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N 1879
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ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIME LGISLATURE

Enregistr la Prsidence de l'Assemble nationale le 10 avril 2014.

RAPPORT DINFORMATION
DPOS

en application de larticle 146-3, alina 6, du Rglement

PAR LE COMIT DVALUATION ET DE CONTRLE DES POLITIQUES PUBLIQUES

sur lvaluation de la politique daccueil des demandeurs dasile

ET PRSENT PAR

Mme Jeanine DUBI ET M. Arnaud RICHARD Dputs

SOMMAIRE ___
Pages

PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS ............................................................. INTRODUCTION ........................................................................................................... PREMIRE PARTIE : RADIOGRAPHIE DUN SYSTME EN CRISE ....
I. UNE DEMANDE DASILE EN FORTE CROISSANCE ........................................... A. DES FLUX LEVS, MAIS COMPARABLES DAUTRES PAYS ET QUE LA FRANCE A DJ CONNUS .................................................................. 1. Un cycle de croissance de la demande dont on ne voit pas la fin ........................... 2. Des chiffres dj atteints par le pass et relativement plus faibles que dans certains tats voisins .............................................................................................. 3. Une rpartition rgionale en volution permanente ................................................ B. DES POPULATIONS NOUVELLES DE DEMANDEURS DASILE, QUI NE REFLTENT PAS LA CARTE DES CONFLITS LES PLUS AIGUS ........ 1. Les principaux pays de provenance des demandeurs dasile .................................. 2. Qui sont les demandeurs dasile ? ........................................................................... C. QUI EST RFUGI AUJOURDHUI ? .................................................................. 1. Les pays de provenance des rfugis ...................................................................... 2. Un taux dadmission la protection en baisse ........................................................ II. DES PROCDURES QUI CHAPPENT AU CONTRLE DES POUVOIRS PUBLICS ........................................................................................................................ A. DES DLAIS DE TRAITEMENT BEAUCOUP TROP LONGS......................... 1. Le parcours pralable au dpt de la demande ....................................................... 2. Lexamen par lOffice franais de protection des rfugis et apatrides ................. 3. Le recours devant la Cour nationale du droit dasile .............................................. 4. Des dlais globaux insoutenables .......................................................................... B. DES COTS CROISSANTS ET DSQUILIBRS .......................................... 1. La difficile consolidation des cots ........................................................................ 2. La sous-budgtisation de la politique de lasile ......................................................

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C. UN ENCADREMENT JURIDIQUE EUROPEN DE PLUS EN PLUS CONTRAIGNANT.................................................................................................... 1. La construction dun systme europen commun dasile ....................................... 2. Limpact important des deux directives de 2013 sur le droit de lasile .................. 3. La refonte rcente des rglements Dublin et Eurodac ............................................ 4. La dcision prise sur le fond par lorgane de protection chappe lharmonisation ...................................................................................................... III. LES ZONES DOMBRE DE LAPRS DEMANDE DASILE .............................. A. LINTGRATION DES PERSONNES PROTGES ........................................ B. LE SORT DES PERSONNES DBOUTES ...................................................... 1. Le recours croissant lhbergement durgence de droit commun ........................ 2. La porosit des procdures...................................................................................... 3. La faible excution des obligations de quitter le territoire franais ........................

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DEUXIME PARTIE : POUR UNE RFORME DENSEMBLE, ASSOCIANT RESPECT DES DROITS ET PERFORMANCE DE LACTION PUBLIQUE ................................................................................................
I. SIMPLIFIER ET HARMONISER LACCUEIL DES DEMANDEURS DASILE SUR LENSEMBLE DU TERRITOIRE ...................................................................... A. UNE MULTIPLICIT DINTERLOCUTEURS ET DE LIEUX............................. 1. La rgionalisation de ladmission au sjour : un bilan insatisfaisant...................... 2. Les plateformes daccueil des demandeurs dasile disposent dun rfrentiel de prestations qui nest pas assorti dun rfrentiel de cots ...................................... 3. Le parcours du demandeur dasile est actuellement compliqu et gnrateur de dlais cachs ..................................................................................................... B. METTRE EN PLACE UN LIEU DACCUEIL UNIQUE RGIONAL AU FONCTIONNEMENT HARMONIS .................................................................... C. ACCLRER LENTRE DANS LA PROCDURE DASILE .......................... 1. Modifier les exigences lies la domiciliation ....................................................... 2. Modifier la logique daccueil et de traitement des dossiers par la prfecture ........
a. Rendre la premire dmarche en prfecture plus oprationnelle ............................ b. Calquer la dure de lautorisation provisoire du sjour sur celle de linstruction de la demande en procdure normale................................................................... c. Mieux lutter contre les demandes dasile multiples sous identit s diffrentes........

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3. Adapter le rfrentiel des prestations ralises lors du premier accueil ................. 4. Mettre en place la dtection de la vulnrabilit ...................................................... D. RINTRODUIRE LINTERVENTION DUN AGENT DE PROTECTION DS LE DBUT DE LA PROCDURE ...............................................................

E. MIEUX APPLIQUER LES PROCDURES PARTICULIRES ......................... 1. Redonner un sens la procdure dasile la frontire ........................................... 2. Appliquer la procdure Dublin et amliorer le taux de transfert vers nos partenaires de lUnion europenne......................................................................... II. ASSURER UN HBERGEMENT ET UN ACCOMPAGNEMENT ADAPTS AUX DEMANDEURS DASILE .................................................................................. A. METTRE EN PLACE UNE PROGRAMMATION RALISTE DES CAPACITS DES CENTRES DACCUEIL DES DEMANDEURS DASILE .. 1. Une capacit dhbergement ddie encore insuffisante malgr les efforts raliss ....................................................................................................................
a. La progression rgulire des capacits daccueil depuis 2001 ............................... b. Les cots des centres daccueil pour demandeurs dasile ont t rationaliss grce un rfrentiel depuis 2012 ....................................................................... c. La rpartition des places de centres daccueil pour demandeurs dasile sur le territoire ne correspond pas la polarisation de la demande dasile sur certaines rgions ................................................................................................. d. Le nouveau programme dextension des capacits dcid en 2012 poursuit lobjectif dune meilleure rpartition sur le territoire ...........................................

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2. Atteindre lobjectif dune capacit de 35 000 places de centres daccueil pour demandeurs dasile en 2019 ................................................................................... B. ASSURER UNE MEILLEURE UTILISATION DES RESSOURCES GRCE UN DISPOSITIF DORIENTATION DIRECTIVE DES DEMANDEURS ....................................................................................................... 1. Le dispositif dhbergement DN@ constitue une premire tape dans le pilotage et le suivi des demandeurs dasile ............................................................ 2. Confier lOffice franais de limmigration et de lintgration la rorientation du demandeur dasile, en cas de saturation des capacits, vers une autre rgion .. 3. Laisser au demandeur la facult dtre hberg par un tiers sans en tre pnalis ................................................................................................................... 4. Diversifier les structures ddies lhbergement des demandeurs dasile ........... C. RATIONALISER LE RECOURS LHBERGEMENT DURGENCE ............ 1. Les difficults du pilotage et de la gestion de lhbergement durgence ddi aux demandeurs dasile .......................................................................................... 2. Poursuivre la rationalisation des cots de lhbergement durgence ...................... 3. La saturation de lhbergement ddi aux demandeurs dasile a conduit les adresser aux structures de rinsertion ou de mise labri ...................................... 4. Amliorer linformation des reprsentants de ltat sur les personnes hberges et disposer des moyens dvaluer les besoins rels du public demandeur dasile ou dbout ..............................................................................................................
a. Le suivi du parcours des demandeurs dasile comporte des lacunes importantes ... b. Complter les informations du DN@ et prvoir une obligation dchange dinformations relatives aux demandeurs dasile hbergs...................................

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D. AMLIORER ET MODERNISER LA GESTION DE LALLOCATION TEMPORAIRE DATTENTE .................................................................................. 101 1. Llargissement des catgories de demandeurs dasile admis au bnfice de lallocation temporaire dattente ............................................................................ 101 2. La progression des cots de lallocation temporaire dattente et la ncessit dviter le versement dindus ................................................................................. 104 3. Confier la gestion de lallocation lOffice franais de limmigration et de lintgration et moderniser son versement ............................................................. 106 4. Engager une rflexion sur la familialisation de lallocation temporaire dattente .. 107 5. Amliorer la conditionnalit de lallocation comme le permet le droit europen et la respecter dans la pratique ............................................................................... 108 E. METTRE AU POINT UN OUTIL INTGR DE SUIVI DE LA SITUATION DES DEMANDEURS DASILE.............................................................................. 109 III. DYNAMISER LA PROCDURE DEXAMEN DES DEMANDES DASILE ....... 111 A. MIEUX UTILISER LES POTENTIALITS DES PROCDURES ACCLRES......................................................................................................... 111 1. Flexibiliser la liste des pays dorigine srs ............................................................. 113 2. Gnraliser le caractre suspensif du recours devant la Cour nationale du droit dasile ..................................................................................................................... 115 3. Adapter lexamen des demandes manifestement infondes ................................... 116 B. ACCLRER LA MISE EN UVRE DU PLAN DE RFORME DE LOFFICE FRANAIS DE PROTECTION DES RFUGIS ET APATRIDES ............................................................................................................. 117 1. Un plan cohrent qui commence produire ses premiers effets ............................ 118 2. Des rsultats fragiles qui doivent tre conforts par des moyens supplmentaires ...................................................................................................... 121 C. POURSUIVRE LA PROFESSIONNALISATION DE LA COUR NATIONALE DU DROIT DASILE ........................................................................ 122 1. Le transfert du contentieux de lasile aux tribunaux administratifs nest pas souhaitable.............................................................................................................. 123 2. La professionnalisation de la Cour doit tre renforce ........................................... 125
a. Modifier la composition des formations de jugement ........................................... 127 b. Rduire le taux de renvoi des dossiers laudience .............................................. 129

IV. TIRER LES CONSQUENCES DES DCISIONS DFINITIVES EN MATIRE DASILE ...................................................................................................... 132 A. FAVORISER LINTGRATION DES PERSONNES PROTGES ................ 133 1. Renforcer les capacits dhbergement temporaire et daccompagnement pour les personnes sous protection internationale .......................................................... 133
a. Le rle des centres daccueil pour demandeurs dasile dans laccompagnement des rfugis ......................................................................................................... 134 b. Des places dhbergement temporaire en nombre insuffisant................................ 134

c. Lexemple du programme Accelair ...................................................................... 135

2. Le droit europen pose le principe du traitement gal du rfugi ou de la personne bnficiant de la protection subsidiaire et du ressortissant de lUnion .. 136 3. Diffrents domaines daction pour aider les personnes accder lautonomie et sinsrer ........................................................................................................... 137 B. SE PROCCUPER DU SORT DES PERSONNES DBOUTES ................. 138 1. Prendre en compte la porosit des procdures ........................................................ 138 2. Assurer un accompagnement et un hbergement.................................................... 139

EXAMEN PAR LE COMIT ...................................................................................... 143 ANNEXE : PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS ..... 161

PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS

Proposition n 1 : Instaurer, au niveau des prfectures de rgion, un lieu unique daccueil des demandeurs dasile, runissant le Service rgional d'immigration et d'intgration (prfecture), la direction territoriale de lOFII ainsi que les associations daide et de soutien prsentes localement.

Proposition n 2 : Modifier les exigences lies la domiciliation : pour ladmission au sjour des demandeurs dasile, supprimer lexigence de domiciliation pralable ; pour la procdure de demande dasile, confier la domiciliation lOFII, en admettant une certaine souplesse afin que cette domiciliation soit effectue en fonction de la situation du demandeur et du contexte local : domiciliation au lieu dhbergement ddi affect au demandeur, domiciliation par un proche chez lequel le demandeur a choisi de rsider, ou encore domiciliation par une association agre par le prfet. La domiciliation par le centre communal daction sociale doit tre encourage en labsence dautre solution.

Proposition n 3 : Acclrer et moderniser le traitement des dossiers par les prfectures : effectuer la prise dempreintes du demandeur et leur confrontation la base europenne Eurodac ds le premier contact avec les services de la prfecture ; pour les demandeurs dasile en procdure normale, aligner la dure de validit de lautorisation provisoire de sjour sur la dure de la procdure dinstruction de la demande dasile. Instaurer une carte informatise comportant les informations relatives la situation du demandeur dasile parmi lesquelles lactualisation de son droit au sjour sur le territoire.

Proposition n 4 : Adapter et complter le rfrentiel de prestations pour laccueil du demandeur dasile : adapter le rfrentiel de prestations pour laccueil du demandeur dasile afin de rpartir ces prestations entre le lieu unique daccueil et la structure dhbergement. Llargir la dtection de la vulnrabilit ventuelle du demandeur ; complter ce rfrentiel par un rfrentiel de cots.

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Proposition n 5 : Confier la dtection de la vulnrabilit ventuelle du demandeur dasile, lors du premier accueil, aux mdecins de lOFII, en organisant cette fin un plateau technique de mdecins, intgr au lieu unique daccueil des demandeurs dasile ou situ proximit.

Proposition n 6 : Prvoir un accs lOFPRA dans le lieu unique daccueil du demandeur dasile, en y instituant une antenne, une mission rgulire ou une consultation priodique en visioconfrence dagents de protection, afin de rpondre aux demandes davis qui pourraient tre adresses par les agents de la prfecture en charge de la dtermination de la procdure applicable.

Proposition n 7 : Redonner du sens la procdure dasile la frontire : renforcer les astreintes de lOFPRA Roissy le week-end ; clarifier la rdaction du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile sur les conditions de prolongation du maintien en zone dattente.

Proposition n 8 : Utiliser toutes les potentialits du rglement Dublin III, notamment en matire dchange de donnes mdicales, afin damliorer le taux de transfert vers nos partenaires de lUnion europenne.

Proposition n 9 : Faire des CADA le dispositif central de lhbergement des demandeurs dasile : renforcer la capacit du dispositif des CADA en fixant un objectif de 35 000 places. terme, unifier les deux catgories actuelles dhbergement lhbergement en CADA et lhbergement durgence ddi afin de faire bnficier lensemble des demandeurs dasile en procdure normale de conditions gales et quitables ; rpartir les nouvelles capacits sur lensemble du territoire, y compris dans les rgions rurales, afin de rquilibrer efficacement laccueil des demandeurs dasile entre les diffrentes rgions mtropolitaines ; conserver un volant de places dhbergement durgence denviron 11 000 places pour hberger les personnes dont la demande fait lobjet dune

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procdure prioritaire ou acclre , qui devraient tre plus nombreuses quaujourdhui, ou les demandeurs dasile en procdure Dublin ; prvoir des places avec un suivi particulier pour les personnes qui viennent darriver sur le territoire et vont voir leur situation value par la plate forme daccueil ou le futur lieu unique daccueil.

Proposition n 10 : tablir une orientation directive des demandeurs dasile pour leur hbergement : mettre en place une politique plus volontariste dquilibrage de la demande dasile sur le territoire, grce un systme directif dori entation des demandeurs dasile ; confier lOFII un rle de rorientation du demandeur dasile vers une autre rgion, dans le cadre de sa gestion du premier accueil des demandeurs dasile ; prserver la possibilit pour le demandeur dasile dtre hberg en dehors du dispositif daccueil (sans suppression de lallocation temporaire dattente) sil peut tre hberg par un proche. Cette possibilit a lavantage de ne pas crer de demande supplmentaire, et de diminuer la charge financire supporte par ltat ; tendre les capacits du modle de laccueil temporaire du service dasile (AT-SA) afin de limiter le recours lhbergement durgence.

Proposition n 11 : Amliorer linformation des reprsentants de ltat sur les demandeurs dasile et les dbouts prsents dans les structures dhbergement durgence : intgrer le dispositif HUDA dans le systme dinformation et de pilotage DN@ afin davoir une vision globale et oprationnelle de lensemble des capacits thoriques et mobilises au jour le jour pour laccueil des demandeurs dasile ; rtablir la visibilit et la ralit de la consommation des crdits budgtaires : transfrer vers les crdits du programme 303 les crdits du programme 177 consacrs lhbergement durgence des demandeurs dasile ; prvoir dans les conventions signes avec les gestionnaires de lhbergement durgence des modalits de transmission des informations relatives lidentification des demandeurs dasile ou des personnes rfugies ou dboutes prsentes dans leurs structures ;

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prvoir une obligation pour les structures dhbergement durgence gnraliste de rpondre aux demandes dinformation des services de ltat sur le public hberg dans le cadre de la mission qui leur est confie par ltat et finance par les fonds publics.

Proposition n 12 : Amliorer et moderniser la gestion de lallocation temporaire dattente : confier la gestion de lallocation lOFII, en transfrant des moyens en personnel pour laccomplissement de cette nouvelle mission ; instituer, en commenant par une exprimentation rgionale, le versement de lallocation au demandeur en crditant une carte de retrait et de paiement utilisable dans certains commerces et grandes enseignes alimentaires ; engager une rflexion sur la familialisation de lATA ; pour les demandeurs hbergs dans les structures AT-SA, remplacer lallocation temporaire dattente par lallocation mensuelle de subsistance (AMS) verse dans les CADA, pour tenir compte de lquivalence des prestations et de laccompagnement apports par ces structures ; pour les demandeurs dasile dont un autre tat membre a accept la radmission sur son territoire dans le cadre de la procdure Dublin , interrompre le versement de l'ATA lorsque le demandeur se soustrait la mesure de radmission vers l'tat membre responsable de l'examen de sa demande ; instaurer un dlai, courant ds lentre sur le territoire du demandeur dasile, partir duquel lallocation temporaire dattente ne pourrait plus tre demande ; supprimer le bnfice de lallocation temporaire dattente partir de la deuxime demande de rexamen, afin dviter que laccs lallocation ne constitue un lment dattractivit suscitant des demandes de rexamen abusives.

Proposition n 13 : Mettre au point un outil intgr de suivi de la situation des demandeurs dasile : laborer un nouveau systme dinformation, ou crer partir des systmes existants, une application unique, rassemblant toutes les informations utiles au suivi des demandeurs dasile, lexception des informations protges par la confidentialit de la procdure dexamen de la demande dasile ;

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ouvrir ce systme en consultation et en saisie aux principaux acteurs du systme de lasile : lOFII, le service des trangers de la prfecture, l OFPRA et la CNDA.

Proposition n 14 : Mieux utiliser les potentialits des procdures acclres : confier au directeur gnral de lOFPRA la dfinition de la liste des pays dorigine srs ; gnraliser le recours suspensif devant la CNDA, y compris pour les procdures acclres ; prenniser les procdures existantes permettant un examen adapt des demandes manifestement infondes par les autorits de dtermination du droit dasile.

Proposition n 15 : Acclrer la mise en uvre du plan de rforme de lOFPRA : mettre en place au plus vite la mutualisation et le traitement adapt de linstruction ; crer 20 emplois dofficiers de protection dans le projet de loi de finances pour 2015 ; reconnatre au demandeur dasile un droit lassistance dun conseil et laccs au compte-rendu de lentretien, en application de la directive procdure du 26 juin 2013.

Proposition n 16 : carter le transfert du contentieux de lasile aux tribunaux administratifs.

Proposition n 17 : Conforter la professionnalisation de la Cour nationale du droit dasile modifier la composition des formations de jugement en doublant le nombre de prsidents permanents et en substituant les rapporteurs aux assesseurs dsigns sur proposition des ministres ; utiliser la visioconfrence pour les audiences ultramarines.

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Proposition n 18 : Renforcer linsertion des personnes bnficiaires de la protection internationale : dvelopper les capacits dhbergement destines aux rfugis, afin de leur viter davoir recours aux structures de mise labri ; prvoir un rquilibrage territorial de loffre dhbergement accessible aux rfugis ; charger lOFII de cette mission et de lorientation du rfugi vers un hbergement temporaire et un accompagnement sur le territoire franais ; largir le programme Accelair lensemble du territoire et en accrotre le nombre de bnficiaires ; mettre en place une aide lorientation et un accompagnement spcifiques des rfugis par les services sociaux, afin de traiter leur recherche de logement et leur insertion dans lemploi.

Proposition n 19 : Prendre en compte la porosit des procdures : confier lOFII lavis mdical prvu au titre de la procdure trangers malades relevant actuellement de lAgence rgionale de la sant (ARS) ; assurer un suivi statistique des dbouts du droit dasile dposant plusieurs demandes daccs au sjour au titre de procdures diffrentes.

Proposition n 20 : Mettre en place une vritable politique daccompagnement au retour des personnes dboutes du droit dasile.

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INTRODUCTION la demande du groupe Union des dmocrates et indpendants (UDI), de la commission des Affaires trangres et de la commission des Finances, le Comit dvaluation et de contrle des politiques publiques (CEC) a, le 31 octobre 2013, inscrit son programme de travail une valuation de la politique daccueil des demandeurs dasile. Cette valuation a t dcide aprs lannonce par le Gouvernement du dpt dun projet de loi rformant le droit dasile. Lobjectif de lvaluation consistait donc apporter la contribution du CEC la prparation de cette rforme. Le 5 dcembre 2013, le CEC a dsign les deux rapporteurs de cette valuation : Mme Jeanine Dubi, membre du groupe Radical, rpublicain, dmocrate et progressiste (RRDP), membre de la commission des Affaires conomiques ; M. Arnaud Richard, membre du groupe UDI, membre de la commission des Affaires sociales. En application de larticle 146-3 du Rglement de lAssemble nationale, a t constitu un groupe de travail dsign par les commissions des Affaires sociales, des Lois et des Finances, et compos de MM. ric Ciotti (UMP), Claude Goasguen (UMP) et Laurent Grandguillaume (SRC), de Mmes Chantal Guittet (SRC) et lisabeth Pochon (SRC), et de MM. Denys Robiliard (SRC) et JeanLouis Touraine (SRC). Les travaux des rapporteurs ont commenc par une phase de cadrage, la suite de laquelle le projet dvaluation a t dfini et prsent au groupe de travail. Cette mission faisant suite la concertation mene par le ministre de lIntrieur en charge de lasile et confie Mme Valrie Ltard, snatrice, et M. Jean-Louis Touraine, dput, dont le rapport a t remis le 28 novembre 2013, le CEC a bnfici de limportant travail, technique et politique, men cette occasion. Fidle sa vocation, le CEC na pas reconduit cet exercice de concertation mais il sest efforc de centrer ses auditions et ses analyses sur lvaluation de la politique publique de lasile et sur les propositions de rforme quelle peut susciter. Au total, 44 personnes ont t entendues au cours de 22 auditions. Tenant publier leurs propositions avant lexamen du projet de loi en conseil des ministres, les rapporteurs ont condens leurs travaux sur une priode

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de trois mois, ce qui ne leur a pas permis de multiplier les dplacements. Ils se sont nanmoins rendus, accompagns de certains membres du groupe de travail quils remercient pour leur engagement, lOffice franais de protection des rfugis et apatrides et la Cour nationale du droit dasile. En outre, un dplacement a t organis la prfecture de la Cte dOr Dijon, afin de rencontrer sur le terrain les acteurs et parties prenantes de la politique daccueil des demandeurs dasile. Ils tiennent rappeler que, si tout exercice dvaluation repose par nature sur des chiffres et des donnes statistiques, ils ont toujours gard en mmoire que derrire les dossiers se jouait le destin dhommes et de femmes contraints de sexiler, en qute dune vie meilleure. Ils se rfrent aussi la longue tradition rpublicaine dans ce domaine et son assise constitutionnelle reposant sur le quatrime alina du Prambule de la Constitution du 27 octobre 1946 aux termes duquel Tout homme perscut en raison de son action en faveur de la libert a droit dasile sur les territoires de la Rpublique . Ces fondements ont t renforcs par la rvision de la Constitution du 25 novembre 1993 qui confre aux autorits de la Rpublique le droit de donner asile tout tranger perscut en raison de son action en faveur de la libert ou pour un autre motif (article 53-1).

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PREMIRE PARTIE : RADIOGRAPHIE DUN SYSTME EN CRISE La politique publique de lasile a fait lobjet de nombreux rapports et tudes rcents qui convergent sur un diagnostic alarmant : les uns parlent de crise, les autres de systme bout de souffle . Lorigine premire de cette crise rsulte de la forte augmentation de la demande dasile adresse la France depuis 2007, dont il faut prendre la mesure, absolue et relative, quantitative et qualitative. Elle sillustre par de nombreux dysfonctionnements de la procdure, tant en termes de dlais que de cots, mais aussi par les suites insatisfaisantes donnes lissue de la procdure, quelle soit positive avec la reconnaissance de la protection internationale ou ngative avec la qualification de dbout du droit dasile.
I. UNE DEMANDE DASILE EN FORTE CROISSANCE

Lvolution rcente de la demande dasile en France se caractrise par des flux levs, en croissance rgulire depuis 2007. Cette croissance est constate de manire globale dans lUnion europenne : en 2012, il a t enregistr dans les 28 pays de lUnion 335 000 demandeurs dasile, soit une hausse de 10 % par rapport 2011. Cette hausse a t suivie dune autre encore plus importante, de 30 %, en 2013 par rapport 2012. Il a t dpos lanne dernire 435 000 demandes dasile dans lensemble de lUnion europenne. Cinq pays (Allemagne, France, Sude, Royaume-Uni et Belgique) enregistraient toujours 70 % des demandes dasile, et la France se classait au 2me rang de lUnion avec 15 % du total, derrire lAllemagne, qui a reu 29 % des demandes.
A. DES FLUX LEVS, MAIS COMPARABLES DAUTRES PAYS ET QUE LA FRANCE A DJ CONNUS 1. Un cycle de croissance de la demande dont on ne voit pas la fin

La demande de protection internationale globale (mineurs accompagnants et rexamens inclus) a augment de plus de 85 % entre 2007 et 2013 en passant de 35 520 demandes en 2007 66 251 en 2013. La priode sest caractrise par une hausse continue et rgulire.

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VOLUTION DE LA DEMANDE DASILE ADRESSE LA FRANCE ENTRE 2007 ET 2013 Total demande dasile 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Source : OFPRA.

volution % 35 520 42 599 47 686 52 762 57 337 61 468 66 251 20 % 12 % 11 % 9% 7% 8%

Avec une progression de 8 %, lanne 2013 poursuit la tendance amorce en 2007 dont rien ne semble indiquer un affaiblissement ou un ralentissement, bien au contraire, puisque les seules premires demandes ont progress de plus de 11 %. Les deux premiers mois de 2014 sont nanmoins en lger reflux mais il est trop tt pour en dduire un retournement de tendance.
VOLUTION DE LA DEMANDE DASILE 2013 PAR COMPOSANTE 2013 Premires demandes (1) Rexamens (2) Total demandes hors mineurs (1+2) dont total en procdure prioritaire soit en % des demandes Demandes de mineurs accompagnants (3) Total demandes mineurs inclus (1+2+3)
Source : OFPRA.

2012 45 925 5 790 51 715 13 254 26 % 14 536 66 251 41 254 6 213 47 467 14 796 31 % 14 001 61 468

volution 2013/2012 % 11,3 % -6,8 % 8,9 % -10,4 %

3,8 % 7,8 %

2. Des chiffres dj atteints par le pass et relativement plus faibles que dans certains tats voisins

Contrairement une opinion rpandue, la situation actuelle est loin dtre sans prcdent dans lhistoire du droit dasile en France qui remonte, pour sa partie contemporaine, la cration de lOFPRA en juillet 1952. Notre pays a ainsi connu deux pics de demandes en 1989 et 2003, avec respectivement 61 400 premires demandes et 52 200 premires demandes, bien suprieurs aux chiffres actuels, puisque le nombre de premires demandes a t en 2013 de 45 925.

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Sri Lanka Afrique subsaharienne

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(*) hors rexamens, hors mineurs accompagnants Source : OFPRA.

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Lhistoire de la demande dasile sur une longue priode est marque par des volutions juridiques (ratification du protocole de New-York en 1971 qui lve les rserves gographiques et temporelles de la convention de Genve et largit la demande tous les continents au-del de la seule Europe), mais aussi et surtout gopolitiques (Amrique latine et pninsule indochinoise dans les annes 70, crise yougoslave dans les annes 90). Elle est aussi influence par les volutions des procdures internes comme linterdiction pour les demandeurs dasile de travailler, dcide en septembre 1991 ou le raccourcissement des dlais dinstruction obtenu au dbut des annes 90 grce la modernisation des mthodes de travail et des crations de postes lOFPRA, qui ont un impact sur la demande dans la mesure o il est communment admis que la longueur des procdures incite les individus demander lasile dans un pays donn afin de bnficier du droit au sjour qui y est associ. La France nest pas la seule en Europe faire face une croissance de la demande dasile puisque celle-ci est passe dans lensemble de lUnion europenne de 335 000 435 000, rexamens compris. LAllemagne est depuis 2012 le premier pays daccueil avec plus de 64 500 demandes, chiffre qui a presque doubl pour atteindre 127 000 en 2013, soit 29 % du total de lUnion europenne, la France tant deuxime (15 % du total), suivie de prs par la Sude (13 % du total).
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(*) hors rexamens. Source : Eurostat

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Rapport au nombre de ses habitants, leffort de la France (985 demandes par millions dhabitants) est trs infrieur celui de la Sude ( 5 700 demandes par millions dhabitants), de la Belgique (1 900 demandes par millions dhabitants) ou de lAllemagne (1 600 demandes). Plus globalement, le Haut-commissariat aux rfugis relve priodiquement dans ses rapports annuels que la grande majorit des rfugis dans le monde est accueillie dans les pays voisins des zones de conflit et que lEurope naccueille que lordre de 15 % des rfugis au niveau mondial.
3. Une rpartition rgionale en volution permanente

La rpartition rgionale de la demande dasile reste marque en 2013 par limportance de lle de France (36 % de la demande nationale) mais en baisse relative (41 % en 2011), toujours seconde par Rhne Alpes (12 % de la demande nationale). La demande est ensuite trs prsente dans de nombreuses rgions (15 rgions sur les 22 de mtropole ont accueilli plus de 1 000 demandes en 2013) et les fluctuations varient fortement dune anne lautre. Lanne 2013 a ainsi t trs tendue pour les rgions Alsace, Aquitaine, Bretagne, Centre, Franche-Comt, Languedoc-Roussillon, Lorraine, Midi-Pyrnes et Nord-Pas-de-Calais qui ont vu leur demande dasile progresser de plus de 15 % par rapport 2012. Le tableau suivant prsente le nombre de demandes dasile reues dans les diffrentes rgions franaises et lvolution de ce nombre entre 2011 et 2013.
VOLUTION DE LA RPARTITION RGIONALE DE LA DEMANDE DASILE
rgion Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Alsace Aquitaine Auvergne Basse Normandie Bourgogne Bretagne Centre Champagne-Arden Corse Franche Comt Haute Normandie Ile de France Languedoc-Rouss Limousin Lorraine Midi-Pyrnes Nord-Pas-de-Calai Pays-de-la-Loire Picardie Poitou-Charentes Provence-Alpes-C Rhne-Alpes DOM 2011 2108 856 470 623 1439 1415 1728 647 2 490 918 21584 1003 490 1319 1445 1277 2433 1207 578 1873 4901 3315 52147 2012 2537 1082 757 769 1708 1635 1717 829 3 585 1049 20536 846 561 2277 1393 1271 2354 1139 536 2493 6657 2477 55255 2013 2954 1265 709 857 1389 1906 2076 834 8 984 1040 21758 1053 436 2876 1604 1746 2517 1222 530 2731 7154 2400 60095
Evolution 2013 / 2012 Evolution 2013 / 2011

16,44% 16,91% -6,34% 11,44% -18,68% 16,57% 20,91% 0,60% 166,67% 68,21% -0,86% 5,95% 24,47% -22,28% 26,31% 15,15% 37,37% 6,92% 7,29% -1,12% 9,55% 7,47% -3,11% 8,76%

40,13% 47,78% 50,85% 37,56% -3,47% 34,70% 20,14% 28,90% 300,00% 100,82% 13,29% 0,81% 4,99% -11,02% 118,04% 11,00% 36,73% 3,45% 1,24% -8,30% 45,81% 45,97% -27,60% 15,24%

Source : ministre de lIntrieur.

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RPARTITION DE LA DEMANDE DASILE (HORS REXAMENS) PAR RGION EN 2013

1 746 2,90 % 1 040 1,73 % 1 906 3,17 % 857 1,42 % 1 222 2,03 % 21 758 36,20 % 2 876 4,78 % 834 1,38 % 1 389 2,31 % 984 1,63 %

2 954 4,91 %

2 517 4,18 %

2 076 3,45 %

530 0,88 %

436 0,72 %

709 1,17 %

7 154 11,90 %

1 265 2,10 % 1 604 2,66 % DOM : 2 400 3,99 % 1 053 1,75 % Total = 60 095 2 731 4,54 %

8 0,01 %

Afin de mieux mesurer les causes et limpact de telles volutions dans une rgion donne, les rapporteurs ont conduit une mission de travail le 25 fvrier 2014 la prfecture de la rgion Bourgogne Dijon. Cette rgion sest en effet caractrise, et plus particulirement encore le dpartement de la Cte-dOr, par une croissance exponentielle de la demande entre 2007 et 2012 (de 250 demandes 1 330 demandes soit une multiplication par plus de cinq). Ceci a conduit une situation de crise fin 2012, caractrise par des files dattente de plus de 300 mtres lextrieur de la prfecture, des dlais dentre dans la procdure suprieurs 3 mois, des capacits dhbergement durgence satures par les demandeurs dasile (plus de 20 % de la capacit htelire de lagglomration dijonnaise), et lapparition de squats. Cette crise a dclench un plan daction qui sest traduit par une dcr ue de la demande moins de 500 dossiers en 2013. Il est en fait apparu que cette

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croissance exponentielle de la demande dans un dpartement que sa localisation gographique ne prdestinait pas cette situation, ne devait rien au hasard. Le dpartement se caractrisait en effet par loctroi dune aide exceptionnelle verse par la plateforme daccueil sous forme dun chque service dun montant de 46 euros par semaine et par personne (75 euros pour un couple), dans lattente du versement de lallocation temporaire dattente. Cette pratique non rglementaire (seules des aides exceptionnelles sont possibles en fonction de la situation individuelle des personnes) remontait 2006 et a t supprime en 2012. Par ailleurs, il tait aussi avr que le mdecin inspecteur de la sant mandat par lAgence rgionale de sant afin de donner un avis dans le cadre de la procdure tranger malade donnait un avis positif dans plus de 90 % des cas. Ces deux lments taient lorigine du succs ingal du dpartement de la Cte dOr entre 2007 et 2012 pour la demande dasile, ce qui montre que linformation circule au sein des populations concernes, parfois organises en filires ou rseaux changeant les informations sur les pratiques en vigueur dun dpartement lautre. Le plan daction arrt par le prfet et reposant sur la suppression de laide exceptionnelle gnralise, le passer outre lavis du mdecin inspecteur dans la procdure tranger malade (valid par le tribunal administratif et la cour administrative dappel) et la rorganisation du squenage des flux dans les services de la prfecture, a permis de redresser la situation et dinverser la tendance des flux qui ont t diviss par plus deux entre 2012 et 2013. Cet exemple montre que la demande dasile volue en fonction de paramtres exognes comme la situation gopolitique mais aussi en fonction de dcisions de gestion des diffrents acteurs qui peuvent faire appel dair dans un monde o linformation circule aussi vite que les individus.
B. DES POPULATIONS NOUVELLES DE DEMANDEURS DASILE, QUI NE REFLTENT PAS LA CARTE DES CONFLITS LES PLUS AIGUS

La provenance des demandeurs dasile prsente certaines caractristiques constantes ; ainsi les deux principaux continents de provenance des demandeurs dasile sont, depuis 2007, lEurope et lAfrique, avec un grand nombre de demandeurs issus de certains pays comme la Rpublique dmocratique du Congo, la Guine, la Russie, le Kosovo et lAlbanie, la Chine. La variation du nombre de demandes nest pas ncessairement corrle aux volutions gopolitiques et aux conflits les plus aigus. Ainsi, les demandes dasile de ressortissants de Syrie ou dAfghanistan ne sont pas trs nombreuses en France, alors quelles le sont davantage dans dautres pays europens.

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1. Les principaux pays de provenance des demandeurs dasile

Les demandes en provenance dEurope et dAfrique ont reprsent entre 65 % et 75 % de la demande globale entre 2007 et 2012, et reprsentent 60 % de cette demande en 2013. Ainsi, en 2012 comme en 2013, cest le nombre de demandeurs en provenance du continent europen qui connat la plus forte progression par rapport lanne prcdente. En 2013, on assiste en outre une forte progression des demandes dasile en provenance du Bangladesh et de Syrie, ces dernires restant cependant comparativement faibles en valeur absolue. Le tableau suivant prsente les flux de premires demandes dasile en France mtropolitaine par nationalit.
PREMIRES DEMANDES DASILE EN FRANCE MTROPOLITAINE PAR NATIONALIT (Comparatif 2012/2013) 2012 Nationalits Rang 2 3 5 1 13 6 10 7 4 9 8 12 15 19 11 Premires demandes dasile 5 269 3 177 2 643 5 324 1 073 2 546 1 866 2 225 3 085 1 941 2 184 1 162 967 627 1 290 17 039 52 418 Premires demandes dasile 9,6 % 5,8 % 4,8 % 9,7 % 2,0 % 4,6 % 3,4 % 4,1 % 5,6 % 3,5 % 4,0 % 2,1 % 1,8 % 1,1 % 2,3 % Rang 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 2013 Premires demandes dasile 5 203 5 188 5 008 4 648 3 053 2 456 2 413 2 293 2 274 1 733 1 711 1 477 1 301 1 291 1 042 16 550 57 641 10 % Premires demandes dasile 8,7 % 8,6 % 8,3 % 7,7 % 5,1 % 4,1 % 4,0 % 3,8 % 3,8 % 2,9 % 2,8 % 2,5 % 2,2 % 2,1 % 1,7 % Variation 2013-2012

Congo (RDC) Kosovo Albanie Russie Bangladesh Gorgie Guine (RDG) Chine (RPC) Sri Lanka Pakistan Armnie Algrie Nigeria Syrie Mauritanie Autres TOTAL
Source : OFII mars 2014

-1,3 % 63,3 % 89,5 % -12,7 % 184,5 % -3,5 % 29,3 % 3,1 % -26,3 % -10,7 % -21,7 % 27,1 % 34,5 % 105,9 % -19,2 %

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La Rpublique dmocratique du Congo se situe au premier rang avec 5 203 premires demandes en 2013. Cette monte du besoin de protection a suivi le cycle de violences intervenu en dcembre 2011, la suite de la publication des rsultats des lections lgislatives de novembre. La demande mane gnralement de militants de base de la principale formation dopposition, lUnion pour la dmocratie et le progrs social (UDPS). Les demandeurs dasile en provenance de Guine sont galement nombreux (2 413 demandes), avec des motivations politiques mais aussi souvent socitales : le refus de mariages forcs par des jeunes femmes et celui de lexcision de jeunes filles nes en France sont souvent invoqus comme tant lorigine de craintes de menaces ou de perscutions en cas de retour en Guine. Les demandes de rexamen reposent presque toujours sur le motif des mutilations gnitales fminines. Plusieurs autres pays apparaissent dans ce classement avec de fortes progressions. Il en est ainsi de lAlbanie, qui est en 3me position pour les demandes de protection (+ 89 % par rapport 2012 aprs une progression de 446 % par rapport 2011) : ses ressortissants invoquent des motifs relevant surtout de la protection subsidiaire, au premier rang desquels les vendettas, les violences conjugales, les litiges familiaux et les problmes avec des rseaux criminels mafieux. Une demande merge aussi pour motifs ethniques de la part des Roms dAlbanie. La demande de ressortissants de la Gorgie arrive en 6me position : ses motifs en sont la discrimination ethnique et le racket dont les demandeurs font lobjet de la part des policiers. La demande en provenance du Sri Lanka est rgulirement leve (2 274 dossiers en 2013), de la part de personnes qui allguent souvent lassistance relle ou impute lancienne organisation LTTE (Tigres tamouls) ; de mme la demande des Pakistanais, en 10me position (1 733 dossiers). Les modifications apportes la liste des pays dorigine srs ont fortement influenc la reprsentation de certaines nationalits : ainsi linscription du Bangladesh et de lArmnie sur la liste en dcembre 2011 a entran une baisse respective de 71 % et de 42 % des flux en provenance de ceux deux pays en 2012. la suite de la dcision du Conseil dtat, le 4 mars 2013, de retirer le Bangladesh de la liste, les demandes en provenance de ce pays ont augment et ce pays se trouve, la fin 2013, en 5me position du classement avec plus de 3 000 demandes. De mme, le retrait du Kosovo et de lAlbanie de la liste des pays dorigine srs, par dcision du Conseil dtat du 26 mars 2012 , a entran une reprise de ces demandes ds le second semestre 2012 qui sest inscrite dans le cadre plus large dune monte en puissance de la demande en provenance des Balkans (+ 64 % par rapport 2011). Pour 2013, le Kosovo est en 2me position des demandes dasile avec prs de 5 200 demandes et lAlbanie en 3me position avec 5 000 demandes.

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nouveau, lAlbanie, le Kosovo et la Gorgie ont t inscrits sur la liste par dcision du conseil dadministration de lOFPRA du 16 dcembre 2013, ce qui peut expliquer que lOFPRA a constat une baisse des demandes en dbut danne 2014. Lobservation des flux de demandes dasile adresses la France montre que les raisons en sont difficiles prvoir, et les variations ne sont pas ncessairement corrles aux volutions gopolitiques, comme le note le rapport prsent par Mme Valrie Ltard et M. Jean-Louis Touraine le 28 novembre 2013. Ainsi, comme le souligne le rapport, les pays dont les ressortissants ont un trs fort besoin de protection internationale, comme la Syrie, ne figurent, ni en 2012 ni en 2013, dans la liste des 10 premiers pays dorigine des demandeurs dasile. Par contre, en 2013 par exemple, deux pays figurent parmi les premiers pays dorigine lAlbanie et le Kosovo alors que le taux de protection est trs bas pour leurs ressortissants . Les ressortissants de ces deux pays reprsentaient en effet 8 % du total en 2013. Les rapporteurs se montrent particulirement svres quant au dvoiement des rgles daccueil subies par notre systme, et regrettent cet gard que la France nait pu accueillir, en plus grand nombre, les victimes du conflit syrien, tandis que nos structures daccueil hbergent une majorit de personnes qui ne devraient pas y sjourner. La France nest pas le seul pays connatre cette situation paradoxale, comme le montre la saisine, fin 2012, de la Commission europenne par lAllemagne, la Belgique, le Luxembourg, lAutriche, les Pays-Bas et la France, afin dexprimer des inquitudes face au nombre important de citoyens originaires des pays des Balkans occidentaux, exempts de visa, arrivant depuis plusieurs mois sur leur territoire en demandant lasile. La demande portait sur lactivation de la clause de sauvegarde prvue dans les accords avec les cinq pays concerns (la Bosnie-Herzgovine, lAlbanie, la Serbie, le Montngro et lancienne rpublique yougoslave de Macdoine), afin de rintroduire lobligation du visa. La Commission europenne a reconnu tre proccupe par certains citoyens profitant de lexemption de visa pour prsenter des demandes dasile non fondes qui surchargent les tats membres qui les reoivent et causent un prjudice aux vrais demandeurs dasile. Pourtant, dautres pays europens reoivent, parmi les principales demandes en nombre, des demandes manant de ressortissants dIrak, dAfghanistan et, partir de 2012, de Syrie : lAllemagne, lAutriche, la Belgique, la Sude. Les Pays-Bas et la Sude reoivent, de plus, de nombreux demandeurs en provenance drythre et de Somalie. Les pays europens cits ont un taux daccord en premire instance plus lev, ou mme beaucoup plus lev que la France : le taux de reconnaissance de la qualit de rfugi va de 23 % en Belgique 39 % en Sude, comparer avec le taux de 14 % de dcisions favorables prises par lOFPRA. Toutefois, il faut souligner que certains pays incluent dans les dcisions positives les protections

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pour raisons humanitaires : cest le cas de lAllemagne, de lItalie, de la Sude et du Royaume-Uni.

