Agroqumicos.

Las competencias de la Provincia de Buenos Aires y de las Municipalidades

Informe Jurdico Preliminar. Junio 2013
Juan Carlos ACUA

AGROQUMICOS: Un dilema de competencias legislativas entre los Municipios y la Provincia de Buenos Aires.
1.Introduccin.- 2. Competencias Municipales (Constitucin Provincial Ley Orgnica de las Municipalidades Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelos).- 3. Competencias Provinciales. (ley 10.699 - Decreto Reglamentario 499/91 ).- 4. Conclusiones Preliminares.

1. Introduccin. Es objeto del presente realizar una aproximacin sobre el creciente proceso de regulaciones locales, mediante sancin de ordenanzas municipales, estableciendo restricciones y/o prohibiciones de reas territoriales, regmenes de sanciones, requisitos de registraciones, establecimiento de tasas, derechos, aranceles, etc. en materia de uso y aplicacin de productos agroqumicos, autorizados por el SENASA, a cultivos agrcolas dentro de la jurisdiccin municipal. Sin dudas es un tema de altsima trascendencia toda vez que comprende la proteccin de la salud humana y de los recursos naturales como bienes jurdicos protegidos, pero tambin comprende las actividades de produccin agrcola de positivo impacto en la dimensin econmica y social especialmente en la Provincia interior en materia de cultivos extensivos1; los tres niveles de los objetivos de proteccin son expresados categricamente en el ttulo mismo de la ley provincial n 10.699/88. 2 Para este enfoque resulta imprescindible relevar los ordenamientos jurdicos vigentes a nivel provincial y a nivel local (ordenanzas municipales y proyectos), deslindar las competencias y facultades de cada nivel estatal, ponderar potenciales efectos negativos de regulaciones jurisdiccionalmente superpuestas que pudieran confundir y entorpecer una regular y uniforme aplicacin de las normas dirigidas a una correcta y racional utilizacin, en territorio bonaerense, de lo que genricamente se denominan agroqumicos, caracterizados y enumerados en el artculo 2 de la Ley de Proteccin de la Salud Humana, Recursos

Sin desconocer la importancia de las producciones hortcolas en el cinturn del Gran Buenos Aires, producciones que son objeto de necesarias prcticas de cuidado y proteccin de cultivos mediante productos agroqumicos. 2 http://www1.infojus.gov.ar/legislacion/ley-buenos_aires-10699-proteccion_salud_humana_recursos.htm?1
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Naturales y la Produccin Agrcola mediante el Uso Racional de Productos Qumicos y Biolgicos N 10.699/1988 de la Provincia de Buenos Aires. Tambin merece consideracin jurdica el decreto reglamentario n 499/913 de la Ley 10.699 y la ponderacin de los alcances regulatorios que deberan comprender las ordenanzas municipales en el marco del principio jurdico de la estructura jerrquica de las normas. El presente integra un breve adelanto de trabajo en desarrollo, ms extenso, sobre ordenanzas municipales vigentes en la Provincia de Buenos Aires, slo se resean algunas consideraciones jurdicas preliminares, con carcter general, de ordenanzas y proyectos de ordenanza de la provincia de Buenos Aires en torno a su viabilidad, consistencia normativa y pertinencia jurdica en su enfoque tcnico legislativo.

