SUBDESENVOLVIMENTO, ADMINISTRAAO E BUROC~ACIA

MICHEL CROZIER
"No comrcio, nas viagens de erpIOt'a'O' etc., quando temos pela frente um negcio et um alvo, veriiicemoe qual o caminho mais curto e por le enveredamos sem perda de tempo. NabUt'ocracia o contrrio: verificamos qual o caminho mais longo e nle que entramos com todo o vagar possvel." - C. DOSSI

Um dos fatres determinantes para o desenvolvimento de uma sociedade a sua capacidade administrativa ou organizacional, quer dizer, a preciso, o rigor e a eficcia das administraes pblicas e privadas, e a possibilidade de coordenar as complexas atividades modernas sem corrupo, sem opresso e sem desordem. Certamente, essa capacidade administrativa no , em si mesma, mais do que um resultado. Ela nos conduz a numerosos' outros problemas culturais, econmicos e polticos que devem ser amplamente estudados. Por outro lado, a anlise dessa capacidade administrativa se reflete, tambm, em problemas especficos cuja importncia nem sempre avaliada na medida das necessidades. (1) O crescimento das "burocracias" e a hostilidade que lhes geralNota da Redao: :/l:ste artigo reproduzido com autarizao da autor e da tevista Sociologie u Travail, ande foi publicado em outubro/dezembroo de
1962 (ano 4, pgs. 367-378). Baseia-se em palestra proferida no Congresso Mundial de Sociologia, em Washingtan, em setembro de 1962, e foi traduzido da ariginal francs por Carlas Osmar Bertera. (1) FRED W. RIGGS, "Public nomc Development", Annuelsoi Science, maia de 1956. Administratian: A Neglected Faetor in EcaMICHEL CROZIERDiretor do "Centre Eurapen de Sacialagie".

the ArnfiTican Academy

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men~e manifestada pela grande maioria da populao podem ser considerados como fenmenos autnomos, com sua problemtica prpria, cuja anlise emprica e terica deveria permitir a descoberta de novos aspectos na sociologia do desenvolvimento e conduzir, eventualmente, elaborao de novos mtodos de ao.
A AUTON>MIA BUROCRTICA DO ESTADO

Nos pases que se encontram em desenvolvimento, o problema se pe, sobretudo, no setor da administrao pblica, onde se reveste de uma acuidade particular. Diversos fatres, tanto polticos como sociais e tcnicos, so responsveis por essas dificuldades.

o primeiro dsses fatres de otdem histrica e contingente. Est ligado ao passado colonial da maior parte dsses pases e maneira pela qual adquiriram sua independncia . A luta contra o poder colonial mobilizou todos os esforos e tdas as possibilidades de inovao da sociedade. O sucesso foi obtido atravs de meios polticos e administrativos que se situavam na esfera poltica. O seu smbolo o nvo Estado que atrai tdas as habilidades, tdas as esperanas e tdas as ambies. Se o escol das sociedades modernas pensar em exprimir-se apenas por meio dos servios do Estado, ser na Administrao e apenas na Administrao que sero encontradas fras para renovar, transformar e dinamizar o processo de desenvolvimento.
A esta preeminncia do Estado e de sua administrao acrescentam-se geralmente dois fatos: de um lado, o descrdito das emprsas capitalistas, freqentemente em mos estrangeiras ou algenas e, de outro lado, a tendncia natural do grupo dominante a fundamentar seu poder e a estender sua influncia por meio da distribuio de empregos pblicos e semipblicos a uma clientela cada vez mais numerosa. (2)
(2) jOSEPH BEN DAVID, "La nouvelle classe dans les pays scus-dvelopps", Esprit. fevereiro de 1958, pgs. 201-212.