1res demandes de protection internationale selon les principaux pays de provenance - 2 mois 2014 (*)

Autres pays 47%

AF Rp. Dm. Congo 11%

EU Russie 6% EU Albanie 6% AS Chine 6%

AS Syrie 3%

AF Guine 4%

AS Sri Lanka 4% EU Kosovo AS Pakistan 4% 4%

AS Bangladesh 5%

Source : OFPRA, mars 2014.

2. Qui sont les demandeurs dasile ?

La demande dasile tait auparavant presque toujours le fait dun homme isol, qui faisait ensuite venir sa famille au titre du regroupement. Statistiquement, le demandeur dasile est encore, dans 55 % des cas, un homme clibataire. Lge moyen du demandeur dasile est de 32 ans. La part des femmes parmi les demandeurs d'asile a progress partir de 2008 : depuis, elles reprsentent environ 37 % des demandeurs daile. Pour certains pays, elles sont majoritaires, comme par exemple en provenance de Rpublique dominicaine (74 %), dAngola (57 %), du Nigria (57 %) de Russie et de Chine (55 %), ou encore dArmnie, dAzerbadjan ou de Mongolie (52 %). En nombre, les trois premires nationalits pour les femmes sont les Russes, les Congolaises de RDC, puis les Kosovares. partir du milieu des annes 2000, la proportion de demandeurs dasile arrivant en famille avec conjoint et enfants sest beaucoup accrue, modifiant radicalement la nature de la prise en charge demande la collectivit publique. De nombreuses demandes dasile supposent prsent la prise en charge dune famille, avec des enfants dont il convient dassurer le suivi mdical et quil faut scolariser, auxquels peuvent sajouter des enfants ns sur le territoire du fait de la longueur de la procdure. Les demandeurs dasile de cer taines nationalits arrivent plus frquemment sur le territoire avec leur famille : Tchtchnes et Gorgiens, personnes arrivant de Bosnie, Kosovo et Albanie.

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Les mineurs trangers isols demandeurs dasile sont galement devenus un public plus nombreux : lOFPRA a recens, en 2012, 492 premires demandes de mineurs isols. Ces mineurs sont majoritairement issus du continent africain (pour 72 % dentre eux). Ils proviennent frquemment du Congo (RDC), dAngola, de Guine ou du Sri Lanka. Si la population de mineurs isols en France ne comptait que 3 100 personnes en 2003, elle slverait aujourdhui 7 500 personnes, auxquelles sajoutent 1 500 jeunes majeurs. Le prsent rapport nabordera pas la question des mineurs isols demandeurs dasile, qui appelle un travail danalyse particulier. Il sera seulement mentionn que leur taux dadmission la qualit de rfugi par l OFPRA sest lev 20 % en 2012 ; et le taux global aprs recours a t de 38 %.
C. QUI EST RFUGI AUJOURDHUI ?

La dernire enqute globale de lOFPRA sur les demandeurs dasile et les rfugis en France a t publie en 2011, et prend en compte des donnes allant jusqu 2009. Cette enqute rappelle que les effectifs moyens annuels de rfugis ont t de 140 000 personnes depuis 1953 ; or ce chiffre moyen apparat largement dpass partir des annes 2010-2011, o le nombre des personnes rfugies installes sur le territoire a dpass les 160 000.
1. Les pays de provenance des rfugis

Au 31 dcembre 2012, la population place sous la protection de lOffice etait estime 176 984 personnes (hors mineurs accompagnants), dont 162 882 rfugis, 12 892 personnes places sous protection subsidiaire et 1 210 apatrides. Le nombre de personnes bnficiant dune protection internationale a donc augment denviron 4,8 % par rapport lestimation du 31 dcembre 2011. Ce chiffre reflte une hausse de 35 % par rapport 2007 o lon comptabilisait 130 926 rfugis statutaires. Depuis lentre en vigueur en France, en 1953, de la convention de Genve sur les rfugis de 1951 et jusquen 1973, les Europens ont reprsent prs de 100 % des rfugis dans notre pays. De fait, larticle 1 A 2 de la convention en limitait la porte aux faits survenus durant la Seconde Guerre mondiale et au dbut de la Guerre froide. la suite de la ratification en 1967 du Protocole de Bellagio, qui supprime cette limitation temporelle, des personnes en provenance dautres continents ont pu trouver refuge en France. Le graphique suivant montre que le nombre actuel des personnes protges en France est trs lev, et quil rejoint un niveau proche de celui atteint dans les annes 1950, qui correspondaient de trs forts mouvements de rfugis

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et dapatrides travers lEurope, la suite de ltablissement du rideau de fer en Europe de lEst. Un niveau semblable de populations bnficiaires de la protection internationale navait pas t atteint dans notre pays depuis lors.
Effectifs des personnes protges de 1953 2013 (estimations en milliers)
250 de 1953 1993, estmations raisonnes partir des donnes de l'Ofpra et du ministre de l'intrieur 200

150

100

50

1977

1993

2009

1953

1955

1957

1959

1961

1963

1965

1967

1969

1971

1973

1975

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2011

Actuellement, et comme depuis 2009, lAsie est le premier continent de provenance des rfugis (38 % du total), suivi de l'Afrique (29,8 %), de lEurope (29,2 %) et des Amriques (2,8 %). Lvolution des dernires annes tend rpartir de manire gale les effectifs de personnes protges entre lAsie, lEurope et les Amriques. Les nationalits pour lesquelles les personnes protges sont les plus nombreuses sont, par ordre dcroissant : les Sri-Lankais (23 225), les Cambodgiens (12 666), les Congolais de Rpublique dmocratique du Congo (12 585), les ressortissants de la Fdration de Russie (11 438) et les Turcs (10 887). Sagissant du Cambodge, le nombre de personnes protges tend diminuer lgrement (-2 %) alors que pour les quatre autres pays ce nombre a augment depuis 2011. Le tableau suivant prsente la provenance des rfugis selon leur continent dorigine.

2013

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NOMBRE ET PROVENANCE DES TRANGERS PLACS SOUS LA PROTECTION DE LOFPRA DEPUIS 2008 CONTINENT Afrique Amriques Asie Europe Apatrides & indtermins TOTAL Estimation au Estimation au Estimation au Estimation au Estimation au Estimation au 31/12/2008 31/12/2009 31/12/2010 31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 37 303 4 146 56 672 40 085 1 006 139 212 41 936 4 353 60 658 44 417 1 078 152 442 45 277 4 514 63 002 46 594 1 131 160 518 48 976 4 696 64 878 49 157 1 180 168 887 52 455 4 836 67 124 51 359 1 210 176 984 56 337 4 902 70 285 53 463 1 247 186 234

Donnes hors mineurs accompagnants Source : OFPRA, 20 mars 2014

Le statut de rfugi nest pas ncessairement permanent, et entre 1994 et 2009, prs de 14 000 rfugis ont renonc leur statut. LOFPRA peut galement cesser de reconnatre la qualit de rfugi, en vertu de la clause 1C5 de la Convention de Genve, prvoyant quune personne ne peut plus tre rfugie si les circonstances la suite desquelles elle a t reconnue rfugie ont cess dexister .
2. Un taux dadmission la protection en baisse

Le taux global dadmission au statut de rfugi connat une baisse continue depuis 2008. Ainsi, il slevait 29,4 % en 2009, 27,5 % en 2010, 25,3 % en 2011 et 21,7 % en 2012. Il est toutefois remont en 2013 24 %. La baisse du taux dadmission peut sexpliquer par laccroissement de la part des rexamens dans les dcisions rendues, mais aussi par les principaux flux de demandeurs dasile. En effet, une grande majorit (7 sur 10) des principales nationalits dorigine des demandeurs ne connat que des taux dadmission trs infrieurs 10 % : cest le cas des demandeurs en provenance de Chine, du Pakistan, dArmnie, de Gorgie, de Turquie ou du Kosovo. Par contre, lOFPRA reconnat majoritairement la qualit de rfugi aux demandeurs de Syrie (92 % dadmissions), dIrak (68,5 %), dIran (54 %), du Mali (47,6 %) et dAfghanistan (45,5 %). Pour ces cinq pays, cest la situation de conflit ou de crise qui explique naturellement le large taux dadmission, sauf pour le Mali o la situation est autre : le nombre important dadmissions la protection rpond au besoin de protection en raison de risques dexcision pour les enfants. En conclusion, on observe que les nationalits pour lesquelles les taux daccord sont suprieurs 10 % correspondent essentiellement des flux peu nombreux, soit moins de 600 demandes annuelles.

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Comme lont fait Mme Ltard et M. Touraine en 2013, les rapporteurs sinterrogent galement sur le fonctionnement de notre systme daccueil, engorg par le flux de demandes, devenu de plus en plus coteux au fil des annes et qui, dans les faits, se voit contraint de traiter de trs nombreuses demandes de nationalits qui ne seront que marginalement reconnues rfugies, alors que celles reconnues comme ayant un rel besoin de protection ne sadressent que peu lui. Ces observations, que lon peut faire depuis plusieurs annes, conduisent sinterroger sur les mesures prendre pour faire face cette drive, que lon peut dans certains cas qualifier dinstrumentalisation, de notre systme daccueil. Toutefois, au-del de mesures damlioration de la gestion et de resserrement de laccs certaines prestations pour dcourager les abus, les solutions susceptibles dtre efficaces et de redonner son sens vritable lasile relvent probablement du niveau europen, dans la mesure o les directives adoptes en 2013 forment un cadre juridique contraignant dans lequel nos tentatives de rforme doivent sinscrire.
II. DES PROCDURES QUI CHAPPENT AU CONTRLE DES POUVOIRS PUBLICS

La forte pression de la demande dasile depuis 2007 a contribu dsorganiser les procdures qui se caractrisent par de nombreux dysfonctionnements comme linsuffisante matrise des dlais de traitement et la sous-budgtisation des cots, dans un contexte marqu par un encadrement juridique de plus en plus contraignant.
A. DES DLAIS DE TRAITEMENT BEAUCOUP TROP LONGS

La procdure dasile se caractrise par laddition de phases successives dont les plus importantes sont lexamen de la demande par lOFPRA et le recours de plein contentieux auprs de la CNDA mais qui comprennent aussi des dlais cachs dentre dans la procdure et de transmission du dossier entre les diffrentes tapes. La consolidation de ces diffrents dlais produit un rsultat suprieur aux chiffres officiels, qui varie fortement dun point du territoire lautre et qui impose une rforme densemble. La matrise de ces dlais est un objectif consensuel de la concertation mene en 2013, tant au regard du respect des demandeurs que de lefficacit administrative.
1. Le parcours pralable au dpt de la demande

En application des articles L. 741-1 et suivants du code de l'entre et du sjour des trangers et du droit d'asile (CESEDA), les formalits en vue de

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lintroduction de la demande dasile et les formalits dautorisation demeurer sur le territoire, relvent de lautorit administrative. Cette comptence administrative se justifie par la ncessit de procder lidentification du demandeur dasile (fixation de l'identit dclare), par l'obligation d'enregistrer ses empreintes digitales dans la base de donnes europenne des demandeurs d'asile, par la ncessit de dterminer si sapplique le rglement Dublin (tablissant les critres et mcanismes de dtermination de ltat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile prsente dans l'un des tats membres par un ressortissant d'un pays tiers) et parce que les formalits dadmission au sjour relvent en effet de lautorit administrative et non de lautorit de dtermination de la protection. Lenregistrement proprement dit de la demande dasile se fait la prfecture qui remet au demandeur un dossier renvoyer lOFPRA dans un dlai de 21 jours. Cet enregistrement est lui-mme soumis deux conditions, la domiciliation du demandeur, et la dlivrance par le prfet dune autorisation provisoire de sjour (APS) qui dpend de la situation administrative du demandeur notamment au regard des procdures acclres de la demande dasile. En application de larticle R. 741-2.4 du CESEDA, ltranger qui sollicite son admission au sjour au titre de lasile, doit communiquer une adresse o il est possible de lui faire parvenir toute correspondance pendant la dure de la validit de lautorisation provisoire au sjour . Ladresse peut tre celle dun parent, dun tiers accueillant ou hbergeant le demandeur, ou celle dune association agre. Cette possibilit de sadresser une association agre est une rponse aux difficults que peuvent rencontrer des demandeurs dasile pour justifier dune adresse stable et effective o ils peuvent recevoir leurs correspondances. Lagrment impos vise garantir la qualit du service rendu aux intresss. Le dlai thorique de dlivrance de lAPS est fix 15 jours par le code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile en son article R. 742-1. Dans les faits, il est trs suprieur. Il nexiste pas de mesures fiables des dlais entre le moment o le demandeur se prsente la premire fois la prfecture et le moment o sa demande est officiellement enregistre, ce qui dnote un malaise profond des prfectures sur ce sujet. La mission conjointe de lInspection gnrale des finances, de lInspection gnrale de ladministration et de lInspection gnrale des affaires sociales consacre lhbergement et la prise en charge financire des demandeurs dasile a toutefois permis dapporter quelques lments dans son rapport publi en avril 2013.

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La mission relve ainsi que lindicateur qui mesure les dlais de convocation, dune valeur moyenne de 24 jours en 2012, ne mesure pas la ralit du dlai total car plusieurs passages en prfecture sont parfois ncessaires pour lobtention de lAPS. La mission signale que la situation est trs contraste sur le territoire en voquant notamment les chiffres proccupants de la rgion parisienne, avec un dlai moyen de sept mois et demi pour les familles arrivant dans la capitale avant dtre enregistres lOFPRA. Dijon, au plus fort de la crise de 2012 (voir supra), ce dlai tait de trois mois, il est actuellement dun mois alors que la demande dasile a spectaculairement baiss par rapport 2012. Il est probable que les rgions confrontes un afflux important de demandeurs en 2013 sont proches des trois mois de la Bourgogne en 2012. Les dlais pondrs par le nombre de demandeurs dasile se comptent donc vraisemblablement en mois, du fait du poids de la rgion parisienne, ce qui est inacceptable. Cette situation est dautant plus regrettable que, dans cette phase pralable, les candidats lasile sont placs dans une situation irrgulire au regard de la rglementation applicable au sjour puisquils ne disposent daucun document pour attester de leur statut ni de dispositif de prise en charge spcifique, notre pays contrevenant ainsi doublement la convention de Genve et la directive accueil du 27 janvier 2003. Interrog sur ce point par les rapporteurs, le service de lasile dpendant de la direction gnrale des trangers en France a fait la rponse suivante : Un important effort a t ralis pour amliorer tant les dlais que la qualit de la domiciliation. Une association de domiciliation agre est finance par lOFII pour chaque dpartement accueillant plus de 10 deman deurs dasile par mois (soit un cot de 2 M en 2013 pour cette seule mission). Le territoire est dsormais entirement couvert et les dlais de domiciliation se sont trs largement amliors en 2013. titre dexemple, dans la rgion Franche-Comt, les dlais de domiciliation sont passs de 2,5 mois au premier trimestre 2013 5 jours au troisime trimestre 2013 dans un contexte de hausse des flux des primo-arrivants. Enfin, la plupart des rgions ont mis en place des outils de communication permettant soit aux plateformes d'accueil des demandeurs d'asile soit aux associations de solliciter les services prfectoraux pour planifier le premier rendez-vous auprs de l'autorit administrative. Ces procdures participent la rduction des dlais d'enregistrement effectif de la demande d'asile. Il est regrettable que cette rponse ne se soit pas accompagne de chiffres nationaux consolids refltant cette amlioration dcrite par rapport 2012.

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2. Lexamen par lOffice franais de protection des rfugis et apatrides

Cr en 1952, lOffice franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA) est un tablissement public administratif plac depuis le 15 novembre 2010 sous la tutelle du ministre de lIntrieur. Depuis lentre en vigueur de la loi du 10 dcembre 2003, lOFPRA traite toutes les catgories de demandes dasile (conventionnel, constitutionnel et subsidiaire) au cours dune instruction unique et il assure la protection des rfugis. LOffice est saisi par les demandeurs sur la base dun formulaire co mptant quinze rubriques quils remplissent en langue franaise. La plus importante dentre elles est le rcit crit, dfini comme suit : veuillez exposer par un rcit personnalis et circonstanci les vnements lorigine de votre dpart ainsi que vos craintes de perscution en cas de retour dans votre pays dorigine. Soyez le plus prcis possible sur les faits, les personnes, les dates et les lieux mentionns. vitez dinvoquer la situation gnrale dans votre pays dorigine qui est connue de lOFPRA. Sur la base de ce rcit, un officier de protection va instruire le dossier et recevoir le demandeur pour un entretien approfondi, assist si besoin dun interprte. Lentretien est au cur de la procdure et, pour avoir assist certains dentre eux, les rapporteurs et certains membres du groupe de travail mesurent pleinement la difficult du mtier dofficier de protection. La charge motionnelle souvent prsente lors de cet change et lagilit intellectuelle requise (lofficier de protection mne lentretien tout en saisissant les rponses en vue dlaborer le compte rendu), rendent lexercice particulirement prouvant. lissue de lentretien, lofficier de protection produit un compte rendu refltant lintgralit des changes, une synthse accompagne de ses observations personnelles (commentaires sur la vraisemblance des affirmations entendues) ainsi quun projet de dcision soumis son chef de section. La dcision est notifie au demandeur, accompagne du compte rendu. En cas de recours devant la Cour nationale du droit dasile, lensemble du dossier est communiqu au requrant sur sa demande. Les dlais de traitement de lOFPRA reposent donc largement sur les conditions dexercice du mtier dofficier de protection qui sont difficiles et gnrent un fort turn over. Cest la lumire de cette ralit que les rapporteurs souhaitent examiner les objectifs fixs dans ce domaine ainsi que les propositions de rforme envisageables. LOFPRA a sign avec ltat le 3 septembre 2013 un contrat dobjectifs et de performance (COP) couvrant la priode 2013-2015 et dont lobjectif n 1 est formul ainsi : garantir, dans des dlais de traitement rduits, une rponse de qualit la demande dasile .

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Cet objectif se dcline en deux indicateurs principaux, le dlai de traitement moyen dun dossier par lOffice et le nombre de dossiers traits dans lanne par quivalent temps plein (ETP) dagent instructeur, dont la trajectoire est dcrite par le projet annuel de performances annex au PLF 2014 de la mission Immigration, asile et intgration comme suit :

En trois ans, lOFPRA doit donc rduire ses dlais moyens de traitement par deux, sur la base dune progression annuelle de la demande dasile voluant entre 5 % et 10 %. Lobservation de lexcution de lanne 2013 montre quil nest pas encore sur cette tendance, mme si lentre en vigueur du plan de rforme partir de lautomne 2013 permet desprer une correction de la trajectoire (voir infra). Depuis 2008, les dlais moyens se sont gravement dgrads puisquils ont doubl, passant progressivement de 101 jours 186 jours en 2012 et 205 jours en 2013, trs au-del de la prvision actualise de 173 jours. Cette dgradation rsulte dune insuffisante capacit de traitement face la pression de la demande, gnrant une augmentation des stocks de dossiers non traits en fin danne (de 11 000 en 2008 19 000 en fin 2010 et 30 000 fin 2013). Laugmentation du nombre des officiers de protection passant de 223 ETP en 2007 290 ETP en 2013 a permis dattnuer les effets de la hausse du nombre de dossiers traiter mais la stagnation de la productivit par agent depuis 2008 na pas maximis limpact de ces renforts. Depuis 2008, le nombre de dcisions par jour et par ETP dofficier de protection est pass de 1,8 1,7 en 2011 pour se stabiliser ce niveau en 2012. Ce chiffre tait de 2,7 en 2002 et il na cess de baisser jusquen 2008 du fait des nouvelles garanties procdurales et notamment du taux effectif dentretien qui est pass de moins de 50 % en 2002 80 % en 2012. En 2013, la productivit a lgrement augment puisque le nombre de dossiers traits dans lanne par ETP sest tabli 390, un peu moins que la prvision actualise fixe par le COP (397), mais en progression de 4 % par rapport la ralisation de 2012 (375 dossiers).

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Compte tenu de cette ralisation infrieure aux objectifs en 2013, le seuil franchir en 2014 sera dautant plus important afin de rejoindre la trajectoire : objectif de 420 dossiers soit 30 dossiers de plus par ETP et une augmentation de productivit de presque 8 % en un an. Les objectifs de productivit redescendent lgrement en 2015 afin de tenir compte de la transposition de la directive procdure du 26 juin 2013 dont les dispositions sont susceptibles de modifier significativement les conditions de droulement de lentretien. Cest notamment le cas du droit reconnu au demandeur daccder au compte rendu de lentretien avant la dcision afin dy ajouter des commentaires ou dapporter des prcisions (article 17) et de se prsenter lentretien accompagn de son conseil (article 23). Il est certain que limpact de ces deux mesures sur la productivit des officiers de protection sera bien suprieur ce qui est programm pour lanne 2015 (baisse de 0 2 % par rapport 2014) mais il est probable que leur plein effet survienne aprs 2015. Cela dpendra de la date dentre en vigueur de la rforme prvue dans la loi de transposition et de la rapidit dappropriation par les demandeurs dasile de la facult reconnue de venir lentretien accompagn dun avocat. Lligibilit de cette prestation laide juridictionnelle et la dtermination de son barme influenceront aussi cette appropriation. LOFPRA se prpare nanmoins cette volution majeure quil devra pleinement intgrer son plan de rforme qui commence produire ses premiers effets (voir infra).
3. Le recours devant la Cour nationale du droit dasile

partir de la notification de la dcision de lOFPRA, le demandeur dispose dun mois pour prsenter un recours devant la Cour nationale du droit dasile (CNDA), cre par la loi du 20 novembre 2007 et rattache depuis 2009 au Conseil dtat. La CNDA a succd la Commission de recours des rfugis qui dpendait de lOFPRA depuis sa cration en 1952. La CNDA est une juridiction administrative spcialise unique qui statue en premier et dernier ressort sur les dcisions dune seule autorit administrative. Elle examine les recours de plein contentieux, cest--dire quelle se substitue entirement lOFPRA et prend une nouvelle dcision en examinant le fond du dossier. Pour ce faire, la CNDA confie linstruction des demandes des rapporteurs qui prsentent le dossier devant une formation de jugement prside soit par un prsident permanent (magistrat de lordre judiciaire ou administrative exerant temps plein la Cour), soit par un prsident vacataire (souvent un

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magistrat en retraite), assist de deux assesseurs dont lun est dsign par le Hautcommissariat aux rfugis et lautre par les ministres reprsents au conseil dadministration de lOFPRA. Le volume daffaires de la CNDA dpend du volume de dcisions rendues par lOFPRA, de son taux de dcisions ngatives et du taux de recours des demandeurs ayant reu une dcision ngative. Pour la premire fois depuis sa cration, la CNDA a connu en 2013 une baisse des recours, avec 34 750 dossiers enregistrs, soit 1 610 de moins quen 2012 (-4,4 %), aprs des progressions deux chiffres continues depuis 2009, +16 % en 2011 et +14 % en 2012. Ce retournement de tendance qui nest pas appel durer compte tenu des paramtres en cause, rsulte dune croissance modre de lactivit de lOFPRA en 2013 (+3 %) mais surtout dun taux daccord en forte hausse (de 9,4 % en 2012 12,8 % en 2013) et dun taux de recours en baisse (85,4 % contre 87,3 % en 2012). Au cours de cette mme anne 2013, la CNDA a rendu 38 540 dcisions, soit prs de 1 200 de plus quen 2012 (+3,2 %), ce qui lui a permis de continuer rduire ses dlais de jugement et ses stocks de dossiers qui slvent 21 837 fin 2013, soit une baisse de 15 % en un an. Le premier indicateur suivi dans ce domaine par le projet annuel de performances (PAP) de la mission Conseil et contrle de ltat annex au PLF 2014 sapplique aux dlais prvisibles moyens de jugement des affaires en stock, correspondant au nombre de dossiers en stock en fin danne, divis par la capacit annuelle de jugement (nombre de dcisions rendues durant lanne). Cet indicateur est pass de 9 mois 5 jours en 2011 8 mois 7 jours en 2012, puis 6 mois 24 jours en 2013, en avance de 15 jours par rapport la trajectoire. La cible est de 6 mois 15 jours en 2014 et de 6 mois en 2015 et, toutes choses gales par ailleurs, elle devrait tre atteinte avec un an davance, soit fin 2014. Le second indicateur suivi sapplique aux dlais moyens constats correspondant la somme des dlais de jugement des affaires traites sur une priode divise par le nombre de dossiers effectivement jugs pendant cette priode. Cet indicateur est pass de 11 mois 10 jours en 2011 9 mois 29 jours en 2012, puis 8 mois 26 jours en 2013, en avance de 4 jours par rapport la trajectoire. La cible est de 8 mois et 15 jours en 2014 et 8 mois en 2015. Comme pour lOFPRA, ces rsultats ont t obtenus avec des moyens nouveaux puisque les effectifs de rapporteurs ont doubl entre 2008 et 2012, passant de 70 ETP 142 ETP, plutt que par une hausse de la productivit.

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Le PAP suit ainsi lindicateur de productivit des rapporteurs dfini comme le nombre daffaires rgles devant la CNDA divis par le nombre moyen de rapporteurs exprim en quivalent temps plein travaill (ETPT). Ce chiffre est pass de 290 en 2011 287 en 2012 et 296 en 2013, soit une augmentation de la productivit de 3 % alors que lobjectif tait de 312 (+ 5,5 %). Cette faible augmentation relve en fait de la baisse du taux de renvoi des audiences en 2013 par rapport 2012 (de 27 % 24 %). Lindicateur porte en effet sur le nombre daffaires rgles et non sur le nombre de rapports dinstruction labors par les rapporteurs, la diffrence refltant les rapport s ne dbouchant pas sur une dcision pour lessentiel du fait des dossiers dont laudiencement est report. La charge de travail des rapporteurs est donc beaucoup plus leve puisque leur norme de production est dinstruire 372 dossiers par an, ce qui signifie un dossier et demi en moyenne par jour ouvrable travaill (en plus des dcisions dont ils rdigent le projet lissue du dlibr). Cette norme uniforme saccompagne dun barme de cotation de la difficult des dossiers en trois niveaux ce qui permet de rguler le systme en confiant plus de dossiers difficiles aux rapporteurs expriments. Il parat difficile daugmenter cet objectif moyen mme si le turn over des rapporteurs est moindre que celui des officiers de protection de lOFPRA. Leur mtier est dune certaine manire moins prouvant dans la mesure o ils ne sont pas en contact direct avec le requrant au moment de linstruction , mais tout aussi exigeant car la procdure repose essentiellement sur leur travail, ce que linstitution pourrait assumer davantage en rvaluant leur rle dans la formation de jugement et le dlibr (voir propositions infra). Malgr la tendance positive des dlais de traitement des affaires portes devant la CNDA, ceux-ci restent trop levs et lgitiment un train supplmentaire de mesures permettant de lever les obstacles une meilleure fluidit des procdures.
4. Des dlais globaux insoutenables

Les rapporteurs se sont essays valuer les dlais consolids de lensemble de la procdure en rassemblant les informations leur disposition.

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Ces dlais consolids ne prennent pas en compte certains comportements minoritaires mais qui existent, tendant allonger la dure des procdures par tout moyen mis la disposition des demandeurs (demandes rptes de nouvel examen, nouveaux recours devant la CNDA, alternance des procdures de lhomme et de la femme dans lhypothse dun couple ou dune famille). Ils ne prennent pas non plus en compte les tapes suivant la notification de la dcision de la CNDA qui peuvent conduire le dbout du droit dasile tre loign du territoire (notification de lObligation de quitter le territoire, recours contre lOQTF, excution de lOQTF). Ces dlais ne sont pas supportables car ils ont pour effet demboliser lensemble de la chane de lasile et ils rendent lloignement des dbouts trs difficile voire impossible pour des familles dont les enfants sont scolariss depuis parfois plus de deux ans.
B. DES COTS CROISSANTS ET DSQUILIBRS

La hausse de la demande dasile constate depuis 2007 sest forcment traduite par une augmentation des cots de cette politique publique. Mais la stratgie choisie afin de faire face cet afflux de la demande, c'est--dire le recours exclusif aux solutions dhbergement durgence, dans lespoir dun hypothtique retournement de tendance, a considrablement fragilis le pilotage budgtaire, dautant quelle sest accompagne dune gestion dfaillante de lallocation temporaire dattente (ATA). Il a par ailleurs t impossible au groupe de travail de reconstituer lensemble des cots gnrs par la politique de lasile, au-del des cots directs des procdures de traitement des demandes et des hbergements rservs aux demandeurs dasile.
1. La difficile consolidation des cots

Les cots directs de la politique de lasile sont assez bien identifiables car ils sont retracs pour lessentiel dans laction 2 du programme 303 de la mission Immigration, asile et intgration.

COTS PRVISIONNELS DE LA POLITIQUE DE LASILE POUR 2014

(en millions deuros)

Poste de dpenses Programme 216 conduite et pilotage des politiques de lintrieur Programme 104 intgration et accs la nationalit franaise Programme 303 immigration et asile Programme 303 immigration et asile Programme 303 immigration et asile Programme 303 immigration et asile Programme 165 Conseil dtat et autres juridictions administratives Programme 101 accs au droit et la justice OFPRA et OFII et oprateurs Programme 104 intgration et accs la nationalit franaise

Organisme

Programme

Cot 6 (43 ETP) 15 (70 ETP) 214 115

Pilotage de la politique de lasile

Service de lasile, direction gnrale des trangers en France, ministre de lIntrieur

Pilotage du dispositif national daccueil et daccompagnement des demandeurs dasile Oprateurs agrs par lOFII Oprateurs et hteliers Ple emploi

Office franais de limmigration et de lintgration (OFII)

Hbergement en centres daccueil des demandeurs dasile (CADA)

Hbergement durgence pour demandeurs dasile

40

Allocation temporaire dattente

135 39 (475 ETP) 34 (349 ETP) 4 14 576

Traitement de la demande dasile

Office franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA)

Recours en cas de rejet de la demande

Cour nationale du droit dasile (CNDA)

Aide juridictionnelle devant la CNDA

Intgration des rfugis

Total

Source : documents annexs au projet de loi de finances pour 2014

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Ces crdits correspondant ceux inscrits en loi de finances initiale, il sagit donc dun budget prvisionnel qui sera trs probablement dpass en excution, notamment du fait de lallocation temporaire dattente (voir infra). Par ailleurs, ils ne prennent pas en compte lhbergement durgence gnraliste auquel les demandeurs dasile, comme les dbouts, ont massivement recours, faute de place dans lhbergement durgence qui leur est consacr. En labsence dinstrument de mesure fiable fourni par les p ouvoirs publics (Direction gnrale de la cohsion sociale), on peut recourir au baromtre de la veille sociale (115) pilot par la Fdration nationale des associations daccueil et de rinsertion sociale (FNARS), qui couvre 37 dpartements en plus de Paris. Pour le mois de fvrier 2014, ce baromtre indique que les migrants trangers (hors Union europenne) reprsentaient 52% des attributions dhbergement (14 813 sur un total de 28 528) contre 28% pour les personnes de nationalit franaise, 10 % pour les ressortissants de lUnion europenne et 10% pour les personnes dont la nationalit na pas t identifie ou saisie dans le systme dinformation. Cet instrument ne prend toutefois pas en compte le statut administratif des personnes hberges ni la rgularit de leur prsence en France et il nindique donc pas la proportion de demandeurs dasile ou de dbouts parmi ces 52%. En prenant lhypothse minimaliste que cette proportion est de 50% et sans prendre en compte les 10% de nationalits non identifies dont on peu t supposer quune partie comprend des demandeurs dasile, on parvient un taux de demandeurs dasile ou de dbouts dans lhbergement durgence dau moins 25%. Si lon applique ce ratio la consommation 2013 de lhbergement durgence gnraliste (programme 177 Prvention de lexclusion et insertion des personnes vulnrables), qui tait de 360 millions deuros (47000 places dont 22 000 en htel, au cot quotidien moyen de 21 euros), on obtient une valuation approximative et minimale de 90 millions deuros. Ce chiffre ne prend pas en compte le cot de lhbergement gnraliste hors urgence (40 000 places de stabilisation ou dinsertion) qui comprend aussi, quoique dans des proportions moindres, des demandeurs dasile ou des dbouts. On peut ds lors estimer le budget total de la politique de lasile en 2014 un montant de 666 millions deuros (576 millions + 90 millions), en intgrant lhbergement durgence gnraliste mais sans anticiper une excution suprieure la prvision, hypothse pourtant hautement vraisemblable (voir infra). Enfin ces chiffres ne prennent pas en compte les cots indirects rsultant de la prsence des demandeurs dasile et des dbouts sur le territoire, comme laide sociale des collectivits territoriales, les prestations des organismes faisant appel la gnrosit publique, la prise en charge des frais de sant au titre de la couverture maladie universelle pour les demandeurs dasile et de laide mdicale dtat pour les dbouts en situation irrgulire, ou les cots de scolarit de leurs

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enfants. Le document de politique transversale politique franaise de limmigration et de lintgration prend en compte certains de ces cots pour lensemble des trangers rsidant en France mais la part des demandeurs dasile ny est pas identifie spcifiquement. La rglementation interdisant aux demandeurs dasile de travailler pendant linstruction de leur dossier (plafonne une dure dune anne, au-del de laquelle cette interdiction est leve), au motif que tant que la protection internationale nest pas octroye, ces personnes nayant pas vocation sinstaller en France, ces cots ne sont pas compenss par des cotisations sociales prlevs sur leurs salaires.
2. La sous-budgtisation de la politique de lasile

Lobservation de lvolution des crdits de laction 2 Garantie de lexercice du droit dasile du programme 303, qui retrace lessentiel des cots directs de la politique publique, montre le caractre particulirement chaotique de lexcution budgtaire, caractrise par une sous-budgtisation chronique, quoiquen baisse suite aux rebasages oprs en 2012 et 2013.

Le cot de cette action est ainsi pass de 334 millions en 2008 566 millions en 2013, soit une progression voisine de 70 % alors que la demande annuelle dasile adresse la France na progress que de 55 % dans la mme priode. Lcart entre les deux progressions sexplique essentiellement par lallongement des dlais de traitement des dossiers et la prise en charge des demandeurs en attente dune dcision (effet stock). Si la budgtisation des centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA) ne pose pas de problme particulier car elle est norme par des paramtres bien identifis (24 euros par jour et par place), il nen va pas de mme pour les dispositifs durgence, par dfinition moins prvisibles et activs en fonction des situations de crise constates sur le territoire. La grande erreur des pouvoirs publics avant 2012 est davoir fait porter exclusivement sur ces dispositifs durgence lajustement face lafflux de demandes, ce qui a gnr dimportants dysfonctionnements.

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Lcart entre la prvision et lexcution 2011 a ainsi atteint un point maximal de presque 187 millions deuros, et les dotations initiales de lATA et de lhbergement durgence nont couvert cette anne-l que respectivement 37 % et 30 % des besoins.
ALLOCATION TEMPORAIRE D'ATTENTE Comparaison LFI/excution pour les annes 2008 2014
(en millions deuros)

HBERGEMENT DURGENCE Comparaison LFI/excution pour les annes 2008 2014

(en millions deuros)

Le traitement budgtaire de lallocation temporaire dattente (ATA) est particulirement contestable et la gestion 2013 na pas fait exception la rgle. Malgr une consommation sans prcdent de prs de 180 millions deuros en 2013 pour lATA, le report de charge de la gestion 2013 sur 2014 slve en

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effet au montant record de 41 millions deuros, notamment en raison de lligibilit nouvelle lATA des demandeurs en attente dun transfert vers un pays europen pour un montant de 11,7 millions et du redploiement de crdits en gestion au profit de lhbergement durgence afin de faire face des situations critiques pour un montant de 9,3 millions deuros. Compte tenu de ce report de charge, il est dores et dj acquis que la dotation en LFI 2014 dun montant de 135 millions deuros, infrieur de 5 millions celle de la LFI 2013 au motif de laugmentation des places en CADA dont les bnficiaires ne peroivent pas lATA, ne permettra pas de faire face aux besoins. Par ailleurs, la mission conjointe des inspections davril 2013 a mis en vidence la trs mauvaise gestion oprationnelle de cette allocation par ltat et Ple emploi : aprs un contrle alatoire sur un chantillon reprsentatif de dossiers, la mission estime la proportion de trop perus 18 % et 25 millions deuros pour la seule anne 2012 le montant dindus (voir infra). Ces diffrents lments illustrent le manque de matrise budgtaire qui participe au constat gnral de crise de la politique de lasile en France.
C. UN ENCADREMENT JURIDIQUE EUROPEN DE PLUS EN PLUS CONTRAIGNANT

L'volution du droit d'asile a t marque par sa reconnaissance en droit international. Le premier statut international du rfugi est adopt par la Convention de Genve relative au statut des rfugis du 28 juillet 1951. Sa mise en uvre est facilite par la cration la mme date, par l'Assemble Gnrale des Nations Unies, du Haut-Commissariat aux rfugis (HCR), instrument de protection internationale des rfugis charg de veiller l'application de la Convention de Genve. Pour sa part, lUnion europenne a depuis 1999 pour ambition de dvelopper une politique dasile commune, par la mise en place dun rgime dasile europen commun (Raec) initi en 2004 par le programme de La Haye. Le trait sur le fonctionnement de lUnion europenne inclut la politique des visas et de lasile dans la mthode communautaire (de dcision la majorit qualifie), sauf sur certains points pour lesquels lunanimit reste la rgle. Cette politique commune se traduit principalement par une procdure de coordination visant viter les demandes d'asile multiples ainsi que l'tablissement de normes minimales en matire d'accueil et d'instruction des demandes, sous la forme de garanties procdurales trs compltes.

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1. La construction dun systme europen commun dasile

La premire phase de mise en place du rgime europen dasile commun a t entreprise aprs le Conseil europen de Tampere en 1999, et a consist en une harmonisation progressive des cadres juridiques des tats membres en matire de statut des rfugis, de procdures et daccueil. Les rglements Dublin puis Dublin II ont fix les rgles dterminant la comptence des tats membres pour lexamen dune demande de protection internationale, afin dviter les demandes dasile multiples, en sappuyant sur la base de donnes Eurodac, qui recense les empreintes des demandeurs dasile. Trois directives ont t adoptes en 2003 et 2005, tablissant des normes pour laccueil des demandeurs dasile et relatives des procdures communes pour loctroi et le retrait de la protection internationale. Les rgimes dasile nationaux sont toutefois rests peu harmoniss, avec des marges de manuvre importantes laisses aux tats membres. La deuxime phase de rapprochement des systmes daccueil et des procdures est intervenue la suite de ladoption par le Conseil europen du Pacte europen sur limmigration et lasile en octobre 2008, sous la prsidence franaise. Un systme europen commun dasile devra tre instaur, dont lobjectif est une procdure dasile unique comportant des garanties communes. Pour concrtiser cet objectif, la Commission europenne a prsent, en 2008, un premier paquet lgislatif compos des propositions de refonte des rglements Eurodac et Dublin II et de la directive accueil de 2003, suivi, en octobre 2009, dun second paquet constitu des propositions de refonte des directives procdures et qualification . Les travaux de refonte ont abouti pour la directive qualification , par son adoption en dcembre 2011, et, pour les deux autres directives, par une adoption en 26 juin 2013.
2. Limpact important des deux directives de 2013 sur le droit de lasile

La directive dite qualification , adopte le 13 dcembre 2011 (1) , opre une refonte des normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bnficier dune protection internationale, qui rsultaient dune directive de 2004. Elle devait tre transpose la fin de lanne 2013. Ce texte visait harmoniser les droits octroys aux bnficiaires dune protection internationale, en sapprochant dune uniformisation des droits conomiques et sociaux confrs aux bnficiaires dune protection subsidiaire par rapport aux rfugis. La France ayant dj rapproch les
(1) Directive 2011/95/UE du 13 dcembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bnficier dune protection internationale, un statut uniforme pour les rfugis ou les personnes pouvant bnficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection.

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droits des bnficiaires dune protection internationale, la directive nentrane pas de modifications trs importantes. Par contre, les directives du 26 juin 2013 (1) auront un fort impact sur lorganisation, les procdures et les cots du systme franais de lasile. Ces directives poursuivent lobjectif d'harmonisation de lensemble de la politique europenne dasile. Leur transposition en droit interne doit tre effectue en juillet 2015 au plus tard. Elles tendent linstauration de procdures harmonises, de conditions daccueil des demandeurs dasile uniformes et des statuts communs de protection. La directive dite accueil comporte des dispositions qui impliquent des volutions de notre droit en diffrents domaines. Laccs du demandeur dasile au march du travail sera ouvert plus tt : neuf mois aprs le dpt de la demande au lieu de douze mois. De nouvelles garanties protgent les personnes vulnrables et les mineurs non accompagns : une identification des besoins particuliers des personnes vulnrables devra tre prvue, ainsi que lamlioration des garanties qui leurs sont accordes ; le placement en zone dattente des mineurs non accompagns ne pourra avoir lieu que dans des circonstances exceptionnelles . La directive dite procdures vise garantir laccessibilit des procdures dasile, en amliorer lquit, la qualit et lefficacit, et garantir une application uniforme des mcanismes procduraux communs. Les principales volutions concernent dabord lorganisation et le droulement de lentretien personnel : le demandeur dasile bnficiera obligatoirement dun entretien et de la prsence possible dun conseil. Lentretien sera enregistr ou, dfaut, le demandeur aura la possibilit de procder des rectifications ou des annotations sur le compte-rendu de son entretien. Enfin, il pourra accder son dossier avant la prise de dcision. Ensuite, il faut souligner lintroduction d'un dlai de six mois encadrant l'instruction de la demande d'asile, ventuellement prolong 9 mois pour les cas complexes. En outre, la directive dicte la gnralisation du recours suspensif ds lors que la dcision a pour consquence de mettre fin au droit du demandeur de rester sur le territoire. Les personnes vulnrables et les mineurs isols bnficieront de nouvelles garanties procdurales spcifiques. Enfin, un rgime spcifique dexamen des demandes ultrieures pourra tre introduit, avec la possibilit damnager les conditions du droit au maintien sur le territoire.

(1) Directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 tablissant des normes pour laccueil des personnes demandant la protection internationale. Directive 2013/32/UE du 26 juin 2013 relative des procdures communes pour loctroi et le retrait de la protection internationale (refonte).

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Ces deux directives ont un fort impact potentiel sur le systme dasile franais et impliquent des modifications de notre lgislation comme, sur certains points, de nos pratiques. Aussi le projet de loi qui devrait tre prochainement prsent au Parlement intgrera-t-il les dispositions rendues ncessaires par les nouvelles normes europennes. Comme les rapporteurs le souligneront par la suite, ladaptation ces normes europennes contribuera oprer des changements importants tant dans nos procdures que dans lorganisation des comptences respectives de nos acteurs, car lapplication de certaines des nouvelles normes, organisation inchange, ne pourrait que faire imploser totalement notre systme de traitement de la demande dasile. De mme, le cot budgtaire et en termes deffectif de la transposition, dont on peut prvoir quil ne sera pas ngligeable, d evra tre intgr dans lquilibre budgtaire plus global de la rforme.
3. La refonte rcente des rglements Dublin et Eurodac

Un nouveau rglement Dublin (1) du Parlement europen et du Conseil, adopt le 26 juin 2013, est entr en vigueur le 19 juillet 2013. Il est directement applicable aux demandes de protection internationale introduites compter du 1er janvier 2014. Il comporte des volutions trs importantes. Ce texte renforce dabord les garanties de la procdure de transfert dun demandeur dasile vers le pays comptent pour linstruction de sa demande. Ainsi, il impose des dlais de procdure restreints et prvoit l'harmonisation des changes de donnes entre tats membres, portant sur linformation et les entretiens individuels, les donnes mdicales ou relatives la vulnrabilit constate notamment pour les mineurs isols. Il introduit lexigence dun recours effectif contre la mesure de transfert. Il pose aussi le principe d'un mcanisme d'alerte de prparation et de gestion de crise subie par un tat membre confront un afflux de demandeurs d'asile, ceci afin de lutter contre les problmes qui apparaissent dans les systmes nationaux dasile avant quils ne se transforment en crise. Le Conseil a adopt ce principe comme solution de repli aprs avoir rejet la proposition de la Commission dintroduire un mcanisme de suspension des transferts lorsquun tat membre est confront une situation durgence particulire soumettant ses capacits daccueil, son systme dasile ou ses infrastructures une pression exceptionnellement forte.