2. Las competencias municipales. La intensa actividad legislativa municipal, expandida en los ltimos aos, sobre el objeto del presente, reconocera como referencia-fuente de competencia municipal materialmente propia la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires4 al disponer en el artculo 1925, como atribuciones del rgimen municipal, entre otras y en forma genrica, tener a su cargola salubridad (inciso 4) y de dictar ordenanzas y reglamentos dentro de estas atribuciones (inciso 6). En consecuencia la Constitucin Provincial asigna como competencia, del municipio en su carcter institucional de tercer grado de descentralizacin, el proveer, con sentido genrico, al cuidado de la salud pblica de sus vecinos; el primer grado lo constituye la nacin, el segundo grado la provincia, el tercer grado el municipio. Otra fuente de referencia es la Ley Orgnica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires6; que, en torno al objeto relacionado al presente, en el artculo 27 dispone corresponde a la funcin deliberativa municipal reglamentar: 1. La radicacin, habilitacin y funcionamiento de los establecimientos comerciales e industriales, en la medida que no se opongan a las normas que al respecto dicte la Provincia y que atribuyan competencia a organismos provinciales. .. 14.- La sanidad vegetal en las situaciones no comprendidas en la competencia nacional y provincial En efecto, por aplicacin del principio jurdico institucional del municipio como tercer grado de descentralizacin estatal y por el principio jurdico de la estructura jerrquica de las normas, resulta incuestionable que tanto para la radicacin, habilitacin y funcionamiento de
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http://www1.infojus.gov.ar/legislacion/decreto-buenos_aires-499-1991-decreto_reglamentario_ley_10699.htm?2 http://www1.infojus.gov.ar/legislacion/constitucion-buenos_aires-1994.htm?4 5 SECCION SEPTIMA. Del Rgimen Municipal. CAPITULO UNICO. 6 http://www1.infojus.gov.ar/legislacion/ley-buenos_aires-6769-ley_organica_las_municipalidades.htm?6
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establecimientos comerciales e industriales como en lo relacionado a sanidad vegetal, podr el concejo deliberante reglamentarlos siempre que no se opongan o estn legisladas por normas provinciales o que la competencia haya sido atribuida a organismo provincial por ley provincial. Uno de los aspectos vinculados a las facultades y atribuciones municipales es la del ordenamiento territorial y uso de suelo que surge de la ley 8912/77 (texto ordenado Decreto 3.389/87 con modificaciones de las leyes 10.128, 10.653, 10.764, 13.127 y 13.342) 7 y rige en todo el territorio provincial; la ley establece La responsabilidad primaria del ordenamiento territorial recae en el nivel municipal y ser obligatorio para cada partido como instrumento sectorial.(artculo 70). Entre los objetivos fundamentales del ordenamiento territorial el artculo 2 cita a) asegurar la preservacin y el mejoramiento del medio ambienteb)la proscripcin de acciones degradantes del ambiente y la correccin de los efectos de las ya producidasf) posibilitar la participacin orgnica de la comunidad en el proceso de ordenamiento territorial, como medio de asegurar que tanto a nivel de la formulacin propuesta, como de su realizacin, se procure satisfacer sus intereses, aspiraciones y necesidades En cuanto a los principios en materia de ordenamiento territorial, el artculo 3 de la ley dispone, entre otros, . b) Las comunas debern realizarlo en concordancia con los objetivos y estrategias definidas por el Gobierno Provincial para el sector y con las orientaciones generales y particulares de los planes provinciales y regionales de desarrollo econmico y social y de ordenamiento fsico. En el artculo 5 de la Ley 8.912 Captulo II De la Clasificacin del Territorio, establece que Los municipios delimitarn su territorio en: a) reas rurales, b) reas urbanas y complementarias destinadas a emplazamientos de usos relacionados con la produccin agropecuaria extensiva, forestal, minera y otros.. Las reas complementarias comprendern las zonas circundantes o adyacentes a las reas urbanas, relacionadas funcionalmente. Las reas urbanas y las complementarias conforman los centros de poblacin y son partes integrantes de una unidad territorial; como definicin de rea complementaria, en el artculo 6 se expresa Los sectores circundantes o adyacentes al rea urbana, en los que se delimiten zonas destinadas a reserva para ensanche de la misma o de sus partes constitutivas, y a otros usos especficos En cuanto a delimitacin de reas seleccionamos, en torno a la pertinencia temtica del presente, la previsin del ltimo prrafo del artculo 6 de la ley 8912 como rea Complementaria: Los sectores circundantes o adyacentes al rea urbana, en los que se delimiten zonas destinadas a reserva. Para otros usos especficos; en el caso resulta