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A luta contra o capitalismo estrangeiro ou contra o capitalismo mais estreitamente unido a grupos estrangeiros conseqncia inevitvel do processo de independncia e do clima no qual sse processo geralmente se desenvolveu. Mas, se as mesmas armas so empregadas, o terreno do combate diferente, e desta vez no mais so os partidos polticos e a ao da massa que saem reforados, mas apenas as burocracias do Estado, as nicas capazes de fazer funcionar as organizaes expropriadas dos capitais estrangeiros. A importncia dos riscos s refora o fascnio que o Estado exerce sbre as elites, afastando-se das inovaes tcnicas, econmicas e cientficas que constituem a infra-estrutura necessria do desenvolvimento dos pases industrializados. (3)

o crescimento de grupos de "clientes" no poder responde a uma forte necessidade nas sociedades em transio, que procuram, desesperadamente, atingir a estabilidade. A multiplicao dos cargos administrativos constitui o nico meio de recompensar os gestos de boa vontade e assegurar fidelidade.
A hipertrofia do setor tercirio e administrativo que resulta das presses conjugadas torna-se mais irresistvel porque todos sses pases, em via de desenvolvimento, tm diante de si o exemplo de pases industrializados que lhes oferecem a imagem de atividades administrativas numerosas e prestigiadas. No mundo atual o "status" de uma nao se mede, sobretudo por sua aparncia como "Estado", e os governos, bem como as elites, so incapazes de resistir ao desejo de "aparecer" que os faz competirem. A rapidez da evoluo parece, finalmente, propor aos pases em via de desenvolvimento modelos superiores aos seus prprios recursos.
(3) No queremos dizer com isso qUE' as elites se afastam das tcnicas modernas, mas que elas vem estas tcnicas como modelos a serem imitados ou receitas a serem aplicadas e que negligenciam as pesquisas e as inovaes, os nicos elementos que lhes poderiam permitir um desenvolvimento independente e harmonioso.

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Mas, sses exemplos e os fatres histricos contingentes que os causaram no teriam influncia to grande, no existissem, ao mesmo tempo, condies tcnicas imperativas. Os objetivos ambiciosos a quetdas as sociedades em via de desenvolvimento se propem exigem planificao rigorosa e interveno do Estado. A pobreza de recursos de tal ordem que apenas o conjunto estatal parece poder mobilizar os recursos interiores e exteriores, materiais e psicolgicos, que so indispensveis. Surge, ento, o problema da ao de uma minoria evoluda, partidria das perspectivas de industrializao, sbre as massas analfabetas e conservadoras, sem dvida influenciadas por idias nacionalistas, mas naturalmente dispostas a resistir a tda mudana. Como poder a minoria vir a exercer sua influncia? Levando-se em considerao a ideologia dessa minoria e as condies de sua luta contra o poder colonial e o modlo idealizado de sociedade moderna, extrado dos exemplos ocidentais ou soviticos - modlo que essa minoria deseja, apaixonadamente, impor aos seus pases em via de desenvolvimento -, segue-se que S seria possvel trabalhar pelo desenvolvimento.na perspectiva de uma ao planificadora e coercitiva por parte do Estado. Sucede que essa orientao da minoria se torna perigosa medida em que tende a considerar apenas os objetivos a serem atingidos, sem levar em conta os meios necessrios para tanto e sem perceber que, muito mais do que suas eventuais fraquezas polticas, o que de fato lhes limita as possibilidades de realizao a ignorncia dsses meios. Essa minoria tender a utilizar as formas de organizao mais simples e mais brutais, aquelas que atingiro as massas mais de imediato. Tais formas, porm, vo perpetuar a distncia social e os hbitos de submisso, tornando cada vez mais difcil aos novos dirigentes o exerccio de uma ao em profundidade, ao que respondero com Q desenvolvimento crescente do poder burocrtico.

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Eis que camos num crculo vicioso .. No vemos outro meio de introduzir as formas modernas de organizao, a no ser por meio da coao, que desperta a hostilidade e detm o progresso. A burocracia indispensvel e, ao mesmo tempo, o obstculo mais difcil de ultrapassar. Ela se comporta, cada vez mais, como um fenmeno autnomo que impe aos acontecimentos um curso determinado.
AS DISFUNES BUROCRTICAS