(1) Rglement (UE) no 604/2013 du 26 juin 2013 tablissant les critres et mcanismes de dtermination de ltat membre responsable de lexamen dune demande de protection internationale introduite dans lun des tats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride.

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Enfin, parmi les principales dispositions nouvelles, le rglement prvoit que les demandeurs dasile ne seront pas transfrs dans des pays de lUnion o il existe des dfaillances systmiques qui pourraient entraner un risque de traitement inhumain ou dgradant. Cette dernire disposition est la consquence dune dcision de la Cour europenne des droits de lHomme intervenue en 2011, par laquelle la Cour a jug que la Belgique avait viol la Convention europenne des droits de lHomme, dune part, en exposant le requrant aux risques rsultant des dfaillances de la procdure dasile en Grce, ds lors que les autorits belges devaient savoir quil navait aucune garantie de voir sa demande dasile examine srieusement par les autorits grecques et, dautre part, en exposant le requrant des conditions de dtention et dexistence constitutives de traitements dgradants. La situation problmatique des demandeurs dasile en Grce a t reconnue ensuite par la Cour de justice de lUnion europenne, dans un arrt du 21 dcembre 2011, dans lequel la Cour a jug, au sujet de demandeurs dasile devant tre transfrs vers la Grce en application du rglement Dublin II, quun demandeur dasile ne peut pas tre transfr vers un tat membre o il risque dtre soumis des traitements inhumains. Enfin, le systme informatis Eurodac est un outil essentiel pour la bonne application du rglement Dublin. La rvision du rglement affrent (1), adopte le 26 juin 2013, est entre en vigueur le 19 juillet 2013. Lapplicabilit en a t reporte au 20 juillet 2015. Cette rvision introduit deux lments nouveaux : l'accs encadr aux donnes (empreintes digitales) pour les forces de police et Europol dans la lutte contre le terrorisme et la grande criminalit, ainsi que le marquage des donnes qui informera les tats membres de l'attribution d'une protection internationale un demandeur d'asile.
4. La dcision prise sur le fond par lorgane de protection chappe lharmonisation

En conclusion, il doit tre rappel que si les procdures et les conditions daccueil des demandeurs dasile sont soumises lharmonisation, la dcision prise par lorgane de protection ne fait pas lobjet dune telle harmonisation. Cela explique les taux trs diffrents daccord en premire instance constats entre les diffrents tats membres : ce taux peut aller de 39 % de dcisions positives en Sude, ou 37 % de dcisions positives en Italie, 1 % de dcisions positives en Grce. Le taux de dcisions positives en premire instance est de 12,7 % en France, ce qui est un taux faible en comparaison de celui accord par les pays comparables en termes de flux : il est de 29 % en Allemagne, de 28 %

(1) Rglement (UE) no 603/2013 du 26 juin 2013 relatif la cration dEurodac pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace du rglement (UE) n 604/2013.

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en Autriche, de 35 % au Royaume-Uni et de 23 % en Belgique, selon des donnes de 2012. En termes absolus, le nombre le plus lev de dcisions positives en matire dasile (dcisions en premire instance et dfinitives) en 2011 a t enregistr au Royaume-Uni (14 355), suivi par lAllemagne (13 045), la France (10 740) et la Sude (10 625). Ces quatre tats membres de lUE totalisaient ensemble 61 % des dcisions positives rendues dans lUE. Selon lanalyse de linstitut europen de statistique Eurostat, plusieurs facteurs jouent un rle dans le choix du pays dans lequel un demandeur dasile dpose sa demande. Parmi ceux-ci on peut citer les liens historiques entre les pays dorigine et de destination (anciennes colonies, par exemple), une certaine connaissance de la langue parle dans le pays daccueil, la prsence de communauts ethniques tablies et la situation conomique du pays de destination. Ces effets dattraction concident largement avec les moteurs dautres flux de migration non lis lasile. Toutefois, dautres facteurs, comme la probabilit perue que le pays de destination accordera un statut de protection ou les avantages associs un statut de protection, sont propres aux demandeurs dasile .
III. LES ZONES DOMBRE DE LAPRS DEMANDE DASILE A. LINTGRATION DES PERSONNES PROTGES

Malgr le principe formul par la loi du 20 novembre 2007 relative la matrise de limmigration, lintgration et lasile, qui rige en priorit laccs des bnficiaires dune protection internationale lemploi et au logement dans son article 30, lautonomisation et linsertion de ces personnes restent aujourdhui trs difficiles, ce que constatent et regrettent beaucoup dassociations impliques dans laide ce public. Le processus dinsertion difficile des personnes protges sexplique en partie, selon la Cimade par exemple, par la prcarit sociale dans laquelle se trouvent les personnes pendant lexamen de leur demande dasile : elles ne peuvent alors ni travailler, ni suivre une formation linguistique ou professionnelle, et ne bnficient pas dassez de ressources pour chercher un logement autonome. Lorsque la procdure stend en longueur comme cela a t le cas au cours des dernires annes, la personne peut subir une rupture dans sa situation sociale et professionnelle. Cest pourquoi la volont du Gouvernement de rduire la dure de lexamen de la demande dasile un an, appel inclus, contribuera rduire les effets ngatifs de la situation dincertitude et de vulnrabilit dans laquelle se trouvent les personnes pendant cette priode. Lorsquelle obtient le statut de protection, elle subit des dlais administratifs pour la dlivrance des documents dtat civil par lOFPRA et mme

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la visite mdicale obligatoire lOFII. Pour laspect professionnel, bien souvent ses diplmes et comptences sont dvaloriss ou non reconnus, et entreprises comme organismes sociaux mconnaissent la spcificit des parcours des rfugis. cela peuvent sajouter des problmes de sant lis aux traumatismes de lexil.
B. LE SORT DES PERSONNES DBOUTES

Lun des grands mrites de la consultation anime par Mme Valrie Ltard et M. Jean-Louis Touraine est davoir voqu la question des dbouts du droit dasile comme partie prenante de la politique dasile. En vertu dune hypocrisie coupable il est arriv que lanalyse sarrte avec la dcision dfinitive de la CNDA sans se proccuper du sort des personnes qui la France refuse la protection internationale. Sil est exact que les dbouts ne relvent plus proprement parler des procdures de demande dasile, la politique publique de lasile doit les prendre en compte, ne serait-ce que pour mieux mesurer leur impact sur lamont de la chane (occupation des logements ddis aux demandeurs). Cette obligation est dautant plus imprieuse que leur nombre va croissant depuis 2007, corrlativement au nombre de demandeurs dasile : le taux dadmission global (OFPRA et CNDA) la protection oscillant entre 22 % (2012) et 25 % (2011 et 2013), la population de dbouts (mineurs inclus) tait de lordre de 45 000 personnes en 2013 et de 43 500 personnes en 2012. Faute dun systme dinformation assurant leur suivi effectif, les rapporteurs ne peuvent que constater le caractre trs lacunaire des donnes disponibles sur le sort des dbouts, ce qui nempche pas didentifier quelques tendances proccupantes.
1. Le recours croissant lhbergement durgence de droit commun

Une fois la dcision dfinitive de la CNDA notifie, les dbouts logs en CADA disposent dun mois pour quitter leur logement rservs aux d emandeurs dasile en cours de procdure. Le taux moyen national de prsence indue des dbouts tait de 6% au 31 dcembre 2013, avec de fortes variations par rapport la moyenne selon les rgions (de 0 18%), alors que le taux thoriquement impos aux gestionnaires de CADA est de 4 %. Il leur incombe, sous le contrle de lOFII, de veiller lapplication de la rgle, sous peine dinterdire aux nouveaux demandeurs de bnficier de cette structure qui leur est rserve et de laccompagnement qui la caractrise. La plupart dentre eux prennent soin de rappeler rgulirement la rgle aux demandeurs, avant mme les dcisions de lOFPRA et de la CNDA, afin de les sensibiliser rgulirement et de les prparer cette chance inluctable. Ils veillent aussi prparer cette sortie en voquant les aides au retour proposes par lOFII et en proposant une formule de logement alternative, souvent de

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lhbergement durgence ddi aux demandeurs dasile ou, plus frquemment, gnraliste. En cas de durcissement de la situation, les oprateurs doivent recourir des procdures dexpulsion, ce que certains pratiquent plus spontanment que dautres. La tendance la plus frquemment dcrite par les acteurs sociaux entendus par le groupe de travail est le recours croissant lhbergement durgence de droit commun, dont la gamme est trs tendue, depuis les centres dhbergement ou de rinsertion sociale (CHRS) jusquaux foyers de nuit relevant de la veille sociale, en passant le plus souvent par des nuites htelires. En situation de crise comme Dijon en 2012, ces structures sont dbordes et on assiste linstallation de campements sauvages ou de squats, y compris en centre-ville. Les rapporteurs rappellent en effet quen vertu du principe de linconditionnalit de laccueil des personnes en dtresse, les dbouts comme les autres trangers en situation irrgulire ne peuvent se voir refuser laccs au dispositif de veille sociale ou lhbergement durgence (article L. 345-2 du code de laction sociale et des familles). Lorsque la demande est suprieure loffre dhbergement les services intgrs daccueil et dorientation (SIAO) procdent lvaluation de la situation de dtresse des demandeurs et tablissent des niveaux de priorit. Dans ses travaux antrieurs, le CEC a dj identifi cette prsence massive des dbouts dans lhbergement durgence de droit commun et soulign linsuffisance de la coordination entre les plateforme daccueil des demandeurs dasile et les SIAO (voir le rapport pour un service public efficace de lhbergement et de laccs au logement des plus dmunis de Mme Danile Hoffman-Rispal et de M. Arnaud Richard n 4221 en date du 26 janvier 2012). Les donnes dans ce domaine ne sont cependant toujours pas consolides puisque lorigine et le statut administratif des personnes accueillies dans les structures dhbergement durgence gnralistes ne font pas lobjet dun suivi particulier. Entendue par le groupe de travail, la Direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS) a reconnu ne pas avoir men denqute nationale ce sujet depuis celle de 2009 qui avait conclu un taux de prsence des dbouts du droit dasile de lordre de 12 % dans lhbergement durgence gnraliste. Elle a estim ce taux bien suprieur actuellement, sans fournir de chiffres prcis. LIGAS, entendue au titre de la mission conjointe des inspections davril 2013, a voqu un doublement de ce taux, soit un chiffre de 24 %. La Fdration nationale des associations daccueil et de rinsertion sociale (FNARS) sest montre plus prcise en voquant les rsultats de son baromtre de la veille sociale de fvrier 2014 couvrant 37 dpartements et Paris. La FNARS estime ainsi la proportion des trangers migrants hors Union europenne 58 %

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des demandeurs du 115 et 52 % des attributaires de lhbergement durgence gnraliste, sans tre en mesure de prciser si ces personnes sont issues de la demande dasile. Lors du dplacement fait par le groupe de travail Dijon, la prfecture a estim 65 % la part des dbouts du droit dasile dans lhbergement durgence gnraliste en Cte dOr, suite lafflux sans prcdent des demandes dasile constates dans ce dpartement en 2012 (voir supra).
2. La porosit des procdures

Les trangers dbouts du droit dasile aprs parfois deux ans de procdure tentent souvent de rgulariser leur sjour soit en faisant valoir quils remplissent les critres de rgularisation fixs par les circulaires en vigueur, soit en entamant dautres procdures spcifiques. La procdure la plus sollicite est celle dite trangers malades dfinie au 11 de larticle L. 313-11 du CESEDA comme suit : la carte de sjour temporaire portant la mention vie prive et familiale est dlivre de plein droit ltranger rsidant habituellement en France dont ltat de sant ncessite une prise en charge mdicale dont le dfaut pourrait entraner pour lui des consquences dune exceptionnelle gravit, sous rserve de labsence dun traitement appropri dans le pays dont il est originaire, sauf circonstance humanitaire exceptionnelle apprcie par lautorit administrative aprs avis du directeur gnral de lagence rgionale de sant. La jurisprudence a dfini un an la dure ncessaire pour que la rsidence puisse tre considre comme habituelle, ce qui permet aux dbouts du droit dasile de prsenter leur dossier alors mme que la procdure de demande dasile est toujours pendante. Certaines prfectures refusent de prendre en compte ces demandes parallles mais aucune base lgale ne permet de fonder un tel refus. La mission conjointe des inspections davril 2013 avait estim ce propos que le dpt simultan offre lavantage aux prfectures de pouvoir statuer dans un temps plus court sur lensemble des demandes daccs au sjour dpos par les demandeurs dasile. Ce phnomne met toutefois galement en exergue un risque de dtournement de la procdure de demande dasile, des ressortissants trangers effectivement malades, et souffrant ventuellement de pathologies lourdes, pouvant avoir intrt dposer une demande dasile dans le seul but de demeurer sur le territoire franais pendant un an, afin dtre en mesure de solliciter une admission au sjour au titre de la procdure trangers malades . Une autre mission conjointe de lIGA et de lIGAS consacre ladmission au sjour des trangers malades datant de mars 2013 a confirm la prsence importante de dbouts du droit dasile dans les dossiers prsents au titre de cette procdure : 50 % Toulon et 90 % Metz. Au niveau national, les extractions AGDREF montrent que 39 % des trangers qui obtiennent un premier

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titre de sjour ce titre sont issus de la demande dasile. En 2011, ce chiffre reprsentait de lordre de 4 300 personnes puisque cette procdure avait bnfici un total voisin de 11 300 personnes dont 6 500 premires dlivrances de cartes de sjour et 4 800 autorisations provisoires de sjour dlivres le temps dexaminer le dossier. Le mme phnomne a t constat Dijon par les membres du groupe de travail, amplifi par le taux trs lev davis positif du mdecin de lagence rgionale de sant locale.
3. La faible excution des obligations de quitter le territoire franais

Du fait de labsence de suivi statistique des dbouts, il est impossible de mesurer la proportion dentre eux qui quittent volontairement le territoire franais sans demander daide au retour lOFII, ou bien qui sont rgulariss aprs une priode plus ou moins longue de sjour irrgulier ou bien encore qui font lobjet dun loignement contraint, suite lexcution dune obligation de quitter le territoire franais (OQTF). Dans son rapport annuel dactivit pour 2013, lOFII prcise que 466 dparts de CADA se sont faits grce laide au retour volontaire, soit une diminution de 26% par rapport 2012, dont 64 % au profit de dbouts et 36 % au profit de personnes qui se sont dsistes de leur demande dasile. Par ailleurs, lOFII estime 5500 (chiffre en baisse de 20% par rapport 2012) le nombre dtrangers ressortissants de pays tiers lUnion europenne dont il a organis (prise en charge du trajet de retour) le dpart volontaire en 2013, sans dtailler leur situation administrative ni le motif de leur prsence sur le territoire franais. Tous ne sont pas des dbouts du droit dasile et lexamen de quelques nationalits (Albanie, Armnie, Kosovo, Bangladesh) montre que les flux daides au retour (entre 150 et 200 personnes pour chacun de ces pays en 2013) restent marginaux par rapport aux effectifs annuels de dbouts du droit dasile. Le directeur gnral des trangers en France, entendu par le groupe de travail, a prcis que 23 % des OQTF prononces en 2012 (la proportion est la mme pour 2013), soit de lordre de 19 000 sur un total de 82 400, concernaient des dbouts du droit dasile mais que le systme de remonte statistique ne permettrait de connatre le nombre de dbouts effectivement loigns quen 2014. Le rapprochement des chiffres des dbouts du droit dasile (45 000 en 2013) et des OQTF prononces pour cette population (19 000) montre que le lien entre rejet de la demande dasile et prononc dune OQTF nest pas mcanique. Administrativement, cest le prfet qui prononce lOQTF, au vu de lensemble du dossier de ltranger. Il ne le fait donc pas systmatiquement puisquon peut parfaitement tre dbout du droit dasile et en situation rgulire

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sur le territoire franais, par exemple au titre de la procdure vie prive et familiale et trangers malades . Cest la raison pour laquelle la proposition de la mission conjointe des inspections tendant prvoir que la dcision dfinitive de rejet par la CNDA vaille mcaniquement obligation de quitter le territoire franais est impraticable, sans parler de la confusion contestable entre politiques de lasile et de limmigration, entre autorit administrative et juridiction, gnre par une telle mesure. En revanche, le ministre de lIntrieur vient de rappeler ses services par voie de circulaire (INTK 1400684C du 11 mars 2014) quil convenait de raccourcir les dlais entre le prononc de lOQTF et les dcisions dfinitives de lOFPRA et de la CNDA, saisies chaque semaine dans lapplication TELEMOFPRA. Quant aux OQTF excutes, les rapporteurs ne peuvent, faute dinformations plus prcises, que rapprocher le nombre total dOQTF prononces (82 400 en 2012, 89 000 en 2013) et excutes (13 600 loignements contraints en 2012 et 15 200 en 2013) soit un taux de lordre de 17 %, sans pouvoir isoler la part des dbouts du droit dasile dans ces chiffres. Cest pour rpondre cette lacune que le ministre de lIntrieur a demand ses services dans la mme circulaire du 11 mars 2014 de mettre en place une comptabilisation spcifique des dparts de demandeurs dasile dbouts, tant en retours contraints qu en retours aids . La principale cause d'chec aux procdures d'loignement est l'absence de mise excution des mesures de reconduites prononces, se traduisant par le non placement en centre de rtention administrative, principalement pour cause de nationalit incertaine ou difficilement loignable. Entendu par le groupe de travail, le directeur central de la police aux frontires a identifi les principaux motifs dannulation des missions dloignement mises en excution comme suit : refus dembarquement (19 %) ; libration par le juge des liberts et de la dtention (18 %) ; absence de ltranger sa convocation (14 %) ; laissez-passer consulaire refus ou non dlivr dans les temps (9 %) ; demande dasile politique en cours (6 %). Les nationalits ayant fait lobjet dun loignement contraint (roumaine, tunisienne, marocaine, algrienne et bulgare) ne correspondent pas du tout celles des dbouts du droit dasile, ce qui laisse penser que ceux-ci sont faiblement reprsents dans les loignements contraints.

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Dans son rapport davril 2013 la mission conjointe avait fait part de son sentiment sur cette question dans les termes suivants la mission a t frappe par la forme de renoncement constate dans plusieurs prfectures, les loignements des familles demandeuses dasile tant en particulier frquemment considrs comme impossibles, du fait notamment du durcissement du cadre juridique applicable et de la sensibilit mdiatique du sujet . Les membres du groupe de travail ont ressenti la mme impression lors de leurs auditions et de leur dplacement Dijon, dautant quentre-temps lampleur de laffaire Lonarda na fait que compliquer lexercice.

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DEUXIME PARTIE : POUR UNE RFORME DENSEMBLE, ASSOCIANT RESPECT DES DROITS ET PERFORMANCE DE LACTION PUBLIQUE La radiographie du systme de lasile montre que le chantier dune rforme de lasile est important et complexe. Les rapporteurs aborderont successivement dans cette deuxime partie les diffrentes phases de la demande dasile, afin de proposer une rorganisation amb itieuse de notre systme, en sattachant au premier accueil, lorganisation de lhbergement et de laccompagnement et une rnovation des procdures. Il conviendra aussi damliorer la situation des personnes protges, pour lesquelles les freins linsertion sont encore importants. Enfin, il est invitable de se proccuper de manire plus cohrente du sort des personnes dboutes, et dassumer ainsi une responsabilit et des choix difficiles qui relvent avant tout de la dcision politique.
I. SIMPLIFIER ET HARMONISER LACCUEIL DES DEMANDEURS DASILE SUR LENSEMBLE DU TERRITOIRE

Les dlais excessifs de la procdure de lasile peuvent tre constats ds lentre dans la procdure, qui prvoit la dlivrance de lautorisation provisoire de sjour et laccs une domiciliation. Ds cette premire tape, le parcours du demandeur dasile est caractris par la multiplicit des intervenants et des lieux, dune part, et une certaine complexit, dautre part, qui induisent des dlais dont la rduction est trs souhaitable. Ltape de lentre dans la procdure nest pas harmonise dune rgion lautre : selon la rgion choisie par le demandeur dasile, le premier contact pourra tre soit la prfecture, soit une association daide aux trangers, soit une plateforme daccueil des demandeurs dasile. Sans exclure lintrt dexprimentations rgionales afin de parvenir un mode dorganisation optimum, une harmonisation simpose dans un cadre simplifi et resserr . Le rapport prsent en novembre dernier par Mme Valrie Ltard et M. Jean-Louis Touraine souligne que le premier accueil des demandeurs dasile prsente des dysfonctionnements et manque de lisibilit, ce que le groupe de travail a galement relev au cours de ses auditions. Une rorganisation de ce premier accueil devrait tre conduite, afin de le rendre plus lisible et plus simple pour le demandeur dasile, dacclrer les premires tapes afin de dposer plus rapidement la demande, et de rendre plus fluide la procdure, en vitant ainsi lencombrement des services prfectoraux comme des oprateurs en charge de laccueil.

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La mise en place dun nouveau systme daccueil savre invitable si lon veut respecter lexigence pose par la directive procdures de 2013, dont larticle 6 prvoit que les personnes qui ont prsent une demande de protection internationale doivent avoir la possibilit concrte de lintroduire dans les meilleurs dlais , et que lenregistrement doit avoir lieu trois jours ouvrables aprs sa prsentation . Ce dlai peut tre port dix jours ouvrables si ltat membre fait face un nombre lev de demandes.
A. UNE MULTIPLICIT DINTERLOCUTEURS ET DE LIEUX

Le premier accueil du demandeur dasile seffectue par deux lieux dentre principaux : la prfecture du chef-lieu de rgion, qui recueille les demandes dasile provenant des personnes prsentes sur le territoire, et la plateforme daccueil, qui, depuis 2010, offre un dispositif visant faciliter le dpt des demandes dasile. Outre ces deux points dentre, le demandeur dasile doit sadresser galement dautres interlocuteurs pour les diffrents aspects de sa situation. Depuis le 1er janvier 2010, lOffice franais de limmigration et de lintgration (OFII) a la responsabilit de la mise en uvre effective et du financement, dans chaque rgion, des modalits daccueil et daccompagnement des demandeurs dasile. Ce transfert de comptence sest intgr aux missions de lOFII telles que prvues aux articles L. 5223-1 et R. 5223-1 du code du travail. Par contre, les formalits en vue de lintroduction dune demande dasile et en vue dobtenir une autorisation demeurer sur le territoire relvent de lautorit administrative en vertu des articles L. 741-1 et suivants du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile (CESEDA).
1. La rgionalisation de ladmission au sjour : un bilan insatisfaisant

Une organisation rgionalise de ladmission au sjour des demandeurs dasile a t mise en place partir du 1er mai 2010 dans toutes les rgions de mtropole lexception de lIle-de-France, de lAlsace et de la collectivit territoriale de Corse, en raison des spcificits locales. Cette rforme a donn comptence au prfet du dpartement chef-lieu de rgion pour traiter les premires demandes dasile, faisant en principe du chef-lieu lunique point dentre de la rgion. Ce sont donc 33 prfectures, en principe chef-lieu de rgion, qui ont gard la comptence de ladmission au sjour pour le dpt de la demande dasile, et une grande partie des plateformes daccueil des demandeurs dasile a t supprime, afin de ne conserver quun point de premier accueil par rgion. La rgionalisation na pas totalement dessaisi les prfets de dpartement, qui ont conserv un certain nombre de comptences parmi lesquelles la dlivrance et le renouvellement du rcpiss dadmission au sjour du demandeur dasile.

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Lobjectif de la rgionalisation tait dassurer la cohrence du traitement de la demande dadmission au sjour au titre de lasile sur le territoire, avec un traitement identique de cette demande. Une autre attente de cette rorganisation tait une meilleure rpartition des demandeurs dasile au sein dune mme rgion, pour une prise en charge sociale plus mutualise entre les dpartements. La perspective dune rationalisation des cots tait galement prsente. Par ailleurs, la rgionalisation a permis, selon les services du ministre de lIntrieur, une plus grande spcialisation des agents des services des trangers des prfectures dans lapplication du Rglement Dublin. Il a nanmoins t dcid ensuite de crer des points dentre supplmentaires dans certaines rgions (Provence-Alpes-Cte dAzur, Pays de la Loire et Rhne-Alpes), ou parfois de confier la comptence relative lexamen de la demande dadmission au sjour un autre prfet de dpartement dans une mme rgion (Picardie). Il en a t de mme en Bourgogne depuis le 1er mars 2013, avec la cration de deux points dentre supplmentaires avec borne de prise dempreintes Eurodac en Sane-et-Loire et dans lYonne. Cest aussi dans cet objectif de meilleure mutualisation qua t publie la circulaire du 24 mai 2011 relative au pilotage rgionalis du premier accueil et de lhbergement durgence des demandeurs dasile, dont la teneur et les rsultats seront voqus plus loin. Si lobjectif dun traitement plus harmonis de ladmission au sjour a t atteint, celui de la rpartition des demandeurs dasile au sein dune mme rgion ne la pas t, sous leffet de la rticence des lus des villes chefs-lieux de dpartement et des prfets devoir hberger et prendre en charge de nouvelles populations migrantes. En consquence, la rgionalisation a, en fait, t lobjet de critiques, notamment celle de voir les demandeurs dasile concentrs dans le dpartement chef-lieu de rgion, unique point dentre du dispositif dadmission au sjour. La rgionalisation a eu une autre consquence ngative : elle a entran une dgradation des dlais de traitement des demandes dautorisation provisoire de sjour dans certains dpartements ne disposant plus de sites daccueil. Cest pourquoi la rgionalisation ne peut suffire obtenir une relle mutualisation de la prise en charge sociale des demandeurs dasile sur le territoire et dsengorger les structures daccueil et dhbergement situes dans les chefs-lieux de rgion.
2. Les plateformes daccueil des demandeurs dasile disposent dun rfrentiel de prestations qui nest pas assorti dun rfrentiel de cots

Le dispositif de premier accueil des demandeurs dasile repose sur des plateformes daccueil, dorientation et daccompagnement des demandeurs dasile

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(PADA), qui jouent actuellement un rle trs important dans la procdure dorientation du demandeur. Limplantation des plateformes a dabord constitu un rseau ambitieux comptant jusqu une soixantaine de structures fin 2012. Puis ce rseau a t articul avec la cartographie de la rgionalisation de ladmission au sjour : une plateforme a t, en principe, mise en place dans chaque dpartement point dentre rgional pour ladmission au sjour. Le nombre des plateformes a donc t ainsi rduit 34. Le dispositif est coordonn et financ par lOFII. Les plateformes sont gres par les directions territoriales de lOFII, par des structures associatives subventionnes cet effet (23 des 34 plateformes sont ainsi gres), ou conjointement par lOFII et une association. Les structures associatives peuvent tre ligibles aux financements du Fonds europen pour les rfugis. Afin dharmoniser le nombre et la qualit des prestations de premier accueil confies aux PADA, un rfrentiel de prestations a t labor sous le pilotage du ministre charg de lasile et adopt le 9 dcembre 2011 par le conseil dadministration de lOFII. Les plateformes associatives finances par lOFII se conforment donc, depuis 2012, ce rfrentiel qui doit permettre dassurer un accs gal de tous les demandeurs dasile des prestations daccompagnement quel que soit le lieu de leur demande. Ces prestations sont rappeles dans le tableau suivant.
RFRENTIEL DE 11 PRESTATIONS POUR GARANTIR UNE GALIT DE TRAITEMENT DES DEMANDEURS DASILE

1) Accueillir et informer les demandeurs dasile sur les dmarches entreprendre ; 2) Domicilier les demandeurs dasile ; 3) Aider la constitution dune demande dadmission au sjour ; 4) Orienter vers le dispositif dhbergement durgence ; 5) Accorder des aides de premire urgence ; 6) Accompagner et suivre la demande de prise en charge par le DNA ; 7) Aider la constitution du dossier de demande dasile auprs de lOFPRA ; 8) Accompagner le demandeur dasile dans ses dmarches administratives ; 9) Accompagner le demandeur dasile dans ses dmarches sociales ; 10) Prparer la sortie du dispositif de premier accueil ; 11) Orienter les mineurs isols.
Source : OFII

Ce rfrentiel a t critiqu par le secteur associatif, qui considre notamment que laide apporte la constitution du dossier OFPRA est insuffisante, et quaucun accompagnement pour le recours devant la CNDA nest prvu. Il a galement fait lobjet de contentieux.

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Les plateformes daccueil exercent leurs missions larrive des demandeurs dasile mais aussi pendant toute la dure de la procdure dinstruction des demandes dasile lorsque le demandeur nest pas hberg en Centre daccueil pour demandeurs dasile (CADA). cette organisation a t ajout, en 2013, le financement par ltat dassociations agres pour la domiciliation des demandeurs das ile, dans les dpartements recevant plus de 10 demandeurs dasile par mois. Ce financement est fond sur un appel projets national pass par lOFII et un appel projets financ par le Fonds europen pour les rfugis (FER). En 2013, les moyens allous aux plateformes associatives se sont levs 12 millions deuros, dont 7,3 millions deuros en provenance de lOFII et 4,3 millions deuros en provenance du FER. Le concours des collectivits territoriales stablit environ 2 %. Une lacune demeure cependant dans le fonctionnement et lvaluation de ces structures : aucun rfrentiel de cot na t labor afin dtudier les avantages et les inconvnients des diffrents modes de gestion en termes de cots de fonctionnement. Le fonctionnement des plateformes a gnralement donn satisfaction, bien quaucune valuation de leurs missions nait t effectue. Dans certains dpartements, la gestion des plates-formes a t transfre lOFII. Il convient de souligner que la situation financire des plateformes pourrait connatre des difficults srieuses en 2014 en raison de leur modalit de financement. Le Fonds europen pour les rfugis (FER), institu pour la priode 2008-2013 et dot de 614 millions deuros, est prsent caduc, et il sera remplac par le nouveau Fonds asile et migration (FAM) au champ dintervention plus large et dot dun budget de 3,87 milliards deuros pour la priode 2014-2020. Le nouveau fonds soutiendra des actions portant sur tous les aspects de la migration, parmi lesquels lasile, la migration lgale, lintgration et le retour des ressortissants de pays tiers en sjour irrgulier. Cependant la ncessit douvrir et dinstruire de nouveaux appels projet compromet lapport de financements europens pour 2014, ce qui risque de placer les plateformes dans une situation financire difficile en cours danne. Dans le cadre de la rforme ambitieuse que les rapporteurs appellent de leurs vux, lorganisation du premier accueil du demandeur, comme son hbergement par la suite, se verrait considrablement modifis.
3. Le parcours du demandeur dasile est actuellement compliqu et gnrateur de dlais cachs

Le demandeur dasile doit, pour pouvoir dposer sa demande, obtenir un titre provisoire de sjour (article L. 742-1 du CESEDA) ; le dlai thorique dobtention de ce titre est fix 15 jours mais est loin dtre toujours respect.

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Pour lobtenir, les demandeurs effectuent au moins deux passages en prfecture, mais ces passages peuvent tre en pratique plus nombreux. Lors du premier passage, le demandeur reoit un formulaire de demande dasile, un rendez-vous pour le dpt de sa demande ; enfin, il est adress vers la plateforme daccueil qui lui assurera un accueil et un accompagnement, ainsi que la domiciliation indispensable la prsentation de sa demande. Il a t expliqu plus haut que le dlai moyen de convocation de 24 jours pour le second rendez-vous, tel quil est mesur par la direction de la modernisation et de laction territoriale du ministre de lIntrieur, ne rend pas compte des situations locales, o ce dlai a pu atteindre plusieurs mois dans certains chefs-lieux. Le dlai courant avant le dpt de la demande dasile lOFPRA a pu aller jusqu 7 mois et demi en Ile-de-France, comme le souligne le rapport de la mission dinspection prsent en avril 2013 : 4 mois pour tre reu par un travailleur social, 3 mois pour tre reu par la prfecture de police pour le premier passage, puis 3 semaines pour effectuer le second passage en prfecture, au cours duquel le droit au sjour est ventuellement accord et le dossier de demande dasile peut tre dpos. Le schma suivant prsente le dispositif daccueil du demandeur dasile en prfecture actuellement en vigueur.

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Cet tat de fait engendre diffrentes consquences ngatives : la situation dillgalit dans laquelle se trouve le demandeur dasile pendant ce temps (et qui est contraire larticle 6 de la directive normes minimales daccueil ), le fait quil ne peut tre pris en charge par les dispositifs dhbergement et doit ltre par le dispositif gnraliste dhbergement durgence. Le dlai qui spare le premier passage du second en prfecture peut aussi favoriser les comportements abusifs, car il a pour effet de dcaler la prise dempreintes et la confrontation des empreintes du demandeur avec la base europenne Eurodac.

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Le groupe de travail, lors de son dplacement Dijon, a par exemple t inform dune pratique abusive par laquelle, dans le cadre dune filire daide lentre et au sjour irrguliers, une personne se prsente pour le premier passage en prfecture et y obtient un rendez-vous pour le second passage. Cest alors seulement que le voyage du futur demandeur dasile est organis, afin que celui -ci narrive sur le territoire quen vue de ce second rendez-vous et en vue de sa prise en charge par le systme daccueil. Le retard accumul pour la prise dempreinte et le traitement par la base Eurodac nuit galement la bonne mise en uvre des mesures prvues par le rglement dit Dublin II et compromet la prise en charge de la personne par ltat membre comptent pour le traitement de la demande dasile au fond. Ces observations conduisent prconiser la rorganisation de cet accueil en prfecture. On soulignera ce stade que certains tats membres procdent avec une quasi immdiatet de lenregistrement de la demande, en vitant les deux phases qui retardent en France la diligence de la procdure : ladmission au sjour et la domiciliation. Ainsi, en Allemagne, le demandeur doit se faire enregistrer dans un centre daccueil (Aufnahmeeinrichtung) et le dpt de sa demande se fait soit immdiatement aprs, soit la date fixe par le centre daccueil. La demande est dpose dans un service extrieur de loffice fdral de limmigration, lequel se trouve proximit immdiate du centre daccueil. Aux Pays-Bas, le dpt de la demande se fait dans un dlai de six jours, aprs une inscription de la personne auprs du service de police des trangers qui doit seffectu er en deux jours au plus.
B. METTRE EN PLACE UN LIEU DACCUEIL UNIQUE RGIONAL AU FONCTIONNEMENT HARMONIS

La rorganisation du premier accueil du demandeur dasile doit avoir pour objectif de simplifier le parcours et de lui donner une plus grande efficacit, ce qui devrait se traduire par une rduction importante des dlais. Ltude des modles dorganisation existant dans les tats membres de lUnion europenne, galement confronts un flux important darrive de demandeurs dasile, montre que les modles parvenant une lisibilit de la procdure et des prestations apportes, comme une rapidit du dpt de la demande dasile (et donc de la prise en charge de la personne) reposent sur une organisation trs intgre des diffrents intervenants. Cest le cas observ aux Pays-Bas, en Allemagne, de mme en Sude avec les centres de lOffice national sudois des migrations. La rorganisation de notre systme daccueil pourrait, dans un objectif de simplification et de lisibilit accrue, assurer une unit de lieu pour la premire

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entre dans la procdure, en runissant en un mme lieu tous les acteurs du premier accueil du demandeur. Cette organisation est inspire par lexprience des plateformes, mais elle doit ncessairement runir tous les services intervenant en amont et jusquau dpt de la demande dasile : le service rgional prfectoral dimmigration et dintgration, afin de procder aussitt lenregistrement de la personne et la prise de ses empreintes, puis de dlivrer lautorisation provisoire de sjour ; lOFII (direction territoriale) afin de lui apporter les informations relatives la procdure et laide dont elle peut bnficier, puis de prendre les dcisions relatives son hbergement ; les associations daide et de soutien prsentes localement afin de complter laccompagnement social de la personne. Deux questions se posent alors au vu de lvolution prochaine de notre droit sous leffet des directives europennes adoptes en 2013. La premire est lorganisation de la dtection de la vulnrabilit de la personne, qui doit galement prendre place ce stade premier de la procdure. La seconde est la prsence dans ce mme guichet unique des agents de protection de lOFPRA, tant donn que la directive procdure pourrait conduire une extension plus ou moins large des procdures prioritaires ou acclres selon la nouvelle terminologie. Le schma suivant fait apparatre le grand nombre des interlocuteurs du demandeur dasile dans cette premire phase daccueil qui devrait tre trs brve et rduite deux ou trois interlocuteurs. Les autres prestations daccompagnement, comme laide la prparation du dossier pour lOFPRA, la sant, la scolarisation des enfants, pourraient alors tre apportes sur le lieu dhbergement du demandeur.

LES INTERLOCUTEURS DU DEMANDEUR DASILE ACCUEILLI PAR UNE PLATE-FORME RGIONALE (SERVICES ET OPRATEURS IMPLIQUS)

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Proposition n1 : Instaurer, au niveau des prfectures de rgion, un lieu unique daccueil des demandeurs dasile, runissant le Service rgional d'immigration et d'intgration (prfecture), la direction territoriale de lOFII ainsi que les associations daide et de soutien prsentes localement.

Le projet de loi de rforme de lasile en prparation ferait de lOffice franais de limmigration et de lintgration un acteur plus important quaujourdhui pour lensemble de la procdure daccueil, ce qui apparat trs pertinent, car amliorer lefficience du systme suppose de confier la responsabilit de laccueil du demandeur dasile un oprateur expriment et prsent sur tout le territoire. Cette option se rapproche dailleurs certains gards de celle dune agence responsable de lasile, que certains tats europens ont mise en place. Si lOFII gre actuellement la domiciliation du demandeur, son orientation et son accompagnement, ce rle devrait tre largi lensemble de la prise en charge du premier accueil, ainsi qu la prparation du retour pour les personnes dboutes.
C. ACCLRER LENTRE DANS LA PROCDURE DASILE

Laccueil du demandeur dasile est donc caractris par la multiplicit des intervenants et des dlais qui retardent la vritable entre dans la procdure avec le dpt de la demande dasile. La runion des interlocuteurs du demandeur dasile en un mme lieu devrait considrablement simplifier laccs du demandeur aux services incontournables , le guichet prfectoral et lOFPRA. Cependant lobjectif de simplifier et dacclrer la protection et la prise en charge du demandeur dasile conduit proposer dautres mesures.
1. Modifier les exigences lies la domiciliation

En application de larticle R. 741-2.4 du CESEDA, ltranger qui sollicite son admission au sjour au titre de lasile doit communiquer une adresse o il est possible de lui faire parvenir toute correspondance pendant la dure de validit de lautorisation provisoire au sjour . Lexigence dune adresse, prvue par larticle 7-6 de la directive dite accueil , rpond la ncessit vidente de pouvoir contacter le demandeur dasile pendant le droulement de la procdure. Ladresse peut tre celle dun parent, dun tiers accueillant ou hbergeant le demandeur, ou celle dune association agre. La possibilit de sadresser une association agre a constitu une rponse aux difficults rencontres par des demandeurs dasile pour justifier dune adresse stable et effective o recevoir les

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correspondances. Cet agrment vise garantir la qualit du service rendu aux intresss. Des reprsentants des associations daide aux demandeurs dasile ont attir lattention des rapporteurs sur lengorgement de certaines structures de domiciliation, en particulier dans la rgion parisienne, qui ont d faire face une forte augmentation de la demande dasile, et ont critiqu le dfaut dadaptation de ladministration face cette situation, alors quil aurait t possible aux prfets de confrer lagrment des associations supplmentaires, lesquelles auraient ainsi pu participer laccueil dune partie des personnes. Une telle situation est videmment inacceptable. Cette difficult semble toutefois propre la rgion parisienne, dans la mesure o une association de domiciliation a t agre dans chaque dpartement accueillant plus de dix demandeurs dasile par mois. Cest ainsi que les dlais de domiciliation ont t amliors en 2013 dans plusieurs rgions, alors mme quelles faisaient face une augmentation des demandes (ainsi en Franche-Comt, par exemple). Malgr les amliorations constates, ltape de la domiciliation telle quelle simpose actuellement participe aux dlais cachs du traitement de la demande dasile. Il convient de distinguer deux tapes dans la procdure actuelle. Lorsquune personne qui va dposer une demande dasile sollicite son admission au sjour, une attestation de domiciliation suffit pour obtenir une autorisation provisoire de sjour (APS) dun mois, ainsi que pour la dlivrance dun rcpiss de trois mois renouvelable jusqu la fin de sa procdure (article R. 742-4 du CESEDA). Pour renouveler ce rcpiss, il faudra un justificatif du lieu o le demandeur a sa rsidence (article L. 742-4 du CESEDA). Une simplification administrative pourrait tre apporte en modifiant larticle R. 741-2.4 du CESEDA afin de ne plus faire de la domiciliation une condition pralable de ladmission au sjour des demandeurs dasile. Cette premire tape serait donc supprime pour passer directement ltape de la domiciliation relle. Par la suite, ds que le demandeur dasile est pris en charge par le lieu unique voqu plus haut, la procdure de domiciliation pourrait faire partie des attributions de lOFII. Une certaine souplesse doit tre admise afin deffectuer la domiciliation en fonction de la situation du demandeur et du contexte local : domiciliation par le lieu dhbergement ddi affect au demandeur, domiciliation par un proche chez lequel le demandeur a choisi de rsider, ou encore domiciliation par une association agre par le prfet. Une solution supplmentaire pourrait tre encourage par dfaut : la domiciliation par le centre communal daction sociale (CCAS) dans des conditions

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comparables celles du droit commun rsultant de larticle L. 264-1 du code de laction sociale et des familles, qui permet notamment aux personnes sans domicile stable dlire domicile auprs dun centre communal ou intercommunal daction sociale, dy recevoir du courrier officiel et daccder leurs droits et aux prestations. En effet, la circulaire du 25 fvrier 2008 prcise qu'une personne sans domicile stable dtentrice dune attestation au titre de la demande dasile [peut] lire domicile dans les conditions de droit commun pour bnficier dune des prestations mentionnes larticle L. 264-1 du CASF ds lors quelle en remplit les conditions (allocation temporaire dattente, couverture maladie universelle) . Les CCAS doivent dj faire face aujourd'hui un accroissement considrable des demandes sociales de la part des bnficiaires de droit commun. Llection de domicile pour un demandeur dasile auprs dun CCAS ou dun CIAS doit donc rester une solution de dernier recours encourager en labsence dautre solution. Laccroissement des places dans les CADA et laccs plus facile des demandeurs ces structures ds leur arrive sur le territoire rduiront videmment les difficults lies la domiciliation.
Proposition n2 : Modifier les exigences lies la domiciliation : pour ladmission au sjour des demandeurs dasile, supprimer lexigence de domiciliation pralable ; pour la procdure de demande dasile, confier la domiciliation lOFII, en admettant une certaine souplesse afin que cette domiciliation soit effectue en fonction de la situation du demandeur et du contexte local : domiciliation au lieu dhbergement ddi affect au demandeur, domiciliation par un proche chez lequel le demandeur a choisi de rsider, ou encore domiciliation par une association agre par le prfet. La domiciliation par le centre communal daction sociale doit tre encourage en labsence dautre solution. 2. Modifier la logique daccueil et de traitement des dossiers par la prfecture

a. Rendre la premire dmarche en prfecture plus oprationnelle Les rapporteurs considrent que le premier contact avec le service de la prfecture doit intervenir soit aprs le premier contact avec la plateforme, soit immdiatement sur le lieu unique daccueil si celui-ci venait tre mis en place. Ainsi, le premier contact avec la prfecture devrait tre plus oprationnel : cest dj ce stade que les empreintes du demandeur devraient tre prises et confrontes la base Eurodac. Cette intervention trs rapide permettra de faire chec la substitution de personnes, organise par les filires de passeurs en vue de la demande dasile. La personne qui sollicite le rendez-vous de dpt de la demande dasile et celle qui se

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rendra ce rendez-vous sera bien la mme. galement, la mise en uvre de la procdure Dublin pourra tre faite immdiatement, sil savre que la personne est entre sur le territoire de lUnion europenne via un autre tat membre ou bien si elle a dj dpos une demande dasile en un autre lieu. La dtection des situations dabus justifiant le placement en procdure acclre sera aussi beaucoup plus rapide, participant largement une rduction des dlais de lensemble de la procdure. b. Calquer la dure de lautorisation provisoire du sjour sur celle de linstruction de la demande en procdure normale Les changes que le groupe de travail a eus avec les reprsentants des services prfectoraux mais aussi avec les reprsentants des services centraux les ont conforts dans la ncessit de faire voluer le systme actuel de dlivrance de document de sjour. En effet, ce systme comportait jusquen 2013 la dlivrance dun premier rcpiss dont la validit tait limite un mois, puis dune autorisation provisoire de sjour dune dure de validit initiale comprise entre trois et six mois, laquelle devait tre ensuite renouvele par priodes de trois mois jusqu' la notification de la dcision de lOFPRA. Le dcret n 2013-235 du 21 mars 2013 a port la dure de validit du premier rcpiss six mois, pour tenir compte des dlais constats avant le dpt de la demande dasile. Lextension de la validit du premier rcpiss six mois doit avoir pour consquence de supprimer, selon lanalyse effectue par les inspections gnrales dans leur rapport, quelque 40 000 passages par an en prfecture, soit une conomie de 6 600 heures de travail par an raison dun temps moyen de 10 minutes par passage. Cette premire modification doit tre approuve, mais il conviendrait daller plus loin, car la succession des contrles formels ncessaires au renouvellement de lAPS continue de solliciter beaucoup les services des prfectures, alors que ceux-ci ont connu des baisses deffectifs au cours des dernires annes, ce qui rend ce formalisme de plus en plus difficile observer. Les rapporteurs considrent quil conviendrait, pour les demandeurs dasile en procdure normale, de dlivrer une autorisation provisoire de sjour dont la dure est calque sur celle de linstruction de la procdure de lasile. Cette solution pourrait tre mise en uvre avec la cration dune carte informatise comportant les informations relatives la situation du demandeur dasile, qui sera voque plus loin. Une telle carte de procdure existe dans dautres pays de lUnion europenne (Autriche, Pays-Bas, Royaume-Uni par exemple), et permet un traitement plus efficient des informations, et leur accessibilit par les diffrents services intervenant dans le traitement de la demande et laccompagnement du demandeur.