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procedente aplicar esta disposicin para delimitar rea complementaria - zonas de reserva ambiental 3. La Competencia Provincial. La materia temticamente abordada en el presente est especficamente regulada por normas provinciales, asignando al Ministerio de Asuntos Agrarios el Poder de Polica y determinando que la sustanciacin de procedimientos y regmenes de sancin a las transgresiones estarn bajo su rbita en su carcter de autoridad de aplicacin de la ley 10.699 y en el marco de la Ley Provincial de Faltas Agrarias. La ley 10.699/88 de Proteccin de la Salud Humana, recursos Naturales y la Produccin Agrcola mediante el Uso Racional de Productos Qumicos o Biolgicos.

Es por Ley 10.699/88 que se establece como objetivos la proteccin de la salud humana, los recursos naturales y la produccin agrcola a travs de dos acciones: a) correcta y racional utilizacin de agroqumicos y b) evitar la contaminacin de los alimentos y del medio ambiente. En el artculo 2 establece que quedan sujetos a la disposiciones de esta ley y sus normas reglamentarias dentro del mbito de la Provincia de Buen os Aires las siguientes actividades: 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9) Elaboracin Formulacin Fraccionamiento. Distribucin. Transporte. Almacenamiento. Comercializacin o entrega gratuita. Exhibicin. Aplicacin y locacin de aplicacin.

Tal puede inferirse de la redaccin de la ley 10.699 la jurisdiccin sobre estas actividades es una atribucin de la Provincia, no de los municipios; y designa como autoridad de aplicacin al Ministerio de Asuntos Agrarios a travs de la Direccin de Fiscalizacin Vegetal, debiendo coordinar su accin (artculo 3) con el Ministerio de Salud de la Provincia; se faculta al Ministerio de Asuntos Agrarios a coordinar su accin con otras reparticiones estatales. Por el artculo 4 de la ley se ordena al Ministerio de Asuntos Agrarios la creacin, organizacin y actualizacin de registros de inscripcin obligatoria de fabricantes, formuladores, fraccionadores, distribuidores, expendedores, aplicadores por cuenta de terceros, transportistas y depsitos o almacenamiento.
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Es decir que en el Registro Provincial deben inscribirse las empresas de prestacin de servicios de aplicacin terrestres a terceros (lase productores que contratan los servicios), a ello se agregara los servicios de aplicacin area que adicionalmente debern cumplir con los requisitos y exigencias de los organismos nacionales de navegacin y control areo. En el artculo 5 establece, con excepcin de transportistas, locadores de aplicacin (lase productores agrarios) y depsitos o empresas de almacenamiento, la obligacin de contar con un asesor o director tcnico profesional ingeniero agrnomo u otro ttulo habilitante matriculado En el artculo 7 la ley establece una clasificacin de los agroqumicos en: a) De uso y venta libre; b) de uso y venta profesional y d) de uso y venta registrado. En el artculo 8 dispone que para los agroqumicos de uso y venta profesional y registrado deber expedirse Receta Agronmica Obligatoria (RAO). Decreto Reglamentario 499/91 de la Ley 10699

