1 - Gobierno y Politicas Publicas

PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LA ESAP
Escuela Superior de Administracin Pblica de Colombia
EJE DE BUEN GOBIERNO Y RESOLUCIN DE CONFLICTOS

MDULO 1 BUEN GOBIERNO UNIDAD 1 GOBIERNO Y POLTICAS PBLICAS
Adolfo Rodrguez Bernal Profesor Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) Facultad de Ciencias Polticas y Administrativas Ex Rector de la Universidad Pedaggica Nacional Magster en Ciencia Poltica
ISBN 59192
IL3
D.L.: B-5643-2008
U
UNIVERSITAT DE BARCELONA
Centre for International Cooperation of VU University Amsterdam, Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP), Instituto de Formacin Continua de la Universitat de Barcelona (Fundaci IL3-UB), 2008.
M1. Buen gobierno
U1. Gobierno y polticas pblicas
PRLOGO
Con gran orgullo acadmico presento al pblico nacional este texto, que consta de cuatro ejes fundamentales, con sus correspondientes unidades, en el marco conmemorativo del Primer Cincuentenario de la Escuela Superior de Administracin Pblica, y en contextualizacin con el Proyecto para el Fortalecimiento Institucional de la ESAP. Los cuatro ejes tratados son: Buen Gobierno y Resolucin de Conflictos, Descentralizacin y Municipios Fronterizos, Derechos Humanos y Gnero. Seala su primer eje, referente al Buen Gobierno y Resolucin de Conflictos, la necesidad de crear espacios ciudadanos y comunitarios de convergencia entre los sectores pblico y privado que propicien soluciones de gobernabilidad nacional, regional y municipal, con el fin de procurar el beneficio colectivo en contenidos de justicia. La resolucin de conflictos se concentra, principalmente, en la necesidad de hallar salidas constructivas al conflicto: valorar las formas comunitarias tradicionales; trascender los lmites marcados por el derecho y la psicologa; canalizar el uso de la violencia; establecer proyectos derivados de los resultados de las investigaciones llevadas a cabo en el lugar del conflicto, y exigir la toma de decisiones de manejo interno con planteamientos y puntos especficos que den prioridad a la construccin de estructuras polticas slidas, y que stas cuenten con un espacio ms especfico de los actores del conflicto. En el eje Descentralizacin y Municipios Fronterizos, se analiza la necesidad de asimilar la descentralizacin como el traspaso del poder y toma de decisin hacia ncleos perifricos de una organizacin, lo cual supone transferir el poder de un gobierno central hacia autoridades que no le estn jerrquicamente subordinadas. Esto constituye un proceso y una forma democrtica de organizar un pas, permite elegir planes propios de desarrollo, priorizar necesidades y hacer frente a los problemas y consecuencias; en definitiva, se convierte en una oportunidad para el logro de desarrollos y crecimientos armnicos y articulados, en va a generar mayor capacidad de respuesta a las necesidades locales, rapidez en la toma de decisiones, aumento en la motivacin, mayores iniciativas individuales, ayuda en el desarrollo y capacitacin de la administracin, la cual debe ser puesta al servicio de la integracin, especialmente cuando de municipios de frontera se trata. El eje concerniente a los Derechos Humanos trata sobre la necesidad de preocuparnos an ms por la dignidad humana, reconocida como igual y libre para satisfacer las exigencias que se derivan del mismo valor y libertad de las personas en cada contexto histrico y cultural. Dichas exigencias emanan de la naturaleza humana y determinan que el respeto a los mencionados contextos se fundamente no slo en esa naturaleza, sino en su contribucin al logro de su comprensin ms sistemtica. Para ello disponemos de herramientas conceptuales para precisar valor y sentido por ser parte fundamental de la identidad de las Naciones.
ESAP | Eje de Buen gobierno y resolucin de conflictos
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El eje de Gnero, transversal para todos los anteriores, aborda el anlisis de asuntos de la problemtica pblica desde la perspectiva de la equidad, la inclusin social y la manera en que desde lo pblico es factible lograr la promocin y formacin de capital humano con capacidad para el emprendimiento y la gestin social como estrategia para la prevencin y control de formas de desigualdad, pobreza y exclusin. Compendio todo que en articulacin y conjunto contribuye a sealar mayores fortalecimientos a los aspectos misionales, polticas y objetivos de la ESAP, a efecto de determinar posicionamientos mayores en los mbitos local e internacional, sobre la base del planteamiento de modelos y componentes que contribuyan al mejoramiento continuo de la gestin institucional. Se trata de abarcar desde esta ptica superiores desarrollos del recurso humano como parte sustancial de todo fortalecimiento, en el entendido que la educacin y la capacitacin del factor humano reflejan aspectos de vital importancia de los esfuerzos adelantados, y sin los cuales la puesta en contexto de las estrategias de mejoramiento no sern efectivas. Por ello se requieren estructuradas acciones encaminadas a apoyar a los participantes en los distintos procesos que se definan; asimismo, cabe aumentar su conocimiento, acceso a la informacin, habilidades, competencias, desarrollos, aptitudes y actitudes, en manera suficiente y necesaria para llevar a cabo tales avances, actuar e interactuar efectivamente, no slo en su interior sino con otras instituciones y sectores. Producto de todo lo expuesto debe ser una consciente difusin y evaluacin, ltima sta que traduce valoracin de la capacidad, a fin de proyectar y prospectar los objetivos planteados. Se crea de este modo un itinerario en el que es importante sensibilizar y motivar a la gente hacia el cambio y la permanente evaluacin de sus actividades y trabajo. Es en este proceso integral en el que se encuentra empeada esta institucin, que apunta a consolidar su fortalecimiento en todas las reas y niveles de su estructura organizacional.
Honorio Miguel Henrquez Pinedo Director Nacional Escuela Superior de Administracin Pblica - ESAP
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NDICE
Introduccin ..................................................................................................................................... Objetivos .......................................................................................................................................... Ideas clave ........................................................................................................................................ Mapa conceptual ............................................................................................................................. Caso prctico .................................................................................................................................... 1. Poltica pblica nacional........................................................................................................ 1.1. Teoras centradas en el Estado ................................................................................... 1.1.1. La poltica como actividad institucional ..................................................... 1.1.2. La poltica como respuesta al sistema poltico ........................................... 1.2. Teoras centradas en la sociedad ................................................................................ 1.2.1. Teora de la accin colectiva........................................................................ 1.2.2. Mtodo, dialctica social ............................................................................. 1.3. Teoras centradas en el mercado ................................................................................ 1.3.1. Teora de la accin colectiva........................................................................ 1.3.2. Mtodo: individualismo metodolgico ...................................................... Teoras de transicin de poltica pblica ............................................................................. 2.1. Nuevo institucionalismo .............................................................................................. 2.2. El neocorporativismo................................................................................................... 2.3. Advocacy coalitons: las asociaciones de defensa ...................................................... Transnacionalizacin de la poltica pblica ......................................................................... 3.1. Teora de las elites del poder global y Estado transnacional ................................... 3.1.1. Elite del poder global como referente de la accin pblica..................... 3.1.2. Nuevos actores y protagonistas globales ................................................... 3.1.3. Configuracin del Estado transnacional..................................................... 3.1.4. Consolidacin del Estado mnimo neoliberal ............................................. 3.2. Enfoque cognitivo europeo y Estado supranacional ................................................ 3.2.1. Referenciales de la accin pblica global................................................... 3.2.2. Nuevos actores y protagonistas globales ................................................... 3.2.3. Configuracin del Estado supranacional .................................................... 3.2.4. Transformacin del Estado social de derecho ............................................ 3.3. Perspectivas de los movimientos sociales antiglobalizacin .................................... 3.3.1. Enfoques alternativos desde la racionalidad social global ....................... 3.3.2. Actores y protagonistas sociales de Otro mundo es posible................. 4 5 6 7 8 9 10 11 12 15 15 16 16 17 17 25 25 27 28 30 31 31 32 33 35 35 35 36 37 40 41 41 42
2.
3.
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4. 5.
Transformacin del enfoque secuencial .............................................................................. Formulacin de poltica en escenarios globales.................................................................. 5.1. Fundamento de los estudios prospectivos ................................................................. 5.1.1. Referenciales de la accin pblica futura................................................... 5.1.2. Metodologa de construccin de escenarios .............................................. 5.2. Decisin pblica ........................................................................................................... Ejecucin de poltica: gobernar por contrato ..................................................................... Evaluacin en la ejecucin de poltica pblica....................................................................
44 48 48 49 49 51 52 54 56 57 58 59 60 62 66
6. 7.
Actividades de sntesis .................................................................................................................... Autoevaluacin ................................................................................................................................ Soluciones a la autoevaluacin ....................................................................................................... Heteroevaluacin ............................................................................................................................. Resumen ........................................................................................................................................... Bibliografa ....................................................................................................................................... Glosario.............................................................................................................................................
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INTRODUCCIN
El concepto poltico de buen gobierno, procedente del mercado global, se ha venido generalizando en la comunidad internacional, en los organismos econmicos globales (BM, FMI, OMC) y en los rganos y programas de la ONU, siendo ya de uso corriente en las relaciones internacionales; esta nocin ha servido al anlisis de la accin pblica y privada en el marco de las relaciones estatales. Esta unidad trata del anlisis de las tendencias tericas de poltica pblica, del ciclo de poltica pblica con perspectiva metodolgica y de las relaciones entre poltica y Administracin pblica en el momento actual. Se enfatiza la transversalizacin de la relacin pblico-privado y, sobre todo, las problemticas de gnero en la poltica social. La unidad se ocupa: En primer lugar, de describir la evolucin de las tendencias tericas de la poltica pblica del espacio nacional al escenario global, mediada por un perodo de transicin, sealando cambios en la naturaleza del poder pblico, en la orientacin de la accin pblica y en las relaciones de consumo. En segundo lugar, del anlisis del nuevo ciclo global de poltica pblica: la formulacin de la poltica pblica en foros y escenarios globales, la ejecucin e implementacin mediante la figura de gobernar por contrato y las nuevas modalidades de anlisis y evaluacin de la poltica pblica/privada.
La poltica pblica y su ciclo tienen incidencia directa sobre la gestin territorial y sus estrategias de descentralizacin y privatizacin, as como sobre la direccionalidad de las acciones fronterizas, ms all de sus lmites fsicos, en la resolucin de problemas pblicos y, de manera particular, busca garantizar el respeto por los derechos humanos y el derecho internacional humanitario. La tipificacin de problemas de carcter poltico permitir avances en la investigacin, la comprensin de la gnesis de la accin y de las polticas pblicas y, por supuesto, la elaboracin de diagnsticos polticos que sirvan de base a las polticas y estrategias asumidas desde el proceso de planeacin y de gestin pblica. La unidad aporta nuevas hiptesis de trabajo, lo que, sin duda, contribuir al avance en el proceso de capacitacin de comunidades, personas consumidoras, ciudadana, funcionariado pblico y del sector poltico, apoyando, en cierta forma, la actualizacin curricular tanto de los programas de formacin como de los de capacitacin que ofrece la escuela.
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OBJETIVOS
Al finalizar la unidad, la persona estudiante debe ser capaz de: Proporcionar elementos de actualizacin, formacin y capacitacin a personas estudiantes, comunidades, ciudadana, funcionariado y actores polticos, en el anlisis de poltica pblica. Comprender el papel que juega el ciclo de poltica pblica en el campo de mtodo. Dar cuenta, en la prctica, del vnculo poltica-Administracin. Identificar los elementos que permiten el anlisis de las polticas pblicas como marco de orientacin de la accin del buen gobierno. Entender las tendencias tericas de las polticas en el marco del Estado del bienestar y sus cambios en la globalizacin. Diferenciar el ciclo de polticas en el escenario nacional respecto del global. Comprender el rol del buen gobierno y de la gestin pblica en relacin con el ciclo de poltica pblica. Contribuir a formar a las personas estudiantes en asuntos de gobierno con capacidad para la formulacin, la implementacin, el seguimiento y la evaluacin de las polticas pblicas.
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IDEAS CLAVE
Segn Rodrguez (2006), La accin pblica que tiende a la reproduccin del sistema social se apoya en los intereses y las representaciones de la sociedad global, articulados con intenciones, experiencias y proyecciones ideolgicas de los actores econmicos y de las comunidades, ciudadanos y consumidores. Las polticas pblicas tienen como caracterstica construir y transformar los espacios de sentido, en el seno de los cuales los protagonistas van a plantear y (re)definir sus problemas y a probar, en definitiva, las soluciones que les favorecen. Es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder y de legitimidad. El anlisis de poltica pblica centra su atencin en los problemas a los que la intervencin de los poderes pblicos intenta dar respuesta y, por tanto, no se trata tanto de preocuparse de las caractersticas propias de las instituciones, de la normativa o de los grupos presentes, como de considerar aquellos aspectos que resulten relevantes o significativos con respecto a la adopcin y puesta en prctica de una poltica pblica. Ciclo de poltica, segn Subirats (1995): El proceso de elaboracin de toda poltica pblica implica decisiones e interacciones entre individuos, grupos e instituciones, decisiones e interacciones influenciadas sin duda por las conductas, las disposiciones del conjunto de individuos, grupos y organizaciones afectadas. [...] Se tratara de reconstruir el proceso, es decir, la serie de acciones u operaciones que conducen a la definicin de un problema y al intento de resolverlo. El buen gobierno aparece como una categora de mercado que compendia el gobierno en accin: oficial, privado y de organismos internacionales con sus respectivos cdigos de buen gobierno. El PNUD interpreta el gobierno de un pas como el ejercicio de la autoridad econmica, poltica y administrativa para manejar sus asuntos en todos los niveles, promoviendo cohesin, integracin y bienestar de su poblacin.
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MAPA CONCEPTUAL
Poltica pblica nacional
Transicin de la poltica pblica
Poltica pblica transnacional
EVOLUCIN NACIONAL-GLOBAL
GOBIERNO Y POLTICAS PBLICAS
CICLO DE POLTICA PBLICA
Transformacin del enfoque secuencial
Formulacin en foros globales
Ejecucin: gobernar por contrato
Evaluacin pblica-privada
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CASO PRCTICO
