse al momento en
que postula y se elige al candidato. La autosuficiencia o la negligencia del
elegido son aspectos de los que sólo es responsable cada congresista.

En previsión de las exigencias procesales de este tipo de insumos, por lo

tanto, las actitudes y las competencias de que se carece, es necesario
anticipar y prever la necesidad de adquirirlas. El mandato recibido de la
comunidad no excusa la responsabilidad de aprender aquello que el
representante requiere para cumplir efectivamente la misión que recibe y
que le encomiendan sus representados. El comportamiento y desempeño de
funciones en una institución estatal requiere de niveles importantes de
información sobre reglas de desempeño y validez que, obviados, generan la
agregación de ineficiencias en el sistema representativo. Por lo tanto,
genera también niveles de responsabilización exigibles a quienes, no
obstante contar con un mandato válido y legalmente perfecto, necesitan
aprender y adecuarse a exigencias antes no requeridas. El solo criterio
personal y el sentido común del representante son útiles y necesarios, pero
son insuficientes para cumplir con eficacia las responsabilidades que les
corresponde cumplir en un órgano estatal.

7. El sétimo elemento consiste en señalar, identificar y describir qué

actividades deben realizarse durante el proceso y los procedimientos en
que éste se descompone. Si el proceso comprende la identificación de los
procedimientos mínimos que definen sus etapas conceptuales, las
actividades son fases conceptualmente menores a las etapas contenidas en
los procedimientos.

Es porque las líneas maestras del proceso legislativo se documentan en la

Constitución y en el Reglamento del Congreso, que la organización del
mismo es susceptible de ordenamiento con fines conceptuales a través de
los procedimientos que integran dicho proceso. Pero la propia Constitución y
el Reglamento contienen mandatos procesales de diverso orden,
consistiendo en algunos casos órdenes detalladas relativas a una acción
procesal de nivel inferior.

Si bien es razonable que el Reglamento prevea exigencias de este último

orden (de detalle puntual e inferior), el espacio constitucional se entiende
referido a aspectos más bien generales, a cuya existencia y significado se
les reserva un nivel esencial o estructuralmente constitutivo. Pero cuando la
Constitución interviene en materias puntuales o pormenorizadas del
desempeño tal presencia puede revelar un indicio de temores o amenazas
mayores que se prefiere anticipar y negar con una regulación fortalecida.
Casos notables pueden serlo cuando se eleva la exigencia para adoptar un
acuerdo con una mayoría especial o calificada; lo regular podría consistir en
la sola indicación que el Pleno debe adoptar un acuerdo, y no exigir que
para llegar al mismo el Pleno debe contar con un número de votos
específico. La constitucionalización de una materia es una forma de
restringir y limitar la discrecionalidad de los actores, de forma que su
capacidad de decisión quede enmarcada de manera general a una pauta
normativa excluida de discusión y disposición. Por la misma razón las
exclusiones indican cuáles son las áreas temidas; esto es, los tabúes
políticamente relevantes para los constituyentes que acuerdan eliminar de
las alternativas procesales ésas que consiguen constitucionalizar y, por lo
tanto, negar del espacio regular del legislador.
Las actividades en el diseño del proceso legislativo son pues los modos en
que las decisiones se configuran hasta llegar a la definición última de un
acto legislativo. En algunos casos tales actividades son agrupables como
una sucesión integrada de pasos a los que se les otorga la categoría de
etapa o fase procesal; en otros son niveles de descomposición de tales
etapas perfectamente aislables como una actividad dentro de una fase
procesal. El objetivo del legislador es prever el diseño del proceso legislativo
según las metas que se pretende alcanzar. Los procesos no se diseñan
independientemente del propósito o finalidad que se pretende alcanzar
institucional no colectivamente. Los procesos son un instrumento y no un fin
en sí mismos. Son un instrumento mediante el cual debe obtenerse un bien
superior a aquella situación anterior en la que tal bien era ausente. Las
actividades que integran el proceso legislativo, en consecuencia, son
funcionales a la meta y objetivos en razón de los cuales existe un sistema
procesal dado. Su existencia y la sucesión integrada de su ocurrencia son
evaluables y exigibles a partir de la utilidad que representan y significan
para alcanzar tales metas y objetivos políticamente valorados.

En realidad las actividades procesales son descomponibles hasta niveles

muy pequeños. Es por esta razón que el diseño aísla de la diversidad de
pasos aquellos a los que se reserva categoría estructurante del proceso. No
porque a las demás actividades no corresponda integrar ni deba
concebírselas como actividades necesarias para cumplir con definir un acto
legislativo, sino porque ellas sean más bien subordinadas al cumplimiento
de etapas institucionalmente más valiosas en el proceso legislativo. Se
trata, en realidad, de niveles de diferenciación. Quizá una forma práctica de
explicarlo sería advertir que concurrentemente a la acción que desarrollan
los representantes en un proceso legislativo, se requiere paralelamente la
participación y actividades de agentes que no lo son y cuya colaboración es
idónea e indispensable para que la acción de los representantes sea eficaz o
más valiosa. La acción de tales agentes no es parte de la documentación en
que se registra el proceso a cargo de los representantes en su calidad de
titulares de la acción legislativa, pero sí es preciso mantener en mente que
se integra dentro de la concepción del acto legislativo (y, por lo mismo, tal
participación no puede dejar de documentarse, pero en un instrumento
normativo de alcance diverso que tiene carácter subordinado y
complementario del proceso en que se registra la diversidad de actos de
colaboración que le corresponde). Se trata pues, en realidad, de la distinción
analítica que debe realizarse de dos áreas integradas en una misma
especialidad, pero separables en función de la calidad del titular a quien
corresponde la capacidad y competencia para definir con carácter
vinculante cómo se orienta el acto legislativo.

Entre la demanda de intervención y el producto legislativo que recogen,

construyen, y tramitan, respectivamente, los gestores y los promotores del
proceso se da un flujo indiscernible e indistinto de niveles de acción. Es
principalmente por comodidad conceptual y funcional que se hace
abstracción de la unidad de la acción para someterla a planos de
explicación y comprensión aislados en los que se coagula y suturan formas
fijas, rígidas y estáticas de un proceso sólo ficticiamente inmóvil. Las
actividades aisladas abstraídas del flujo indetenible de la realidad son las
que configuran el parámetro de ordenamiento general de la voluntad de
acción e intervención legislativa. El comportamiento concreto de los actores
del proceso legislativo se rige por el proceso integrado de actividades al que
se adjudica la propiedad de constituir la agregación de valor para alcanzar
una meta y objetivos políticamente valiosos.

Las actividades que se selecciona como necesarias para integrar el proceso,

por lo tanto, son conceptual y analíticamente aisladas y abstraídas en el
flujo que las prevé, entre una diversidad natural de actos recurrentes según
un patrón de regularidad. Se trata de una construcción artificial necesaria
para definir el patrón ordenador de la voluntad política. La razón de ser de
la identificación de las actividades que se integran en el proceso es procurar
el estándar de aceptabilidad e inclusión entre lo que resulta políticamente
valioso para alcanzar metas y objetivos socialmente prioritarios, y lo que
carece de atributos para resultar indispensable a la consecución de tales
fines. La identificación de qué y cuáles actividades integran el proceso qué y
cuáles no, de otro lado, no es un conjunto cerrado ni inmodificable: depende
de los objetivos o metas priorizados por los agentes competentes para
fijarlos. Ese es el criterio según el cual existen, se construyen e integran
dinámicamente los procesos.

8. Y el octavo elemento objetivo relativo a la gestión del proceso legislativo

es la identificación de las unidades de medida de los resultados o del
rendimiento del proceso legislativo. Las unidades de medición de los
resultados es a lo que suelen denominarse los indicadores, esto es, la
forma de cálculo de logro del rendimiento. ¿Qué función cumple el
señalamiento de los indicadores en el proceso legislativo?. Los indicadores
sirven fundamentalmente para prever los alcances esperados y, por lo
tanto, los resultados previstos en el plazo estimado de realización de cada
actividad que integra la programación de tareas para lograr las metas.

Si las metas permiten identificar hacia dónde se espera dirigir las energías y
los esfuerzos personales e institucionales y, por lo tanto, qué orientación
deben tener los cambios en la gestión de los responsables de los
procedimientos, a su turno, los indicadores permiten percibir qué tanto de
los cambios propuestos han sido alcanzados y, por lo mismo, qué tan
exitosa fue la gestión de los procesos dentro de los plazos establecidos para
el trámite o entrega de resultados, parciales o finales, en relación con las
actividades que integran los procesos programados.

La finalidad de incluir los indicadores entre los elementos del proceso

legislativo consiste en la evidencia que asegura respecto a la eficacia
anunciada respecto de la propuesta de ley. La gestión del proceso
legislativo da cuenta de la idoneidad efectiva de la medida como alternativa
necesaria para corregir los problemas en la colectividad. Los indicadores
describen la situación antes del cambio, y predicen el cambio esperado
como consecuencia de la aplicación de la medida legislativa propuesta. La
utilidad de los indicadores es comprobar no sólo que la alternativa
legislativa era eficaz para generar el cambio en la realidad en cuyo ámbito
se espera aplicar la norma, sino además el grado en el que la medida
legislativa ha servido para lograrlo luego de su aplicación. Por la misma
razón, si la evaluación de la efectividad de la norma muestra un impacto
insuficiente o negativo luego de observado el comportamiento de los
indicadores, las deficiencias de rendimiento justifican tanto las correcciones
que el caso demande en el plano legislativo, como la exigencia de
responsabilidad en caso exista una política legislativa conceptualmente
contraproducente durante un período determinado.

No obstante lo recomendable de la presentación y evaluación a través de

indicadores, éste no es un elemento que tenga aún existencia en la realidad
política nacional, ni en el plano de su exigencia normativa ni en el de las
costumbres legislativas. Se trata básicamente de una postulación deseable
para generar buenas prácticas de gestión pública en el Congreso. Para que
las políticas legislativas representen mayor utilidad a la colectividad ésta
debiera poder tener la herramienta que la ponga en posición para exigir y
pedir cuentas respecto de los actos legislativos que aprueban sus
representantes. La legislación demanda responsabilidad por su ejercicio. El
voluntarismo político es compañero de la improvisación si no, en casos, de
la temeridad. El uso de indicadores favorece la minimización de los riesgos
en el ejercicio de la función legislativa por los representantes. Si su elección
no es suficiente para garantizar la gestión en una institución estatal, cuando
menos la exigencia de patrones de medición de los productos que ellos
aprueban debiera minimizar el perjuicio que la desaprensión, o la ligereza
ocasionan.

9.1.2.2 Elementos objetivos del acto procesal

Si los elementos objetivos de la gestión legislativa se centran en la

efectividad de las políticas normativas del Congreso, los elementos
objetivos de validez tienen por finalidad sancionar la ausencia, omisión,
errores, vicios, carencia, defectos o imperfección del acto procesal con
efectos relativos a la condicionalidad del carácter o fuerza vinculante de
dicho acto. La gestión es parte del universo material y propiamente
operativo para que el proceso legislativo facilite la obtención de resultados y
rinda según las expectativas y metas que la sociedad tiene del Estado
actuando en su función legisladora. Los elementos relativos a la validez
procesal son de carácter eminentemente formal y conciernen al régimen
jurídico y normativo. Los efectos de su presencia o incumplimiento, por lo
tanto, deben ser distintos en cada caso.

1. Un primer elemento de validez es que exista una declaración

propositiva o pedido expreso sobre la acción procesal en el que conste la
voluntad de lo pretendido. No existe proceso sin acción. Ni proceso vacío de
materia o contenido. Los procesos se inician, continúan, concluyen o aplican
a propósito de una pretensión o propuesta de acción legislativa que debe
ser evaluada y consultada, o de una acción que debe realizarse como
consecuencia de una decisión tomada para que dicha acción se ejecute. La
materia de la declaración propositiva es la que condiciona y define qué tipo
de procedimiento corresponde usar para tramitarla dentro del proceso
legislativo. Es la declaración o la enunciación de la pretensión o de la
acción que se ejecuta la que fija el cauce procesal.

La declaración, el pedido o la acción a realizarse pueden formularse

oralmente o por escrito, según el momento procesal en que se produce la
participación del representante o de la autoridad parlamentaria en el
proceso. La presentación de un proyecto es por escrito, al igual que la
reconsideración de una votación. Por escrito se realizan las observaciones
presidenciales respecto de una ley aprobada, así como la promulgación lo
es también por escrito. La insistencia o el allanamiento sobre las
observaciones son igualmente actos procesales de carácter escrito.

Dentro del proceso legislativo las votaciones no tienen forma escrita. Son
actos procesales realizados a través de forma mecánica cuando el voto es
electrónico o cuando se señala el sentido de la preferencia levantando el
brazo según la opción del votante; o de forma oral cuando se manifiesta el
sentido del voto comunicándolo en voz alta. Al concluir el proceso de
agregación de votos, la preferencia colectiva que concreta la agregación de
las preferencias según la fórmula electoral vigente se señala igualmente
oralmente, y de ello se deja constancia en el decreto que recae respecto del
documento cuya versión resulta ganadora.

La inobservancia u omisión de la declaración, el pedido, propuesta o

pretensión procesal, así como de la forma requerida para que estas
acciones se concreten, trae como consecuencia la cuestionabilidad o
impugnabilidad del acto en sede parlamentaria, y según los casos
eventualmente la inaplicación del acto procesal o la declaratoria de su
inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional.

2. La validez del proceso legislativo comprende igualmente el sustento

crítico para tramitar la pretensión o para adoptar una decisión colectiva. La
ausencia de motivación limita las posibilidades de interpretación y
aplicación de la ley. Si bien el texto de la ley en sí mismo basta para
vincular a la colectividad respecto de los mandatos que ella contiene, el
sustento para aprobarla es la evidencia con que cuentan quienes necesitan
explicarse su razón de ser y desarrollar sus propias estrategias personales
para adaptarse a su contenido.

¿Qué función cumple el sustento en el proceso legislativo? Lo que se prueba

es una necesidad de intervención en la sociedad a través de una norma. El
sustento es el procedimiento que se observa para verificar que tal
necesidad esté justificada. La argumentación se realiza a partir de la
constatación de una evidencia tangible basada en el diagnóstico de un
problema social. El sustento son las cuestiones que dentro del
procedimiento evaluatorio permiten fundamentar una necesidad de
intervención legislativa. El sustento es el instrumento mediante el cual se
encuentra consistencia en la argumentación que propone quien formula una
iniciativa legislativa. El objeto del sustento es verificar la idoneidad tanto la
propuesta legislativa en sí misma como de las razones invocadas en las que
se dicha propuesta encontraría su justificación.

¿Cómo se regula el sustento? Así como el sustento tiene su respaldo en

condiciones de la realidad material y concreta, el propio sustento tiene una
regulación de carácter procesal que prevé situaciones temporales,
competencias, y modos válidos de desarrollar la evaluación del sustento.
Existe pues un conjunto de reglas respecto de la actividad sustentatoria, las
mismas que definen qué sustento es válido y eficaz en función de la
pertinencia y oportunidad en la que se desarrolla dentro del proceso
legislativo. La regulación del procedimiento sustentatorio incluye los
requisitos formales y temporales para presentar, evaluar, deliberar y tomar
una decisión sobre la iniciativa; el órgano especializado en el que dicho
sustento se evalúa; y el órgano que resuelve en último término respecto de
la pertinencia de la evaluación remitida por el órgano que estudia el
sustento de la propuesta y de las razones en que ella es justificada por sus
proponentes.

En realidad el sustento es la justificación sobre la responsabilidad que tiene

la autoridad para cumplir una tarea y una función por cuenta e interés de
quienes le otorgan su confianza. Sustentar es una forma de honrar la
confianza otorgada. El sustento es una consideración que se presta al titular
del poder en cuyo nombre se ejercita la autoridad. Sustentar es ganar y
merecer la confianza depositada.

La ausencia de sustento cabe referirse a dos tipos de situaciones diferentes.

En relación con los debates previos a una votación, y en relación a los
documentos en que consta la propuesta y los alcances del análisis que se
realiza en la etapa de estudio que realizan las Comisiones dictaminadoras.

En general la ausencia de sustento en los debates no crea efectos en la

legalidad ni en la validez de la ley. Omitir el sustento esperado durante el
debate sí es una falta respecto de la legitimidad con la que se hace uso del
poder. Durante la vigencia del Reglamento Interior de las Cámaras
Legislativas de 1853 se preveía el trámite fulminante de la aprobación de un
proyecto de ley, con dispensa de Comisiones, Acta y debate en el Pleno, si
la iniciativa era «urgente o de fácil resolución». La tendencia, en particular a
partir del proceso de racionalización de los procesos parlamentarios que se
inicia con el unicameralismo de 1993, ha sido a minimizar la deliberación en
nombre y a favor del decisionismo parlamentario; la obvia consecuencia de
una mentalidad orientada en contra de la deliberación es minimizar la
importancia de la discusión y sustentación de las normas que impactan en
la colectividad. Naturalmente el abuso en la estigmatización de la discusión
y los excesos en la maximización del proceso de decisión trae como
consecuencia que cuando se pretende indagar sobre las razones por las que
se fijan las reglas, restricciones o beneficios de la colectividad en general o
de parte de ella, se carece del marco necesario para conocer a qué
obedecen, y ello no obstante la absoluta convicción que alega tener la
representación nacional durante el trámite de la ley. Quizá fuera necesario
tener presente que lo obvio del momento no necesariamente será
recordado algún tiempo después. Es esa la razón por la que es importante
documentar el sustento en vista del proyecto histórico delante de la
vigencia de la ley.

Adicionalmente, el efecto que la ausencia de sustento tiene en la

presentación de los proyectos, o en la de los dictámenes, tiene relevancia
para el trámite de la iniciativa. Tratándose de la presentación de las
iniciativas, si se presenta sin análisis costo-beneficio, colisión normativa, o
sin considerandos, en principio, la iniciativa debiera corresponderle la
categoría de inadmisible y no debiera recibirse ni procesarse. Sin embargo,
porque el órgano competente para rechazar una iniciativa debe ser uno
conformado por representantes, en tanto que el órgano que recibe las
iniciativas es la unidad de trámite documentario, no es posible impedir el
trámite de recepción de los proyectos en la fase de presentación ante la
unidad de trámite documentario. La condición de filtro que hasta antes de
1993 tenía el Pleno ha quedado eliminada.
Incluso cuando el Pleno actuaba, hasta el año 1992 en el régimen
bicameral, como sede de admisibilidad en lo que constituye el trámite de
primera lectura de una propuesta, cabía que el sustento tuviera carácter
tácito. Y ello porque cabía un sobreentendimiento de la razón implícita del
Pleno, a partir de una percepción no declarada sino asumida como un
sentimiento o criterio compartido por la representación nacional.
Obviamente que siempre es discutible presumir una razón o sustento, en
particular cuando no existe unanimidad o carece de consenso la aprobación
de una propuesta. Sin embargo, la apelación a ese criterio generalmente
compartido podía hasta dar por subsanada en parte la exigencia del
sustento. Con la eliminación de la primera lectura, esto es, del examen de
admisibilidad de la iniciativa por el Pleno antes de la definición de la
Comisión o Comisiones competentes, queda absolutamente en el aire la
revisión de requisitos elementales que dejan en duda la necesidad de
intervención legislativa en la sociedad.

Si bien de modo más o menos regular el trámite de admisibilidad ante el

Pleno en el régimen bicameral cumplió una función más ritual que efectiva,
no dejaba de ser cierto que existía una instancia plural y corporativa con
competencia para tasar el cumplimiento de requisitos formales, y ello, como
se ha dicho, a pesar del papel más ritual que efectivo de esta instancia. En
este entendido, todo intento de lograr mayor efectividad en el proceso
legislativo durante el procedimiento de admisibilidad debiera mejorar el
trámite para asegurar que las propuestas de legislación reúnan mínimos
elementales. En sustitución de este mecanismo, sin embargo, a partir de
1993, se establece como pauta que el Pleno ya no conozca más las
iniciativas en sede de admisibilidad, y que más bien luego de la recepción
en la dependencia del servicio parlamentario (esto es, la unidad responsable
del trámite documentario), sea una de las Vicepresidencias de la Mesa
Directiva del Congreso, la que asigne la iniciativa a una Comisión. Al regular
la evaluación de la admisibilidad de esta manera sigue sin enfrentarse la
cuestión del cumplimiento de los requisitos de admisibilidad: la unidad
encargada del trámite documentario no es un órgano parlamentario
propiamente, y las Vicepresidencias son instancias unipersonales cuyas
decisiones carecen de conocimiento ni deliberación por la representación
nacional, ni aún de voceros de las distintas agrupaciones parlamentarias. La
discrecionalidad de la Vicepresidencia, de otra parte, carece de fuerza
suficiente para oponerse a la admisibilidad, trámite que termina
delegándose o confiándose, en último término, a la Comisión que examina
el fondo de la propuesta.

Es más, si en alguna ocasión una Vicepresidencia optara por cuestionar la

admisibilidad de una propuesta, es muy posible que tal determinación sufra
serio cuestionamiento por la agrupación o por el congresista que la
presenta. Un miembro de la Mesa Directiva carecería de autoridad
suficiente para decidir sobre un producto colectivo sin dar cuenta sobre su
acción. Es cuestionable que incluso la Mesa Directiva en pleno pueda tomar
una decisión de tal magnitud que elimine del circuito legislativo una
propuesta legislativa cualquiera bajo el argumento de que es inadmisible.
La evaluación de si una iniciativa está formalmente sustentada con los
instrumentos previstos en el propio Reglamento del Congreso, tendría que
ser revisada por un órgano compuesto por miembros del Congreso a
quienes se encomiende esta misión; no puede hacerlo el servicio
parlamentario, corporativa ni funcionalmente, por no estar integrado por los
titulares de la responsabilidad legislativa, y tampoco puede hacerlo la Mesa
Directiva por tratarse de un órgano insuficientemente representativo de la
pluralidad de agrupaciones que suelen integrar el Congreso. Hay que tener
presente que sólo son tres las vicepresidencias, y que el número de grupos
parlamentarios es el doble de esa cantidad.

Materia distinta es el sustento del dictamen. El sustento es un requisito

imperdonable de omitir. Esencialmente porque los dictámenes son estudios
que resultan del análisis de la iniciativa presentada. La iniciativa puede o no
ser suficientemente estudiada en el despacho del congresista que la
presenta, o por los miembros del grupo parlamentario que la hace suya. En
efecto, presentar un proyecto de ley puede resultar de una postulación
eminentemente política, que obedece a una determinación congruente con
un ofrecimiento cerrado que se origina en la plataforma programática de
acciones a tomar por el partido político que alcanza representantes ante el
Congreso. Y por tratarse del cumplimiento de una oferta electoral cabría
que la propuesta legislativa adolezca del adecuado sustento conforme a los
estándares, metodologías o parámetros técnicos. El Congreso es la instancia
que debe filtrar política y técnicamente las iniciativas de intervención
legislativa de manera tal que la comunidad quede asegurada que el impacto
o efecto de la ley sea más beneficiosa que perjudicial a la comunidad
afectada por la norma que aprueba la institución parlamentaria. Por esta
razón la organización parlamentaria, a través de sus órganos deliberantes y
de estudio, tiene la responsabilidad de examinar toda propuesta legislativa
de forma que la acción parlamentaria cumpla con la misión que el Estado
debe garantizar ante la colectividad.

Los dictámenes son los documentos de estudio, análisis e investigación por

excelencia donde debe dejarse constancia del sustento de la intervención, y
es en ellos donde debe buscarse fundamentalmente la razonabilidad de la
ley que se aprueba. Los dictámenes son los instrumentos que justifican la
decisión básica del Congreso al aprobar la ley. Las Comisiones son órganos
no de decisión, pero sí de estudio, y en ellas se trabaja para asegurar la
pertinencia, relevancia, idoneidad y conveniencia de la iniciativa a la luz del
problema de la realidad política que pretende mejorarse, corregirse o
conducirse a un resultado óptimo para la sociedad.

Las Comisiones no cumplen con su razón de ser si sacrifican el estudio en

nombre de la celeridad de la decisión. Su papel es eminente, indispensable
e insustituiblemente reflexivo. Cabría que se dispense del dictamen de
modo que el Pleno pueda tomar conocimiento y votar sobre una proposición
legislativa, pero no cabe que, si se remite la iniciativa a una o más
Comisiones, éstas cumplan su responsabilidad sin sustentar las
conclusiones o recomendaciones que elevan al Pleno. Por esta razón cabe
afirmar que un dictamen sin sustento es un documento carente de validez.
Sin agregación suficiente de valor en el proceso legislativo las Comisiones
no cumplen su función y los pronunciamientos que preparan son
jurídicamente inválidos. El dictamen sin sustento es un documento formal y
jurídicamente viciado de validez.

Caso diverso se configura si existiendo sustento éste de parcial o

defectuoso. El incumplimiento parcial o defectuoso de la obligación de
sustentar la evaluación practicada sobre una propuesta legislativa puede
decidir el reenvío a la Comisión por el Pleno si éste estima que su decisión
requiere mejor evaluación, o puede derivar en la subsanación del vicio de
omisión si opta por prescindir expresamente de las carencias que trae el
dictamen. Si el reenvío se lleva a cabo corresponde a la Comisión suplir el
incumplimiento llenando los vacíos detectados.