La ley 10.699 fue reglamentada por el decreto 499/91 vigente; reitera la disposicin legal de atribucin de competencia a la Provincia de Buenos Aires, Ministerio de Asuntos Agrarios (art.1); reglamenta los Registros de Inscripcin (arts. 4 a 11) para los formuladores, fabricantes, fraccionadores, distribuidores, expendedores y depsitos de agroqumicos, que lleva el Ministerio de Asuntos Agrarios a travs de la Direccin de Fiscalizacin Vegetal; slo contempla entre los requisitos, de jurisdiccin municipal, que los solicitantes de inscripcin debern presentar permiso municipal de radicacin por su calidad de comercio sujeto a habilitacin municipal. En los artculos 16 a 20 reglamenta los Centros Apcolas determinando como funcin del Ministerio de Asuntos Agrarios su promocin e inscripcin en un registro provincial; otorga al Ministerio la facultad de promover acuerdos zonales y regionales entre los centros apcolas y empresas aplicaderas para articular sistemas de aviso ms dinmicos y ms seguros (art.20). El decreto 499/91 dedica los artculos 21 a 38 la reglamentacin de las Empresas de Aplicacin de Agroqumicos, reconociendo como tales aquellas empresas comerciales que realicen aplicacin o locacin de equipos dedicados a ello, tanto areas como terrestres (art.21) A esos efectos, establece requisitos de inscripcin, que tendr vigencia anual, ante la autoridad de aplicacin de la ley que es el Ministerio de Asuntos Agrarios Direccin de Agricultura y Sanidad Vegetal Direccin de Fiscalizacin Vegetal, declarar el personal operativo y acreditar el cumplimiento de cursos de capacitacin; acreditacin de contratacin de seguro de responsabilidad civil hacia terceros; de extensin del certificado de habilitacin;
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obligacin de las empresas aplicaderas, como tambin los productores con equipos propios al suministro de equipos de proteccin al personal (art.27). Adems de las empresas, el decreto reglamentario 499/91 exige habilitacin del operario de aplicacin debiendo inscribirse, cumplimentar cursos de capacitacin y presentar certificado de salud. Se dispone la realizacin de actas de trabajo por triplicado, una para cada una de las partes y el original debe ser remitido a la Direccin de Fiscalizacin Provincial; para la validez del acta de Trabajo deber constar la firma del productor o persona autorizada por ste. En el artculo 34 el decreto reglamentario dispone recaudos de circulacin de equipos por centros poblados y la inscripcin de los equipos terrestres de aplicacin que debern reunir los requisitos de equipamiento y funcionamiento que la autoridad de aplicacin provincial determine. El apartado 2. Del artculo 34 prescribe: para la realizacin de tratamientos de control de plagas en el radio urbano debern contar con autorizacin del organismo municipal competente y la receta agronmica correspondiente En el artculo 35 reglamenta los requisitos para la aplicacin area, disponiendo la acreditacin del cumplimiento previo de la inscripcin ante la Direccin General de Aeronutica Civil. En el artculo 37 establece cuando las empresas de aplicacin area- deban realizar trabajos que revistan carcter masivo (uno o ms cuarteles por partido) debern requerir la aprobacin previa de la Direccin de Agricultura y Sanidad Vegetal En el artculo 38 del decreto reglamentario 499/91, establece una restriccin para la aplicacin area que debern operar a una distancia no menor de 2 km de centros poblados, no pudiendo sobrevolarlos an despus de haber agotado su carga En los artculos 39 a 49, el decreto 499/91 reglamenta confeccin, distribucin y venta de la Receta Agronmica Obligatoria.