nesta perspectiva que a reflexo do socilogo sbre os caracteres particulares da burocracia, como sistema de organizao, pode trazer contribuio de notvel valor para a soluo dos problemas dos pases em desenvolvimento. De incio, um primeiro equvoco deve ser dissipado. o que diz respeito confuso reinante entre, de um lado, a tendncia geral "burocracia", assinalada por W~ber e, de outro lado, a burocracia no sentido vulgar e pejorativo do trmo, que evoca a morosidade, a rotina, a ineficcia e a falta de democracia de um "organismo burocrtico", e que corresponde aos estudos de disfunes realizados p0l:"socilogos. J o prprio Max Weber (4), em certas passagens, e, mais tarde, no essencial de suas obras, alm de pensadores revolucionrios como Rosa Luxemburg, Bruno Rizzi, Simone Weil (5), francos atiradores como James Burnham (6), e conservadores como William H. Whyte Jr. (7), todos confundiram o crescimento das organizaes com o crescimento das disfunes burocrticas, ou seja, o crescimento da opresso. Essa tese, que ainda encontra numerosos adeptos, no deixa margem esperana, salvo
(4) Vide, por exemplo, as observaes de WEBER no Congresso do Vetein I~ Sozialpolitik (1909) citadas por J. P. MAYER, Max Weber and German Politics, Londres, Faber and Faber, 1943, pgs. 127-128. (5) Vide, por exemplo, o nmero da revista Arguments 4 (17), 1960, sbre a burocracia, com numerosas RIZZI e 'SIMONE WEIL. (6) Calmann-Lvy, 1947. citaes de TROTSKY, ROSA LUXEMBURG, BRUNO do ingls, Paris,

jAMES BURNHAM, VEre

das Organisate urs, traduzido

(7) W. H. WHYTE JR., The Orpnization Man, Nova Iorque, Simon e Shuster, 1956.

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nas utopias revolucionrias milenaristas ou numa impossvel volta ao passado. Ela particularmente desencorajadora para os pases em via de desenvolvimento, aos quais no deixa outra soluo a no ser a opresso burocrtica. Os estudos cientficos das disfunes, infelizmente ainda pouco numerosos, mostraram, contudo, no existir relaes simples entre o crescimento das organizaes e o desenvolvimento da burocracia como forma de rotina e de opresso. Podemos, ao contrrio, sustentar que nas sociedades onde as grandes organizaes dominam h, geralmente, mais democracia, mais participao e mais iniciativa individual. No entraremos, aqui, no mrito dessas controvrsias. Mas, distinguiremos, precisamente, a concentrao de atividades naturais humanas em unidades cada vez maiores - ou seja, nessas unidades que o grande pblico chama de burocracia -, e nos deteremos no estudo das disfunes que tal trmo encobre. sse problema aflige os pases em desenvolvimento, que se encontram em dificuldades, no por deverem criar grandes organizaes, mas por no possurem capacidades administrativas necessrias para evitar, ao criar essas organizaes, o desenvolvimento de disfunes burocrticas. A primeira teoria sbre as disfunes burocrticas, exposta por Merton em 1940, acentua a deformao sofrida pelo agente executivo, ou seja, pelo burocrata. (8) A disciplina necessria para obter, no quadro burocrtico, um comportamento padronizado, tem como conseqncia um desvio dos objetivos por parte dos funcionrios -~afatitude ritualista - e a rigidez resultante acaba por tomar difcil a adaptao do funcionrio ao seu trabalho. Paralelamente ao nvel do grupo, essa rigidez desenvolve o esprito de casta, o que cria uma lacuna entre o pblico e a organizao, tornando esta, conseqentemente, menos eficaz.
(8) ROBERT K. MERTON, "Bureaucratic Structure Forces, VIII, (1940), pags. 560-568.

