Interfaces em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade

Momentos inaugurais da reforma agrria: Brasil e Africa do Sul

Bernard Jos Pereira Alves1 Joyce Gotlib2

Este trabalho diz respeito a momentos inaugurais de processos de reforma agrria em duas realidades distintas: no Brasil, os eventos a serem explorados tratam do processo de reforma agrria levado adiante no Rio Grande do Sul pr-1964; na frica do Sul, o perodo que referencia a anlise o posterior ao fim do apartheid, ou seja, a partir de 1994. A aproximao de realidades sciohistricas to diferentes somente se tornou possvel devido identificao, em ambos os pases, da conjugao de elementos que no se inscrevia somente na lgica interior dos governos que promoviam os projetos. Isto , para que os processos de reforma agrria fossem implementados, tanto no Brasil quanto na frica do Sul, foi necessria a ocupao de sujeitos singulares em posies no vinculadas aos governos nas figuraes brasileira e sul-africana. Se por um lado pde-se perceber a existncia de formas de organizao coletiva distintas entre os pases, por outro, a influncia dessas formas na concretizao dos processos similar. Admite-se aqui que a sociedade construda por redes de interaes vivenciadas por indivduos numa perspectiva relacional, ou seja, preza por perceber que os sujeitos, tanto dentro quanto fora dos governos, assumem determinada relevncia nos processos sociais.

Reforma Agrria; Brasil; frica do Sul.

Mestrando do CPDA/UFRRJ. Endereo eletrnico: bernardjpa@yahoo.com.br. Mestranda do PPGSD/UFF. Endereo eletrnico: joyce.gotlib@hotmail.com.

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Introduo

Neste artigo discutiremos as aes de governo referentes s polticas de terras, de duas realidades distintas: Brasil e frica do Sul3. A anlise do caso brasileiro vincula-se ao perodo anterior ditadura militar, especificamente, no estado do Rio Grande do Sul, onde se concentraram alguns dos eventos inaugurais do processo de reforma agrria brasileiro. Com relao ao caso sul-africano, o momento em questo refere-se ao processo de transio poltica aps o fim do regime do apartheid, em que colocaremos em voga a formulao do programa de reforma agrria, implementado durante o governo Mandela e ressignificado com a posse de Thoko Didiza para o Ministrio de Assuntos Agrrios, nomeada por Thabo Mbeki. Usufruindo de fontes bibliogrficas, entrevistas, documentos oficiais e dados etnogrficos, foi possvel coadunar espaos distintos e perceber as similitudes das reflexes obtidas a partir dos casos estudados. Objetivamos, neste artigo, evidenciar a ligao entre agentes que esto, a princpio, dentro e fora dos governos e os efeitos que essas redes de relaes sociais provocam nas figuraes brasileira e sul-africana. De outro modo, o emaranhado de conexes que se estabelecem entre governantes e governados parte de processos sociais que alteram ininterruptamente a estrutura das sociedades em questo. Com relao s bases metodolgicas, optamos por um anlise descritiva de ambas as realidades, destacando, quando pertinente, trechos de entrevistas e textos jurdicos, a fim de ratificar a importncia de agentes sociais posicionados em cada espao. Dentre os conceitos utilizados no artigo, privilegiamos o uso do termo governo para tratar do conjunto de aparatos, institutos e comisses relacionados, de alguma maneira, atuao governamental. Alm disso, ao utilizamos governo tambm consideramos essa mesma atuao como resultado de aes tomadas por sujeitos especficos, ou seja, um governo se difere do outro pelas pessoas

Agradecemos as sugestes e crticas de Fabrcio Mello, Manuela Cordeiro e Thiago Pnica para elaborao deste artigo.

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que ocupam seus quadros4. Ao adotarmos essa proposta, acreditamos que podemos identificar, com mais clareza, a instabilidade e a maleabilidade das instituies sociais.

A reforma agrria do Governo Brizola no Rio Grande do Sul

A seguir, trataremos de apontar trs momentos distintos do governo de Leonel Brizola no Rio Grande do Sul: o primeiro deles diz respeito ao perodo de criao do aparato burocrtico referente realizao de projetos de reforma agrria; o segundo trata de uma apresentao sobre duas ocupaes de terra, ocorridas em janeiro de 1962, e a ltima parte apontar os aparentes efeitos das ocupaes nas aes governamentais5.