Poltica pblica de atencin al desplazamiento Existen polticas pblicas sobre el desplazamiento forzado? Uno de los problemas ms graves de la violencia en Colombia es el desplazamiento forzado de la poblacin civil: comunidades de personas indias y afrocolombianas, mestizas y ciudadanos y ciudadanas. Distintas organizaciones afirman que no hay polticas pblicas de proteccin, atencin, empleo, salud, vivienda y educacin para LA poblacin vctima de la violencia. El Gobierno del presidente Uribe afirma que s existe una poltica pblica de atencin al desplazado. Esta afirmacin debe ser analizada en el contexto terico, metodolgico y prctico propio del anlisis de polticas pblicas para evidenciar si se trata de una poltica pblica, de un programa o de una expedicin normativa. Las principales crticas de las comunidades, ciudadana y personas consumidoras a la poltica ofrecida se deben a su marginalidad, visin paternalista e invisibilizacin de un problema de tal magnitud, y la voz del Gobierno tiende a desvirtuar esta realidad social, convirtindola en un fenmeno de migraciones internas.
CUESTIONES PARA REFLEXIONAR
Cmo se formula el problema del desplazamiento forzado?, Cules son sus actores, intereses y contradicciones?, Cules son las causas y consecuencias? Cules son los relatos del Gobierno, de la sociedad civil y de la comunidad internacional? Aqu se puede elaborar un rbol del problema. Cules son los elementos tericos y de mtodo que estn implcitos en la poltica y accin del Gobierno nacional sobre este fenmeno? Se trata de una poltica sectorial y/o territorial o es un modelo de accin pblica? Cmo se trata en el mbito de la poltica local? Qu incidencia han tenido los modelos y las polticas del desplazamiento forzado adoptados por los organismos internacionales sobre la poltica pblica de las personas desplazadas anunciada por el Gobierno nacional?
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1.
POLTICA PBLICA NACIONAL
La eclosin del Estado en los aos cuarenta y su intervencin en la economa y en el bienestar ciudadano convierten al Estado del bienestar en un campo privilegiado para el anlisis de las polticas pblicas y para entender el formidable crecimiento de las burocracias. El Estado del bienestar es soberano, sujeto nico de la accin pblica, regulador de las relaciones internacionales, interventor de la economa e integrador de la sociedad, es decir, el escenario por excelencia de las polticas pblicas. Las siguientes medidas contribuyeron a la consolidacin del concepto: el perfeccionamiento de los sistemas de seguridad social, el desarrollo de la tributacin progresiva y la asuncin de polticas fiscales y monetarias (acordes al modelo keynesiano). (Durn, 2001) El sentido de la accin estatal se desarrolla en tres campos, que estn implcitos en las polticas pblicas formuladas y ejecutadas, y que se traducen en: Predominio del Estado sobre el mercado. Correccin de desajustes econmicos del capitalismo, asumiendo funciones de regulacin e intervencin para lograr crecimiento econmico y formulacin adecuada de polticas macroeconmicas. Garantiza el derecho al trabajo mediante el pleno empleo, mejora las condiciones de trabajo y los convenios colectivos. Dominio social del Estado. Asuncin de funciones de reproduccin social, mediante el ciclo de polticas de bienestar, en concordancia con polticas fiscales y de gasto pblico, cubriendo riesgos sociales de enfermedad, accidentes, desempleo y muerte. Combate la pobreza, avala el salario mnimo, presta asistencia contra la pobreza, igualdad de oportunidades, ayuda pblica, apoyo a las minoras y a zonas deprimidas. Prioridad del Estado en las relaciones internacionales. Regulacin de las relaciones internacionales mediante el establecimiento de convenios econmicos, polticos, sociales y culturales con otros Estados y sujetos del derecho internacional.
Idea Clave
El Estado del bienestar es el escenario por excelencia de las polticas pblicas.
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I M PORTANTE
Las tendencias tericas que se desarrollan en este escenario atienden a tres perspectivas metodolgicas procedentes: 1. 2, 3. Del Estado. De la sociedad. Del mercado.
Veamos las principales directrices en cada una de estas dimensiones.
1.1.
Teoras centradas en el Estado
Estas perspectivas y tendencias de anlisis de las polticas pblicas tienen fundamento en la modernidad y en la racionalidad burocrtica estatal, adquiriendo cierta identidad terica, aunque con algunas diferencias de mtodo; se resumen en estos presupuestos: Teora de la accin estatal. En la racionalidad burocrtica del Estado de Hegel, como expresin de la razn de la historia, el Estado trasciende a la sociedad civil, campo de lo irracional, dominado por la necesidad y la colisin de los intereses individuales y gremiales. Segn Weber, la burocratizacin es un fenmeno esencial para entender las sociedades modernas. La burocracia es una forma social fundamentada en la organizacin social racional de los medios en funcin de los fines, es decir, dominacin legal-racional. El Estado como sujeto nico de la accin social requiere de un trabajo poltico-administrativo donde prime el acto de decisin central y su imposicin a travs de la coercin social, pues el Estado tiene el monopolio legtimo de la fuerza.
I M PORTANTE
Las principales caractersticas son la primaca de los valores y las normas para explicar el comportamiento y la conducta social, papel subordinado de la sociedad civil ante el Estado, racionalidad absoluta de ste frente a la irracionalidad propia del campo de las necesidades de la sociedad civil.
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Dialctica idealista y mtodo comprensivo. La dialctica hegeliana con fundamento en las ideas desentraa las contradicciones del aparato del Estado; mientras el mtodo comprensivo de Weber, desde los valores y el tipo ideal, explica el comportamiento y la accin individual, base de la sociologa comprensiva.
Dos perspectivas de anlisis de poltica pblica se han destacado desde la posguerra y se han transformado en la era global: la poltica como actividad institucional y la poltica como respuesta al sistema poltico.
1.1.1.
La poltica como actividad institucional
La estructura gubernamental y las instituciones han sido un foco central de la ciencia poltica. La poltica ha sido definida como el estudio de las acciones de las instituciones gubernamentales en tres sentidos: Las actividades polticas se centran en las instituciones gubernamentales Congreso, Presidencia, Cortes, estados, municipalidades, partidos, etc.. Las actividades individuales y de grupos estn dirigidas hacia las instituciones gubernamentales. Las instituciones gubernamentales son patrones estructurados de comportamiento de individuos y grupos, en cuanto que estos patrones tienden a persistir en el tiempo. Estas instituciones son espacios para hacer poltica (policies).
Idea Clave
Las propuestas polticas realizadas en el escenario pblico no son poltica pblica hasta que no sean adoptadas, implementadas o ejecutadas por las instituciones gubernamentales.
Las propuestas polticas realizadas en el escenario pblico no son poltica pblica hasta que no sean adoptadas, implementadas o ejecutadas por las instituciones gubernamentales. Es decir, las instituciones gubernamentales dan a la poltica pblica tres caractersticas distintivas: 1. Legitimidad al presentarse como obligacin legal, la cual ordena lealtad a toda la ciudadana. Las polticas gubernamentales envuelven universalidad, en tanto que son dictadas para todas las personas en la sociedad. El Gobierno monopoliza la coercin en la sociedad. Slo el Gobierno puede legtimamente sancionar a los infractores de las polticas.
2.
3.
Tradicionalmente, la ciencia poltica no ha dedicado mucha atencin a los vnculos entre la estructura de las instituciones gubernamentales y el contenido de las polticas pblicas. Se ocupa de sus estructuras, organizacin, deberes y funciones, sin indagar sistemticamente sobre el impacto de las caractersticas institucionales sobre las salidas de poltica.
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La estructura de las instituciones gubernamentales tiene importantes consecuencias: las instituciones pueden ser estructuradas para facilitar resultados polticos y obstruir otros, es decir, confieren ventajas a ciertos intereses sobre otros; hay marcadas diferencias institucionales entre rgimen parlamentario y rgimen presidencialista en la formulacin de polticas pblicas; tambin difiere la responsabilidad de una poltica nacional respecto de una regional, urbana o local. Las relaciones entre la estructura institucional y la poltica pblica dependen de las fuerzas del medio, es decir, de que los arreglos polticos e institucionales tengan poca independencia del impacto de la poltica pblica, aunque las fuerzas ambientales social, econmica y poltica permanezcan constantes. En una perspectiva histrica y normativa, segn Guy (2000), el viejo anlisis institucional se centraba en tres caractersticas: Se ocupa del papel central de la ley en la actividad gubernamental. La estructura del sistema poltico determina el comportamiento y la conducta poltica. Metodolgicamente adoptan el anlisis comparado de tipo formallegal.
1.1.2.
La poltica como respuesta al sistema poltico
Los sistemas polticos estn dotados de estructuras polticas comparables a todas las sociedades modernas, tienen las mismas funciones, todas las estructuras polticas son multifunciones y todos los sistemas polticos son mixtos. Las comparaciones de los sistemas polticos se hacen segn capacidades (innovacin, movilizacin de recursos, supervivencia), conversin, mantenimiento y adaptacin. El sistema poltico est compuesto por el sistema electoral, los partidos polticos, la comunicacin y el control poltico, las ramas del poder pblico (gobierno, legislaturas, justicia) y la Administracin pblica. El sistema poltico constituye un conjunto de sistemas interactuantes (las legislaturas, los electorados, los grupos de presin y los tribunales de justicia). La asociacin del sistema poltico con el uso legtimo de la coaccin fsica en la sociedad es comn a la mayor parte de sus definiciones. El sistema implica interdependencia de sus partes constitutivas y un lmite especfico entre l y su contorno. Interdependencia quiere decir cambio homeosttico y equilibrio dinmico entre las partes.
Idea Clave
El sistema poltico est compuesto por el sistema electoral, los partidos polticos, la comunicacin y el control poltico, las ramas del poder pblico y la Administracin pblica.
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Por estructura poltica entendemos las actividades observables que componen el sistema poltico. El rol es el aspecto peculiar de la actividad de los individuos que se vinculan a los procesos polticos. Los roles se relacionan mutuamente formando estructuras. Un cuerpo legislativo est integrado por roles relacionados e interactuantes. La cultura poltica consiste en las creencias, los valores y las capacidades que son comunes al total de la poblacin, as como tambin a las tendencias especiales, los modelos y patrones que slo pueden encontrarse en sectores particulares de esta ltima: funcin de socializacin poltica en inclinaciones, actitudes, creencias y valores vigentes; secularizacin o proceso mediante el cual las personas acrecientan la capacidad analtica y emprica de su accin poltica. La tradicin cede a la modernidad. Las capacidades del sistema se traducen en promover la democracia como sistema que tiene capacidad de respuesta ms elevada.
I M PORTANTE
El sistema poltico debe estimular la igualdad con ley general e impersonal, la participacin y promover la meritocracia.
Los insumos y productos del sistema poltico estn constituidos por ingresos (in puts) provenientes del medio o del exterior del sistema poltico, por la conversin de stos dentro del sistema y por la produccin de resultados (out puts) hacia el exterior. Para Easton (1965), existen dos tipos de insumos (in puts): 1. Las demandas: Demandas de bienes y servicios como legislacin salarial, jornadas de trabajo, oportunidades educativas, facilidades recreativas, caminos y transportes. Demandas de la regulacin de la conducta, seguridad pblica, control del mercado, reglamentacin del matrimonio, de la salubridad y de la sanidad. Demandas de participacin en el sistema poltico, como derecho a votar, a ejercer un cargo, a peticionar ante organismos de gobierno y a organizar asociaciones polticas. Demandas de comunicacin e informacin en el orden poltico, cumplimiento las leyes.
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2.
Las ayudas: Ayudas materiales como pago de tasas u otros impuestos y provisin de servicios como el trabajo en obras pblicas o el servicio militar. Obediencia a la ley y a las normas. Ayudas mediante participacin poltica: ejercicio del voto, discusin y otras formas. Atencin prestada a las comunicaciones y manifestaciones de diferencia o respeto a la autoridad pblica, smbolos o creencias.
Los productos (out puts) son: Extracciones, por ejemplo: tributos, botn, tasas o servicios personales. Regulaciones de la conducta. Prestacin o distribuciones de bienes y servicios, oportunidades, honores, estatus, etc. Productos simblicos, formacin de valores, exhibicin de smbolos, declaraciones polticas.
En cuanto a los aspectos funcionales de los sistemas polticos, las principales funciones que cumplen los sistemas polticos estn dirigidas a: garantizar la expansin de la seguridad nacional, procurar el bienestar social, desarrollar poder a expensas de otros grupos, promover la participacin poltica y facilitar procesos de transformacin y cambio del mismo sistema. La formulacin de las demandas al sistema (articulacin de intereses), la combinacin de stas bajo la forma de cursos alternativos de accin, la formulacin y aplicacin de reglas que exigen su cumplimiento, la efectividad en esta aplicacin a casos individuales y la comunicacin de distintas actividades del sistema poltico y su contorno explican los procesos de transformacin o conversin del sistema poltico. El acatamiento de las funciones de mantenimiento y adaptacin demanda que los titulares de diversos roles (cuerpo diplomtico, personal militar, personas recaudadoras de impuestos, funcionariado en general) cumplan estos roles, lo cual implica adelantar procesos y tareas de reclutamiento y de socializacin del personal.
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1.2.
Teoras centradas en la sociedad
Los intereses, actores y protagonistas sociales han consolidado un tipo de racionalidad social, expresada en esta tendencia con varias escuelas, pero que se manifiesta en una visin terica y de mtodo que le da unidad analtica en esta direccin.
1.2.1.
Teora de la accin colectiva
Estamos ante el individuo como tejido de relaciones sociales. La accin colectiva es social, no individual. El individuo como tejido social est inmerso en la estructura social y en las condiciones de existencia social. Los individuos estn incorporados a la accin colectiva en trminos de clase social.
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Es preciso diferenciar los conceptos de clase en s y para s, superando el ambiguo concepto de falsa conciencia.
La organizacin necesaria de la clase requiere la conformacin de una elite de revolucionarios profesionales como vanguardia, esto es, el partido poltico del proletariado que a la postre sustituy al pueblo y sufri un prolongado proceso de burocratizacin y de autoritarismo. La accin colectiva tiene un fundamento cultural y para el desarrollo de la conciencia de las personas trabajadoras requiere: un bloque de fuerzas en torno a la clase obrera y un cuadro de intelectuales orgnicos comprometidos con los procesos de cambio y transformacin. La accin colectiva es estimulada por las oportunidades polticas que se presentan en los procesos de intercambio entre las personas trabajadoras, capitalistas y el Estado, y que pueden acelerar la conformacin de la conciencia colectiva y de la movilizacin social. Los objetivos de la accin social de los pueblos estn ligados a los procesos de emancipacin de la dominacin estatal y del mercado, y buscan maximizar los valores de logro: respeto por los derechos humanos, consolidacin de la paz, igualdad y equidad social, participacin social y democratizacin de la economa, la poltica y la sociedad.
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1.2.2.
Mtodo, dialctica social
Se trata de la lucha de clases como partera de la historia en el proceso de emancipacin social. Las contradicciones fundamentales en el seno de la sociedad, en este caso de la sociedad capitalista, generan las movilizaciones sociales por la paz, la igualdad y la democracia. Las clases populares presentan un horizonte con capacidad de orientar los movimientos sociales y la conducta social. La movilizacin requiere del consenso social, de la cooperacin y de la solidaridad de clase. Las clases sociales son las llamadas a la emancipacin social. Aunque la dominacin de estas tendencias no ha podido consolidarse plenamente en el mbito de las naciones y aun con el fracaso que signific la cada del muro de Berln, podemos observar tres enfoques fundamentales: Poltica como construccin socialista: las revoluciones socialistas nacionales y su evolucin hacia el sistema capitalista mundial (Wallerstein, 2004). La burocratizacin del partido comunista de los trabajadores y el fracaso de la alternativa socialista con el fin de la guerra fra. Poltica como avance social-demcrata: experiencia de las capas medias y de los trabajadores y trabajadoras desde el eurocomunismo con la lucha por el establecimiento del Estado social de derecho que garantice igualdad, libertad y fraternidad y el desarrollo de la democracia. Poltica como expresin de movimientos sociales: proceso de transformacin social desde los antiguos movimientos sociales en el marco del Estado-nacin hasta la consolidacin de los nuevos movimientos sociales de carcter global, esto es, movimientos ms all de las fronteras nacionales.
1.3.
Teoras centradas en el mercado