and Pecsonality", Social

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Gouldner, dez anos mais tarde, props um esquema mais complexo e mais geral: a disfuno constitui uma espcie de crculo vicioso. (9) As regras burocrticas reduzem as tenses criadas pela subordinao e pelo contrle, mas, ao mesmo tempo, protegem essas tenses e aumentam as dificuldades que tornam indispensvel o recurso subordinao e ao contrle, em particular as diferenas de valres entre grupos, a impossibilidade de elaborar normas aceitveis para todos e o declnio das intenes informais de amizade. Essas teorias chamam a ateno a pontos sensveis de um sistema de organizao e, mais particularmente, s fontes da rotina e da ineficcia burocrticas. Entretanto, elas continuam sendo estticas e descritivas e no colocam, em evidncia os fatres de evoluo que determinam a maior ou menor importncia das referidas disfunes burocrticas. Tentamos, recentemente, propor uma teoria mais dinmica, a partir de progressos recentes da teoria das organizaes, utilizando em especial os resultados dos estudos sbre tomada de deciso. ( 10) Para ns um sistema de organizao burocrtica um sistema bastante rgido para ser corrigido em funo dos seus erros e para adaptar-se, sem crise, transformao do seu meio ambiente. A rigidez, ou se quisermos, o crculo vicioso burocrtico est condicionado ao sistema de govrno adotado pela organizao, ou, em trmos mais simples, aos meios que a organizao utiliza para obter de seus membros o mnimo de sintonia necessrio ao seu funcionamento. sses sistemas de govrno ou sses meios devem responder, simultneamente, aos fins da organizao e s necessidades do indivduo. Os-indivduos e os grupos que exercem presso, num sentido burocrtico ou ritualstico, no o fazem por terem
(9) ALBIN GOULDNER, Petterns oi Industrial Burej3ucracy, Glencoe, Free Press, 1953. (10) MICHEL CROZIER,"De la Bureaucratie Comme Systeme d'Organization", Archives Europennes de Sociolo~ie, 1961, n.? 1, pais. 18-46.

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sido deformados pelo mundo ao qual devem submeter-se, ou por estarem ligados ao passado, mas sim por terem, necessidade absoluta da proteo que lhes oferece a rigidez burocrtica para promover seus intersses. Quanto mais brutais e coatores forem os meios empregados para obter a sintonia, tanto mais forte dever ser essa proteo. Se admitirmos essa primeira definio e sse esquema, a importncia da rigidez burocrtica depende de vrios fatres independentes. Temos, em primeiro lugar, a aptido da populao para sintonizar-se com as condies ambientais necessrias; em segundo, o "quantum" de sintonia requerido pelas atividades para que estas sejam bem conduzidas; e, finalmente, a escolha de objetivos e meios, efetuada pelosdirigentes emfuno dos fatres precedentes.

A aptido do pessoal potencial de uma administrao para

sujeitar-se s regras depende de seu grau de desenvolvimento tecnolgico ~ dos traos particulares de seu sistema cultural. No h necessidade de insistir sbre os fatres acima mencionados. les constituem o tema central de muitas das pesquisas levadas efeito' sbre os problemas de desenvolvimento. Temos observado, entretanto, que, freqentemente, se persiste em examinar os problemas 'da adaptao vida urbana e vida industrial, sempre considerados os indivduos no seu aspecto mais passivo. Gostaramos de sugerir que as novas pesquisas fssem realizadas com o fim de compreender o papel ativo desempenhado nas organizaes administrativas pelos grupos em via de aculturao, bem como a presso que stes exercem sbre a organizao e, finalmente, os meios de que se vaIern paraexerc-la, Menos estudado, ainda, foi o montante de sintonia necessrio dentro de uma organizao. Parece confirmar-se que o progresso das tcnicas de organieao e uma melhor com'preenso da psicologia do indivduo e dos grupos que se encontram no seio de uma organizao, j permitem que 'uma menor sintonia seja suficiente dentro das organizaes

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mais avanadas. A previso com um pessoal melhor adaptado poder substituir gradativamente, pelo menos em parte, a coao e a manipulao no interior das organizaes. Enfim, na sociedade como um todo a planificao menos rgida permitir ao agente econmico o exerccio de sua liberdade, atingindo-se com isto o resultado desejado pela coordenao. Podemos concluir, de maneira muito geral, que a evoluo das formas de organizao em nossas sociedades industriais deveria permitir uma tolerncia maior em face das singularidades e das necessidades de cada indivduo, e que, por outro lado, os prprios indivduos deveriam sentir-se mais livres e mais fortes em face da sociedade e das organizaes de que fizessem parte, medida em que tda participao os aliciasse menos acentuadamente e les fssem mais fcilmente capazes de libertar-se dessas organizaes e da sociedade, encontrando solues de substituio materiais e morais. Enquanto na Idade Mdia apenas as organizaes de formas rgidas, talvez apenas as de tipo monstico, absorviam o indivduo at o mais ntimo de seu comportamento, fazendo-o atingir uma eficcia razovel, na nossa sociedade industrial temos de ligar-nos a organizaes muito mais superficiais, capazes de satisfazerem-se apenas com uma lealdade temporria sem que sua eficcia seja atingida.