A criao do aparato estatal

A primeira indicao de que o governo Brizola pretendia lidar com questes relacionadas ao acesso terra por parte de pequenos agricultores foi dada a partir da criao da Comisso Estadual de Terras e Habitao, a CETH, em 29 de fevereiro de 1960. Como destaca seu decreto de criao, a CETH promover, nos termos da lei em vigor, a aquisio de terras para agricultores e suas organizaes6. Apesar de ser o primeiro rgo do governo gacho com alguma inclinao a lidar com a questo fundiria do estado, no decreto de criao da CETH so poucas as indicaes que dizem respeito a projetos que envolvam alguma possibilidade de transformao da dinmica
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Adotamos aqui a posio de Borges (2006) do Estado enquanto Estado vivo. A autora sustenta que a troca de governantes pode resultar na mudana das formas de cumprimento das atribuies do mesmo em relao populao.

Agradecemos aos professores Marcelo Rosa (UNB), Marcelo Ernandez (UERJ) e Lygia Sigaud (MN/UFRJ) por nos permitirem utilizar o acervo documental e as entrevistas realizadas por eles para a elaborao de nosso artigo.
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Artigo segundo do Decreto n 11.201 de 29 de fevereiro de 1960.

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fundiria estabelecida at aquele momento. Entretanto, se no documento oficial no possvel visualizar possibilidades de mudanas na atividade do governo, a partir do funcionamento dessa comisso que comeam a emergir iniciativas que, se tomadas numa perspectiva linear, parecem ter impulsionado as transformaes que foram se concretizar somente no ltimo ano do governo Brizola, como veremos adiante. Uma das iniciativas da CETH que merece destaque foi a realizao de um grande trabalho de levantamento da situao fundiria do Rio Grande do Sul. Funcionrios do governo percorreram cartrios de todo o estado realizando um processo detalhado de cadastramento de grandes propriedades. Como resultado, foi elaborada uma extensa lista com nomes de proprietrios e a localizao de todas as suas respectivas propriedades que ultrapassassem 2.500 hectares de terra em cada municpio pesquisado. O grau de detalhamento do documento, sua extenso e riqueza de detalhes apontam, ao menos, para uma preocupao por parte do governo gacho de conhecer o real mapa do latifndio no estado, isto , esse levantamento indica o interesse do governo de reconhecer a base fundiria local. Esse trabalho de levantamento foi iniciado no ano de 1960 e finalizado no incio do ano seguinte. Em 7 de agosto de 1961, o governo Brizola cria o Grupo de Trabalho 14, ou GT-14, que tinha como funo7 sugerir medidas de ao concreta do poder pblico estadual no setor agrrio. Ao fim de 60 dias, deveria ser entregue um relatrio final com os resultados da atuao do grupo de trabalho. Existem poucos documentos referentes atuao do GT-14, sendo o de maior destaque o de sua criao; os demais somente sinalizam sobre as datas das reunies. O mencionado relatrio final do GT no foi encontrado; porm, tendo em vista que na prpria portaria de criao apontava-se para a sugesto de medidas para o setor agrrio, a criao do Instituto Gacho de Reforma Agrria8, o IGRA, refora a ideia de que ele resultado do trabalho do GT-14. Vale lembrar que o prazo de funciona7

Segundo informaes encontradas na Portaria n.131 de 7 agosto de 1961. Por meio do Decreto n 12.812 de 14 de novembro de 1961.

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mento do grupo de trabalho seria de 60 dias a partir de 7 de agosto, ou seja, terminaria na primeira quinzena de outubro, e a criao do IGRA ocorreu, aproximadamente, um ms depois da concluso dos trabalhos do GT, em 14 de novembro de 1961. O decreto de criao do IGRA o primeiro documento oficial do estado gacho, dentre os localizados, que traz de maneira bem objetiva a preocupao com o que define como sem-terra. Se a expresso reforma agrria no est apontada explicitamente no decreto, apesar de figurar no nome do instituto, j possvel localizar, de forma clara, o interesse por parte do governo do estado na realizao de aes que deem melhores condies de sobrevivncia aos pequenos agricultores. Entre os objetivos da criao do IGRA estavam:

[Estudar] e sugerir ao Governo projetos, iniciativas, bases e diretrizes de uma poltica agrria para o Estado do Rio Grande do Sul, o estabelecimento de um ambiente de justia social no interior rural e, especialmente, quanto ao uso e propriedade da terra [e promover] o acesso a terra e a propriedade dos agricultores sem terra parceiros, arrendatrios e assalariados rurais e das populaes marginais, egressas do campo (Decreto de criao do IGRA, 14 de novembro de 1961).