I M PORTANTE
Esta tendencia del anlisis de polticas pblicas descansa sobre los intereses, los actores y una racionalidad en el mbito del mercado, que se expresa en una concepcin terica y de mtodo particular a esta situacin.
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Veamos a continuacin sus principales postulados.
1.3.1.
Teora de la accin colectiva
El individuo es la unidad bsica. Inspirada en los postulados de la economa, en especial, del modelo neoclsico, toma como supuestos el principio del 4, el tipo de empresario de Shumpeter y la teora del consumidor, como fundamento terico de su enfoque. La accin colectiva depende de las acciones individuales. La tica del mercado le provee de los valores que orientan el comportamiento individual: libertad, igualdad, fraternidad y principio de justicia (Rawls, 2006). Sus objetivos son el logro de mayor racionalidad y eficiencia a partir de la eleccin racional de bienes y servicios, para lo cual emerge la necesidad de organizacin, entendiendo que en las asociaciones econmicas la medida del xito es la utilidad marginal definida y comprendida. El problema de la accin colectiva es agregativo: cmo implicar a la mayor proporcin posible de un grupo en una actividad en aras del bien colectivo. Pone el acento en los grupos de inters, pero no en los movimientos sociales.
1.3.2.
Mtodo: individualismo metodolgico
Qu es el individualismo metodolgico?
I M PORTANTE
Uno de los puntales bsicos sobre los que se apoya la construccin del pensamiento econmico es el individualismo metodolgico.
Todos y cada uno de los seres humanos estamos adoptando continuamente decisiones, es decir, eligiendo entre las alternativas disponibles. Elegir significa sencillamente asignar un valor diferente a cada una de las alternativas posibles. Los economistas parten del supuesto de que el individuo acta racionalmente, es decir, elige la alternativa a la que asigna ms valor.
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DE FI N IC IN
El individualismo metodolgico es la tesis segn la cual todos los fenmenos sociales deben ser explicados en trminos de individuos, propiedades de esos individuos (tales como creencias, deseos, otros estados mentales o acciones) o relaciones entre esos individuos. Dicho de otro modo, cualquier explicacin sociolgica, para ser inteligible, debe poder ser reducida o entendida en trminos de esos tres tipos de entes, y nicamente de ellos. (Elster, 1982)
El individualismo metodolgico tiene una larga tradicin, puesto que es el presupuesto epistemolgico de importantes corrientes de las ciencias sociales, particularmente de la economa, como es el caso de la escuela neoclsica, y la teora de la accin humana, subyacente en los planteamientos de los economistas austriacos. En la esencia de este pensamiento se encuentra el hecho de que el nico mtodo cientfico vlido es el que explica los fenmenos sociales a partir de una reconstruccin de las relaciones e interacciones que existen entre espritus individuales. El individualismo metodolgico se justifica por el carcter necesariamente subjetivo de toda percepcin humana en materia de hechos sociales, que impone lmites a nuestro conocimiento y moldea nuestras creencias. A diferencia del anlisis marxista, un enfoque econmico vlido puede consistir perfectamente en asumir que los individuos no estn orientados exclusivamente por motivos egostas o por ganancias materiales. Esto es as porque se trata de un mtodo de anlisis, no de un supuesto acerca de algunas motivaciones particulares, entre otras. La conducta es manejada por una ms rica gama de valores y preferencias. El anlisis asume maximizar su bienestar tal y como ellos lo conciben, sean las conductas egostas, altruistas, leales, rencorosas o masoquistas. Las conductas que miran hacia delante son tambin asumidas como consistentes a travs del tiempo. En particular, los individuos intentan el criterio de lo mejor como lo que ellos pueden anticipar sern las consecuencias inciertas de sus acciones. La conducta que mira hacia delante, sin embargo, puede todava estar enraizada en el pasado, puesto que el pasado puede ejercer una larga sombra sobre actitudes y valores. (Becker, 1993) En resumen, la racionalidad individual no es suficiente para la racionalidad colectiva. El individualismo metodolgico se caracteriza por: conocer los valores preferidos y sus respectivos pesos, conocer todas las polticas alternativas, conocer las consecuencias de cada poltica alternativa,
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calcular la razn de logro y de sacrificios en cada poltica alternativa y seleccionar de manera eficiente cada poltica alternativa. Las asociaciones de grupos de inters debern estar organizadas de manera transparente y contar con lderes que movilicen hacia la accin colectiva en torno a objetivos. El dilema desafiante: Se espera que esos grupos [de accin colectiva] acten en favor de sus intereses comunes, as como se espera que los individuos acten en nombre de sus intereses personales. Esa opinin acerca del comportamiento de los grupos se encuentra a menudo no slo en las discusiones populares, sino tambin en los escritos de los eruditos. Muchos economistas, con diversas tradiciones metodolgicas e ideolgicas, la han aceptado implcita o explcitamente. Ese punto de vista ha sido importante, por ejemplo, en muchas teoras de los sindicatos de trabajadores, en las teoras marxistas de la accin de clases, en los conceptos de poder compensador y en diversos estudios de las instituciones econmicas. (Olson, 1992) Cinco perspectivas de anlisis de poltica pblica se han destacado desde la posguerra y se han transformado en la era global: 1. La poltica como eleccin racional se fundamenta en el pensamiento econmico neoclsico que acredita el postulado de racionalidad absoluta, del homo economicus, en el sentido de que toda persona decide y acta de modo racional, adoptando un comportamiento en el que cuentan la verdad, la inteligencia y el saber como motores del proceso de realizacin de las actividades. La poltica como eleccin pblica (public choice) trata de ligar la economa con la poltica a travs del Estado, entendido como la suma de voluntades individuales, para saber cules son los factores que determinan las polticas que elige el Estado de las diferentes opciones que a ste se le presentan. La poltica como racionalidad limitada del administrador pblico, por oposicin a la racionalidad absoluta del homo economicus, es un modelo de racionalidad humana propuesta para tomar decisiones polticas, especialmente en economa, poniendo el acento en la actuacin de los agentes sociales en el marco de una racionalidad limitada. La poltica como equilibrio de grupos seala que las decisiones, en especial, de poltica econmica es la resultante del equilibrio de la presin ejercida por los diversos grupos de inters, que se benefician o resultan perjudicados en la toma de la decisin poltica.
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La poltica como teora de juegos incorpora a los otros actores, al tomar en cuenta el efecto que ocasiona la decisin en ellos, que tambin razonan en forma similar al decisor y, por tanto, toma decisiones en interaccin, estudiando estrategias de conflicto, guerras de precios, decisiones de monopolio, relaciones sindicato-empresa, acuerdos y negociaciones polticas, econmicas, sociales, militares, etc.
A continuacin, vamos a profundizar en estas cinco perspectivas.