4. A modo de conclusin preliminar. De las citas normativas compartidas y de una evaluacin general de ordenanzas municipales sancionadas por los concejos deliberantes en territorio bonaerense, preliminarmente podemos concluir: Por la ley 10.699 y el principio jurdico constitucional de la estructura jerrquica de las normas, es de competencia regulatoria y de fiscalizacin provincial el uso racional
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y responsable de los agroqumicos, enumeracin de productos autorizados SENASA-, registros de empresas aplicaderas (areas y terrestres), rgimen de sanciones, determinacin de tasas y aranceles de habilitaciones y registros. La competencia municipal slo se circunscribe a la determinacin de reas urbanas, complementarias y rurales en el marco de la ley 8912 de ordenamiento territorial y uso de suelos. Existe un desacierto generalizado en las ordenanzas municipales al no abordar en primer trmino el ejercicio de sus facultades materiales propias en el ordenamiento territorial. La ley 8912 habilita a los municipios, conforme al cumplimiento de los procedimientos dispuestos en ella consulta orgnica a la comunidad (art.2 inc.f)-, a establecer por ordenanzas municipales zonas de reserva, en el caso de anlisis, por razones de resguardo ambiental (en el marco dispuesto por la legislacin provincial) y de acuerdo a lo dispuesto por el ltimo prrafo del artculo 6 en armona normativa con el inciso f) del artculo 7 de la ley 8912 y su registro catastral. El establecimiento de un rea territorial como zona de reserva en una zona rural de uso agropecuario extensivo, que implique restricciones o prohibiciones al desarrollo tecnolgico de prcticas agrcolas debe incluir requerimiento de cambio de uso de suelo de rea rural a rea complementaria - zona de reserva, exencin del sistema impositivo territorial rural sobre la superficie afectada y mecnica de compensaciones econmicas para propietarios rurales en concepto de servicios ambientales (como ejemplo pueden citarse Directivas de la Unin Europea y Recomendaciones de Organizaciones Internacionales de los que Argentina es Estado Miembro). Si bien algunas ordenanzas promueven la realizacin de cultivos orgnicos en las reas rurales con restricciones o prohibiciones, para aplicacin de agroqumicos, por ser aledaas a centros urbanos, se omite gravemente que, (ms all que en Argentina no est institucionalmente desarrollado el mercado de orgnicos) en proximidad de centros urbanos, su certificacin es de imposible validacin instantnea de acuerdo a normas internacionales que requieren perodos de transicin y que se deben establecer zonas buffer (zonas de amortiguamiento) que las calificadoras evalen en casos concretos. Existe un generalizado dficit de correcta tcnica legislativa aplicada en las ordenanzas municipales que repiten la redaccin de la norma provincial o copian normas de otras provincias, duplicando intilmente registros, habilitaciones, inscripciones y se atribuyen el poder de polica de la ley provincial sin contar con la expresa facultad de coordinacin, previa evaluacin de la infraestructura municipal mnima necesaria, otorgada por la autoridad provincial de aplicacin conforme a lo dispuesto por el artculo 16 de la Ley 10.699. Las ordenanzas municipales que establecen regulaciones contrariando el principio jurdico constitucional de la estructura jerrquica de las normas y que representan las normas dispuestas por la ley 10699 y decreto 499/77, generan confusin y
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operativamente de dudosa eficiencia para lograr el objeto regulado de proteccin de la salud humana, el ambiente y la produccin agrcola. El centro de la accin pblica provincial y municipal debe concentrarse en el USO RACIONAL Y RESPONSABLE DE AGROQUIMICOS que la legislacin provincial vigente dispone, evitando discrecionalidad y arbitrariedad en clasificaciones municipales de categoras de productos no siempre compatibles con las clasificaciones dispuestas por las normas nacionales en materia de fitosanitarios. Debe objetarse severamente y rechazarse no slo la inservible duplicacin de registros, inscripciones y habilitaciones, sino tambin la doble imposicin que muchas ordenanzas municipales promueven, en forma expresa o tcita, por aplicacin de las ordenanzas fiscales e impositivas municipales, en concepto de tasas, derechos, aranceles, multas que ya estn dispuestas por la legislacin provincial vigente en materia de registros, inscripciones, habilitaciones, sancin por transgresiones y que es de competencia provincial. De las dobles imposiciones municipal-provincial resulta una inevitable y lgica presuncin de la presencia de una reserva mental legislativa municipal: procurar ingresos fiscales municipales no tributarios por sobre el inters pblico en la proteccin de salud humana, el ambiente y la produccin agrcola. Las consideraciones preliminares compartidas con carcter amplio y general, lejos de agotarlas y profundizar su anlisis, slo persigue como objetivo instalar un enfoque de tcnica legislativa municipal compatible con nuestro ordenamiento jurdico positivo vigente, pero con los mismos objetivos de proteccin de los bienes jurdicos tutelados por la ley 10.699 y su decreto reglamentario 499/91.

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