Si el Pleno subsana el vicio, la subsanación puede ocurrir mediante el aporte

que pueda realizarse de los aspectos impropiamente estudiados durante la
discusión adecuada de la iniciativa durante en debate en el Pleno; pero tal
subsanación también puede ocurrir, de forma ya sea expresa o tácita, si no
evalúan o consideran centrales o relevantes las omisiones del dictamen.
Naturalmente si la subsanación tiene carácter expreso genera mayor
seguridad y estabilidad en las decisiones parlamentarias, aunque quepa,
ciertamente, discutir si el juicio de subsanación del Congreso basta para que
la decisión sea correcta o válida, o si, a pesar de la determinación, es
impugnable. Pero si no existe conciencia del efecto que el incumplimiento
trae consigo, evidentemente el vicio deja de ser un elemento de invalidez
que se traslada de la Comisión al Pleno y, por lo mismo, hace impugnable ya
no sólo el dictamen sino la propia ley que contiene esas mismas carencias
de sustento crítico.

Según los casos, cabe que si la ausencia de sustento es esencial, y por lo

tanto decisivo, las consecuencias sean más graves que si se tratara sólo de
un error de conceptuación o percepción de la idoneidad o pertinencia de la
ley. La Constitución no avala la existencia de leyes carentes de sustento
para atender las emergencias de la realidad. Avalar la existencia de leyes
infundadas es un perjuicio para la sociedad, y ello no obstante el buen
deseo e intenciones de legisladores que hacen caso omiso a la evaluación
de la pertinencia de la ley para atender una situación social determinada.
Por lo tanto, la inexistencia de sustento exige la responsabilización de
quienes lo omiten, no menos que la impugnación de normas inútiles e
innecesarias o, cuando menos, de existencia cuestionable.

3. De modo análogo es igualmente un elemento objetivo del proceso que

éste cuente con una decisión y acuerdo sobre el requerimiento de
intervención que se presenta con la propuesta normativa. El requerimiento
del titular de la iniciativa debe concluir en una resolución que adopta el
órgano competente para definir sobre su procedencia así como sobre su
contenido.

La decisión en el proceso puede concretarse en el voto del órgano que

conoce la propuesta, o con la determinación de quien conduce el proceso al
amparo de facultades de resolución que le reconoce el Reglamento del
Congreso. En consideración a los diversos procedimientos que integran el
proceso legislativo es sólo natural que desde el inicio de éste hasta su
conclusión con la integración de la ley en el ordenamiento jurídico exista
una diversidad de decisiones y no sólo una. Cada una de estas decisiones
deben producirse observando las reglas de competencia, quórum y forma
regular para que la decisión tenga carácter vinculante y obligue
efectivamente a la institución respecto de las instancias o etapas sucesivas
en la composición de la norma.

Una regla central es que el circuito de decisiones se realice según una

secuencia de carácter sucesivo, y no simultáneo o concurrente. Ello significa
que la norma base es que los procedimientos que integran el proceso
legislativo tienen carácter preclusivo. Y significa, de igual modo, que sólo al
amparo de una previsión procesal excepcional cabe saltar un procedimiento
y la decisión derivada de su desarrollo.

Aún no queda suficientemente claro entre quienes administran los procesos

parlamentarios en general y el proceso legislativo en particular, los efectos
que tienen las abstenciones en la votación. Éstas pueden adoptar varias
modalidades. Una primera forma de abstención es no estar presente en la
sesión, o en el momento en que se realiza una consulta. Una segunda es la
de estar presente en la sesión, o incluso en el acto en que se produce la
consulta, pero se opta por no votar. Y una tercera y última, que consiste en
no votar a favor ni en contra, sino por la abstención. La duda surge sobre el
significado de la abstención. ¿Es en todos estos casos el mismo significado?
¿Cabe deducir o imputar una voluntad de no decisión corporativa, más allá
del solo acto individual de abstenerse? Más allá de toda motivación
personal, desde el sólo punto de vista jurídico es posible adscribir un
significado específico al resultado de la votación. No cabe hacerlo respecto
de la ausencia del representante al acto de votación en la sesión, como no
cabe tampoco hacerlo respecto de la preferencia del congresista de no
votar a pesar de concurrir y estar presente en el acto de la consulta. Lo que
cabe imputar a la voluntad de quienes se abstienen es que prefieren que no
se tome la decisión, ya sea en ese instante o en lo sucesivo.

Esto es, sí es posible predefinir una presunción de voluntad corporativa

resultante de la agregación total de preferencias individuales. Ello significa
que si la mayoría de votantes registra su opción a favor de la abstención
cabe afirmar que la voluntad colectiva es no decidir o no tomar (aún, o para
siempre) una decisión corporativa sobre la materia de la consulta. Sería
pues una típica causa jurídica el reconocer que, cuando la mayoría opta por
la abstención, el objetivo de la mayoría de votantes es preferir que el asunto
no se defina ni a favor ni en contra de su aprobación. Por tanto, el
reconocimiento de un tipo de voluntad efectiva de los votantes que se
abstienen no admite que su opción equivalga a la indiferencia, esto es, a
que les de igual que el resultado de la votación sea a favor o en contra. El
signo específico de la abstención es que no le da igual a los votantes un
sentido u otro, puesto que en ese supuesto habrían expresado su
preferencia por cualquiera de los dos sentidos en los que se encontrara
menos incómoda su elección. La abstención es una toma de posición no a
favor ni en contra sino respecto a no tomar una decisión definitiva sobre el
objeto de la consulta.

Otro es el caso de la indecisión o ausencia de posición respecto de un tema

pendiente de consideración, respecto del cual se omite someterlo a
decisión. La inacción también tiene efectos. Con la diferencia que los
mismos se producen como consecuencia de la expiración de los plazos
dentro de los cuales cabe tomar una decisión. El plazo que define efectos
por antonomasia es el del período constitucional, y en similar medida los
períodos legislativos anuales. La expiración de un período constitucional, sin
acción legislativa que integre una ley al ordenamiento jurídico, tiene como
consecuencia que la propuesta caduca. Para su reactivación la misma
requerirá una solicitud de actualización y, dependiendo de la política que
proponga la Mesa al Consejo Directivo, la misma recuperará vigencia en el
estado en que quedó, se iniciará su trámite como si empezara el proceso, o
se acumulará a una iniciativa de similar contenido presentada en el nuevo
período constitucional. Por lo regular las iniciativas no concluidas dentro de
un período legislativo anual sólo se vuelven a incluir en el estado en que se
encontraban cuando media un pedido de actualización y la situación que
justificó la propuesta de intervención legislativa aún mantiene su vigencia.

Una situación adicional de ausencia de decisión es el retiro de una iniciativa

por su proponente. El retiro, sin embargo, no está exento de dificultades,
toda vez que el inicio de la competencia corporativa del Congreso no es un
acto sujeto a la sola discreción y facultad de un representante. En efecto,
porque el proceso legislativo no tramita asuntos de carácter privado sino
colectivo, y porque tal trámite se realiza ante una entidad que hace suya
una propuesta, no cabe tratar tal propuesta como si el proponente tuviera
discreción absoluta para presentarla y retirarla. Se requiere, por tanto, de
una formalidad, que consiste en validar el pedido por el órgano
representativo y competente para aceptar el retiro, a la vez que comunicar
tal hecho al órgano que estuviera actuando sobre la propuesta al momento
en que se plantea el retiro de la misma.

Vale precisar, en atención al desarrollo del supuesto referido en el párrafo

anterior, que existen casos en los que al retiro de una iniciativa cabe que
otro representante se sustituya en la misma. Este supuesto no debe tratarse
de igual modo independientemente de quién sea el titular de la iniciativa.
No hay problema en tal sustitución cuando el titular es un congresista y otro
lo reemplaza, o cuando se trata de un grupo parlamentario que se sustituye
en el que pretende retirarla. Sí es cuestionable la situación cuando el retiro
lo plantea un titular distinto a un congresista, puesto que no se trata de
pares y puesto que el tratamiento de tal retiro está sujeto a cuestiones de
especialización y competencias propias de los órganos con titularidad
tasada. Obviamente la sustitución pudiera pasar por alto el tipo de
consideraciones relativas a la especialidad, pero precisamente hacerlo es un
acto riesgoso si se toma en cuenta que, el órgano especializado, es quien
mejor posición tiene y quien de mejor información dispone para juzgar sobre
el mantenimiento o no de una iniciativa que él mismo presenta. La
desaprensión respecto del efecto de estos factores en la sustitución
indiscriminada puede ocasionar serias inconveniencias, más allá por
supuesto de los aspectos puramente formales que debieran prever que la
sustitución se realice sólo por un titular de la misma clase que el que
presenta la iniciativa.

Sustraída la materia de la competencia del órgano que conoce una

iniciativa, sin que exista una sustitución válida, la consecuencia es que
concluye el trámite. Tal conclusión se formaliza a través de un decreto, o
declaración escrita por quien conduce el proceso en donde se deja
constancia del trámite y, por lo mismo de la exclusión de todo otro trámite
ulterior.

4. Si el proceso consiste en una sucesión de pasos procedimentales, cada

uno de los cuales tiene razón de ser, fundamentalmente, por el valor
agregado que en cada etapa debe generarse en la cadena de
transformación de una propuesta y con vista del producto final que debe
crear el Congreso, es necesario que las decisiones adoptadas en cada fase o
paso queden inconfundiblemente proclamadas o específicamente
reconocidas. Ese elemento objetivo del acto procesal es la proclamación
de la decisión que un órgano competente toma en el desarrollo del proceso
legislativo.

La proclamación es una forma de declaración formal mediante la cual se

constituye el agotamiento de una etapa, agotada la cual cabe el inicio de la
siguiente si resta aún alguna en la sucesión de etapas, o concluye
definitivamente todo el proceso legislativo en su sede parlamentaria. Dado
que la proclamación no alude únicamente a una forma escrita y
documental, es necesario extender sus alcances a la forma oral cuando las
etapas del proceso tienen tal carácter, como ocurre, en particular, en el
caso de la fase deliberativa del proceso tanto en el Pleno como en las
Comisiones.

Para la validez del acto procesal se requiere que, efectivamente, exista una
decisión qué formalizar, ya sea como suscripción o agotamiento cuyo
resultado se declara, con la que se proclama la conclusión de un
procedimiento en el proceso legislativo, y se requiere igualmente que quien
suscriba y certifique la misma actúe en la oportunidad y con ejercicio de sus
competencias para realizar tal suscripción. Sin decisión material y sin
competencia formal la proclamación escrita (suscripción) u oral, no es
válida. Y sin proclamación válida, naturalmente, el acto procesal no se
perfecciona ni, en principio, surte efectos.

La ausencia de proclamación formal o expresa no es un suceso que cause

iguales efectos en todos y cada uno de los procedimientos que
conceptualmente regulados con la lógica del proceso legislativo. El
procedimiento de deliberación, en Comisiones o en el Pleno, por ejemplo,
que no es objeto de suscripción de ningún documento, carece de la
rigurosidad que sí es posible advertir cuando se atraviesa por el
procedimiento de estudio en Comisiones, o en el de votación. En el caso del
proceso deliberativo el elemento que hace sus veces es la declaración
formal del acto complejo que constituye la conclusión del debate
parlamentario. Si bien existe un momento de inicio del debate y de su
conclusión antes de la consulta y votación, el mismo que es anunciado por
quien preside la sesión y conduce el debate, es frecuente sin embargo que
la formalidad de la proclamación pueda pasar desapercibida, como ocurre
cuando, habiéndose entendido que el asunto ha quedado concluido por la
totalidad de la asamblea, el Pleno o una Comisión se aboca a un tema
distinto. La conclusión tácita no deja de constituir una forma válida de
conclusión y, por lo tanto, habilitante para el inicio válido del paso sucesivo.

Por la razón mencionada en el párrafo precedente es necesario distinguir el

efecto que la ausencia de proclamación causa en los distintos actos
procesales. Y ello por existir procedimientos que son sujetos de un trámite
estricto y formalmente más demandante o exigente. Un caso por
antonomasia es el relativo a la aprobación de la ley por el Congreso o,
durante el procedimiento de promulgación u observación en sede no
parlamentaria, el acto presidencial que procede a la sanción u observación
de la ley aprobada por el Congreso. Estos son actos en los que la formalidad
es esencial para la existencia del acto procesal, a diferencia de los relativos
niveles de flexibilidad con los que se cumplen otros procedimientos en el
proceso legislativo.
En el procedimiento de remisión a Comisiones es igualmente esencial la
formalidad en virtud de la cual se define y constituye la competencia de la
Comisión a la que se asigna la responsabilidad de dictaminar, la misma que
aparece en el decreto que, por encargo del Vicepresidente a cargo de tal
trámite, suscribe el Oficial Mayor del Congreso. En el procedimiento de
admisión la cuestión es más complicada, porque la deliberación que antes
se realizaba en el Pleno, en el trámite de primera lectura, ha sido suprimida.
Tal supresión trae como consecuencia que no existan instrucciones claras
sobre el marco de competencia de la Comisión, instrucciones que podía
ocurrir que se impusieran cuando los proyectos eran objeto de
consideración por el Pleno de una u otra Cámaras hasta el año 1992.

La simplificación y racionalización del proceso legislativo que se produce

desde el año 1993 en general, y desde 1995 en particular, ha alterado el
cauce que solía favorecer el conocimiento del Pleno de las iniciativas no
bien éstas se presentaban en la unidad de Trámite Documentario y se daba
cuenta de ellas en la denominada Primera Hora, o Despacho, durante las
sesiones del Pleno. La supresión de este procedimiento y su reemplazo por
actos que realiza en trámite reservado una de las Vicepresidencias de la
Mesa Directiva, es una situación que disminuye ostensiblemente en calidad
la transparencia del proceso legislativo.

La supuesta eficiencia de este trámite impide la toma en conocimiento del

íntegro de la representación nacional, la misma que se presume ha quedado
adecuadamente cubierta con la comunicación digital de las iniciativas
presentadas a través de la página web o el boletín virtual en que aparece
toda nueva propuesta legislativa arribada al Congreso. Si bien es cierto la
presunción de conocimiento ha quedado normativamente constituida, la
noticia no es efectivamente cumplida ni se ha conseguido crear un
reemplazo adecuado para que se realice ese primer debate mediante el
cual, no sólo existía una forma universal de saber qué proyectos ingresaban
al Congreso, sino, lo que parece más trascendente, cabía fijar posición sobre
implicancias generales de las propuestas presentadas, así como impedir
ocasionalmente la admisión de iniciativas impropias, inconvenientes,
inadecuadas, no reglamentarias, o de dudosa constitucionalidad. Ese
espacio ha desaparecido y, en consecuencia, los niveles de rendimiento del
Congreso han quedado también menoscabados proporcionalmente por tal
medida. En este sentido cabe advertir que los propósitos modernizadores
del proceso legislativo que lidera el movimiento fujimorista en la década de
los 90s parecen haber resultado de dudosa utilidad y, por lo mismo, de
dudoso beneficio para el rendimiento de la institución parlamentaria y
representativa, e ineficientes desde el punto de vista de la gerencia del
proceso legislativo.

5. Un elemento objetivo adicional que otorga validez al acto procesal es la

publicación o comunicación del mismo dentro del proceso.

A nivel general, la publicidad es un requisito esencial para que la ley tenga

carácter vinculante. Sin una comunicación eficaz de su existencia no es
exigible su cumplimiento. De ahí que, si a nivel general se preve su difusión
a través de medios de comunicación masiva, a nivel especial cabe que su
exigibilidad no quede menoscabada si el ámbito o extensión de su
cumplimiento permite suplir la ausencia de publicidad mediante un
mecanismo eficaz de comunicación y circulación del acto, o de la norma,
entre quienes operen su contenido y sean destinatarios de sus efectos.

Más allá de la publicidad como requisito para que la ley tenga carácter
vinculante pleno, los distintos actos procesales que se realizan en el proceso
legislativo vienen afectados por el mismo requisito, aunque en distinto
grado. La publicidad de la ley es indispensable, siendo la única excepción
aquellas normas a las que la Constitución les reconoce rango de ley y que
por su materia no tienen tal carácter aunque sí lo sean por el proceso para
su aprobación que exige un tratamiento particular por órganos legiferantes
según modalidades legislativas de otro modo excluyentes para aprobar una
ley. Pero los procedimientos intraparlamentarios o interorgánicos (esto es,
por ejemplo, los que suponen la concurrencia del gobierno) no
necesariamente requieren similares niveles de publicidad a los que
corresponden a una ley. En los procedimientos intraparlamenarios e
interorgánicos sí se requiere, sin embargo, niveles elementales de difusión y
comunicación entre las partes que se involucran en la responsabilidad de
crear una norma.

Entre los actos procesales, o incluso procedimientos, cuyo carácter

públicamente restringido cabe identificar uno es el trabajo de deliberación
que se realiza en las Comisiones competentes sobre una propuesta
legislativa. De modo similar, entre los actos parlamentarios de contenido
normativo que se expiden, cuyo margen de publicación tiene cierta
restricción puesto que no es exigible su difusión en medios de
comunicación, cabe mencionar los precedentes que interpretan de modo
uniforme y regular los contenidos del Reglamento del Congreso, e incluso
ciertos reglamentos que desarrollan las competencias o la actividad de
determinados órganos parlamentarios.

Si el procedimiento deliberativo que forma parte del proceso legislativo es o

no efectivamente público es necesario definirlo y aclararlo. Si por publicidad
se entiende la presencia del público en las sesiones del Pleno o de las
Comisiones, esa concurrencia tiene carácter dudoso, y la duda es tanto
respecto de si basta la presencia del público para que la deliberación se
entienda celebrada públicamente, como si la misma es igualmente útil en el
Pleno que en las Comisiones legislativas.

¿Por qué es dudoso que el carácter público del procedimiento deliberativo

quede satisfecho con la presencia del público en las sesiones del Pleno o de
las Comisiones?. En primer término, porque la publicidad de las sesiones
supone una relación universal con la población, y no sólo con quienes
incidentalmente tienen la condición temporal de visitantes en las sesiones
del Congreso. La responsabilidad del Congreso en cuanto a la publicidad de
sus debates importa un carácter permanente de cara a toda la sociedad. El
público visitante no permite al Congreso dar por cumplido tal carácter,
precisamente por la volatilidad de su composición. No basta con que en
cada sesión, del Pleno o de las Comisiones, se detecte la presencia de 3, 10,
30 o 100 visitantes, generalmente distintos en cada ocasión. La publicidad
requiere un tratamiento más integrado y eficiente.

Otra perspectiva es la que ofrece la cobertura de las sesiones tanto por los
canales de difusión institucionales, sean televisivos o no. En este caso la
publicidad sí tiene carácter permanente. Los medios de comunicación
empleados sí dan una cobertura general y uniforme a toda la comunidad, y
su cobertura está a disposición de quien quiera que requiera o precise
conocer los procesos y sobre qué debate el Congreso, sean o no de
naturaleza legislativa. Sin embargo, el Congreso muestra su disposición a
cumplir con esa responsabilidad no sólo cuando permite o autoriza la
cobertura por medios de propiedad de terceros, sino, en particular, cuando
se agencia de medios dependientes del propio Congreso para cubrir el
debate legislativo. En la actualidad la cobertura es realizada en el Congreso
por el Canal 95, el mismo cuyo funcionamiento recibe apoyo de la empresa
Telefónica S.A.

De modo similar otra forma de cumplimiento del requisito de publicidad es

la transcripción magnetofónica y digital de las sesiones del Pleno y de las
Comisiones, las mismas que forman parte del Diario de Debates del
Congreso. Sólo las sesiones que no tienen carácter público dejan de ser
transcritas y difundidas en forma impresa, tanto como en forma digital en la
página web del Congreso. Este es un procedimiento que se cumple a cargo
del Congreso aproximadamente a partir del año 1855.

La segunda cuestión es si es o no útil que las sesiones de Comisiones sean

públicas. Esto es, si resulta conveniente a los fines de estudio y
consensuamiento de las Comisiones legislativas que sus trabajos sean
presenciados por el público a través de los medios de comunicación, o que
las discusiones de sus labores sean transcritas y publicadas, sea en los
Diarios de Debates como en la página web. En realidad se trata de dos
temas distintos, que no necesariamente deben evaluarse dentro de la
misma perspectiva. El registro y eventual publicación impresa o digital de
las sesiones no parece constituir un obstáculo para el cumplimiento de las
funciones deliberantes de las Comisiones.

Otra es la situación respecto de la presencia de los medios de

comunicación, donde cabe, una vez más, distinguir entre los medios que
cubren la actividad legislativa que dependen funcionalmente del Congreso,
y aquellos otros que la cubren por interés de empresas periodísticas
particulares. La diferencia es considerable, porque la discusión televisada
ante el canal del Congreso limita los niveles de interferencia periodísticos,
puesto que sólo transmite las ocurrencias de forma directa. La transmisión
que realiza la televisión privada, sin embargo, sí ocasiona cierta
interferencia, en la medida que los congresistas pueden percibir y sentir la
urgencia de decir o actuar en función del mayor o menor impacto que su
posición genere en los periodistas que verifican o testimonian su
participación en la Comisión. La turbulencia en la libertad de acción ante el
periodismo privado es significativamente superior. Por esta misma razón es
que cabe dudar de la conveniencia y utilidad de la publicidad de las
sesiones de Comisiones.

Los congresistas pueden trabajar con mayor espontaneidad y libertad

cuando sólo interactúan con sus pares; la presencia del periodismo tamiza e
incluso sesga el sentido o la forma en que los representantes exponen sus
puntos de vista, si no, además, incluso, el sentido de las posiciones que
adoptan sobre las propuestas legislativas. Si lo que se busca, y la meta que
se impone a las Comisiones legislativas, es que dejen un asunto en
condiciones de poder ser considerado y votado directamente por el Pleno,
previo estudio y consenso entre los representantes de los diversos grupos
parlamentarios, es necesario prever que esa misión se realice rodeadas del
máximo posible de independencia para discutir todas las cuestiones que
fueran técnica y políticamente indispensables. Los medios privados de
comunicación suelen ejercer formas de presión que afectan e influencian en
la libertad de expresión de los representantes. Si de lo que se trata es que
la población conozca cómo es que se adopta una política legislativa o se
define los modos de una particular intervención legislativa en la sociedad,
tal testimonio aparece ya sea en la transmisión directa por la televisión del
Congreso, o por la versión transcrita del registro magnetofónico de las
sesiones en los Diarios de Debates o la versión en la página web del
Congreso.

En cuanto a las exigencias mínimas de publicidad en el procedimiento

deliberativo sí debe mencionarse el requisito de que todo texto y toda
modificación sobre la que deben pronunciarse los órganos parlamentarios
sea conocido por quienes intervienen y a quienes se consultará su voto. No
cabe presumir que el Pleno o las Comisiones den su consentimiento en el
voto respecto de textos que no han sido adecuada y suficientemente
puestos en conocimiento de ellos. Y este aspecto en más de un caso es un
problema de dimensiones peligrosas. Tales dimensiones se observan, en
particular, cuando durante el debate los congresistas proponen alternativas,
las mismas que suelen consultarse con el Presidente de la Comisión o
Ponente del texto sustitutorio. Según la costumbre reciente del Congreso
(esto es, la costumbre que se inicia dentro del período que sucedió al
autogolpe de 1992, y que es parte de la reforma procesal que inicia el
Congreso Constituyente Democrático y continúa el Congreso unicameral
desde 1995), el Presidente o Ponente de la Comisión define las alternativas,
la mayor parte de las veces sin coordinación alguna con los miembros de la
comisión dictaminadora que preside y, sin que su posición conste en un
documento suscrito por el/la, su opinión general es sometida a votación.
Corresponde a quien está a cargo de la conducción del debate que exija el
texto que se lea según como debe quedar el texto de la ley. Esta exigencia
no puede ser suplida con afirmaciones como “al voto el proyecto con las
modificaciones aceptadas o propuestas por el Presidente de la Comisión
dictaminadora”. El carácter flotante y omnicomprensivo de una consulta de
ese estilo es sumamente riesgosa, en particular porque el texto de la ley
que aprueba el Congreso queda a discreción sólo del Presidente de la
Comisión, quien en caso de duda tiene la potestad de decidir sobre qué va o
qué no va en la autógrafa que debe remitirse al Poder Ejecutivo, o
promulgarse, según el caso. Y en otros casos, puede dar lugar igualmente
que, en ausencia del Presidente de la Comisión, el texto a incluir en la
autógrafa sea definido por el personal del servicio parlamentario o, en el
mejor de los casos, por el Presidente del Congreso si se le consulta sobre
cómo debe quedar la autógrafa.