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Dans ce systme, lapplication AGDREF enregistre la caducit du titre aprs le rejet de la demande dasile. Le partage des informations est dautant plus logique et indispensable que les dcisions sont lies les unes aux autres : dcision sur le fond de la demande, hbergement dans le dispositif ddi, versement de lATA, droit au sjour. c. Mieux lutter contre les demandes dasile multiples sous identits diffrentes Certaines pratiques abusives amnent des personnes effectuer des demandes dasile en diffrents points du territoire ou sous des identits diffrentes, en brlant les extrmits de leurs doigts de manire djouer la reconnaissance par le systme Eurodac. Il semble que de telles pratiques soient assez courantes, et quelles permettent la fraude lallocation temporaire dattente. Djouer ce type de fraude repose aujourdhui sur la perspicacit des agents des services des prfectures, mais il conviendrait de rechercher un systme didentification complmentaire pour les cas o la prise dempreinte serait inoprante. Il conviendrait de considrer, dans le cadre europen notamment, comment les nouvelles mthodes biomtriques comme la reconnaissance de liris ou la morphologie de la main pourraient suppler la prise dempreintes dans ces cas particuliers mais semble-il assez frquents.
Proposition n 3 : Acclrer et moderniser le traitement des dossiers par les prfectures : effectuer la prise dempreintes du demandeur et leur confrontation la base europenne Eurodac ds le premier contact avec les services de la prfecture ; pour les demandeurs dasile en procdure normale, aligner la dure de validit de lautorisation provisoire de sjour sur la dure de la procdure dinstruction de la demande dasile. Instaurer une carte informatise comportant les informations relatives la situation du demandeur dasile parmi lesquelles lactualisation de son droit au sjour sur le territoire. 3. Adapter le rfrentiel des prestations ralises lors du premier accueil

Une plus grande rapidit de traitement de la phase de premier accueil aura pour effet dadresser plus rapidement les personnes admises prsenter leur demande dasile vers les structures dhbergement. Cest donc l que seffectuera lessentiel de laccompagnement comme laccompagnement social et de sant, la scolarisation des enfants, le suivi du dossier de demande dasile. Le rle du lieu unique daccueil sera centr sur les premires dmarches effectuer, sur la mise en place dun hbergement et sur la dtection de la vulnrabilit, nouvelle obligation institue par le droit europen. Dans ce nouveau contexte, il faudra simplifier et dlivrer rapidement lensemble des informations, par exemple lors de la premire visite du demandeur dasile au lieu daccueil.

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Le rfrentiel des onze prestations devra alors tre revu et adapt car les prestations qui y sont dcrites seront en ralit partages entre le lieu unique daccueil et la structure dhbergement laquelle le demandeur sera adress. Les missions devront tre actualises en incluant la dtection de la vulnrabilit ventuelle du demandeur dasile, prvue par le droit europen. Le rfrentiel modifi devra tre complt par un rfrentiel de cots, sur le modle de celui labor pour les prestations dhbergement et daccompagnement et auquel doivent satisfaire les oprateurs grant des CADA.
Proposition n 4 : Adapter et complter le rfrentiel de prestations pour laccueil du demandeur dasile : adapter le rfrentiel de prestations pour laccueil du demandeur dasile afin de rpartir ces prestations entre le lieu unique daccueil et la structure dhbergement. Llargir la dtection de la vulnrabilit ventuelle du demandeur ; complter ce rfrentiel par un rfrentiel de cots. 4. Mettre en place la dtection de la vulnrabilit

La directive accueil rvise en 2013 prvoit que les tats membres devront tenir compte de la situation particulire des personnes vulnrables, telles que les mineurs, les mineurs non accompagns, les handicaps, les personnes ges, les femmes enceintes, les parents isols accompagns denfants mineurs, les victimes de la traite des tres humains, les personnes ayant des maladies graves, les personnes souffrant de troubles mentaux et les personnes qui ont subi des tortures, des viols ou dautres formes graves de violence psychologique, physique ou sexuelle, par exemple les victimes de mutilation gnitale fminine. Lorsquune personne sera considre comme vulnrable, il devra tre tenu compte de ses besoins particuliers en matire daccueil pendant toute la dure de la procdure dasile, et sa situation devra faire lobjet dun suivi appropri. Lnumration faite par larticle 21 de la directive, cit ci-dessus, conduit considrer quil y a aura deux types de vulnrabilit. Le premier comptera des personnes objectivement vulnrables, que la loi de transposition devra numrer : les mineurs, les femmes enceintes, les personnes handicapes (vulnrabilit caractre social). Le second type de vulnrabilit ne sera pas dtectable au premier abord, comme celle des victimes de traite et de mutilations, les victimes de torture ou de violences. La dtection de ces formes de vulnrabilit supposera un examen mdical mais aussi ventuellement psychologique, et un entretien suffisamment approfondi pour que la personne accepte de se confier. La dtection de la vulnrabilit peut faire partie des missions de lOFII, qui pourra sappuyer sur les mdecins, infirmiers et radiologues qui assurent dj

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les visites et contrles mdicaux obligatoires dans le cadre des procdures dentre sur le territoire et dimmigration. Ainsi que la soulign M. Yannick Imbert, directeur gnral de lOFII, cette mission peut logiquement tre confie aux 208 mdecins travaillant dj pour lOFII, et assurant 200 000 visites mdicales par an. Cependant, la charge supplmentaire occasionne suppose de rflchir une modernisation des rgles rgissant les contrles mdicaux passs par les trangers : pourraient ainsi tre supprimes les visites mdicales pour les tudiants, les salaris trangers des entreprises installes en France, les personnes hautement qualifies venant sinstaller en France pour des motifs professionnels. Il conviendra de dfinir si la visite mdicale devra avoir un caractre systmatique (elle nest actuellement obligatoire que pour les personnes entrant en CADA), ou bien si elle devra tre rserve aux personnes pour lesquelles les premiers entretiens raliss par lagent de lOFII aura dtect un risque de vulnrabilit. Lvaluation des situations de vulnrabilit doit en tous les cas tre effectue par des professionnels forms. Il conviendra aussi de prciser que les informations recueillies ne pourront tre communiques aux organismes en charge de laccueil quavec le consentement de la personne : la confidentialit des informations mdicales doit rester le principe.
Proposition n 5 : Confier la dtection de la vulnrabilit ventuelle du demandeur dasile, lors du premier accueil, aux mdecins de lOFII, en organisant cette fin un plateau technique de mdecins, intgr au lieu unique daccueil des demandeurs dasile ou situ proximit.

D. RINTRODUIRE LINTERVENTION DUN AGENT DE PROTECTION DS LE DBUT DE LA PROCDURE

La directive europenne du 26 juin 2013 relative des procdures communes pour loctroi et le retrait de la protection internationale comporte, dans son article 31, une extension importante des cas dans lesquels la demande dasile pourrait tre traite en procdure acclre , les consquences sur notre droit en seront examines dans la partie III du prsent rapport. La dtermination de la procdure applicable par le service rgional dimmigration et dintgration de la prfecture est depuis longtemps lobjet de critiques tant de la Commission nationale consultative des droits de lhomme que de plusieurs associations daide et de soutien aux demandeurs dasile. Lextension de cette mission la suite de la transposition de la directive ne pourra que nourrir davantage ces critiques, qui portent sur la confusion de la forme et du fond entretenue par les modalits franaises de dtermination de la procdure applicable.

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La question se pose de lintroduction dun reprsentant de lOFPRA ce stade de la procdure, afin dapporter davantage de garanties pour les personnes et de gagner en efficacit, grce la comptence et lventuelle spcialisation de lagent de protection. On peut souligner que lintervention de lOffice sexerait plus en amont avant la rforme de lasile effectue par la loi du 26 aot 1993. Dans le cas de lieux uniques daccueil caractre interrgional, ou caractre rgional mais situs dans des rgions fortement concernes par la demande dasile, il pourrait tre envisag de prvoir une antenne de l OFPRA ou une mission foraine, ou encore un rendez-vous priodique en visioconfrence. Les agents de protection pourraient donner un avis dans de brefs dlais pour certaines demandes plus complexes ou exigeant une meilleure connaissance gopolitique du pays dorigine du demandeur. La directive permet par exemple de traiter la demande de manire acclre si le demandeur a fait des dclarations manifestement incohrentes et contradictoires, manifestement fausses ou peu plausibles qui contredisent des informations suffisamment vrifies du pays dorigine, ce qui rend sa demande peu convaincante quant sa qualit de bnficiaire dune protection internationale. Il parat difficile de se prononcer de cette manire sur une demande dasile pour un agent non averti des situations politiques ou des conflits rgionaux.
Proposition n 6 : Prvoir un accs lOFPRA dans le lieu unique daccueil du demandeur dasile, en y instituant une antenne, une mission rgulire ou une consultation priodique en visioconfrence dagents de protection, afin de rpondre aux demandes davis qui pourraient tre adresses par les agents de la prfecture en charge de la dtermination de la procdure applicable.

E. MIEUX APPLIQUER LES PROCDURES PARTICULIRES

Le groupe de travail a pris connaissance avec intrt de deux procdures drogatoires aux rgles communes denregistrement de la demande dasile qui mritent quelques dveloppements en vue de possibles amliorations : la premire est celle de lasile la frontire qui sapplique aux demandeurs maintenus en zone dattente et la seconde est dite procdure Dublin du nom du rglement communautaire qui dtermine les rgles de comptences entre les diffrents tats de lUnion europenne dans ce domaine.
1. Redonner un sens la procdure dasile la frontire

Larticle L. 221-1 du CESEDA prvoit quun tranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou arienne et qui demande son admission au titre de lasile peut tre maintenu en zone dattente pendant le temps strictement ncessaire un examen tendant dterminer si sa demande nest pas manifestement infonde.

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Cet examen touchant au fond du dossier, cest lOFPRA qui lassume et qui rend un avis sur le caractre manifestement infond de la demande. Au vu de cet avis, le ministre en charge de limmigration dlivre ou non une autorisation dentre sur le territoire afin de permettre au demandeur de procder au dpt de son dossier dans les conditions de droit commun auprs des prfectures. Lexamen de lactivit en 2012 et 2013 montre que ce schma est trs thorique et quil ne correspond pas la ralit de la pratique constate sur le terrain. En 2012, 2 226 demandes dentre sur le territoire au titre de lasile ont t enregistres la frontire, essentiellement laroport de Roissy. Ce chiffre tait le plus bas depuis 2004 aprs un pic plus de 5 000 demandes en 2008. Il a encore baiss en 2013. Parmi ces personnes, 12 % (272) nont pas pu tre entendues par lOFPRA dans le dlai de 96 heures en zone dattente et ont donc t libres par le juge des liberts et de la dtention. Ce taux dvaporation tait de 23 % en 2011, il aurait encore baiss en 2013. Daprs le directeur central de la police aux frontires entendu par le groupe de travail, cette vaporation pourrait rsulter dune insuffisance des astreintes de lOFPRA le week-end Roissy, point dentre qui concentre lessentiel des demandes. Sur les 1 954 personnes entendues ayant prsent leur demande, lOFPRA en a reconnu 255 comme non manifestement infondes et 1 699 comme manifestement infondes et qui ont donc fait lobjet dun refus dentre sur le territoire au titre de lasile. Plus de 80 % dentre elles (1 394) ont malgr tout t autorises entrer, soit sur dcision du juge des liberts et de la dtention, soit sur dcision du juge administratif, soit sur dcision du ministre en charge de limmigration (constat dun refus dembarquement, dune hospitalisation, dune impossibilit de procder au racheminement) et se sont vues dlivrer un sauf conduit pour se rendre dans la prfecture de leur choix afin de prsenter leur demande dasile. Le filtre rellement exerc par cette procdure est donc trs relatif puisque seulement moins de 14 % des postulants lasile (305 sur 2 226) ont t effectivement empchs dentrer sur le territoire et de dposer une demande dasile alors quau moins 76 % dentre eux avaient prsent des demandes considres comme manifestement infondes par lOFPRA (1 699 sur 2 226). Les chiffres communiqus pour 2013 ne permettent pas une analyse aussi dtaille mais prsentent des proportions comparables. Lanalyse de la jurisprudence faite par le service de lasile montre que le lgislateur pourrait clarifier la rdaction du CESEDA (article L. 222-3) sil souhaite remdier cette situation qui affaiblit considrablement cette procdure :

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Le contrle du juge judiciaire sexerce indpendamment de la lgalit de la dcision de refus dentre du ministre. Ainsi, le juge judiciaire peut mettre fin au placement en zone dattente notamment pour des motifs lis la procdure diligente lors de la notification du refus dadmission sur le territoire larrive de ltranger (recours l'interprtariat par tlphone non justifi, garanties de reprsentation, dfaut de preuve suffisante de l'avis au parquet, dfaut de bnfice du jour franc, dlai jug excessif entre le contrle et la notification des droits, dfaut de fourniture du rglement intrieur de la zone d'attente au tribunal, dfaut de preuve de la lecture des droits, dure trop courte de la notification des droits) mais galement sil considre que ladministration na pas fait toute diligence pour mettre en uvre le racheminement de ltranger. Bien que le 3me alina de larticle L. 222-3 du CESEDA prcise que lexistence de garanties de reprsentation de ltranger nest pas elle seule susceptible de justifier le refus de prolongation de son maintien en zone dattente, prs de 22 % des trangers placs en zone dattente ont t librs sur ce motif en 2013 .
Proposition n 7 : Redonner du sens la procdure dasile la frontire : renforcer les astreintes de lOFPRA Roissy le week-end ; clarifier la rdaction du CESEDA sur les conditions de prolongation du maintien en zone dattente. 2. Appliquer la procdure Dublin et amliorer le taux de transfert vers nos partenaires de lUnion europenne

Le rglement Dublin III en date du 26 juin 2013 dapplication directe depuis janvier 2014 organise la procdure de dtermination de ltat responsable dune demande dasile au sein de lUnion europenne et le transfert du demandeur vers cet tat. Il amnage la marge le systme jusquici en vigueur et qui repose sur le premier rglement du Conseil en date du 18 fvrier 2003. Le rglement est fond sur le principe de la responsabilit dun seul tat membre pour lexamen dune demande dasile prsente sur le territoire de lUnion europenne. Lun de ses objectifs est dviter litration des demandes auprs de plusieurs tats membres, phnomne souvent dcrit comme l asylum shopping . Le rglement couvre en particulier le droit linformation, les entretiens, les garanties procdurales, les critres de dtermination, les procdures de prise/reprise en charge, les recours, la rtention ou encore les changes dinformations entre tats membres.

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Lapplication pratique du rglement repose notamment sur Eurodac, qui est un systme informatis permettant la comparaison des empreintes digitales afin de vrifier si le demandeur a dj prsent un dossier dans un autre pays ou si sa demande relve dun autre pays pour dautres raisons. La base de donnes regroupe les empreintes des demandeurs dasile et celles des personnes apprhendes lors du franchissement irrgulier dune frontire extrieure. Lorsquune personne dpose une demande dasile la prfecture, en rtention ou en zone dattente, ses empreintes digitales sont releves et compares avec celles contenues dans la base de donnes Eurodac. En cas de rsultat positif, le demandeur est plac en procdure Dublin, c'est--dire que la demande dasile nest pas transmise lOFPRA et quune demande de prise en charge, ou de reprise en charge si une demande dasile a dj t dpose au sein de lUnion europenne, est adresse ltat comptent. Le moins que lon puisse dire, cest que ce systme fonctionne trs mal dans notre pays car les prfets rencontrent de nombreuses difficults dans son application pratique. Lors de leur dplacement Dijon, les membres du groupe de travail ont t informs par la prfecture de certaines tentatives dchapper Eurodac en rendant illisibles les empreintes, soit en les enduisant de colle, soit en les brlant avec de lacide. Certaines bornes Eurodac parviennent nanmoins lire des empreintes lgrement abmes ; dans le cas contraire, les demandeurs sont classs en procdure prioritaire au titre de la fraude dlibre. Au-del de ces cas extrmes qui concernent certains demandeurs au profil bien identifi (ressortissants de pays de la corne de lAfrique), les difficults se posent ds lors que le demandeur est inform du rsultat positif du relev de ses empreintes et de lengagement de la procdure Dublin. Le service de lasile fait tat de nouveaux comportements de la part des demandeurs : disparition ds la notification du refus de sjour jusqu lexpiration du dlai de transfert (qui est de six mois compter de l'accord de ltat membre, prolongeable jusqu dix-huit mois si le demandeur d'asile a pris la fuite), multiplication des recours, famille incomplte au moment du transfert. Les statistiques illustrent ce phnomne : ainsi les cas de prolongation des dlais de transfert sont passs de 280 (15 %) en 2007 1 504 (41 %) en 2013, et le taux de transfert vers le pays de premire entre a chut de 45 % en 2007 16,80 % en 2013 soit (pour les 11 premiers mois) un peu plus de 600 transferts effectifs (principalement destination de lItalie, de la Belgique, de la Pologne et de lAllemagne) pour 3 600 accords de transfert de la part de nos partenaires europens. l'expiration de ce dlai prolong, le demandeur d'asile sous procdure Dublin rapparat et se prsente une nouvelle fois en prfecture pour solliciter l'asile, et cette demande ne peut alors tre traite quen procdure normale.

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TRANSFERT DES DEMANDEURS DASILE VERS UN AUTRE TAT MEMBRE RESPONSABLE DE LINSTRUCTION DE LA DEMANDE 2007 Accords Transferts Dlais de transfert prolongs Taux transferts Taux dlais prolongs 1 843 826 280 44,82 % 15,19 % 2008 2 641 783 383 29,65 % 14,50 % 2009 3 430 1 010 462 29,45 % 13,47 % 2010 3 340 883 891 26,44 % 26,68 % 2011 2 847 487 809 17,11 % 28,42 % 2012 3 555 598 1 100 16,82 % 30,94 % 2013 (11 mois) 3 600 606 1 504 16,83 % 41,78 %

Source : Direction gnrale des trangers en France, Service de lasile

Les prfets rencontrent galement des difficults dans lorganisation des transferts, et plus particulirement lorsqu'il s'agit de familles, qui ne peuvent tre places en centre de rtention administrative. Lassignation rsidence est privilgie, en vertu de la circulaire du 6 juillet 2012, mais les demandeurs dasile ou quelques membres de la cellule familiale ont souvent disparu lorsque les forces de police se prsentent leur lieu dhbergement le jour du dpart. Par ailleurs, les demandeurs dasile sollicitent de plus en plus un droit au sjour en raison de leur tat de sant, du fait de la porosit des procdures dj dcrite, et plus particulirement ds la notification par le prfet de la dcision de transfert. Mme si le rglement Dublin prvoit l'change de donnes mdicales entre tats membres afin de permettre un accueil adapt la pathologie du demandeur d'asile, certains juges administratifs enjoignent aux prfets de dlivrer une autorisation provisoire de sjour sur le territoire franais ce titre. Le nouveau rglement dit Dublin III , applicable depuis le 1er janvier 2014, devrait permettre aux tats membres dchanger des imprims spcifiques comportant les donnes mdicales du demandeur ainsi que des lments permettant le transfert des personnes particulirement vulnrables en toute scurit, dans le dlai prolong de six mois. Les rapporteurs esprent que ces nouveaux lments convaincront les juges administratifs du bien-fond de ces transferts et de leur rgularit juridique. Il convient de souligner que nos principaux partenaires europens la Belgique, la Norvge, les Pays-Bas, le Royaume Uni, la Sude et la Suisse ont des conditions d'accueil plus contraignantes pour les demandeurs dasile sous procdure Dublin et obtiennent de ce fait un taux de transfert de 53 % (Norvge) 82 % (Pays Bas) vers la France. Lenjeu est loin dtre ngligeable puisquil porte sur 3 000 demandes par an que la France est amene traiter alors quelles relvent de nos partenaires.

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Proposition n 8 : Utiliser toutes les potentialits du rglement Dublin III, notamment en matire dchange de donnes mdicales, afin damliorer le taux de transfert vers nos partenaires de lUnion europenne. II. ASSURER UN HBERGEMENT ET UN ACCOMPAGNEMENT ADAPTS AUX DEMANDEURS DASILE

Conformment la directive europenne du 27 janvier 2003 relative aux normes minimales pour laccueil des demandeurs dasile dans les tats membres, la France a mis en place un Dispositif national d'accueil (DNA) permettant daccueillir les demandeurs de protection internationale pendant toute la dure de leur procdure. Ce dispositif doit rpondre aux exigences formules par la directive, et doit ce titre garantir un niveau de vie adquat pour la sant et assurer la subsistance des demandeurs . Ce dispositif repose titre principal sur un hbergement accompagn dans des Centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA). Ce parc de places, qui souffre dune insuffisance chronique, est complt par un dispositif daccueil durgence gr au niveau dconcentr (HUDA), comportant un hbergement et le versement de lallocation temporaire dattente (ATA), dun montant de 11,35 euros par jour en 2014, verse aux seuls adultes. Un dispositif daccueil temporaire gr au niveau national par le service de lasile a t ajout en 2012, lAT-SA. Le dispositif global a bnfici dune extension continue de ses capacits partir de la loi de programmation pour la cohsion sociale de 2003. Malgr cela, laugmentation de prs de 50 % de la demande entre 2008 et 2011 (aprs une rduction au cours des annes prcdentes), associe lallongement du dlai global de traitement des dossiers, a entran sa saturation. Le schma suivant montre le dcalage entre la progression du nombre des demandeurs dasile et les capacits dhbergement ddies disponibles. Il montre aussi la part leve qui a t prise par lhbergement durgence dans laccueil et la mise labri des demandeurs dasile.

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Source : 2me tude cible sur l'organisation des structures d'accueil pour demandeurs d'asile en France, Point de contact franais du Rseau europen des migrations, septembre 2013.

Comme ladmission au sjour et le premier accueil, le pilotage de lhbergement durgence des demandeurs dasile a fait lobjet dune rgionalisation partir de la circulaire du 24 mai 2011, dans le but de rduire la concentration des publics dans les dpartements points daccueil et de remdier aux problmes poss par la saturation des capacits. Le systme actuel daccueil et dhbergement, malgr les efforts accomplis en termes de progression des capacits, a laiss sinstaller une ingalit de traitement entre les demandeurs, en fonction de leur accs ou non au dispositif ddi : un demandeur hberg en CADA bnficie dun accompagnement pour la prparation de sa demande dasile et le suivi de son dossier, et aurait, selon les associations gestionnaires, plus de chance de la voir aboutir quun demandeur rest lextrieur du dispositif ddi. Il est toutefois difficile, selon lOFII, dtayer cette assertion, le taux de reconnaissance rsultant dune multitude de facteurs, comme la nationalit des hbergs ou les modalits darrive sur le territoire, bien que le facteur tenant la qualit de la prise en charge puisse galement jouer un rle. Le modle du CADA, qui prvoit lhbergement et laccompagnement juridique et social dans un mme lieu, doit constituer le pivot de lhbergement propos par ltat, et doit tre accessible ds le dpt de la demande dasile, pour les personnes qui ont besoin dtre hberges. Pour les demandeurs dasile hbergs chez un tiers, car mme une bonne extension des capacits ne conduira probablement pas lhbergement de tous les demandeurs, laccs laccompagnement juridique et social doit tre possible dans une certaine proximit. Formuler une telle exigence appelle rebtir un systme daccueil construit autour de lieux dhbergement et daccueil servant de point daccompagnement pour les demandeurs non hbergs prsents dans la commune ou dans le dpartement.

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A. METTRE EN PLACE UNE PROGRAMMATION RALISTE DES CAPACITS DES CENTRES DACCUEIL DES DEMANDEURS DASILE

Le dispositif daccueil et dhbergement des demandeurs dasile a bnfici dinvestissements continus de la part de la puissance publique depuis le dbut des annes 2000, pour faire face lafflux de personnes en demande dasile lors de pics constats la suite, notamment, de conflits comme celui de lexYougoslavie. La capacit du dispositif global tait denviron 15 000 places en 2005 : elle a progress pour atteindre 41 700 places la mi-2013. Pourtant, les demandeurs dasile hbergs ne reprsentaient en 2013 que les deux tiers du total. Ainsi, en juin 2012, on pouvait constater que 33 % des demandeurs navaient pas sollicit ou pas obtenu dhbergement. De plus, les hbergements ddis aux demandeurs dasile sont concentrs dans certaines rgions et villes du territoire franais, situs proximit des prfectures de rgion qui sont souvent les points dentre dans la procdure.
1. Une capacit dhbergement ddie encore insuffisante malgr les efforts raliss

Les centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA) sont des tablissements sociaux dont la gestion et la tarification sont rgies par le code de l'action sociale et des familles. Les rsidents y bnficient d'un encadrement sur la base dun agent temps plein pour 10 15 personnes ; taux qui rpond aux dispositions du dcret n 2013-113 du 31 janvier 2013 relatif aux conventions conclues entre les centres et ltat. Dans ces centres, au nombre de 264, il est apport aux personnes hberges une aide administrative et juridique relative la procdure d'asile, un suivi social notamment en termes de sant et de scolarisation des enfants, mais galement des activits et des sessions collectives d'information ou de gestion de l'attente . a. La progression rgulire des capacits daccueil depuis 2001 Il avait t prvu, dans la loi de programmation pour la cohsion sociale adopte en 2003, de porter 20 000 places la capacit daccueil en CADA en 2007, soit un quadruplement par rapport aux capacits de 2003. Par la suite, lextension des capacits a t freine, la priorit ayant t donne lextension des capacits dhbergement durgence. Ce nest quen 2012 que la dcision a t prise par le nouveau Gouvernement douvrir nouveau un nombre significatif de places de CADA.

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VOLUTION DU NOMBRE DE PLACES DE CADA DE 2007 2014

2007 19 410
* En prvision Source : OFII

2008 20 410

2009 20 410

2010 21 330

2011 21 410

2012 21 410

2013 23 369

2014* 25 410

Ces places seront, terme, rparties dans 268 CADA. Au 31 dcembre 2013, 22 890 personnes y taient hberges, soit un taux d'occupation de 98 % des capacits. Le Dispositif national daccueil compte galement 246 places en centres de transit et 33 places au centre d'accueil et d'orientation pour les mineurs isols demandeurs d'asile (CAOMIDA). Le tableau suivant dcrit l'volution du nombre d'admissions en CADA et celle du nombre de sorties depuis 2010.
Dlai de sortie (bnficiaires d'une protection internationale)

Admissions

Dure moyenne de sjour en CADA

Dlai de sortie (dbouts)

2010

12 745

586 jours, soit 165 jours, soit 5,5 mois 19,5 mois 587 jours, soit 158 jours, soit 5,2 mois 19,5 mois 576 jours, soit 163 jours, soit 5,4 mois 19,2 mois 562 jours, soit 170 jours, soit 5,5 mois 18,7 mois

116 jours, soit 3,8 mois 101 jours, soit 3,3 mois 103 jours, soit 3,4 mois 115 jours, soit 3,8 mois

2011

12 808

2012

13 483

2013

14 831

Source : Service de lasile, Ministre de lIntrieur

Les bnficiaires dune protection internationale peuvent demeurer en CADA pour une dure maximale de trois mois, renouvelable une fois, aprs la notification de l'obtention de leur statut. Les gestionnaires des CADA sont tenus dorganiser la sortie des personnes qui ne sont plus ligibles cet hbergement dans ces dlais. Pourtant, organiser la sortie est souvent trs difficile, soit parce que la personne qui a obtenu la protection internationale se heurte de grandes difficults pour trouver un logement, soit parce quil faut trouver la personne dboute de la demande dasile un hbergement durgence. Aussi, parmi les personnes hberges en CADA, une part value entre 8 et 9 % est constitue de rfugis ou bnficiaires de la protection subsidiaire. Les statistiques montrent que le premier dlai pour la sortie est en moyenne dpass de deux mois : les gestionnaires de centres connaissent de toute vidence de grandes difficults pour diriger le rfugi vers un logement. Les auditions

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tenues par les rapporteurs ont confirm le fait que les rfugis se trouvent souvent dans les structures dhbergement durgence gnralistes, et mme dans les lieux de simple mise labri. Une partie des rfugis se trouvent donc en prsence indue : cette proportion sest rduite au cours des dernires annes, passant de 4 % en 2007 1,6 % la fin 2013. Par contre, le taux de prsence indue des personnes dboutes de la demande dasile reste plus lev : il tait de 7,5 % en 2007, et est de 6 % en 2013. b. Les cots des centres daccueil pour demandeurs dasile ont t rationaliss grce un rfrentiel depuis 2012 Le prix de journe moyen national des CADA est de 24,43 euros par personne hberge en 2013, pour un budget global de 190 millions deuros. Les centres sont grs par des associations ou par la socit dconomie mixte Adoma. Le cot moyen de rfrence est tabli par agrgation des prix des places de CADA, des places de transit et du centre daccueil et dorientation des mineurs isols demandeurs dasile (CAOMIDA). Ce budget comprend lhbergement, lallocation mensuelle de subsistance et laccompagnement social et administratif. Le montant de lallocation mensuelle de subsistance varie selon le mode de restauration propos par le CADA (collective, individuelle ou mixte). Le budget allou aux CADA a subi une baisse de 8 % sur la priode triennale 2011-2013. Afin de rpercuter les baisses de crdits de manire raisonne, et non de faon uniforme, un rfrentiel de cots par prestation a t labor en 2011. Il a amlior la visibilit des cots rels des prestations des CADA, et a permis de prendre en compte la diversit de situations des centres et des populations accueillies. Ce rfrentiel permet d'identifier les cots cibles par prestation atteindre en fonction de la structure des CADA et de la population hberge. Une tude de cots a ensuite t ralise, en 2012, qui a permis llaboration dun nouvel outil de simulation budgtaire. Ainsi, les rpartitions rgionales et dpartementales de crdits pour 2013 et 2014 ont pu tre faites sur des donnes de rfrence objectives, et manire plus quitable, selon le Service de lasile. c. La rpartition des places de centres daccueil pour demandeurs dasile sur le territoire ne correspond pas la polarisation de la demande dasile sur certaines rgions La rpartition des places dhbergement sur le territoire na pas suivi limportance des flux des demandeurs. Ainsi par exemple, 16,5 % des places en

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CADA et 2 % des places en centres collectifs dhbergement durgence (soit respectivement 3 531 et 53 places) sont situes en rgion parisienne, alors que cette rgion attire, en 2013, 36 % des demandes dasile. Cette situation nest pas nouvelle puisque quen 1995, 62 % des demandeurs dasile se prsentaient en rgion parisienne. Le rapport de la mission dinspection de 2013 indique titre dexemple que 16 050 demandeurs dasile rsidant en Ile-de-France taient en attente dune place de CADA en fvrier 2013, soit 52,6 % du total des demandeurs en attente dune place. tant donn que la capacit en places dhbergement durgence finances par le programme 303 est de 3 784, il est facile de constater que le diffrentiel est trs important (12 266 places), diffrentiel qui doit tre combl par lhbergement en chambres dhtel. La situation est moins dsquilibre en rgion Rhne-Alpes, avec 12,6 % des demandes et 11,8 % des capacits dhbergement. Cette situation va se dgrader car cette rgion a connu une augmentation de plus de 25 % des demandes au cours des trois dernires annes. lchelon rgional, il a t constat que la rgionalisation de laccueil avait concentr les flux de personnes vers les chefs-lieux de rgion, ou les autres villes points dentre dans la procdure. Dans ces villes, les dispositifs de prise en charge ddis ont t saturs partir de 2011, puis il en a t de mme de laccueil et de lhbergement de droit commun . Malgr le recours ce dernier type dhbergement, un tiers des demandeurs dasile ne sont pas hbergs par les dispositifs publics, soit quils soient en attente daccder un CADA, soit quils naient pu, ou naient voulu, accder un hbergement. Le tableau suivant montre la rpartition des demandeurs dasile entre les diffrents types dhbergement et fait apparatre la part des personnes non prises en charge dans un dispositif public.

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LA RPARTITION DES DEMANDEURS DASILE ENTRE LES DIFFRENTS TYPES DHBERGEMENT (*)

2 011 (31dc.) Nombre de demandeurs dasile en cours de procdure Nombre de demandeurs dasile hbergs en CADA % de demandeurs ligibles un hbergement en CADA effectivement hbergs en CADA Nombre de demandeurs dasile hbergs dans une structure durgence (programme 303) - Dclaratif Nombre de demandeurs dasile hbergs dans une structure durgence (programme 177) - Dclaratif % de demandeurs dasile hbergs dans un dispositif financ par ltat/demandeurs dasile en cours de procdure % de demandeurs dasile nayant pas obtenu un hbergement ou ne layant pas sollicit 53 153 16 166 30,41 % Env. 19 500 n.d.

2012 (31 dc.) 54 322 18 330 33,7 % Env. 20 637 n.d.

2013 (30 juin) 59 327 19 008 32 % Env. 21 898 n.d.

67 %

71,7 %

69 %

33 %

28,3 %

31 %

Source : Ministre de lIntrieur (*) Les chiffres ci-dessus sont analyser avec prcaution, notamment en raison du fait que, parmi les demandeurs dasile, les diffrences de statut (procdure normale, procdure Dublin, procdure prioritaire) ouvrent droit diffrentes modalits de prise en charge que lapproche globale ne permet pas de prendre en compte. Par ailleurs, les donnes sont volutives avec la demande dasile et certaines sont dclaratives.

Cet tat de fait montre que les tentatives de rorientation des demandeurs dasile vers des rgions moins soumises la pression ne sont gure efficaces. La premire est un systme de prquation nationale consistant rserver 30 % des places de CADA, dans les zones moins charges, des demandeurs arrivs dans les zones satures : ce report des personnes ne sest effectu que de faon marginale, et il semble que les prfets naient pas jou le jeu , leur rticence refltant peut tre celles des lus locaux. Cet objectif n'a donc pas t atteint, puisque le nombre d'orientations effectues par le niveau national a reprsent 11,2 % du total des orientations au premier semestre 2013 (contre 20,2 % la mme priode en 2012). La seconde est le dispositif AT-SA pour lequel les orientations sont faites au niveau central par lOFII, grce lapplication DN@. La rorientation dans ce cadre a fonctionn, mais elle ne porte que sur 2 160 places, ce qui nest pas la hauteur des difficults. Peu de rgions ont russi mieux homogniser les flux sur leur territoire : seuls les exemples de la Picardie et de Rhne-Alpes peuvent tre cits, la tentative la plus aboutie tant constate dans la premire de ces rgions.

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Les rapporteurs dduisent de cet chec quil est ncessaire dtre plus volontariste dans la rpartition gographique de la prise en charge des demandeurs dasile. d. Le nouveau programme dextension des capacits dcid en 2012 poursuit lobjectif dune meilleure rpartition sur le territoire En 2012, le Gouvernement a dcid la cration de 4 000 nouvelles places de centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), et il a t demand aux prfets, par la circulaire du 9 novembre 2012, dinitier d es procdures d'appels projet dpartementaux pour la cration de ces nouvelles places. Dans 70 dpartements, 151 projets, reprsentant 5 371 places potentielles, ont t dposs. La slection nationale a permis de retenir 69 projets pour un total de 2 047 places, augmentant ainsi le parc national de 9,7 %. Cependant 24 dpartements nont prsent aucun projet soit parce qu'ils ne souhaitaient pas tendre leur parc de CADA, soit parce qu'ils n'ont reu aucune candidature doprateur. L'objectif de dconcentration du parc existant a t recherch de manire rquilibrer l'offre d'hbergement sur le territoire, et favoriser un systme de prquation nationale de la prise en charge des demandeurs d'asile. Lobjectif de la slection nationale tait en premier lieu de dconcentrer les capacits dhbergement des rgions soumises une forte pression vers les rgions peu sollicites et peu dotes afin dquilibrer loffre au niveau national. Cest ainsi que la quasi-totalit des projets prsents dans des territoires considrs comme prioritaires, tels que la Basse-Normandie, la ChampagneArdenne, le Limousin, Poitou-Charentes, a t retenus. Ont galement t retenus nombre de projets en Aquitaine, en Auvergne, en Bourgogne, en Bretagne, dans le Centre, en Languedoc-Roussillon, en Midi-Pyrnes, en Pays de Loire et en Provence-Alpes-Cte d'Azur (PACA). Toutefois, le rsultat de la slection effectue conserve de manire relativement gale les grands quilibres de rpartition de places entre oprateurs mais galement entre les rgions. Une nouvelle circulaire a t prise le 5 avril 2013 concernant les appels projets dpartementaux pour la cration de 2 000 nouvelles places de CADA, dont 1 000 devraient tre ouvertes en avril 2014 et 1 000 autres en dcembre 2014. Des appels projets ont t lancs dans plus de 35 dpartements, dont 23 des 31 dpartements lists prioritaires par cette circulaire. Le parc total sera donc constitu de 25 656 places la fin 2014.

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2. Atteindre lobjectif dune capacit de 35 000 places de centres daccueil pour demandeurs dasile en 2019

Le dispositif d'accueil nhberge actuellement qu'un tiers environ des demandeurs dasile. Les deux autres tiers sont en attente de place, et une partie dentre eux ne sera jamais hberge dans ce dispositif, car le dlai moyen d'obtention d'une place dans les CADA a t de 12 mois en 2013, et a tendance sallonger ; 15 000 personnes taient en attente urgente la fin 2013, contre 12 000 la fin 2012. Laccs un hbergement en CADA, pour le flux de primo-demandeurs entrant sur le territoire, est trs limit, puisquil est seulement de 25,7 %. Cette proportion peine progresser car le dlai de sortie des personnes, aprs dcision dfinitive, sest accru en 2013. La proportion de familles parmi les nouveaux hbergs progresse : en 2013, 82,2 % des entrants sont des familles. Le pourcentage de demandeurs dasile hbergs en CADA constitue un indicateur de performance concourant actuellement lvaluation et au contrle de la politique de lasile. Le second indicateur porte sur la diminution du taux doccupation indue des places de CADA. Ces deux indicateurs de performance ont t renseigns de la manire suivante dans le projet de loi de finances pour 2014 :
INDICATEUR 6.1 : POURCENTAGE DHBERGEMENT EN CADA DES DEMANDEURS DASILE EN COURS DE PROCDURE REMPLISSANT LES CONDITIONS DACCS CET HBERGEMENT

Unit %

2011 ralisation 34.1

2012 ralisation 33.2

2013 prvision PAP 2013 41

2013 prvision actualise 37

2014 prvision 39

2015 cible 45

Source : PLF 2014 DPT Politique franaise dimmigration et dintgration

INDICATEUR 6.2 : POURCENTAGE DES PLACES DE CADA OCCUPES AU 31 DCEMBRE PAR DES DEMANDEURS DASILE ET AUTRES PERSONNES AUTORISES

Unit %

2011 ralisation 90.2

2012 ralisation 89

2013 prvision PAP 2013 90

2013 prvision actualise 90

2014 prvision 91

2015 cible 92

Source : PLF 2014 DPT Politique franaise dimmigration et dintgration

La situation actuelle a pour consquence un systme deux vitesses de prise en charge, avec un tiers des personnes bnficiant de structures daccompagnement qui leur apportent un hbergement stable et une aide efficace dans la procdure, tandis que dautres, en hbergement durgence gnraliste par exemple, ne recevront aucune aide spcialise.

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La rduction des dlais de traitement, qui est lun des objectifs du projet de loi en prparation et galement un objectif essentiel pour les rapporteurs, devrait contribuer amliorer laccs aux CADA en rsorbant le stock de demandes dasile en cours, mais ne permettra pas tous les demandeurs dasile daccder aux CADA. Cest pourquoi les rapporteurs sont convaincus que le dispositif dhbergement ddi doit tre dvelopp pour atteindre une capacit de 35 000 places dans cinq ans, ce qui permettra dunifier les conditions daccueil. Considrant quun objectif daccroissement des capacits a dj tabli 25 410 places pour 2014, cest environ 10 000 places quil faut ajouter au dispositif. Ainsi que lenvisage le rapport des inspections gnrales, ce but peut tre atteint en assimilant les places dAT-SA comme places de CADA, dune part, et en crant une capacit nouvelle de 2 000 places chaque anne, dautre part. Cet objectif de capacits nouvelles se fonde sur la simulation des besoins dhbergement des demandeurs dasile lhorizon 2018, effectues par les inspecteurs. Cette simulation est prsente dans le tableau suivant :
SIMULATION DES BESOINS DHBERGEMENT DES DEMANDEURS DASILE HORIZON 2018 2013 Flux de primo-arrivants (mineurs accompagnants inclus) Flux de demandeurs sollicitant un hbergement 56 100 2014 57 222 2015 59 511 2016 60 701 2017 61 915 2018 63 153

33 660

35 706

38 620

40 968

43 459

46 100

Source : Tableau de la mission (sur la base des donnes flux 2012 OFPRA)

Une telle capacit devrait permettre laccueil de tous les demandeurs en procdure normale, et dviter le recours lhbergement durgence htelier assorti du versement de lallocation temporaire dattente. Il sera trs important de rpartir ces nouvelles capacits sur lensemble du territoire, y compris dans les villes petites et moyennes, et sans exclure les zones rurales. Afin de garder un caractre budgtairement soutenable cet investissement en nouvelles capacits, il est ncessaire de mobiliser le patrimoine immobilier vacant dans les zones dtendues du territoire. Par exemple, il pourrait tre fait usage des anciens foyers de travailleurs migrants, ou des logements sociaux dont 10 20 % des capacits restent disponibles dans de nombreuses zones. Toutefois, un volant de places dhbergement durgence devra tre conserv pour hberger les personnes places en procdure prioritaire ou acclre , qui devraient tre plus nombreuses quaujourdhui aprs la transposition de la directive, ou les demandeurs en procdure Dublin . Cette

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capacit devrait slever 11 000 places selon lvaluation prvisionnelle effectue par la mission dinspection. Reste une question importante : de quelle manire est-il prfrable de loger les personnes qui viennent darriver sur le territoire et qui sont en attente dtre orientes dans la procdure, puis, en fonction de celle-ci, dans un type ou un autre dhbergement ? Si les propositions des rapporteurs en matire de premier accueil venaient tre mises en uvre, cette phase devrait tre trs rapide et ne pas dpasser quelques jours. En consquence, lhbergement du demandeur dasile, pendant la phase dorientation, devrait avoir lieu dans un hbergement collectif ddi, qui peut tre un hbergement durgence, mais prvoyant pour ces personnes arrivantes un suivi particulier, dans la mesure o, si elles ne sont pas admises prsenter une demande en procdure normale, leur sjour sur le territoire doit en principe tre bref, et il convient donc de prparer leur retour ou leur transfert dans ltat membre comptent pour examiner leur demande.
Proposition n 9 : Faire des CADA le dispositif central de lhbergement des demandeurs dasile : renforcer la capacit du dispositif des CADA en fixant un objectif de 35 000 places. terme, unifier les deux catgories actuelles dhbergement lhbergement en CADA et lhbergement durgence ddi afin de faire bnficier lensemble des demandeurs dasile en procdure normale de conditions gales et quitables ; rpartir les nouvelles capacits sur lensemble du territoire, y compris dans les rgions rurales, afin de rquilibrer efficacement laccueil des demandeurs dasile entre les diffrentes rgions mtropolitaines ; conserver un volant de places dhbergement durgence denviron 11 000 places pour hberger les personnes dont la demande fait lobjet dune procdure prioritaire ou acclre , qui devraient tre plus nombreuses quaujourdhui, ou les demandeurs dasile en procdure Dublin ; prvoir des places avec un suivi particulier pour les personnes qui viennent darriver sur le territoire et vont voir leur situation value par la plateforme daccueil ou le futur lieu unique daccueil.