o ltimo dos trs fatres limita, todavia, a extenso destas concluses. A escolha que os dirigentes podem fazer dos objetivos a serem procurados e os meios a serem empregados em funo dos fatres precedentes no so insignificantes. Certo que nas sociedades mais avanadas a importncia dste ltimo fator relativamente pequena, via de regra, porque o desenvolvimento, terico e prtico, da reflexo sbre as organizaes tende a tornar os dirigentes cada vez mais conscientes da interdependncia dos fins e dos meios e da prioridade a ser dada ao estudo dos meios organizacionais na definio dos objetivos e dos programas. Cada vez mais nos certificamos de que o nico meio

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de que uma organizao dispe para superar os obstculos que se opem ao seu crescimento a descentralizao, ou seja, tornar-se mais flexvel e quebrar os crculos viciosos burocrticos que a paralisam. O que podemos dizer, afinal, que a flexibilidade, medida que torna mais suportvel a participao dos indivduos em atividades padronizadas e controladas, permite que estas atividades se desenvolvam ao mximo.
o
BLOQUEAMENTO BUROCRTICO NO DESENVOLVIMENTO

A situao totalmente diferente nos pases em desenvolvimento. Governantes e governados recusam-se, geralmente, a reconhecer a interdependncia dos fins e dos meios, porque temem, implicitamente, que, se derem muita importncia aos meios, tero de renunciar aos objetivos que simbolizam sua independncia e maturidade. Tentemos ver como pode nosso esquema aplicar-se a tal situao. Ao contrrio das opinies dos pessimistas revolucionrios de 1920, parece, afinal, que a opresso burocrtica mais um fato do passado do que um fenmeno atual, pois so justamente os pases em desenvolvimento, e dstes os mais revolucionrios, aqules que esto mais arriscados a ser atingidos pela opresso burocrtica. Se aceitarmos o esquema que acabamos de propor, veremos que nos pases em desenvolvimento, especialmente nos mais revolucionrios, que os fatres de rigidez so mais numerosos e mais poderosos. Para que uma organizao ou um conjunto social pudesse corrigir-se, fcilmente, em funo de seus erros, e adaptar-se, sem crise, s transformaes de seu ambiente, seria necessrio que as comunicaes fssem mais fceis entre a base e o tpo, entre os dirigentes e os dirigidos. Seria, ainda, necessrio que as transformaes do meio ambiente no fssem muito grandes e que os objetivos estivessem altura dos meios organizacionais disponveis. Sbre todos sses pontos os pases em desenvolvimento, naturalmente, acumulam as maiores dificuldades. No s sero les mais

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profundamente afetados que os desenvolvidos pelas disfunes burocrticas, como tambm a natureza dessas disfunes ser anacrnica com relao s disfunes dos pases mais adiantados.

o ritualismo, descrito por Merton e que se constituiu na alegria dos romancistas europeus do sculo XIX, quase desapareceu das administraes adiantadas, pblicas e privadas e floresceu com mais exuberncia nas administraes dos pases em desenvolvimento. Aqui os fatres de deformao profissional se encontram com as necessidades de proteo, procedendo as duas influncias da existncia da imensa lacuna entre dirigentes e dirigidos. Para poder obter dos funcionrios recrutados a fidelidade e a responsabilidade indispensveis necessrio submet-los a treinamento rigoroso que os padronize e os limite, da mesma forma pela qual o "drill" prussiano transformava os granadeiros em robs. necessrio, tambm, que se obtenha dos funcionrios uma adaptao completa, se quisermos que escapem das presses exercidas pela tradio. Funcionrios submissos a tal tipo de regime no podem trabalhar sem a proteo de uma rigidez a tda prova, tanto nas relaes com seus superiores como nas relaes com o pblico. O ritualismo assegura, ao mesmo tempo, essa proteo e sua legitimao. Num mundo violento, onde a coao onipresente e onde a arbitrariedade uma ameaa, apenas as ligaes s "formas" oferece a estabilidade necessria para o prosseguimento de uma atividade organizada.
Os diferentes graus de cultura e, por vzes, at de linguagem, que separam os dirigentes e os burocratas do restante da populao, reforam ainda mais a necessidade de proteo e, conseqentemente, a prpria disfuno. Se os burocratas e os subordinados no se puderem comunicar, pela ausncia de uma lngua comum ou pela ausncia de concepes comuns sbre os objetivos e os meios de ao, o esquema descrito por Gouldner ser inevitvel. Apenas a subordinao e o contrle permitem obter a sintonia jul-