El propósito y objetivo es no dejar lugar a dudas sobre cuál es la voluntad

de la asamblea. Este propósito y objetivo no puede darse por alcanzado con
la diversidad de sellos y rúbricas del personal del servicio parlamentario que
asume responsabilidad por la autógrafa. El personal no puede sustituir la
voluntad del Pleno. Son los congresistas a quienes corresponde la
responsabilidad en la aprobación de las leyes y en los votos que emiten. Si
en nombre de la celeridad son ellos quienes consienten en costumbres que
los priva de información capital para conocer sobre qué votan, es a ellos a
quienes debe exigirse responsabilidad por los desaciertos.
El asesoramiento y apoyo que ofrece el servicio tiene únicamente carácter
subsidiario. El único notario de la voluntad del Congreso es el Presidente del
Congreso y los congresistas que, por su condición de miembros de la Mesa
Directiva, suscriben la autógrafa. Por esta razón, es de interés del
Presidente del Congreso y del íntegro de su Mesa Directiva que la
conducción del debate y votaciones se realice evitando los riesgos,
amenazas y peligros que se derivan de no generar el espacio básico y
mínimo para evitar las ambigüedades en el texto. Hasta 1992 el
procedimiento regular consistía en exigir que el Presidente de la Comisión
prepare el texto escrito que debiera leerse públicamente o, si fuera el caso,
repartirse entre los congresistas presentes al momento de la votación. La
asamblea debe votar sobre la base de un conocimiento cierto y verificable
del texto de la ley que se aprueba. No sobre la imputación de un
entendimiento difícil de suponer que existe. No puede exigirse
responsabilidad sino sobre lo que se hace con conciencia de sus alcances. Si
los congresistas toleran y no reclaman por la ambigüedad con la que se
consulta sus votos ellos mismos resultan actuando de forma negligente por
avalar resultados inciertos. La participación en el debate y votaciones del
Congreso supone y no niega el conocimiento que deben tener de las reglas
aplicables a su participación en los procesos parlamentarios. Ellos las
aprueban, ellos las aplican, ellos deben exigir su cumplimiento, y a ellos se
les debe demandar también cualquier falla o error derivados de error o falla
en el proceso legislativo. Quien conduce el debate debe prever el efecto que
la ambigüedad y la incertidumbre es capaz de traer en la legislación que
aprueba en el Congreso; por eso es parte de sus deberes pedir que todo
asunto a consultar conste por escrito y sea públicamente leído para
conocimiento de toda la asamblea, así ello represente signos de impaciencia
e impopularidad entre sus colegas

9.2 Presupuestos y requisitos en el desarrollo del proceso

Los presupuestos procesales son designados igualmente como los requisitos

específicos del acto procesal que deben preceder y, por lo tanto, son
anteriores al acto mismo. Los alemanes les llaman Voraussetzung o
presuposiciones, esto es, esos requisitos que deben pre-existir como
supuestos anteriores o dados para tener eficacia el acto. Se los llama
presupuestos en razón del poder que tiene una circunstancia determinada
que permita vincular su ocurrencia al acto que pretende vincularse con
dicha circunstancia o evento, cuya ocurrencia durante el desenvolvimiento
del proceso es necesaria para que opere el vínculo y, por lo mismo, para
causar efectos jurídicos. Pero además los presupuestos son considerados o
concebidos como requisitos de carácter constitutivo del acto, es decir, son
los que determinan y de los que depende que el acto legislativo pueda
conformarse, existir y perfeccionarse.

En los acápites siguientes se presentan tanto las presuposiciones o

requisitos que pre-existen externamente al acto, tanto como los requisitos
en su sentido propiamente constitutivo. A los primeros se los expone en
tanto aspectos necesarios para que el proceso legislativo se inicie y se
desarrolle; a los segundos en tanto exigencias para que el acto procesal
legislativo pueda existir y perfeccionarse válidamente. Como podrá
apreciarse, existen espacios compartidos e incluso superpuestos entre los
presupuestos y los requisitos. La variación entre unos y otros es
principalmente analítica y preferimos repetir en dos espacios distintos la
ocurrencia de manera que pueda así enfatizarse tanto la capacidad jurígena
del proceso como la de la validez del acto.

Es importante dejar advertido, adicionalmente, que la revisión de los

presupuestos y requisitos que se presenta en seguida tiene carácter básico
y general, y que el análisis de los mismos relativos a los procedimientos
específicos requiere un examen distinto en otro espacio. El propósito es
plantear esos presupuestos y requisitos fundamentales que deben servir
para el procesamiento global en todo el proceso, no esos presupuestos y
requisitos específicos y esenciales de cada uno de los distintos
procedimientos o etapas del proceso legislativo.

9.2.1 Presupuestos del desarrollo del proceso legislativo

Dentro de la primera definición y concepto de presupuesto, a diferencia de

los elementos, los presupuestos están directamente referidos al carácter
jurígeno, pero no de la creación de los actos sino de la posibilidad de que
surta efecto el acto procesal cumplido. De la presencia o no de tales
circunstancias o eventos depende la eficacia del acto a realizarse en el
curso de un procedimiento. Los presupuestos por lo tanto son circunstancias
anteriores que preceden y de las que depende la eficacia del acto procesal
en el proceso legislativo. Los presupuestos acondicionan o enmarcan una
relación entre la legitimación, la forma, la causa, la voluntad procesal, el
lugar y el tiempo que precondicionan y de cuya pre-existencia depende la
eficacia del acto procesal.

Si el proceso es una sucesión de fases entre el inicio de una pretensión y la

obtención de un resultado distinto al que existió antes de la presentación de
la pretensión, cada una de esas fases tiene su razón de ser en la cadena
sucesiva de acciones procesales en la preparación de la decisión final. Si el
producto final importa un resultado legislativo colectivo de la institución
parlamentaria, y para que el mismo exista es indispensable su preparación,
lo que justifica la existencia de cada fase son los sucesivos niveles de
agregación y transformación de que es objeto la propuesta con la que se
inicia el proceso legislativo. Si bien desde algún punto de vista pudiera
considerarse que no todas las fases son necesarias para la obtención del
resultado, si éste debe reunir ciertas condiciones materiales de calidad, y si
existen pautas formales de carácter normativo que estandarizan la finalidad
política de la ley, el proceso exige que se conciba cada una de las sucesivas
etapas de transformación como indispensables.

A título de ejemplo grueso y genérico puede citarse un par de casos en los

que cabe advertir la dispensabilidad o no de los presupuestos. Puede
revisarse el caso de la doble votación, y el del dictamen de Comisiones.

En cuanto al requisito de la doble votación para tener por aprobada una ley,
su razón de ser es la de compensar tanto las insuficiencias del régimen
unicameral, como la supresión del trámite de primera lectura (esto es, el
conocimiento preliminar que tiene el Congreso de la política legislativa
propuesta, y respecto de lo cual se pronuncia admitiendo la propuesta a
trámite y derivándola a las Comisiones encargadas de dictaminarla).
Cuando se establece la regla de que las leyes deben ser aprobadas
íntegramente y en su totalidad dos veces con el mismo texto por la misma
asamblea, el objetivo fijado es favorecer (y forzar o imponer) un proceso
colectivo de toma de decisión que facilite la reflexión y evitar la
precipitación y la improvisación en la fijación de políticas de intervención
legislativa en la sociedad, y por eso precisamente un proceso también
capaz de dar mayores garantías a la república de que la representación
actúa con mayor consistencia y compromiso durante el ejercicio de la
facultad legislativa que se desempeña por cuenta y en interés de la
comunidad.

La pregunta, a la luz de la finalidad buscada, es, si cabe prescindir de este

paso en el proceso sin que se perjudique el principio y los valores cuya
materialización aspiraba a alcanzar la norma procesal que se aprueba como
garantía para mejorar la calidad de la legislación aprobada. ¿Cabe que las
leyes se aprueben obviando la racionalidad que condujo a su inclusión como
un requisito para su aprobación, y ello no obstante el reconocimiento de la
excepción que facultativamente puede emplear el Pleno, o la Junta de
Portavoces, para dispensar de segunda votación la aprobación de las leyes?
En otras palabras, ¿qué tan perentoria, o necesaria, es la exigencia de doble
votación para que las leyes sean adecuadamente aprobadas por el
Congreso de forma que cuenten con estándares de calidad en beneficio de
la comunidad, su desarrollo y la solución de problemas que a ella la
afectan?

La pregunta asume que existe la facultad de dispensar de segunda votación

la aprobación de los proyectos de ley. La razón de ser de dicha facultad
estriba en que deben existir situaciones en las que es razonable y
conveniente que prospere una ley sin requerir de segunda votación. En
buena cuenta la fijación de una regla se da cuando se entiende que la
misma debe regular de modo uniforme la diversidad de los casos sobre cuya
ocurrencia se fija. La excepción, a su vez, constituye un supuesto que abre
la regla a situaciones atípicas en las que es dable que la regla general no
sea de aplicación. El principio, en consecuencia, es que, salvo determinadas
situaciones extraordinarias, en todos los casos conocidos por el Congreso
las leyes deben ser aprobadas en dos votaciones y no sólo una.

Ahora bien, cuando las circunstancias se invierten y ocurre que la facultad

de exceptuar se usa con tal frecuencia que deja de existir y, en
consecuencia, de tener vigencia la norma general, la pregunta sobre la
necesidad de tal regla general lleva a sospechar que el órgano que
conceptúa y aprueba las situaciones extraordinarias en las que se exceptúa
su cumplimiento, no usa la discreción y facultad que se le reconoce de
conformidad con el principio en mérito del cual se creyó necesario crear la
regla general de la doble votación como requisito de calidad para que una
ley sea aprobada. Si la excepción es la regla, la regla se convierte en
excepción; y si la regla sólo se aplica excepcionalmente debe cuestionarse
si es en efecto necesaria, y dudar del carácter perentorio con que se
formula y recoge en el Reglamento del Congreso con carácter general.

Si bien es cierto la regla de la doble votación no tiene carácter perentorio y,

por lo mismo, no cancela ni extingue la facultad de proseguir con el proceso
legislativo en quien toma la decisión, si optara por dispensarlo o no usarlo,
no deja de ser cierto que prescindir del período entre una votación y otra,
así como privarse del debate conexo en la segunda instancia antes de
consultar el voto de los representantes, sí configura una debilidad en el
proceso de legitimación de las decisiones de la asamblea. Es que omitir la
segunda votación de modos tan generalizados y recurrentes es una manera
de significar que ya no hay más necesidad de pensar más los asuntos que
contienen toda propuesta legislativa dispensada de segunda votación. Se
trataría de una forma de simplificar y recortar las exigencias para que la
voluntad legislativa se perfeccione con las exigencias que permitirían
minimizar el error del legislador y, en consecuencia, el eventual daño que
pudiera causarse a la comunidad con la aprobación precipitada de una ley.

En términos prácticos equivaldría al desuso de la segunda Cámara en un

régimen bicameral, con el argumento de que la primera Cámara ya cuenta
con el consenso y conformidad de los grupos parlamentario allí presentes. Si
la segunda votación simula la segunda Cámara en un régimen unicameral,
la responsabilidad de garantizar niveles de certeza legislativa son más altos,
porque debe realizarse el esfuerzo de simular que el mismo asunto no ha
sido ya examinado por los representantes. Esa es la naturaleza del
presupuesto. Antes de aprobar una ley se requiere el debate en dos niveles
o instancias, como si cada una de ellas no hubiera antes conocido la materia
sujeta a su consulta. Esa simulación es lo que suele pasarse por alto, porque
como ambas instancias están integradas por el mismo cuerpo legislativo sus
miembros se representan como un paso ocioso el suspender la decisión final
durante el período que media entre un debate y el siguiente.

La segunda votación es semejante al trámite de reconsideración, que en el

proceso administrativo se procesa ante el mismo órgano, aunque con el
requisito de presentación de pruebas o hechos adicionales a los exhibidos
en la primera ocasión. Como para la segunda votación no se exigen tales
pruebas ni hechos adicionales, la asamblea presume que no se presentarán
circunstancias adicionales a las que se conocieron cuando se resuelve la
propuesta en la primera oportunidad. Sin embargo, se pasa por alto que en
los procedimientos administrativos los asuntos no quedan definitivamente
resueltos sino cuando expiran los plazos para la impugnación de las
decisiones tomadas antes de generarse la opción para la decisión en
primera instancia. De ahí la importancia que se releve el requisito del plazo
para la realización de la segunda votación. El plazo es el tiempo que debe
transcurrir antes de contar con una decisión firme o definitiva. Sin ese plazo
se precluye una dimensión importante que debe garantizar el proceso. Esa
finalidad incumplible con la tendencia a obviar la segunda votación de
manera tan frecuente y generalizada es la que se anula, y por lo mismo la
que niega la razón de ser del requisito de la doble votación. El abuso de la
facultad de dispensa equivale, en casos como éstos, a un uso impropio de la
capacidad discrecional que se le reconoce a la asamblea, por lo que es
necesario revisar tales prácticas de forma que se tome debida conciencia
sobre la tendencia a obviar la segunda votación. No basta lo elevado del
número de votos que respalden una iniciativa, porque así todas las
decisiones se tomaran por unanimidad la solidez del acuerdo no impide que
durante el plazo no sobrevenga algún aspecto insatisfactoria o
insuficientemente examinado, o que surjan datos, hechos o evaluaciones
distintas a las logradas hasta la conclusión de la primera votación.
Otro caso es el trámite de Comisiones. La finalidad del procedimiento de
estudio y deliberación plural en las Comisiones es que la propuesta sea
revisada en su viabilidad material, técnica y legal. Sin embargo, se da el
caso que existen iniciativas cuya dispensa de estudio y debate por las
Comisiones se solicita y acuerda, de forma que el Pleno pueda conocer el
proyecto prescindiendo del procedimiento de acopio de información
material, técnica y legal, y su correspondiente evaluación y deliberación. Lo
regular es que, para garantizar precisamente la idoneidad, oportunidad,
confiabilidad y pertinencia de la intervención legislativa el estándar exija
que la ley sea estudiada y consensuada por los representantes de los
grupos parlamentarios presentes en las Comisiones competentes, y
tampoco no de cualquier forma sino según las metodologías y formatos de
análisis vigentes y exigibles en el procedimiento de investigación y análisis.
En principio, por ello, debiera considerarse como un presupuesto para la
aprobación de leyes que éstas sean objeto de estudio y consensuamiento
en las Comisiones, entre los grupos parlamentarios representados en ellas.

La ley presupone como requisito de su calidad que sea previamente

evaluada con detenimiento por las Comisiones encargadas y competentes.
Omitir este presupuesto importa una manera de desconocer la calidad de la
ley sobre la que prestará su aprobación el Pleno de la representación
nacional. No porque se trate del incumplimiento de una formalidad, toda vez
que la Constitución y el Reglamento del Congreso admiten la validez de la
consulta sobre la dispensa del trámite de Comisiones, sino porque la
consecuencia del otorgamiento y consentimiento respecto de la dispensa
traerá como resultado niveles significativos de cuestionabilidad o duda
respecto de la calidad, pertinencia e idoneidad de la intervención que
adopte el Congreso. La razón de ser del estándar de calidad que consiste en
la previsión del estudio por las Comisiones es garantizar de modo general y
uniforme mínimos que acerquen la ley a expectativas de calidad; si se obvia
el estándar desconociéndose su función en el proceso legislativo, la
consecuencia es que se eliminan los dispositivos adoptados como previsión
para proteger material, técnica y legalmente a la sociedad en relación con
la intervención legislativa que apruebe el Congreso.

Una variante de la dispensa de Comisiones es el carácter de los

presupuestos en la dispensabilidad o no del dictamen de una Comisión. La
dispensa de Comisión ocurre antes que un asunto se remita a estos
órganos. La dispensa de dictamen tiene lugar cuando la propuesta ya fue
remitida a las Comisiones, y estando bajo su competencia se levanta la
misma. Si bien existe la regla de que los dictámenes son indispensables, y
en casos particulares el precepto de que algunos dictámenes son
obligatorios como ocurre en el caso de control de la legislación delegada
(Artículo 90, inciso c) del Reglamento del Congreso), debe entenderse que,
salvo los casos en los que se prevé la obligatoriedad señalada, el envío a
Comisiones o la elaboración de los dictámenes sí pueden dispensarse, ya
sea por la Junta de Portavoces o por el propio Pleno del Congreso. El
presupuesto importa la circunstancia de que para que el Pleno esté en
capacidad de aprobar una ley, se requiere previamente la evaluación,
estudio, deliberación y consensuamiento entre los grupos parlamentarios al
interior de las Comisiones dictaminadoras. Por lo tanto, el Pleno no contaría
con la necesaria capacidad informativa y cognoscitiva si antes no queda
trabajado o preparado el texto sobre el cual debe pronunciarse.
El trabajo de las Comisiones habilita, en principio, las competencias
materiales de conocimiento del Pleno, y los dictámenes son instrumentos
que gerencian mejor el proceso legislativo. La legislación es un producto del
Congreso y quienes lo preparan por encargo del Pleno tienen a su cargo
transformar una propuesta en una decisión de contenido normativo
asegurándole la información y evaluación indispensable para que la la
legislación se encuentre debidamente sustentada. Entre la propuesta y el
resultado se lleva a cabo una tarea de evaluación a cargo de las Comisiones
dictaminadoras que empieza por la consideración de la realidad social en la
que se advierte un perfil problemático, realidad que luego de comprendida
debe facilitar que se defina si la alternativa de la intervención legislativa es
la vía social y políticamente más efectiva para dar solución al problema
identificado, descrito y explicado por los proponentes.

Como en el caso de la segunda votación, el procedimiento de estudio que se

realiza en las Comisiones tampoco tiene carácter perentorio. No es un paso
que extinga o caduque el proceso en caso de incumplimiento de su
ocurrencia. Sin embargo, también como en el caso de la segunda votación,
se trata de un presupuesto de naturaleza necesaria para la optimización de
resultados efectivos para la sociedad. A ello mismo obedecería que la
representación parlamentaria no abuse de la dispensa de Comisiones o de
dictamen con niveles similares de frecuencia. En la historia del Congreso
peruano la regla clásica para la dispensa del estudio que realizan las
Comisiones ha sido que la dispensa se pide u otorga según la “urgencia y
factibilidad de la resolución”, lo cual significa que cabe prescindir del
dictamen de las Comisiones en situaciones imprevistas, fortuitas o de fuerza
mayor fundadas en la urgencia, pero también cuando se enuncie la
pretensión de dispensa al amparo de la supuesta factibilidad de aprobar la
ley sin necesidad del espacio de acopio de información, estudio y análisis
que corresponde realizar a las Comisiones.

Si el pedido de dispensa se funda en la urgencia, ello significa que cabe

aprobar leyes no obstante no sea convincente la factibilidad de la resolución
del Congreso. Pero si el pedido se basa no en la urgencia de la aprobación
de la ley, sino sólo en la supuesta factibilidad de su adopción, la cuestión es
mucho más complicada. La razón es que argumentar que una ley es factible
equivale a un acto de confianza, porque exige que se crea que lo es sólo a
partir de la declaración de quien pretende que ello sea así. La factibilidad,
en particular en los casos en que no se trata de situaciones de urgencia,
fortuitas o de fuerza mayor, debe resultar de un juicio en el que es posible
un nivel mínimo de convencimiento que resulte del examen realizado sobre
la realidad a la que se va a afectar. La consecuencia será que invocar la
causal de factibilidad como sustento para obviar el estudio de Comisiones
no es convincente como criterio para eximir de estudio una propuesta de
legislación. Si ello es así resultaría que el único criterio al que apelar para
exonerar el estudio de los proyectos de ley por una Comisión es el de la
urgencia. En este supuesto también, parece evidente que el número de
urgencias no debe ser tan frecuente que deje sin sentido la regla general
que prevé el estudio como un presupuesto que constituye el acto legislativo
del Congreso. Si todo fuera urgente, en realidad nada lo es. Y, por lo mismo,
la regla carecería de razón para existir por desuso e inaplicación de su
previsión reglamentaria.
 9.2.2 Requisitos del acto procesal

Dijimos que existía también otro concepto de presupuesto, más usualmente

designado y conocido como requisitos, cuya finalidad es actuar como
carácter constitutivo del acto y, por lo tanto, son los que determinan y de
los que depende que el acto pueda conformarse, existir y perfeccionarse.
Tales conformación, existencia y perfeccionamiento son predefinidos por la
naturaleza y además regularmente establecidos como condiciones a
cumplirse para que el acto nazca y surta efectos. El cumplimiento fáctico y
objetivo de los requisitos no define propiamente que el acto cause efectos
jurídicos, aunque cabe que en algunas circunstancias al mismo supuesto de
hecho le corresponda la calidad de presupuesto del desarrollo del proceso a
la vez que la de requisito del acto procesal.

Los requisitos, según esta concepción, son circunstancias que afectan la

propiedad jurídica con la que se actúa y cumple un papel en el desarrollo y
procesamiento de una propuesta de legislación. El cumplimiento de tales
requisitos habilita el acto legislativo, y genera su constitución y
perfeccionamiento de modo regular en el ejercicio de la función legislativa.
La definición de los requisitos es lo que permite identificar a los actos
reconocibles como útiles para causar efectos y tener fuerza vinculante. No
cualquier acto realizado por representantes en el Congreso es
procesalmente válido ni tiene fuerza para obligar a los actores y órganos
competentes en el proceso legislativo. Los requisitos son las vallas que
miden si se reconoce o no como un acto susceptible de componer o
desarrollar el proceso.

La identificación de los requisitos es parte del modelo que estructura y

encarrila el ejercicio de la función legislativa. Tutelar normativamente el
trámite de la pretensión de acción legislativa supone la definición del
impulso o freno del proceso a cargo de los actores, sean los interesados en
que la propuesta prospere, como en los órganos responsables de que el
proceso de consideración y toma de decisiones se cumpla dentro de los
plazos y procedimientos reconocidos. De ahí que no sea apropiada la
interferencia de quienes no tienen las posiciones procesales reconocidas
como agentes propulsores del proceso. La acción procesal por tanto
depende de la gestión de quienes accionan para que el proceso se inicie y
prospere, como de quienes deben impulsarlo o frenarlo hasta la definición
de la acción legislativa que concluya en una decisión colectiva respecto de
la propuesta con la que se acciona ante el Congreso.

A continuación se refieren los requisitos que estructuran el proceso durante

su desarrollo hasta la conclusión del acto legislativo que termina en la
existencia válida de una ley de la república. Estos requisitos se relacionan
con el papel del actor en el proceso, con el objeto que causa idónea y
calificadamente la generación del acto legislativo, y con la posición o
situación del actor en relación con el acto legislativo procesado en sede
parlamentaria. Los requisitos cuya naturaleza se examinarán son la
competencia y legitimación; la causa y la voluntad; y el lugar y tiempo, en
que se realizan los actos que desarrollan el proceso legislativo.
Requisito de competencia y legitimación para realizar el acto

1. El primer requisito que cabe examinar es el relativo a la competencia

del actor y a su legitimación a partir de la posición procesal que tiene
respecto del acto procesal en que participa. La competencia supone el
reconocimiento de la idoneidad de los actores para actuar en el proceso
legislativo. La legitimación, en su caso, se refiere a la idoneidad de los
actores respecto a la posición que desempeñan en el proceso legislativo.

El proceso legislativo y la diversidad de procedimientos sucesivos en que

éste se articula o las variantes o modalidades que adopta, exigen la
calificación de los sujetos que lo incoan, impulsan, orientan o definen. Las
partes en el proceso legislativo, a lo que se ha llamado los elementos
subjetivos en la composición del proceso, están calificados para actuar sólo
según un punto, momento u oportunidad definidos en la cadena de
transformación y valoración de una propuesta legislativa. El valor de una
decisión legislativa está ordenado de acuerdo a la previsión que los diversos
agentes tienen en el proceso de transformación de una iniciativa.

Para que el proceso se componga, desarrolle y transforme exitosamente

una propuesta en una decisión exitosa y eficaz para el destinatario de la
medida legislativa, existe un flujo de acciones que los actores deben
ejecutar. Sin embargo, no todos los actores pueden realizar cualquier
actividad estimen como valiosa, ni si la actividad estuviera prevista y
reconocida como valiosa podrían realizarla en cualquier momento en la
cadena procesal. Sólo las actividades definidas y reconocidas por la norma
procesal pueden ser realizadas por una parte en el flujo o proceso
legislativo, pero, además, no todo actor o parte en el proceso, sea
proveedor, gestor o promotor en el proceso tiene discreción de intervenir en
cualquier momento. El proceso está ordenado según categorías de
competencias de acuerdo al procedimiento dentro del que se desarrolla la
transformación de una propuesta legislativa.

Según que las competencias se hayan fijado o reservado para un proveedor,

gestor o promotor determinado, o que se prevea su intervención en un
momento del proceso, o de acuerdo a una específica modalidad
preestablecida, la participación tendrá carácter válido y eficaz o, por el
contrario, tendrá carácter espurio. El incumplimiento de las reglas de
participación puede dar lugar a la invalidez de la actividad desplegada, y
ello no obstante la mejor intención o propósito de colaboración para que el
producto legislativo contenga el mejor nivel o calidad de valor.