B. ASSURER UNE MEILLEURE UTILISATION DES RESSOURCES GRCE UN DISPOSITIF DORIENTATION DIRECTIVE DES DEMANDEURS

Lafflux des personnes et des demandes dasile vers quelques territoires conduit la saturation des services comptents comme des oprateurs et travailleurs sociaux chargs de laccueil, et au dpassement des capacits dhbergement avec le recours aux nuites htelires et autres solutions de mise labri temporaire. Ainsi, en 2010 par exemple, dans plusieurs dpartements, le prfet na pu mobiliser de nouvelles places dhbergement durgence en raison de la saturation des capacits htelires, ce qui a entran linstallation de campings

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sauvages. Des rfrs ont alors t intents par les demandeurs dasile afin de faire condamner ltat pour navoir pu leur trouver un hbergement. Les rapporteurs estiment indispensable dadopter un systme de rpartition quilibre des flux darrive de personnes en fonction dun schma territorial fixe, prvoyant la rpartition des demandeurs dasile entre les rgions, en fonction des capacits daccueil qui seront dveloppes. Le volume de personnes prises en charge par les territoires aujourdhui peu sollicits sera amen saccrotre, afin dallger les difficults que rencontrent aujourdhui les dpartements chefs -lieux qui sont les principaux points daccueil. Cette rpartition reposera sur une orientation des personnes ds leur premire demande dhbergement et de titre de sjour, car il est trs difficile de rorienter une personne ou une famille qui ont dj nou des liens sociaux dans la ville o ils ont dpos leur demande et sjourn.
1. Le dispositif dhbergement DN@ constitue une premire tape dans le pilotage et le suivi des demandeurs dasile

Le systme dinformation, de gestion et de pilotage du dispositif dhbergement des demandeurs dasile le DN@ a t mis en place en 2009 par lOffice franais de limmigration et de lintgration, afin de permettre le suivi des demandeurs dasile hbergs en CADA et damliorer le pilotage du dispositif national daccueil (1). Ce systme d'information inclut galement, depuis le mois de janvier 2012, les 2 160 places dhbergement durgence mises disposition du niveau national par la socit d'conomie mixte Adoma. Le parc ainsi constitu est dnomm Accueil temporaire-Service de l'asile (AT-SA). Le DN@ permet l'OFII ainsi qu'au ministre charg de l'asile dtre informs sur les taux d'occupation de ces structures dhbergement, et galement sur le taux de prsence indue en CADA et en AT-SA. Le systme permet enfin de connatre les personnes admises au sjour et qui sont en attente dune place de CADA. Les informations sont accessibles aux services de ltat ainsi quaux gestionnaires de centres, qui doivent rgulirement renseigner les donnes doccupation. Lune des lacunes du systme DN@ est labsence des donnes relatives loccupation des structures dhbergement durgence pour demandeurs dasile gres au niveau dconcentr (les HUDA). Cest pourquoi, la demande du Service de lasile, l'OFII a expriment, partir de 2012, une extension du DN@ aux personnes hberges en HUDA. Les rgions soumises l'exprimentation taient la Bretagne, la Franche-Comt, le Poitou-Charentes et le dpartement du
(1) La cration du DN@ rsulte de la dcision n 2009-202 du 29 mai 2009 de lOFII, relative au traitement automatis de donnes relatives aux capacits dhbergement des CADA, lutilisation de ces capacits et aux demandeurs dasile qui y sont accueillis. Elle rpond aux dispositions de larticle L. 348 3 du code de laction sociale et des familles.

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Nord. Des difficults lies labsence de pilotage rgional et uniformis dans certaines rgions, ou au manque de coopration de certains partenaires, ont t constates. Nanmoins, lexprimentation est apparue concluante puisque ladministration a dcid de la gnraliser en 2014.
2. Confier lOffice franais de limmigration et de lintgration la rorientation du demandeur dasile, en cas de saturation des capacits, vers une autre rgion

Le rapport Ltard-Touraine prend position pour un dispositif dorientation contraignant qui obligerait tout demandeur dasile, ds lexpression de sa demande, tre hberg dans un dispositif de type CADA. Il prcise que le refus de ce lieu de rsidence pourrait emporter refus doctroyer lhbergement et lallocation financire de substitution. De plus, les personnes qui refuseraient de se plier lexigence formule verraient alors leur demande dasile instruites dan s des dlais restreints. Les rapporteurs considrent que le rle de rorientation du demandeur dasile vers une autre rgion pourrait tre confi lOFII, dans le cadre de sa gestion du premier accueil des demandeurs dasile. LOFII dtient dj un rle important dans lhbergement des demandeurs dasile, puisquil les oriente et assure le suivi des entres et sorties pour plusieurs types de centres, en premier lieu les CADA, mais aussi pour le dispositif AT-SA. Enfin, lOFII assure galement le suivi des entres et sorties des centres provisoires d'hbergement (CPH) ainsi quune partie des orientations vers ces centres, qui accueillent en principe des rfugis ou des bnficiaires d'une protection subsidiaire. Adopter ce systme pilot au plan national et caractre directif suppose de disposer dune application informatique pour orienter les arrives de demandeurs dasile vers les places disponibles. Le DN@ peut en tre la base, en lenrichissant dun schma de rpartition des capacits dhbergement sur lensemble du territoire mtropolitain. Lorientation directive est expressment prvue par la directive accueil de 2003, qui indique, dans son article 7, que les tats membres peuvent prvoir que, pour bnficier des conditions matrielles daccueil, les demandeurs doivent effectivement rsider dans un lieu dtermin fix par les tats membres. Cette disposition autorise dailleurs certains tats membres prvoir une autorisation rsidence des demandeurs dasile pendant le premier examen de leur s ituation et leur orientation en procdure. Ce schma directif doit bien sr admettre la possibilit dexceptions, par exemple dans le cas o la personne a t juge vulnrable par les autorits daccueil, et quelle ncessite un suivi mdical spcifique.

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La dfinition du schma daccueil et dhbergement devra tre soumise aux acteurs territoriaux, quil sagisse du conseil dpartemental, qui connatra les rpercussions de linstallation des demandeurs sous langle des mesures sociales ou de laide sociale lenfance. De mme le maire doit tre associ la concertation sur linstallation de nouvelles capacits dans la commune. Mettre en place un tel systme dorientation directive rend ncessaire une clarification lgislative, dans la mesure o le Conseil dtat, dans deux arrts du 1er aot 2013, a jug que le droit un hbergement opposable (Daho), institu par la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, bnficiait un demandeur d'asile, alors mme que ce dernier n'a pas pralablement sollicit un hbergement en CADA, ds lors que la commission dpartementale de mdiation a estim que ce demandeur dasile faisait partie des personnes prioritaires (1).
3. Laisser au demandeur la facult dtre hberg par un tiers sans en tre pnalis

Tous les demandeurs ne sollicitent pas un hbergement. Ainsi, en 2011, 41 % des personnes primo-arrivantes ligibles lhbergement nen avaient pas sollicit. Le rapport des inspections souligne que les demandeurs dasile ont sollicit de faon croissante un hbergement effectif, ce que lon peut constater par la diminution des refus dhbergement, passs de 13 % en 2008 4,3 % en 2012. En 2013, 132 demandeurs dasile seulement ont refus la proposition dadmission dans le DN@. Depuis 2010, lorsque les personnes refusent un hbergement, leur droit lATA est suspendu, ce qui nest pas toujours appliqu, semble-t-il, par exemple lorsque la plateforme daccueil ne transmet pas linformation Ple Emploi. Cette condition au versement de lATA pourrait tre supprime, car elle fait dun hbergement par un proche un lment de contexte dfavorable. Si la procdure dexamen de la demande tait ralise dans un dlai de six mois, un systme exclusif dhbergement avec un suivi de la personne pourrait se justifier, notamment pour prparer son loignement si elle est dboute. Par contre, dans un contexte de dlais dexamen de la demande trs longs, cette pnalisation de la domiciliation chez un tiers ne semble pas approprie, car on peut considrer de manire positive quun demandeur dasile soit plus autonome et socialement plus insr, grce un hbergement obtenu grce laide de parents ou de sa communaut.

(1) Larrt du 1er aot 2013 du Conseil dtat (N 345130) annule la dcision du Tribunal administratif de Paris qui rejetait la demande dhbergement dun demandeur dasile qui navait pas sollicit auparavant une place de CADA. Le Conseil indique que En l'absence de mention expresse en ce sens, un demandeur d'asile ne saurait se voir refuser un hbergement dans le cadre de la procdure prvue au III de l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation (CCH) du seul fait qu'il n'a pas prsent une demande d'hbergement dans un centre d'accueil pour demandeurs d'asile dans le cadre des dispositions de l'article L. 348-1 du code de l'action sociale et des familles (CASF) .

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Si le demandeur a besoin dun hbergement par la suite au cours de la procdure, il pourrait rentrer dans le dispositif dorientation et se plierait une orientation directive pour son hbergement. On soulignera quun tel systme est en vigueur au Royaume-Uni et en Sude.
4. Diversifier les structures ddies lhbergement des demandeurs dasile

Plusieurs enqutes et tudes rcentes ont entrepris dvaluer ladquation entre les besoins rels dhbergement et les nouveaux moyens ncessaires, ce qui suppose plusieurs dmarches. Tout dabord, une rflexion est engage sur les cots respectifs des diffrentes solutions dhbergement (CADA et HUDA dpendant du programme 303, CPH dpendant du programme 104, hbergements durgence dpendant du programme 177). En ce qui concerne la nature des nouvelles structures ouvrir en diffrents points du territoire, la convergence des modes dhbergement devrait tre recherche, le modle du CADA tant le pivot du systme pour les demandeurs dasile en procdure normale. Cependant, ce modle est rigide quant lextension de places : une extension de places suprieure 30 % de la capacit suppose une procdure dappel projet en vertu de larticle D. 313-2 du code de laction sociale et des familles qui rgit les CADA. Or cette procdure gnre des dlais et des cots de gestion importants. La cration de nouveaux CADA demandera donc des formalits assez importantes, qui dcoulent du statut dtablissement social des CADA. Il pourrait tre envisag de faire voluer ce statut. Cependant, une autre solution pourrait tre mise en uvre : lextension du modle de laccueil temporaire du service dasile (AT-SA), gr aujourdhui par loprateur Adoma. Enfin, une clarification devrait tre apporte en ce qui concerne les personnes hberges en AT-SA, au regard de lallocation temporaire dattente. En effet, ces personnes reoivent lallocation, puisquelles ne sont pas hberges par un CADA au sens strict. Pourtant, les prestations ralises par ADOMA dans ces structures sapparentent davantage celles fournies en CADA qu celles fournies dans les centres dhbergement durgence en gnral. En effet, les demandeurs dasile y sont accompagns avec un taux dencadrement cible dune personne pour 20 demandeurs dasile (contre une personne pour 15 demandeurs dans les CADA). Les rapporteurs partagent les observations mises par le rapport des Inspections gnrales ce sujet, et considrent que, puisque les prestations daccompagnement et les services fournis par ce dispositif quivalent ceux fournis par les CADA, les places dATSA doivent tre considres comme des

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places dquivalent-CADA , et les demandeurs devraient alors percevoir non plus lATA mais lallocation mensuelle de subsistance verse aux personnes hberges en CADA. Le montant de cette allocation est compris entre 91 et 718 euros par mois et varie selon les prestations fournies par le CADA et la composition familiale des demandeurs.
Proposition n 10 : tablir une orientation directive des demandeurs dasile pour leur hbergement : mettre en place une politique plus volontariste dquilibrage de la demande dasile sur le territoire, grce un systme directif dorientation des demandeurs dasile ; confier lOFII un rle de rorientation du demandeur dasile vers une autre rgion, dans le cadre de sa gestion du premier accueil des demandeurs dasile ; prserver la possibilit pour le demandeur dasile dtre hberg en dehors du dispositif daccueil (sans suppression de lallocation temporaire dattente) sil peut tre hberg par un proche. Cette possibilit a lavantage de ne pas crer de demande supplmentaire, et de diminuer la charge financire supporte par ltat ; tendre les capacits du modle de laccueil temporaire du service dasile (AT-SA) afin de limiter le recours lhbergement durgence.

C. RATIONALISER LE RECOURS LHBERGEMENT DURGENCE

Alors quils navaient t conus qu titre subsidiaire, lhbergement durgence et la prestation financire qui lui est lie (lATA) sont devenus, du fait de l'engorgement des CADA, des composantes structurelles de la politique publique de lasile. Dans le contexte dune saturation progressive du parc de CADA depuis 2007, cause par l'augmentation des flux de premires demandes d'asile et par l'allongement des dlais de traitement, les demandeurs d'asile ne bnficiant pas dun hbergement en CADA, soit par manque de place, soit en raison de leur statut administratif demandeurs en statut prioritaire ou Dublin sont admis dans une structure dhbergement durgence ddie aux demandeurs dasile (HUDA). Ce dispositif a pris de l'ampleur, jusqu' comporter aujourdhui le mme nombre de places qu'en CADA. Alors que seules 13 000 places taient finances en 2009, prs de 22 000 places taient finances en 2013, soit une augmentation de prs de 70 % des capacits en quatre ans. Les demandeurs d'asile sjournant dans ces structures bnficient d'un accompagnement rduit par rapport aux CADA, et ne font pas l'objet d'un mcanisme de suivi au niveau national. Lhbergement durgence pour demandeurs dasile se prsente sous la forme dune prise en charge de nuit d'htels (pour 56 %) ou d'hbergement dans des structures collectives (pour 20 %) ou dans des appartements (pour 23 %).

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1. Les difficults du pilotage et de la gestion de lhbergement durgence ddi aux demandeurs dasile

Outre les tensions lies sa saturation, le dispositif dhbergement durgence ddi aux demandeurs dasile connat des difficults de pilotage et de gestion qui ont conduit le ministre charg de lasile engager une rforme en 2011. Lobjectif tait double : dune part, mettre en uvre une gestion rgionale afin de rpartir la prise en charge des demandeurs dasile entre les dpartements dune mme rgion, et, dautre part, rationaliser les cots et les prestations lis lhbergement d'urgence et encourager la ngociation entre les prfets et les oprateurs. Le premier accueil et lhbergement taient, jusqu 2010, grs au niveau dpartemental. La circulaire du 24 mai 2011 relative au pilotage des hbergements durgence des demandeurs dasile a prvu que chaque rgion doit, partir du 1er janvier 2012, mettre en place une gestion centralise et coordonne des places dhbergement durgence, ainsi que des mcanismes permettant une rpartition quitable des demandeurs dasile entre les dpartements dune mme rgion. Sur le terrain, les acteurs de la gestion centralise des places d'hbergement durgence se sont organiss en plateforme d'orientation rgionale, qui recense les places disponibles, ainsi que les mouvements d'entres et de sorties de ces dispositifs, afin dy orienter les primo-arrivants d'un dpartement vers un autre. Les annes 2012 et 2013 ont vu la mise en place de cette nouvelle gestion rgionalise, et de nouvelles places d'hbergement durgence ont t ouvertes dans les dpartements les moins soumis la pression de la demande dasile.
2. Poursuivre la rationalisation des cots de lhbergement durgence

La circulaire fixait galement le cot-cible des nuites dHUDA 15 euros. Les efforts de rationalisation ont effectivement permis de faire diminuer le cot moyen : au troisime trimestre 2013, ce cot constat au niveau national stablissait 16 ,65 euros, contre 18 euros en 2011. La part des nuites htelires sur la totalit des nuites d'hbergement d'urgence finances a diminu, passant de 57 % au troisime trimestre 2012 52 % au troisime trimestre 2013. Les cots moyens par typologie dhbergement sont : en structures collectives : 14,80 euros/jour ; en htels : 17,17 euros/jour ; en logement diffus (appartements) : 12,84 euros.

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Le cot complet dun demandeur dasile pris en charge dans le dispositif dhbergement durgence, lorsquil est dtenteur dun titre de sjour ou en procdure prioritaire, doit inclure le montant journalier de lallocation temporaire dattente (ATA), soit 11,35 euros par jour en 2014 (ou 340,50 euros pour un mois de 30 jours). Les crdits inscrits en loi de finances initiale pour 2014 pour lhbergement durgence des demandeurs dasile slvent 115,4 millions deuros. En mme temps que deux rebasages de crdits taient effectus en loi de finances pour 2011 et pour 2013, il tait demand aux services chargs de lexcution des dpenses (SGAR, prfectures, DRJSCS et DDCS) de mieux conventionner avec les oprateurs associatifs en charge notamment de lhbergement htelier en rengociant les tarifs, afin de rduire les cots et les prestations offertes aux demandeurs dasile pris en charge dans ces structures. La circulaire du ministre charg de lasile du 24 mai 2011 introduit de nouvelles modalits de pilotage des capacits dconcentres dhbergement durgence, afin de mieux matriser les dpenses et de privilgier lhbergement en structure collective. Les prfets assurent le pilotage et le suivi des dispositifs dhbergement durgence et les services de la prfecture peuvent suivre ltat de la consommation budgtaire, au moyen du progiciel de gestion Chorus. Les services dconcentrs en charge de lhbergement des demandeurs dasile (la DDCS et la prfecture) a accs loutil DN@ qui gre les admissions en CADA (et en HU pour certaines) et peut calibrer loffre en hbergement durgence en fonction des personnes en attente dune place en CADA et donc ligibles une place dhbergement durgence. Le service de lasile assure un suivi trimestriel du nombre de pl aces finances sur chaque territoire, de leur occupation et de leur cot. Ces enqutes sont transmises chaque trimestre pour information aux services rgionaux en charge de la gestion du BOP 303.
3. La saturation de lhbergement ddi aux demandeurs dasile a conduit les adresser aux structures de rinsertion ou de mise labri

Face la saturation des capacits dhbergement ddies, une part importante des demandeurs dasile sont accueillis dans les structures dhbergement durgence gnraliste. Pourtant, limpact de la demande dasile sur ce dispositif est insuffisamment connu et labsence de vision globale de cet hbergement a fini par entraner une forme dinefficacit de laction publique et une drive de la gestion de la dpense, voue augmenter sans quaucun levier dintervention ne soit disponible pour la limiter ou la rduire.

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Selon une enqute ralise fin 2009 par le ministre charg du logement auprs de ses services dconcentrs pour prendre la mesure de la prise en charge sur le programme 177 du public demandeur dasile et du public rfugi, au 1er octobre 2009, les demandeurs dasile taient 1 662 dans le dispositif gnraliste et mobilisaient 6 % des places. Cette proportion est aujourdhui largement dpasse, et les remontes dinformations de certains dpartements font plutt tat dune occupation de 25 % 60 % de lhbergement durgence par des demandeurs dasile et les personnes dboutes. Cette volution a conduit une concurrence des publics demandeurs dasile avec les publics nationaux ou europens en grande prcarit dans laccs aux lieux de rinsertion comme de mise labri. Cette situation entrane des difficults de gestion importantes tant pour les services de la cohsion sociale que pour les travailleurs sociaux qui animent ces structures. galement, les prfectures sont exposes la sanction du juge administratif lorsquun rfr est dpos par un demandeur dasile qui aucun hbergement na t trouv. Cest ainsi quune jurisprudence administrative stablit sur la priorisation de lhbergement et de la mise labri, en fonction des besoins des personnes et de leur situation de vulnrabilit. En effet, cest dans un tel contexte de tension sur les capacits dhbergement durgence que le Conseil dtat a rappel, dans deux arrts du 25 janvier 2011 (n345800) et du 10 aot 2011 (n351324), que la libert fondamentale quest le droit dasile est garantie par des conditions matrielles daccueil. Aussi lautorit administrative doit-elle couvrir les besoins fondamentaux des demandeurs dasile ; elle doit, en particulier, rechercher si des possibilits dhbergement sont disponibles dans dautres rgions et, le cas chant, recourir des modalits daccueil durgence. Toutefois, le Conseil dtat a pris en compte les moyens dont dispose ladministration, les diligences quelle a effectues ainsi que les conditions dge, ltat de sant et la situation familiale de lintress. Ainsi la demande dhbergement de demandeurs dasile adultes non accompagns denfants et qui ne font pas tat de problmes de sant peut tre rejete et ce rejet ne constituera pas une atteinte grave et manifestement illgale au droit dasile. Si le demandeur dasile fait tat de circonstances particulires tenant son tat de sant ou sa situation de famille, le prfet est tenu de dsigner un lieu dhbergement. Cette jurisprudence, accompagne par plusieurs dcisions des tribunaux administratifs, a introduit la notion de priorisation dans le traitement par la prfecture des demandes dhbergement. Les contours de la notion de vulnrabilit du demandeur dasile sont ainsi progressivement prciss par le juge administratif.

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La situation de porosit entre les dispositifs dhbergement conduit souhaiter une clarification des personnes hberges dans le dispositif de droit commun, en attendant que le dveloppement des capacits ddies ne contribue desserrer la situation. Il convient en consquence rtablir la visibilit et la ralit de la consommation des crdits budgtaires, en transfrant sur les crdits du programme 303 les crdits du programme 177 consacrs lhbergement durgence des demandeurs dasile. Une articulation renforce entre les deux gestionnaires de programme, au niveau central, a t dveloppe, en lien avec le dlgu interministriel pour lhbergement et laccs au logement des personnes sans-abri ou mal loges (DIHAL). Dans le cadre de la refondation de la politique de lhbergement et de laccs au logement, des services intgrs de laccueil et de lorientation (SIAO) ont t mis en place depuis le 15 septembre 2010. Ces SIAO ont pour objectif et ambition de mieux identifier et donc de mieux traiter les demandes dhbergement ou de logement afin dajuster les moyens disponibles et les situations. La monte en charge des SIAO devrait contribuer mieux coordonner sur le terrain les interventions publiques relevant de lasile et celles relevant de lhbergement gnraliste.
4. Amliorer linformation des reprsentants de ltat sur les personnes hberges et disposer des moyens dvaluer les besoins rels du public demandeur dasile ou dbout

a. Le suivi du parcours des demandeurs dasile comporte des lacunes importantes Les informations relatives lidentification des personnes hberges en HUDA (par leur nom, leur statut, la procdure et le dlai de lautorisation de sjour) peuvent tre connues au niveau rgional ou dpartemental, selon le degr de pilotage du dispositif et la coopration tablie entre les diffrents services. Cependant, il est trs regrettable quaucune consolidation des donnes au niveau national nait t possible jusqu prsent. Ainsi, les services centraux de ltat nont actuellement pas accs aux informations relatives lidentification des personnes apparaissant comme en attente dune place de CADA dans loutil DN@ mais hberges en HUDA (donnes nominatives, compositions familiales, statut, tape de la procdure). Ils ne disposent pas toujours des informations relatives loccupation des places dHUDA et ne disposent pas non plus de lidentification des personnes en procdure prioritaire ou sous convocation Dublin hberges en HUDA. Quant au taux de prsence de ces personnes dans le dispositif dhbergement durgence gnraliste (les CHRS, lurgence 115, notamment), il est aujourdhui presque impossible dobtenir des informations agrges au niveau national, et les remontes dinformation ne sont que locales et partielles. Tant pour

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les demandeurs dasile que pour les personnes ayant obtenu une rponse dfinitive leur demande dasile (quils soient rfugis ou dbouts), il serait important didentifier ceux qui sont hbergs dans le dispositif gnraliste. Pour ce qui concerne les personnes dboutes, elles bnficient en effet dun droit lhbergement durgence au titre de laccueil inconditionnel (article L. 345 -2-2 du code de laction sociale et des familles), pour lequel le prfet est tenu une obligation de moyen, en fonction des diligences quil aura effectues, des moyens dont il dispose et de la situation de la personne (ge, tat de sant et situation familiale) (1). La situation familiale ou de sant sera, comme pour les demandeurs dasile, dterminante : le prfet est tenu de pourvoir sans dlai lhbergement temporaire durgence lorsque la personne est accompagne dune famille, comme ltablit par exemple le tribunal administratif dOrlans par une dcision du 1er mars 2012. On ajoutera que lidentification des demandeurs dasile hbergs par leurs propres moyens ou nayant pas accs une solution dhbergement fournie par ltat nest pas non plus possible au plan national. Cette situation est paradoxale car elle conduit ce que les services de ltat ne connaissent pas toujours le lieu de rsidence rel du demandeur dasile . Ainsi que lobserve le rapport des inspections gnrales, le suivi des demandeurs dasile est donc moins scrupuleux que celui des autres trangers primo arrivants sur le territoire, y compris ceux bnficiant dun titre de sjour dfinitif, pour lesquels la communication de ladresse de rsidence est une obligation essentielle. Ce manque dinformation rend alatoire lvaluation des besoins rels du public demandeur dasile en matire dhbergement, et contribue au manque de transparence de la distribution des crdits budgtaires entre les programmes 303 et 177. Plus largement, les services de ltat, quil sagisse du ministre des Affaires sociales, de lOFII ou du Service de lasile, devraient pouvoir connatre lensemble des demandeurs dasile (en procdure normale ou spcifique) hbergs dans le dispositif dhbergement durgence ddi et gnraliste. b. Complter les informations du DN@ et prvoir une obligation dchange dinformations relatives aux demandeurs dasile hbergs La question de la coopration avec les oprateurs gestionnaires des structures durgence se pose, dans la mesure o les services dconcentrs en charge des crdits de lasile, comme lOFII, se heurtent souvent au refus des responsables associatifs de centres dhbergement durgence gnralistes de communiquer les donnes nominatives relatives aux personnes hberges.

(1) Dcisions du TA de Lyon (n12011991 et suivantes) du 28 mars 2012, dcision du TA dOrlans du 1er mars 2012 et arrt du Conseil dtat (n356456) du 10 fvrier 2012.

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Les gestionnaires sont rticents communiquer aux services de ltat la liste des demandeurs dasile ou des personnes dboutes quils hbergent car ils sappuient sur le principe de laccueil inconditionnel rsultant de larticle L. 345-2-2 du code de laction sociale et des familles, dont le premier alina prvoit que Toute personne sans abri en situation de dtresse mdicale, psychique et sociale a accs, tout moment, un dispositif dhbergement durgence. Face ces difficults, trois volutions devraient tre engages. Tout dabord, il conviendrait dintgrer les 20 000 places du dispositif HUDA dans le systme dinformation et de pilotage DN@ afin davoir une vision globale et oprationnelle de lensemble des capacits thoriques et mobilises pour laccueil des demandeurs dasile. Ce renforcement du dispositif assurera une connaissance du nombre et de la domiciliation relle dune grande partie des demandeurs dasile. Par ailleurs, il conviendrait dinscrire dans les conventions passes avec les associations gestionnaires des lieux dhbergement durgence ddis, les modalits de transmission des informations relatives lidentification des demandeurs dasile ou des personnes dboutes prsentes dans les structures. Si lon se place dans une perspective financire, lattribution de fonds publics des structures ayant pour rle, pour le compte et aux frais de ltat, de recevoir une catgorie de population bien dtermine doit avoir pour contrepartie la communication dinformations prcises sur lactivit accomplie et donc dlments sur les personnes hberges. En cas de refus, les oprateurs pourraient se voir retirer la mission qui leur a t confie. Parvenir ce rsultat suppose sans doute de mieux encadrer juridiquement la catgorie des centres dhbergement durgence destins aux demandeurs dasile, qui ne lest pas aujourdhui, car cest le droit commun qui lui est applicable (articles L. 345 -2-1 et L. 345 -2-2 du code de laction sociale et des familles). Une obligation dinformation pourrait aussi tre impose aux structures dhbergement gnraliste, qui ne semblerait pas sinscrire lencontre du principe formul larticle du code de laction sociale et des familles prcit. Le principe daccueil ne soppose pas la connaissance par ltat des publics accueillis et des cots affrents chaque type de prise en charge.

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Proposition n 11 : Amliorer linformation des reprsentants de ltat sur les demandeurs dasile et les dbouts prsents dans les structures dhbergement durgence : intgrer le dispositif HUDA dans le systme dinformation et de pilotage DN@ afin davoir une vision globale et oprationnelle de lensemble des capacits thoriques et mobilises au jour le jour pour laccueil des demandeurs dasile ; rtablir la visibilit et la ralit de la consommation des crdits budgtaires : transfrer vers les crdits du programme 303 les crdits du programme 177 consacrs lhbergement durgence des demandeurs dasile ; prvoir dans les conventions signes avec les gestionnaires de lhbergement durgence des modalits de transmission des informations relatives lidentification des demandeurs dasile ou des personnes rfugies ou dboutes prsentes dans leurs structures ; prvoir une obligation pour les structures dhbergement durgence gnraliste de rpondre aux demandes dinformation des services de ltat sur le public hberg dans le cadre de la mission qui leur est confie par ltat et finance par les fonds publics.

D. AMLIORER ET MODERNISER LA GESTION DE LALLOCATION TEMPORAIRE DATTENTE

Lallocation temporaire dattente a t institue en 2006 pour les demandeurs dasile ne pouvant tre hbergs en CADA. Elle sanalyse comme un revenu de subsistance vers aux demandeurs dasile, conformment aux prescriptions de la directive accueil du 27 janvier 2003. Alors que lATA tait initialement destine aux demandeurs en procdure normale, une volution de la jurisprudence du Conseil dtat a conduit, en plusieurs tapes, ouvrir le bnfice de cette allocation de subsistance toutes les catgories de demandeurs dasile, quils soient en procdure normale, prioritaire ou Dublin . A contrario, seuls les demandeurs d'asile en procdure normale qui ont accept l'offre de prise en charge prsente en prfecture et qui sont hbergs en CADA n'ont pas droit l'ATA. Le rapport des inspections gnrales, prsent en 2013, a consacr une partie de son analyse au cot budgtaire de lallocation, et a constat que , si lallocation, couple lhbergement durgence, tait lorigine conue comme un dispositif subsidiaire, son cot pour les finances publiques est aujourdhui proche de celui des CADA.
1. Llargissement des catgories de demandeurs dasile admis au bnfice de lallocation temporaire dattente

Laccs lallocation temporaire dattente a t largi au cours des dernires annes de nouvelles catgories de bnficiaires. Cette donne, ainsi que lallongement de la dure moyenne dindemnisation, qui tait de 416 jours en 2012, ont conduit au triplement de la dpense affrente entre 2007 et 2013.

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En ce qui concerne les bnficiaires trangers, il convient de rappeler que lallocation bnficie aux demandeurs dasile, aux personnes bnficiaires de la protection subsidiaire (pendant une dure dtermine de 12 mois) ; aux apatrides et aux ressortissants trangers auxquels une autorisation provisoire de sjour a t dlivre en application de l'article L. 316-1 du CESEDA. Jusquen 2007, les demandeurs dasile taient bnficiaires de lallocation lexception des personnes qui proviennent d'un pays pour lequel le conseil d'administration de lOFPRA a dcid que les circonstances ayant justifi la protection ont cess dexister (article 1er de la convention de Genve du 28 juillet 1951 relative au statut des rfugis, point C-5), ou dun pays considr comme pays d'origine sr. Depuis une dcision du 16 juin 2008 du Conseil dtat (n 300636), le primtre des bnficiaires sest largi aux personnes suivantes : les demandeurs dasile qui proviennent d'un pays pour lequel le conseil d'administration de lOFPRA a dcid quil pouvait tre mis fin la protection car les circonstances layant justifie ont cess dexister ; les demandeurs dasile qui proviennent d'un pays considr comme un pays d'origine sr, au sens du 2 de l'article L. 741-4 du code de l'entre et du sjour des trangers et du droit d'asile ; les demandeurs d'asile qui, la suite d'une dcision de rejet devenue dfinitive, prsentent une demande de rexamen lOFPRA, et ce exceptionnellement, pour les cas humanitaires signals par lOFPRA dans les conditions prvues par voie rglementaire. la suite de la dcision du 7 avril 2011 (n 335924) du Conseil dtat (censurant plusieurs dispositions de la circulaire interministrielle du 3 novembre 2009 relative lATA), ont galement t admis au bnfice de lallocation : les autres demandeurs dasile placs en procdure prioritaire (relevant des 3 et 4 de larticle L. 741-4 du CESEDA). Il sagit des demandeurs dasile qui reprsentent une menace pour lordre public, la scurit publique ou la sret de ltat et ceux qui ont formul une demande reposant sur une fraude dlibre ou constituant un recours abusif aux procdures dasile ou prsente uniquement en vue de faire chec une mesure dloignement prononce ou imminente : ces personnes ne sont pas admises au sjour, mais, parce quelles sont en droit de demander lexamen de leur situation par lOFPRA, elles doivent bnficier des conditions matrielles daccueil ; les trangers qui, la suite dune dcision de rejet devenue dfinitive, ont form une demande de rexamen de leur demande dasile lOFPRA. Cette exclusion se fondait sur larticle L. 5423-9 1 du code du travail, lequel ncessitait pour sa mise en uvre ladoption dun dcret dapplication. Ce dcret nayant jamais t adopt, les dispositions de larticle L. 5423-9 1 ntaient donc pas

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directement applicables la date de signature de la circulaire le 3 novembre 2009, suscitant leur annulation par le Conseil dtat. En consquence, le rgime actuel de louverture des droits lATA est le suivant : pour les rexamens en procdure prioritaire, le demandeur peroit lATA jusqu la dcision de lOFPRA ; pour les rexamens en procdure normale, le demandeur peroit lATA jusqu la dcision de la CNDA. En dernier lieu, le Conseil dtat a admis au bnfice de lATA les demandeurs dasile relevant de la procdure dite Dublin II, cest--dire les ressortissants dtats tiers dont la demande dasile relve de la comptence dun autre tat europen en application du rglement europen. Ce dernier largissement des catgories de bnficiaires rsulte de la dcision (n 335924) du 17 avril 2013, qui reprend la position prise par la Cour de justice de lUnion europenne dans sa rponse du 27 septembre 2012 une question prjudicielle pose par le Conseil dtat. Les demandeurs dasile en procdure prioritaire qui demandent le bnfice de lATA peroivent cette allocation jusqu' la notification de la dcision prise par lOFRA. Les demandeurs en procdure Dublin doivent bnficier du versement jusqu leur transfert effectif vers ltat membre comptent pour examiner leur demande dasile : les dlais sont en pratique assez longs, comme il a t dcrit plus haut. Les bnficiaires de lallocation taient 42 115 au 31 dcembre 2013, contre 37 600 la fin 2012. Par contre, le champ des bnficiaires devrait connatre une restriction par la prise en considration de lvolution des modalits dhbergement et daccompagnement. Ainsi, les places dAT-SA devraient dornavant tre considres comme des places dquivalent-CADA . Ce changement de catgorie conduirait dabord une nomenclature plus raliste, mais aussi la suppression de lATA pour les demandeurs dasile qui y sont hbergs, et qui bnficient de prestations daccompagnement et de services quivalents ceux fournis par les CADA. Lallocation serait remplace par lallocation mensuelle de subsistance (AMS), telle quelle est verse en CADA. Le rapport sur la rforme de lasile prsent par Mme Valrie Ltard et M. Jean-Louis Touraine propose de lier le bnficie de lallocation lacceptation par la personne de sinscrire dans le dispositif dhbergement ddi : les rapporteurs ne sont pas favorables cette proposition, dans la mesure o le recours par le demandeur un hbergement par un tiers, souvent grce sa communaut dorigine, ne peut tre considr en soi comme un dtournement de la procdure ; ce type dhbergement peut mme tre un facteur dautonomie et dinsertion par la suite, si le demandeur se voit reconnatre le statut de rfugi.

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2. La progression des cots de lallocation temporaire dattente et la ncessit dviter le versement dindus

Le cot de lATA a considrablement augment au cours des dernires annes, pour parvenir une progression de 367 % entre lanne 2007 (lATA reprsentait une dpense de 47 millions deuros) et 2013 (140 millions deuros en prvision et 156 millions en excution). Cette augmentation sexplique clairement par la forte progression de la demande dasile, le fait que la cration de places de CADA na pas augment paralllement, la longueur des dlais de traitement de la demande, et, enfin, laccroissement du primtre des bnficiaires. Le cot du versement de l'ATA aux demandeurs d'asile sous procdure Dublin avait t estim environ 10 millions deuros, mais il a atteint 12 millions deuros pour 2013. linverse, louverture de nouvelles places de CADA en 2013 et 2014 aura des consquences en termes dconomie sur lATA, conomie estime 10 millions deuros au titre de lexercice 2014. La gestion de lATA a t confie Ple Emploi en 2007. Elle est aujourdhui encadre par la convention du 15 septembre 2009 qui donne loprateur un mandat de gestion prvoyant les conditions de cette gestion, notamment les conditions douverture de droits et dinterruption, la mise disposition de donnes par le ministre charg de limmigration, lOFII et lOFPRA, et rciproquement une communication de donnes statistiques et financires par Ple Emploi. Le rapport des inspections souligne que certaines des dispositions de cette convention nont pas t mises en uvre : ainsi, du fait de la sous budgtisation, les versements mensuels effectus par ltat au profit de Ple Emploi nont jamais pu correspondre aux sommes ncessaires pour assurer le paiement d e lATA aux bnficiaires, sollicitant la trsorerie de loprateur. Mais surtout, un autre dysfonctionnement a t relev, qui emporte des consquences sur la dpense au titre de lATA : Ple Emploi ne procde pas la vrification priodique de la situation administrative des demandeurs dasile bnficiant de lallocation depuis plus de 12 mois (article 3 de la convention de gestion). La gestion de lATA souffre en outre dune grande complexit, car elle contraint Ple Emploi centraliser pour linstruction des dossiers des informations en provenance de nombreux acteurs (le demandeur lui-mme, le Service de lasile, lOFII, le prfet et lOFPRA). Or, les changes dinformations posent diffrentes difficults srieuses, dans leur priodicit, dans leur absence dhomognit de la saisie des donnes, dans labsence dune automatisation efficace. Le tableau suivant montre les difficults prsentes par le systme actuel de transmission des informations entre les services impliqus.

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NATURE DES INFORMATIONS TRANSMISES PLE EMPLOI ET MODALITS DE TRANSMISSION

Institution responsable Refus de loffre de principe dhbergement Entre en CADA Service de lasile OFII

Modalits de communication des informations Fichier mensuel Fichier mensuel

Date denvoi des informations

Obligations de Ple emploi

Dcisions de lOFPRA ou de la CNDA Informations relatives ltat davancement de la procdure

OFPRA

Fichier mensuel

Avant le troisime 1. Intgration des vendredi du mois en donnes dans la base cours nationale des individus pour Avant le 5 du mois dtection dindus en cours ventuels. 2. Inscription des donnes sur une liste Avant le 10 du mois de traitement dans les systmes en cours dinformation de Ple emploi. En temps rel Consultation manuelle en tant que de besoin

OFPRA

Mise disposition permanente de TlmOFPRA

Source : Convention de gestion Ple emploi SGII du 7 octobre 2009, cit par le Rapport sur lhbergement et la prise en charge financire des demandeurs dasile, avril 2013.