Entre a criao oficial do IGRA, em novembro de 1961, e seu efetivo funcionamento, se passaram alguns meses. Se tomssemos o caminho apontado somente pelos documentos oficiais do estado, poderamos compreender essa inatividade do instituto, entre novembro de 1961 e abril de 1962, como resultado de sua prpria burocracia, ou seja, esse tempo poderia ser encarado como um perodo de ajuste e organizao do instituto. Entretanto, justamente nesse perodo, entre a criao oficial do IGRA e o incio de suas atividades, que comeam a ocorrer as mais significativas transformaes que todo esse aparelho burocrtico, criado pelo governo Brizola, no conseguiu promover sozinho. Se, j h algum tempo, o estado gacho tentava, utilizando-se de decretos e comisses, criar condies de iniciar um processo de reforma agrria no estado, foi por meio de uma controversa ocupao de terra que comearam, efetivamenRevista IDeAS, v. 3, n. 1, p. 30-53, jan./jun. 2009.

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te, os projetos de reforma agrria do governo Brizola no Rio Grande do Sul.

As ocupaes de terra

Em 11 de janeiro de 1962, a Fazenda Sarandi, localizada no municpio de mesmo nome, foi ocupada e consistia numa rea de mais de 25 mil hectares de terra. Oficialmente, a fazenda era de propriedade de uma firma uruguaia que a tinha dividido em trs sees. A ocupao teria sido organizada por Jair de Moura Calixto, prefeito de Nonoai, apoiado por trabalhadores rurais e lderes polticos locais, que garantiam os suprimentos para a manuteno do acampamento. Quem nos ajuda a entender um pouco mais sobre esse evento Paulo Schmidt, ex-diretor do IGRA durante o governo Brizola. Sobre a ocupao da Sarandi ele afirma:

[N]o caso dessa fazenda, da Fazenda Sarandi, era uma enorme propriedade de quase 25 mil hectares, rodeados de pequenas propriedades, de minifndios j. Em que os filhos daqueles agricultores j no tinham pra onde ir. Ento as famlias estavam [...] saindo para Santa Catarina, saindo [...] procurando terra. [...] Bom, mas com aquela histria de Brizola, o Brizola tinha um primo Jair, meio maluco, l de Ronda Alta, metido a poltico, a ser prefeito, tudo isso e aquilo, um lder poltico do PTB do Brizola [...] [H]avia um movimento muito grande com alguns lderes, porque essa Fazenda Sarandi, esses 25 mil hectares [...] eram [de] uma famlia de [uruguaios], Jlio Mailhos, famlia Jlio Malhos [...]. Eles compravam terras para engordar. E aquilo ali tava aquela caderneta de poupana s vezes dando sopa e esse pessoal precisando de terras, precisando de terras urgentemente [...]. Ento esse parente dele (Brizola) junto com alguns lderes locais

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inventou pressionar para o Brizola desapropriar isso aqui9.

Schmidt conta que a ocupao da Fazenda Sarandi se justificou pela presso em torno da necessidade de uma redistribuio de terras na regio. Havia um contingente enorme de pessoas que no tinham propriedades ou as que dispunham no eram suficientes para garantir a subsistncia familiar. Diante desse quadro, teriam ocupado a fazenda. A histria da ocupao da Fazenda Sarandi , como mencionado, bastante controversa. O fato de um parente de Brizola ter estado frente de todo o evento sugere, imediatamente, a ideia de uma participao do governador como incentivador da ocupao. Sobre o conhecimento de Brizola a respeito da ocupao, Schmidt afirma:

Marcelo Rosa Porque at a ento o Brizola s ficou sabendo depois que o pessoal estava l acampado? Paulo Schmidt Depois que [...] estava l! Esse movimento ele ficou sabendo depois. Esse eu posso dizer com segurana. Esse daqui pegou ele de calas curtas! Marcelo Rosa Porque umas das ltimas coisas que estamos levantando isso. Porque algumas pessoas eu at tive l em Ronda Alta, conversei com as pessoas [e] algumas diziam: Foi o Brizola que criou! O Brizola que levou o pessoal pra acampar! Paulo Schmidt No foi! No foi! Pegou ele de cala curta! Ele deu imediatamente o apoio!