Los procesos existen porque se espera que un insumo o iniciativa genere un

mayor y mejor valor social y político luego de concluida la cadena de
transformación de dicho recurso en un producto cualitativamente distinto.
Quienes participan realizan los tipos y frecuencias de actividades según
patrones de desempeño, modelos de roles, y reglas de toma de decisión
previamente normados, según el diseño que mejor se adapta para alcanzar
la finalidad y meta del proceso con el mayor nivel de efectividad posible. El
sentido del proceso es la garantía para que el mayor valor se alcance. Los
distintos eslabones están pensados para agregar cuotas sucesivas de valor
de acuerdo al tipo de participación. El tipo de participación se piensa según
la competitividad de los órganos o puestos legislativos. Los roles que se les
asigna se prevén de acuerdo al tipo de aporte esperado en cada etapa del
flujo.

La ley obedece a una finalidad y a una lógica de desarrollo. Es según tal

finalidad y tal lógica que se diseña la competencia y legitimidad de los
actores en el proceso legislativo. El esfuerzo de la totalidad de actores
consiste en hacer rendir todo el proceso de acuerdo a los estándares de
normalidad. Si la actuación de los actores del proceso legislativo se ajusta al
diseño del proceso la cadena de valor que dicho proceso asegura será tan
fuerte como el efectivo desempeño de cada actor en cada eslabón.

De ahí la importancia de realizar cada actividad en el proceso legislativo de

acuerdo a las reglas de competencia que el proceso prevé y reserva. Ese es
el sentido material detrás del principio constitucional del llamado due
process of law, o la regla del debido proceso. Los procesos existen y deben
observarse y respetarse en razón de la finalidad y metas políticas que
permiten alcanzar. Es la finalidad la que los constituye y la que les da la
razón a la definición de sus etapas. Los procesos son el cómo deben
alcanzarse esas finalidades y metas políticas. Los actores están compelidos
a seguir y respetar los procesos porque no cualquier medio ni forma es
reconocida como apropiada para llegar a la finalidad políticamente buscada
o deseada. Apartarse del proceso desconociéndolo o aplicándolo
inapropiadamente no son faltas de carácter accesorio sino sustantivo. Las
formas procesales son consecuencia de la voluntad de hacer y alcanzar
objetivos según la manera considerada cómo constitucionalmente más
efectiva.

Por eso no es cuestión de exigir que el proceso se cumpla sólo y únicamente

porque existe una norma que dice que es obligatorio respetar el proceso.
Esa es la parte formal de la exigencia de cumplimiento del proceso. Pero la
parte formal sólo tiene sentido porque los procesos están pensados para
alcanzar una finalidad política que el diseño del proceso tiene asignado
alcanzar. Y de ahí también que resulte cuestionable el mero y formal
cumplimiento de las reglas del proceso independientemente de la finalidad
que los actores del proceso legislativo deben alcanzar con dicho proceso.

De modo recíproco, y porque son la finalidad y las metas las que justifican y
constituyen el proceso, es correcto asumir y esperar que si, con una
modalidad procesal diversa a la normal o regular, cabe cumplir mejor con la
finalidad política en virtud de la cual se ha diseñado el flujo procesal, tal
excepción no supone una vulneración efectiva del principio del debido
proceso. Eso es lo que no hay que perder de vista: las reglas procesales no
tienen valor independientemente de las decisiones que se toman para
alcanzar resultados políticos, ni de la capacidad con la que la acción
procesal genera el valor político esperado. El proceso por el proceso es un
bien político valioso sólo en cuanto su observancia se relaciona de forma
indesligable de la finalidad que la cadena procesal y cada uno de sus
eslabones garantizan para la república. Proceso sin razón, y sin relación con
su finalidad, es un patrón vacío, arbitrario y políticamente inútil. En
cualquier caso el proceso debe quedar afirmado por, desde y para la
finalidad política cuyo resultado debe alcanzar el parlamento. Y tal finalidad
es siempre potestad de la representación el definirla, pero tal definición
depende del valor y compatibilidad que debe mantener con los principios
constitucionales a los que debe mantener fidelidad la comunidad política en
general y la representación parlamentaria en especial.

Con las puntualizaciones anteriores cabe comprender mejor por qué la

finalidad del proceso es la que, en primer lugar, define el diseño de la
estructura y funciones procesales; en segundo lugar, orienta y predetermina
el sentido de la composición práctica de cada proceso legislativo en
concreto; y, en tercer lugar, fija y condiciona las oportunidades de acceso y
participación procesal de acuerdo a los roles o a la diversidad de posiciones
que forman parte del diseño, presupuestos y estructura del proceso. Ningún
acto procesal supone la legitimación del actor o de la acción, ni la
realización de actividades procesales, independientemente del valor que
tiene la finalidad de alcanzar el proceso. Todo acto, toda acción y toda
actividad se producen y son efectivas porque en cada uno y en cada una se
materializa, se cumple y se alcanza el valor que el proceso ofrece al sistema
político. El apartamiento de tal valor determina la cuestionabilidad de la
actividad verificada en el curso del proceso.

La legitimación de los actores en el proceso legislativo obedece al papel o

posición que tiene quien actúa según el reconocimiento normativo para
iniciar o impulsar el proceso legislativo. Es el cumplimiento de los roles y
funciones esperados lo que genera el reconocimiento de la legitimidad. Sin
legitimidad los actos procesales carecen de reconocimiento.

Entre los casos que cabe referir como límites de legitimación se incluye las
restricciones que fija el Artículo 79 de la Constitución, el mismo que estipula
la falta de competencia de los representantes para presentar iniciativas que
generen gasto público, así como las relativas a la aprobación de tributos con
fines predeterminados. Una y otra materias se las reserva
constitucionalmente indicando que sólo el gobierno tiene iniciativa. De
ocurrir que un congresista presentara iniciativas que contradijeran la
cláusula de competencia, las mismas estarían afectadas con una falta
insubsanable, en razón de lo cual cabe que fueran calificadas como
improcedentes, ya sea por las Comisiones o por el Pleno. Cuando en el
proceso que rigió hasta el año 1992 las proposiciones eran examinadas por
el Pleno en primera lectura la improcedencia podía ser declarada en esa
etapa, evitando así derivarlas a una Comisión. Actualmente la capacidad
para declarar la improcedencia antes de que la iniciativa llegue a Comisión
no existe. Por ello existe un recargo competencial a nivel de las Comisiones,
las mismas que se convierten en instancia de análisis de admisibilidad,
procedibilidad y de fondo. Obviamente un arreglo de esta especie no aligera
sino que entorpece la misión de estos órganos, los mismos que dejan de
especializarse en temática materialmente específica para abordar
cuestiones relativas a las competencias de los titulares de la iniciativa.

Otras materias que igualmente quedan excluidas de competencia son las

que se encuentran en la categoría de materia reservada reglamentaria;
esto es, las que el Reglamento del Congreso enuncia como contenidos
normativos sobre los cuales algún actor del proceso legislativo no tiene
facultad para introducir una propuesta normativa ante el Congreso. De
forma natural cabe deducir, por ejemplo, que el Presidente de la República
podría presentar proyectos relativos a niveles específicos de autonomía del
Congreso, como podría serlo, por ejemplo, respecto de la modificación del
Reglamento del Congreso (queda en la categoría de lo discutible si podría
hacerlo en cuanto el Reglamento desarrolle materias propias de
competencias legislativas constitucionales del Presidente de la República, o
de la organización de sus atribuciones en relación con el Congreso). En el
mismo marco de los requisitos en materia competencial el Presidente de la
República no puede celebrar tratados sobre materias relativas a la defensa
nacional; la soberanía, dominio e integridad del territorio nacional; los
derechos humanos; o sobre obligaciones financieras del Estado.

De manera similar carece de legitimidad el Congreso para proponer

aspectos normativos o directivos en relación con potestades de
discrecionalidad expresamente reconocida en la Constitución al Presidente
de la República; este es el caso de las propuestas de presupuesto general
de la república, la cuenta general, otorgamiento de facultades legislativas, u
otras como las relativas a la designación del Presidente del Banco Central
de Reserva o del Contralor General, el permiso para viajar fuera del
territorio nacional, o la autorización para el ingreso de tropas extranjeras.

Pero las reglas sobre requisitos de legitimación o competencia no se aplican

únicamente a la fase de inicio del proceso legislativo. Una Comisión que se
aboca desaprensiva o desavisadamente al estudio de una iniciativa, no
obstante no haberle sido remitida para su estudio, o a pesar de haberle
asignado su estudio a otras Comisiones, o aún cuando se la hubiera
dispensado de estudiar la iniciativa luego de haberle sido anteriormente
remitida para su estudio, carece de legitimidad para producir actos
procesales de carácter vinculante en el proceso legislativo. Sus debates y
sus dictámenes, por lo tanto, no son reconocibles por el Pleno ni forman
parte del expediente de la ley. En cualquier caso, cualquier acto oficioso
como el que realiza una Comisión que discute una iniciativa sin estar en la
posición reglamentaria para asumir competencia no tiene poder de vincular
con su dictamen al Pleno. En el mejor de los casos cabría escuchar la
opinión de sus voceros en igualdad de condiciones que las que se reconoce
a cualquier congresista, sin contar con las facultades reglamentarias
reservadas para las Comisiones competentes. Se trataría de opiniones
válidas sólo en la medida en que quienes las formulan son congresistas
competentes para intervenir durante el debate legislativo; no en cuanto se
trate de un órgano consultor del Pleno cuya opinión haya sido requerida.

Y como en el caso de la fase de estudio, de modo similar, el Presidente de la

República no está legitimado para observar, y por lo tanto, incurriría en el
incumplimiento de un requisito procesal en el acto en que ello ocurre si,
dentro del procedimiento de integración de la ley al ordenamiento jurídico,
se tomara la facultad de observar una ley de reforma constitucional. La
Constitución no sólo no permite, en el segundo párrafo del Artículo 206, sino
que prevé expresamente la prohibición de que el Presidente de la República
pueda observar una ley de reforma constitucional. En consecuencia, si en el
proceso de promulgación el Presidente de la República desconociera la
limitación que la Constitución le fija, sus observaciones carecerían de
validez. Se trata de una asimetría en el proceso de interacción entre el
gobierno y el parlamento. Es un caso claro en el que la Constitución
fortalece el papel representativo del Congreso para definir qué puede ser
constitucionalmente reformable.

Requisito de causa y voluntad en el acto

2. Un segundo requisito lo constituye la causa, en el plano de la finalidad
típica y propia del acto legislativo, y el interés o voluntad constitucional y
reglamentariamente reconocidos como motivos para admitir y aprobar una
ley.

Si la causa tiene carácter objetivo, el interés o voluntad lo tienen subjetivo.

Ambos son presupuestos necesarios para que el acto legislativo cause
efectos, y ambos dependen de la estimación que la norma constitucional o
reglamentaria realice y reconozca de unos supuestos como adecuados y
otros como inidóneos. Sólo por obra de la validez de la adecuación a los
tipos causales, o de intereses o intenciones sociales o económicos
invocados, es que opera y surte efectos jurídicos en el proceso de creación
de la ley. Es en el proceso legislativo donde corresponde examinar cada
propuesta con la causa típica del acto legislativo, así como con los intereses
o intenciones constitucional o reglamentariamente previstos.

No cabe ignorar que ni las normas constitucionales ni las normas

reglamentarias reglan ni postulan de manera explícita las causas, los
intereses o las intenciones validables en el proceso legislativo. Sin embargo,
son los principios a los que sirve todo acto legislativo en la actividad
representativa que los congresistas realizan por cuenta y en interés de la
república que cabe construir y deducir tales causas, intereses o intenciones
validables. De ello se desprende que no existe un elenco de casos que tase
y zanje qué causas, qué intereses y qué intenciones son idóneas y cuáles no
lo son. Los principios se diferencian de las normas precisamente en que
existen en un plano de incertidumbre y de ambigüedad, en medio del cual,
sin embargo, la conciencia, la razón y los sentimientos políticos y
constitucionales se nutren y construyen. En una república que se inventa
cada día se construye también día a día las convicciones que orientan la
actividad legislativa de acuerdo a los distintos niveles de madurez de la
colectividad en el tiempo. No hay una constitucionalidad estructurada que
exista independientemente de la constitucionalidad subjetiva de la
población en general, y de la subjetividad de los actores de los procesos
políticos en particular.

La actividad política, en este sentido, es el sustento de la norma jurídica.

Las causas, los intereses y las intenciones típicamente reconocibles como
validantes del acto legislativo son las que la sensibilidad y estimativa
política de la comunidad y de sus representantes definen. El derecho no
dice más que lo que la conciencia política de los actores consagra. El
derecho positivo no existe fuera de los valores y de los principios de los
actores que operan el derecho. Ese es el espacio en que debe analizarse
cuáles son las causas, los intereses y las intenciones validables en el
proceso legislativo. Qué va como causa, interés o intención es un espacio
abierto a la discusión y a la determinación de quienes juzgan y evalúan la
actividad legislativa. El proceso legislativo, en este sentido, es un proceso
abierto a la sociedad, en la medida en que la validez de sus actuaciones y
juicios son objeto del acto de rendición de cuentas permanente a que están
sujetos los representantes frente a la soberanía de las conciencias de los
habitantes de la comunidad y de la república. El proceso legislativo, por eso,
es un proceso de validación comunicativa en el que interactúan Estado y
sociedad para definir contenidos que se construyen de modo incesante, y
nunca con significados estáticos en el proceso de desarrollo de la república.
Por las razones señaladas no es posible puntualizar de modo inconfundible
qué causas, intereses ni intenciones son idóneas y cuáles no. No hay modo
de predeterminar el conjunto de enunciados explícitos que restrinjan el
límite entre lo validable y lo que no lo es. La vida política, como motor de
toda operación jurídica, no admite fronteras cerradas. El marco en el que se
desarrolla y actúa la representación que define los contenidos de la ley
puede ser tan estrecho y tan amplio como lo exija la consideración y las
necesidades de la república. Si el juicio de la autoridad representativa yerra,
tal decisión es pasible de ajuste, enmienda y reparación según exigencias
de la propia república a la que se dirige la norma aprobada, y ello ya sea por
demanda pública de la colectividad como por el juicio que elabore quien
tenga bajo su responsabilidad la decisión jurisdiccional sobre la validez
constitucional y reglamentaria de los actos legislativos aprobados por la
asamblea de representantes.

La causa típica de los actos procesales en el contexto de un proceso

legislativo es la finalidad que debe cumplir en general cualquier ley. La ley
debe servir al bienestar y felicidad de la república. Esta es una meta
general. Los criterios y elementos que definen esta meta, así como los que
permitiría excluir de su obtención algún tipo de acto procesal, resultan, en
la práctica, de un acto de discriminación y discusión que se realiza en el
marco de la visión y de los proyectos de vida en común en que intervienen
la representación nacional, la opinión pública y los afectados o involucrados
en las medidas legislativas tramitadas y aprobadas.

El consenso puede variar según las circunstancias, pero el grado de

variación mantiene ejes de percepción colectiva generales. Si bien una
lógica tan abierta elude parámetros fijos, la flexibilidad en la definición de lo
que favorece o no al bienestar y felicidad de la república no es absoluta. Así
como no se sujeta, ni restringe rígidamente, a lo que quiera que tenga el
propósito o voluntad de las circunstanciales mayorías parlamentarias en el
Congreso priorizar o preferir como materia y alcances de una ley, la
elasticidad de tal determinación no es absoluta. La representación nacional
no tiene una potestad hegemónica ni monopólica, en particular por la
condicionalidad del mandato que recibe, que queda siempre sujeto a un
acto de dación o rendición de cuentas (accountability).

El sentido o razón de ser de incluir como requisito dos aspectos con niveles
tan altos de incertidumbre obedece, sin embargo, a que precisamente las
argumentaciones relativas a la carencia de causa válida en función de que
sirvan o no para lograr el bienestar o felicidad de la república pueden
determinar que el acto legislativo no tenga capacidad para generar efectos.
Si bien es cierto grados de flexibilidad y apertura de este tipo son
potenciales fuentes de inseguridad en la vida jurídica, la experiencia
muestra que la vida colectiva tiene mayores niveles de cohesión y de
acuerdo que los que cabría presumir que genera una posición como la
sostenida. El temor a la inseguridad o a la incertidumbre difícilmente se
reduce con cláusulas menos discrecionales con las que trata de cerrarse el
paso al carácter plástico de la vida social. El afán usualmente liderado por
los profesionales del derecho resulta ser más una complicación que
pretende cerrarle el paso a la vida y a realidades que no admiten sutura
por, ni con, el lenguaje. La positivización como receta para la aplicación o
vigencia del derecho es una trampa que lleva a perder de vista que la
naturaleza del derecho no es la de un mito que reifica el universo
lingüístico. Las palabras no valen más que lo que la convicción, la
conciencia y el compromiso de los actores hacen de ellas a través de los
significados y los sentidos que a ellas les dan la experiencia y la cultura de
los protagonistas de los fenómenos políticos o sociales.

En cuanto a los intereses y las intenciones, cuya naturaleza, como se ha

indicado, es de carácter subjetivo, a diferencia de la causa típica que tiene
carácter objetivo, sólo perfeccionan el acto legislativo y causan efectos en el
proceso en la medida que no sesguen ni distorsionen el carácter colectivo
que efectivamente está destinado a cumplir para la colectividad una ley.
Este es el espacio en el que cabe advertir el error o el engaño en el proceso
de tramitación y aprobación de una propuesta legislativa por el Congreso.

En tanto que en la causa típica del acto legislativo se estima una finalidad
plausible, de carácter ideal y de contenido moral, general, para todo acto en
el proceso legislativo, los intereses, y la intención, están referidos a las
consideraciones prácticas y concretas que los protagonistas del proceso
enuncian como motivación de la propuesta que presentan o cuya
aprobación recomiendan o endosan con sus votos. Los intereses y las
intenciones son ajenos a la causa en un acto legislativo. El uso de la
competencia o facultades legislativas se apartan de la causa si no atienden
a la finalidad abstracta y general que atiende el acto legislativo en
abstracto. Tales usos se refieren a aspectos contingentes, variables,
prácticos y concretos cuando se examinan los intereses e intenciones
planteados o declarados por los actores del proceso legislativo. El nexo
entre la vida psíquica y los intereses sociales que se declaran en el proceso

Si la causa es entendida como la función que el acto legislativo tiene, en

relación con el bienestar y la felicidad espiritual y material de la república
en general, es el contenido de cada acto legislativo el que permitirá
determinar si se cumple con estándares mínimos que diriman sobre la
validez y capacidad de generar efectos en el proceso legislativo. El interés e
intención concreta de los actores del proceso legislativo, a su turno,
confirma la trascendencia y valoración del acto como vía apropiada para
cumplir la causa típica. La causa obedece a una estructura y a una función
conceptual derivada del papel que tiene el Congreso en el Estado peruano a
partir de la creación de la ley. Si la causa estructura el acto legislativo, los
intereses y las intenciones no pueden apartarse de la dirección ni teleología
inherente a la lógica del proceso legislativo que desarrolla la representación
nacional en la asamblea. Los intereses e intenciones planteados por los
actores del proceso legislativo se adecuan al patrón o pauta, y consienten
con la finalidad típica que la ley tiene en la organización de la república.

Es debido al carácter estructurante y típico de la causa que no todo

contenido ni objeto es atendible en el plano de los intereses e intenciones
concretas de los actores en el proceso legislativo. La insuficiente
comprensión de la naturaleza de la ley es la que permite clasificar las leyes
como idóneas o no con la causa típica que la ley sirve y atiende en la
organización política de la república. Las leyes, y los actos propios del
proceso legislativo, que se apartan de la causa típica y abstracta de la ley,
conducen a la aprobación de leyes y a la realización de actos legislativos
que no tienen en realidad el carácter que la organización política prevé para
este importante instrumento del ordenamiento normativo de la colectividad.
La representación parlamentaria aduce intereses o intenciones para
justificar los procesos que se cumplen en sede parlamentaria, que no son
trascendentes ni amparables en el marco de la causa típica reconocida y
supuesta para los actos procesales de naturaleza legislativa.

De ahí la importancia que tiene para el apropiado ejercicio de la función

representativa de los congresistas que valoren las propuestas que
presenten no sólo a partir del aspecto subjetivo de los intereses e
intenciones que manifiestan como motivo para procesar como ley una
propuesta de intervención legislativa, sino la adecuación a la razón de ser
de la ley en general. La misma tarea debiera corresponder a quienes deben
controlar la regularidad constitucional de la ley en la esfera jurisdiccional.
Del mismo modo como se descalifican como inexequibles determinadas
leyes en razón de su inadecuación a determinados principios o preceptos
constitucionales expresos, los mismos órganos jurisdiccionales están
obligados y les es exigible un examen de razonabilidad que cuestione el
cumplimiento de toda pieza legislativa aprobada por el Congreso a su
idoneidad causal. Perder de vista este examen conduce a la perversión de la
actividad legislativa. No todo a lo que se llame o tramite como ley es en
realidad un acto legislativo que tiene la calidad necesaria para integrarse al
ordenamiento jurídico del Estado. Este es un asunto, sin embargo, que es
parte de la cultura y de la conciencia que tiene un pueblo sobre el sentido y
valor de la ley como instrumento de orden y de bienestar social.

La reflexión precedente permite advertir la necesidad del sustento y

justificación de toda propuesta de acción legislativa. Parte de tal sustento
exige a los proponentes, así como a los órganos que toman posición y
deciden sobre los contenidos legislativos, que razonen la idoneidad de la ley
teniendo presente la finalidad o causa típica que debe cumplir toda ley para
la comunidad. Omitir esta exigencia lleva a la perversión de la función que
tiene la ley en la sociedad y, por esta razón, a devaluar el trabajo de
representación que les corresponde a quienes se les elige no para aprobar
cualquier pedido de intervención legislativa, sino sólo aquellos contenidos
que tienen la calidad que la sociedad necesita.

El mérito de la ley no es la satisfacción de lo que la sociedad pida, sino sólo

lo que quienes deben seleccionar los contenidos de la ley deciden que se
apruebe según la finalidad que la ley debe cumplir para la república. Esta
puede ser considerada como una tarea odiosa pero sin embargo
absolutamente necesaria para que la sociedad tenga sólo las leyes que
sirven según la razón de ser de la ley. No cualquier acto legislativo tiene la
condición ni calidad que la ley tiene la finalidad de cumplir. Si una ley no
cumple ni se ajusta a la causa típica, esto es, si no se adecua a la función
que la ley tiene en el esquema que ésta tiene en la estructura normativa del
Estado y de la colectividad, las normas o preceptos aprobados como ley sin
verificar su cumplimiento, podrían calificarse de nulas por falta de causa, o
incluso por enunciar como sustento de su adecuación a la causa lo que por
su contenido ni objeto tiene esta naturaleza ni carácter. La causa típica y
constante de la ley, en este sentido, es una restricción y límite a la
discreción de quienes actúan por comisión de la república, y una dirección
hacia la que deben enderezarse sus designios en ejercicio de la capacidad
representativa inherente al mandato que les confían sus representados.
Requisito de lugar y tiempo del acto

3. Un tercer y fundamental requisito para formar procesalmente un acto

legislativo es el lugar y tiempo en que el acto procesal se desarrolla. Se
refieren juntos porque en general ambos están asociados, no obstante su
aislamiento y discernibilidad conceptual.

El requisito de lugar está asociado con las exigencias de espacio que

generan validez. No cualquier lugar puede considerarse regularmente apto
para desarrollar determinados actos legislativos. Hasta 1992, por ejemplo,
se especificaba que sólo en el Palacio Legislativo podían desarrollarse
sesiones válidamente, y que sólo en determinadas circunstancias cabía
excepcionalmente realizarlas. Tales circunstancias podían ser una situación
de emergencia, como podía serlo una guerra con invasión extranjera, o una
situación de golpe de estado que obligara a sesionar por imposibilidad de
hacerlo en el Palacio Legislativo debido a ocupación de las fuerzas armadas.
Sin embargo, en particular durante inicios del siglo XXI se viene optando por
la modalidad de sesiones descentralizadas para diversos organismos
públicos. Aun cuando el Congreso no ha realizado sesiones plenarias con
carácter descentralizado, sin embargo las Comisiones sí lo han hecho, como
también lo ha hecho la Mesa Directiva del Congreso. De ahí que el análisis
de validez de una sesión fuera de la sede regular deba ser materia de
análisis especial, en particular para verificar que el procedimiento empleado
para convocarla haya sido el idóneo.

La idoneidad del procedimiento de convocatoria resulta relevante en razón

a que es preciso asegurar que la opción de sesionar en lugar distinto puede
generar imposibilidades de concurrencia tales que impidan la pluralidad de
presencia de los miembros del órgano parlamentario, no menos que
dificultades para el proceso de formación de la voluntad corporativa. De lo
que se trata es de evitar que la realización de una sesión fuera de la sede
regular se motive en un propósito o causal de exclusión de algunos de los
miembros del órgano cuyo titular convoca para lugar distinto.

En cuanto al requisito de tiempo, éste la condición de requisito esencial del

acto legislativo en razón a que éste sea prescrito de manera general por
una norma. Se convierte en un elemento accidental del acto legislativo si el
tiempo es definido para un caso concreto. Si es la norma la que establece
que un acto debe celebrarse o aprobarse según un marco temporal
determinado el tiempo se convierte en un requisito esencial para que el
acto surta efectos.