Cette organisation complexe et dfectueuse dans les faits, qui a oblig les services territoriaux de Ple Emploi crer des circuits parallles dchange informations, entrane des retards pour les bnficiaires mais aussi des indus pour ltat. La mission dinspection a constat, sur lchantillon reprsentatif de bnficiaires soumis au contrle, un taux dindu probable de 21 %. Si sur lensemble des bnficiaires, le taux dindu tait de lordre de 18 %, cela reprsenterait une dpense indue de 25 30 millions deuros. Ces indus dcoulent de la non prise en compte par le gestionnaire du dossier de faits intervenus dans le parcours du demandeur dasile, comme par exemple le refus dune offre de principe dhbergement, lentre ou le refus dentre en CADA (qui doivent en principe conduire suspendre le versement de lallocation), lintervention de la dcision de lOFPRA ou de la CNDA, la dcision intervenue pour un demandeur en procdure prioritaire, ou encore en raison dune absence de notification de dcision de lOFPRA ou de la CNDA. Plus que le retard de transmission, ce sont les insuffisances de saisie des informations transmises Ple Emploi par les institutions comptentes qui entranent les indus, ainsi que labsence dhomognit des donnes saisies, ce qui rend les croisements dinformations impossibles ou difficiles, surtout pour des personnels insuffisamment forms et ne restant pas trs longtemps dans le poste. Ce bilan dfavorable conduit proposer une rforme importante du systme de gestion et de versement de lATA, afin de confrer homognit et

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efficacit au systme dinformation, ce qui ne pourra que faciliter son utilisation par les gestionnaires des dossiers et conduire une conomie budgtaire par la limitation des indus. Cette rforme doit comporter le changement de gestionnaire de lallocation afin den confier la gestion un acteur impliqu dans laccueil et laccompagnement du demandeur dasile ; elle doit aussi comporter llaboration dun systme dinformation unique intgrant le s diffrents aspects de la situation juridique et sociale du demandeur dasile.
3. Confier la gestion de lallocation lOffice franais de limmigration et de lintgration et moderniser son versement

Labsence de prise en compte dinformations relatives lhbergement du demandeur dasile est lorigine de la moiti des situations dindus. Cette situation constituerait en soi une bonne raison de confier la gestion de lATA lOFII, puisque cet tablissement public est charg du suivi de la demande dhbergement en CADA des demandeurs dasile, et que son rle dans le premier accueil des demandeurs dasile est trs vraisemblablement conduit saccrotre. La dperdition dinformations ne pourra qutre moindre, puisque lOFII restera inform tout au long de la procdure de la situation et des droits ouverts au demandeur. Le directeur de lOFII, M. Yannick Imbert, entendu par le groupe de travail, a jug possible laccomplissement de cette nouvelle mission par lOffice. La gestion oprationnelle des versements serait alors confie lAgence de service et de paiement (ASP), tablissement public interministriel qui contribue aux paiements participant la mise en uvre de diffrentes politiques publiques, lOFII assurant le contrle de louverture et de la fermeture des droits. Cette solution prsenterait plusieurs avantages : rduire le nombre dacteurs impliqus dans le systme daccueil des demandeurs dasile, confier le versement de lallocation un oprateur dj familier des problmatiques de lasile, retirer cette mission du champ de comptences de Ple Emploi pour lequel cette activit est marginale et difficile accomplir dans de bonnes conditions en labsence dinterfaage pertinent des systmes dinformation avec l OFPRA et lOFII. En outre, le personnel de Ple Emploi montre peu dapptence pour cette tche et prfre se consacrer, logiquement, au suivi des demandeurs demploi, aussi la tche est-elle frquemment confie des personnels en contrat dure dtermine, moins bien forms et sujets un turn over important. Le traitement de lATA par Ple Emploi ncessite actuellement 60 ETPT : il conviendrait donc de prvoir en consquence dtoffer les ressources humaines par un transfert de moyens vers lOFII. La question des indus fait apparatre un autre dysfonctionnement : limperfection de la transmission des informations relatives au rendu des dcisions

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par lOFPRA et par la CNDA. En effet, une moiti des indus est lie labsence de prise en compte par Ple Emploi du fait que le demandeur a t dbout ou a vu son appel rejet. Il serait intressant de sinspirer des bonnes pratiques mises en uvre dans dautres tats membres de lUnion europenne, et en particulier du recours pour le versement de lallocation de subsistance une carte puce utilisable aussi bien comme carte de retrait sur certaines bornes que comme carte de paiement dans certains commerces et grandes enseignes alimentaires. Un tel systme est oprationnel en Sude, o lallocation est verse sur une carte de paiement dlivre au demandeur dasile ds son premier enregistrement lOffice des migrations, et alimente tous les mois par un service de loffice. Cette carte est utilise comme carte de paiement (uniquement dans la chane de magasins ICA, mais aussi comme carte de retrait sur les bornes des mmes enseignes). Un systme semblable a t institu aux Pays-Bas, o lallocation est verse sur une carte de paiement Visa fournie par une grande banque nerlandaise. Les demandeurs dasile peuvent retirer des sommes dargent ou rgler des achats en caisse, mais ne peuvent faire de transactions sur internet. Les avantages dun tel systme sont vidents : il permet la rapidit de louverture comme de la fermeture du droit lallocation, limite les indus si les droits sont grs par lOFII, qui centralise les informations relatives la situation de la personne. Le systme de la carte vite louverture dun compte bancaire, difficile dans la situation particulire des demandeurs dasile. Il sera certainement plus facile de mettre en place ce systme en ladossant une banque de rseau prsente sur tout le territoire qui fournirait la carte de retrait et de paiement, ou un systme de carte sans compte, comme la carte Nickel lance en 2013 dans les rgions o elle a commenc fonctionner.
4. Engager une rflexion sur la familialisation de lallocation temporaire dattente

Lallocation temporaire dattente est actuellement fixe 11,35 euros par jour et par demandeur dasile majeur. Elle est lie au statut de demandeur dasile sans prise en considration de la composition familiale. Ce systme rsulte dun contexte plus ancien o les demandeurs dasile taient en majorit des personnes seules, alors quil sagit aujourdhui trs souvent de familles. Ainsi, la population hberge dans les structures durgence ddies (les HUDA) est compose 80 % dadultes et 20 % denfants. Dans le cas dune famille, la situation actuelle peut prsenter une rupture dgalit, comme par exemple dans le cas o un adulte accompagn de trois enfants reoit 11,35 euros par jour, soit la mme somme quun adulte isol.

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Cette situation ne rpond pas linterprtation de la directive accueil de 2003, telle quelle rsulte de la rcente jurisprudence de la Cour de justice de lUnion europenne, cite dans la premire partie du prsent rapport (arrt du 27 fvrier 2014), et qui prcise que l'aide financire octroye doit tre suffisante pour garantir un niveau de vie digne et adquat pour la sant ainsi que pour assurer la subsistance des demandeurs d'asile, afin, notamment, de prserver lunit familiale et de tenir compte de lintrt suprieur de lenfant . Une volution vers la familialisation de lATA doit donc sengager, car ltat pourrait certainement tre mis en cause dans un ventuel contentieux portant sur labsence de prise en compte des charges familiales de certains demandeurs dasile. Plusieurs pays de lUnion europenne ont tabli une diffrenciation de lallocation servie en fonction de la composition familiale : le Royaume -Uni (192 euros par mineur accompagnant), allocation de base et allocation de minimum socioculturel familialises en Allemagne (130 193 euros selon lge de lenfant), allocation supplmentaire par enfant en Sude, notamment. Lhypothse, voque par le rapport des inspections gnrales, dune familialisation de lallocation budget constant, parat cependant difficile raliser, dans la mesure o diminuer le montant de lallocation pour les adultes ne rpondrait pas aux exigences du droit europen et de la rcente jurisprudence de la Cour.
5. Amliorer la conditionnalit de lallocation comme le permet le droit europen et la respecter dans la pratique

Il convient de rappeler que la directive accueil permet de limiter ou de mettre fin aux conditions d'accueil faites aux demandeurs d'asile qui ne cooprent pas avec les autorits nationales. La mission dinspection a conduit mettre en exergue aussi des comportements abusifs auxquels il convient de parer, comme dautres tats membres de lUnion europenne lont fait. Constatant les difficults rencontres par les services des trangers des prfectures, dcrites plus haut, dans les cas de plus en plus nombreux dabsence de coopration des demandeurs en procdure Dublin , il peut tre propos de sanctionner cette absence de coopration par linterruption du versement de l'ATA. Il est peu logique quun demandeur qui sest soustrait la mesure de radmission vers l'tat membre responsable de l'examen de sa demande ou qui est dclar en fuite continue bnficier de lallocation. Larticle 20 de la directive accueil prvoit la possibilit de moduler les conditions daccueil lorsque le demandeur, sans raison valable, na pas introduit de demande de protection internationale ds quil pouvait raisonnablement le faire aprs son arrive dans ltat membre . Il serait ce titre souhaitable de fixer un dlai, courant ds lentre sur le territoire du demandeur dasile, partir duquel lallocation temporaire dattente ne pourrait plus tre verse : un dlai de 90 jours pourrait tre considr comme suffisant. Par

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comparaison, on soulignera que, au Royaume-Uni par exemple, la demande dasile elle-mme doit tre dpose au plus tard 21 jours aprs lentre sur le territoire. Un autre comportement vraisemblablement abusif a t mis en exergue par le rapport des inspections : les demandes successives de rexamen de la demande dasile, dont les bnficiaires bnficient chaque fois de lATA, avec un cas extrme de cinq rexamens. Dans ce cas, il faut viter que la perspective de percevoir lATA soit un lment attractif pour dposer une demande de rexamen. Le code du travail, dans son article L. 5423-9, avait exclu la possibilit de recevoir lATA en cas de dcision de rejet devenue dfinitive, mais na pas fait lobjet de texte rglementaire dapplication. Pourtant, larticle 20 de la directive accueil permet la rduction de la prise en charge partir de la deuxime demande de rexamen. Il convient donc de reprendre cette disposition en ce qui concerne le bnficie de lATA.
Proposition n 12 : Amliorer et moderniser la gestion de lallocation temporaire dattente : confier la gestion de lallocation lOFII, en transfrant des moyens en personnel pour laccomplissement de cette nouvelle mission ; instituer, en commenant par une exprimentation rgionale, le versement de lallocation au demandeur en crditant une carte de retrait et de paiement utilisable dans certains commerces et grandes enseignes alimentaires ; engager une rflexion sur la familialisation de lATA ; pour les demandeurs hbergs dans les structures AT-SA, remplacer lallocation temporaire dattente par lallocation mensuelle de subsistance (AMS) verse dans les CADA, pour tenir compte de lquivalence des prestations et de laccompagnement apports par ces structures ; pour les demandeurs dasile dont un autre tat membre a accept la radmission sur son territoire dans le cadre de la procdure Dublin , interrompre le versement de l'ATA lorsque le demandeur se soustrait la mesure de radmission vers l'tat membre responsable de l'examen de sa demande ; instaurer un dlai, courant ds lentre sur le territoire du demandeur dasile, partir duquel lallocation temporaire dattente ne pourrait plus tre demande ; supprimer le bnfice de lallocation temporaire dattente partir de la deuxime demande de rexamen, afin dviter que laccs lallocation ne constitue un lment dattractivit suscitant des demandes de rexamen abusives.

E. METTRE AU POINT UN OUTIL INTGR DE SUIVI DE LA SITUATION DES DEMANDEURS DASILE

Les auditions et les visites de terrain auxquelles les rapporteurs ont procd ont montr que la situation des demandeurs dasile est connue, pour chacun de ses aspects, par le service ou loprateur responsable, mais que les

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changes dinformations entre ces acteurs rpondent souvent des processus complexes et inadapts, et que la seule application gnrale (DN@) nest pas consultable par plusieurs des acteurs OFPRA, CNDA, Ple Emploi. Comme le souligne le rapport des inspections, la saisie parcellaire et non harmonise des informations relatives la situation du demandeur dasile, dune part, les lacunes des interconnexions, dautre part, rendent possibles les situations dindus. De manire gnrale, le caractre disparate et incomplet du systme dinformation rend le pilotage impossible et le travail quotidien des acteurs difficile. Il serait donc utile de construire un outil intgr, permettant la visibilit de lensemble du public demandeur dasile et la gestion des droits des personnes dune manire rapide, efficace et efficiente. Des outils semblables ont t mis en place en Sude, au Pays-Bas ou au Royaume-Uni : ils constituent une aide relle pour la connaissance du public concern et pour la gestion des droits. Les donnes collectes par cet outil devraient tre les suivantes. La premire catgorie de donnes reprend celles qui figurent dans lapplication DN@: tat civil du demandeur dasile et situation (adresse) ; tat dinstruction du dossier et catgorie de procdure ; droit au sjour et dure de validit du titre de sjour ; situation en matire dhbergement (avec la mention ventuelle du refus dhbergement). Cette information devrait tre plus complte quaujourdhui, en tendant le champ de linformation lhbergement durgence. A ces donnes serait ajout le type de prise en charge financire (ATA, AMS ou absence de prise en charge). La mention de louverture de droits la CMU pourrait tre tudie. Lidentification de la personne pourrait tre faite par son numro dtranger AGDREF, puisque tous les demandeurs dasile sont enregistrs dans cette application. Le Service de lasile devra formaliser le cahier des charges dun tel systme. La cration dune application nouvelle pourrait tre prfrable ladaptation des systmes existants au moyen dinterconnexions. Cette solution pourrait prsenter un meilleur fonctionnement, avec linconvnient de demander un dlai de construction et de mise en uvre. Il est en tout cas essentiel que lensemble des acteurs grant les diffrents aspects de la situation des personnes

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puisse consulter le systme et y saisir les donnes : lOFII, la prfecture, lOFPRA et la CNDA.
Proposition n 13 : Mettre au point un outil intgr de suivi de la situation des demandeurs dasile : laborer un nouveau systme dinformation, ou crer partir des systmes existants, une application unique, rassemblant toutes les informations utiles au suivi des demandeurs dasile, lexception des informations protges par la confidentialit de la procdure dexamen de la demande dasile ; ouvrir ce systme en consultation et en saisie aux principaux acteurs du systme de lasile : lOFII, le service des trangers de la prfecture, lOFPRA et la CNDA. III. DYNAMISER LA PROCDURE DEXAMEN DES DEMANDES DASILE

Lamlioration de laccueil et de lhbergement des demandeurs dasile ne peut se faire dans de bonnes conditions que si les procdures sont dynamises afin de garantir un traitement plus rapide et de meilleure qualit des dossiers. Ceci passe par une fluidification des diffrentes tapes de la chane, une amlioration de la performance administrative de lOFPRA et de la CNDA mais aussi par un traitement adapt la diversit des demandes. Ce dernier point est un des plus controvers, comme la montr la concertation mene en 2013 qui a mis en vidence la rticence de nombreux acteurs face au risque de passer ct de demandes fondes, du fait de procdures trop rapides ou simplistes. Il y a un quilibre trouver entre cette proccupation lgitime et le ncessaire traitement dune demande de masse trs diverse, dont la rgulation ne peut reposer sur les seules variables du temps ou des moyens nouveaux.
A. MIEUX UTILISER ACCLRES LES POTENTIALITS DES PROCDURES

Le concept de procdure acclre, dvelopp par la directive procdure du 26 juin 2013, a vocation se substituer en droit franais celui de procdures prioritaires. Cette notion cristallise de nombreuses critiques qui reposent parfois sur des malentendus. Il existe en effet une certaine confusion dans le dbat qui porte la fois sur lexistence mme de ces procdures, leur champ dapplication, lautorit administrative qui les active et leurs consquences sur le statut du demandeur, sans toujours sattacher vrifier leurs effets pratiques sur le traitement des dossiers.

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Le CESEDA (article L. 741-4) dfinit quatre cas dans lesquels le demandeur dasile peut se voir refuser ladmission en France par les services des prfectures : sa demande relve dun autre tat (mcanisme Dublin voir supra), il a la nationalit dun pays dorigine sr, il constitue une menace grave pour lordre public, sa demande repose sur une fraude dlibre. Ni la menace lordre public ni la fraude dlibre ne posent de problmes de fond. Les deux situations existent et il nest pas contest que les prfectures assurent ce contrle de laccs au territoire. Les rapporteurs ont ainsi vu Dijon les services de la prfecture qui leur ont dcrit des pratiques de fraude caractrise, sans pouvoir toutefois les quantifier, consistant par exemple rendre ses empreintes digitales illisibles pour les bornes Eurodac dans le but dviter un transfert ou de sinscrire dans plusieurs prfectures diffrentes afin de toucher plusieurs fois lallocation temporaire dattente. De mme, le directeur central de la police aux frontires, entendu par le groupe de travail, a voqu le dmantlement de filires spcialises dans la fraude documentaire la demande dasile (faux justificatifs de domicile, fausses dclarations de minorit, faux actes de naissance, faux passeports ou extraits de casier judiciaire). Seuls les services de police et des prfectures sont arms pour dtecter ces fraudes et ces trafics en amont de la procdure. Lhypothse de lappartenance un pays dorigine sr est plus conteste dans son principe mme. Les consquences de ce classement en procdure prioritaire sont aussi fortement contestes : ncessit (non respecte) de statuer dans les 15 jours pour lOFPRA, interdiction de laccs aux CADA, recours non suspensif devant la CNDA. Depuis deux dcisions du Conseil dtat de 2008 et 2011, les demandeurs dasile en procdure prioritaire peuvent toutefois dsormais bnficier de lallocation temporaire dattente jusqu la notification de la dcision de lOFPRA. Le dbat a ressurgi avec la discussion de la directive procdure dont larticle 31 paragraphe 8 largit les cas de recours une procdure acclre notamment dans des hypothses ncessitant un examen du fond du dossier (histoire personnelle de la personne) et non plus seulement en cas dlments objectifs comme la nationalit, ce qui pose la question de lautorit de dtermination du classement en procdure acclre avec une acuit nouvelle. Il convient toutefois dviter de se focaliser sur les seules questions de principe et dvoquer les consquences concrtes du classement en procdure prioritaire aujourdhui ou en procdure acclre demain, qui nexclue pas du tout

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un examen individualis du dossier, comme le montre lexemple de la liste des pays dorigine sr.
1. Flexibiliser la liste des pays dorigine srs

Le CESEDA (article L. 741-4) dfinit un pays dorigine sr (POS) comme un pays qui veille au respect des principes de la libert, de la dmocratie et de ltat de droit, ainsi que des droits de lhomme et des liberts fondamentales et prcise (article L. 722-1) que la liste des POS est arrte par le conseil dadministration de lOFPRA. La grande difficult de cette notion est de sassurer quelle corresponde une ralit observe sur lensemble du territoire du pays concern et applicable lensemble de ses citoyens et minorits. Certaines association rfutent lexistence mme de cette notion, dautres contestent au coup par coup son application tel ou tel pays devant le Conseil dtat qui leur donne rgulirement raison. Le fait quil nexiste pas de liste valable pour lensemble de lUnion europenne affaiblit ce concept mme si lon peut comprendre que le regard port sur ltat de droit de tel ou tel pays puisse varier selon les cultures nationale et les liens diplomatiques passs ou prsents. Les directives europennes ont toujours valid ce principe et cest le cas de la directive procdure du 26 juin 2013. En France, le principe de ltablissement dune liste de pays dorigine srs et lapplication de la procdure prioritaire pour les demandes manant dtrangers qui ont la nationalit de lun de ces pays ont t valids par le Conseil constitutionnel (Dcision n 2003 485 DC du 4 dcembre 2003). Sur ces bases, une premire liste de pays dorigine srs a t adopte le 30 juin 2005 et cette liste na cess dvoluer depuis, car il est indispensable de ladapter aux volutions gopolitiques quasiment en temps rel. La liste en vigueur compte 18 tats dont lUkraine, ce que certains observateurs contestent au regard de lvolution de ce pays depuis lautomne 2013. On peut toutefois sinterroger sur le fait de confier cette comptence au conseil dadministration dun tablissement public qui, du fait de la frquence ncessairement rduite de ses runions, ne garantit pas une adaptabilit maximale de la liste aux volutions gopolitiques, mme si la liste a t modifie trois fois en 2013. Les rapporteurs estiment quil pourrait tre plus simple de confier cette comptence au directeur gnral de lOFPRA qui pourrait actualiser la liste autant de fois que ncessaire. Il ne faut pas se mprendre sur les effets pratiques dun classement en procdure prioritaire. LOFPRA examine bien la situation individuelle des personnes et procde leur convocation pour un entretien dans la quasi-totalit des cas (98 % en 2013). Les dossiers prioritaires passent avant les autres sans

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toutefois respecter le dlai de 15 jours fix par le CESEDA, mais ne font pas lobjet dun traitement fondamentalement diffrent. En revanche, linscription sur la liste dun pays donn a un effet sur le volume de la demande dasile adress la France, comme la montr la mission conjointe des inspections en tudiant lexemple de lArmnie.

volution de la demande dasile armnienne entre 2009 et 2011 Demandes dasile (hors mineurs Janvier novembre accompagnants) 2009 Nombre moyen de premires 187,4 demandes mensuelles volution entre priodes Dcembre 2009 juillet 2010 109,8 41 % Aot 2010 dcembre 2011 193,4 + 76 %

Source : extraction Eurostat, calculs mission. Rappel : inscription sur la liste des POS le 20 novembre 2009 et retrait le 23 juillet 2010.

De mme, en 2012, la demande dasile en provenance du Bangladesh a baiss de 68 % en quatre mois aprs linscription de ce pays sur la liste des POS (dcision du 6 dcembre 2011). linverse, elle est repartie la hausse immdiatement aprs son retrait de la liste des POS en mars 2013 (dcision du Conseil dtat du 4 mars 2013). Les dossiers de POS ont reprsent prs de 13 % des premires demandes et prs dun quart des rexamens en 2012 lOFPRA, pour un taux dadmission la protection internationale de 4 %, logiquement plus faible que la moyenne (9,4 % en 2012).

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La notion de POS apparat aux rapporteurs comme correspondant une certaine ralit et ne leur parat pas contestable en elle-mme, dautant que son utilisation est systmatiquement contrle par le conseil dtat, saisi par les associations. Si sa porte pratique est relativement limite sur la procdure dexamen de la demande, elle a en revanche des effets sur le statut du demandeur qui nest pas ligible au CADA et dont le recours devant la CNDA nest pas suspensif, ce dernier point paraissant contestable.
2. Gnraliser le caractre suspensif du recours devant la Cour nationale du droit dasile

Le recours dun demandeur dasile class en procdure prioritaire devant la CNDA nest actuellement pas suspensif ce qui veut dire quil pe ut thoriquement faire lobjet dune mesure dloignement pendant la priode dexamen de son affaire par la juridiction. Le seul recours suspensif dont il dispose est celui devant le juge de la reconduite la frontire charg de contrler la lgalit de la mesure dloignement et den vrifier la compatibilit avec les articles 3 et 8 de la Convention europenne des droits de lhomme. Cette situation est rgulirement dplore par la Commission nationale consultative des droits de lhomme (avis sur le rgime dasile europen commun 28 novembre 2013) et a fait lobjet rcemment dun avertissement de la part de la Cour europenne des droits de lhomme (arrt I.M contre France du 2 fvrier 2012). Dans cet arrt, la Cour a fait de la suspensivit du recours un lment dapprciation important du caractre effectif du droit au recours devant une instance nationale en cas de violation des droits et liberts reconnus par la Convention europenne des droits de lhomme, garanti par larticle 13 de ladite convention, et il nest pas exclu que la France soit un jour condamne pour ce motif. Ds lors, les rapporteurs considrent quil serait avis de mettre fin au caractre non suspensif du recours pour les procdures prioritaires loccasion de la rforme lgislative de lasile. Certains acteurs, commencer par Mme Valrie Ltard et M. Jean-Louis Touraine, font le lien entre cette mesure et la cration dune procdure acclre spcifique devant la CNDA qui serait ddie aux dossiers classs en procdures prioritaires. Ce lien napparat pas vident, dans la mesure o actuellement il nexiste pas de procdure particulire pour ces dossiers devant la CNDA, la diffrence de lOFPRA. Gnraliser le recours suspensif ne parait pas suffire en lui -mme

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provoquer un surcrot de premires demandes, et limpact sur lactivit de la CNDA ne semble donc pas vident premire vue. Il peut y avoir nanmoins un impact si la perspective de ne plus courir de risque dloignement , tant que la procdure est en cours, incite certains demandeurs la prolonger artificiellement (demandes rptes de rexamen, demandes successives de renvoi de laudience) afin de continuer bnficier du sjour rgulier en France. On peut souhaiter mettre en place une procdure spcifique pour ces dossiers, indpendamment de la question du recours suspensif, au motif quils prsenteraient peu de difficults et pourraient tre tranchs lors dune audience juge unique plutt que lors dune audience ncessitant la prsence de trois juges. Les rapporteurs observent ce propos quil conviendrait de bien dfinir la place de cette nouvelle procdure par rapport la procdure drogatoire qui existe dj la Cour, celle des ordonnances juge unique (voir infra). Ils font aussi part de leurs rserves face un lien mcanique entre procdures prioritaires et procdures drogatoires, dterminisme qui risque daboutir des erreurs daiguillage, et font part de leur prfrence pour un systme qui laisse la juridiction comme lOFPRA le soin dadapter son examen du dossier au cas par cas, en fonction de ses caractristiques propres. Cest la mme approche pragmatique reposant sur la confiance dans lexpertise des instances charges de la politique de lasile qui guide leurs analyses relatives la mise en place dventuelles nouvelles procdures acclres loccasion de la transposition de la directive procdure du 26 juin 2013.
3. Adapter lexamen des demandes manifestement infondes

Larticle 31 paragraphe 7 et larticle 32 de cette directive paraissent largir les cas de recours des procdures acclres, au-del des procdures prioritaires en vigueur actuellement en France. Cest notamment le cas du demandeur qui nexposerait que des questions sans pertinence ou qui ne ferait que des dclarations manifestement incohrentes et contradictoires, manifestement fausses ou peu plausibles . Le trait commun de ces nouvelles hypothses est quil impose un examen au fond du dossier et donc la comptence de lOFPRA pour les activer. Il parat donc logique de laisser lOFPRA le soin didentifier ces dossiers et dadapter son traitement leurs caractristiques propres. Ceci nimpose aucune modification lgislative puisque larticle L. 723-3 du CESEDA permet dj lOFPRA de ne pas convoquer pour un entretien des demandeurs dont le dossier apparat comme manifestement infond. Son application est marginale pour les premires demandes puisque leur enregistrement est soumis la production dun rcit crit circonstanci qui appelle ncessairement un entretien dapprofondissement dont la dure est toutefois

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variable (entre une heure et deux heures et demie pour les entretiens auxquels ont assist les membres du groupe de travail). Il est en revanche trs utilis pour linstruction des rexamens qui na exig un nouvel entretien qu hauteur de 12,5 % dentre eux en 2013. De mme, la CNDA dispose de la possibilit de rejeter par ordonnance les recours qui ne prsentent aucun lment srieux susceptible de remettre en cause les motifs de la dcision du directeur gnral de lOFPRA (article R. 733-4 du CESEDA). Ces ordonnances sont prises par le prsident de la Cour ou les prsidents de formation de jugement quil dsigne cet effet et instruites par des rapporteurs et le requrant a accs son dossier avant un ventuel rejet par ordonnance ce qui assure une certaine transparence, moindre que lorganisation dune audience publique, ce qui fait lobjet de nombreuses critiques. En 2013, la CNDA a trait par cette procdure 6 222 dossiers soit 16 % du total, dont plus de la moiti conscutives des demandes de rexamen. Il apparat aux rapporteurs plus judicieux dutiliser ces procdures qui existent dj, plutt que den crer dautres, car leur grand mrite est de reposer sur lexpertise des institutions responsables du droit dasile et de garantir un examen individualis du dossier ce qui ne serait pas automatiquement le cas de procdures acclres nouvelles.
Proposition n 14 : Mieux utiliser les potentialits des procdures acclres : confier au directeur gnral de lOFPRA la dfinition de la liste des pays dorigine srs ; gnraliser le recours suspensif devant la CNDA, y compris pour les procdures acclres ; prenniser les procdures existantes permettant un examen adapt des demandes manifestement infondes par les autorits de dtermination du droit dasile.

B. ACCLRER LA MISE EN UVRE DU PLAN DE RFORME DE LOFFICE FRANAIS DE PROTECTION DES RFUGIS ET APATRIDES

LOFPRA est confront un environnement difficile depuis plusieurs annes, confirm par lanne 2013 : augmentation importante de la demande dasile (+11 % des premires demandes par rapport 2012), stagnation de la productivit des officiers de protection, augmentation des stocks de dossiers et des dlais de traitement (voir infra). Les moyens nouveaux attribus depuis 2007 nont pas permis dinverser cette spirale ngative et les rformes de procdure imposes par la directive du 26 juin 2013 compliqueront srieusement lquation partir de 2015. LOFPRA a pris la mesure de cette situation de crise et a dfini un plan de rforme mis en uvre partir de lautomne 2013.

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Aprs avoir longuement entendu le directeur gnral de lOFPRA lui exposer ces diffrentes mesures, lors dune audition lAssemble nationale puis dans les locaux de ltablissement public, le groupe de travail estime que ce plan est ambitieux et cohrent et souhaite son application la plus rapide possible afin de remettre au plus vite lOFPRA sur la trajectoire de sortie de crise.
1. Un plan cohrent qui commence produire ses premiers effets

Le diagnostic pos lappui du plan de rforme a confirm le dsarroi de linstitution et les risques sous-jacents pour la politique de lasile : Il a notamment mis en vidence une situation insatisfaisante o la CNDA accorde un plus grand nombre de statuts protecteurs que lOffice ; une altration du sens de la mission sous leffet dune politique du chiffre alors mme que baissait lefficacit de linstruction ; un allongement des dlais de rponse aux demandeurs, au dtriment de ces derniers mais aussi des agents confronts un stock croissant de demandes en attente; une tentation dviter linstruction, un manque de mobilit interne comme externe et un turn over de jeunes agents contractuels lev ; un repli sur les divisions au dtriment de lidentit et de lefficacit communes ; un dficit de management pour laccompagnement des agents au sein des quipes; des obstacles dans lorganisation du travail prjudiciables la qualit du travail comme son efficacit; une qualit du travail des agents de lOffice insuffisamment connue et mise en valeur lintrieur et lextrieur de lOffice (Plan daction pour la rforme de lOFPRA, 22 mai 2013). Fort de ce diagnostic sans concession, le plan de rforme de lOFPRA se caractrise par une dmarche globale qui vise la fois amliorer la qualit du travail fourni et les garanties dquit de traitement que sont en droit dattendre les demandeurs dasile et rpondre aux attentes de performance administrative exprimes par les pouvoirs publics. Les deux dimensions sont en effet interdpendantes et reposent sur ladhsion et le soutien des personnels de lOFPRA dont les reprsentants syndicaux sigeant au comit technique de ltablissement ont approuv le plan lunanimit. Plusieurs actions tendent renforcer la protection due aux demandeurs dasile et aux rfugis. Parmi celles-ci figurent : la cration dun comit dharmonisation destin contribuer une doctrine unifie et des pratiques de travail partages, le dveloppement dune expertise de linstruction travers notamment le dveloppement des moyens dappui (information sur les pays dorigine et scurit juridique), la mise en uvre dun contrle qualit permettant une vrification des procdures dinstruction en lien avec le Haut -commissariat aux rfugis (HCR), une formation des officiers de protection plus diversifie et mieux cible sur leurs besoins, une concertation plus ouverte et plus approfondie avec les partenaires associatifs, une anticipation sur la mise en uvre des garanties europennes la suite de ladoption du paquet asile et enfin une attention particulire aux personnes vulnrables.

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Les rapporteurs ont particulirement apprci linitiative de laudit qualit men en partenariat avec le HCR, consistant pour une quipe paritaire (4 chefs de section de lOFPRA, 4 experts du HCR) passer au crible dune grille dvaluation trs sophistique peut-tre trop mais elle saffinera au fil de la pratique (plus de 100 questions) , un chantillon reprsentatif (200 dans un premier temps puis 350 en rgime de croisire) des dcisions notifies par lOFPRA. Ce geste douverture sans prcdent permettra la fois lOFPRA de progresser dans llaboration et la rdaction de ses dcisions, notamment dans les motivations, tout en associant le HCR ses pratiques et sa doctrine, ce qui ne peut que conforter sa lgitimit et son professionnalisme. Un second train de mesures vise amliorer lefficacit de lOFPRA et atteindre des objectifs plus ambitieux. Plusieurs actions sy rattachent : la mutualisation des principaux flux de demandeurs dasile pour une meilleure ractivit et un partage plus quitable de la charge de travail, la mise en place dun traitement adapt permettant une instruction proportionne au degr de complexit de la demande, un meilleur accs aux sources dinformations juridiques et documentaires, une responsabilisation des officiers de protection confirms par la dlgation de signature du directeur gnral, une modernisation des pratiques de management et la suppression des blocages techniques par une meilleure organisation du travail et lachvement du processus de numrisation. Ce train de mesure touche au cur du mtier de lOFPRA et devrait lui permettre de renouer avec les gains de productivit tout en renforant lharmonisation de sa doctrine et la cohrence de ses dcisions. La mutualisation progressive entre les quatre divisions gographiques de lOFPRA du traitement des principales nationalits de demandeurs (Albanie et Kosovo dans un premier temps puis Armnie, Gorgie, Bangladesh et Rpublique dmocratique du Congo) est particulirement prometteuse, de mme que la mise en place du traitement adapt de linstruction. Aux termes du plan, le traitement adapt conduit une simplification des procdures dinstruction pour venir en aide aux officiers de pro tection et garantir le respect des droits des demandeurs. Il suppose un questionnement plus directif et doit conserver un caractre contradictoire permettant au demandeur de sexpliquer sur les points faibles ou les contradictions apparentes. Linstruction seffectue sur la base dune synthse des principaux faits invoqus et la qualification juridique doit correspondre un modle simplifi. Sil apparat au cours de linstruction des lments de nature remettre en cause lapprciation initiale, lofficier de protection doit passer du traitement adapt un examen plus approfondi. Les modalits de mise en uvre du traitement adapt sont spcifiques chaque type de demande. (Plan daction pour la rforme de lOFPRA 22 mai 2013). Des fiches de traitement adapt certaines nationalits ont ainsi t rdiges pour les officiers de protection afin de limiter leur subjectivit tout en respectant leur autonomie de dcision et daction.

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Les rapporteurs sinterrogent ce propos sur le maintien dans sa configuration actuelle du dispositif du rcit crit (voir infra) servant de base la saisine de lOFPRA. Peut-tre serait-il plus judicieux dencadrer ce rcit sous forme de questions prcises et normalises dont lexploitation par lofficier instructeur serait plus rapide et encadre que le systme actuel qui repose sur la libert totale dexpression du demandeur et ncessite une aide spcifique des associations qui connaissent les attentes de lOFPRA. Enfin, le troisime volet concerne les mesures propres amliorer les conditions de travail des agents : une redfinition des missions des agents de catgories B et C et le dveloppement de la promotion interne, un management transparent et participatif des quipes, linstauration du tltravail, un dispositif dappui psychologique pour permettre aux officiers de protection une analyse dexprience et de nouvelles rgles de mobilit interne et externe qui auront notamment pour but de mieux organiser les parcours professionnels entre divisions dappui et divisions de linstruction. Un objectif de production annuel est dsormais fix aux officiers de protection, en cohrence avec lindicateur du programme annuel de performance s (voir supra) sur la base dun forfait de 192 jours travaills et un suivi trimestriel quantitatif et qualitatif de leur travail est assur partir de 2014. Ce plan a t dfini au cours du premier semestre 2013 et na commenc entrer en application qu compter du 1er septembre 2013. Ses effets doivent donc tre suivis sur lensemble de lanne 2014 afin de disposer dune consolidation en anne pleine. Dores et dj, certains signes sont encourageants comme la lgre baisse des annulations des dcisions de lOFPRA par la CNDA (15 % des requrants contre 16,4 % en 2012) ce qui, ajout laugmentation du taux dadmission de lOFPRA, a permis de mettre fin lanomalie rgulirement dnonce du nombre de protections accordes par la CNDA suprieur celui de lOFPRA. En 2013 lOFPRA a accord prs de 6 000 protections contre prs de 5 400 pour la CNDA. Il est rappel quune protection accorde au stade du recours est plus coteuse et que la mission conjointe des inspections avait estim une douzaine de millions deuros lconomie qui rsulterait du fait daccorder ds le stade de lOFPRA 2 000 protections actuellement accordes au stade de la CNDA. Si les dlais moyens de traitement se sont encore allongs en 2013, on observe un dbut de retournement de tendance partir du mois doctobre qui mrite toutefois dtre confort.

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2. Des rsultats fragiles qui doivent tre conforts par des moyens supplmentaires

Lexamen du tableau de bord mensuel de lOFPRA montre que la tendance est meilleure depuis octobre 2013, date laquelle la courbe des dcisions prises est passe au-dessus de celle des demandes dposes.

Les courbes se sont toutefois de nouveau croises en fvrier 2014 alors mme que la demande baissait de 8 % pour les deux premiers mois de lanne par rapport la mme priode de 2013. La capacit de traitement de lOFPRA a augment depuis octobre 2013 mais pas assez pour rduire significativement les stocks qui ont nanmoins cess daugmenter pour stagner autour de 30 000 dossiers. moins dune amplification durable de la baisse de la demande amorce dbut 2014, on voit mal comment lOFPRA peut atteindre la cible de trois mois de dlais de traitement en 2015 et la conserver au-del, compte tenu des effets de la transposition de la directive procdure sur la dure de lentretien. Ds lors il convient de maximiser les effets du plan de rforme en acclrant sa mise en uvre (mutualisation de linstruction, traitement adapt de linstruction) et en augmentant significativement les moyens dinstruction dans le projet de loi de finances pour 2015. La mission conjointe des inspections avait modlis en avril 2013 un scnario de rejointe de la trajectoire de rfrence sur la base dhypothses dvolution de la demande dasile optimistes : +4 % en 2013 (contre +8 % constats), +2 % en 2014 (-8 % pour les deux premiers mois) et +4 % en 2015. Son scnario de rfrence tablait sur un dlai moyen prvisible de 3 mois et un volume de 11 000 dossiers en stock en 2015 et passait par la cration de

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10 ETP lOFPRA (obtenus en LFI 2014) et une hausse de la productivit de 10 % en 2014 qui nest pas hors de porte si la rforme continue produire les effets constats depuis octobre 2013. La hausse de la productivit globale dpend toutefois aussi de lventuel processus de dconcentration partielle qui peut fortement rduire la performance sil est mal calibr. Si lon souhaite rellement concrtiser la trajectoire et rattraper le retard accumul en 2013, du fait notamment de la hausse de la demande suprieure aux prvisions, il conviendrait dau moins doubler leffort de crations de postes au profit de linstruction des dcisions. Au regard des faibles possibilits de redploiements internes plus de 75 % des effectifs de lOFPRA, soit 320 ETP, sont dores et dj affects linstruction ou en appui linstruction (documentation, affaires juridiques, interprtariat, archivage) , il sagirait de crations nettes de 20 emplois dofficiers de protection. Le cot dune telle mesure (1,3 million deuros en anne pleine) serait largement compens par la baisse du montant de lallocation temporaire dattente gnre par une baisse des dlais de traitement (6,5 millions pour une baisse des dlais dun mois lOFPRA selon la mission conjointe des inspections).
Proposition n 15 : Acclrer la mise en uvre du plan de rforme de lOFPRA : mettre en place au plus vite la mutualisation et le traitement adapt de linstruction ; crer 20 emplois dofficiers de protection dans le projet de loi de finances pour 2015 ; reconnatre au demandeur dasile un droit lassistance dun conseil et laccs au compte-rendu de lentretien, en application de la directive procdure du 26 juin 2013.

C. POURSUIVRE LA PROFESSIONNALISATION DE LA COUR NATIONALE DU DROIT DASILE

La Cour nationale du droit dasile fait rgulirement lobjet de critiques portant sur ses dlais de jugement (voir supra) et plus globalement sur son fonctionnement et la qualit de ses jugements. Il sagit dune institution encore jeune dans sa configuration actuelle puisque son rattachement au Conseil dtat ne remonte qu 2009 et dont lactivit est atypique, tant par sa nature que par son volume qui la classe au premier rang des juridictions franaises au regard du nombre de ses dcisions. Si la CNDA suscite nombre de commentaires de la part des diffrentes parties prenantes de lasile, aucun des nombreux interlocuteurs entendus par les rapporteurs na souhait sa disparition au profit des tribunaux administratifs, ainsi que le suggraient Mme Valrie Ltard et M. Jean-Louis Touraine dans leur rapport.

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Les rapporteurs estiment pour leur part que cette suppression nest pas souhaitable alors que la CNDA est sur la voie de la professionnalisation et de la performance administrative. Il lui reste cependant dimportants progrs accomplir dont certains sont engags et dautres restent encore concrtiser.
1. Le transfert du contentieux de lasile aux tribunaux administratifs nest pas souhaitable

Le rapport Ltard-Touraine prconise une exprimentation du transfert du contentieux de lasile aux tribunaux administratifs, soit dans une ou deux rgions forte demande dasile, soit pour lensemble du contentieux en procdure prioritaire. Au-del de la question de la validit juridique des exprimentations en matire de contentieux (peut-on traiter diffremment des requrants selon la territorialisation de leurs affaires ?), la pertinence mme de ce transfert nest pas vidente. Les associations entendues par les rapporteurs sy sont unanimement opposes pour des raisons de fond, relevant au passage que cette proposition ne leur avait pas t soumise lors de la concertation. Selon elles, ce transfert aurait pour consquence de nier la particularit du contentieux de lasile et risquerait d e fragiliser cette politique en la rapprochant dangereusement du contentieux du sjour et plus globalement des trangers et de limmigration. Il est cependant constat que ce modle de juge spcialis dans lasile et limmigration existe dans plusieurs pays europens notamment aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Sude, alors quen Allemagne cest bien le tribunal administratif de droit commun qui est comptent pour lasile. Sur un plan pragmatique, ce transfert nemporte pas la conviction comme le montre lexamen des arguments avancs par la mission conjointe des inspections davril 2013, lorigine de cette proposition. Largument de laccessibilit pour les requrants, actuellement obligs de se rendre une fois et une fois seulement dans limmense majorit des cas pour leur audience au sige de la CNDA Montreuil, en banlieue parisienne bien desservie par le mtro, est trs fragile. Lexamen de la domiciliation des requrants en 2013 montre, refltant logiquement la territorialisation de la demande dasile, que la rgion parisienne reprsente une petite moiti dentre eux (15 700 sur 34 750), loin devant RhneAlpes (un petit 10 %) et une dispersion dans toutes les rgions. Il faudrait donc transfrer le contentieux une vingtaine de tribunaux administratifs pour progresser rellement sur la proximit, ce que personne nenvisage, du fait de la technicit de ces affaires.

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DOMICILIATION DES REQURANTS DEVANT LA CNDA EN 2013

Source : CNDA

Lobjectif dune meilleure cohrence jurisprudentielle est plus pertinent que celui de laccessibilit, mais il peut tre atteint par dautres mesures que le transfert. Il en est de mme de la ncessaire baisse du taux de renvoi des audiences qui porte atteinte lefficacit de la CNDA. Le transfert de ce contentieux spcialis aux tribunaux administratifs, ou quelques-uns dentre eux (Paris, Lyon, Marseille, Nantes et Strasbourg par exemple) aurait en revanche un cot lev pour les finances publiques. La Cour nationale du droit dasile (CNDA) est une juridiction faible cot budgtaire, du fait de la proportion des magistrats (90 %) rmunrs la vacation, par rapport aux magistrats permanents rmunrs temps plein (10 %) et de lorganisation de la juridiction qui confie linstruction des dossiers des attachs dadministration ou des contractuels, alors que linstruction est assure dans les juridictions de droit commun par des magistrats, dont le cot budgtaire est beaucoup plus lev.

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En assignant la mme productivit aux magistrats professionnels quaux rapporteurs de la Cour, il faudrait crer 155 emplois de magistrats et 186 emplois dagents de greffe aux cots moyens de 122 000 euros par an pour un ETPT de magistrat (soit au total 19 millions deuros) et de 37 000 euros par an pour un ETPT dagent de greffe (soit au total 6,9 millions deuros). La masse salariale rsultant de la cration des emplois considrs serait de 26 millions deuros, soit plus du double de la masse salariale actuelle qui atteint 10,9 millions deuros (6,3 millions pour les rapporteurs, 2,1 millions pour les secrtaires, 1,5 million pour les prsidents permanents et 1 million pour les vacations verses aux prsidents et assesseurs). Le transfert imposerait de procder lextension des locaux des juridictions concernes (bureaux et salles daudience) ou leur dmnagement afin daccueillir les personnels et les quelques 600 justiciables qui frquentent quotidiennement la Cour. Lutilisation des salles daudience est nettement plus intensive quen contentieux classique, compte tenu de loralit de la procdure en matire dasile. Des constructions nouvelles ou ramnagements lourds seraient donc indispensables. Dautre part, linterprtariat, indispensable dans la quasi -totalit des recours, verrait ses cots augmenter considrablement en cas dclatement du contentieux et la dispersion des besoins aggraverait la pnurie des interprtes dans certaines langues frquemment appeles tre traduites. Enfin, compte tenu des dlais actuels de traitement des affaires portes devant les tribunaux administratifs et du coefficient lev dapprentissage de ce contentieux (gopolitique, droit de lasile), rien ne dmontre que ce transfert permettrait de rduire les dlais, notamment dans la phase de transition qui conciderait vraisemblablement avec une phase daugmentation du nombre des affaires. De fait, la proposition des inspections ne reposait sur aucune tude dimpact.
2. La professionnalisation de la Cour doit tre renforce

Outre des dlais de traitement trop longs, la Cour souffre encore dune professionnalisation insuffisante pouvant porter atteinte la cohrence de sa jurisprudence : la persistance dimportants carts de taux dadmission entre les formations de jugement en est le principal indice. De mme, les relations de la juridiction avec les avocats spcialiss dans ce contentieux ne sont pas apaises, comme en tmoigne la grve de lassistance des requrants mene par les avocats du 14 mai au 7 juin 2012 qui a toutefois permis, la suite de la mdiation de M. Jean-Marie Delarue, de dfinir une nouvelle organisation de la procdure, concrtise par le dcret du 16 aot 2013, prenant davantage en compte les contraintes des uns et des autres.