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gada imprescindvel. Para abrandar as tenses que o emprgo de tais mtodos cria indispensvel a adoo de regras burocrticas impessoais, muito embora, com isso, se perpetuem as tenses. O burocrata se refugia no ritualismo. Os subordinados se recusam a participar e a mquina administrativa opera inutilmente. As dificuldades que os governantes experimentam para traduzir a realidade dos planos grandiosos de desenvolvimento, que elaboram segundo a imagem das naes mais desenvolvidas, no os conduzem, pelo menos no primeiro estgio em que se encontra a maior parte dos pases em desenvolvimento, reviso de seus objetivos. Seguindo o mesmo crculo vicioso que encontramos por trs das inflexibilidades burocrticas, aquelas dificuldades acabam por reforar sua presso autoritria e regulamentadora, que se traduzir pela generalizao do ritualismo. Quanto mais forte fr a coao, tanto mais aptica ser a administrao e tanto mais limitado o pequeno burocrata. A nica soluo para sse impasse, alm dos disfarces oficiais, ser o recurso aos processos ideolgicos revolucionrios de tipo geralmente carismtico. No por acaso que tantos pases em desenvolvimento recorrem a sse tipo de ideologia, apesar das orientaes polticas totalmente diferentes. Mas, se o entusiasmo telecomandado das massas restabelece uma corrente de participao, quebrada pelos mtodos autoritrios dos dirigentes, essa participao permanece relativamente fictcia e no permite escapar s disfunes burocrticas. Ela apenas atenua suas conseqncias desfavorveis, e tende, ao final, da mesma forma anterior, a perpetuar as tenses que se tornam mais fcilmente suportveis. As conseqncias sociais da ao administrativa e da ao ideolgica dos dirigentes, procurando acelerar o desenvolvimento de uma sociedade at ento estagnada ou colonial, no so menos importantes. Elas terminam por criar e reforar uma classe social de burocratas que aparece populao como parasitria. A funo dessa classe social cer-

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tamente indispensvel. Ela constitui o nico meio de ao, o nico fermento de que dispem os dirigentes para atingir as massas. Mas sse fermento, sses meios de ao, por causa das tcnicas de organizao utilizadas, s vm a desempenhar suas funes pagando o alto preo de um grande desperdcio de recursos. A classe burocrtica procura aproveitar-se de sua posio estratgica e, agindo desta forma, tende a diminuir o ritmo do progresso, dsse mesmo progresso que a burocracia deveria acelerar. (11) Por tdas essas razes podemos falar de bloqueamento burocrtico em todos os pases em desenvolvimento. A observao das experincias mais diversas atualmente em curso; por mais cheias de nuanas que sejam, mostra-nos que as concluses que podemos tirar da teoria so confirmadas pelos fatos. A burocracia no constitui o futuro ameaador que espreita os pases em desenvolvimento. Constitui, sim, mais um obstculo herdado do passado contra o qual lutam os dirigentes e seus povos, por ser impossvel, no ponto em que se encontram, a descoberta de mtodos mais simples que lhes permitam evitar a longa gestao por que passaram os pases ocidentais. (12)
AS POSSVEIS SOLUES

At aqui nos contentamos em propor um esquema de interpretao das dificuldades que devem encontrar os pases em desenvolvimento por causa da sujeio burocrtica. Pudemos concluir, permanecendo no domnio da teoria, que essa sujeio era de ordem diferente daquela de que se queixavam os cidados dos pases industrializados. Indo mais longe, poderamos chegar a propor, seno solues, pelo menos caminhos de pesquisa.
(11) FRED W. RIGGS, "Agraria and Industria. Toward a Typology of Comparative Administrotion", em WILLIAM S. SIFFIN, Toward the Compara tive Study oi Public Administretion, pgs. 23-117.
(12) MONROE BERGER, Bureaucracy

and Society

in Modero

Egypt,

Prnce-

ton University

Press,

1957.