Como visto acima, Schmidt reafirma categoricamente que o governador no teve participao ou mesmo sabia da ocupao da Fazenda Sarandi. Entretanto, a ao do governador diante dela no combinava com a forma tradicional de lidar com esse tipo de iniciativa naquela poca. Se o comportamento natural seria o envio da brigada militar para retirar
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Entrevista concedida a Marcelo Rosa em setembro de 2005.

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os invasores, Brizola faz o movimento inverso e envia a brigada para garantir a segurana das mais de trs mil famlias. Evidentemente, essa iniciativa do governador corrobora as afirmaes de que teria participado mais efetivamente no evento de Sarandi. Entretanto, se repensarmos a respeito das aes que vinham sendo promovidas pelo governo nos meses imediatamente anteriores ao ocorrido, de fcil leitura que um acontecimento como o da ocupao da Fazenda Sarandi tornou-se uma oportunidade significativa para fazer funcionar todo o aparelho governamental criado para promover projetos de reforma agrria. Pouco depois do ocorrido na Fazenda Sarandi10, outro movimento semelhante ocorreu em Camaqu. O Banhado do Colgio era uma rea de quase 20 mil hectares de um terreno alagadio que servia de marco para a determinao de limites de inmeras grandes propriedades. O evento determinante para a ecloso da ocupao em Camaqu, segundo Schmidt, teria sido uma obra realizada no local pelo Governo Federal. Com a inteno de construir uma estrada que passaria no meio do banhado, foi realizada uma imensa obra de drenagem de toda a rea alagadia; dessa forma, em pouco tempo, foram expostos quase 20 mil hectares de terras extremamente frteis. Diante do recuo das guas, os latifundirios, vendo ali a oportunidade de expandir suas propriedades, passaram a mover as cercas que apontavam os limites de suas fazendas para dentro da rea do Banhado do Colgio, que eram terras devolutas, ou seja, pertenciam ao Estado. Segundo Schmidt, essa iniciativa dos grandes proprietrios de avanar suas cercas foi determinante para a organizao de um grupo liderado por um homem chamado Epaminondas, que, no final de janeiro de 1962, coordenou a ocupao da rea do Banhado do Colgio. Ele conta, ainda, que Epaminondas havia sido expulso das terras de um grande proprietrio da regio.

Para este artigo sero explorados somente os casos da ocupao da Fazenda Sarandi e do Banhado do Colgio por limitaes ao tamanho do artigo. Entretanto, importante notar que, assim como ocorreu com o Banhado do Colgio, outras ocupaes em outros pontos do estado passaram a ocorrer a partir da ocupao da Sarandi em janeiro de 1962.

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Se em Sarandi a desapropriao da fazenda deu-se logo em seguida ocupao, no Banhado do Colgio o caso no foi diferente. No foi possvel localizar a data exata da ocupao do Banhado, mas o que se sabe que isso ocorreu no final do mesmo ms da ocupao em Sarandi, ou seja, janeiro de 1962. Assim como em Sarandi, Brizola desapropriou os 19.106 hectares do Banhado do Colgio no dia 30 de janeiro de 1962. Em entrevista para um jornal em setembro de 1985, Epaminondas conta como se deu a organizao dos agricultores e os motivos que levaram ocupao.

Parece que foi ontem. Era uma sexta-feira. Fui para a cidade pensando e no sbado botei um aviso na rdio para ler a cada quinze minutos, convidando os agricultores sem terra para uma reunio na minha casa. Foi a que surgiu a Associao. Como todos sabiam que os fazendeiros no tinham escritura e estavam se abonando das terras, resolvemos acampar (O interior 14 a 20/09/1985).

Assim como em Sarandi, no Banhado do Colgio o governo do estado no agiu de forma diferente. Pouco depois de tomar conhecimento da ocupao passou a garantir o apoio, especialmente por meio do envio da brigada militar, a fim de garantir a segurana do acampamento.