La relevancia y trascendencia del tiempo está asociada con la vigencia de la

competencia o mandato y las materias sobre las que cabe que un órgano se
aboque a una materia legislativa en un tiempo determinado. La vigencia
porque el proceso legislativo asigna períodos de vigencia de mandatos para
los miembros de los diversos órganos parlamentarios, los que por lo tanto
no tienen posibilidad de asumir competencia legislativa sino dentro de tales
períodos. Es requisito de eficacia por ejemplo que los miembros de una
Comisión se desempeñen como tales durante un año legislativo y, por ello,
sus sesiones y pronunciamientos sólo caben desarrollarse y adoptarse
forma tal que no se excedan del plazo de su mandato. Ha ocurrido algún
caso en el que el Presidente de una Comisión ha mantenido competencia y
dominio sobre las materias de ésta no obstante haber concluido su
mandato. En caso de convocar a una sesión fuera del plazo del mandato de
la Comisión, o de adoptarse acuerdos también fuera de tal plazo, uno y otro
actos son susceptibles de impugnación.

Menor claridad pero igualmente relevante es la cuestión respecto al plazo

dentro del cual, sin haberse vencido el plazo anual del mandato de una
Comisión, ésta sigue sesionando, adoptando acuerdos y presentando
dictámenes sobre proyectos de ley, aún cuando no quepa que el Pleno
sesione más durante el mismo período para el cual se designó a los
miembros de la Comisión que sesiona, aprueba acuerdos y define el texto
de sus dictámenes. Esta situación ocurre porque el tiempo es
constitucionalmente definido y organizado en legislaturas fuera de cuyos
términos el Congreso se encuentra recesado. Si, sin que existiera prórroga
del período de la legislatura, convocatoria a una legislatura extraordinaria,
ni delegación de facultad legislativa a la Comisión Permanente para que
ésta se aboque a la materia sobre la que asume competencia la Comisión
Ordinaria, más allá del plazo posible dentro del cual es posible que el Pleno
o la Comisión Permanente reciban los acuerdos o dictámenes de la Comisión
Ordinaria, ocurre que la Comisión Ordinaria sesiona y produce dictámenes,
es posible cuestionar la validez, eficacia e incluso existencia de tales
sesiones y acuerdos.

La trascendencia de la cuestión señalada en el párrafo precedente permite

aclarar la vigencia efectiva del mandato de una Comisión. Si bien existe un
plazo formal que comprende y se extiende a un año calendario, el plazo
efectivo puede diferir de este último cuando el órgano para el que se
prepara y que debe recibir el dictamen ya no es posible que lo considere ni
reciba. La voluntad de la Comisión es válida en la medida que existe el
órgano para el que tal voluntad se produce. La Comisión es designada por el
Pleno y es para el Pleno que aquélla dictamina. Por lo tanto sus dictámenes
tienen naturaleza similar a la que corresponde a las declaraciones
recepticias; esto es, se presume en ellos la voluntad de comunicar al Pleno
que el encargo que se recibió se cumplió con la emisión del dictamen dentro
del plazo de vigencia de dicho encargo. Existe pues una relación
comunicativa sustancial y vinculante que no debiera desconocer la Comisión
que dictamina para el Pleno y que cumple su tarea no sólo emitiendo un
dictamen, sino emitiéndolo para que éste genere y funde vínculo con el
Pleno para el que se prepara el dictamen.

Si es así que el dictamen es ciertamente una declaración recepticia, fluye de

ello que el nivel de autonomía de las Comisiones es relativo y depende del
órgano que encarga la labor dictaminadora. No es irrelevante que las
Comisiones reciban un encargo y que ellas dictaminen para que el Pleno
reciba el resultado de sus estudios y deliberaciones. Ver en las Comisiones
un espacio alienado de la dinámica del Pleno, o desvinculadas de los
mandatos que el Pleno crea para que ellas produzcan dictámenes sobre
propuestas legislativas es una manera de distorsionar y desnaturalizar el
trabajo parlamentario. La necesaria descentralización del trabajo legislativo
que afirma el papel de estudio de las Comisiones Ordinarias no debe llevar a
ver en éstas a órganos liberados del orden que exige la preparación de sus
trabajos para que el Pleno los utilice. La razón de ser de las Comisiones es el
apoyo que dan al Pleno. Por eso son un órgano creado para mejorar el
trabajo del Pleno. De ahí que no sea indiferente si las Comisiones sesionan,
debaten y adoptan acuerdos para el Pleno. Perder de vista este marco
funcional y operativo entorpece y no hace más efectivo el mandato de
representación de la institución parlamentaria. El eje del trabajo
parlamentario es el Pleno. No lo son los congresistas individualmente
concebidos, ni lo son los órganos secundarios y dependientes del Pleno.

En armonía con el sentido postulado en el párrafo anterior es que cabe

entender que las Comisiones están limitadas y que deben cumplir el
requisito de su funcionamiento en atención a la finalidad y al uso que de sus
dictámenes debe hacerse en el Pleno. Por ello es que cabe también estimar
que la labor dictaminadora concluye en tanto ya no es posible que el Pleno
que las designa opere con los dictámenes que puede preparar. Si el Pleno
ya no puede asimilar los dictámenes su trabajo deviene en oficioso. No es
cuestión de emitir dictámenes independientemente de la capacidad del
Pleno para recibirlos, conocerlos, debatirlos y tomar decisiones a partir de
ellos. Se dictamina con la finalidad y para que el Pleno decida con el
producto del estudio. De ahí que las propias Comisiones incluso no deban
aprobar planes de trabajo de forma independiente a la agenda anual del
Pleno: sus labores deben servir para que el Pleno alcance las metas
legislativas que acuerda a inicios de cada período.

En consecuencia, es posible afirmar que sólo queda cumplido el requisito

temporal dentro del cual cabe dictaminar si esta actividad se desarrolla
dentro de la vigencia del mandato útil de la Comisión, lo cual significa
dentro de la capacidad del Pleno para que el mandato otorgado le sea útil y
significativo al Pleno que confiere la designación a sus comisarios. Si las
Comisiones fuerzan el criterio de su competencia anual según el año
calendario puede advertirse que dicha competencia podría fácilmente
resultar excedente del compromiso y confianza que nace con el encargo
que recibe de un Pleno definido y determinado. La actividad dictaminadora
adquiere su carácter en función del plan y de la voluntad legislativa del
Pleno para el cual dictaminan las Comisiones. No son mandatos vacíos de
orientación ni finalidad. No son mandatos abstractos ajenos a la expectativa
del Pleno para el cual construyen sus productos y generan un servicio las
Comisiones dictaminadoras.

En una situación semejante opera el requisito temporal en los casos

relativos a la capacidad del Presidente de la República, al inicio de un nuevo
período constitucional, de promulgar una ley observada por el Presidente de
la República al finalizar el período constitucional precedente. Esta opción
fue utilizada por primera vez en el interregno entre el período 2001-2006 y
2006-2011, cuando el Presidente entrante (García Pérez) retira las
observaciones presentadas por el Presidente saliente (Toledo Manrique). El
criterio de validez fue el requisito del plazo para usar la facultad de la
observación o la promulgación. Cuando existen diversidad de prioridades o
políticas entre uno y otro gobiernos es posible que cada uno de los
Presidentes utilice las facultades que la Constitución les reconoce.

No cabe entender que las facultades presidenciales quedan precluidas para

el Presidente saliente en razón de la proximidad del vencimiento de su
período, ni que el Presidente entrante queda vinculado a partir del inicio de
su mandato por los actos presidenciales del Presidente saliente. El Congreso
no puede impedir al Presidente de la República entrante el retiro de un
documento sustrayéndole unilateralmente la competencia de corregir un
acto. Sí podría impedírselo si existiera una regla que específicamente lo
prescribiera. En ausencia de regla es posible que acceda a la solicitud del
Presidente de la República y le devuelva el Oficio conteniendo las
observaciones. Las restricciones más importantes que debe observar son,
primero, que el plazo para observar o promulgar esté vigente, y segundo,
que el Congreso no haya tomado acción ni asumido competencia sobre la
comunicación presidencial del Presidente saliente. Si el plazo no se ha
agotado y el Congreso no ha ejecutado ninguna medida, la vía para el
ejercicio de la facultad presidencial está expedita y cabe, primero, el retiro
de las observaciones, y luego la eventual promulgación de la ley aprobada
por el Congreso del período constitucional anterior.

Ahora bien, si el plazo rige aún a favor del Presidente de la República pero
el Congreso ya tomó acción y dirigió las observaciones a uno de sus
órganos, lo que corresponde es que el propio Congreso conozca la solicitud
y tome la determinación acorde con la evaluación de las consideraciones
mediante las cuales el Presidente de la República requiere el retiro de las
observaciones. La acción que desarrolla el Congreso no debe significar, de
otro lado, un impedimento para el ejercicio de la facultad presidencial, por
ello es que se entiende que durante el proceso de evaluación de la solicitud
presidencial de retiro de las observaciones el plazo queda interrumpido
hasta que el Congreso resuelve sobre la solicitud presidencial. Si el
Congreso sólo ha recibido o registrado el documento proveniente del
Despacho presidencial el procedimiento es sencillo y de trámite directo.
Pero si luego de haberse recibido o registrado se asume competencia
disponiendo un curso de acción mediante un proveído, decreto o disposición
la cuestión importa una situación diversa. En este último supuesto es
imprescindible la evaluación de la situación y del pedido de forma tal que el
proceso no sea bloqueado de manera unilateral sino con el compromiso de
los órganos comprometidos en un acto que tiene no carácter personal ni
privado sino institucional o corporativo. Como se anticipó previamente el
tiempo que tarde el Congreso en evaluar y decidir sobre el pedido
presidencial no corre en contra del ejercicio de la facultad presidencial, sino
que interrumpe su decurso hasta que, si el Congreso accede a la petición, el
Presidente de la República recupere formalmente y efectivamente la
facultad constitucional. ¿Qué justifica el distinto tratamiento para ambos
casos? Que cuando el Congreso no ha asumido competencia ni iniciado un
curso de acción se entiende que la observación del Presidente saliente aún
no ha surtido efectos materiales en el destinatario a quien se dirige la
observación. Si la observación ya surtió efectos el tratamiento que ha de
darse al pedido es de distinta naturaleza puesto que el Congreso vinculó la
observación con sus procedimientos institucionales.

En los casos ocurridos en el interregno de períodos constitucionales la

situación fue tal que la facultad de observación del Presidente saliente se
ejercitó en plazo tal que aún quedaba por usar una fracción del mismo. Por
esta razón el Presidente de la República entrante gozaba de parte de la
facultad que compartía con el Presidente de la República saliente. En razón
a que el Congreso aún no había procesado las observaciones éstas pudieron
ser devueltas al Presidente entrante sin pasar por el conducto procesal
institucional más complejo que habría resultado ser el someter el pedido a
conocimiento y evaluación del Congreso.

Ocurre lo mismo pasa con la situación inversa, cuando el Congreso dirige al

Presidente de la República la autógrafa y opta por corregir su
determinación, solicitando al Presidente de la República el retorno de la
misma para su corrección o la eventual enmienda de posibles errores
materiales o procesales en su tramitación. De hecho este supuesto se
produjo en Noviembre del año 2003, cuando por error el presupuesto del
sector público fue votado en inobservancia de la mayoría de votos que el
Reglamento prescribía para su aprobación. Luego de realizado el proceso de
reconsideración reglamentario, no obstante haberse aprobado la
autorización para ejecutar el acuerdo en la sesión en que el presupuesto fue
incorrectamente aprobado, el presupuesto fue nuevamente asumido dentro
de la competencia del Congreso. Si el presupuesto del sector público ya
hubiera sido enviado al Presidente de la República, la cuestión a dilucidar y
considerar es si el Presidente de la República tomó o no competencia, y si
inició el proceso regular en su Despacho para tramitar o procesar la
autógrafa de la ley aprobada.

Generalmente, sin embargo, este tipo de interrelación entre los poderes del
Estado para tramitar documentos que se dirigen entre el Congreso y el
gobierno se realiza de modo informal y sin mayor ni especial o detenido
análisis en las implicancias normativas. El criterio y supuesto manejado es
que la interacción se desenvuelve con criterios eminentemente políticos.
Tales criterio y supuesto son ciertos y válidos. Sin embargo, los alcances de
ese tipo de lógica fallan cuando la disposición o voluntad de interactuar son
revisados a partir de una lógica diferente y se opta por revisar la relación
política desde una perspectiva jurídica. No deja de ser cierto que cuando
hay entendimiento entre los actores del proceso, y siempre que no se
vulnere una norma fundamental de convivencia ni de organización del
Estado, la comprensión de buena fe basta. Pero cuando existen niveles
competitivos, de antagonismo o incluso conflictivos entre ambos poderes
del Estado es necesario contar con un marco jurídico sólido que permita
ordenar las cuestiones inciertas que surgen en la interacción política. De ahí
que sea indispensable examinar con interés y acuciosidad el aspecto y
marco jurídico en el cual habrá de producirse la discusión de forma que se
cuente con los argumentos básicos y mínimos que faciliten la gestión de los
asuntos que comprometen a la vez al gobierno y al parlamento. Es la
necesidad de elaborar tal marco sólido lo que justifica la mayor exigencia y
precisión de definiciones y conceptos, en un espacio de suyo tan escurridizo
efectivamente como lo son los procesos políticos.

En relación con el aspecto de la materia vinculada al requisito del tiempo

es importante advertir cómo se articula en el proceso legislativo el factor
temporal con la organización del trabajo parlamentario. El requisito del
tiempo puede jugar en efecto con la materia que en un momento
determinado es conocida por un órgano determinado. Los actores del
proceso legislativo deben ordenar y ajustar su trabajo de acuerdo a
principios, finalidades y reglas de organización que se fijan para establecer
competencias y para distribuir ordenadamente la labor parlamentaria. Si
bien es cierto quienes llegan al Congreso lo hacen con la finalidad primaria
de realizar una labor política orientada según las políticas que definen los
grupos de los que son miembros o por los que han sido invitados, no es
menos cierto que esa misma tarea debe acondicionarse a las exigencias
que rigen para el desempeño de funciones estatales. La acción política de
los representantes, por eso, es a la vez una acción estatal. En consideración
a que sus actos deben desarrollarse de acuerdo a supuestos que marcan,
definen y ordenan la regularidad del Estado resulta que es insuficiente el
voluntarismo político para que el desempeño de los representantes sea
políticamente útil. No es suficiente que los actores de los procesos
legislativos, por esta razón, quieran desarrollar una acción legislativa; deben
hacerlo sin apartarse de reglas sin cuyo cumplimiento el Estado deja de
servir la misión por la que existe y para la que sirve a la comunidad.

De ahí que es necesaria la observancia de patrones de distribución de

materias entre los órganos e instancias parlamentarios. Si tales patrones
son establecidos a partir de un criterio temporal el descuido de las reglas en
este ámbito se incentiva, y se favorece la inefectividad o ineficiencia del
trabajo legislativo del Congreso. Una manera de comprender el papel de la
distribución de competencias del Congreso, según el papel que cumple el
tiempo en la distribución de materias, es la identidad y naturaleza que
adopta el Pleno en diversidad de momentos en el período constitucional. Los
mismos congresistas pueden reunirse en el mismo hemiciclo de sesiones,
pero ni la identidad y capacidad jurídica de miembros de la institución, ni
que estén todos ellos reunidos en el mismo espacio físico, es criterio
decisivo de las cuestiones sobre las que pueden tratar, si dichas reuniones
se realizan con fines de distinta naturaleza. Así ocurre cuando el Congreso
realiza sesiones solemnes o las sesiones de instalación y clausura de un
período anual o quinquenal de sesiones.

La mención es relevante porque en particular a partir del período que se

inicia en 1993 ha venido descuidándose el sustancial distingo que justifica la
existencia de los distintos tipos de sesiones. No es intrascendente ni
irrelevante que el Congreso se congregue con la finalidad de instalar su
período ordinario de sesiones en una sesión especial. Son las sesiones
ordinarias en las que se debate y resuelve sobre los asuntos regulares que
debe procesar el Congreso. La sesión de instalación existe y sirve para
formalizar el inicio del período en una nueva legislatura o período de
sesiones. Es la señal o marca de que el órgano estatal ha sido convocado
para actuar y resolver lo que la Constitución le impone como parte de sus
funciones estatales. Es el tiempo legislativo el que queda así definido y por
lo tanto el distinto sentido y finalidad a que obedece la función que se
atiende sella las materias que pueden tramitarse y resolverse por los
representantes. De ahí que resulte impropia la utilización del espacio de las
sesiones de instalación para desarrollar la acción legislativa como si ellas
tuvieran la naturaleza de una sesión ordinaria.

Además de que el descuido en la observancia del distinto uso del tiempo

legislativo afecta la naturaleza de los tipos de sesiones y de las materias
que en ellas pueden abordarse y resolverse, también configura una
situación de desorganización y de desorden en el manejo de las materias
sobre las que se da la acción legislativa, y afecta la predecibilidad y
seguridad de los actos legislativos. Debe poderse contar con la certeza de
que todo asunto que es materia propia de una sesión ordinaria se registra
en ese mismo espacio de tiempo parlamentario, y no en el que corresponde
a otro tipo, clase o categoría de uso del tiempo del Congreso. Se trata pues
de un requisito de orden temporal que genera el uso normalizado y válido
del uso previsto y asignado de tiempo por el modelo de organización y
distribución del trabajo del Congreso.

Es cierto que un criterio eminentemente práctico obvia los distingos que se

enuncian en estas reflexiones, y que la lógica de producción y obtención de
resultados es un incentivo y criterio muy poderoso en los procesos y en la
adopción de criterios y preferencias de toma de decisión de los
representantes. Contra ese tipo de actitud mental es bastante difícil
argumentar, en particular porque en la dinámica política los protagonistas
de la acción política suelen evitar toda ruta que les impida acceder del
modo más simple y directo al resultado buscado. Es más, también en ese
mismo tipo de actitud y mentalidad pragmática tiende a recurrirse a
opciones menos simples y directas cuando lo que se pretende es dilatar la
oportunidad de la acción, o de bloquear las acciones promovidas por
quienes se oponen a las preferencias de un grupo determinado. Toda vez
que este es un trabajo en el que la lógica del proceso se expone según un
criterio basado en principios y no necesariamente en los efectos prácticos
de una acción definida es consistente con la finalidad de estas reflexiones
mantener la posición y argumentos que sirven para el mejor tipo de
organización en la institución parlamentaria. Sin perjudicar los resultados o
productos obtenibles, el observar la fidelidad y compromiso con los sanos
principios de la organización del trabajo legislativo requiere niveles de orden
que no necesariamente coinciden con el inmediatismo y la celeridad
inherente a la actitud utilitaria de los procesos parlamentarios.

En armonía con el esquema y modelo del que se deriva el pensamiento de

las instituciones parlamentarias que favorecemos y promovemos debe
entenderse, en consecuencia, que sí es un requisito del orden temporal que
en sede de sesiones de instalación no se realice otro tipo de actos que los
propios del acto de instalación. La instalación tiene por finalidad declarar y
constituir formalmente la apertura e inicio del período de sesiones. No la
tramitación de materias que ordinariamente se realiza en las sesiones
ordinarias. No es pertinente, según este razonamiento, que en una sesión
de instalación se desarrolle el debate ni la votación sobre proyectos de ley,
ni que se use el tiempo de la sesión de instalación para aprobar cuestiones
incidentales como podrían serlo las cuestiones previas de pase o de vuelta a
una Comisión de un proyecto debatido, impropiamente, en una sesión de
instalación. Tampoco lo sería usar el tiempo de una sesión de instalación
para consultar la aprobación de Actas pendientes de ese trámite. Una
situación similar se produce cuando, al inicio de un período anual, las
Comisiones Ordinarias instalan sus sesiones preparatorias para elegir a los
miembros de las directivas; en estas sesiones no corresponde tampoco
discutir el contenido de materias propias de la agenda legislativa o del plan
de trabajo ordinario de las Comisiones. El tiempo correcto es el de las
sesiones ordinarias. En sesiones que no tienen por finalidad la atención de
los asuntos legislativos pendientes sólo se abordan los temas que
corresponden a la naturaleza y agenda inherente al tipo de sesión en el que
una y otra se prevé que se cumplan. Hacerlo de otro modo dificulta y
lesiona principios y buenas prácticas del manejo idóneo de las materias
propias del parlamento.

También configura un requisito de orden temporal el plazo que señala la Ley

26300 para que el Congreso se pronuncie sobre una propuesta legislativa
presentada dentro del procedimiento de iniciativas ciudadanas. El Artículo
13 de esa ley prescribe que las iniciativas legislativas populares deben
recibir el pronunciamiento del Congreso dentro del plazo de 120 días
calendarios. El sentido del término final dentro del cual existe la obligación
de pronunciamiento del Congreso es la necesidad de que no exista una
decisión unilateral que le permita disponer de una voluntad superior, como
lo es la voluntad de un grupo de la colectividad legitimado para accionar
legislativamente. Sólo el Congreso no puede definir si una iniciativa popular
puede quedar sin consideración parlamentaria. La ley establece la
obligación de resolver sobre los alcances de una propuesta que califica para
que el parlamento la tome en consideración. Los ciudadanos que ejercitan la
facultad legislativa son así el bien legalmente protegido con la fijación del
plazo dentro del que debe pronunciarse el Congreso. El titular de la función
legislativa en el Estado que es el Congreso, está comprometido a valorar la
iniciativa popular y a decidir sobre ella dentro del tiempo máximo que
establece una ley que el propio Congreso ha aprobado y ante la que queda
obligado a actuar y ejecutarla. La ausencia de declaración y voluntad del
Congreso representa una omisión legal respecto de la cual, eventualmente,
los promotores de la iniciativa tienen derecho a iniciar una acción de
cumplimiento ante el Poder Judicial.

No existiendo presunción de silencio legislativo, en sentido positivo ni

negativo, ni mecanismo alternativo que permita, reconozca ni habilite a los
promotores a recurrir a una instancia o procedimiento ulterior que asegure
la valoración de la iniciativa en caso que el Congreso fuera remiso a
proceder según el plazo, no es posible más que presumir que el supuesto de
la omisión por el Congreso equivale a la desatención de la iniciativa popular,
lo que a su vez representa una forma tácita de desaprobación de la misma.
Sin embargo, por mandato de la propia Ley 26300 los promotores
únicamente tendrían la posibilidad de requerir la consulta de la iniciativa
mediante referéndum si aquella hubiera sido puesta en consideración de la
asamblea y ésta hubiera dispensado la iniciativa con no menos de dos
quintos de los votos del número legal de representantes (48 votos), y
además se hubiera alcanzado un total de firmas igual al diez por ciento del
electorado nacional. Caso análogo se presenta, por tanto, el caso en que el
Congreso omite pronunciarse dentro del plazo de 120 días calendarios, que
se pronuncie desaprobando la iniciativa sin llegar al 10 por ciento de votos
favorables del número legal de representantes, o que la Comisión a la que
se encargara dictaminar se pronunciara disponiendo el archivo de plano de
la iniciativa. En estas tres situaciones la iniciativa popular es denegada o
desaprobada sin que, en principio, quepa acción legislativa alguna a los
promotores ni firmantes de la propuesta.

De modo similar, como requisito de carácter temporal, cabe considerar el

supuesto y requisito de doble votación sobre un mismo texto. Este requisito
exige que en dos tiempos distintos el Congreso apruebe la integridad y
totalidad de uno solo y mismo documento legislativo. No queda cumplido
este requisito si una misma iniciativa es aprobada en dos sesiones con dos
textos diversos (salvo, por cierto, se hubiera dispensado de segunda
votación el último texto aprobado).

No cabe pues usar la segunda votación como medio para modificar el texto
aprobado en la primera votación. La aprobación de la iniciativa o del
dictamen en primera votación fija, congela y cierra el contenido de la
materia en el tiempo. Si en el segundo debate ocurriera que se modifica el
texto aprobado en el primero, el texto aprobado como consecuencia del
segundo debate debe tenerse por aprobado por primera vez, naciendo de
este modo la exigencia de una obligatoria segunda votación. El debate y las
modificaciones producidas en la segunda votación en ningún caso bastan
para el cumplimiento del requisito de segunda votación. Si el texto es
modificado en segundo debate el requisito cuyo cumplimiento exige la regla
de la doble votación es cumplible únicamente si las modificaciones
introducidas en el segundo debate que apruebe el Pleno es nuevamente
sometido a segundo debate y votación sobre el texto corregido, asumiendo
de este modo que el primer debate y votación carecen de valor para que la
regla de la segunda votación se cumpla.

El régimen de doble votación tiene naturaleza similar a la que corresponde

a una decisión sujeta a una condición suspensiva. Esto significa que las
primera votaciones se presumen generadoras de efectos si y sólo si en
segunda votación el Congreso aprueba el mismo texto. Si como
consecuencia del segundo debate se producen modificaciones la condición
suspensiva no se cumple y quedan anulados los efectos potenciales de la
primera votación.