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que se apresenta, agora, o da ao social. No quadro de uma sociedade tradicional a ao social no consciente de seus fins ou, antes, prope-se fins que so do domnio do sobrenatural. O homem muda, a sociedade se transforma, sem que indivduos e grupos, governantes e governados, tenham querido conscientemente essa mudana. A idade moderna se caracteriza por uma tomada de conscincia mais aguda dos fins e dos meios. A ao social toma-se consciente. Isto ocorre primeiro no quadro de uma racionalidade mecanicista e empobrecida, o que implica numa dicotomia profunda entre dirigentes e dirigidos, entre o mundo dos fins e o mundo dos meios, onde os processos normativos e constrangedores tm, naturalmente, conseqncias burocrticas disfuncionais. Foi apenas nos ltimos vinte anos, com o aparecimento das novas tcnicas de pesquisa sbre a tomada de deciso e com a inveno de instrumentos cada vez mais aperfeioados, que permitem um salto qualitativo no domnio do raciocnio administrativo, que um nvo tipo de racionalidade, mais flexvel e menos coator, menos categrico mas certamente muito mais rico, acabou por desenvolver-se nos pases mais avanados. ( 13) A ao social no quadro dessa nova racionalidade pode-se dar conta de uma multiplicidade de fatres variveis, devendo permitir, finalmente, que se diminuam os erros e as difceis correes necessrias no quadro da racionalidade mecanicista. Os pases em desenvolvimento se encontram exatamente no momento de escapar da racionalidade tradicional, e natural que no cheguem a escapar dessa racionalidade, como outrora seus precursores europeus, por causa da superestimao e valorizao das categorias, se bem que insuficientes, da racionalidade mecanicista "taylorista". Seu entusiasmo natural por essa nova racionalidade implica numa dicotomia entre dirigentes e dirigidos, entre uma autoridade coatora e uma eventual mobilizao ideolgica. Por outro lado, a situao, sob certo prisma, agora
(13) JAMES C. MARCH e HERBERT SIMON, Or/llUti.ations, Nova Iorque, Willey, 1958, especialmente o capoVI: "Cognitive Limits on Rationality".

o problema

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ainda muito mais difcil do que na poca das revolues industriais europias, pois o progresso foi acelerado. Dessa forma, os esforos a serem realizados so muito maiores, e existe, de fato, um modlo bem mais coator que se apresenta muito prximo, no quadro da racionalidade cientfica, ao mesmo tempo que, na ordem dos fatos, continua inacessvel. A existncia do modlo oferecido pelos pases desenvolvidos dever facilitar a adaptao a partir do momento em que as elites dos pases em desenvolvimento forem capazes de inspirar-se nos mtodos e no apenas nos resultados. O progresso das tcnicas e dos conhecimentos em matria de ao, a contribuio das cincias sociais modernas e as novas concepes da racionalidade, que comeam a emergir a partir de todos stes progressos, poderiam fornecer, efetivamente, possibilidades insuspeitveis aos pases em desenvolvimento. No temerrio esperar que a passagem da sociedade tradicional sociedade industrial possa ser feita poupando-se algumas das mais duras provas que o recurso ao cientificismo constrangedor dos pioneiros do sculo XIX anunciava. Sem dvida, encontramo-nos, ainda, no terreno das especulaes. J podemos definir, entretanto, certo nmero de problemas-chave cujo estudo objetivo traria decisiva contribuio para a luta contra as tendncias burocrticas. Muito embora o primeiro dsses problemas, o da comunicao, haja sido o mais estudado, talvez no se tenha dado a devida ateno aos seus aspectos mais diretamente ligados ao administrativa. (14) Em particular, o estudo sbre o significado das regras e sbre a maneira pela qual elas so interiorizadas poderia ser de grande auxlio. Aps os trabalhos dos psiclogos sociais as teorias da motivao, sbre as quais repousa implicitamente a ao administrativa nos pases em desenvolviEconomic Development and Cultural Change, maro de 1952, pgs. 18-21.
(14) BERT HOSELITZ, "Non Economic Barriers to Economic Development",