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Certains dysfonctionnements relevs par la mission conjointe des inspections sont en train de trouver des rponses dont il faudra assurer le suivi en 2014, cest le cas notamment du traitement des recours ultramarins et de lattribution de laide juridictionnelle (AJ). La mission avait ainsi soulign les insuffisances de la Cour dans le traitement des dossiers ultramarins (essentiellement en Guyane et Mayotte) dont les dlais de traitement taient beaucoup plus longs que ceux de mtropole. Les dlais moyens constats taient suprieurs de 7 mois et 20 jours en 2012 ceux de mtropole et slevaient 1 an 5 mois et 6 jours. Les rapporteurs constatent que cet cart a t rduit en 2013 mais quil atteint encore 6 mois ce qui nest pas acceptable. Le recours la visioconfrence, rendu possible par la loi du 16 juin 2011 et le dcret dapplication du 6 avril 2012 complt par larrt du 12 juin 2013, doit dsormais tre enfin activ afin de rduire cet cart, en complment daudiences foraines si ncessaire comme il sen est tenu trois en 2013 (deux Cayenne et une Mayotte). La mission dinspection conjointe avait aussi dplor les dlais excessifs de traitement des demandes dAJ qui slevaient 4 mois et 9 jours en 2012 contre seulement 1 mois et 18 jours pour lensemble des bureaux dAJ franais fin 2011 et avait prconis des mesures qui ont t suivies mais qui nont pas encore produit leur plein effet puisque ce dlai moyen tait encore de plus de trois mois en 2013. Depuis la suppression de la condition dentre rgulire sur le territoire pour loctroi de laide juridictionnelle (AJ) compter du 1er dcembre 2008, le nombre de demandes a presque quadrupl (de 6 200 en 2008 22 150 en 2012) et le taux doctroi aussi puisquil est pass de 20 % 80 % en 2013, les 20 % de rejet relevant essentiellement de la forclusion, le requrant disposant dun mois compter de lavis de rception de son recours pour prsenter sa demande dAJ. De ce fait le bureau de lAJ a t submerg par les demandes et les dlais de traitement se sont allongs. Le dcret du 20 juin 2013, en doublant la rtribution au titre de lAJ qui est pass ainsi pour un dossier de 187 euros 374 euros, et en prvoyant la possibilit, pour tous les btonniers de France mtropolitaine comme doutre-mer, dtablir des listes davocats volontaires pour intervenir devant la CNDA au titre de laide juridictionnelle, a permis daugmenter lattractivit de la CNDA auprs des auxiliaires de justice et de faciliter lenrlement des affaires. Ce phnomne nest toutefois pas constat outremer car les btonniers y sont trs peu ractifs et tardent dsigner des avocats dans leurs barreaux. Les dlais de traitement de lAJ sont encore suprieurs 9 mois outremer ce qui est insupportable : le dveloppement des vido-audiences devrait acclrer cette dsignation en 2014 et contribuer redresser la situation.

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De mme, la suppression du contrle des conditions de ressources du demandeur (qui naboutissait un refus que pour 0,3 % des demandes) au profit dune simple dclaration sur lhonneur, a considrablement allg la tche du bureau de laide juridictionnelle de la Cour mais nest entr en vigueur qu la mi2013 et ne produira ses pleins effets quen 2014. Les rapporteurs prennent acte de ces avances mais ils appellent de leurs vux de nouvelles mesures permettant de consolider la professionnalisation de la Cour et de traiter les dysfonctionnements encore constats. a. Modifier la composition des formations de jugement La Cour est actuellement organise en dix divisions prsides par un magistrat professionnel et comptant chacune une douzaine de rapporteurs et cinq secrtaires. Les dix prsidents permanents ne peuvent, eux seuls, assumer les 3 169 audiences organises chaque anne par la Cour. Ils sont seconds dans cette tche par des prsidents dits vacataires lesquels sont des magistrats en activit auprs d'autres juridictions ou la retraite. Le prsident de la formation de jugement peut donc tre un membre du Conseil dtat ou du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel, mais galement un magistrat du sige de lordre judiciaire (ou magistrat honoraire) ou encore un magistrat de la Cour des comptes et des chambres rgionales des comptes, ce qui est unique en France. Le prsident est assist de deux assesseurs qui sont des personnalits qualifies nommes par le vice-prsident du Conseil d'tat pour le premier sur proposition de l'un des ministres reprsents au conseil d'administration de l'OFPRA et, pour le second, sur proposition du Haut-commissaire des Nations Unies pour les rfugis, ce qui est unique au monde. Ces personnalits prsentent des profils varis et sont censes dtenir des comptences gopolitiques, juridiques, ou de terrain dans le domaine de lasile : anciens ambassadeurs, universitaires, salaris dorganisations non gouvernementales. Les juges assesseurs ne sont pas affects une division ou une formation de jugement donne mais voluent chaque audience avec des formations de jugement diffrentes. Ce systme nest pas satisfaisant car l'absence de continuit peut gnrer une certaine instabilit dans la jurisprudence de la Cour et tre source d'inscurit juridique. De plus, la disponibilit relative de certains prsidents vacataires et de certaines personnalits qualifies assesseurs compliquent singulirement lenrlement des affaires. Enfin leur implication dans les dossiers est trs variable : les avocats entendus par les rapporteurs ont observ que nombre dentre eux dcouvraient les

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dossiers en audience ce qui ne garantit pas un traitement quitable aux requrants qui, il faut toujours le garder en mmoire, jouent leur destin et celui de leurs enfants lors de cette audience et des changes oraux dune dure de quelques dizaines de minutes. Pour ces raisons, les rapporteurs considrent que la proportion de prsidents permanents doit augmenter la CNDA : un doublement de leur nombre de dix vingt, soit deux par division, permettrait de trouver un meilleur quilibre avec les prsidents vacataires, et renforcerait substantiellement lossature professionnelle de la juridiction. Le pivot de la procdure est le rapporteur qui est charg de l'instruction des affaires depuis la mise en tat du dossier, jusqu la rdaction et la prsentation en audience publique d'un rapport contenant les lments de fait et de droit exposs par les parties ainsi que des conclusions. Au terme de l'audience, il assiste au dlibr sans voix dlibrative puis assure la rdaction du projet de dcision ainsi que, le cas chant, des ventuels supplments d'instruction. Son analyse et son expertise ont une influence importante sur l'issue de la dcision. Le fait quil propose une dcision dans ses conclusions avant mme le droulement des changes entre le requrant et les trois juges et la plaidoirie de lavocat a t contest et cest la raison pour laquelle le dcret du 16 aot 2013 a modifi sur ce point la procdure en prvoyant dsormais que le rapporteur fait mention des lments propres clairer le dbat, sans prendre parti sur le sens de la dcision . Cette rforme doit entrer en vigueur au plus tard le 30 avril 2014. Cette clarification du rle du rapporteur mriterait dtre poursuivie. Dans le but de renforcer la professionnalisation de la Cour et de minorer la part des personnalits qualifies plus ou moins impliques dans lexamen des dossiers, il serait souhaitable de reconnatre explicitement linfluence du rapporteur en lintgrant pleinement dans la formation de jugement avec voix dlibrative , comme cest lusage devant les tribunaux administratifs. Cette rforme pourrait intervenir sans modifier le nombre de juges dans les formations de jugement qui resterait trois, ce qui permettrait de supprimer la prsence des assesseurs nomms sur proposition des ministres. Elle devrait saccompagner de la suppression de la fonction actuelle de chef de division, confie danciens rapporteurs, et dont les tches (relecture et signature des dcisions, notations des rapporteurs, vrification du contenu des rles) devraient relever des prsidents permanents afin de conforter leur assise sur leur division. Cette mesure, associe au doublement des prsidents permanents, garantirait une meilleure cohrence de la jurisprudence, une harmonisation du droulement des audiences et donc une plus grande quit des dcisions, ce qui constitue bien lobjectif premier de toute juridiction.

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b. Rduire le taux de renvoi des dossiers laudience La mission dinspection conjointe avait identifi raison le taux de renvoi des dossiers laudience comme un dysfonctionnement majeur de la CNDA au regard des juridictions administratives et comme une source de cot et dinefficience. Il est en effet navrant de constater que prs dun quart (24,2 %) des dossiers ont encore t renvoys laudience en 2013 alors quils taient instruits et prts tre examins, mme si ce taux est en progrs par rapport aux annes prcdentes puisquil slevait 31,6 % (27,3 % en neutralisant limpact de la grve des avocats) en 2012. Ayant entendu des analyses quantitativement trs divergentes des diffrentes causes de ces renvois, les rapporteurs ont demand la CNDA communication de loutil analytique de suivi pour lanne 2013.

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Ce tableau montre que la Cour a encore des progrs faire puisque 14 % des renvois lui sont imputables mais quelle a men une action corrective importante par rapport 2012, 30 % des renvois lui tant imputables cette annel. Ces renvois relvent de motifs organisationnels qui peuvent tre encore amliors (convocations, heure tardive des audiences) ou de fond qui doivent faire lobjet dune analyse complmentaire (supplment dinstruction). La grande majorit des renvois (les 2/3) relvent nanmoins de labsence des requrants (37 %) ou/et de leurs avocats (29 %). Il importe ds lors de trouver des solutions permettant de rduire substantiellement ces indisponibilits sans avoir recours une lecture trop littrale de la rglementation qui autorise pleinement le prsident de la formation de jugement statuer en labsence dune partie (larticle R. 733-24 du CESEDA prvoit que labsence dune des parties ou de son avocat laudience nemporte pas obligation pour le prsident de la formation de jugement de renvoyer laffaire une audience ultrieure ). M. Jean-Marie Delarue, mdiateur du conflit entre la CNDA et les avocats, a fait des propositions dorganisation qui ont t reprises dans le dcret du 16 aot 2013 et qui vont entrer en vigueur prochainement. Ces propositions sont de nature fluidifier les relations avec les avocats en leur permettant notamment de mieux sorganiser et de mieux anticiper leurs engagements vis--vis de la Cour. Il en va ainsi par exemple de la transmission numrique des dossiers aux avocats grce une plateforme numrique dmatrialise sur laquelle lavocat vient rcuprer les dossiers par une application web. Ce dispositif est encore un stade exprimental avec une quinzaine davocats. Les rapporteurs souhaitent sa gnralisation dans les dlais les plus brefs ce qui suppose de mener bien trs vite les adaptations techniques complmentaires. De mme, le nouveau calendrier prvisionnel dinstruction et denrlement des dossiers va entrer en vigueur compter du 1 er mai 2014. Cette chronologie nouvelle permettra des envois de pr-convocations 3 mois et la clture de linstruction dix jours francs avant la date de laudience, ce qui devrait permettre chacun (avocats, rapporteurs, prsidents, service central de lenrlement) de travailler dans de meilleures conditions et de repartir sur de meilleures bases. Le fait pour le prsident de la formation de jugement de pouvoir dsormais convoquer les parties sans conditions de dlai une audience ultrieure lorsquil fait droit sur le sige une demande de report de laudience prsente par le requrant devrait aussi dissuader les utilisations du renvoi comme un instrument de gestion des affaires. Il conviendra aussi de progressivement venir bout des goulets dtranglement constitus par la grande concentration du contentieux de lasile sur quelques cabinets spcialiss (les 8 premiers avocats totalisent 38 % des dossiers du stock du service central de lenrlement). On constate ainsi que les dossiers de

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ces avocats ont des dlais de jugement suprieurs au dlai moyen (deux dentre eux dpassent mme les 16 mois de dlais moyens constats), du fait dun phnomne de file dattente puisquils ne peuvent tre dcemment convoqus pour plus de sept affaires par jour. Si certains dentre eux, entendus par les rapporteurs, ont affirm confier certains dossiers des confrres ou leurs collaborateurs, cette pratique ne semble pas encore de nature garantir la rsorption des stocks accumuls. Ds lors, on ne peut que soutenir le rappel du code de dontologie des avocats fait par la mission conjointe des inspections et au terme duquel lavocat ne peut accepter une affaire sil est dans lincapacit de sen occuper promptement, compte tenu de ses autres obligations et inciter la CNDA appliquer les textes lui permettant de faire respecter ce principe de bonne justice.
Proposition n 16 : carter le transfert du contentieux de lasile aux tribunaux administratifs.

Proposition n 17 : Conforter la professionnalisation de la Cour nationale du droit dasile modifier la composition des formations de jugement en doublant le nombre de prsidents permanents et en substituant les rapporteurs aux assesseurs dsigns sur proposition des ministres ; utiliser la visioconfrence pour les audiences ultramarines. IV. TIRER LES CONSQUENCES MATIRE DASILE DES DCISIONS DFINITIVES EN

Il convient de rappeler brivement les droits accords aux personnes auxquelles lOFPRA a reconnu le statut de rfugi ou le bnfice de la protection subsidiaire. Ces personnes reoivent dans les huit jours un rcpiss de demande de titre de sjour valable trois mois et les autorisant travailler. Ce rcpiss est renouvel jusqu' la dlivrance d'une carte de rsident de 10 ans si la personne a t reconnue rfugi, ou, si elle a t admise au bnfice de la protection subsidiaire, d'une carte de sjour temporaire d'un an, mention vie prive et familiale. Lors du renouvellement de la protection subsidiaire, lOFPRA peut rexaminer les circonstances qui ont conduit accorder la protection subsidiaire et refuser de la renouveler si elles ne sont plus dactualit. Les personnes protges par lOFPRA bnficient galement d'un certain nombre de droits administratifs et sociaux, notamment : le droit au travail et la formation professionnelle ;

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laccs aux aides financires des caisses dallocations familiales ; laccs une couverture mdicale de base et complmentaire ; laccs la procdure de runification familiale ; les aides au logement et accs un logement social ; laccs au parcours dintgration organis par lOffice franais de limmigration et de lintgration.
A. FAVORISER LINTGRATION DES PERSONNES PROTGES

Comme lont bien dcrit les associations daide aux migrants entendues par le groupe de travail, les personnes ayant reu un statut de protection connaissent pour la plupart dimportantes difficults dinsertion. Les freins rencontrs par ces personnes sont de plusieurs ordres, et ont notamment t dcrits par un rapport du Haut-commissariat aux rfugis publi en septembre 2013 ; ils sont galement voqus par le rapport de Mme Valrie Ltard et M. Jean-Louis Touraine. Si certains sont aids par le Dispositif national daccueil lintrieur duquel ils taient hbergs, ou par des programmes spcifiques comme le programme Accelair, dautres ne bnficient daucune aide et souffrent dune grande instabilit pendant la priode qui suit lobtention du statut. En ce sens, lingalit entre les demandeurs dasile pris en charge en CADA et ceux qui ne le sont pas continue porter des consquences la suite de la procdure dasile. Le Premier ministre a annonc le 11 fvrier dernier un plan daction pour lgalit des droits et la lutte contre les discriminations. Ce plan comporte 28 mesures et sera mis en uvre sous la direction dun dlgu interministriel lgalit rpublicaine et lintgration plac sous lautorit du Premier ministre. Les rapporteurs souhaitent vivement que ce plan prenne en considration de faon particulire la situation des personnes bnficiaires de la protection internationale afin dapporter une amlioration significative leur situation.
1. Renforcer les capacits dhbergement temporaire et daccompagnement pour les personnes sous protection internationale

Lorsquun demandeur dasile acquiert la qualit de rfugi ou le bnfice de la protection subsidiaire, il bnficie de lappui de diffrentes structures selon les cas ; il peut galement tre aid dans le cadre du programme Accelair, dont les rsultats sont positifs mais dont laccs est encore trop restreint faute de financement suffisant.

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a. Le rle des centres daccueil pour demandeurs dasile dans laccompagnement des rfugis Lorsque le demandeur dasile a pu bnficier dun hbergement en CADA pendant sa procdure, lorsquil obtient le statut de rfugi ou le bnfice de la protection subsidiaire, les travailleurs sociaux prsents en CADA lui assurent un accompagnement dirig sur louverture des droits sociaux et l'accs un logement. Une information en matire de droit des rfugis et d'accs aux droits sociaux est dlivre, et une aide peut tre propose pour instruire les demandes d'aide sociale (ouverture des droits la caisse d'allocations familiales, demandes de contrats d'insertion, ouverture des droits au revenu de solidarit active). Les CADA peuvent galement accompagner les rsidents dans les dmarches de dlivrance des nouveaux documents d'identit (accompagnement la prfecture pour la carte de sjour, l'OFII pour la signature du contrat d'accueil et d'intgration). Certains CADA proposent un entretien de dfinition d'un projet professionnel et dveloppent des partenariats avec des entreprises dinsertion pour l'accs l'emploi. Les principaux efforts des travailleurs sociaux se portent cependant sur l'accs des rsidents un logement, ou dfaut, un hbergement temporaire : les difficults de laccs au logement social font que les CADA orientent les personnes vers des rsidences sociales, des centres d'hbergement et de rinsertion sociale (CHRS) ou des services dhbergement temporaire tels que les centres d'hbergement provisoires (CPH) ou autres structures locales. Les statistiques portant sur le premier semestre 2013 montrent que la majorit des rfugis statutaires en CADA ont t orients vers des solutions d'insertion : 53 % vers le logement social et 35 % vers des solutions d'hbergement tels que des CPH, des CHRS ou encore des foyers de travailleurs. Seule une minorit (11,6 %) des rfugis a pu tre oriente vers le logement priv et 8 % a pu bnficier dun bail direct. b. Des places dhbergement temporaire en nombre insuffisant Les centres provisoires dhbergement (CPH) sont au nombre de 28, rpartis dans 26 dpartements du territoire mtropolitain, et comptent une capacit totale de 1 083 places. Cette capacit est reste stable au cours des dernires annes, le Gouvernement ayant choisi de privilgier la prise en charge des rfugis par des dispositifs de droit commun. Le taux doccupation des CPH est lev et stablit au-dessus de 100 % (102 % en 2012) et la dure moyenne de sjour est denviron 10,6 mois. Le nombre dentres stablit entre 1 200 et 1 300 personnes, soit 16 % environ de l'ensemble des rfugis et bnficiaires de la protection subsidiaire sortis des centres daccueil pour demandeurs dasile.

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En complment de loffre propose par les CPH, un certain nombre de dispositifs alternatifs daccs lhbergement des rfugis se sont dvelopps au cours des dernires annes, avec notamment le programme Reloref et le dispositif provisoire dhbergement des rfugis statutaires (DPHRS) de lassociation France Terre dAsile (FTDA), la mthode Accelair et le CADA-IR de lassociation Forum rfugis, ou les actions retenues dans le cadre des appels projets nationaux ou du fonds europen pour les rfugis. En 2012 taient recenss 27 projets d'accs l'hbergement ou au logement pour les bnficiaires d'une protection internationale, destination d'environ 1 700 bnficiaires. Il convient de dvelopper ces capacits dhbergement pour les rfugis, afin de leur viter davoir recours aux structures de mise labri, trop prcaires pour permettre la personne de commencer son parcours dintgration professionnelle et sociale. Pour les rfugis comme pour les demandeurs dasile, un rquilibrage territorial de loffre dhbergement accessible aux rfugis devra tre ralis : il pourrait tre galement confi lOFII. c. Lexemple du programme Accelair Le programme Accelair a t lanc en 2002 partir de programmes europens axs sur laide lemploi (programme Equal, programmes du Fonds social europen) sur le principe dun accompagnement du public rfugi vers le logement et lemploi sinscrivant dans le cadre des procdures de droit commun. Il vise une intgration durable et lautonomisation des publics aids. Lobjectif de ce dispositif tait aussi de faciliter la sortie des rfugis du dispositif national daccueil. Les indicateurs de performance par lesquels limpact du programme peut tre mesur montrent que, dans le dpartement du Rhne par exemple, les dlais moyens actuels sont de 10 mois pour un relogement (contre 40 mois en gnral), de 8 mois pour accder un premier emploi et environ 2 ans pour la sortie du dispositif Accelair, celle-ci tant conditionne un emploi stable. Il semble que ces rsultats soient particulirement performants grce limplication particulire des partenaires et des collectivits territoriales dans ce dpartement. partir des rsultats encourageants constats, lassociation Forum rfugis a t charge de piloter lextension de cette mthode dautres dpartements, avec la perspective dune extension lensemble du territoire mtropolitain. Trois rgions mettent en uvre aujourdhui le programme : Rhne-Alpes, Provence-Alpes-Cte dAzur et Pays-de-Loire.

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Cette mise en uvre repose sur un diagnostic territorial destin adapter la mthode au contexte local. Les pouvoirs publics doivent donner leur accord la mise en uvre, car ils doivent tre troitement associs la dmarche, qui implique lensemble des acteurs et identifier une structure-pilote qui porte le projet. Forum rfugis apporte un soutien la structure pilote. Le bilan du programme Accelair tablit que, sur dix ans, 1 569 mnages ont t relogs, 924 stages de formation ont t dispenss et 1 878 contrats de travail ont t signs. Au total, le nombre de bnficiaires s'lve 4 755 rfugis (adultes). Il serait videmment souhaitable que ce programme soit tendu lensemble du territoire et bnficie davantage de personnes.
2. Le droit europen pose le principe du traitement gal du rfugi ou de la personne bnficiant de la protection subsidiaire et du ressortissant de lUnion

Le droit de lUnion europenne a formul des exigences en ce qui concerne laccs des rfugis ou des personnes sous protection subsidiaire lemploi, lducation et la formation : ces exigences sont numres par la directive du 13 dcembre 2011 (1) concernant les conditions pour pouvoir bnficier dune protection internationale, dun statut uniforme pour les rfugis ou les personnes pouvant bnficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection. Au titre de la protection, les tats membres veillent ce que des activits telles que des possibilits de formation lie lemploi pour les adultes, des actions de formation professionnelle, y compris des formations pour amliorer les comptences, des expriences pratiques sur le lieu de travail et des services de conseil fournis par les agences pour lemploi soient offertes aux bnficiaires dune protection internationale dans des conditions quivalentes celles applicables leurs ressortissants (article 26 de la directive). galement, les tats membres sefforcent de faciliter le plein accs des bnficiaires dune protection internationale aux activits vises au paragraphe (prcdent) . Cette directive tablit bien une galit entre les rfugis et les ressortissants pour laccs ces possibilits. De mme, des exigences assez pousses sont formules en termes daccs lducation et lemploi. Larticle 28 de la directive prvoit aussi que les tats membres garantissent lgalit de traitement entre les bnficiaires dune protection
(1) Directive du 13 dcembre 2011 du Parlement europen et du Conseil concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bnficier dune protection internationale, un statut uniforme pour les rfugis ou les personnes pouvant bnficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection.

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internationale et leurs ressortissants dans le cadre des procdures existantes de reconnaissance des diplmes, certificats et autres titres de formation trangers. Lorsque ces personnes ne sont pas en mesure de fournir des preuves documentaires de leurs qualifications de leur formation antrieure, ltat membre doit sefforcer de leur permettre le plein accs malgr tout aux systmes appropris dvaluation, de validation et daccrditation. Ces exigences ne sont pas pleinement mises en uvre en France, et le sont davantage, par exemple, en Allemagne, en Grande-Bretagne ou en Sude.
3. Diffrents domaines daction pour aider les personnes accder lautonomie et sinsrer

Le nouveau plan du Gouvernement comporte un certain nombre dactions visant assurer lgalit daccs aux droits sanitaires et sociaux. Le Haut-commissariat aux rfugis, dans son tude sur lintgration des rfugis en France, indique que les rpondants interrogs (migrants issus de diffrents parcours, dont les demandeurs dasile) ont exprim leur satisfaction gnrale lgard du systme de sant franais. Cependant, les acteurs de terrain et les rpondants ont soulign la ncessit pour de nombreux rfugis de bnficier dune aide psychologique, en raison de la torture s ubie, de leur exprience de la fuite, de la sparation familiale et de la souffrance vcue du fait de la demande dasile. Le manque de structures appropries pour soigner les victimes de la torture ou des traumatismes a t relev. Le HCR prconise aussi la mise en place de formations rgulires pour les professionnels de sant et les employs de la Caisse primaire dassurance maladie sur les situations spcifiques aux rfugis et sur les prestations auxquelles ils sont ligibles. En effet, les droits des personnes protges doivent tre renforcs par la dlivrance rapide dune carte de sjour de dix ans, et dans lattente, la dlivrance immdiate dun rcpiss de longue dure. Il conviendra en outre de simplifier et dacclrer les procdures de visa en vue de la runification des familles ; pour cela, les consulats ne doivent pas exiger des documents impossibles obtenir dans les pays dorigine (par exemple en labsence de services dtat civil). L OFPRA pourrait tre consult pour vrifier les dclarations du rfugi. Pour apporter la preuve des liens de famille, il convient de donner force probante aux actes dtat civil trangers et de permettre aux personnes dapporter tous les lments ncessaires lappui de leur demande en cas de doute des services consulaires. Les autres mesures prendre relvent selon les rapporteurs des domaines suivants :

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une aide lorientation et un accompagnement spcifiques doivent tre mis en place par les services sociaux, afin de traiter la recherche du logement et linsertion dans lemploi. Le Haut-commissariat aux rfugis, dans son tude sur lintgration des rfugis en France, recommande que soit effectue un recensement des qualifications et aptitudes des rfugis, et la reconnaissance de celles-ci. Des initiatives doivent tre prises au sein des entreprises pour favoriser la validation des savoir-faire et des comptences ; galement, les procdures de reconnaissance des diplmes et des acquis professionnels doivent tenir compte de limpossibilit des rfugis de sadresser aux autorits du pays dorigine. Avancer dans tous ces domaines suppose une relle ambition et un travail de mise jour des textes lgislatifs et rglementaires encadrant les dispositifs destins aux rfugis et bnficiaires de la protection subsidiaire.
Proposition n 18 : Renforcer linsertion des personnes bnficiaires de la protection internationale : dvelopper les capacits dhbergement destines aux rfugis, afin de leur viter davoir recours aux structures de mise labri ; prvoir un rquilibrage territorial de loffre dhbergement accessible aux rfugis ; charger lOFII de cette mission et de lorientation du rfugi vers un hbergement temporaire et un accompagnement sur le territoire franais ; largir le programme Accelair lensemble du territoire et en accrotre le nombre de bnficiaires ; mettre en place une aide lorientation et un accompagnement spcifiques des rfugis par les services sociaux, afin de traiter leur recherche de logement et leur insertion dans lemploi.

B. SE PROCCUPER DU SORT DES PERSONNES DBOUTES 1. Prendre en compte la porosit des procdures

Il est tabli que nombre de demandeurs dasile, dsireux avant tout dobtenir un titre de sjour sur le territoire franais, entreprennent plusieur s procdures cet effet, parfois concomitamment (voir supra). Ce phnomne nest pas identifi prcisment par les pouvoirs publics faute de disposer dun outil de suivi statistique adapt. Les rapporteurs, la suite de la mission conjointe des inspectio ns davril 2013, estiment que ce suivi doit tre assur afin de prendre position sur lopportunit de maintenir ou non une telle possibilit. Ce suivi pourrait tre assur par un systme dinformation plus global qui permettrait lOFII de rpondre aux attentes et aux besoins des demandeurs dasile dans les diffrents domaines de sa comptence (accueil, hbergement, aide administrative et sociale).

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La principale des procdures en cause tant celle des trangers malades , il serait cohrent de renforcer le pilotage de ce suivi en confiant lOFII le soin de rendre lavis mdical prvu cet effet, la place des agences rgionales de la sant qui sacquittent avec difficult de cette mission (manque dinformation sur les systmes sanitaires trangers, absence de pilotage, avis diffrents pour les mmes pathologies dun point du territoire un autre). Le groupe de travail a pu constater au cours de sa mission Dijon que le mdecin de lARS donnait des avis favorables plus de 90 % des cas, parfois sans voir les malades, ce qui a conduit le prfet ne pas suivre son avis en raison de soupon de fraude, position valide par le tribunal administratif et la cour administrative dappel. Le directeur gnral de lOFII, entendu par le groupe de travail, a confirm sa disponibilit pour exercer cette mission en voquant les possibilits de redploiement offertes par la suppression de visites mdicales actuellement effectues et appeles disparatre prochainement (tudiants trangers, trangers hautement qualifis). Il a aussi estim complmentaire cette mission avec le recentrage de lOFII dans laccompagnement des demandeurs dasile tout au long de leur sjour en France notamment lors de laccueil. Sur un plan mdical, la rforme de laccueil aura notamment pour effet de mieux dtecter les vulnrabilits particulires des demandeurs dasile ce qui illustre bien la cohrence des missions de lOFII ainsi redfinies.
Proposition n 19 : Prendre en compte la porosit des procdures : confier lOFII lavis mdical prvu au titre de la procdure trangers malades relevant actuellement de lAgence rgionale de la sant (ARS) ; assurer un suivi statistique des dbouts du droit dasile dposant plusieurs demandes daccs au sjour au titre de procdures diffrentes. 2. Assurer un accompagnement et un hbergement

La situation actuelle des dbouts du droit dasile nest pas satisfaisante. Faute dun outil de suivi statistique, personne ne sait combien dentre eux quittent le territoire volontairement sans demander daide au retour, sengagent dans dautres procdures de rgularisation, passent dans la clandestinit ou font lobjet dun loignement contraint. Beaucoup trouvent un toit dans les structures dhbergement durgence gnralistes, foyers ou htels, sans accompagnement spcifique. Cette situation a conduit Mme Valrie Ltard et M. Jean-Louis Touraine proposer la cration de centres ddis aux dbouts dans lesquels ces derniers se verraient proposer un accompagnement reposant sur lexamen des possibilits de rgularisation, une prparation psychologique et matrielle au retour en cas de

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dlivrance dune OQTF et lorganisation du retour sous une forme volontaire ou contrainte. Leur rgime serait celui dune assignation rsidence, c'est--dire un rgime de semi-libert obligeant les gens pointer rgulirement la gendarmerie ou au commissariat, comme il est actuellement souvent pratiqu pour ces populations. Plusieurs oprateurs entendus par le groupe de travail ont fait preuve de leurs rserves sur ce type de structures sans exclure absolument de candidater ds lors quun cahier des charges serait mis par ladministration. Lun dentre eux, Adoma, a fait part dune rflexion plus approfondie en livrant quelques informations sur le cadrage possible dune telle exprimentation (propositions dAdoma dans le cadre de la rforme de lasile 25 juillet 2013). Les prestations proposes relveraient de la mise labri titre humanitaire (hbergement et subsistance sans versement de pcules), laccompagnement inclurait la prise en charge sanitaire et louverture des droits laide mdicale dtat et un accs la scolarisation des enfants. Ce type dhbergement fonctionnerait dans une logique de mutualisation des moyens avec dautres dispositifs grs par Adoma ce qui assurerait une continuit de prise en charge pour les personnes hberges dans un CADA ou un hbergement durgence gnraliste. Le format serait un centre de 60 places avec deux intervenants sociaux chargs de laccompagnement des familles. Les moyens budgtaires prvisionnels pourraient tre cals sur un prix de journe par personne de 14 euros, infrieur aux nuites htelires (17 euros en moyenne) pour lesquelles il ny a pas daccompagnement. Plusieurs associations ont soulign que ces propositions sinspiraient dun dispositif mis en place en Belgique en septembre 2012 dans le cadre de la rforme de lasile opre par la loi du 19 janvier 2012. Lune dentre elles, France Terre dAsile (FTDA), a remis au groupe de travail une note en date de novembre 2013 analysant ce dispositif et ses rsultats, suite une visite dtude mene sur place en septembre 2013. La loi belge a dvelopp le concept de trajet de retour dont la dernire tape repose sur 300 places spcialises dans 4 centres daccueil grs par lAgence fdrale pour laccueil des demandeurs dasile (Fedasil). Ds la notification de la dcision ngative du Conseil du contentieux des trangers (quivalent belge de la CNDA), la personne se voit assigner une place dans ces centres et elle dispose de 3 jours pour les rejoindre. Dans le centre, la personne dboute est prise en charge par un travailleur social de Fedasil ainsi que par un agent de liaison de lOffice des trangers (OE). Souvre alors une priode de 20 jours au cours de laquelle les trois personnes travaillent au retour volontaire au cours de plusieurs entretiens.

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Sil apparat que ltranger ne coopre pas, lOE entame la prparation du retour forc et peut donner instruction la police de convoquer ltranger au commissariat ou de venir larrter dans le centre daccueil sil refuse de le quitter. Selon les chiffres runis par FTDA, les rsultats de ce dispositif sont mitigs puisquentre septembre 2012 et septembre 2013, sur les 5 373 personnes qui se sont vues proposer une place de retour dans ces centres, 3 800 (plus de 70 %) ne sy sont pas rendues et seules 237 sont rentres dans leur pays volontairement soit 4,4 % du total. FTDA na pas pu disposer des chiffres des retours forcs quelle estime trs faibles puisque la majorit des personnes prsentes dans ces centres disparaitrait dans la nature lors de la convocation la police et que les interventions de la police dans les centres seraient extrmement rares. Cet exemple illustre bien les interrogations que lon peut lgitimement avoir sur ce type de dispositif : comment sassurer que les dbouts vont librement venir sinstaller et rester dans des centres quils considreront forcment comme des antichambres de lloignement forc, ou comme une solution de transition avant la disparition dans la clandestinit ou le retour lhbergement durgence gnraliste qui garantit lincognito ? Cependant, les pouvoirs publics ont la responsabilit de souligner que la dcision dfinitive de rejet constitue une rupture de statut par rapport celle de demandeur dasile, sauf dconsidrer compltement la qualit de rfugi et lensemble de la procdure qui permet de reconnatre cette qualit. Sen remettre la clandestinit ou lassignation rsidence dans un hbergement durgence, dans lattente alatoire dune rgularisation, nest pas non plus une politique, ne serait-ce que par le signal que lon adresse ainsi aux migrants conomiques qui ne pourront que considrer la d emande dasile comme la voie privilgie pour la rsidence en France, au dtriment des rfugis politiques authentiques. Pour ces raisons, les rapporteurs considrent quil convient de mettre en place une vritable politique daccompagnement au retour, quil soit volontaire (aides, projets de rinsertion conomique dans le pays dorigine) ou forc (meilleure excution des OQTF prononces, notamment par scurisation juridique des procdures).
Proposition n 20 : Mettre en place une vritable politique daccompagnement au retour des personnes dboutes du droit dasile.

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EXAMEN PAR LE COMIT Le Comit examine le prsent rapport lors de sa sance du 10 avril 2014. M. le prsident Claude Bartolone. Mes chers collgues, nous allons aujourdhui examiner le rapport dvaluation de la politique daccueil des demandeurs dasile. Je vous rappelle que nous avons dcid de raliser cette valuation la demande conjointe du groupe Union des dmocrates et indpendants, de la commission des finances et de la commission des affaires trangres. Nos deux rapporteurs sont Jeanine Dubi pour la majorit et Arnaud Richard pour lopposition. Le groupe de travail dsign par les commissions tait compos dric Ciotti, Claude Goasguen, Laurent Grandguillaume, Chantal Guittet, lisabeth Pochon, Denys Robiliard et Jean-Louis Touraine. Madame et monsieur les rapporteurs, vous avez la parole. M. Arnaud Richard, rapporteur. Le rapport que nous allons vous prsenter sinscrit dans le prolongement des travaux que le Comit dvaluation et de contrle avait consacrs lvaluation de la politique de lhbergement durgence et dont javais eu lhonneur dtre le co-rapporteur, avec Mme Danile Hoffman-Rispal. Notre rapport soulignait en effet la ncessit pour la France de repenser sa politique daccueil des demandeurs dasile. Je tiens remercier les membres du groupe de travail, en particulier Denys Robiliard, Chantal Guittet et lisabeth Pochon, qui nous ont accompagns avec une assiduit sans faille dans nos auditions et nos dplacements, ainsi que Laurent Grandguillaume, qui na pas pu tre prsent aujourdhui. Cette valuation fait suite galement la concertation mene par Valrie Ltard et Jean-Louis Touraine, la demande du ministre de lintrieur. Nous avons bnfici de limportant travail accompli par ces deux collgues et je veux dire demble que nos conclusions convergent pour lessentiel, avec cependant des nuances, voire de relles divergences sagissant par exemple du rle de la Cour nationale du droit dasile, la CNDA, ou de lopportunit de crer des centres ddis aux dbouts. Notre objectif tait de fournir notre assemble une valuation de notre politique dasile et des propositions de rforme dans la perspective de lexamen du projet de loi actuellement en prparation. Nous esprons avoir rempli cette mission. Mme Jeanine Dubi, rapporteure. Le nombre des demandes dasile adresses la France et aux autres pays europens est en forte croissance, puisquen 2013 435 000 demandes ont t dposes dans lUnion europenne, soit 30 % de plus quen 2012. Cinq pays lAllemagne, la France, la Sude, le Royaume-Uni et la Belgique totalisent eux seuls 70 % de lensemble des

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demandes. Avec 985 demandes pour un million dhabitants, la France est loin derrire la Sude, qui a reu 5 700 demandes pour un million dhabitants. Viennent ensuite la Belgique, avec 1 900 demandes, et lAllemagne, avec 1 600 demandes. Sur les 66 300 demandes adresses la France en 2013, 46 000 taient des premires demandes, 5 800 des rexamens et 14 500 concernaient des mineurs accompagnants. La France a dj connu des flux comparables, avec 61 400 premires demandes en 1989 et 52 200 en 2003. La situation actuelle na donc rien dexceptionnel. Concentrant 36 % des demandes, la rgion le-de-France reste de loin la premire, suivie de Rhne-Alpes, avec 12 % des demandes, mais on constate partout dans notre pays une augmentation du nombre des demandeurs depuis 2007. Cependant, daprs les chiffres communiqus par lOffice franais de protection des rfugis et apatrides, lOFPRA, le premier trimestre 2014 aurait vu une diminution de 3 % de ce nombre par rapport au premier trimestre 2013. Depuis 2007, les deux principaux continents de provenance des demandeurs dasile sont lEurope et lAfrique. En 2013, les principaux pays dorigine ont t la Rpublique dmocratique du Congo, le Kosovo, lAlbanie, avec plus de 5 000 demandes manant de chacun de ces trois pays, puis la Russie, le Bangladesh, la Guine et la Chine. La demande dasile tait auparavant presque toujours le fait dun homme isol, qui faisait ensuite venir sa famille au titre du regroupement. Or, si le demandeur dasile reste, dans 55 % des cas, un homme clibataire, la proportion de ceux qui arrivent avec conjoint et enfants sest beaucoup accrue depuis le milieu des annes 2000, modifiant la nature de la prise en charge demande la collectivit publique. Lge moyen des demandeurs dasile est de trente-deux ans, et 37 % sont des femmes. La variation du nombre de demandes nest pas ncessairement corrle aux volutions gopolitiques et lintensit des conflits. Ainsi les demandes dasile de ressortissants de Syrie, dIrak ou dAfghanistan ne sont pas trs nombreuses en France, la diffrence de ce qui se passe pour dautres pays europens. Actuellement, le nombre de personnes protges en France est lev, rejoignant un niveau proche de celui atteint dans les annes 1950. Ainsi la population place sous la protection de lOFPRA tait estime fin 2012 prs de 177 000 personnes, hors mineurs accompagnants, soit 162 882 rfugis, 12 892 personnes places sous protection subsidiaire et 1 210 apatrides. Le nombre des rfugis est en hausse de 35 % par rapport 2007, anne o il slevait 130 926 rfugis statutaires. Le taux global dadmission au statut de rfugi connat une baisse continue depuis 2008. Il se montait 29,4 % en 2009 et a progressivement diminu pour tomber 21,7 % en 2012 il est toutefois remont 24 % en 2013.