Es por ello que el Reglamento del Congreso precisa que la segunda votación
se cumple con un debate y votación a totalidad. Esto es, debe debatirse y
votarse el texto como una unidad total y completa. Rota la totalidad debe
entenderse que el Congreso ha aprobado dos distintas iniciativas. El
requisito es que una misma iniciativa sea aprobada dos veces con el mismo
texto. Si hay dos voluntades en el tiempo el Congreso no aprueba, mantiene
ni ratifica dos veces una misma declaración legislativa. El requisito de
segunda votación no niega ni impide que el texto aprobado en primera
votación reciba modificaciones, puesto que siempre es posible que la
representación cambie el sentido de sus apreciaciones y su decisión. Lo
que significa la segunda votación es únicamente la garantía y seguridad de
que la voluntad es la misma en igual alcance y sentido en dos distintos
momentos.

Por lo tanto, si dentro del proceso legislativo la iniciativa es debatida en una

segunda ocasión y cambia el texto aprobado en la primera votación, el
primer debate y votación carecen de efecto vinculante, no surten efectos.
La voluntad del Congreso sólo se considera perfeccionada siempre y cuando
se ratifica en dos ocasiones la misma decisión. El principio que sustenta la
exigencia de la segunda votación es el que se deduce o deriva del proceso
legislativo en regímenes bicamerales, en los cuales el mismo texto debe ser
acordado por una y otra Cámaras. El requisito del tiempo está así asociado
a la materia que se debate y aprueba. Si la materia cambia no se cumple la
condición que permite validar la aprobación ocurrida durante el primer
debate. Al carecer de efecto la primera aprobación ocurrida en el proceso
legislativo en razón a la modificación de su texto durante la consulta de
totalidad en la segunda votación, obviamente, ese primer texto caduca, se
reputa como parte de la historia del iter legislativo, y forma parte del
expediente en el archivo de la ley que finalmente fuera aprobada por el
Congreso en dos votaciones.

9.3. Vicios y remedios de los actos legislativos

Es en realidad un tema de muy poco desarrollo entre quienes reflexionan

sobre el derecho parlamentario. El escaso desarrollo pareciera deberse a la
naturaleza del fenómeno parlamentario, en el que una materia fluida como
es la acción política trata de ordenarse según criterios, principios y normas
que pretenden su regularidad jurídica. Siendo así que el derecho
parlamentario, como toda disciplina normativa, tiende al establecimiento de
pautas generales y fijas que permitan la predecibilidad temporal de la
conducta humana en un marco institucional al que deba ajustarse la
dinámica social, es esperable que existan innumerables tensiones y
conflictos entre las exigencias del momento político que protagonizan los
representantes de la comunidad, de un lado, y de otro lado la exigencia de
adecuación a esas pautas generales que definen la validez de los actos
políticos.

La existencia de fallas en la condición jurídica de un acto político es

inherente a la naturaleza tensional y conflictiva entre esta esfera y la
disciplina jurídica. Fallas que sólo llegan a comprenderse en su apropiada
naturaleza si se repara en el concepto y las características del derecho
parlamentario, como disciplina de la representación política. Porque la
materia regulada por el derecho parlamentario es fundamentalmente
constitucional, en la medida que su contenido es la normatividad de la
voluntad constitutiva de la ley y de actos de dirección y control de los
agentes responsables de decir y definir la voluntad política de la república,
puesto que para ello han sido elegidos y para ello cuentan con el mandato
directo de la colectividad, es fácil ver que quien tiene poder de decir qué es
una norma tenga un marco de discrecionalidad esencialmente diverso al
que debe sujetarse todo el resto del país. Este aspecto es central y no
puede pasarse por alto con ligereza. Toda generalidad se estrella con la
naturaleza privilegiada de la posición de los representantes que tienen el
poder constitucional de actuar y normar por cuenta y en interés de la
comunidad. Sin embargo y no obstante lo dificultoso de la abordabilidad de
esta temática y estas tensiones entre derecho y política es necesario
intentarlo a riesgo incluso de incurrir en diversidad de errores, en medio de
afirmaciones en la mayoría de los casos sólo tentativas y provisionales.

El tema de los remedios de los actos procesales está asociada a los vicios
de su formación en sede parlamentaria, y está asociada al análisis de la
cuestión sobre la recuperabilidad, subsanación, confirmación o conversión
que cabe en relación a los actos afectados en su validez, efectividad o
existencia por los vicios que en ellos se producen. En cualquier caso, sólo
cabe recurrir a remedios cuando existe una falta, esto es, cuando se ha
incumplido con un elemento, un presupuesto o un requisito exigible en tal
medida que sea posible impugnar su validez o eficacia.

Las faltas en el proceso legislativo se examinan como vicios en el mismo,

los mismos que pueden ser vicios objetivos o subjetivos, según que se
refieran al documento legislativo propiamente dicho, o a las personas que
intervienen en el proceso legislativo.

9.3.1 Vicios objetivos en el acto procesal

Entre los vicios objetivos éstos pueden ser por el origen, por la preparación,
o por la emisión del texto legislativo.

Los vicios de origen pueden ocurrir en caso que la iniciativa sea presentada
por quien no es titular con legitimidad para proponerla. Una iniciativa
reservada a otro titular adolece de un vicio de origen. Tal supuesto genera,
en principio, la ineficacia del acto legislativo y no sólo la falta de validez. La
ocurrencia de vicios de esta especie se dan cuando inadvertidamente un
congresista presenta una propuesta cuya materia está reservada al
Presidente de la República, o cuando otras entidades constitucionalmente
reconocidas con la facultad de iniciativa legislativa presentan propuestas
sobre contenido ajeno al propio de sus competencias. En este último
supuesto se dio en alguna ocasión la presentación de un proyecto por la
Defensoría del Pueblo, en el que cubría temas de prerrogativas
parlamentarias en exceso de sus competencias institucionales.
Considerando que la inexistencia de competencia legislativa tiene el
carácter de vicio procesal, su presencia afecta la validez del proceso. La
subsanación del mismo dependerá del tipo de infracción producida. Si el
exceso se da en relación con un sujeto procesal cuya competencia no es
subsanable por el Congreso, el acto estará afectado en su validez y no
genera efectos. Este caso se presenta cuando la iniciativa le corresponde al
Presidente de la República, quien no interviene como actor directo en el
proceso de constitución de la ley. Pero si el vicio ocurre en relación con
competencias propias del Congreso, éste sí es posible subsanarlo o
convertirlo en sede parlamentaria (como habría ocurrido si, a pesar del
exceso competencial de Defensoría del Pueblo, el Congreso avala la
iniciativa y la procesa durante su estudio, evaluación y debate, y el Pleno
adopta un texto a partir de que la materia le fue ajena al autor de la
iniciativa original).

Los vicios de preparación se producen cuando siendo indispensable un

dictamen, éste no se presenta o la materia es irregularmente dispensada de
Comisión o de dictamen. También es un vicio de preparación la aprobación
de una ley en cuya elaboración es exigible la inclusión de un informe del
gobierno, el mismo que se solicita o no se incluye en el expediente que
conoce el Pleno. La carencia de un requisito que la norma prevé como
indispensable genera la improcedencia del dictamen. Sin embargo, la
carencia de tal requisito en la elaboración y preparación del dictamen sin
cancelación de su validez, y por lo tanto, su eficacia en el resto del proceso
de preparación de la voluntad corporativa, que continúa como si tal vicio no
representara desconocimiento de requisitos fijados por el ordenamiento
parlamentario, deviene en jurídicamente impugnable. La impugnabilidad,
naturalmente, se realiza en sede no parlamentaria, puesto que el propio
Congreso ha procedido a validar y a reconocer los efectos de una
preparación no formalmente autorizada, a menos que como tal
impugnabilidad valiese las observaciones que el Presidente de la República
tiene la facultad de presentar ante el Congreso. Se trataría de un caso en el
que la ausencia de requisitos de validez permitiría determinar la anulación
del acto legislativo, cuando menos parcialmente en la medida que cupiese
discernir el distinto impacto que la ausencia de dictamen o de informe
técnico genere respecto de todo o parte del acto legislativo vigente.

Los casos de vicios de emisión pueden obedecer y resultar de diversidad

de supuestos. Cabe incluir, por ejemplo, las situaciones en las que se omite
un texto que se aprobó en el proceso legislativo, pero que por error o
descuido no se consigna en la autógrafa que se remite al Presidente de la
República. Al conocer el texto el Presidente de la República toma
competencia y se pronuncia sólo sobre el texto que recibe, puesto que el
documento es el objeto sobre le toca pronunciarse, independientemente de
la averiguación que pudiera iniciar, o incluso de la información oficiosa que
podría recibir mientras le toca o promulgar u observar la ley aprobada. Esta
situación se produjo con ocasión del conflicto entre el gobierno y el
Congreso en el período 1990-1992, el Congreso aprobó en la ley de
presupuesto del año 1992 un artículo relativo al canon, que se omitió incluir
en la autógrafa remitida al gobierno.

Se trata también de un vicio de emisión la eventualidad de que un acto

fuese aprobado en ausencia de quórum suficiente para adoptar acuerdos.
Sin quórum en la Sala los acuerdos carecen de validez y no deben surtir
efectos. Si a pesar de carecer de quórum el acuerdo es tomado como si no
se hubiese producido el incumplimiento de este requisito elemental, la
decisión corporativa es impugnable.

También es una hipótesis de vicio en la emisión el caso de incumplimiento

del requisito de aprobación de la ley mediante el proceso de doble votación.
Si bien cabe recurrir al proceso abreviado, en el cual es posible la dispensa
de la segunda votación, el vicio se configura cuando existiendo la obligación
de consultar la segunda votación en el plazo reglamentario ésta no es
dispensada y la ley es aprobada prescindiendo de la segunda votación. No
basta que el texto haya sido debatido dos, tres, cuatro o más veces; la
segunda votación consiste en la aprobación consecutiva de la totalidad de
un mismo texto legislativo, con el mismo tenor, en dos ocasiones diversas.
Si durante el debate el texto varía y se aprueba con variaciones, el nuevo
texto y las modificaciones incluidas deben someterse a un nuevo debate y
votación. Sin segunda votación el acto no reúne los requisitos de validez y,
en principio, no debiera surtir efectos jurídicos porque la regla que el propio
Congreso establece ha sido desconocida y pasada por alto, sin que se
hubiera usado del tratamiento excepcional que las propias normas prevén,
como lo sería si se dispensara formalmente del trámite de segunda
votación, sea por la Junta de Portavoces o por el Pleno.

Otra circunstancia en la que es posible que se produzca un vicio de emisión

del acto legislativo es la insuficiencia de votos para aprobar una iniciativa.
Este suceso se produce en particular cuando existe una fórmula de votación
calificada y ésta no es observada durante el proceso de aprobación de la
ley. La posibilidad de su ocurrencia se da ya sea por mala invocación y
reconocimiento de la regla, o porque los votantes no eran capaces para
emitir los votos utilizados para alcanzar la mayoría requerida (como en el
caso de los congresistas suspendidos, por ejemplo, o de quienes debiendo
inhibirse o abstenerse en la votación no lo hicieron como consecuencia de lo
cual la suma sus votos no permite alcanzar la mayoría calificada necesaria
para aprobar la ley).

En Noviembre del 2003 precisamente se produjo un error de esta naturaleza

al invocarse equivocadamente la regla para aprobar el presupuesto de la
nación, dándose éste por aprobado con mayoría simple siendo así que el
Reglamento preveía la mayoría legal. El error en la aprobación fue
detectado oportunamente, en razón de lo cual se procedió a la corrección
mediante el proceso de reconsideración de la votación, subsanándose de
ese modo el vicio. Obviamente la subsanación no habría sido posible de no
haberse contado con la mayoría de votos requeridos. En el supuesto de que
no se hubiese reparado en el error el mismo habría generado una causal de
invalidez del acto parlamentario, de haber ocurrido que el Presidente de la
República lo hubiera promulgado sin observar el defecto de procedimiento
que lo afectaba. No obstante la producción de efectos materiales y fácticos
a partir del concepto que Jellinek llama la fuerza normativa de lo fáctico, sin
embargo la calidad formal de los efectos jurídicos generados habría sido
cuestionable.

9.3.2 Vicios subjetivos en el acto procesal

Entre los vicios subjetivos, los dos tipos más importantes son el error y el
dolo.

El error supone la disconformidad en la representación de los actores del

proceso legislativo sobre el objeto o los hechos que son materia del acto
procesal (error in corpore), o sobre la naturaleza y efectos del acto en el que
se participa (error in negocio). A este tipo de error se lo designa como error
obstativo, y supone una representación incorrecta de todos quienes
intervienen en el acto legislativo, lo cual incluye al Congreso y al gobierno
que promulga la ley. Se trata de un defecto en la formación de la voluntad
de los protagonistas del proceso legislativo, que puede generarse por
errores en la expresión de la voluntad, o por inadecuada comprensión del
significado de lo que se declara en el proceso de formación e integración de
la voluntad legislativa.

En realidad se trata de un error de juicio sobre la materia o alcances de un

texto legislativo sobre el que existe un pronunciamiento erróneo en los
agentes del proceso. Esto es, los actores adoptan un texto legislativo en el
que existe una inadecuación entre lo que se quiso aprobar y lo que consta
en el proceso de declaración de la voluntad legislativa. El texto de la ley
aprobada no corresponde con lo que se pretendió acordar como ley, porque
el texto adolece de discrepancia entre el contenido y lo que se tiene
propósito de definir como materia de la ley. Errores de esta naturaleza
suponen una condición de ineficacia del acto procesal.

Entre los casos en los que cabe un error subjetivo puede señalarse aquél en
el que se vota un texto por otro, entendiendo o suponiendo que el texto
votado es aquél que se pretendió votar y promulgar, en vez del correcto. En
el Senado de la República se dio un caso de esta naturaleza cuando al leer
el texto cuyo contenido se sometía a consulta se leyó un texto erróneo, el
mismo que quedó formalmente aprobado sin ser su contenido el que debió
aprobarse. La voluntad del Senado estaba en disconformidad con el texto
aprobado. Lo que se quiso aprobar era correcto, pero la declaración del
texto legislativo discrepaba de la voluntad emitida por el Senado. Fue un
problema de error en la declaración corporativa. Y el error del Senado tenía
la propiedad de obligarlo según la declaración equívocamente formada. Sin
embargo, la ausencia de coincidencia entre lo pretendido y lo declarado
hubo de ser corregido de manera que el acto no estuviese afectado con un
grave vicio de formación en el acto legislativo relativo a hechos
disconformes con el propósito buscado.

También es un caso de error el vicio que se produce cuando se incluye,

altera o sustituye en la autógrafa un texto no aprobado por el Congreso.
Este supuesto se dio cuando luego del proceso de aprobación de la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), en el proceso de elaboración de la
autógrafa se modificó el texto aprobado por otro, el mismo que se remitió al
Poder Ejecutivo. Independientemente de las acaso y eventuales
responsabilidades derivadas de la suplantación de la voluntad estatal del
Congreso, el hecho concreto de la aparición de un texto por otro configura
una discrepancia entre lo bien deseado y lo mal declarado, lo cual,
naturalmente, determina la evaluación de la situación jurídica del acto
legislativo en el escenario específico del vicio producido por el error. Cabría
eventualmente examinar la pertinencia de dolo en este caso, pero como se
inferirá de la lectura que sigue, y debido a que no existe una tipificación ni
diferenciación entre el error y el dolo en materia de actos parlamentarios,
hasta tanto no existiera evidencia adecuada la presencia de dolo no podría
presumirse. Es un caso pues que da para uno u otro tipo de vicio, pero la
insuficiencia de prueba bastante parece más segura su consideración como
un supuesto de error antes que de dolo.

Existiendo error originado al interior del órgano parlamentario, el mismo que

se produce por un manejo impropio de la voluntad que se traslada
incorrectamente en el documento legislativo que se remite al Presidente de
la República, lo que corresponde es tener claridad respecto a la naturaleza
de la ley que promulga el Jefe del Poder Ejecutivo. Este es un caso en el que
el Congreso no conoció el error sino meses después, cuando la ley estaba
aprobada, promulgada, vigente, circulada y comunicada, y la Presidenta de
la Comisión competente llamó la atención respecto a la discrepancia entre
el texto y la decisión consultada en el Pleno. Se trata pues de una ley en
cuyo contenido existía un vicio procesal. Pero, ¿fue sólo un caso de error, o
existen elementos que permitirían deducir la invalidez o ineficacia de esa
ley en razón de otro tipo de vicios de constitución del acto legislativo?.

Obviamente hay por lo menos error. El Presidente y uno de los

vicepresidentes del Congreso procedieron a notarizar el texto, dando fe que
el contenido de la autógrafa que se remitía al Presidente de la República
correspondía con la decisión adoptada y con la voluntad del Pleno. La
modificación del texto, según pudo deducirse durante el curso de la
investigación iniciada luego de la denuncia producida en el Pleno del
Congreso, no fue conocida por el Presidente ni por el vicepresidente del
Congreso, quienes firmaron la autógrafa confiando que el texto elaborado
era fiel transcripción de la decisión institucional. Tal hecho y certeza lleva a
asumir que la alteración de la autógrafa supuso o una incorrecta
comprensión de la voluntad de la asamblea durante el proceso de
confección de la autógrafa, o un caso de mala fe en el que alguien se irroga
facultades ilícitas e inconstitucionales, incurriendo en este último caso en
una conducta penal. En una u otra hipótesis hay dos caminos a seguir;
primero, la indagación respecto a los posibles ilícitos en que pudiera
haberse incurrido, y segundo la valoración y calificación de la condición de
la ley vigente.

Es una cuestión básica y fundamental que la ley no puede constituirse

ilícitamente. Si hubiera ilicitud y ésta ha sido legalmente probada y definida,
tal determinación es base para invocar la nulidad de una ley que adolece de
ilicitud en el proceso de su constitución. Hasta tanto el proceso que define
las responsabilidades penales no concluye, sin embargo, sí existen
elementos de juicio que permiten inferir que la ley vigente no corresponde
con la declaración del texto que ella debió contener. Lo que no quedó
adecuadamente consignado en la autógrafa no obliga al Congreso y, por lo
mismo, el Presidente de la República no tiene la capacidad de integrar al
sistema jurídico lo que no cumple con un requisito esencial para que la ley
tenga valor de tal. Tratándose de una discrepancia de tal gravedad la ley no
contiene cláusulas válidas en su texto, las mismas respecto de las cuales
cabe impugnar su validez y eficacia jurídica. Cabe ciertamente que la ley
hubiera generado efectos de naturaleza fáctica imposibles de detener hasta
que se inicia el proceso de impugnación. Notificadas que quedan las partes
respecto de la existencia de elementos que neutralizan y cuestionan el valor
imperativo de una ley vigente, es natural que se tomen las medidas
preventivas indispensables para enmendar el error. Una de esas medidas
es, obviamente, la corrección de dicho error mediante la enmienda del texto
legal. En tanto el error no se corrija la ley sigue vigente y continúa surtiendo
efectos prácticos. El error, en todo caso, se produce sólo al interior de una
de las partes en el proceso de producción de la ley y no supone
responsabilidad en el gobierno, sino únicamente en el proceso de toma de
decisiones y el proceso de formación y expresión de la voluntad corporativa
e institucional del Congreso. Por ello se trataría propiamente no de un error
obstativo, que tiene por naturaleza generar situaciones de nulidad sino de
un error dirimente que además no pudo ser conocible por el gobierno, como
tampoco llegó a ser conocido por el propio órgano que constituyó y aprobó
la ley, que es el Congreso, hasta que el caso fue denunciado meses después
de aprobada y promulgada la ley vigente. El gobierno no tuvo cómo creer
que la promulgación a efectuar se produciría sobre un texto erróneo que le
remite el Congreso y, menos aún, una ley afectada por un ilícito en el
proceso de su transmisión que se realiza en el mecanismo de elaboración
de la autógrafa luego de la aprobación de la ley. El error en este caso
resultó de una mala gestión del proceso de definición de la declaración
legislativa del Congreso, sea que hubiera o no existido dolo, impericia,
negligencia o incompetencia al interior del órgano parlamentario.

Ahora bien, hasta aquí el análisis del compromiso que corresponde al

Congreso en la formulación de la autógrafa. Sin embargo, existe un aspecto
en relación con el cual es necesario realizar un alcance que complica la
dimensión del problema. En efecto, el error en el proceso de constitución de
la ley orgánica del Poder Ejecutivo fue un error generado al interior del
proceso de confección de la autógrafa, pero no puede pasarse por alto que
dicho error estuvo relacionado con el objeto designado en el artículo que
reconocía la facultad de los titulares de los Ministerios para contar no con
una sino con dos oficinas de asesoramiento. Por lo tanto, era un error que
afectaba significativa y no indiferentemente los intereses del Poder
Ejecutivo, el que durante el proceso legislativo expresó a través de sus
voceros, no menos que de miembros de la bancada del partido de gobierno,
que prefería que se reconocieran dos instancias de asesoramiento y no sólo
una que fue lo que propuso la Comisión dictaminadora y que, además,
ratificó de modo expreso el Presidente de la Comisión durante el debate en
la asamblea. Cabe entender por eso que el error convenía a los intereses
del Poder Ejecutivo, puesto que sus voceros estuvieron al tanto de los
efectos que la aprobación en el Pleno suponían en contra de dichos
intereses. Es más, durante la investigación ulterior, una vez denunciado el
error, se asumió como hipótesis la eventual influencia de agentes del
gobierno en el Congreso para que la elaboración de la autógrafa contuviera
la modificación con la que la autógrafa es remitida al Poder Ejecutivo para
su promulgación.

En consecuencia con los alcances que introduce la mención y valoración

referidas en el párrafo precedente, los mismos permitirían sospechar que sí
podría haber existido la posibilidad de que el Poder Ejecutivo hubiera tenido
o contado con elementos de juicio elementales como para deducir que cabía
un error en el proceso de confección de la autógrafa. En este nuevo
escenario la situación es diferenciable, y ello no obstante los difíciles niveles
de probanza o de obtención de evidencia que permitan plantear la
posibilidad de la conocibilidad del error por el gobierno, o de anticipar la
posibilidad de su ocurrencia. La diferencia entre uno y otro escenarios, en
cualquier caso, no elimina la existencia del vicio ni la invalidez del acto
legislativo, el mismo que debe ser rectificado de forma que sea corregido el
error que determinó la cuestionable inclusión de un texto que no coincidió
con la voluntad de la asamblea.

Así como caben los errores materiales sobre el objeto contenidos en el

documento legislativo, también son posibles los errores de derecho. Uno de
ellos es el que resulta del uso de una regla o fórmula de votación
inapropiada para aprobar una norma determinada. El error de derecho es
también un vicio y genera consecuencias en la validez y eficacia de los
actos legislativos. El proceso mediante el cual un producto legislativo es
concluido no admite vicio en su origen, preparación, ni emisión. La
vulneración de requisitos esenciales en la formación de la voluntad y
decisión legislativa no es una situación condonable en el sistema jurídico,
aunque así probablemente lo estime el criterio de los operadores políticos
del sistema. Ya quedó indicado el caso de la incorrecta aprobación de la ley
de presupuesto del año 2004 en Noviembre del 2003, usando una fórmula
de votación inferior a la mayoría legal prescrita en el Reglamento del
Congreso. Porque el error fue detectado mientras era posible corregirlo
dentro del ámbito de competencia del Congreso la ley no quedó afectada en
su validez y pudo continuar el proceso de constitución e integración en el
sistema normativo del Perú.

Otro caso de vicio en el proceso legislativo es el dolo. El dolo en materia de

actos públicos como lo son los legislativos cabe relacionarlo con dos
circunstancias. La primera es la presencia de voluntad orientada a la
configuración de error en la declaración, restringiendo de este modo todos
los casos de error a aquellos en los que no es visible la presencia de un
propósito de inducir a error entre los actores del proceso legislativo. Si el
error en uno de los actores se origina en un propósito identificable de uno
de los actores o de un tercero ajeno al acto legislativo para ocasionar el
error sí cabe invocar el vicio por dolo. Y no porque la voluntad fuera en sí
misma de carácter criminal o penalizable, sino porque bastara que ésta
equivalga a orientar o modificar la decisión en un sentido distinto a aquél en
el que éste debió o quiso declararse.

Adicionalmente, la segunda circunstancia en la que sería invocable el dolo

se da si ocurriera que el error en el acto se constituye y aprueba en una
situación tal que o habría sido conocido por el actor del propio proceso
legislativo beneficiado con la norma aprobada, o habría permitido a éste
saber que dicho error existe y no lo enuncia o aclara durante el proceso
legislativo. Estas dos últimas hipótesis pueden darse ya sea porque el actor
beneficiado con la cláusula afectada tiene o no conciencia del error presente
en dicha cláusula. Basta que conozca o tenga la posibilidad de conocer del
error y coincida durante el proceso legislativo en la validación del acto que
lo beneficia directamente o que lo beneficia favoreciendo las tesis o
propuestas que promueve para que sean parte del acto legislativo. La
omisión en la denuncia de la presencia de error o la incidentalidad que
permite inferir que el error fue conocido o conocible por el actor beneficiado
es, en este contexto, asimilable a la efectiva voluntad dolosa de favorecer
concientemente, o mediante maquinaciones impropias, el error en la
formación de la voluntad legislativa en otro actor durante el proceso
legislativo.