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mento, foram no Ocidente completamente abandonadas. muito fcil afirmar que, nos pases que tm um espao muito grande a completar no seu caminho para o desenvolvimento, apenas sejam eficazes os mtodos de coao e de mobilizao ideolgica. A tendncia natural dos dirigentes os conduz a tal ponto de vista, mas vimos que ceder nestas questes representa o enorme desperdcio que o preo da rigidez burocrtica. No se pode negar que a pesquisa venha a mostrar que, mesmo num terreno difcil, outros mtodos de comunicao, mais lentos talvez no incio, possam conduzir a melhores resultados. Algumas experincias industriais permitiriam essa previso. (15) Pode-se pensar, outrossim, numa ao geral de formao capaz de quebrar o monoplio dos burocratas sbre as formas de comunicao privilegiadas da ao administrativa, o que permitiria se evitassem os obstculos mais graves do ritualismo e do esprito de casta. Outro tipo de pesquisa que poderia trazer grandes contribuies o relativo ao problema dos "corpos intermedirios". O desenvolvimento se faz, geralmente, contra os corpos intermedirios tradicionais que tendem a transformar-se no refgio do conservantismo. (16) Sua supresso acarreta, geralmente, a paralisao de uma srie de circuitos c'e comunicao informal; acumulam-se, destarte, processos burocrticos que implicam na apatia, na coao e na revoita espordica. As possibilidades de transformao e de reconverso dos corpos intermedirios constituem outro elemento decisivo na luta contra a burocracia. Outra linha de pesquisas que j deu lugar a progressos muito interessantes poderia completar as duas primeiras. a que trata do problema do engajamento e da participa(15) A. K. RICE, Productivity end Social Organization; psriment, Londres, Tavistock Institute, 1958. (16) DAVID AFTER, Press, 1955. The Gold Coest in T'rensition, The Ahmedabad Ex-

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o. (17) A ste respeito os trabalhos inicialmente dedicados ao mundo industrial poderiam ser estendidos ao mundo administrativo. O problema essencial o de compreender como os individuos vindos da sociedade tradicional podem chegar a participar, ativa e limitadamente, dum engajamento srio, mas temporrio. Como podem os indivduos submeter-se a uma concorrncia, sem se deterem pelo mdo do risco. Um melhor entendimento dos meios individuais de acultutao abriria novas perspectivas sbre a estratgia da transformao e sbre o papel administrativo no processo de transformao. Tal pesquisa auxiliaria a aprofundar a reflexo sbre a utilidade e os limites de regra coatora. Finalmente, o trabalho mais importante seria o de tratar da funo, do papel e da ideologia dos dirigentes dos pases em desenvolvimento, e da possvel utilizao dos clculos estratgicos mais avanados nas decises a tomar. ( 18 ) Efetivamente, neste nvel que se pe o problema mais decisivo: o do abandono da racionalidade mecanicista do sculo XIX. E provvelmente aqui que o impacto dos. pases desenvolvidos pode ser maior. Nada obsta que possamos, paulatinamente, obter um modlo completamente diferente de ao social, fundamentado, no mais sbre a primazia do resultado e sbre uma concepo estreita da' eficcia, medida em trmos de conformidade ao fim, mas sbre um clculo estratgico que leve em considerao as resistncias, os desvios e o custo real dos erros burocrticos. Alguns dos elementos dsse modlo impor-se-iam empiricamente e custa de pesados sacrifcios aos dirigentes dos pases industrializados ocidentais, por causa da exis-. tncia de uma pluralidade de centros de deciso. E a tomada de conscincia que comeamos a realizar agora, atravs das mais aperfeioadas tcnicas de anlise estratgica,
(17) WILBERT MOORE e ARNOLD FELDMAN, Labor Commitment and Social Chenge in Developitig Areas, Nova Iorque, Social Science Research Council, 1960. ( 18) Vide a ste respeito, MONROEBERGER,obra citada; HARBISONe MYERS, Management in the Industrial World, Neva Iorque, McGrawHilI, 1959, especialmente os captulos 2, 7 e 8.

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haveria de permitir a transformao das regras tradicionais e empricas em modelos de ao racionais, que evitassem, de um lado, os obstculos burocrticos da planificao mais coatora, e de outro, a anarquia, a morosidade e a injustia que a aplicao da tradicional economia de mercado aos pases em desenvolvimento provoca.