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Cette baisse peut sexpliquer par laccroissement de la part des rexamens dans les dcisions rendues, mais aussi par lvolution des principaux flux de demandeurs dasile. Pour la grande majorit sept sur dix des principales nationalits dorigine des demandeurs, les taux dadmission sont trs infrieurs 10 % : cest le cas pour les demandeurs en provenance de Chine, du Pakistan, dArmnie, de Gorgie, de Turquie ou du Kosovo. Par contre, lOFPRA reconnat majoritairement la qualit de rfugi aux demandeurs originaires de Syrie, avec un taux dadmission de 92 %, dIrak 68,5 % , dIran 54 % , du Mali 47,6 % et dAfghanistan 45,5 %. Mais les flux en provenance de ces pays sont moins importants. M. Arnaud Richard, rapporteur. Les dlais de traitement des demandes sont excessivement longs. La dure totale de traitement nest pas connue du fait des dlais ncessaires pour entrer dans la procdure, trs diffrents dune rgion et dune anne lautre en fonction des flux de personnes. Nanmoins, des difficults chroniques sont constates en le-de-France. Le parcours pralable au dpt de la demande comporte la domiciliation du demandeur et la dlivrance de lautorisation provisoire de sjour par la prfecture. Le dlai de domiciliation a pu varier de quelques jours deux mois et demi en Franche-Comt. Dijon, le dlai de convocation par la prfecture a vari de trois mois en 2012 un mois actuellement ; il a atteint sept mois et demi Paris en 2012. Ce sont l les dlais dits cachs quil faut rsorber. En ajoutant les tapes suivantes transmission du dossier lOFPRA, traitement de la demande par lOffice, recours ventuel devant la CNDA et son traitement par la Cour, on arrive une dure constate, pour lensemble de la procdure, de dix-neuf vingt-six mois. Au cours de la concertation anime par Mme Ltard et par M. Touraine comme au cours de nos auditions, un consensus sest dgag pour estimer que ces dlais sont excessifs, quils fragilisent la situation des vritables demandeurs dasile et quils rendent trs difficile lexcution des obligations de quitter le territoire franais (OQTF) signifies aux dbouts, aprs deux annes ou plus de cration de liens sociaux et de scolarisation des enfants. Notre rapport indique par ailleurs les cots prvisionnels de lasile pour 2014. Ces prvisions seront vraisemblablement dpasses en excution, comme cest le cas chaque anne depuis 2008, notamment en ce qui concerne lallocation temporaire dattente, lATA, avec 41 millions de report de charge de 2013 sur 2014, et lhbergement durgence des demandeurs dasile, dont le cot explose. Encore ces chiffres ne prennent-ils pas en compte lhbergement durgence de droit commun ou gnraliste : un taux de 25 % de prsence de demandeurs dasile ou dbouts dans ce type dhbergement en 2013, ce qui est une estimation basse, se traduit par une dpense de 90 millions deuros. Nous navons pas non plus pris en compte les cots indirects, tels que ceux de laide sociale lenfance et des aides des collectivits territoriales et des organismes faisant appel la gnrosit publique, ou encore les frais de sant et de scolarit. Sans prendre en compte ces

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cots indirects, nous sommes cependant parvenus un cot prvisionnel de 666 millions deuros pour 2014. Au vu de ces constats, nous proposons, comme Mme Ltard et M. Touraine, de simplifier laccueil des demandeurs dasile. La premire tape de leur parcours est caractrise par la multiplicit des intervenants et des lieux. Ce premier accueil doit tre rorganis afin de le rendre plus lisible, plus simple et plus efficace. Une procdure plus fluide permettrait dviter lencombrement des services prfectoraux comme des oprateurs en charge de laccueil, quil sagisse de lOffice franais de l'immigration et de lintgration (OFII) ou des associations. Pour mmoire, la directive Procdures de 2013 prvoit dans son article 6 que les personnes qui ont prsent une demande de protection internationale doivent avoir la possibilit concrte de lintroduire dans les meilleurs dlais , et que lenregistrement doit avoir lieu trois jours ouvrables aprs sa prsentation , ce dlai pouvant tre port dix jours ouvrables si ltat membre fait face un nombre lev de demandes. Les tats membres de lUnion europenne, tels les Pays-Bas, lAllemagne ou la Sude, qui, bien que confronts un flux important darrives, russissent assurer le dpt rapide de la demande dasile, et donc la prise en charge galement rapide de la personne, se caractrisent par une organisation trs intgre des diffrents intervenants. Sur ce modle, nous proposons dtablir, au niveau des prfectures de rgion, un guichet unique runissant le service prfectoral dimmigration et dintgration, qui serait charg de procder sans dlai lenregistrement de la personne et la prise des empreintes, puis de dlivrer lautorisation provisoire de sjour ; la direction territoriale de lOFII, qui devrait fournir au demandeur les informations relatives la procdure et laide dont il peut bnficier, et prendre la dcision relative son hbergement ; enfin, les associations locales daide et de soutien, qui ont un rle trs important dans cette politique publique, auraient pour mission de complter la ccompagnement social de la personne. Cette premire phase daccueil doit tre trs brve et rduite deux ou trois interlocuteurs. Mme Jeanine Dubi, rapporteure. Aprs la simplification de laccueil du demandeur, il convient galement dacclrer lentre dans la procdure. Ltape de la domiciliation, ncessaire lobtention dune autorisation provisoire de sjour (APS) participe largement aux dlais cachs. Cest pourquoi nous avons repris la proposition de Valrie Ltard et de Jean-Louis Touraine de supprimer lexigence de domiciliation pralable pour ladmission au sjour des demandeurs dasile. Pour le dpt de la demande dasile, la domiciliation relle de la personne peut tre confie lOFII. Cette domiciliation doit tre effectue en fonction de la situation du demandeur et du contexte local : soit une domiciliation au lieu dhbergement ddi affect au demandeur, soit une domiciliation par un proche

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chez lequel le demandeur a choisi de rsider, ou encore par une association agre par le prfet. Avancer au premier passage en prfecture la prise des empreintes sur la borne Eurodac, qui nintervient actuellement qu la seconde prsentation, permettrait galement une acclration, outre quelle dcouragerait la substitution de personnes et lorganisation des arrives de demandeurs dasile par les filires. Une autre mesure susceptible dacclrer la procdure en allgeant le travail des prfectures consisterait aligner ds le dbut, pour les demandeurs dasile en procdure normale, la validit de lAPS, actuellement renouvele par priode de trois mois, sur la dure de la procdure et du recours. Nous proposons galement dinstaurer pour le demandeur dasile une carte informatise comportant les informations relatives ltat de la procdure et, corrlativement, lactualisation de son droit au sjour, sur le modle de la carte de procdure en vigueur aux Pays-Bas, en Autriche et au Royaume-Uni. La directive Procdures de 2013 permet dtendre la possibilit de recourir la procdure acclre de nouveaux cas, par exemple aux cas de dclarations peu plausibles rendant la demande peu convaincante. Si la France usait de cette possibilit, il serait souhaitable que les agents des services prfectoraux chargs de la dtermination de la procdure applicable puissent prendre lavis de lOFPRA. Il conviendrait par ailleurs dadapter le rfrentiel des prestations daccueil. Une plus grande rapidit de traitement de la phase de premier accueil aurait pour effet dorienter plus rapidement les demandeurs dasile vers les structures dhbergement. Cest donc l que doit seffectuer lessentiel de laccompagnement : accompagnement social et sanitaire, scolarisation des enfants et suivi du dossier de demande dasile. Les plateformes daccueil des demandeurs dasile (PADA) associatives doivent depuis 2012 se conformer un rfrentiel de onze prestations. Celui-ci devrait tre revu afin que ces prestations soient partages entre le lieu unique daccueil dabord, avec un rle accru de lOFII, et la structure dhbergement ensuite. Depuis sa rvision en 2013, la directive Accueil prvoit que les tats membres devront tenir compte de la situation particulire des personnes vulnrables. La dtection des formes de vulnrabilit non visibles au premier abord supposera un examen mdical, voire psychologique, et un entretien suffisamment approfondi pour permettre la personne de se confier. Nous proposons que cette mission soit confie aux mdecins de lOFII, dans le lieu unique daccueil ou proximit, lors du premier accueil du demandeur dasile. M. Arnaud Richard, rapporteur. Il est essentiel dassurer aux demandeurs dasile un hbergement et un accompagnement adapts. Le dispositif dhbergement repose titre principal sur un hbergement accompagn dans les centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA), qui offrent aujourdhui 23 400 places. Il est complt par un dispositif dhbergement durgence, les

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HUDA, gr au niveau dconcentr, qui compte 22 000 places. Les demandeurs dasile hbergs en HUDA peroivent lallocation temporaire dattente, lATA, dun montant de 11,35 euros par jour en 2014, verse aux seuls adultes. Enfin, un dispositif daccueil temporaire gr au niveau national a t ajout en 2012 : lAccueil temporaire-Service de lasile, lAT-SA, de 2 200 places. La capacit globale dhbergement a augment rgulirement, passant de 15 000 places en 2005 47 520 places aujourdhui, et elle slvera 49 570 places fin 2014 avec la construction de nouvelles places en CADA dcide par le Gouvernement en 2012. Il subsiste pourtant un dcalage entre la progression du nombre de demandeurs dasile et les capacits dhbergement ddies disponibles. Le dispositif naccueille quun tiers environ des demandeurs dasile ; 15 000 personnes sont en attente de place et le dlai moyen dobtention dune place en CADA est de douze mois. Au vu de ce constat alarmant, nous proposons de renforcer la capacit des CADA pour la porter 35 000 places. terme, il faudra unifier les deux catgories dhbergement, les CADA et lhbergement durgence ddi, afin de faire bnficier lensemble des demandeurs dasile en procdure normale des mmes conditions dhbergement. Nous proposons galement de rpartir ces nouvelles capacits sur lensemble du territoire, y compris dans les rgions rurales, afin de rquilibrer laccueil des demandeurs dasile entre les diffrentes rgions mtropolitaines. Il parat en outre souhaitable de conserver un volant denviron 11 000 places dhbergement durgence pour les demandeurs dasile relevant de la procdure prioritaire ou acclre et de la procdure Dublin . Nous prconisons par ailleurs linstitution dun dispositif dorientation des demandeurs. Depuis 2010 en effet, la concentration des demandes dasile dans certains territoires a abouti la saturation des services prfectoraux, des oprateurs et des travailleurs sociaux chargs de laccueil, et au dpassement des capacits dhbergement ddies. Les prfets ont t contraints de recourir aux nuites htelires et aux autres solutions de mise labri temporaire, mais il est arriv dans plusieurs chefs-lieux de rgion que les capacits htelires soient ellesmmes satures. Cest pourquoi nous nous prononons pour linstauration dun dispositif dorientation contraignant, qui obligerait tout demandeur dasile exprimant le besoin dtre hberg ltre dans un CADA dtermin, dans le cadre dun pilotage national confi lOFII, qui pilote dj le logiciel DN@ mis en place en 2009. Une application informatique permettrait dorienter les demandeurs arrivants vers les places disponibles. Un tel dispositif serait conforme la directive Accueil de 2003, qui prvoit que ltat peut fixer un lieu dtermin pour la rsidence des demandeurs dasile qui bnficient des conditions matrielles daccueil. Ce schma directif admettrait videmment des exceptions, dans le cas par exemple o le demandeur dasile aurait t jug vulnrable par les autorits daccueil et ncessiterait un suivi mdical spcifique.

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La dfinition du schma daccueil et dhbergement territorial devrait tre soumise aux acteurs territoriaux, quil sagisse du conseil gnral, comptent en matire sociale, ou du maire, dont relve la scolarisation des enfants. Nous considrons quil faut prserver la possibilit pour le demandeur dasile dtre hberg en dehors du dispositif daccueil, sans suppression de lallocation temporaire dattente, sil peut tre hberg par un proche. Nous estimons dautre part quil faut tendre les capacits de laccueil temporaire du service dasile, lAT-SA, afin de limiter le recours lhbergement durgence gnraliste. Mme Jeanine Dubi, rapporteure. Nous avanons plusieurs mesures pour amliorer et moderniser la gestion de lATA, dont bnficient aujourdhui 42 000 demandeurs dasile pour un montant denviron 180 millions en 2013. Nous avons constat en effet que lallocation de cette aide donne lieu un certain nombre de dysfonctionnements, notamment un taux dindus valu 18 %, ce qui reprsente une trentaine de millions deuros. Ces indus trouvent essentiellement leur origine dans un dfaut de transmission dinformations entre les services responsables et Ple emploi, charg de verser cette prestation. Cest pourquoi nous proposons que la gestion de lATA soit confie lOFII, en lui transfrant depuis Ple emploi les moyens en personnel ncessaires pour laccomplissement de cette mission. Nous proposons galement dinstituer, au niveau rgional et titre exprimental, le versement de lallocation au demandeur via une carte de retrait et de paiement utilisable dans certains commerces et grandes enseignes alimentaires. Nous prconisons en outre quune rflexion soit engage sur la familialisation de lATA, aujourdhui verse aux seuls adultes, pour tenir compte de laccroissement du nombre de demandes dasile provenant de familles. Lorsqu'un autre tat membre a accept la radmission du demandeur dasile sur son territoire dans le cadre de la procdure Dublin , il nous semblerait lgitime dinterrompre le versement de lATA si ce demandeur se soustrayait la mesure de radmission. Afin dviter des demandes dopportunit, nous prconisons dinstaurer un dlai, courant ds lentre sur le territoire, au-del duquel lallocation temporaire dattente ne pourrait plus tre demande. Nous proposons enfin de supprimer le bnfice de lATA partir de la deuxime demande de rexamen, conformment larticle 20 de la directive Accueil , afin dviter que laccs lallocation ne constitue un lment dattractivit suscitant des demandes de rexamen abusives. Le pilotage de lhbergement et de laccompagnement des demandeurs dasile ncessite de disposer dune application unique rassemblant toutes les informations utiles au suivi des demandeurs dasile tat de la procdure, situation au regard du sjour, droits sociaux ouverts, hbergement, ATA , lexception des informations protges par la confidentialit de la procdure dexamen de la demande dasile.

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Il nous semble quil faut mieux utiliser les potentialits des procdures acclres, galement dites prioritaires . La procdure dite prioritaire en vigueur permet aux services des prfectures de refuser laccs la procdure dasile de certains demandeurs, soit quils relvent de la comptence dun autre tat membre de lUnion europenne, soit quils constituent une menace grave pour lordre public, soit en cas de fraude dlibre, ou dimposer lOFPRA de statuer dans un dlai maximal de quinze jours, dans le cas de ressortissants dun pays figurant dans la liste des pays dorigine srs, cest--dire garantissant le respect des droits de lhomme. Cette liste, qui regroupe actuellement dix-huit tats, est une liste nationale, tablie par le conseil dadministration de lOFPRA. Sans tre opposs ce dispositif, nous souhaitons quil soit suffisamment souple pour tenir compte des volutions gopolitiques et que ltablissement de la liste soit confi au directeur gnral de lOFPRA plutt qu son conseil dadministration. Le recours devant la CNDA dun demandeur dasile relevant dune procdure prioritaire nest actuellement pas suspensif : cela signifie que lintress peut faire lobjet dune mesure dloignement pendant la priode dexamen de son affaire par cette juridiction. Cette possibilit a valu la France un avertissement de la Cour europenne des droits de lhomme dans un arrt du 2 fvrier 2012. Voil pourquoi nous prconisons de mettre fin cette situation en gnralisant le caractre suspensif des recours forms devant la CNDA. Enfin, nous souhaitons prenniser les procdures qui permettent lOFPRA et la CNDA dacclrer linstruction de demandes dasile manifestement infondes, ce qui nexclut pas den crer dautres, condition de laisser ces instances et non aux prfectures la responsabilit exclusive daiguiller les dossiers entre toutes ces procdures, en fonction de leurs caractristiques propres. M. Arnaud Richard, rapporteur. Nous souhaitons aussi que soit poursuivie la professionnalisation de la Cour nationale du droit dasile, qui a dj engag une rduction de ses dlais de jugement, conformment aux objectifs que les projets annuels de performance lui assignent : alors que ces dlais taient de onze mois et dix jours en 2011, ils devraient tre ramens huit mois et quinze jours en 2014, lobjectif tant de les rduire huit mois en 2015. La proposition de nos collgues Valrie Ltard et Jean-Louis Touraine dexprimenter un transfert du contentieux de lasile aux tribunaux administratifs ne nous est pas apparue constituer la solution la plus convaincante, en raison de la grande technicit du sujet, de lengorgement actuel des tribunaux administratifs et du cot excessif dune telle mesure. Nous prfrons la voie dune professionnalisation renforce de la Cour. Il reste en effet des marges de progrs, notamment en ce qui concerne la cohrence de sa jurisprudence. Nous proposons donc de modifier la composition des formations de jugement en portant de dix vingt le nombre des prsidents permanents, en remplaant les assesseurs, nomms sur proposition des ministres, par les rapporteurs, qui actuellement instruisent les

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dossiers et les prsentent laudience, tout en conservant les assesseurs nomms sur proposition du Haut-commissariat aux rfugis. Une rduction du taux de renvoi des audiences est galement ncessaire il tait encore de 24 % en 2013. 37 % de ces renvois taient dus labsence des requrants et 29 % labsence des avocats. La transmission numrique des dossiers et le nouveau calendrier prvisionnel denrlement, avec une pr convocation trois mois de pravis, devraient permettre de remdier ce dysfonctionnement. Mme Jeanine Dubi, rapporteure. Nous recommandons galement dacclrer la rforme de lOFPRA. Celui-ci nest pas actuellement en voie datteindre en 2015 lobjectif dun traitement des demandes en quatre -vingt-dix jours. Il lest dautant moins que la transposition de la directive Procdures du 26 juin 2013, qui instaure le droit de bnficier de lassistance dun conseil et daccder au compte rendu de lentretien, rduira sa productivit. Le plan arrt en septembre 2013 par le nouveau directeur gnral est cohrent et ambitieux. Il devrait permettre damliorer la productivit de lOffice, notamment par la mutualisation entre les divisions gographiques des principaux flux de demandeurs dasile, par une instruction p roportionne au degr de complexit de la demande et par linstauration dun audit qualit des dcisions. Ce nouveau plan a produit ses premiers effets, mais cette amlioration est fragile et insuffisante pour rsorber le stock de dossiers en attente de traitement, valu 30 000 fin 2013. Outre la poursuite de la rorganisation de lOFPRA, une augmentation des effectifs dofficiers de protection par la cration de vingt quivalents temps plein, en plus des 320 dj affects linstruction, nous parat ncessaire. Il nous semble que le cot de cette mesure, soit 1,3 million deuros en anne pleine, serait compens par lconomie dATA gnre par la rduction des dlais de traitement, sachant quune baisse dun mois des dlais dinstruction de lOFPRA pourrait se traduire par 6,5 millions dconomie. M. Arnaud Richard, rapporteur. Les dpenses ncessaires pour poursuivre la professionnalisation de la CNDA et acclrer la rforme de lOFPRA seraient en effet des dpenses vertueuses en ce quelles gnrer aient terme des conomies budgtaires. Notre rapport propose par ailleurs de renforcer lintgration des personnes bnficiaires de la protection internationale, dont la plupart rencontrent des difficults dinsertion, soulignes par Mme Ltard et M. Touraine et dont vous trouverez un expos dans le dernier rapport du Haut-commissariat aux rfugis publi en septembre 2013. Le plan daction pour lgalit des droits et la lutte contre les discriminations, annonc en fvrier dernier, devra prendre en considration de faon particulire la situation de ces personnes. Amliorer cette situation suppose dintervenir sur plusieurs plans : dvelopper les capacits dhbergement destines aux rfugis, afin de leur viter davoir recours aux structures de mise labri ; prvoir un rquilibrage territorial

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de loffre dhbergement accessible aux rfugis ; charger lOFII de cette mission et de lorientation du rfugi vers un hbergement temporaire et un accompagnement sur le territoire franais ; accrotre les moyens du programme Accelair, afin de pouvoir ltendre lensemble du territoire et accrotre le nombre de bnficiaires. Je rappelle que ce programme a t lanc en 2002 avec laide de programmes europens ; il vise assurer laccompagnement des rfugis vers le logement et lemploi, en vue dassurer leur intgration durable et de les faire accder lautonomie. Il faudra enfin mettre en place une aide lorientation et un accompagnement spcifique des rfugis par les services sociaux, afin de faciliter leur recherche de logement et leur insertion dans lemploi. Mme Jeanine Dubi, rapporteure. Il faut enfin se proccuper du sort des dbouts du droit dasile, qui reprsentent 80 % des demandeurs dasile : une fois exercs tous les recours, ils peuvent devenir des trangers en situation irrgulire. Il nous semble temps darrter de faire lautruche pour enfin regarder cette situation en face. Il faut assurer le suivi, notamment statistique, dans lhbergement durgence gnraliste, de ces personnes dont on ignore ce quelles deviennent rellement. Cest pourquoi nous proposons que lOFII soit replac au centre des diffrents dispositifs et que linformation sur la situation administrative des personnes soit consolide ds le dbut de la demande dasile. La carte de procdure dont nous prconisons la cration aurait aussi cet objectif. Nous sommes en revanche trs rservs quant la mise en place, propose par nos collgues Valrie Ltard et Jean-Louis Touraine, de centres ddis aux dbouts. Le prcdent belge ne semble pas probant, les personnes ne se rendant pas dans ces centres ou les quittant la perspective dun loignement contraint. Toute personne dboute du droit dasile et qui sjourne de faon irrgulire sur le territoire franais relevant de la politique publique dimmigration, ce problme devrait tre trait dans le cadre de la rforme de cette politique, et non dans celui de la rforme du droit dasile. M. Arnaud Richard, rapporteur. Nous esprons que ces propositions, labores dans un cadre pluraliste, inspireront laction du Premier ministre, qui avait manifest quand il tait ministre de lintrieur le souci de rformer profondment notre droit dasile, aujourdhui en crise. Il y a des voies de progression si on veut assurer des conditions plus dignes daccueil de celles et ceux qui demandent bnficier de la protection internationale sur le territoire franais. Mme Danielle Auroi. Merci tous deux de ces trs intressantes propositions. Notre politique dasile, vous lavez soulign plusieurs reprises, sinscrit ncessairement dans un contexte europen ; la commission des affaires europennes organise dailleurs, ce 15 avril, une table ronde consacre la politique de lUnion en ce domaine.

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La directive Accueil rvise du 26 juin 2013 raccourcit neuf mois le dlai daccs des demandeurs dasile au march du travail. Cette disposition peut apporter de la souplesse au profit de personnes vulnrables, mais aussi se prter des dvoiements. Il faudra peut-tre approfondir ce point. lue de Clermont-Ferrand, je noublie pas le drame qui sy est droul lautomne dernier. Nous navons toujours pas de solution ce jour, malgr les grands efforts fournis tant par ltat que par les ONG. Les demandeurs dasile restent accueillis principalement dans la capitale rgionale, o la saturation des hbergements durgence reprsente un vritable problme : de ce fait, il devient presque impossible de venir en aide certains publics, par exemple aux jeunes en dshrence. Mais il faut se rendre compte quhberger des Syriens rfugis au fin fond de la campagne auvergnate nest pas ncessairement simple non plus ! Enfin, nombre de demandeurs dasile viennent de pays considrs comme srs. Mais certains de ces pays continuent de ntre pas san s danger pour certaines parties de leur population je pense notamment lArmnie. Il me semble que lOPFRA, qui dispose de linformation la plus fine, est lorganisme le mieux mme dtablir la liste de ces tats. M. Jean-Louis Touraine. Je veux moi aussi fliciter nos rapporteurs pour leur travail. La rforme de notre droit dasile est un impratif humanitaire, car ceux qui se voient accorder lasile doivent voir leurs droits mieux reconnus et leur intgration facilite. Cest aussi une urgence : nous devons raccourcir nos dlais et mieux appliquer les dcisions prises, pour respecter la convention de Genve mais galement nos obligations europennes car, si nous nous montrons laxistes, nous risquons des pnalits et nous serons montrs du doigt. Vous lavez dit, il y a entre vos propositions et le rapport que Valrie Ltard et moi-mme avons rendu au ministre de lintrieur quelques divergences ; mais cela ne me parat pas poser problme. Le projet de loi ne reprendra ni lun ni lautre rapport dans son intgralit ! Il faut comprendre ces divergences comme un largissement de la palette des possibilits et des solutions en vue du dpt dventuels amendements. Pour rpondre aux exigences des directives europennes, il faut rduire de moiti le dlai dexamen par la CNDA afin de le ramener de prs de neuf mois aujourdhui moins de quatre mois. Exprimenter le transfert de cette comptence aux tribunaux administratifs tait une proposition de Mme Ltard, sur la suggestion de magistrats que nous avons auditionns. Pour ma part, jestime comme vous quil serait plus judicieux de donner la CNDA les moyens de faire son travail. Mais il faut reconnatre que le seul fait de proposer une telle exprimentation donc dorganiser une comptition entre les deux systmes a t un aiguillon pour la CNDA, lincitant atteindre les objectifs assigns. Il faut donc laisser ouverte cette possibilit et ainsi maintenir la pression . Vous napprouvez pas lide de crer des centres qui accueilleraient les dbouts du droit dasile qui reprsentent 80 % des demandeurs. En pratique, aujourdhui, trs peu retournent effectivement dans leur pays ; laffaire Leonarda a dailleurs bien montr les difficults de tels retours aprs plusieurs annes de

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prsence en France. Le raccourcissement des dlais les facilitera mais on ne peut pas imaginer que le problme se rglera de lui-mme ! Nous proposions donc des centres ouverts, o ces personnes qui sengageraient repartir dans leur pays dorigine pourraient tre aides, ce qui serait un avantage pour elles. Il sagirait dtablir des contacts avec leur pays dorigine pour traiter des questions de logement et demploi, pour sassurer quelles ne subiront pas de discrimination. Je note quil ny avait pas de consensus parmi les associations : si la FNARS (Fdration nationale des associations daccueil et de rinsertion sociale) tait trs critique, Forum Rfugis tait tout fait volontaire pour soccuper de ce dispositif. Quelle que soit la formule choisie, il faudra en tout cas intervenir et donc mettre en place un dispositif spcifique. La question des dbouts nentrait pas au dpart dans le cadre de la rflexion que jai mene avec Valrie Ltard, mais les auditions nous ont rapidement montr quelle tait en fait au cur du systme. Cest lune des causes principales de lencombrement des structures daccueil. De plus, les dcisions judiciaires perdent toute crdibilit si les dbouts du droit dasile finissent par rester en France de toute faon ; et les passeurs savent bien quels sont les pays laxistes. Sagissant des trangers malades, je ne peux, comme mdecin, qutre sensible ce devoir humanitaire, sacr, daccueil des personnes qui ont effectivement besoin de soins. Mais plus de 90 % des dbouts du droit dasile font valoir quils sont malades. En outre, les maladies qui ne peuvent tre soignes quen France sont en petit nombre ! La maladie la plus souvent invoque est le choc post-traumatique. Or de tels chocs peuvent tre traits par un psychiatre ou un psychologue dans la plupart des pays ; et nous savons bien que les structures franaises sont dj dbordes. Certaines informations sont connues dans les pays dorigine : ainsi, nous voyons un afflux de ressortissants du Kosovo ou dAlbanie prsentant des insuffisances rnales chroniques qui invoquent la ncessit dune greffe de rein en France. Mais notre pays connat dj une grave pnurie de donneurs et laccueil de ces malades allonge encore les listes et les dlais Il serait donc bien prfrable dorganiser un transfert de technologie et daider les mdecins de ces pays raliser ces oprations eux-mmes, ce dont ils sont tout fait capables. Votre proposition de confier lOFII plutt qu lAgence rgionale de la sant (ARS) lavis mdical prvu par la procdure permettrait de distinguer vraiment quels sont les soins ou les actes thrapeutiques qui imposent une prsence en France. Car, au fond, le problme est bien que tout cela porte atteinte ceux qui ont vraiment besoin de lasile, qui doivent tre protgs ! Vos propos en faveur dune meilleure rpartition gographique des demandeurs dasile mont paru trs pertinents : la saturation de lle-de-France et de Rhne-Alpes complique considrablement lintgration. Bien sr, un accompagnement est ncessaire et il faut donc penser plutt des hbergements dans des villes de taille au moins moyenne. Il faudra sans doute tre un peu directif et cela suppose aussi des moyens, notamment en personnel, et une dconcentration des services de lOFPRA. Mais une rduction des dlais, et donc

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une augmentation de la rotation des personnes hberges, permettra de se rapprocher des objectifs. Il y a aujourdhui consensus sur lintrt de familialiser lATA, pour les raisons que vous avez dites. Au total, il sagit bien dintgrer les rfugis la socit franaise, en leur offrant une vritable deuxime chance, comme nous avons su le faire par le pass pour dautres immigrs, qui ont beaucoup apport notre pays. Lacquisition du statut de rfugi nest pas une fin en soi, mais le dbut dun parcours. Les propositions avances dans nos deux rapports permettront, je crois, au Gouvernement dcrire un bon projet de loi sur lequel nous travaillerons lors du dbat parlementaire. Mme Chantal Guittet. Je veux moi aussi fliciter nos rapporteurs. Il est toujours difficile dobtenir des statistiques ou des chiffres prcis : les dpartements, je le sais par exprience, sont rticents donner ces informations, car ils ont peur que le fait quils dgagent des sommes consquentes nencourage ltat se dcharger sur eux La cration dun guichet unique au chef-lieu de rgion peut poser problme : ainsi, en Bretagne, un demandeur install Brest est loin de Rennes. Et cette difficult ne peut quempirer si nous diminuons le nombre des rgions. Souvent dailleurs, ce sont les dpartements qui financent les dplacements en train, que ne peut couvrir le montant actuel de lATA. Vous nvoquez pas la question des langues, qui peut tre source de report des audiences ou entretiens. Le Finistre est abonn, pour 30 000 euros par an, une plate-forme de traduction qui fournit rapidement des interprtes la demande. Cela fonctionne extrmement bien. Dans un arrt du 27 fvrier 2014, la Cour de justice de lUnion europenne a condamn la Belgique payer 3 000 euros une famille de rfugis laquelle elle navait pas offert des conditions daccueil dignes. Cet arrt fera sans doute jurisprudence ; or je connais beaucoup de familles qui ne sont pas accueillies en France dans des conditions satisfaisantes, et cest un doux euphmisme : beaucoup de demandeurs dasile sont la rue ou vivent dans des conditions vraiment dplorables. Il faut donc agir vite pour se prmunir contre ce nouveau risque de condamnation juridique. Sagissant de laccompagnement des dbouts, japprouve vos propositions, mme si je doute de la possibilit dtablir des statistiques fiables sur le devenir des dbouts du droit dasile : les associations ne voudront pas devenir des informateurs. Quant aux intresss, ils accepteront difficilement de se rendre dans des centres pour prparer un retour au pays quils refusent. Jentends aussi que lon prendrait contact avec les rgions dorigine des dbouts : mais ce serait donner l-bas une publicit leur demande dasile, ce qui peut tre trs dlicat pour eux ! Je nai pas de solution ce problme. Mais il me semble quil faut encore approfondir beaucoup notre rflexion.

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M. Denys Robiliard. Je me joins aux flicitations de nos collgues : cest un travail men rapidement, mais qui tmoigne dune rflexion approfondie. Dgager des moyens permettra de faire rapidement des conomies, puisque, vous le montrez, une rduction dun mois du dlai dexamen des demandes lOFPRA permet une conomie de plus de 6 millions deuros. Pour cela, il faut rsorber les goulots dtranglement toutes les tapes de la procdure supprimer la condition de domiciliation, mieux utiliser le premier rendez-vous en prfecture ou dans le lieu unique nouveau, informatiser le titre de sjour et lier sa dure de validit celle de la procdure, accrotre le nombre des agents de lOFPRA, professionnaliser la CNDA Votre proposition de vingt officiers de protection supplmentaires pour lOFPRA ne me parat pas suffisante, mais il est vrai quil faut les former et que ce nest pas si facile. Lide dun lieu unique parat trs pertinente ; il ne doit pas tre install la prfecture mme, car certaines associations, pourtant tout fait ncessaires au soutien des demandeurs, refuseraient dy intervenir. Il est donc possible de rduire vraiment les dlais sans porter atteinte la qualit de la procdure : la France doit rester la terre dasile dont nous sommes fiers. Il est effectivement indispensable de prvoir des places en nombre suffisant pour hberger les demandeurs dasile. Lhbergement permet en outre une meilleure qualit daccompagnement. Vous faites preuve de souplesse, notamment sur cette question de laffectation des demandeurs : tout en se montrant directif, il est important de maintenir la possibilit dtre hberg par ses propres moyens sans se voir supprimer le bnfice de lATA et sans quon prsume un recours des filires qui doivent certes tre combattues, mais par dautres voies. Des moyens supplmentaires doivent donc tre accords pour renforcer la qualit de la procdure de reconnaissance de la qualit de rfugi. Sagissant de lasile la frontire, je ne rejoins pas entirement vos propositions. Je comprends que lon fasse le ncessaire pour que lOFPRA soit prsent en permanence Roissy. Mais il faut souligner que cela cre une diffrence avec laroport dOrly, qui accueille pourtant aussi des demandeurs. Il faut surtout noter limportance du nombre de demandes dclares manifestement infondes Roissy, ce qui montre sans doute plutt un dysfonctionnement administratif quune rpartition diffrente des demandes : il y a l un systme trop prompt rejeter des demandes. En revanche, lintroduction lOFPRA de la possibilit davoir un conseil qui assiste lentretien, certes exige par la directive, ainsi que la formalisation de lentretien par un compte rendu, donc lintroduction du contradictoire dans la procdure, me paraissent des points trs positifs. Je vous rejoins galement sur le rle de conseil des prfectures que vous attribuez lOFPRA afin que soit choisie la procdure la plus opportune. Faut-il aller plus loin et demander lOffice de choisir lui-mme entre procdure prioritaire et procdure de droit commun ? Cet organisme, je le sais bien, nest pas demandeur, mais nous pourrions peut-tre

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insister : cest bien lui qui dispose des connaissances juridiques les plus prcises en la matire. Ce serait en fait un retour la priode davant 1993, puisque ds lors que lOFPRA dterminerait la dure et les modalits de traitement dune demande, nous naurions plus vraiment besoin de la procdure prioritaire dont la gnralisation du caractre suspensif des recours diminuerait dailleurs lintrt. Japprouve que la CNDA soit prfre aux tribunaux administratifs. Ces derniers ont dj par le pass jou un rle dans la procdure de demande dasile dit territorial , ouverte ceux qui staient vu refuser le statut de rfugi, mais les dlais dans lesquels ces demandes taient traites nincitent pas revenir cette situation ! Les tribunaux administratifs ne peuvent pas tout faire alors quon leur en demande de plus en plus ils doivent maintenant, je vous le rappelle, statuer dans de trs brefs dlais en matire dOQTF, mais aussi, par exemple, sur les plans de sauvegarde de lemploi. On ne peut pas indfiniment charger leur barque. De plus, la CNDA est une juridiction de qualit, qui fonctionne, dont les rapporteurs sont trs spcialiss et qui travaille lamlioration de ses propres dlais. Elle a aussi le mrite insigne daccueillir un juge qui est, ind irectement, dsign par le Haut-commissariat aux rfugis. Il me semble donc quil faut soutenir cette institution. Je ne peux pas approuver votre recommandation de recourir la visioconfrence. Une demande dasile, ce peut tre une question de vie ou de mort, cest en tout cas une question de libert, souvent de protection de lintgrit. Cest une procdure administrative, mais o lhumain compte normment. Or si le juge et la partie au procs ne se trouvent pas dans la mme pice, laudience sera dsincarne, ce qui risque de dsaronner et donc de dfavoriser les demandeurs, qui sont particulirement vulnrables. Puisque la question de lasile sanitaire a t souleve, je soulignerai quon touche l un sujet qui dpasse de beaucoup celui des demandeurs dasile : bien dautres trangers demandent tre soigns en France. Le lgislateur est rcemment intervenu pour casser une jurisprudence du Conseil dtat daprs laquelle, pour refuser un tranger malade le droit de rester en France pour se soigner, laccs au traitement dans le pays dorigine devait tre effectif. Si nous ne voulons pas envoyer la mort des gens qui pourraient thoriquement se soigner dans leur pays, mais dont on sait parfaitement que pour des raisons conomiques ils ne le pourront pas, alors il faut absolument revenir sur cette question : dire des Congolais quils trouveront des trithrapies en rentrant chez eux, cest se moquer du monde ! Je ne reprends pas la question du Kosovo ou de lAlbanie, mais les chiffres ne me paraissent pas si importants. Je ne suis pas sr que les mdecins de lOFII soient plus mme de donner un avis que les mdecins de sant publique de lARS. Il me semble en tout cas quil faut repenser ce problme en gardant lesprit la ncessit de prserver la dignit humaine de tous, en particulier des malades. Mme lisabeth Pochon. Je tiens souligner que notre groupe de travail a su, sur ce sujet important, dpasser les clivages partisans pour tablir un diagnostic

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et avancer des propositions. Avec laugmentation du nombre de demandes dasile, nous arrivons un point o une rforme devient ncessaire pour rduire les dlais dexamen, pour ne plus laisser pendant des annes des personnes dans lexpectative avant de dcevoir leurs espoirs. Il nous faut prserver la qualit de notre asile, fruit de notre histoire, et, tout en faisant preuve dun esprit rigoureux, respecter la dignit de tous. Mais nous devons aussi parfois rendre la France moins attractive. Souvenons-nous toutefois que nul, mme parmi ceux qui lon refuse le bnfice du droit dasile, ne quitte son pays par plaisir ou par caprice. Cest toute notre politique dimmigration, nos aides et notre solidarit avec les pays dorigine quil faut en ralit repenser ce qui inclut la question des dbouts, quon ne peut laisser repartir sans plus aucun espoir. Je voudrais insister sur la qualit des personnes que nous avons rencontres et dire en particulier ma considration pour le travail des agents de lOFPRA et des associations. Jai t trs touche par les tmoignages que nous avons entendus : ces auditions nous ont permis de faire sortir toutes ces personnes de linvisibilit. Japprouve dans lensemble les propositions prsentes, avec peut-tre une lgre rserve sur lide de confier au seul directeur gnral de lOFPRA ltablissement de la liste des pays srs : nest-ce pas une responsabilit bien lourde pour une seule personne ? Le Parlement ne pourrait-il pas ici jouer un rle ? M. le prsident Claude Bartolone. Mes chers collgues, je voudrais avoir ici une pense pour Dominique Baudis, Dfenseur des droits, qui sest beaucoup occup de ces questions et dont nous venons dapprendre la disparition. Ces travaux, pour lesquels je veux fliciter les rapporteurs, mais aussi les fonctionnaires du secrtariat du Comit dvaluation et de contrle, sont exemplaires de ce que peut apporter ce Comit lAssemble pour lvaluation des politiques publiques. Le systme de lasile est bout de souffle, ce nest pas un ancien prsident du conseil gnral de Seine-Saint-Denis qui vous dira le contraire. Nous ne savons pas accueillir comme il le faudrait les rfugis. Cest dautant plus proccupant quil en va de lhonneur de la France. Il faut toujours rappeler combien il est important de distinguer politique de lasile et politique de limmigration. Mais la procdure de demande dasile est, il faut le reconnatre, trop souvent dtourne ; nous de la rformer pour quelle corresponde mieux la haute ide que nous nous faisons du droit dasile. Le Prsident de la Rpublique sest dj engag limiter le dlai dinstruction des demandes six mois. Beaucoup de vos propositions vont dans ce sens, notamment celle de crer un lieu unique daccueil par rgion, ide quil faut creuser. Je suis sensible aussi, vous le devinez, la question de la rpartition gographique des demandeurs, dont certains pourraient tre accueillis dans les territoires ruraux. Toutefois, ces personnes ont besoin, comme tous les publics fragiles, de services publics qui ne soient pas trop lointains.

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Votre rapport, qui vient en complter avantageusement dautres, clairera utilement le dbat qui se tiendra bientt lAssemble. M. Arnaud Richard, rapporteur. Notre groupe, qui runissait des dputs de sensibilits politiques diffrentes, a su travailler dans un esprit rpublicain, sans anglisme, avec un souci dhumanit et defficacit et en gardant en tte la ncessit pour notre pays de respecter pleinement la Convention de Genve. lu dune circonscription qui fut celle de Michel Rocard, je voudrais citer ici une phrase de lui que lon a trop souvent tronque : La France ne peut pas accueillir toute la misre du monde, mais elle doit en prendre fidlement sa part. Notre rflexion sur lasile est une consquence du rapport sur lhbergement durgence, qui nous avait montr le caractre central de la question de laccueil des demandeurs dasile, ou plutt du manque de places pour les accueillir : l est la premire raison pour laquelle notre systme est au bord de lembolie. Mme Auroi a raison de citer la directive de 2013 : il est certain quelle nous contraindra, sagissant de lemploi des demandeurs dasile. Sagissant des trangers malades, je salue la position rpublicaine de JeanLouis Touraine. Nous pourrons, je crois, trouver des points de consensus pour crire la loi. Je veux pour finir redire mon plaisir et ma fiert davoir travaill avec vous, mes chers collgues, sur ces sujets dlicats. Mme Jeanine Dubi, rapporteure. Madame Guittet, nous avons bien pris en considration la question du logement que vous voquez : cest pourquoi nous proposons la cration de 11 000 nouvelles places, ddies notamment aux personnes en procdure durgence ou en procdure Dublin . Je veux dire moi aussi que jai eu beaucoup de plaisir travailler dans un climat douverture et dcoute mutuelles. Nous avons pu nous accorder sur de nombreuses propositions, qui ont pour but de sassurer que des personnes en proie linjustice, pourchasses, tortures parfois, qui lon dnie le droit de sexprimer et la libert de conscience, puissent tre dignement accueillies en France grce au statut de rfugi. Il est important, croyons-nous, de redonner tout son sens la politique de lasile, quil faut effectivement distinguer de la politique de limmigration. M. le prsident Claude Bartolone. Merci encore tous. Mes chers collgues, sauf objection, je vous propose dautoriser la publication du rapport. Le Comit autorise la publication du prsent rapport.

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ANNEXE : PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS

1. Auditions Audition de Mme Valrie Ltard, snatrice, et de M. Jean-Louis Touraine, dput, auteurs du rapport sur la rforme de lasile remis au ministre de lIntrieur le 28 novembre 2013 (16 janvier 2014). Audition de M. Jean-Philippe de Saint-Martin et de M. Alban Hautier, inspecteurs des finances, de M. Florian Valat, inspecteur de ladministration, et de Mme Christine dAutume, inspectrice gnrale des affaires sociales, auteurs dun rapport sur lhbergement et la prise en charge financire des demandeurs dasile (avril 2013) (16 janvier 2014). Audition de M. Jean Gaeremynck, prsident de lOffice franais de protection des rfugis et apatrides (Ofpra), et de M. Pascal Brice, directeur gnral (16 janvier 2014). Audition de M. Luc Derepas, directeur gnral des trangers en France au ministre de lIntrieur, et de Mme Brigitte Frnais-Chamaillard, cheffe du service de lasile (23 janvier 2014). Audition de Mme Martine Denis-Linton, prsidente de la Cour nationale du droit dasile (CNDA), et de M. Pascal Girault, secrtaire gnral (23 janvier 2014). Audition de M. Joseph Krulic, prsident de lAssociation franaise des juges de lasile (23 janvier 2014). Audition de Mme Katia Julienne, cheffe du service des politiques sociales et mdico-sociales, adjointe de la directrice gnrale de la cohsion sociale, au ministre des Affaires sociales et de la sant, accompagne de M. Sylvain Turgis, adjoint de la sous-directrice de l'inclusion sociale, de l'insertion et de la lutte contre la pauvret (30 janvier 2014). Audition de M. Jean-Marie Oudot, directeur gnral de lassociation Coallia, accompagn de M. Djamel Cheridi, responsable produits hbergement social et habitat social adapt (30 janvier 2014). Audition de M. Jean-Franois Ploquin, directeur gnral de lassociation Forum-rfugis, accompagn de Mme Messaouda Hadjab, directrice Accueil Asile (30 janvier 2014).

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Audition de M. Yannick Imbert, directeur gnral de lOffice franais de limmigration et de lintgration (OFII) (6 fvrier 2014). Audition de M. Stefan Maier, administrateur charg de la protection au bureau du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les rfugis (UNHCR Paris), accompagn de Mme Caroline Laly-Chevalier, administratrice associe de liaison avec l'OFPRA et la CNDA (6 fvrier 2014). Audition de M. Bruno Arbouet, directeur gnral dADOMA, accompagn de Mme Nathalie Chomette, directrice de lexploitation (6 fvrier 2014). Audition de Mme Genevive Garrigos, prsidente dAmnesty International France, accompagne de M. Jean-Franois Dubost, responsable du programme Personnes dracines (13 fvrier 2014). Audition de M. Pierre Henry, directeur gnral de France Terre dAsile, accompagn de M. Matthieu Tardis, responsable du secrtariat administratif gnral (13 fvrier 2014). Audition de M. Florent Gueguen, directeur gnral de la Fdration nationale des associations daccueil et de rinsertion sociale (FNARS), accompagn de Mme Marion Lignac, charge de mission, et de Mme Katya Benmansour, charge de mission (13 fvrier 2014). Audition de M. Laurent Giovannoni, responsable du dpartement trangers au Secours catholique, et de Mme Claire Sabah, son adjointe (20 fvrier 2014). Audition de M. Jean-Claude Mas, secrtaire gnral de la Cimade, et de M. Grard Sadik, responsable de la commission Asile (20 fvrier 2014). Audition de M. Martin Dannaud, avocat, membre du Groupe dinformation et de soutien des immigr-e-s (GISTI), et de M. Jean-Pierre Alaux, membre du GISTI (20 fvrier 2014). Audition de M. Frdric Perrin, directeur central de la police aux frontires au ministre de lIntrieur (20 fvrier 2014). Audition de M. Gilles Piquois, avocat, prsident de lAssociation ELENA France (27 fvrier 2014). Audition de reprsentants de la direction de laction sociale de la CroixRouge franaise : M. Marc Zyltman, membre du bureau national, administrateur et prsident de la commission du conseil dadministration en charge de laction sociale, de lurgence et du secourisme, Mme Maryam Rafii, en charge des rfugis migrants, ple lutte contre les exclusions, et Mme Nasrine Tamine, en charge des mineurs trangers isols, ple enfance-famille (27 fvrier 2014).

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Audition de Mme Marianne Lagrue, avocate, membre du Conseil national des barreaux (CNB), accompagne de Mme Franoise Louis-Trfouret, responsable des relations institutionnelles du CNB (27 fvrier 2014).

2. Dplacements Visite de lOffice franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA), Fontenay-sous-Bois dans le Val-de-Marne (13 fvrier 2014) et rencontre de : M. Pascal Baudouin, directeur de cabinet, M. Pascal Brice, directeur gnral, M. Didier Mouton, coordinateur Contrle Qualit.

Dplacement Dijon (25 fvrier 2014) et rencontre de : Mme Marie-Hlne Valente, secrtaire gnrale de la prfecture de Cte d'Or, M. Franois rgionales, Roche-Bruyn, secrtaire gnral pour les affaires

M. Rgis Virot, charg de mission au secrtariat gnral pour les affaires rgionales (SGAR), Mme Agns Radnic, directrice du Centre daccueil de demandeurs dasile CADA ADOMA, M. Gilles Furno, directeur d'tablissement Nord/Est pour ADOMA, M. Philippe Bourgeois, directeur du Centre daccueil de demandeurs dasile CADA Croix Rouge, Mme Anne Marchal, directrice de lurgence au service intgr de laccueil et de lorientation (SIAO) et directrice adjointe de lAssociation dijonnaise dentraide des familles ouvrires (ADEFO), M. Elie Mtry, directeur territorial de COALLIA, Mme Claire Ayral, responsable PADA-MADA et du centre daccueil de demandeurs dasile CADA COALLIA, Mme Patricia Tessdre, directrice oprationnelle COALLIA centre/sud,

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M. Dajmel Cheridi, responsable hbergement social COALLIA, M. Claude Giacomino, direction dpartementale de la cohsion sociale (DDCS) de la Cte dOr, Mme Evelyne Nugues, responsable de ple, direction dpartementale de la cohsion sociale (DDCS) de la Cte dOr, M. Cdric Mpindy, reprsentant du directeur territorial de lOffice franais de limmigration et de lintgration (OFII), Mme Nathalie Aubertin, directrice de la citoyennet de la prfecture de Cte dOr, M. Sbastien Gauthey, chef du service rgional dimmigration et dintgration, M. Alexandru Tomulescu, adjoint au chef du service rgional dimmigration et d'intgration et Mme Corinne Bertucat, responsable du Ple asile, Mme Franoise Duguet, ancienne prsidente de la CIMADE Bourgogne Franche-Comt.

Visite la Cour nationale du droit dasile (CNDA), Montreuil en Seine-Saint-Denis (27 fvrier 2014) et rencontre de : Mme Martine Denis-Linton, prsidente, M. Pascal Girault, secrtaire gnral.