LA POLTICA COMO ELECCIN RACIONAL: LA RACIONALIDAD ABSOLUTA
La teora de la eleccin racional es una estrategia puramente deductiva en las obras de Downs, Buchanan, Tullock, Ricker y otros autores. Para la generacin de politlogos que adoptaron el enfoque de la eleccin racional en las dcadas de 1960 y 1970, hubo un giro deliberado hacia la economa y un alejamiento de las dems ciencias sociales. Se observa una cautelosa aplicacin de la estrategia econmica deductiva en el anlisis de fenmenos polticos. En ella, se supone que el gobierno y la poltica son similares a los mercados. Funcionariado, polticos y electorado son promotores pragmticos de intereses materiales propios a corto plazo, quienes buscan ventajas personales a travs del poder. La eleccin racional ha de conducir a la determinacin de polticas pblicas que buscan la eficiente ejecucin de metas. Una poltica racional como maximizacin de los valores de logro, o podemos decir que esa poltica es ms racional cuando es ms eficiente. La idea de eficiencia envuelve todo lo social, lo poltico y lo econmico.
I M PORTANTE
Seleccionar una poltica racional implica: Conocer los valores preferidos y sus respectivos pesos. Conocer todas las polticas alternativas. Conocer las consecuencias de cada poltica alternativa. Calcular la razn de logro y de sacrificio en cada poltica alternativa. Seleccionar la ms eficiente.
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La esencia de la teora de la eleccin racional se encierra en dos postulados: Recuerde 1. Todos los fenmenos sociales son atribuibles o reductibles a las caractersticas y los comportamientos de los individuos. El electorado, la clase poltica y la burocrtica son promotores pragmticos de intereses materiales, quienes persiguen ventajas personales en forma de votos, cargos pblicos, poder, etc. El modelo de comportamiento es positivo y es secuencial: el decisor y el problema, identificacin de sus preferencias, bsqueda de todas las alternativas posibles y de sus efectos, recurso a un criterio objetivo y eleccin de una decisin. (Meny y Thoenig, 1992, p. 140)
LA POLTICA COMO ELECCIN PBLICA (PUBLIC CHOISE)
En resumen, en la racionalidad absoluta, la persona que decide si acta de modo racional adopta un comportamiento en el que nicamente cuentan la verdad, la inteligencia y el saber como motores del proceso de actividades.
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La eleccin pblica se propone restablecer en la medida de lo posible los mecanismos de mercado, introducindolos en el campo de los bienes pblicos sin llegar a propugnar la sustitucin de las organizaciones pblicas por el mercado. Esta teora se basa en tres fundamentos (Meny y Thoenig, 1992): 1. Los individuos toman sus decisiones y se comportan de manera racional, nicamente en consideracin a sus intereses personales y buscando optimizar los beneficios de sus decisiones. Segn Ostrom, las organizaciones son una suma de individuos con la vista puesta en la obtencin de ciertas ventajas comunes para el bien de todos. La teora del public choice insiste en la distincin entre los bienes privados, que son producidos por el mercado, y los bienes pblicos, que emanan de los servicios pblicos y de las Administraciones. La diferencia esencial reside en que los bienes producidos por el mercado son mensurables, vendibles y se producen en cantidades determinadas por oferta y demanda; mientras que los bienes pblicos son indivisibles. La escuela del public choice (McLean, 1987) se une a la cuestin fundamental de la asignacin de recursos, por definicin, limitados. Los bienes colectivos constituyen un caso particular de fenmenos de externalidad (spiil over) positivos o negativos, es decir, de efectos que beneficiarn o perjudicarn a un grupo.
Idea Clave
La eleccin pblica se propone restablecer en la medida de lo posible los mecanismos de mercado, introducindolos en el campo de los bienes pblicos sin llegar a propugnar la sustitucin de las organizaciones pblicas por el mercado.
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LA POLTICA COMO RACIONALIDAD LIMITADA
Segn Simon (1957), el hombre administrativo posee capacidades limitadas para formular y resolver problemas complejos en comparacin con la amplitud de los problemas cuya solucin se requiere para alcanzar objetivamente un comportamiento racional en el mundo tal cual es. El hombre administrativo tiene una capacidad de conocimiento y de eleccin limitada a diferencia del abstracto homo economicus; por tanto, su racionalidad es imperfecta y trata de hallar soluciones incluso insatisfactorias, antes que maximizar a toda costa sus ventajas. El individuo es un animal que busca la satisfaccin antes que la optimizacin. Pero el precio que hay que pagar por ello es la estrecha dependencia del individuo respecto de la organizacin y de sus superiores. Puesto que las instituciones determinan en gran parte el marco mental de quienes participan en ellas, establecen las condiciones para conseguir la racionalidad y, por tanto, la racionalidad en la sociedad. (Simon, 1957) Para Dahl (1993), la pretensin de Simon de eliminar todo el valor del anlisis tropieza con el concepto de eficacia, central en la teora del hombre administrativo racional y que constituye el valor a partir del cual se construye toda la teora y que, en la prctica, entra en competencia con otros valores como los de la participacin o la responsabilidad personal. Dicho de otro modo, la bsqueda de la eficacia por la sumisin y el encuadramiento en la organizacin no contribuye a volver inteligentes a las bayonetas y puede llegar incluso a resultar contraproducente. No podemos llegar a una ciencia de la administracin creando un administrative man mecanizado, descendiente del hombre racional del siglo XVII, cuya nica existencia se halla en los libros de administracin pblica, y cuya nica actividad es la obediencia estricta a las leyes universales de la ciencia administrativa. (Dahl, 1947) Lindblom, en 1959, propone a la vez un modelo alternativo al comportamiento racional (el incrementalismo) y una atencin centrada no en el nivel operacional, sino en el policy-making. La teora ya no se construa a partir de axiomas abstractos, sino sobre la base de observacin emprica, y ya no es la era de una ciencia de la administracin pblica, sino de una ciencia de salir del paso, es decir, una teora fundada en el anlisis de procesos concretos y observables en el transcurso de las polticas puestas en prctica. Esta perspectiva constituye una verdadera ruptura de una teora deductiva y normativa, para proponer un retorno al empirismo y al anlisis de los fenmenos reales.
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La racionalidad limitada conduce al incrementalismo, esto es, la poltica como variaciones en el pasado. La poltica pblica como una continuacin de las actividades pasadas del gobierno con slo modificaciones incrementales. Se centra en nuevos programas y polticas y en los incrementos, decrementos o modificaciones de programas corrientes, es decir, aceptan la legitimidad de las polticas previas. No se tiene el tiempo suficiente ni la inteligencia ni el dinero para investigar todas las alternativas existentes de poltica. Reduce el conflicto y mantiene la estabilidad. Las organizaciones tienden a permitir la continuidad de las prcticas.
LA POLTICA COMO EQUILIBRIO DE GRUPOS
Idea Clave
La racionalidad limitada conduce al incrementalismo. Reduce el conflicto y mantiene la estabilidad. Las organizaciones tienden a permitir la continuidad de las prcticas.
En primer lugar, se fundamenta en la teora de grupo y propone la poltica como equilibrio de grupos. La teora de grupo comienza con la proposicin de que la interaccin entre los grupos es un hecho central de la poltica. sta es realmente una lucha entre grupos para influenciar la poltica pblica. Los individuos con intereses comunes se asocian formal e informalmente para presionar con sus demandas al Gobierno; un grupo de inters comparte actitudes que hacen ciertas demandas sobre otros grupos en la sociedad (estos grupos devienen en polticos si hacen demandas a las instituciones gubernamentales); el grupo deviene en un puente entre los individuos y el Gobierno. En segundo lugar, la poltica pblica, de acuerdo a los tericos de grupo, es en cualquier tiempo el equilibrio buscado en la lucha de los grupos y esto representa un balance que favorece a facciones o grupos exitosos y que es premiado a su favor: Cambios de influencia en el inters del grupo pueden producir resultados en el cambio de la poltica pblica. La poltica se mover en la direccin deseada por los grupos ganadores y fuera de los deseos de los grupos perdedores. La influencia de los grupos est determinada por su nmero, riqueza, fortaleza organizacional, liderazgo, acceso a las decisiones y cohesin interna. Los partidos polticos son vistos como coaliciones mayoritarias de grupos: trabajadores, habitantes de la ciudad, grupos tnicos, catlicos, pobres, intelectuales liberales, negros, sureos, residentes, capas medias, protestantes, trabajadores suburbanos, etc.
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En tercer lugar, el sistema poltico tiene un rol en el equilibrio de distintos grupos sociales: Manejo del conflicto mediante el establecimiento de reglas de juego en la lucha del grupo, arreglar compromisos y balancear intereses, y decretar y ejecutar compromisos en forma de polticas pblicas. Los hacedores de poltica son vistos constantemente respondiendo a presiones de grupo compromisos, negociaciones y acuerdos entre demandas competitivas de los grupos de influencia. Equilibrios de diversas fuerzas: grupos latentes que pueden activarse y amenazar el sistema y destruir el equilibrio; miembros de grupos sobrepuestos pueden contribuir a mantener el equilibrio para prevenir que otros grupos se movilicen, prevaleciendo sus valores, chequear y balancear los resultados competitivos del grupo ayuda a mantener el equilibrio del sistema y el control poltico de los grupos opositores.
LA POLTICA COMO TEORA DE JUEGOS
La poltica pblica es definida como una eleccin racional en situaciones competitivas. La teora de los juegos es el estudio de las decisiones racionales en situaciones en las cuales dos o ms participantes han elegido y los resultados dependen de la eleccin hecha por cada uno de ellos. La idea de juego es que la decisin envuelve decisiones independientes. La teora de juegos es un modelo abstracto y deductivo de hacer poltica en condiciones competitivas. Las reglas de juego describen las elecciones de que es capaz todo jugador. Un concepto en la teora de los juegos es la estrategia. Est referida a la toma de decisiones reales en la cual un conjunto de movimientos es designado para lograr el ptimo. La teora de juegos provee un camino de pensamiento claro sobre las polticas de eleccin en situaciones de conflicto.
Idea Clave
La teora de los juegos es el estudio de las decisiones racionales en situaciones en las cuales dos o ms participantes han elegido y los resultados dependen de la eleccin hecha por cada uno de ellos.
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TEORAS DE TRANSICIN DE POLTICA PBLICA
La accin estatal es desbordada por la accin global, la cual es interpretada desde el pluralismo de los actores de mercado, creando los presupuestos del individualismo metodolgico, que concibe toda accin colectiva como suma de acciones individuales, impugnando a la teora clsica de la accin colectiva.
I M PORTANTE
La teora econmica de la eleccin pblica introduce con xito el individualismo metodolgico como fundamento y propone restablecer, en la medida de lo posible, los mecanismos de mercado, en especial, en el campo de los bienes pblicos, sin llegar an a propugnar la sustitucin de las organizaciones pblicas por el mercado.
La teora econmica de eleccin pblica (public choise) tiene un gran peso en las teoras de transicin nacional/global, en el anlisis de polticas pblicas, en especial, sobre los enfoques neoinstitucionalista, neocorporativista y de las asociaciones de defensa (advocacy coalition).
2.1.
El nuevo institucionalismo
Idea Clave
El neoinstitucionalismo acoge los enfoques tericos del conductismo y la eleccin racional, basados en supuestos individualistas, para construirse como alternativa que pretende proveer nuevos criterios y principios para las instituciones estatales.
El neoinstitucionalismo acoge los enfoques tericos del conductismo y la eleccin racional, basados en supuestos individualistas y rechaza algunos supuestos del viejo institucionalismo, para construirse como alternativa que pretende proveer nuevos criterios y principios para las instituciones estatales desde la perspectiva de mercado que le sirven de trasfondo a su origen y desarrollo. El nuevo institucionalismo contiene muchas de las caractersticas de la versin anterior de esta manera de entender la poltica, pero tambin hace aportes en diversos aspectos tericos y empricos. Utiliza muchos de los supuestos del antiguo pensamiento institucionalista, pero lo enriquece con las herramientas de investigacin y con la explcita preocupacin por la teora que haban informado tanto al conductismo como al anlisis de la eleccin racional. (Guy Peters, 2000, p. 14)
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Con la proyeccin del mercado, la poltica pblica comienza a ser subordinada a fuerzas externas, a considerar los efectos del comportamiento de los consumidores sobre la accin pblica, a percibir la utilidad de la accin como toma de decisiones calculadas, la eficiencia de las tendencias histricas y la produccin de resultados institucionales. El neoinstitucionalismo presenta diferentes modalidades, como los tres neoinstitucionalismos referidos por Peter Hall y Taylor: Neoinstitucionalismo histrico. Neoinstitucionalismo de eleccin racional (comprende el neoinstitucionalismo econmico o public choice). Neoinstitucionalismo sociolgico y sus proyecciones en el institucionalismo internacional (Guy Peters, 2000).
A pesar de las diferencias, estos modelos tienen presupuestos comunes: Los individuos son actores centrales del proceso poltico y actan racionalmente para maximizar el beneficio personal. Analiza cmo los grupos pueden tomar decisiones que satisfagan las condiciones de una funcin de bienestar social sin imponer esa funcin por medio de la autoridad, la coordinacin y el control de la burocracia pblica. Los resultados del proceso de diseo estn determinados por la ndole de los incentivos y las restricciones que se construyen dentro de las instituciones.
No obstante, existen tres versiones de los enfoques neoinstitucionales: 1. La versin del enfoque de la eleccin racional que concibe las instituciones como conglomerados de reglas en las que los miembros de las organizaciones o instituciones aceptan seguir esas reglas a cambio de los beneficios que obtienen por pertenecer a la estructura. Las instituciones proveen de una serie de reglas unnimemente aceptadas que permiten convertir las preferencias en decisiones. Los individuos dentro de las instituciones. Aqu el punto de vista es el del actor racional que intenta utilizar las instituciones para conseguir sus objetivos individuales.
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La teora organizacional no se ocupa slo de las macroorganizaciones del conjunto de instituciones del Estado, sino de la estructura de las empresas nacionales y de las corporaciones globales que comienzan a acceder a los espacios pblicos en funciones de produccin de bienes, prestacin de servicios o asumir encargos pblicos.
2.2. El neocorporativismo
El neocorporativismo, desarrollado durante la segunda posguerra en el centro y norte de Europa, puede analizarse como un sistema institucionalizado de representacin de intereses o como un sistema institucionalizado de formacin, decisin y ejecucin de las polticas-programas de accin. Combina la dimensin estructural con la funcional, es decir, los procesos de representacin con los de decisin. El aspecto estructural del modelo neocorporativo se refiere a: Un sistema de representacin de los intereses cuyas unidades constitutivas estn organizadas en un nmero limitado de categoras nicas, obligatorias (de derecho o al menos de hecho), no en competencia entre s, ordenadas jerrquicamente y diferenciadas funcionalmente, reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado, que deliberadamente les concede el monopolio de la representacin en el interior de las respectivas categoras a cambio de la observacin de ciertos controles sobre la seleccin de sus lderes y sobre la articulacin de las demandas y de los apoyos a dar. (Schmitter, 1981) Idea Clave
El neocorporativismo puede analizarse como un sistema institucionalizado de representacin de intereses o como un sistema institucionalizado de formacin, decisin y ejecucin de las polticas-programas de accin.
I M PORTANTE
En el aspecto funcional, esta tendencia de transicin sostiene que, en el proceso de formacin, decisin y ejecucin de las polticas-programas de accin, las grandes organizaciones de los intereses privados y no estatales deben colaborar entre s y con las autoridades pblicas.
Es precisamente por la profunda interpenetracin recproca entre las burocracias del Estado y las grandes organizaciones de intereses que el concepto tradicional de representacin de los intereses se vuelve algo inadecuado para comprender el corporativismo a nivel terico. (Lehmbruch, 1981)
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Se trata ms bien de un sistema integrado de gua social que no debe ser confundido simplemente con mayores consultas y colaboracin entre Gobiernos y grupos de inters organizados, fenmeno naturalmente comn a todas las democracias constitucionales con una economa capitalista altamente desarrollada (Lehmbruch, 1981). El modelo asume que las decisiones referentes a las bases estructurales de la economa y a las instituciones no limitan la concertacin de las organizaciones sindicales y empresarias con los poderes pblicos en la toma de decisiones, en especial decisiones referidas a la poltica de ingresos y a problemas coyunturales. Los sujetos de la poltica son el Estado, los empresarios y empresarias y los sindicatos obreros, lo que excluye a muchos sectores de importancia creciente en las sociedades postindustriales, como los servicios, con lo que se producen muchas resistencias sociales. El neocorporativismo se aplica en un contexto poltico especfico: el del empresariado con poder pblico o el de los partidos socialistas en el poder, con los que los sindicatos tienen vnculos anteriores, que los llevan a concertar el intercambio de poltica de ingresos y control sindical que conduce a reconocimientos y privilegios polticos.
Idea Clave
El neocorporativismo se aplica en un contexto poltico especfico: el del empresariado con poder pblico o el de los partidos socialistas en el poder.
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El modelo neocorporativo ha mostrado eficacia en el proceso de toma de decisiones en momentos de tranquilidad y baja resistencia, con alto grado de consenso y de unanimidad, pero se ha malogrado ante la profundidad de los conflictos y situaciones de crisis, casos en los que se acude al rol cotidiano de los partidos y de los conductos institucionales para resolver problemas y tomar decisiones.
2.3. Advocacy coalition: las asociaciones de defensa

El modelo advocacy coalition se propuso y desarroll para el anlisis de los cambios de poltica a largo plazo (mnimo diez aos) por Sabatier y Jenkins-Smith (1988 y 1993). Como base para construir su modelo, los autores retoman los aportes realizados en el tema por Heclo (1974) y Rose (1976) en sus respectivos estudios. Idea Clave
La tesis central del modelo es que los cambios en las polticas pblicas se deben no solamente a factores externos de la poltica pblica, sino que dependen tambin de su dinmica interna, de su pasado.
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La tesis central del modelo es que los cambios en las polticas pblicas se deben no solamente a factores externos, sino que dependen tambin de su dinmica interna, de su pasado. La herencia de una poltica no se limita a las instituciones y los reglamentos que la conforman, sino que incluyen tambin a las personas que componen las comunidades de poltica especficas que participan de la poltica y que Sabatier llama las advocacy coalition. Las asociaciones de defensa del consumidor, de la salud pblica, del medio ambiente, del derecho internacional humanitario, de los grupos indgenas, de la niez y de la juventud, demandan el avance de las redes de polticas y las redes de comunidades de poltica que integran a los ms variados actores sociales en la formulacin, diseo y ejecucin de la poltica pblica en cada uno de estos sectores sociales.
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Sabatier define la advocacy coalition como las personas pertenecientes a diferentes posiciones responsables de entidades gubernamentales, congresistas, representantes polticos, responsables de gremios, investigadores que comparten un sistema similar de creencias serie de valores fundamentales, supuestos y percepciones de un problema especfico y que demuestran un cierto grado de coordinacin de sus actividades en el tiempo (Roth, 2003).
La accin pblica de las asociaciones de defensa no slo demanda recursos para la movilizacin social, sino la asuncin de un proceso de aprendizaje poltico en materia de distintas concepciones participantes, las caractersticas, las dimensiones y la posibilidad de cambio de la poltica pblica.
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3.
TRANSNACIONALIZACIN DE LA POLTICA PBLICA

Idea Clave
El trnsito gradual del poder del Estado al dominio de mercado se acelera desde la posguerra, con el ingreso de las sociedades en el consumo masivo de productos, bienes y servicios del mercado mundial, lo que ratifica la soberana del consumidor en el mercado y la prdida de potencia de la ciudadana respecto del Estado.
La transformacin del Estado del bienestar en el marco de la globalizacin pasa por la expansin de la accin pblica global que transciende a la accin estatal, causando impacto en la visin tradicional y abriendo caminos hacia escenarios donde se articula la accin pblica estatal y global. Este proceso ha generado nuevos enfoques en el anlisis de poltica pblica a partir de cambios operados en la naturaleza del poder, en la construccin terica, en el mtodo, en especial en el ciclo de poltica pblica (agenda, formulacin, decisin, implementacin y evaluacin) y en las prcticas de los nuevos actores. El trnsito gradual del poder del Estado al dominio de mercado se acelera desde la posguerra, con el ingreso de las sociedades en el consumo masivo de productos, bienes y servicios del mercado mundial, lo que ratifica la soberana del consumidor en el mercado y la prdida de potencia de la ciudadana respecto del Estado. La acumulacin global del capital genera enormes flujos financieros, productivos y mercantiles que son canalizados por el mercado, desbordando, as, las fronteras nacionales y transformando las ancestrales relaciones entre el Estado, la sociedad y el mercado. El dominio poltico del capitalismo moderno se manifiesta, de un lado, en la integracin policntrica transnacional y supranacional en grandes espacios econmicos, sociales; y, de otro, en la transformacin poltica estructural de los Estados dependientes que, al perder soberana por transferencia, han de modificar su rol en la nueva red del poder global. Estas nuevas formas de poder transnacional norteamericano y supranacional de la Unin Europea estn asociadas al desarrollo del sistema capitalista mundial en espacios sociales globales, esto es, en escenarios conflictuales, geogrfico-econmicos, de gran densidad de poblacin y con enormes posibilidades de explotacin de recursos naturales, renovables y no renovables.
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Se resaltan tres enfoques alternativos de anlisis de polticas pblicas globales: La tendencia americana de elite del poder. El enfoque cognitivo europeo. La alternativa de resistencia y emancipacin social, en oposicin a las anteriores, expresada en los movimientos antiglobalizacin y hacia otro mundo es posible.
3.1.
Teora de las elites del poder global y el Estado transnacional
Esta alternativa de anlisis de poltica pblica global, iniciada desde el pensamiento clsico de Wright Mills, gira en torno a estos componentes bsicos: la elite del poder global es el referente de la accin pblica hacia la sociedad de masas, los nuevos actores y protagonistas del poder global, la configuracin del Estado transnacional y la consolidacin simultnea del Estado mnimo neoliberal.
3.1.1.
Elite del poder global como referente de la accin pblica

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La poltica pblica es definida como la preferencia de la elite del poder global que gobierna a la sociedad del consumo de masas en el mercado global.
La elite del poder global expande y masifica el consumo con base en la monopolizacin de los flujos financieros al financiar crditos de consumo; medios de comunicacin, al proyectar los mass media; biotecnologa, con la transferencia y consumo masivo de tecnologa; acceso a los recursos naturales y armas de destruccin masiva.
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La elite del poder, en la cima de esta estructura, ha sido conformada por las poderosas corporaciones globales, el directorio poltico y los seores de la guerra, en coincidencia con los intereses de los que dominan la economa, los que tienen poder poltico y los que controlan los instrumentos de violencia.
En el pinculo de cada uno de los tres dominios ampliados y centralizados se han formado esos crculos superiores que constituyen las elites econmica, poltica y militar. En la cumbre de la economa, entre los ricos corporativos, es decir, entre los grandes accionistas de las grandes compaas annimas, estn los altos jefes ejecutivos; en la cumbre del orden poltico, los individuos del directorio poltico; y en la cumbre de la institucin militar, la elite de estadistas soldados agrupados en el Estado Mayor Unificado y en el escaln ms alto del Ejrcito. Como cada uno de esos dominios ha coincidido con los otros, como las decisiones tienden a hacerse totales en sus consecuencias, los principales individuos de cada uno de los tres dominios de poder los seores de la guerra, los altos jefes de las empresas, el directorio poltico tienden a unirse, a formar la minora del poder de los Estados Unidos. (Mills, 1993, pgina 16) La elite del poder norteamericana en la que se encuentran, segn nos dicen, algunos de los grandes organizadores del mundo ha jugado un papel central y su hegemona a escala mundial ha tenido un papel protagnico en la transformacin de los paradigmas de la accin pblica, como lo demostr Mills. Las proyecciones de la elite del poder norteamericana sirvieron a la integracin de las elites del poder global (Grupo de los 7), en el campo econmico, poltico y militar con influencia en pases tanto desarrollados como dependientes.
3.1.2.
Nuevos actores y protagonistas globales