As reaes no governo

As ocupaes de terra, reivindicando sua desapropriao para fins de reforma agrria, inauguraram um novo momento dentro das aes do governo do estado. Se, como fora mostrado anteriormente, desde o incio de 1960 estavam sendo criadas, pelo governo Brizola, comisses, grupos de trabalho ou mesmo institutos, que tinham como finalidade comum realizar medidas que possibilitassem o acesso terra por parte de quem no a tinha, as ocupaes promovidas por sujeitos singulares, externos aos quadros do governo, parecem ter criado as condies para que o

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aparato burocrtico j implantado, mas at aquele momento inoperante, passasse a funcionar. O IGRA, criado em novembro de 1961, passou a operar efetivamente em abril de 196211, ou seja, somente depois do incio das ocupaes que o IGRA foi instrumentalizado para realizar, de fato, os projetos de colonizao e reforma agrria enunciados em seu decreto de criao. Para a Fazenda Sarandi foi desenvolvido um grande plano de colonizao que se dividia em trs partes principais. A primeira delas trazia um levantamento tcnico completo da fazenda; a segunda tratava do estatuto da cooperativa agrria a ser implementada na fazenda e, por ltimo, na terceira parte do plano, ficavam definidas as regras de operao e organizao do lote colonial que cada contemplado receberia. Apesar de toda a iniciativa em preparar um plano completo, a Sarandi acabou recebendo pouco de toda a estrutura pretendida pelo projeto original do IGRA. O projeto desenvolvido para a fazenda s comeou a sair do papel em janeiro de 1963, o ltimo ms do governo. Isso afetou a continuidade do projeto, em especial a parte referente infraestrutura. Ainda no governo de Brizola, parte da rea desapropriada foi dividida e emitidos os respectivos ttulos de posse para os contemplados. Entretanto, no governo seguinte, de Ildo Meneghetti, o plano foi paralisado e o processo de desapropriao revisto. Dessa forma, somente uma pequena parte da Fazenda Sarandi foi repassada aos colonos sem terra12. A situao do Banhado do Colgio foi diferente. Enquanto em Sarandi foi desenvolvido um grande projeto para a localidade, nada parecido foi localizado no que diz respeito Camaqu, ao menos entre os documentos encontrados. Apesar de no existir nada que partilhe das mesmas caractersticas do plano para a Sarandi, o Banhado do Colgio parece ter sido umas das localidades onde o processo de reforma agrria do governo estadual foi mais eficaz. Segundo o peridico Eco de Lagoa, de 1989, organizado em comemorao aos 27 anos do Banhado do Colgio, 244 famlias receberam terras no banhado, numa mdia de quase 20 hectares por
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Decreto de funcionamento do IGRA de 6 de abril de 1962. Sobre os conflitos recorrentes na Fazenda Sarandi ver GEHLEN (1983).

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famlia, o que representa quase cinco mil hectares de terras distribudas aos colonos somente durante o ano de 1962. Assim como ocorreu em Sarandi, aps o fim do governo de Brizola, os assentados do Banhado passaram a sofrer ameaas e represlias por parte do novo governo de Meneghetti. O novo governador promoveu mudanas no projeto original para o Banhado13 e, com isso, os proprietrios dos latifndios da regio ganharam o direito de ser ressarcidos pelas reas que supostamente teriam sido cedidas ao governo no ano anterior. Para alm da eficcia dos projetos promovidos pelo governo do estado do Rio Grande do Sul na dcada de 1960, o que interessa considerar aqui que se segussemos somente o caminho da anlise dos documentos oficiais do estado, provavelmente no seramos capazes de perceber que outros eventos, marcados pela atuao de sujeitos que no ocupavam posies dentro do governo, como Calixto em Sarandi e Epaminondas em Camaqu, parecem ter tido importante papel no que se refere possibilidade de dar o impulso inicial para que toda uma engrenagem j disposta a agir passasse a se mover.