De haber existido evidencia que el error en el proceso de transcripción de la

decisión parlamentaria en la autógrafa fue conocible por miembros del
Poder Ejecutivo con participación en la parte del proceso legislativo que se
lleva a cabo bajo el ámbito de competencia del Presidente de la República,
el caso ya referido del error con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo sería
tramitable como un supuesto de dolo. Precisamente por carecer de
evidencia bastante o suficiente que permitiera saber que tal conocimiento
existió fue que se desarrollo el caso como uno de error en la declaración
legislativa del Congreso. No como un caso de dolo. Y ello no obstante que
precisamente, como también fue indicado, el texto de la autógrafa era
coincidentemente favorable y representaba ventaja a las posiciones que
tenía el Poder Ejecutivo en relación con una ley que regulaba su
organización y funciones.

Otra situación en la que cabría referir el supuesto de dolo sería el caso en el

que como resultado de actos de corrupción pública hubiera existido algún
tipo de contraprestación ofrecida o constatada para la expresión del voto
parlamentario en un sentido que beneficie a algún sector de la sociedad
afectado por la decisión colectiva del Congreso. Se aplicaría de modo similar
al caso en el que tal acto de corrupción se realizara ante el Poder Ejecutivo,
ya fuera en el proceso de presentación de una iniciativa legislativa que
luego se sustenta ante el Congreso, o en el proceso de su promulgación si
ésta tuvo éxito en el Congreso.

9.3.3 La cuestión de la nulidad e ineficacia de los actos

parlamentarios

Todo vicio puede dar lugar a una acción judicial o constitucional contra la
norma impropia o inválidamente aprobada. Quien quiera que tuviera interés
procesal legítimo puede en efecto iniciar y plantear una pretensión para que
una ley incorrecta o irregularmente integrada en el sistema jurídico sea
inaplicada o declarada inválida o inconstitucional por vicios ocurridos en el
proceso de formación de la voluntad legislativa. La cuestión a definir será si
el petitorio deba deducir la nulidad de la ley, o si en vez deba solicitarse la
inaplicación de una norma inconstitucionalmente procesada o, en su caso,
la inconstitucionalización e inexequibilidad de la misma norma.

Dicha cuestión entraña una problemática poco sencilla, toda vez que
plantear el argumento de la nulidad de una ley por vicio esencial en su
proceso de perfeccionamiento legislativo, equivaldría a asumir
implícitamente la posibilidad de que exista una categoría tal como la ley
nula, la misma que no puede ser ni tener la categoría de ley por serle
inherente un vicio objetivo o subjetivo que acarree nulidad. Tal asunción
contradiría el criterio de que toda ley se presume válida hasta que no pueda
probarse lo contrario. Argumentar la nulidad de una ley constituye una
colisión frontal con un axioma legislativo básico y fundamental, difícil de
conciliar con la postulación de que exista en efecto una ley nula ipso iure, o
de pleno derecho. La ley, de tener tal naturaleza, no admite presunción de
nulidad en su contra. Sin embargo, como toda obra humana, es preciso
presentarla no como un objeto inmutable ni incorruptible sino sujeta a
revisión cuando existen elementos de juicio que permitan dudar de la
presunción de su validez.

En consecuencia con tal sentido, el mismo importa el reconocimiento de que

las leyes son en efecto válidas iuris tantum, y no de pleno derecho, pero a la
vez que el correlato necesario de que todo proceso que pretenda la nulidad
de una ley importe la eventual declaración de nulidad con efectos ex nunc
(no retroactivos, por lo que la declaración afecta a la ley sólo desde que tal
declaración queda constatada y es firme), y no ex tunc (retroactivos al
momento en que empieza a regir la ley). El valor presunto que tiene la ley
es lo que justifica que se preserven los efectos que sólo una ley válida
podría generar, puesto que de lo contrario la anulación de los efectos desde
el inicio de su vigencia ocasionaría inestabilidad social y malestar
generalizado entre quienes, sin contar con el aviso ni conocimiento
suficiente, creyeron en la validez de la ley vigente.

Además de los presupuestos señalados en los párrafos precedentes existen

otros necesarios de evaluar. Uno de ellos es la cuestión singular para el
derecho parlamentario relativa a la posibilidad de incoar alguna medida
impugnativa en sede parlamentaria y, por lo tanto, antes de que el proceso
legislativo haya concluido. Esta cuestión entraña por lo menos tres
dimensiones. La primera, es la de la procedibilidad de interponer un recurso
contra un acto producido durante el proceso legislativo, mientras que aún
no concluye la formación corporativa e institucional de voluntad legislativa.
La segunda, la designación o nomen iuris de tal tipo de recurso. Y la tercera,
la naturaleza o condición de los actos legislativos en relación a las reglas de
validez o de efectividad de los actos legislativos desarrollados durante el
proceso legislativo.

Estas tres dimensiones están vinculadas al tipo de recurso interponible

contra un acto parlamentario de naturaleza legislativa, el mismo que en
algunas circunstancias tiene carácter preclusivo, y en otras admite su
revocabilidad, modificación, o corrección. En el segundo grupo de
situaciones es posible plantear la reconsideración del acto impropia o
incorrectamente aprobado, siempre que el acto no haya quedado firme por
expiración del plazo dentro del cual cabe tal recurso de reconsideración. En
el primer grupo nos encontramos ante situaciones en las que la
reconsideración ya no es posible por haberse terminado el plazo para tal
recurso. En esta situación se encontraría el acto una vez que hubiera sido
aprobado y el plazo para la reconsideración haya expirado.

No existiría nomen iuris para el recurso a iniciar cuando el acto legislativo

está afectado de vicio y el plazo para reconsiderar ya se agotó. Además de
ello en el derecho parlamentario peruano no se prevé la existencia de un
recurso semejante al de nulidad. En tal supuesto es necesario se da la
interrogante si es posible invocar la nulidad de un acto legislativo a pesar
que la nulidad como supuesto que lesiona un acto no tiene reconocimiento
expreso en la normatividad positiva ni convencional. Esto es, ¿procede
invocar nulidad en un acto cuando no se reconoce la posibilidad de que el
mismo padezca de vicio ni, por lógica consecuencia, se prestablece el tipo
de recurso con el que el vicio pudiera corregirse o eliminarse?

Existe un principio básico en virtud del cual el derecho no admite la

existencia de acto de rango o valor jurídico que padezca de un vicio tal que
riña con las bases que generan el derecho. Y ello no obstante no existir
reconocimiento expreso ni positivo del vicio ni del efecto que su existencia
ocasiona en el acto afectado por aquél. Sin embargo, este principio no está
exento de cuestionamiento por otro sector que se inclina por la posición
adversa, la misma que plantea que es inherente al sistema jurídico la
certidumbre, seguridad y predecibilidad que debe generar en la sociedad,
por lo que dejar la validez de los actos de rango o valor legal bajo el amparo
de la discrecionalidad debiera quedar excluido entre las opciones
disponibles para los actores de los procesos legales en general, y del
legislativo en singular.

Como se ve una posición opta por la posibilidad de perfilar los contenidos

del derecho con fluidez, oralidad y discrecionalidad, la otra postula la
importancia de la permanencia y solidez textual del derecho escrito. Ambas
posiciones se sustentan en valores y principios elementales y
fundamentales para que el derecho opere como instrumento o herramienta
de control y salud social. En el caso del derecho parlamentario peruano no
existe un cuerpo sistemático de requisitos ni una prescripción de casos de
vicios en la formación de los actos legislativos. No está en la naturaleza de
este cuerpo normativo la tendencia a su codificación ni a la rigidización de
su formación. Por el contrario, una de las características elementales del
derecho parlamentario en general, y por lo mismo del derecho
parlamentario peruano, es su flexibilidad, su carácter dinámico y, por ello,
su particular adaptabilidad al cambio propio de la acción política. Lo que no
cambia en el derecho parlamentario son dos cosas, primera, que nada
queda sin cambiar ni permanece fijo ni inmutable, y segunda, que la calidad
de la acción política debe evaluarse según principios y valores propios de la
cultura en la que opera y a la que sirve el derecho. La pretensión de la
escritura es fijar la palabra de modo que no se desvanezca, como si se
tratara de un objeto monumental que resiste el paso del tiempo. Como el
derecho moderno nace bajo el modelo y los supuestos de la imprenta y de
la escritura, él mismo se funda en la pretensión de inmortalidad y de solidez
de las normas escritas que los textos incorporan. Si bien se trata de un
paradigma hegemónico, la capacidad de dominio del modelo escriturario no
anula la concurrencia de otras formas válidas de producción de normas con
carácter vinculante para la sociedad. Por ello no resulta socialmente útil ni
recomendable asumir el patrón y régimen escrito del derecho como si se
tratara de una revelación de una verdad sagrada humanamente inoponible.

Por las razones indicadas parece normativamente más sano optar por
alternativas que procuren remedios ante situaciones irregulares. No parece
una regla adecuada que la ausencia de tipificación de vicios y nulidades
baste para omitir el cuestionamiento de actos que adolecen de graves fallas
en su producción. Admitir la posibilidad de que existan vicios en la
producción de un acto legislativo es ya una actitud más sana, y desde esa
misma actitud es más beneficioso para el desempeño de la función
representativa la exposición y discusión de situaciones normativamente
cuestionables en el ejercicio de la potestad legislativa. Es más provechoso
para la institución parlamentaria, y para la propia república, contar con más
recursos y más espacios que permitan la corrección y el enderezamiento de
lo que pudiera padecer de fallas, errores o vicios, antes que el
encorsetamiento rígido de la acción política al amparo de la inamovilidad de
actos cuyo vicios no tienen reconocimiento en el ordenamiento escrito
vigente. Cuanto mayor proximidad y articulación exista con la realidad y con
la comunidad mayor es el valor y calidad de la ley. El mantenimiento de la
ley en una urna pétrea o en un corsé rígido, inamovible e impenetrable aleja
el valor político al que ella debe servir.

10.- Preparación y dirección del proceso legislativo

Si los procesos son instrumentos organizacionales que permiten transformar

una demanda de acción en el producto colectivo que resulta de la sucesión
y agregación de actos de transformación, tanto la definición del contenido
regular o normal del proceso como los usos efectivos que éste tenga
dependen de las prioridades de los actores que los definen y usan. Qué es lo
procesable y con qué prioridad es cuestión que definen los actores, sea que
existan criterios o pautas centrales de atención o que ellos tengan
discreción amplia para establecer las prioridades. El primer acto que define
las características del diseño y del uso del proceso dependerá del
diagnóstico que los actores realicen de la situación en la que funcionan los
procesos. Se trata, entonces, de procesos, actores y el diagnóstico de una
situación, que interactúan en una relación de interdependencia.

El proceso legislativo es una herramienta con la que se prepara y encarrila

el tratamiento de los requerimientos de intervención legislativa ante una
situación histórica dada. Son tres las cuestiones relevantes en la
preparación de los procesos; el planeamiento de estrategias respecto del
contexto histórico en que se produce el funcionamiento de los procesos, los
instrumentos de programación en que el plan se articula, y los órganos que
planean y preparan el proceso legislativo. En cualquier caso, los dos
primeros resultan de la composición, perspectivas y usos que los órganos
que toman la decisión institucional adoptan y aprueban.

10.1. Planeamiento legislativo e instrumentos de programación

Las estrategias y planes legislativos del Congreso se formulan según el

diagnóstico de la situación que realizan los actores del proceso legislativo,
en relación con la atención que debe prestarse a los destinatarios del
servicio legislativo que produce y ofrece. ¿A quiénes sirve la institución?, ¿a
quiénes identifica como beneficiarios o destinatarios de la labor legislativa?.
Si bien en sentido abstracto cabe entender que los representantes legislan
en beneficio de sus representados, la acción legislativa supone la
concreción de los beneficiarios. Es posible que cada ley tenga destinatarios
específicos según el marco y contenidos de la legislación, pero en la fase y
nodo preparatorio de esa actividad es preciso conceptuar la labor legislativa
en términos, no de cada uno de los beneficiarios o destinatarios de cada ley,
sino de los agentes para los que se realiza el ejercicio legislativo.
El diagnóstico y el estilo del órgano de planeamiento legislativo

Haciendo abstracción de la finalidad concreta de cada pieza legislativa, y

asumiendo la materialidad del mandato representativo que el régimen
político y constitucional establece, es posible imaginar la actividad
legislativa en una posición primaria y fundacional. La premisa del régimen
representativo considera el origen de la función legislativa como una
actividad que depende del titular supremo del poder político, que no es
precisamente ni el Congreso ni el gobierno, y tampoco lo es el Estado. El
titular supremo en una república es la comunidad. Es ella la que elige a sus
gobernantes y representantes, y es para ella que éstos ejercitan funciones
con el poder que el titular les confía y por los que los responsabilizan. Este
sujeto colectivo no se concreta ni personifica en ningún grupo o sector
específico de la sociedad. Pretenderlo supondría un acto usurpatorio de la
titularidad de la supremacía o soberanía. Quienes ejercitan el poder lo
ejercitan representativamente, y el ejercicio representativo no es ilimitado
sino que está acotado por las convenciones y normas constitucionales que
enmarcan las reglas frente a cuyo cumplimiento se compromete la
autoridad.

Si es así que el referente obligado del beneficio de todo acto legislativo por
igual es la república, el órgano estatal de la representación y de la
legislación por cuenta de la república tiene la opción de definir con qué tipo
de estilo ejercitará tanto la representación como la legislación, y con qué
actitud se relacionará con el titular de las facultades que la Constitución le
reconoce en el régimen representativo en que opera. Según el estilo y
actitud subjetiva con que se relacione el legislador respecto del cliente
institucional en la república se dará un uso distinto de las políticas
legislativas. Los instrumentos de planeamiento legislativo difieren en su
peso, valor y alcances según tales estilo o actitud.

Por tanto, la primera cuestión que debe definirse al inicio de todo proceso
legislativo, sea quinquenal o anual, es cuál es la posición desde la que se
desarrollará la acción legislativa por quienes tienen a su cargo la
conducción de la integridad y las distintas fases del proceso legislativo. Esto
es, cómo se entenderá el mandato representativo en su dimensión
legislativa por quienes tienen el poder y la competencia para priorizar la
actividad y el proceso legislativo. Para determinar el papel que debe
asumirse y las estrategias a utilizar respecto del proceso legislativo, los
conductores de éste necesitan diagnosticar la situación que deben
enfrentar. El diagnóstico define la actitud o estilo a partir del cual se realice
el planeamiento legislativo, según las oportunidades y riesgos que cada
distinta situación o circunstancia impone.

En los extremos de situaciones respecto de las cuales debe planearse el

proceso legislativo cabe encontrar casos de bajo riesgo como en los que
existe regularidad y satisfacción en el desempeño y productos del proceso
legislativo del Congreso, u otros de riesgo mucho más alto en los que existe
la necesidad de empezar con premisas o paradigmas novedosos que exigen
políticas legislativas radicales como resultado de una ruptura o de un
proceso de transición política. De modo semejante, cabe también otro eje
de situaciones extremas y de riesgo intermedio respecto de las dos
anteriores, como las que encuentra el legislador que, dentro de un mismo
modelo o paradigma, se enfrenta a una situación de desempeño
catastrófico o a escándalos generados por operadores previos del proceso
legislativo que han llevado a una crisis generalizada de credibilidad en la
capacidad legislativa del Congreso o, en el lado inverso, con riesgo
comparativo mayor, situaciones en las que el cambio a prever no tiene la
intensidad derivada de una crisis general, sino que tiene el carácter de
moderado y exige la adopción de planes y políticas de cambio significativo
pero no radical. Los tipos de riesgo pueden ser esquematizados según el
cuadro siguiente.

DIAGNÓSTICO DE RIESGO PARA EL MODELO DE PLANEAMIENTO LEGISLATIVO

TIPO DE RIESGO SITUACIÓN
1. Alto Cambio de paradigma o modelo político
(mayor Ruptura política, o transición luego de la ruptura
presión/mayor Necesidad de crear alternativas integrales con una
visibilidad) visión de futuro acorde a los retos que el cambio
genera
Exigencia de alta eficiencia y efectividad en el uso
del tiempo
2. Medio alto Crisis dentro de un mismo modelo político
Muy baja credibilidad y desempeño muy bajo
Necesidad de reacción inmediata para superar la
crisis
El tiempo es factor crítico de éxito
3. Medio bajo Necesidad de ajustes en el mismo modelo
Necesidad de alineamiento según premisas que
resultan de cambio de gobierno o período
constitucional
4. Menor Mantenimiento de un modelo eficiente y funcional
(menor Necesidad de asegurar y mejorar la sostenibilidad y
presión/menor cobertura del modelo
intensidad en la Alta incidencia de la adaptación a la rutina y a la
demanda pública) ausencia de cambios afectan el rendimiento y la
obtención de resultados

Por ejemplo, si los agentes de la conducción del proceso legislativo asumen

la posición de quien debe salvar la institución de una crisis, el tipo de
planeamiento que realice se orientará a salir de la crisis que se ha
diagnosticado y definido, con una serie de acciones orientadas a eliminar las
causas de la crisis. En este sentido el plan legislativo supondrá la
priorización del paquete normativo que permita neutralizar, controlar y
revertir la crisis generada en el plano de la actividad legislativa, con la
aceleración de propuestas, debates y votos que conduzcan a la aprobación
de esas normas que equivalgan a la salida de la crisis. Lo que pretende
quien asume la responsabilidad de reestructurar la actividad legislativa es
eliminar los obstáculos que sumen en crisis la función legislativa del
Congreso. Una vez logrado ese propósito, la propia situación crítica será la
que defina los objetivos, visión y misión que se imponga el titular de la
función legislativa, de manera tal que progresiva y gradualmente se consiga
normalizar la organización del proceso legislativo en el Congreso.
Generalmente este tipo de estilo o actitud es con el que suele iniciarse los
períodos constitucionales por las mayorías parlamentarias, porque deben
hacer visible con su acción el cambio ante la crisis que justifica la asunción
del poder en el nuevo período.
Por el contrario, si ocurriera que el objetivo de los conductores del proceso
legislativo consistiera en sostener o mantener la regularidad del proceso
legislativo, el estilo de planeamiento y desempeño orientará la actividad
institucional de forma tal que su misión se alcance en toda la estructura de
la organización. La principal previsión que requerirá adoptarse, sin embargo,
es la inercia y la falta de motivación para asumir nuevos retos y emprender
acciones que permitan optimizar los logros a través del cambio, en forma tal
que los equipos y quienes los integran no dejen de sentirse reconocidos por
su rendimiento si las propuestas de mejoramiento les exigen alternativas de
adaptación fuera de su ritmo o estilo de desempeño.

Según el diagnóstico de la situación y los riesgos a enfrentar, distinto será el

papel e intensidad de uso que asumirán en las estrategias del Congreso la
visión, la misión, los objetivos y las acciones a tomar. Si el escenario es uno
de cambio de paradigma político por ruptura o por transición, el papel más
importante le corresponderá a la visión que se tenga del Congreso, puesto
que el factor crítico de éxito está asociado con una posición emprendedora
que renueva los esquemas y exige la reformulación radical de prioridades,
no menos que la consolidación de equipos que diseñen y ejecuten los
cambios en el proceso legislativo que fueran necesarios. Si la situación
impone la conjura de una crisis en la que los actores del proceso están
involucrados, la mayor trascendencia en el planeamiento le tocará a la pura
acción, puesto que lo central es conjurar una situación no prevista rodeada
de alta visibilidad y concernimiento público, lo que a su vez exige la
adopción de medidas rápidas y urgentes, luego de lo cual habrá de definir
los próximos objetivos legislativos a alcanzar. Si la situación se da a nivel
intermedio entre el cambio de paradigma político y la acción pura para
neutralizar una situación de emergencia, y requiere o el mantenimiento del
funcionamiento efectivo del proceso a cargo de la organización
parlamentaria, o la innovación y realineamiento de la dinámica legislativa
dentro del mismo modelo político, la prioridad en el planeamiento le
corresponderá, respectivamente, a la misión y a los objetivos. La misión
ocupa un papel fundamental cuando el propósito es sostener una
organización cuyos procesos legislativos tienen nivel aceptable de
funcionamiento; a su turno, los objetivos son el primer asunto a definir si los
actores se enfrentan a una situación de cambio no drástico que permita
innovar lo que no funciona adecuadamente y no asegura los resultados que
el modelo está diseñado para producir y cumplir. Tales opciones y
supuestos pueden formularse según el cuadro que se consigna a
continuación.

DINÁMICAS DE PLANEAMIENTO SEGÚN EL DIAGNÓSTICO DE RIESGOS

Inicio de paradigma Crisis / escándalo en el modelo

MAYOR RIESGO
(VISIÓN) (ACCIÓN)

Realineamiento en el Mantenimiento del régimen

MENOR RIESGO mismo modelo

(OBJETIVOS) (MISIÓN)
Los supuestos elementales enmarcan el planeamiento legislativo y dan
forma y contenido a las estrategias para la orientación de los procesos
durante un período legislativo. De igual modo tales supuestos generan
también el mayor o menor uso de los instrumentos de programación, y la
intensidad y contenido en cada uno de ellos. ¿Cuáles son los instrumentos
de programación? En términos generales, y según el desenvolvimiento de la
política nacional reciente, el principal instrumento es la Agenda Legislativa
Priorizada, también conocida como Agenda Legislativa Anual, que es el
instrumento que fija políticas priorizadas con criterio de mediano y largo
plazo, así como la Agenda de Sesiones, que es el instrumento en que se
consigna la relación de iniciativas sobre los que debe debatir el Pleno en
cada día de sesión.

La Agenda Legislativa Priorizada, a su vez, se conforma con diversos

elementos que orientan las estrategias y políticas legislativas. Tales
elementos pueden ser, por ejemplo, el Acuerdo Nacional, los Objetivos del
Milenio, el Plan General de Gobierno, los Mensajes Presidenciales, las
propuestas o planes de trabajo de las Comisiones, y las prioridades
legislativas de los Grupos Parlamentarios.

¿En qué consiste, cuál es su finalidad y qué ventajas representa la Agenda

Legislativa Priorizada? La razón de ser del uso de la Agenda Legislativa es
proveer de un marco de acción en la organización parlamentaria. El
contenido de la Agenda Legislativa consiste en la relación de productos y
resultados que se espera tener en un período de tiempo, generalmente
anual pero a menudo con capacidad de duración superior. La Agenda
Legislativa es el medio o herramienta que permite el ordenamiento de los
procesos legislativos, de forma que todos los actores que intervienen en
ellos prioricen su acción y apliquen sus recursos para alcanzar los objetivos
y resultados incluidos en su texto. Cabe afirmar por ello que la Agenda
Legislativa es una herramienta estratégicamente decisiva para que el
Congreso alcance resultados importantes en su condición de agencia estatal
responsable de la representación de la república.

La principal ventaja del uso de la Agenda Legislativa, como puede

advertirse, es la pauta que introduce para que el proceso legislativo del
Congreso se oriente al logro y también a la constatación de resultados
estimados por quienes intervienen en la confección y acuerdan el contenido
de la Agenda Legislativa. Tiene la propiedad pues de asegurar la obtención
y logro de resultados, y por ello mismo es un medio que permite evaluar de
manera transparente la gestión de la representación política en el Estado.
Como tal, por lo tanto, es una forma de identificar la posición del Congreso
ante la comunidad y de evaluar sus logros a través de los resultados
legislativos que se propone acometer. La Agenda Legislativa es el mensaje
que permite presentar al Congreso por los objetivos que se fija, no menos
que su capacidad para cumplir y alcanzar los resultados que definió como
deseables de alcanzar. La definición de la Agenda Legislativa, en
consecuencia, es parte del proceso estratégico del Congreso; es la principal
herramienta estratégica que ordena el proceso legislativo del Congreso, y
también es un proceso en sí mismo de definición de conceptos, objetivos y
resultados estratégicamente relevantes y valiosos para la representación
nacional que, por lo mismo, lo son también para la comunidad.
El planeamiento y organización del Congreso empieza con la estrategia para
corregir la situación diagnosticada mediante los objetivos que orientarán la
acción, a partir de la visión que se tiene de lo que se espera que sea y haga
el Congreso durante un período constitucional. El primer y prioritario
objetivo en el planeamiento y organización que permite articular los
resultados es la Agenda Legislativa, en la que aparecen los temas centrales
a que se aboque el Congreso durante el período constitucional en general, y
cada período anual en particular. Si se opta por usarla durante un período
constitucional la colectividad contará con una tabla de medición de logros y
resultados, a través de la cual le será posible percibir la congruencia y
eficiencia de la acción legislativa de los representantes. Su ausencia, por el
contrario, puede indicar la ausencia de visión del papel del Congreso y del
Estado en políticas de mediano y largo plazo. Lo que equivale a asumir una
perspectiva coyuntural, inmediatista o cortoplacista, inspirada en urgencias
y prioridades desarticuladas, en la que se silencia la posición de esta
importante institución estatal como órgano de articulación de la acción
estatal.