Idea Clave
Los actores integrantes de la elite del poder comienzan a ser transformados y fortalecidos con la emergencia de nuevos actores de poder: las empresas transnacionales, los organismos internacionales y los entes no gubernamentales.
Los actores integrantes de la elite del poder: ricos corporativos, el directorio poltico y el Estado Mayor Unificado del Ejrcito, comienzan a ser transformados y fortalecidos con la emergencia de nuevos actores de poder: las empresas transnacionales, los organismos internacionales y los entes no gubernamentales.
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Los Estados Unidos poseen el 48% de las quinientas mayores empresas transnacionales farmacuticas y biotecnolgicas, de telecomunicaciones, de tecnologas de la informacin, de petrleo y gas, de software, de seguros y de comercio minorista; es el centro del sistema financiero internacional con el FMI, el BM, la OMC. El ncleo de decisiones ms importantes de los Estados Unidos incluye problemas internacionales, asociados con los organismos internacionales, cuyas soluciones tienen consecuencias globales. De otro lado, ningn sector del poder ha sentido ms influencia del ejrcito y de las estrategias militares que el de la poltica extranjera con la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN), que mantiene el monopolio sobre las armas de destruccin masiva.
Recuerde
El ncleo de decisiones ms importantes de los Estados Unidos incluye problemas internacionales, asociados con los organismos internacionales, cuyas soluciones tienen consecuencias globales.
3.1.3.
Configuracin del Estado transnacional
La elite del poder, al integrar poderes nacionales y globales, consolida el Estado transnacional en torno al monopolio sobre los flujos financieros, las comunicaciones, la biotecnologa, el acceso a los recursos naturales y las armas de destruccin masiva; con la institucionalizacin de funciones ejecutivas, legislativas y judiciales destinadas al control de la accin pblica global.
I M PORTANTE
El Estado transnacional niega, de forma parcial, el Estado-nacin-territorial contenedor de la sociedad, proyectndolo como Estado mnimo, inserto en la red del poder mundial, cumpliendo funciones de regulacin econmica, poltica y social, asignadas en el escenario global.
La globalizacin del derecho y de las funciones legislativas, ejecutivas y judiciales de los Estados constituye una autntica cruzada contra los principios de soberana, autodeterminacin e independencia de los Estados nacionales, a los que se impone un nmero creciente de normas jurdicas transnacionales y mecanismos coercitivos que garanticen su cumplimiento.
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Las bases del Estado transnacional evolucionan desde la posguerra en los Estados Unidos; con la doctrina Monroe desde 1823 haban postulado Amrica para los americanos, so pretexto de luchar contra los antiguos Estados colonialistas, ampliando su escenario de accin y presentado una visin planetaria de dominacin ms all de sus fronteras nacionales. Pero es en el perodo de la posguerra cuando se materializa la expansin norteamericana, primero, con el new deal del presidente Roosevelt en 1933 y, luego, con el Plan Marshall en 1947 y el Programa Alianza para el Progreso del presidente Kennedy en 1961. El Plan Marshall para la reconstruccin europea fue inspirado por los imperativos de la planificacin. Los prstamos del Banco Mundial se dedicaron a la reconstruccin europea, con beneficios para las empresas estadounidenses. Los contribuyentes estadounidenses proporcionaron los fondos, mientras que las grandes empresas estadounidenses obtuvieron un doble beneficio: de las exportaciones y de la mejora de las oportunidades de inversin. (Chomsky, 1996, p. 161) La Alianza para el Progreso, programa para el desarrollo socioeconmico de Latinoamrica, prevea un plan de carcter decenal y fue aprobado por la Organizacin de Estados Americanos (excepto Cuba) en 1961, en la conferencia que tuvo lugar en Punta del Este (Uruguay), a instancias del presidente John Fitzgerald Kennedy.
I M PORTANTE
De forma simultnea, las relaciones de dominacin norte-sur han profundizado el desdoblamiento de los conflictos mundiales, configurando un sistema de relaciones de poder entre los pases desarrollados del norte y los dependientes del sur.
La elite del poder global privilegia el enfoque norte-sur, arribaabajo, con el fin de ampliar el impacto tecnolgico en los centros del mercado del sur, al estimular la movilidad de los flujos financieros, biotecnolgicos, mercantiles, de acceso a los recursos naturales y al uso de la mano de obra. Bajo el direccionamiento del mercado y del modelo neoliberal no slo se consolida el Estado transnacional ms all de las fronteras nacionales, sino que se orientan, de manera simultnea, cambios sociales en los pases, directa o indirectamente vinculados, promoviendo el desarrollo de la estructura del Estado mnimo.
Idea Clave
El Estado transnacional adquiere el monopolio de sentido de la accin pblica al construir los referenciales de la poltica pblica global con capacidad para integrar la accin pblica nacional, la poltica de cooperacin internacional y la poltica global dirigida hacia los pases del sur, en especial, hacia Amrica Latina.
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El Estado transnacional adquiere el monopolio de sentido de la accin pblica al construir los referenciales de la poltica pblica global con capacidad para integrar la accin pblica nacional, la poltica de cooperacin internacional y la poltica global dirigida hacia los pases del sur, en especial, hacia Amrica Latina.
3.1.4.
Consolidacin del Estado mnimo neoliberal

Idea Clave
El Estado mnimo neoliberal busca achicar o adelgazar al Estado clsico al comprimir sus funciones y, si es posible, reducirlo a roles clsicos de defensa y seguridad, educacin, salud e infraestructura. Debe reorientar la accin hacia el mercado, liberndose de la misin de reproduccin social, y mejorar su rol en el campo de la cooperacin internacional.
El Estado mnimo neoliberal busca achicar o adelgazar al Estado clsico al comprimir sus funciones y, si es posible, reducirlo a roles clsicos de defensa y seguridad, educacin, salud e infraestructura. Debe reorientar la accin hacia el mercado, liberndose de la misin de reproduccin social, y mejorar su rol en el campo de la cooperacin internacional. La ineficacia e ineficiencia del Estado clsico han sido las principales causas de la crisis de los pases en vas de desarrollo, crisis generada por el exagerado intervencionismo, la excesiva presencia en la produccin, el gigantismo de su aparato administrativo, el dficit fiscal permanente y la ineficiencia tcnico-administrativa.
3.2. Enfoque cognitivo europeo y Estado supranacional

El enfoque cognitivo europeo como alternativa de anlisis de poltica pblica global pone el nfasis en la construccin de referenciales de poltica para la accin pblica global, rol de los nuevos actores globales, ordenacin del Estado supranacional, transformacin del Estado social de derecho y nuevo encuadre de las relaciones centro/periferia.
3.2.1.
Referenciales de la accin pblica global
Hasta los aos setenta, el Estado del bienestar haba gozado del monopolio de la produccin de sentido, combinando dos funciones esenciales: 1. 2. La construccin de marcos generales de interpretacin del mundo. Las funciones de construccin de un compromiso social sobre el cual reposan los sistemas polticos modernos.
El proceso de globalizacin tiende a disociar estas dos funciones y produce su desdoblamiento: los actores que participan hoy en la construccin de matrices cognitivas globales se refieren cada vez menos al estatus esta-
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tal y ms al Estado trans y supranacional, organizados en grandes bloques econmicos de los pases del norte; mientras los Estados, al reproducir un orden poltico global, se ven presionados a asumir y traducir, en un marco territorial cada vez ms cuestionado, las consecuencias del referencial de mercado y de asegurar, bien que mal, la reproduccin de los compromisos polticos y sociales con prdida de soberana, legitimidad y gobernabilidad (Muller, 2000). El enfoque cognitivo de polticas pblicas, antes que preocuparse por resolver problemas pblicos, se ocupa de sealar la importancia de la construccin de referenciales o de marcos normativos con capacidad de dar orientacin de la accin pblica. La reconstruccin de estos cuadros de interpretacin del mundo plantea la cuestin de las relaciones entre los actores y las estructuras de sentido. La construccin del referencial global no se ha sujetado a las fronteras del Estado-nacin, aunque ste sea el lugar de lo global, en la medida en que en las sociedades nacionales se efectan transacciones entre una visin global y diferentes subuniversos de sentido, correspondientes a los diversos sectores y dominios de las polticas pblicas. Europa ocupa en esta crisis un rol esencial. En primer lugar, porque el proceso de construccin europea muestra de manera cuasiexperimental la importancia decisiva de las polticas en el seno de lo poltico, en la medida en que la Unin Europea, que se ha constituido como conjunto de polticas pblicas, constituye el primer objeto poltico no esttico, produciendo polticas pblicas legtimas. De otro lado, por qu Europa muestra de alguna manera el futuro de los sistemas polticos nacionales a travs de la puesta en evidencia del dficit de legitimacin que los afecta, todos en grados diversos como producir la legitimidad cuando la bsqueda de la experiencia se hace prioritaria? No es suficiente, sin duda, revalorizar el rol del Parlamento Europeo para resolver este problema. (Muller y Surel, 1998)
3.2.2.
Nuevos actores y protagonistas globales
A partir de la segunda guerra mundial, surgen nuevos y poderosos actores de la accin pblica, en los que priman formas no estatales y privadas sobre antiguas configuraciones estatales, se vigorizan empresas y corporaciones transnacionales, los organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales ONG.
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Se estructura una mutua relacin de injerencia gubernamental en la economa de las grandes empresas, a la vez que hay intromisin de esas grandes empresas en los procedimientos gubernamentales, lo que supone una estructura de poder base de la direccin poltica conjunta y articulada que ha tenido una importancia significativa en la comprensin de la estructura histrica global del presente. Las decisiones de un puado de empresas influyen en los acontecimientos militares, polticos y econmicos de todo el mundo. Las decisiones de la institucin militar descansan sobre la vida poltica, as como sobre el nivel mismo de la vida econmica, y se afectan recprocamente. Las decisiones tomadas en el dominio poltico determinan actividades econmicas y programas militares. Hay una economa poltica vinculada de mil maneras con las instituciones y decisiones militares. (Mills, 1993) El motor de los cambios en la globalizacin han sido las corporaciones transnacionales y su aplastante dominio sobre la ciencia y la tecnologa, mediante la monopolizacin de la biotecnologa, los flujos financieros, el acceso a los recursos naturales, los medios y las telecomunicaciones, y las armas de destruccin masiva. (Amn, 1999)
3.2.3.
Configuracin del Estado supranacional

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El Estado supranacional se fundamenta en el Estado-nacin de base territorial contenedor de la sociedad y se afirma como polo central de la red del poder mundial, con funciones de regulacin y de legitimacin, (re)estructurado como Estado social de derecho, ms all del Estado del bienestar.
Estos Estados internacionales sirven de fundamento a la organizacin del Estado supranacional, son Estados territoriales, regionales y locales que comprenden mltiples sectores (econmico, social, poltico, cultural, ecolgico) y cooperacin interestatal en el proceso de globalizacinnacionalizacin-localizacin. En este sentido, los Estados supranacionales implican unidad de lo mltiple, estn estrechamente conectados con el mercado nacional y mundial, y participan de la poltica global, es decir, la globalizacin se convierte en el fundamento de su pensamiento y de su quehacer poltico.
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El Estado supranacional lleva implcita centralizacin y descentralizacin nacional y local de decisiones polticas. Esto conlleva pluralidad de actores nacionales y transnacionales concurrentes y determinacin de responsabilidades polticas, compartiendo lealtades de sus aliados regionales, subestatales y subnacionales. La soberana inclusiva supone concentracin del poder supranacional que, a la vez, garantiza la integracin de los Estados-nacin. La supranacionalizacin de funciones legislativas, ejecutivas y judiciales de los Estados constituye una cruzada contra los principios de soberana, autodeterminacin e independencia de los Estados nacionales y el establecimiento creciente de mecanismos coercitivos que garantizan integracin y cumplimiento de funciones. En la Unin Europea la institucionalizacin del Estado transnacional es avanzada, cuenta con un Consejo Europeo, un Consejo de Ministros, la Comisin Europea, el Parlamento Europeo, un Tribunal de Justicia, un Tribunal de Cuentas y un Comit Econmico y Social, adems de la institucin de la ciudadana europea.
BREVE EVOLUCIN HISTRICA DEL ESTADO SUPRANACIONAL DE LA UNIN EUROPEA
En primer trmino, la homogeneidad es una condicin de la estabilidad de la Unin Europea como espacio de vida coherente que implica la similitud de condiciones de vida, de relaciones sociales, econmicas, polticas y la libre circulacin de capitales, bienes y personas. En segundo lugar, la homogeneidad es una condicin del buen funcionamiento de la Unin Europea, como sistema poltico multipolar y, por tanto, es necesaria la semejanza de mximas y modelos de comportamiento de los titulares del poder pblico, esto es, igualdad jurdica y constitucional que reside en la aplicacin prctica del derecho y de la cultura jurdica general. En tercer lugar, la homogeneidad es una condicin de la integracin de la Unin Europea, con fundamento slido en valores e ideas directrices comunes. La Unin Europea debe garantizar que el sentido y el fin de la comunidad poltica han sido, en principio, transpuestas a los Estados nacionales, y sern realizados bajo las condiciones de la globalizacin y de la georregionalizacin. La homogeneidad es una condicin del atractivo propio y de capacidad de la Unin Europea para vincularse a las personas de manera no solamente racional, sino igualmente afectiva. La Unin supranacional debe aparecer ante sus ciudadanos, como antes de ella el Estado nacional, como "su" espacio vital, su patria. (Schmitz, 2001)
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En 1951 surgi la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA), con seis miembros: Blgica, Alemania Occidental, Luxemburgo, Francia, Italia y los Pases Bajos. En 1957 firmaron los Tratados de Roma por los que se crearon la Comunidad Europea de Energa Atmica (Euratom) y la Comunidad Econmica Europea (CEE) para eliminar barreras comerciales y crear un mercado comn. En 1967 se fusionaron las instituciones de tres Comunidades Europeas y desde entonces existi la Comisin, el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo. Los miembros del Parlamento Europeo eran elegidos por los Parlamentos nacionales, pero en 1979 se celebraron elecciones directas por los ciudadanos de los Estados miembros. Desde entonces celebran elecciones directas cada cinco aos. El Tratado de Maastricht (1992) introdujo nuevas formas de cooperacin entre los Gobiernos de los Estados miembros. Mediante este Tratado se cre la Unin Europea (UE). En 1992 la UE decidi la unin econmica y monetaria (UEM) e introdujo la moneda europea nica gestionada por un Banco Central Europeo. El euro se hizo realidad el 1 de enero del 2002, cuando los billetes y las monedas reemplazaron a las monedas nacionales en doce de los quince pases de la Unin. La UE ha crecido mediante sucesivas oleadas de adhesiones. Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido se unieron en 1973, Grecia en 1981, Espaa y Portugal en 1986 y Austria, Finlandia y Suecia en 1995. La Unin Europea acoge a diez nuevos pases en el 2004: Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y la Repblica Checa. Bulgaria y Rumania se unieron en el 2007 y Croacia y Turqua estn en negociaciones de adhesin. El Tratado de Niza, que entr en vigor el 1 de febrero del 2003, fija nuevas normas sobre el tamao de las instituciones de la UE y su forma de trabajo. De forma simultnea, las relaciones de dominacin norte-sur han profundizado el desdoblamiento de los conflictos mundiales, configurando un sistema de relaciones de poder entre los pases desarrollados del centro, los pases semiperifricos mediadores y los pases dependientes en la periferia. La Comunidad Europea, centro poltico y econmico, cada vez ms integrado, prefiere una periferia ligada al centro como zona de libre comercio al diferenciar las exitosas economas del Asia oriental de las emergentes economas de Amrica Latina y de las ms castigadas del frica al sur del Sahara.
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El Estado supranacional adquiere el monopolio de sentido de la accin pblica al construir los referenciales de la poltica pblica global con capacidad para integrar la accin pblica nacional, la cooperacin internacional y poltica global dirigida hacia los pases perifricos.
3.2.4.
Transformacin del Estado social de derecho

Idea Clave
El Estado social de derecho es un ente regulador que establece reglas de juego a la economa privada para garantizar el ejercicio de la libertad econmica.
El Estado social de derecho es un ente regulador que establece reglas de juego a la economa privada para garantizar el ejercicio de la libertad econmica. Este tipo de estructura busca la sntesis entre la democracia y los fines sociales del Estado, es decir, busca la satisfaccin de las demandas vitales de las personas menos favorecidas, la correccin de las estructuras injustas originadas en el abuso de la propiedad, la guarda eficaz de los bienes colectivos, la defensa de la iniciativa privada y de la libertad de empresa, en un marco jurdico que las ponga al servicio del desarrollo integral del ser humano. A diferencia de la singularidad del Estado del bienestar, el Estado social de derecho, en la era global, es concebido como un nodo de la red de poder mundial, en el concierto de una pluralidad de Estados y, por tanto, con una soberana limitada al reconocer la pluralidad de otros sujetos y actores que condicionan su accionar. El Estado, segn Habermas (1994), sirve de soporte y fundamento del orden y de la integracin social. Las polticas de bienestar, diseadas y ejecutadas en concurrencia con el sector privado y social, mantienen el equilibrio fiscal entre ingreso y gasto pblico, y permiten cubrir los riesgos sociales de enfermedad, accidentes, desempleo y muerte. Ofrece igualdad de oportunidades, avala el salario mnimo, presta asistencia contra la pobreza, ayuda pblica, apoyo a las minoras y a zonas deprimidas.
3.3. Perspectivas de movimientos sociales antiglobalizacin

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A diferencia de las opciones analticas de la elite del poder y el enfoque cognitivo europeo, esta perspectiva ofrece variadas alternativas de anlisis de poltica pblica desde la resistencia y la emancipacin a partir principios distintos: racionalidad social global por oposicin al mercado, observando las premisas del Foro Social Mundial y la afirmacin de Otro mundo es posible.
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En el espritu del Foro Social Mundial de Porto Alegre, un grupo de investigadores latinoamericanos y estadounidenses, en perspectiva de modernidad/colonialidad, estn elaborando una novedosa interpretacin de modernidad, globalidad y diferencia, una forma distinta de pensamiento, un paradigma otro, la posibilidad misma de hablar sobre mundos y conocimientos de otro modo. Desde un conocimiento de frontera, construyen conceptos clave en la perspectiva de la colonialidad, tales como: el sistema mundo moderno colonial, colonialidad del poder (Quijano), diferencia colonial y colonialidad global (Mignolo), la nocin de Dussel de exterioridad y transmodernidad y el concepto de Mignolo de pensamiento de frontera, hermenutica pluritpica y pluriversalidad.
3.3.1.
Enfoques alternativos desde la racionalidad social global
La propuesta de resistencia y emancipacin conduce al anlisis de una poltica antiglobalizacin centrada en la sociedad, buscando en la globalizacin alternativa otro mundo posible, en oposicin abierta a las alternativas tericas de anlisis de polticas pblicas globales, centradas en el mercado y en la regulacin social. El movimiento antiglobalizacin o altermundista es un movimiento social internacional formado por grupos activistas provenientes de diversas corrientes polticas y surgido en respuesta a la globalizacin neoliberal a finales del siglo xx, entendida sta como la progresiva liberalizacin y desregulacin del comercio y los movimientos especulativos internacionales y el menoscabo de la soberana de los Estados. Se opone, por tanto, al llamado pensamiento nico, que preconiza las ideas neoliberales como nica alternativa posible. (www.rebelion.org, Ignacio Vila) La declaracin de Bamako, Foro Social Mundial 2006 en Mali, sintetiza los objetivos: Construir la base social a travs de la democracia. Las polticas neoliberales quieren imponer un nico mtodo de socializacin a travs del mercado, cuyo impacto destructivo en la mayora de los seres humanos ya est perfectamente demostrado. El mundo tiene que concebir la socializacin como el principal producto de una democratizacin sin lagunas. En este contexto, en el que el mercado tiene su espacio, pero no todo el espacio, la economa y las finanzas deben ponerse al servicio de un programa social y no someterse
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unilateralmente a las necesidades de una aplicacin incontrolada de iniciativas del capital dominante que favorece los intereses privados de una exigua minora. La democracia radical que queremos promover vuelve a aplicar todos los derechos de la fuerza inventiva del imaginario de la innovacin poltica. Su vida social radica en la (insoslayable) diversidad producida y reproducida, no en un consenso manipulado que termina con las eternas discusiones y la dbil disidencia en los guetos. (Bamako, 2006) Desde el derrumbe del sistema socialista, el Foro Social Mundial ha estado debatiendo propuestas para solucionar las injusticias sociales, aunque sin partir de una concepcin ideolgica comn ni de una propuesta poltica. En l se han concentrado organizaciones feministas, ambientalistas, de derechos humanos y polticas, con ideas diferentes de cmo avanzar hacia un mundo ms justo. Mientras el Foro Social Mundial conclua con un llamado a transformar el mundo en que vivimos, terminar con las polticas neoliberales y establecer la justicia social, comenzaba en Davos (www.weforum.org/en/ index.htm) el debate de cmo mantener las polticas neoliberales, liberar an ms el comercio aunque para esto slo deben ceder los pases pobres y desarrollar polticas ambientales sin necesidad de modificar el sistema capitalista.
3.3.2.
Actores y protagonistas sociales de Otro mundo es posible

Idea Clave
Las contra-cumbres se expresan como la confluencia de movimientos opositores al modelo neoliberal.
Los grandes movimientos sociales antiglobalizacin aparecen como nuevos actores y protagonistas: movimientos ecologistas, Marcha Mundial de Mujeres (1996), de campesinos (Va Campesina y la CLOC), ambientalistas (Federacin Internacional de Amigos de la Tierra), Social Watch (1996), Movimiento Internacional para el Control Democrtico de los Mercados Financieros y de sus Instituciones (ATTAC) (1998), Accin Global de los Pueblos (AGP) (1998), Jubileo Sur (1999), Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) en 1996. Posteriormente, sucedi lo que se dio en llamar la batalla de Seattle y las sucesivas movilizaciones de carcter global, denominadas por sus actores contra-cumbres. La protesta en la ciudad de Seattle (Estados Unidos) en contra de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y las contracumbres se expresan como la confluencia de movimientos opositores al modelo neoliberal (contra la OMC, el G8, el FMI, el BM; y, en Amrica, el NAFTA y el ALCA; contra de la invasin a Irak en todo el mundo).
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En el primer Foro Social Mundial (FSM), realizado en Porto Alegre, como respuesta al Foro Econmico Mundial de Davos, se consolida el sendero de la articulacin creciente de los movimientos sociales opositores a la globalizacin neoliberal a escala global, bajo el lema Otro mundo es posible.
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La coordinacin entre grupos y pases y la organizacin de la participacin activa se realizan a travs de las distintas herramientas de Internet. La red de comunicacin electrnica sustenta a las redes de lucha global. Como los movimientos se ven obligados a superar la frontera meditica, la visibilidad del conflicto es tan importante como su enfrentamiento.
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4.
TRANSFORMACIN DEL ENFOQUE SECUENCIAL

Para saber ms...
Estvez, A. (2002): El modelo secuencial de polticas pblicas treinta aos ms tarde. Disponible en: www.uca.edu.ar/esp/sec-investigacion/esp/subs-observatorio/docsdocumentos/docs2002/01/modelosecuencial.pdf
Cul es el grado de validez y de actualidad del enfoque secuencial? El clsico enfoque secuencial anglosajn en la globalizacin ha sido objeto de crticas en tres direcciones: Por estar ligado tericamente a una opcin burocrtica estatal. Por la linealidad de las fases y los procesos. Por los lmites en el espacio del Estado-nacin.
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En primer lugar, la poltica pblica est ligada estrechamente a un marco conceptual que pone en primer plano la determinacin de problemas pblicos con un peso sin igual del proceso de toma de decisiones desde el Gobierno como actor central del proceso.
El modelo tiende a privilegiar un enfoque de arriba hacia abajo (top down) que favorece el punto de vista del legislador. Un anlisis que privilegia demasiado la perspectiva legalista e institucional no es satisfactorio para aprehender una poltica pblica compleja con un sinnmero de medidas e interacciones (Roth, 2003). Critica el modelo por su incapacidad para dar explicaciones de carcter lgico por medio de la formulacin y comprobacin de hiptesis (Sabatier y Jenkins-Smith, 1988). El modelo tiende a hacer creer que el objetivo de las polticas pblicas es la resolucin de los problemas. Esta postura terica del anlisis de polticas pblicas tiene dos consecuencias principales: La primera es una tendencia a dar demasiado peso a la funcin de decisin de las polticas: hacer una poltica es tomar (las buenas) decisiones. Las polticas no resuelven problemas, sino que construyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual los actores van a redefinir sus problemas y a experimentar soluciones.
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La segunda es considerar que las polticas pblicas se limitan a ser un espacio de confrontacin entre los hacedores de poltica (policy markers); es ocultar el hecho de que las polticas pblicas constituyen una dimensin de la actividad poltica en la sociedad (politics). Es necesario sobrepasar este marco limitado para poner de manifiesto que las polticas pblicas tienen un elemento de participacin poltica (Cobb, 1983) ms all de una completa competencia y/o puesta en marcha, recprocamente con los mtodos tradicionalmente consagrados, que son el voto o el militantismo (Muller y Surel, 1998).
Idea Clave
las polticas pblicas son los elementos de un proceso ms amplio de regulacin poltica y de legitimacin en la sociedad, y estructuran por s mismas la accin del Estado.
En fin, las polticas pblicas son los elementos de un proceso ms amplio de regulacin poltica y de legitimacin en la sociedad, y estructuran por s mismas la accin del Estado. Esta perspectiva permite ligar las polticas pblicas a las dinmicas, a los actores de la poltica (politics) y a los procesos e interacciones que participan en la formacin y evolucin de la poltica, es decir, de la forma en que se gobiernan las sociedades humanas.
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En segundo lugar, la mirada mecnica de la relacin entre el pasado, el presente y el futuro determina fases mecnicas de identificacin del problema, formulacin de una solucin o de una accin, toma de la decisin, aplicacin de la accin, evaluacin de los resultados (adaptado de Jones, 1970).
El presente aparece como el momento de implementacin y ejecucin de la poltica pblica, el momento para un anlisis retrospectivo, esto es, la evolucin de acciones polticas en el pasado y el momento prospectivo para el diseo y la formulacin de la poltica pblica. El dcoupage o recorte de la poltica en varias etapas distintas conceptual y temporalmente, y bajo una presentacin lineal dificulta mostrar las conexiones entre las fases (dnde empieza y dnde termina cada una?) y el carcter reiterativo de los ciclos. Tomado al pie de la letra, este marco de referencia parece demasiado rgido, lineal y formal As, el proceso es un ciclo ms o menos cerrado. Por una parte, la evaluacin de los resultados, sea cual sea la forma que tome, precede a la fase de resolucin del problema. Pero el final tambin puede ser el comienzo!... El proceso est abierto a toda clase de efectos de retroaccin. Por otra parte, una fase no sigue necesariamente a la precedente: las fases pueden superponerse, retroceder en su secuencia cronolgica o, tambin, ciertas actividades funcionales pueden no aparecer nunca a lo largo del proceso (Meny y Thenig, 1992).
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No permite responder a preguntas de tipo: cules son las condiciones que transforman el proceso de una fase en otra? Otra limitacin es la tendencia a situar la evaluacin slo al final del proceso. Segn este autor, los actores u observadores realizan, formal o informalmente, operaciones de evaluaciones a lo largo de todo el proceso (Sabatier y Jenkins-Smith, 1988). En sntesis, en la ltima dcada, sin embargo, las etapas heursticas han sido sujetos de algunas crticas devastadoras (Nakamura, 1987; Sabatier, 1991; Sabatier y Jenkins-Smith, 1993): 1. No es realmente una teora causal puesto que nunca identifica un sistema de conductores causales dentro de los cuales gobierne el proceso, a travs de etapas. En su lugar, el trabajo dentro de cada etapa ha tendido a convertirse en sus propios campos, casi totalmente, sin referencia a la investigacin en otras etapas. La secuencia propuesta de etapas es a menudo descriptiva e inexacta. Por ejemplo, las evaluaciones de programas existentes afectan el ajuste de la agenda y la formulacin legtima de la poltica ocurre mientras los burcratas procuran ejecutar la legislacin de forma vaga (Nakamura, 1987). 3. Las etapas heursticas son muy legalistas, diagonal de arriba hacia abajo en el cual el foco est tpicamente en el paso y la puesta en prctica de una parte de legislacin importante. Este foco descuida la interaccin de la ejecucin y la evaluacin de numerosas partes de la legislacin ninguna de ellas preeminentes dentro de un dominio dado de la poltica (Hjern y Hull, 1982; Sabatier. 1986). La asuncin de un solo ciclo de la poltica centrado en una parte de la legislacin importante simplifica el proceso, generalmente reducir lo mltiple y obrar dentro de un ciclo completo, desconoce la implicacin de numerosas ofertas y de los estatutos de la poltica en los mltiples niveles del gobierno.
2.
4.
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En tercer lugar, la transnacionalizacin de las polticas pblicas ha roto las fronteras de los antiguos Estados-nacin y, por tanto, el mbito de las polticas son escenarios globalizados donde se cumple el proceso con la participacin parcial de los Estados-nacin y de los organismos internacionales.
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ACT I V I DAD
Realice la lectura del siguiente texto: Jairo Estrada lvarez (2004) Transnacionalizacin y mercantilizacin de la educacin pblica. Lo encontrar disponible en: http://alainet.org/active/show_text.php3?key=6001 Posteriormente, preprese un breve guin para realizar un debate intentando responder a las siguientes cuestiones: Cmo se construyen las matrices cognitivas de la transnacionalizacin de la educacin pblica en Colombia? Cul es la influencia de la OMC sobre la mercantilizacin de la educacin en Colombia? Cules son las estrategias gubernamentales de transnacionalizacin de la educacin en Colombia?
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5.
FORMULACIN DE POLTICA EN ESCENARIOS GLOBALES