A efecto de visualizar con mayor claridad la dinámica y efectos del uso de la

Agenda Legislativa como herramienta de organización de la acción
legislativa del Congreso, cabe graficar dos situaciones en las que se indica
la polaridad y causalidad relativa a su uso. Una primera, en la que existe
una actitud prospectiva con perspectiva a largo plazo, pensada en los
beneficios efectivos de carácter colectivo de la ley, cuyo objeto sea
proponer, aprobar y evaluar la calidad de leyes cualitativamente eficaces
para solucionar problemas reales, según instrumentos de planeamiento,
diseño y evaluación sustentados y cuantificables. Los logros derivados de la
adopción de esta posición son consecuencia de la preeminencia de valores
acordes con la naturaleza representativa de la autoridad que legisla.

planeamiento legislación optimización

legislativo más efectiva social y
política

+ + +

actitud prospectiva
del Congreso

En una situación contraria, una lógica parcialmente optimizadora de las

ventajas que el planeamiento cause en los actores del proceso de toma de
decisión, ocasiona resultados coherentes con una actitud coyuntural que se
agota en logros inmediatos y a corto plazo, sin visión institucional ni
orientada al titular último del poder que es la comunidad. Lógicamente,
producto de tal sistema resultará un ordenamiento normativo congruente
de corte populista, toda vez que las premisas de su definición suponen
también una clientela que fortalece las posiciones particulares a partir de un
concepto mercantilista de la función representativa.

acción legislativa legislación actitud

coyuntural
 sin priorización populista del
Congreso

+ + +

optimización del rédito

de actores en corto plazo

Los gráficos anteriores permiten advertir las causalidades positivas propias

de ambos tipos de actitud respecto del planeamiento legislativo. En un
Congreso en el que los actores se conciernen más por el rédito de sus
actores (individuales o colectivos) los efectos que se deducirán en el
sistema legislativo carecerán de los valores colectivos que es posible
anticipar cuando la actitud antepone la visión prospectiva del Congreso en
relación con los logros que se espera alcanzar en beneficio, no de los
actores del proceso legislativo, sino de la comunidad a la que los actores
representan. Son dos esquemas en principio antitéticos basados en
premisas incongruentes y contrapuestas.

El estilo de planeamiento y las características de la Agenda

Legislativa

Si bien es cierto todo actor racionaliza su acción en función de incentivos

que lo benefician, no es menos cierto que dentro de la teoría de la elección
racional la pura maximización de tales beneficios trae como consecuencia la
minimización del cálculo de los beneficios individuales negativos que genera
una lógica basada únicamente en la ventaja individual. Por el contrario, la
previsión de los efectos colectivos o de otros agentes individuales en un
esquema de pura competencia permite a los actores individuales sincronizar
la maximización de sus ventajas tomando en debida consideración que el
esquema de pura competencia puede definir un escenario contrario a la
ventaja individual que le cabe alcanzar.

En este último supuesto es que es decisiva la previsión de entornos o

escenarios en los que no sólo los actores inmediatos del proceso de decisión
legislativa figuren como beneficiarios de la acción legislativa, sino que se
prevea el proceso de retroalimentación que tal tipo de dinámica determina
en su contra cuando el destinatario último de los procesos legislativos
advierte los costos del voto mediante el que su mandatario termina
actuando de espaldas a la confianza por la que debía responsabilizarse de
honrar ante los electores. El planeamiento legislativo diseñado a partir del
supuesto de la titularidad de la potestad legislativa que le corresponde a la
comunidad, y no a los actores circunstanciales en la función representativa,
es una metodología colectivamente más efectiva para las partes en juego
en el ejercicio de la representación política. Si los representantes actúan
como si no existiera vínculo moral y político con sus mandatarios y,
usurpando el mandato y la naturaleza de su vínculo con la colectividad, lo
desempeñan como si no tuvieran que rendir cuenta de él la acción
legislativa se pervierte y el sistema representativo se desnaturaliza. La
acción política que pierde de vista que la gestión legislativa es una gestión,
no para los partidos ni para los representantes, no es acción política sino
pura acción individual con consecuencias políticas negativas para el titular
de aquélla que es la comunidad.

En el cuadro siguiente se muestran algunas de las características propias de

la Agenda Legislativa, en tanto instrumento de planeamiento y articulación
programática del proceso legislativo. Pasar por alto la funcionalidad de la
Agenda Legislativa, o la minimización de su trascendencia y utilidad, llevan
al descuido y a su inutilización o al insuficiente uso de sus características. La
valoración del papel que cumple como medio de organización del trabajo
parlamentario en general, y de los procesos legislativos en particular,
mejora el impacto que tiene la gestión de los representantes en el
Congreso. De ahí la importancia de comprender los alcances que está
potenciada a ofrecer como instrumento de programación y gestión
legislativa. Cada característica no usada es una pérdida de valor público en
nuestro sistema político. No es sólo una cuestión que debiera entenderse
como cuestión de preferencias o estilos de manejo de quienes ocupan una
posición representativa. Los valores públicos que debe cumplir el Congreso
vinculan incluso a los representantes, y si ellos los pasan por alto su misión
y tareas representativas devienen en inefectivas, y el mandato no se
cumple ni se honra la confianza de la colectividad que lo entregó de buena
fe.

CARACTERÍSTICAS INSTRUMENTALES DE LA AGENDA LEGISLATIVA

Acción legislativa
Visión transparente
prospectiva del
país Gestión inclusiva del
proceso legislativo

Dirección por
objetivos Características
de la Agenda Políticas legislativas fijadas
por consenso entre los
Legislativa
Gestión y órganos y grupos
evaluación por parlamentarios
resultados

Uso eficiente de recursos para

Seguimiento y control
alcanzar objetivos
eficaz y mensurable de
institucionales según calendario
metas y tareas acordadas
legislativo

La presentación de las características en el cuadro precedente es un modo

de evaluar el rendimiento del Congreso. De cada una de ellas puede
desprenderse métodos de verificación de la calidad de los productos
legislativos, en los que se anoten los indicadores de calidad, eficacia,
eficiencia y economía en la gestión. Esta no es sólo una cuestión de
técnicos; lo es, antes, de los funcionarios de nivel más alto que el de la
dirección del servicio parlamentario. Esto es, de los propios representantes
que deben establecer el cuerpo de prioridades legislativas capaz de
empujar la acción parlamentaria por acuerdo de los órganos que
consensúan tales prioridades.

Los procesos vinculados a la Agenda Legislativa

Más allá de la claridad metodológica desde la que se participe en los

procesos de decisión colectiva en materia del proceso legislativo, es desde
una u otra posiciones y actitudes con las que empieza la gestión legislativa,
y de las convicciones y calidad representativa de los actores depende el
éxito que la república espera de los mandatarios a los que encarga que
procedan por su cuenta e interés (no en el de ellos mismos como fin último
del acto representativo). Si la meta principal de los actores es ganar espacio
para sí mismos, prescindiendo del impacto que su tarea legislativa causa en
beneficio de la comunidad, e incidiendo por consiguiente con mayor vigor
en el aumento del poder del agente antes que en el del titular de la
potestad legislativa es razonable esperar que la propia comunidad quede
menos atendida y más insatisfecha con el mandato que genera con su voto.
El desconocimiento o menosprecio por el rol de la actitud prospectiva del
Congreso en relación con la comunidad a la que representa equivale, en
suma, al escaso o nulo uso de la programación o planeamiento
aprovechando la Agenda Legislativa. Y, como ya se anotó, las insuficiencias
del uso metodológico de la Agenda Legislativa redundan, primero, en la
calidad de la gestión legislativa de los representantes, y segundo, en la
responsabilidad de quienes los apoyan en el proceso legislativo.

Para el uso efectivo de la Agenda Legislativa es importante no perder de

vista que ella no consiste únicamente en su elaboración. Más importante
que la elaboración es la aplicación de ella a cargo tanto de quienes
conducen los procesos legislativos como de quienes deben cumplir con el
plan, pero igualmente importante es el proceso de aprendizaje que se
deriva de la evaluación que se hace del proceso de ejecución, así como el
seguimiento y control que es necesario realizar para medir la efectividad de
las estrategias legislativas del plan preparado en el Congreso. Tales
procesos se grafican en el cuadro que sigue a continuación.

DINÁMICA DE PROCESOS PARA LA AGENDA LEGISLATIVA

Todos los procesos articulan, conectan, comprometen y vinculan la acción
legislativa de acuerdo a los temas incluidos y priorizados. De lo contrario la
elaboración carecería de carácter obligatorio para todos los órganos y
agentes que participan en el proceso legislativo. Por eso la Agenda
Legislativa tiene la naturaleza de un instrumento no sólo de programación
sino de gestión estratégica, porque exige la adecuación de conductas y la
asignación de prioridades y recursos acordes con la decisión corporativa
que resulta del acuerdo entre los decisores con capacidad directiva o
conductora. Si éstos son efectivamente los conductores de la acción
legislativa institucional tanto la ejecución, como la evaluación, el
seguimiento y el control se cumplen de acuerdo a la matriz de diseño y
aprobación legislativa priorizada.

Los usos ajenos, las desviaciones de conducta institucional y el

desalineamiento en la asignación de recursos necesarios importan la
responsabilidad por las inefectividades acumuladas orgánica y
procesalmente. Para conocer la dimensión de los logros que resultan de la
aprobación de la Agenda Legislativa o, contrariamente, las inefectividades
consiguientes, el método indispensable es la identificación y adopción de
indicadores de eficacia y calidad armónicos con las actividades que deben
emprenderse en los procesos ejecutivo y de evaluación, seguimiento y
control.

En armonía con el sistema de elaboración del plan legislativo, en

consecuencia, cada día de sesión en el Pleno y en las Comisiones, cada día
de labores del personal en los Despachos congresales, y cada día de trabajo
del servicio parlamentario en todos los órganos del servicio parlamentario
concretan una agenda y cronograma de trabajo orientado al logro de los
objetivos y productos incluidos en la Agenda Legislativa. La evaluación, el
seguimiento y el control de la efectividad institucional se podrá medir en
términos del uso eficiente del tiempo, y de la diversidad de recursos
cognitivos y materiales para que los productos legislativos encuentren la
calidad proyectada desde la elaboración estratégica de la Agenda
Legislativa.
El contenido de la Agenda Legislativa

¿Con qué criterios puede definirse el contenido de la Agenda Legislativa del

Congreso? Son varias las preguntas que es necesario tener presentes para
definir su contenido. Entre ellas, por ejemplo, qué es lo que se quiere
alcanzar, lograr o conseguir con la acción legislativa; cómo puedo
aprovechar mejor la composición de la representación parlamentaria para
atender exitosamente los requerimientos de intervención legislativa por los
que el Congreso es responsable; y cuáles son las áreas de la colectividad
que mayor atención requieren para las que la intervención legislativa es una
alternativa válida, efectiva o necesaria. Estos criterios permiten la
concreción de las estrategias para alcanzar los resultados institucionales
que se asume agregarán valor público efectivo al proceso legislativo que el
Congreso realiza por cuenta de la república.

Con los criterios señalados se estructura la Agenda Legislativa según los

objetivos estratégicos identificados, las políticas legislativas que de ellos se
desprenden y que permiten clasificar como prioritarios los proyectos que se
articulan con ellas, y los proyectos propiamente dichos cuya aprobación
encuadra con los objetivos y las políticas colectivamente reconocidas y
aprobadas. Son niveles de agregación estratégica que ordena las
prioridades y opera como instrumento de selección de materias de
investigación, estudio y debate, así como de aplicación de recursos. Tal
estructura se presenta en el esquema siguiente.

ESTRUCTURA DEL CONTENIDO DE LA AGENDA LEGISLATIVA

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS POLÍTICAS LEGISLATIVAS PROYECTOS PRIORIZADOS

Propósitos y finalidades Temas centrales fijados Propuestas normativas en

que se espera alcanzar, y según documentos que se concretan los
que orientan la acción nacionales de fijación de temas de política
parlamentaria en los políticas (articulan los legislativa aprobados
procesos legislativos propósitos con los según los objetivos
proyectos) estratégicos. Contienen
los instrumentos para
hacer operativos los
objetivos que concretan
las políticas legislativas.

Se definen en las Los documentos que los Son los proyectos

reuniones de trabajo contienen son el Acuerdo específicos reconocidos e
sobre la Agenda Nacional, el Plan de identificados que integran
Legislativa en que Gobierno, los Objetivos las prioridades de política
participan los órganos del Milenio, los Discursos legislativa aprobadas
titulares de planeamiento: Presidenciales, las
la Junta de Portavoces, los prioridades acordadas por
Presidentes de los Grupos
Comisiones, la Presidencia Parlamentarios, y las
del Consejo de Ministros propuestas de las
Comisiones Ordinarias
El proceso de identificación de contenidos no se realiza a través de la suma
o agregación indiferenciada o indiscriminada de preferencias entre los
miembros del equipo conductor o directivo a cargo de su elaboración. Ese
proceso exige la representación del mapa estratégico orgánico en el que los
proyectos priorizados no resultan de la elección inorgánica o aleatoria de
proyectos a aprobar dentro de una unidad temporal de tiempo. El supuesto
central es que se parta de la visión de un Congreso fiel al tipo de contrato
que debe suscribir con una comunidad para la que la confianza en él es un
valor deteriorado que debe recuperarse. La puesta en valor del Congreso y
la revaloración de su utilidad pública empieza por la fidelidad que le debe a
la comunidad que lo elige para que la represente, y para que haga o
apruebe las leyes que mejor y más efectivamente sirvan a todos. De la
capacidad que pueda tenerse de ver el todo institucional, antes que la mera
e intrascendente agregación de iniciativas ordena deductivamente tales
iniciativas de acuerdo a una estructura y clasificación de acuerdo a la visión
y a los objetivos que el plan legislativo debe alcanzar.

Efectos potenciales que causa la Agenda Legislativa

Según se ha planteado la Agenda Legislativa es una herramienta que

genera beneficios en la sinergia de la acción colectiva del Congreso. En su
condición de instrumento de gestión de la actividad legislativa tiene
capacidad de mejorar la calidad de la vida política. Una forma concisa de
presentar de modo esquemático los efectos que puede generar la
organización del trabajo legislativo es a través del cuadro que se presenta
en seguida.

EFECTOS POTENCIALES QUE CAUSA LA AGENDA LEGISLATIVA

Principios 1. Optimización en la gobernabilidad y dirección política del país

de acción mediante la fijación de objetivos legislativos estratégicamente
política identificados, priorizados, legislados y controlados
2. Mejoramiento de la cultura de rendición de cuentas
(accountability) a la ciudadanía, según la congruencia y desempeño
con la línea de acción legislativa establecida y difundida
3. Transparencia legislativa en la gestión representativa
4. Fortalecimiento de la institución parlamentaria a través de la
credibilidad y confianza en la organización de su trabajo legislativo
(percepción más positiva)
5. Mejoramiento de la integración, e identidad institucional a través
de la participación en una cultura activa y crítica en los procesos de
elaboración, ejecución y control de la Agenda Legislativa
Pragmáticos 1. Diseño, ejecución y control responsable y cuantificable de la
gestión legislativa
2. Mejor organización en la preparación del debate en el Pleno
3. Coherencia y conexidad en la gestión sinérgica de las discusiones
y dictámenes de las Comisiones Ordinarias
4. Asignación racional y fundada de recursos materiales y humanos
en el circuito de gestión legislativa
5. Organización y articulación del espacio público de discusión de
temas de política legislativa entre el Estado y la colectividad

A la luz de los efectos que puede alcanzarse con la herramienta que es la

Agenda Legislativa, es posible advertir que su carácter instrumental es en
realidad de una potencia impresionante cuando se comprenden sus
beneficios en el marco del modelo de organización que definen su concepto.
El valor que está potenciada para alcanzar permite comprender que en
realidad es parte de una mentalidad y una cultura de trabajo en el servicio
público. Es debido al mayúsculo impacto que ocasiona en todo el régimen
político que representa una exigencia entender su valor no como una
herramienta que puede o no usarse según las ocasionales preferencias o
estilos de los conductores de los procesos legislativos, sino como una
manera de vivir la representación de la república. Sin el modelo estratégico
de planeamiento del trabajo legislativo es el país el que queda desatendido,
porque toda faena o jornada diaria de los representantes queda sin entregar
a la comunidad bienes de valor superior al que deben estar comprometidos
de aportar desde el inicio de su mandato legislativo.

En resumen, en la Agenda Legislativa quedará graficado el tipo de riesgo

inherente al diagnóstico de la situación en la que debe desarrollar el
Congreso su actividad legislativa, y la posición que eligen los actores para
solucionar y atender los requerimientos presentes en dicho diagnóstico.
Desde ambas premisas se define la estrategia de abordaje del diagnóstico
definiendo en primer lugar si el modelo estratégico priorizará la visión, los
objetivos, la acción o la misión. El uso prioritario de uno de estos factores
define las políticas y éstas articularán las iniciativas prioritarias con las que
se ejecutará la estrategia legislativa aprobada, según cuyo modelo
corresponde aplicar el proceso de evaluación, seguimiento y control. Esta
metodología es parte de un sistema de organización que refleja el modelo
mental que funciona en las perspectivas de los actores del proceso
legislativo sobre las relaciones de causalidad en la problemática sobre la
que existe la demanda o exigencia de acción legislativa del Congreso. Pero
lo más significativo es que el sólo hecho de contar con Agenda Legislativa
es un paso decisivo que denota visión y efectiva capacidad de liderazgo en
la conducción de la institución parlamentaria. La carencia u omisión en el
uso efectivo de este instrumento de planeamiento y organización impide el
logro de los resultados y efectos potenciales que permite conseguir.

La Agenda de sesiones

Si los anteriores alcances en esta reflexión se refieren de modo central a la

Agenda Legislativa, queda por examinar la naturaleza, estructura y efectos
de la Agenda de sesiones.

A diferencia de la Agenda Legislativa, cuyo ámbito temporal comprende por

lo menos un año legislativo, con posibilidad a su mantenimiento actualizado
durante más de un período si este período es insuficiente para alcanzar los
objetivos legislativos establecidos por los órganos directivos de la
representación parlamentaria, la Agenda de sesiones es una herramienta
típicamente operativa con la que se atiende tareas de ámbito temporal
limitado y específico. Ello no significa que se trate de una herramienta con
valor independiente al que tiene la Agenda Legislativa. La Agenda de
sesiones no tiene valor propio si existe una Agenda Legislativa. Tiene el
valor de agregar logros concretos y menores que sumados permiten cumplir
los objetivos legislativos desde los que se estructura la relación priorizada
de iniciativas que son parte del contenido de la Agenda Legislativa.
Si la Agenda Legislativa condensa una temática de intereses anuales de la
representación, es a través de la Agenda de sesiones que los valores,
objetivos y metas de la Agenda Legislativa irán procesándose y articulando
tales valores, objetivos y metas en las tareas fijadas durante todo el período
legislativo. La Agenda de sesiones instrumentaliza y hace operativa la
Agenda Legislativa.

La Agenda de sesiones tiene la condición de filtro entre lo que debe y puede

conocer el órgano parlamentario y lo que no puede o no se ha decidido
conocer en una sesión determinada. Porque fijar el contenido de la Agenda
es una potestad capital en el titular de la misma, cuando existe una Agenda
Legislativa es dicho titular quien tiene la responsabilidad de dirigir el
quehacer parlamentario de manera que no sólo el Pleno sino por igual todos
los órganos parlamentarios y los miembros que los integran sintonicen sus
respectivas agendas o programas de trabajo para que se materialicen y
hagan efectivas las propuestas legislativas priorizadas. Sin Agenda
Legislativa la acción parlamentaria queda sometida al azar y la coyuntura, y
quien tiene facultad de dirigir el proceso legislativo carece de un medio
transparente de ordenamiento de la gestión colectiva.

Como la dirección del proceso legislativo la tiene sólo a quien le

corresponden facultades directivas y selectivas es natural que sea al titular
del órgano parlamentario a quien le sea primariamente exigible la
responsabilidad no sólo de proponer y preparar las Agendas de sesión en el
trabajo diario, sino de liderar el planeamiento legislativo durante el año de
la gestión que le corresponde en primer lugar, y de realizar las
coordinaciones necesarias para que todas las Comisiones sintonicen sus
respectivas agendas y programas de trabajo según un cronograma de
implementación y ejecución de la Agenda Legislativa acordada.

Sin Agenda Legislativa anual el dato más sobresaliente es que quien tiene
que dirigir el proceso legislativo omite una responsabilidad trascendental.
Tan trascendental como puede serlo la conducción del órgano del Estado
encargado de la definición de la ley en el país. Supone un acto de descuido
el omitir el cumplimiento de una tarea funcionalmente prevista en el
Reglamento del Congreso. Es en el Reglamento del Congreso donde se
registra el mandato de ordenar el ejercicio de la función legislativa no según
la coyuntura ni la discrecionalidad de los voceros o protagonistas del
proceso legislativo, sino según un instrumento de gestión o dirección
estratégica de las políticas públicas legislativas. La dimensión de una norma
de esa magnitud no es diminuta ni prescindible. Todo lo contrario. Reviste
una gravedad singular de cuyo cumplimiento depende la efectividad y
resultados demandables al Congreso.

Instrumentalización de la Agenda Legislativa

Si los supuestos teóricos de programación del trabajo parlamentario son

consecuencia de un concepto y un modelo de acción e intervención política
que antepone la visión prospectiva desde la que opera e interviene la
representación en la sociedad, dichos supuestos, concepto y modelo se
concretan en el diseño de un sistema de organización institucional. La
institución parlamentaria responde a la estrategia formulada en la Agenda
Legislativa responsabilizándose por logros que son parte de la visión y de
las políticas fijadas por los niveles directivos de la organización
parlamentaria.

Lo central en el flujo de implementación de la Agenda Legislativa es el nexo

entre las estrategias institucionales que permiten alcanzar las metas
políticas que recogen y que se derivan de la Constitución, y los órganos que
se responsabilizarán de ejecutar dichas estrategias. En el mismo cuadro
puede verse que la estrategia institucional está principalmente dirigida a
dos órganos políticos y a dos órganos del servicio parlamentarios. En el
plano político los congresistas deben priorizar los proyectos asociados a la
Agenda Legislativa, y por lo tanto el Pleno y las Comisiones deben actuar
alineadamente según los objetivos estratégicos fijados. De dicha
priorización se deduce que tanto el personal de confianza como el personal
del servicio parlamentario que asiste al Pleno y a las Comisiones deben
preparar los instrumentos y documentos indispensables para el estudio,
discusión y decisiones correspondientes, según los diversos niveles de
competencias de cada órgano parlamentario.

El cuadro que sigue permite visualizar la lógica del flujo de la estrategia que
empieza con la elaboración de la Agenda Legislativa, y los hitos
organizacionales, procesales y logísticos asociados a su ejecución y
cumplimiento.

Los órganos del servicio parlamentario que mayor valor pueden aportar en
la cadena de producción del proceso estratégico de la institución son el
Centro de Investigación y Análisis Temático, y el Centro de Documentación
y Biblioteca, porque suministrarán información, análisis e investigación
necesarios para optimizar la evaluación que realizan tanto las Comisiones
como el Pleno del Congreso. En cada uno de estos dos órganos existen
recursos materiales y personal cuya tarea constituye en entregar
información en distintos niveles de profundidad. Puede ser información
documental, o información especializada en la que se provee el de análisis

Agenda Legisla
de la documentación disponible. El papel de ambos órganos es facilitar el
proceso de toma de decisión institucional, y su participación es decisiva en
la lógica de la inclusión del proceso político en la sociedad de la
información.

La dinámica del Pleno y de las Comisiones, apoyada por los Centros de

acopio de información y análisis, es objeto de medición según indicadores
de resultados cuya identificación depende de los objetivos institucionales a
alcanzar. El reconocimiento e identificación de los dichos indicadores
permite medir la efectividad del Congreso para alcanzar sus objetivos
estratégicos. Los indicadores sirven de pauta y correctivo para ajustar el
rendimiento institucional de acuerdo a las estrategias institucionales.

Con el objeto de sincronizar la participación de la diversidad de actores,

tanto políticos como burocráticos, los procesos de operación, ejecución,
seguimiento y control deben ser identificados, ajustados y documentados,
de forma que así queden claros y uniformizados los estándares con los que
se dará por cumplidas las metas estratégicas. Toda la organización debe
alinearse y sintonizar con el cumplimiento de las metas estratégicas, y la
atención de los requerimientos debe quedar supeditada a la naturaleza
estratégica de la acción. El sistema es orientado y dirigido por una misma
visión y objetivos. Los recursos materiales e informáticos, por lo tanto, se
conducen y dirigen según la importancia y valor institucional que
representa. De la conciencia que se tenga respecto a la atención de todo
requerimiento asociado a las metas estratégicas dependerá el éxito de la
institución en alcanzar las metas que se fijan como prioritarias para el país.
Si la representación las alcanza ésa también será la medida de su
valoración y reconocimiento. Y si no las alcanza la distancia entre lo que
alcanzó y lo que quedó sin alcanzar también es la medida de valor de la
calidad de la representación, y del servicio que la atiende.