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El diseo y la formulacin de la poltica pblica se fundamenta en estudios prospectivos, en la toma de decisiones y en la legitimacin del proceso.
Los estudios prospectivos exigen la construccin previa de los referenciales de la accin pblica, la metodologa adoptada, la identificacin de los problemas y las prcticas realizadas en tal sentido, poniendo el acento en el papel del futuro como disciplina acadmica. La toma de decisiones obedece a procesos complejos, al tipo de racionalidad implcita al modelo adoptado y a un proceso de planificacin riguroso.
5.1.
Fundamento de los estudios prospectivos

DE FI N IC IN
La prospectiva designa el estudio del futuro lejano. Es una disciplina que tiene por propsito fundamental la exploracin del porvenir en el contexto de las ciencias humanas y sociales. Es una reflexin cientfica sobre el porvenir del hombre y de las sociedades, el proceso evolutivo que se convierte en un esfuerzo de imaginacin creativa (Berger, 1964).
Es necesario superar la representacin tradicional del futuro como destino que se expresa en esfuerzos de adivinacin mediante las revelaciones y las profecas y, de igual forma, la visin del futuro como previsin que se expresa en formas de conocimiento a travs de la futurologa y la ciencia-ficcin, para concebir el futuro como devenir poniendo al servicio de su conocimiento la futurologa y la prospectiva (Dror, 1993). La prospectiva busca alternativas futuras, es una apreciacin holstica en lugar de parcial y desintegrada. Su trayectoria viene del porvenir hacia el presente. La prospectiva no es una utopa porque se basa en lo que es, sustentada en hechos histricos, sociales y en el carcter dinmico de la sociedad. La prospectiva emplea conjeturas e hiptesis.
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5.1.1.
Referenciales de la accin pblica futura
Las tendencias tericas vistas en el anlisis de polticas pblicas, en la perspectiva anglosajona y cognitiva, han servido de fundamento a un conjunto de tipologas, modelos y paradigmas, llamados a orientar la transformacin de la accin pblica futura en el campo poltico, econmico y social. Las nuevas tendencias del anlisis de polticas pblicas en escenarios globales, en las perspectivas de la elite del poder global, del nuevo enfoque cognitivo y de los movimientos antiglobalizacin, han orientado la reconstruccin de los referenciales de la accin pblica global, esto es, ms all de los lmites del Estado-nacin, en todos los escenarios de la vida econmica, poltica y social.
5.1.2.
Metodologa de construccin de escenarios
Metodologa como actitud asumida para comprender el futuro y las tcnicas prospectivas utilizadas en dos sentidos: primero, en la construccin de escenarios; y segundo, en el uso y adaptacin del conjunto de tcnicas predictivas (extrapolacin, regresin, modelos complejos, suavizar curvas, mtodo de analoga y predicciones mltiples mtodo Delphi y brainstorning). A la gran pregunta sobre qu nos depara el futuro contestamos que gran incertidumbre.
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Para salir de la incertidumbre se disean y aplican metodologas de escenarios que permiten imgenes holsticas y/o escenarios alternativos de futuro.
La construccin de escenarios puede hacerse desde tres perspectivas lgicas: La lgica inductiva, de abajo-arriba, pone el nfasis en las bases de datos, lneas y tendencias histricas, escenarios categricos, poderosos y plausibles. La lgica deductiva, de arriba-abajo, centra su atencin en el marco global, adecuando datos, describiendo cobertura, medios de comunicacin, represin estatal, niveles de violencia, ingresos, fugas de capital, desempeo, inversin, ao horizonte y dimensiones clave.
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La lgica incremental insiste en la incorporacin estratgica de los pequeos y grandes cambios generados en el proceso histrico en el futuro oficial, y el desarrollo paulatino de procesos reales, dando peso especfico a los problemas pblicos abordados desde abajo y la elaboracin de un pronstico compartido.
Idea Clave
La metodologa de escenarios exige planificacin e investigacin predictiva y prospectiva.
La metodologa de escenarios exige planificacin e investigacin predictiva y prospectiva. En primer lugar, las caractersticas de los escenarios con visin global de futuro han de tener en cuenta las tendencias, los eventos y las situaciones deseables. La metodologa de escenarios ha tenido aplicacin en numerosos campos de las ciencias sociales, ya que describe una situacin futura y la progresin de los acontecimientos. Las etapas de las que consta son: anlisis, comportamiento organizacional, retrospectiva, actores, escenarios. En cuanto a anlisis estructural de situaciones alternativas, se han de tener en cuenta la incertidumbre, la turbulencia, la inestabilidad. Las hiptesis razonadas se han de basar en hechos y experiencias de variables estratgicas y dependientes. En segundo lugar se sita la construccin de escenarios. Hay dos tipos: 1. Exploratorios, donde las tendencias pasadas y presentes conducen al futuro De anticipacin o normativos, construidos sobre imgenes de futuros deseables o temidos. Ambos deben responder estos interrogantes: Percepcin del presente: dnde estamos? Delimitacin del sistema, fenmeno o problema y su contexto, horizonte temporal, conjeturas iniciales, variables internas y externas. Percepcin del futuro probable: adnde vamos? Anlisis retrospectivo, estrategia de los actores, escenarios probables y alternos. Diseo del futuro deseable: hacia dnde queremos ir? Elaboracin de escenarios alternativos, interaccin y negociacin de los actores. Estrategias de desarrollo: hacia dnde podemos ir? Formulacin cuantitativa, determinacin de probabilidades relativas.
2.
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5.2. Decisin pblica

La toma de decisiones pblicas es un proceso complejo, como se confirm al comienzo de este captulo, y requiere de opciones de racionalidad que sirven de punto de partida y apoyo a los modelos de decisin adoptados y en conexin con las proyecciones del proceso de planificacin de las polticas pblicas.
I M PORTANTE
La toma de decisiones, como se ha visto en el diseo y la formulacin de una poltica pblica, es un proceso complejo, condicionado por cuatro factores principales (Meny y Thenig, 1992, p. 145): El papel desempeado por el decidor. Un papel compuesto por las expectativas y los valores que un medio presiona sobre una jerarqua, una funcin pblica, un mandato electivo: la jefatura, la alcalda, el ministerio y la presin social. Los procedimientos que intervienen en el proceso. Los procedimientos imponen condicionamientos, cuando no exigencias, al proceso de decisin. Ms concretamente, en materia de polticas pblicas: las reglas, los circuitos de comunicacin y la divisin de tareas. Las relaciones de influencia y de poder entre los actores. Los juegos de poder. Al igual que las empresas y los partidos, los servicios pblicos funcionan como conjunto de organizaciones plurales o pluralistas. Los distintos elementos, oficinas, grupos y profesiones que los componen no obedecen en sus comportamientos cotidianos a objetivos unvocos comunes que se impondran a todos de la misma manera. La ambigedad y el malentendido como factores de la accin. La anarqua organizada. Las decisiones se toman sin que nadie se d verdaderamente cuenta. Despus se percibe que se ha hecho algo parecido a una opcin. No es evidente ni identificable quin, cundo, cmo y por qu.
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6.
EJECUCIN DE POLTICA: GOBERNAR POR CONTRATO
Pone de manifiesto la relacin entre poltica y Administracin, cuando considera tomada la decisin poltica por el Ejecutivo y el Legislativo, la implementacin constituye la columna vertebral de la Administracin pblica. Pero, por supuesto, esta discusin cambia radicalmente en la situacin de predominio del mercado. La ejecucin de polticas con influencia del mercado conlleva contratacin, ejecucin de recursos, responsabilidad de agencia y rendicin de cuentas: Proyectos consensuados entre Gobierno, organismos internacionales, el sector privado, las ONG y los movimientos sociales. Contratacin de asuntos pblicos en distintos mbitos, se convierte en una nueva forma de gobernar con participacin de estos organismos y del sector privado. Ejecucin de recursos oficiales y del sector privado sin desfigurar los objetivos sociales del primero y de ganancia del segundo. Responsabilidad de las agencias internacionales o empresas transnacionales en la ejecucin de recursos pblicos y hacia sectores de ese mismo orden. Rendicin de cuentas para superar el control tradicional por la rendicin de cuentas por la asuncin de responsabilidades pblicas por el sector privado. Idea Clave Gobernar por contrato es la nueva forma de ejecucin de poltica pblica, resultado de la expansin del dominio del mercado global que ha generado cambios en la naturaleza del poder pblico, en la poltica contractual, en la estructura de gobierno, en su rol de mediacin, en la organizacin y la gerencia para hacer posible el gobierno por contrato. La ejecucin de la poltica pblica, mediante la figura de gobernar por contrato, demanda desarrollo de modelos contractuales, pblico/privado; modalidades de contratacin y fomento de la autoorganizacin para la contratacin oficial/corporativa.
Gobernar por contrato es la nueva forma de ejecucin de poltica pblica, resultado de la expansin del dominio del mercado global que ha generado cambios en la naturaleza del poder pblico, en la poltica contractual, en la estructura de gobierno, en su rol de mediacin, en la organizacin y la gerencia para hacer posible el gobierno por contrato.
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El modelo de contratacin es til para modernizar el rgimen y las prcticas de contratacin, en especial, de los Estados cuyos sistemas econmicos estn en transicin hacia el comercio internacional. Tiene como objetivos la eficiencia en la contratacin pblica, el fomento de la participacin de proveedores y contratistas sin distincin de nacionalidad, la promocin de la competencia en el suministro de bienes, la realizacin de obras o la prestacin de servicios, el asegurar un trato justo e igualitario, y la rectitud, equidad, confianza y transparencia. En cuanto a las modalidades de contratacin de la accin pblica, el Gobierno en la contratacin internacional propicia condiciones de cooperacin financiera, tecnolgica y comercial; en la contratacin nacional, habilita cooperacin intersectorial, los ministerios coordinan, gestionan y vigilan el desempeo de actores mltiples; el gobierno local en la contratacin territorial aplica estrategias de descentralizacin territorial y privatizacin empresarial de las funciones pblicas con acceso del sector privado y no estatal a los asuntos pblicos. En referencia a la autoorganizacin y ejecucin de la poltica contractual, la nueva gestin pblica se ocupa de la gestin contractual del mercado y del sector social, subnacional, nacional, supranacional en perspectiva sectorial, fijando la organizacin para la mediacin, vigilancia y control; la organizacin de gobierno corporativo y de agencia se ocupa de regular y controlar la accin gerencial de empresas transnacionales en la ejecucin de polticas pblicas, a veces, asumidas por organismos internacionales.
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7.
EVALUACIN EN LA EJECUCIN DE POLTICA PBLICA
La transnacionalizacin de las polticas pblicas ha roto las fronteras de los antiguos Estados-nacin y, por tanto, el mbito de las polticas ahora son escenarios globalizados donde se cumple el proceso con la participacin parcial de los Estados-nacin y de los organismos internacionales. La globalizacin del ciclo de poltica pblica se proyecta en la etapa de evaluacin de la poltica pblica que no slo cambia de contexto al cubrir el escenario global/sectorial, sino que pondera las relaciones de la asociacin pblico-privada (APP), concurrente en la ejecucin de la poltica pblica. La evaluacin de objetivos, resultados e impactos de la poltica exige distinguir entre entidad oficial con propsitos sociales de los de la empresa privada con fines de ganancia, avances tcnico-productivos e impactos de mercado.
I M PORTANTE
La evaluacin de polticas pblicas debe ser un proceso sostenido y sistemtico, para la optimizacin de los recursos pblicos y privados que generen credibilidad y legitimidad de la gestin pblica/privada, acompaada de transparencia y efectividad en el uso de los recursos destinados a la poltica, los programas y/o proyectos pblicos con el fin de alcanzar las metas propuestas con eficiencia y efectividad.
Los criterios de evaluacin deben responder al tipo de polticas, as por ejemplo: Evaluacin top down clsica: responde al comando y control de los objetivos. Tipo bottom up, por retroceso: pondera la creatividad y el liderazgo administrativo, as como la capacidad de innovacin. Tipo impacto: incluye experimentos y formulacin, buscando aprendizaje. Tipo cualitativo participativo: negocia costos, acuerdos y respaldos.
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Unos y otros demandan la adaptacin de la burocracia pblica y privada a las circunstancias, produciendo ruptura del ritualismo y adopcin de arreglos negociados con sus respectivos costos de negociacin. Pero tambin da lugar a medidas reglamentarias, de tipo incitativo, de provisin de servicios, de captacin y tutela. Las recomendaciones se hacen para producir ajustes o reorientaciones que debe sufrir la poltica pblica, en el mismo momento de su ejecucin, en el proceso de decisin, en las instituciones y en los instrumentos que han venido fallando en el proceso. La evaluacin, segn estas distintas modalidades por objetivos, resultados e impacto, consiste en preguntarse sobre el impacto de la poltica: cules fueron los efectos de la poltica decidida y puesta en marcha?, estos efectos corresponden a los esperados?, es necesario modificar la poltica?, en su concepcin o en su puesta en obra? Son muchas las cuestiones que caracterizan esta fase particular. Las respuestas a estos complejos interrogantes no slo reclama el establecimiento de criterios para cada tipo de evaluacin y las adaptaciones y los ajustes organizacionales, sino los recursos suficientes, as como la exploracin de tcnicas expeditas a cada caso, en el anlisis y la evaluacin econmica y social.
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ACTIVIDADES DE SNTESIS
A continuacin le presentamos tres casos, acompaados de preguntas orientativas, relacionados con el proceso de las polticas pblicas, la transnacionalizacin de las polticas pblicas y sus proyecciones nacionales. Deber escoger uno de estos casos y realizar un ejercicio individual de anlisis en el que responda con argumentaciones a las preguntas planteadas. Posteriormente, enve su ejercicio a la persona tutora. 1. Comisin de Seguimiento a la Poltica de Desplazamiento Forzado. Disponible en: www.codhes.org/index.php?option=com_content&task=view&id=39&Itemid=52 Cules son los problemas de la implementacin de la Poltica del Desplazamiento Forzado segn la Corte Constitucional? Qu papel juegan las redes de poltica y la gestin de las polticas y los programas de desplazamiento forzado? Cul es el rol de la justicia en el cumplimiento de las polticas y la garanta de los derechos humanos de los desplazados?
2.
Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana y su implementacin. Disponible en: www.comunidadyprevencion.org/docs/bg_presentaciones/carlos%20basombrio%20%20politicas.ppt#2 56,1, Qu elementos de anlisis sirven de fundamento a la formulacin de una poltica nacional sobre seguridad ciudadana? Qu papel juega la justicia en el respeto de los derechos humanos frente a la poltica nacional de seguridad ciudadana? Se puede hablar de una poltica de seguridad democrtica?
3.
Transnacionalizacin de la poltica de educacin pblica. Disponible en: http://www.mepsyd.es/cide/espanol/investigacion/rieme/documentos/files/coraggio/coraggio1.pdf En qu consiste la transnacionalizacin de la poltica en educacin pblica? Cul es el papel de los organismos internacionales en la formulacin de la poltica educativa de mbito nacional? Cul es el papel de los Gobiernos nacionales en la adopcin, adaptacin y ajuste de las polticas educativas formuladas en escenarios globales?
Enve el trabajo por correo electrnico a la persona tutora en un documento Word o similar con una extensin aproximada de pgina y media por pregunta.
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AUTOEVALUACIN
1. La poltica de la eleccin pblica (public choice) responde a una lgica terica desde: a. b. c. d. e. El Estado. La sociedad. El mercado. Todas las anteriores. Ninguna de las anteriores.
2.
Escriba la palabra o palabras que faltan en esta afirmacin: La evolucin de las teoras de las polticas pblicas trazan las siguientes etapas desde polticas nacionales pasando por un perodo de hacia la de la poltica pblica.
3.
Qu relacin encuentra entre estos conceptos: Foros globales Gobierno corporativo Rendicin de cuentas Evaluacin Decisiones Implementacin
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SOLUCIONES A LA AUTOEVALUACIN
1. La respuesta correcta es: c, relacionada con la eleccin racional y el individualismo metodolgico; si no la escogi, debe revisar las distintas perspectivas tericas y los conceptos; y si la seleccion, debe profundizar en el estudio del neoinstitucionalismo. La respuesta correcta es: transicin y globalizacin o transnacionalizacin. Si la respuesta es correcta, debe indagar sobre los cambios de la poltica en la era global; si no es correcta, debe revisar la historia de las tendencias tericas de la poltica pblica del Estado del bienestar hacia el Estado vinculado a la red global del poder. La respuesta correcta es: Foros globales Gobierno corporativo Rendicin de cuentas Decisiones Implementacin Evaluacin
2.
3.
Si la respuesta es correcta, debe profundizar en el ciclo de poltica pblica y las interrelaciones entre las distintas etapas; y si es incorrecta, debe revisar el tema del ciclo poltica pblica, sus momentos y diferencias desde la formulacin, el proceso de ejecucin de sta y los procesos de anlisis y evaluacin de la poltica pblico/privada.
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HETEROEVALUACIN
Metodologa: trabajo individual. 1. Reflexione sobre la pregunta que le proponemos a continuacin. Haga un anlisis y realice un breve ensayo con sus conclusiones. Las polticas pblicas tienen capacidad para resolver problemas? Enve el ejercicio por correo electrnico a la persona tutora en un documento Word o similar (extensin mxima: dos pginas).
2.
A continuacin le presentamos la siguiente afirmacin: La poltica como actividad neoinstitucional es una perspectiva propia del mercado global. Reflexione un momento sobre esta afirmacin y, primeramente, responda si es verdadera o falsa. A continuacin, elabore un breve guin con las reflexiones y anlisis que le han llevado a la eleccin de verdadero o falso. Enve su respuesta a la persona tutora en un documento Word o similar (extensin mxima: dos pginas). Posteriormente, en el foro de curso, se comentarn todas las opiniones aportadas por los participantes del curso.
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RESUMEN
Esta unidad presenta, en forma breve, los componentes esenciales de la relacin entre Gobierno y polticas pblicas en una doble direccin: primero, analiza los cambios operados en las teoras de las poltica pblicas en el Estado del bienestar, en las teoras de transicin, como respuesta a la crisis de este tipo de Estado y en la reconfiguracin de las polticas pblicas en escenarios globales; segundo, estudia las transformaciones del ciclo de poltica pblica como enfoque secuencial y sus nuevas caractersticas para la formulacin, la implementacin, el anlisis y la evaluacin en la poltica pblica global. En primer lugar, estudia de manera breve las distintas perspectivas de la teora poltica en el Estado del bienestar, reivindicando tres perspectivas concurrentes a la orientacin de la accin pblica: enfoques tericos dominantes desde el Estado, opciones tericas propuestas desde la sociedad y perspectivas de la teora poltica desde el mercado. En segundo lugar, se presentan de manera resumida tres opciones tericas de transicin que sin desprenderse de la interpretacin de estatal pretenden dar explicaciones a la accin pblica nacional/global desde el mercado, a saber: el neoinstitucionalismo, el neocorporativismo y las asociaciones de defensa (advocacy coalitions). En tercer lugar, la unidad hace una aproximacin descriptiva y analtica a las nuevas tendencias de la teora poltica que intenta incorporar los cambios operados de manera rpida en la naturaleza del poder global: teora de las elites transnacionales, del enfoque cognitivo de polticas pblicas y los movimientos antiglobalizacin. En cuarto lugar, se hace el examen de las crticas al enfoque secuencial de polticas pblicas y los cambios que, adems, sufre el proceso de poltica pblica con la ruptura de los marcos nacionales de la accin pblica y su proyeccin en nuevas modalidades que presenta el proceso en el escenario global. En quinto lugar, se realiza una aproximacin a los nuevos escenarios globales de decisin poltica, en la formulacin de polticas y construccin de modelos que fundamentan las polticas pblicas, en los foros internacionales con participacin de los nuevos actores del poder mundial: gobiernos, corporaciones globales, organismos internacionales, ONG. En sexto lugar, se examina de manera breve la nueva modalidad de ejecucin e implementacin de poltica pblica que promueven las asociaciones pblico/privadas (APP) y el desarrollo del Gobierno por contrato, cuando el Estado cede espacios a estos actores en la produccin de bienes, prestacin de servicios y encargo de asuntos pblicos.
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En sptimo lugar, y de manera indicativa, se sealan elementos de anlisis y de evaluacin de la poltica pblica y privada, desarrollada de manera conjunta y coordinada y que implica atender los distintos intereses y objetivos de sus respectivas evaluaciones: social, econmica, pblica y privada. Este resumen, servir de marco analtico y punto de partida para acometer por parte de las personas estudiantes, comunidades, funcionariado y sujetos polticos, partcipes en el desarrollo de esta unidad, detenidos razonamientos sobre las dimensiones tericas y metodolgicas de la poltica pblica y el accionar de sus actores en el proceso de poltica pblica que describe un conjunto de prcticas pblico/privadas de rpida consolidacin.
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BIBLIOGRAFA
BIBLIOGRAFA COMENTADA
AMIN, S. (2000) Dominacin econmica y militar en el nuevo orden mundial. Dakar. Foro Tercer Mundo, Naciones Unidas. El anlisis est inscrito en una visin histrica de la expansin del capitalismo. En esta visin, el capitalismo ha sido siempre, desde sus orgenes, un sistema polarizante por naturaleza, es decir, imperialista. Esta polarizacin como construccin concomitante de centros dominantes y periferias dominadas se reproduce en cada etapa del proceso de acumulacin operante a escala mundial, la ley del valor mundializada. En esta teora de la expansin mundial del capitalismo, las transformaciones cualitativas de los sistemas de acumulacin entre una fase y otra de su historia construyen las formas sucesivas de la polarizacin asimtrica centros/periferias del imperialismo concreto. Esta teora asocia el imperialismo con la acumulacin del capital a escala mundial. CASTELLS, M. (1999) La era de la informacin. Economa, sociedad y cultura (Volmenes I, II y III). Mxico. Siglo XXI. Hacia el final del segundo milenio varios acontecimientos histricos transformaron el escenario social de la vida humana. La revolucin tecnolgica, centrada en las tecnologas de la informacin, est modificando la base material de la sociedad a un ritmo acelerado. Las economas de todo el mundo se han hecho interdependientes a escala global, introduciendo una nueva forma de relacin entre economa, Estado y sociedad. La revolucin de la tecnologa de la informacin, debido a su capacidad de penetracin en todo el mbito de la actividad humana, permite analizar la complejidad de la nueva economa, sociedad y cultura en formacin. La revolucin de la tecnologa de la informacin ha sido til para llevar a cabo un proceso fundamental de reestructuracin del sistema capitalista a partir de la dcada de los ochenta. RODRGUEZ, A. (2007) Anlisis de poltica pblica en el escenario global. Primer Coloquio Internacional de Anlisis y Evaluacin de Poltica Pblica en Colombia (5-6 de diciembre). La emergencia de la sociologa poltica de la accin pblica brinda nuevas condiciones de anlisis epistemolgico y posibilita el desarrollo de enfoques alternativos de anlisis de poltica pblica en el escenario global, ms all del marco tradicional de la ciencia poltica. La ciencia poltica se haba convertido en el sustento analtico de las polticas pblicas en el Estado del bienestar que, a la vez, era considerado el escenario privilegiado de su desarrollo, pero que, a la postre, limitaba severamente sus alcances en la comprensin de decisiones polticas en escenarios globales.
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La transformacin del Estado del bienestar en el marco de la globalizacin pasa por la expansin de la accin pblica global que transciende a la accin estatal, causando impacto en la visin tradicional y abriendo caminos hacia escenarios donde se articula la accin pblica estatal y global. RODRGUEZ, A. (2008) Gobernar por contrato. Ponencia al Congreso de Ciencia Poltica, organizado por la Universidad de los Andes (30 de septiembre al 3 de octubre de 2008). Bogot (Colombia). La acumulacin global del capital genera enormes flujos financieros, productivos y mercantiles que son canalizados por el mercado, desbordando las fronteras nacionales y transformando las tradicionales relaciones Estado-sociedad-mercado y, en especial, el ciclo de poltica pblica. La ponencia se ocupa del anlisis del gobierno por contrato, esto es, de la fase de implementacin de las polticas pblicas, para lo cual se examinan: los cambios operados en el poder pblico en el mercado; la poltica contractual, estructura de gobierno y rol de mediacin; y la caracterizacin del proceso de gobernar por contrato. SOMAVA, J. (1976) La estructura transnacional de poder y la informacin internacional. Nueva Sociedad, 25, julio-agosto. La mayora de los pases del Tercer Mundo estn insertos en un sistema internacional cuya racionalidad opera inevitablemente en favor de los pases desarrollados. La estructura transnacional de poder se expresa en formas operativas funcionalmente diferenciadas, que tomadas en su conjunto representan un instrumental complejo cuyo objetivo central es consolidar y expandir su capacidad de accin e influencia en el mundo. Slo recientemente ha comenzado a emerger con claridad la dimensin comunicaciones/publicidad/cultura como parte integrante del instrumental transnacional. El sistema transnacional de comunicaciones se ha desarrollado con el apoyo y al servicio de esa estructura de poder. Es una parte integrante del sistema por medio de la cual se controla el instrumento central, que es la informacin en la sociedad contempornea. El sistema de comunicaciones cumple su funcin principal: la de penetrar culturalmente al hombre subdesarrollado para condicionarlo a aceptar los valores polticos, econmicos y culturales de la estructura transnacional de poder.
BIBLIOGRAFA PARA AMPLIAR
IX Asamblea Parlamentaria UE-ACP (frica, Caribe, Pacfico). Bamako, 2006. AMIN, S. (1999) El capitalismo en la era de la globalizacin. Barcelona. Paids. BERGER, G. (1964) Phenomenologie du temps et prospective. Pars. PUF. BORN, A. (2002) Imperio & Imperialismo. Una lectura crtica de Michael Hardt y Antonio Negri. Buenos Aires. CLACSO.
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GLOSARIO
Advocacy coalitions Son asociaciones para la promocin y defensa, es decir, coaliciones o alianzas para defender, amparar, apoyar, abogar y argumentar a favor de una demanda. La promocin y la defensa consisten, fundamentalmente, en dar forma a los puntos de vista de los asociados y en plantearlos de modo que puedan ser comprendidos. Para algunos, advocacy se refiere a incidencia poltica directa y la define por un atributo operativo: es una estrategia utilizada por organizaciones no gubernamentales (ONG), activistas e incluso los mismos gestores de polticas para influir en las polticas. La incidencia incluye no slo la creacin o reforma de polticas, sino tambin intenta asegurar la implementacin efectiva o el cumplimiento de ellas. La incidencia poltica es un medio para un fin, una estrategia ms para abordar los problemas que queremos resolver (Rosenfeld, 2003). Evaluacin y revisin En cierto punto puede realizarse una revisin de la poltica. sta pueda implicar preguntarse si la poltica ha conseguido los efectos deseados. Un efecto es una consecuencia observada de la actuacin pblica, son los resultados de los productos. Las consecuencias de una actuacin pblica no son totalmente determinables o conocidas antes de que se realice. Adems, no todas las consecuencias de una actuacin pblica fueron intencionadas o anticipadas. La informacin sobre las consecuencias de una poltica pblica se produce antes y despus de que sta haya sido llevada a cabo. La posibilidad de realizar una evaluacin depende de la previa especificacin de los efectos esperados y de haber diseado el programa de tal manera que permita emplear una o varias tcnicas de evaluacin, sin ello ser difcil o imposible determinar si el programa est funcionando como se deseaba. La evaluacin debe considerar tambin si la poltica todava merece ser ampliada o debe ser reducida, o incluso terminada. Gobierno corporativo De acuerdo a la OCDE, implica un conjunto de relaciones entre la direccin de las empresas, su consejo, sus accionistas y los terceros interesados. El gobierno corporativo tambin provee la estructura a travs de la cual los objetivos de la sociedad son determinados, as como se monitorea su desempeo y cumplimiento. Movimiento Social (MMSS) Es la agrupacin no formal de individuos u organizaciones dedicadas a cuestiones polticosociales que tiene como finalidad el cambio social. Los movimientos sociales como estructuras de cambio social tienen su origen en las crisis de las organizaciones de izquierda y del socialismo, tanto socialdemcratas como marxistas, principalmente partidos polticos y sindicatos.
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Neoinstitucionalismo Es una corriente de pensamiento que se ha posicionado como uno de los paradigmas hegemnicos en las ciencias sociales. Retoma los postulados de la escuela neoclsica de la economa poltica, introduce una reflexin relevante acerca de los costes de transaccin (North, 1990), se sustenta en el individualismo metodolgico inherente a la teora de la accin racional y utiliza como tcnicas de anlisis a la teora de juegos (Elster, 1990). Con la ventaja de que no se idealizan, como seala Jos Ayala (1996) las estructuras de los derechos de propiedad ni las elecciones a favor del bien comn. Dicha corriente propone como agenda de investigacin el estudio de las instituciones, definidas por North (1993, p. 13) como las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano. La finalidad del estudio de esas reglas es explicar cmo ocurre la cooperacin y por qu la cooperacin no ha ocurrido en otros lugares (Shepsle y Bonchek, 2005). Paradigma neocorporativo En palabras de Panitch (1981) implica una estructura poltica en un sistema capitalista avanzado que integra grupos socioeconmicos organizados de productores a travs de un sistema de representacin y de recproca interaccin y colaboracin a nivel del vrtice y de control social a nivel de masa. Polity La poltica concebida como el mbito del Estado, del poder y el gobierno de las sociedades humanas. Politics Como actividad de organizacin y lucha por el control del poder. Policy Como la designacin de los propsitos y programas de las autoridades pblicas (Roth, 2003). Sistema poltico Es la plasmacin organizativa de un conjunto de interacciones estables a travs de las cuales se ejerce la poltica en un contexto limitado. Este sistema viene formado por agentes, instituciones, organizaciones, comportamientos, creencias, normas, actitudes, ideales, valores y sus respectivas interacciones, que mantienen o modifican el orden del que resulta una determinada distribucin de utilidades, conllevando a distintos procesos de decisin de los actores, que modifican la utilizacin del poder por parte del poltico a fin de obtener el objetivo deseado.
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Poltica pblica nacional

Transicin de la poltica pblica

Poltica pblica transnacional

GOBIERNO Y POLTICAS PBLICAS

CICLO DE POLTICA PBLICA

Transformacin del enfoque secuencial

Formulacin en foros globales

Ejecucin: gobernar por contrato

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POLTICA PBLICA NACIONAL

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Veamos las principales directrices en cada una de estas dimensiones.

Teoras centradas en el Estado

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La poltica como actividad institucional

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La poltica como respuesta al sistema poltico

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