Reforma agrria e aes estatais na frica do Sul

A seguir, trataremos de expor dois momentos distintos, porm consecutivos, do processo sul-africano de reestruturao do Estado, por meio da anlise dos governos Mandela e Mbeki no que diz respeito s polticas de terras. Desse modo, analisaremos o perodo de 1994 a 2005, colocando em voga as prticas dos governantes filiados ao departamento de assuntos fundirios sul-africano. Destacaremos medidas e instrumentos jurdicos criados pelo Governo Federal, alm da juridicializao do programa de reforma agrria, tendo em vista apresentar a ligao entre tais aes e a relao entre governantes e governados, neste caso, entre oficiais do governo e beneficirios do programa.

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O Eco da Lagoa de 1989.

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O governo Mandela

Durante os primeiros anos da dcada de 1990, na frica do Sul, toma corpo um projeto de governo de restituio de terras, tendo em vista, sobretudo, a reparao das injustias cometidas por um Estado segregacionista que esteve frente da nao at 1993. Dentre as estratgias do novo governo democrtico, que tomou posse em 1994, evidencia-se a restaurao de direitos para a populao original sulafricana, por meio da promulgao da emenda constitucional, implementada em 1994, que prescrevia a instituio de uma comisso de restituio dos direitos terra.

O Ato de Restituio do Direito a Terra N 22 de 1994 foi uma das primeiras legislaes promulgadas pelo governo democrtico; tendo como propsito principal a justia restaurativa, compensao igualitria, acesso aos direitos terra, reconciliao nacional e estabilidade assim como crescimento econmico e diminuio da pobreza14(Annual report commission of restitution right).

Os responsveis pela implementao dos propsitos dessa comisso eram funcionrios do recm-criado Departamento de Assuntos Fundirios15, rgo filiado diretamente ao Ministrio da Agricultura e Assuntos Fundirios. No s aquela emenda constitucional e a criao de tal departamento, mas, alm disso, a formulao do programa de reforma agrria em 1996 demonstram o compromisso assumido pelo Estado com a questo da terra na frica do Sul. No entanto, mesmo encarada como uma agenda de governo, devemos ter em mente que as polticas pblicas que norteiam a transio do pas estavam apoiadas
14 The Restitution of Land Righs Act No. 22 of 1994 (as amended), was one of the first pieces of legislation promulgated by this democratic government; with the main purpose of restorative justice, equitable redress, access to rights in land, national reconciliation and stability as well as economic growth and poverty alleviation.

No original, Department of Land affairs. Neste texto, land affairs ser traduzido como assuntos fundirios.

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num plano de desenvolvimento econmico idealizado e acordado durante o perodo de negociao. Ou seja, o desenho do programa de reforma agrria deveria estar de acordo com um iderio neoliberal. Ao assumir a presidncia da nao, Nelson Mandela viu-se diante de um pas fsica e socialmente dividido, com mais de 80% da populao no contemplada com qualquer tipo de direito. H 95, entrou em vigor o Natives Land Act, o qual fez parte de um projeto de Estado que somente reconhecia os brancos como cidados legtimos e merecedores de direitos civis, tal como o direito de propriedade. Segundo essa legislao, a populao original africana (87% da populao) s poderia ter acesso terra em reas comunais, que corresponderiam a apenas 13% de todo o territrio, regidas pelo direito costumeiro e administradas por lideranas tradicionais. A legislao tambm prescrevia que a rea restante seria propriedade legal dos brancos, sendo proibida a compra de terras por negros. Durante todo o sculo XX, os sul-africanos viveram um processo dramtico de expropriao de terras, que tinha como estratgia concentrar todos os meios de produo sob a gide da minoria branca. As lutas de resistncia de ativistas negros16, a partir da dcada de 1970, desencadearam um processo de negociao que tomou flego no incio dos anos 1990, tendo fim com as eleies presidncia do pas, em 1993. Dentre as escolhas do novo governo democrtico, foram intencionadas aes que preconizavam, dentre outras questes, o acesso terra como uma das sadas para equalizar brancos e negros. Apesar de o desenho do programa de reforma agrria ter sido bastante influenciado pelo GEAR (Growth, Employment and Redistribution) - poltica de desenvolvimento econmico com perspectivas neoliberais - neste artigo, chamaremos a ateno para algumas aes de funcionrios do governo sul-africano que

Kuper (2002), em seu estudo sobre a resistncia africana, chama ateno para os modos de mobilizao dos indivduos contra a colonizao europeia. Segundo ele, tais experincias de mobilizao culminaram no surgimento dos partidos polticos nacionalistas. Alm disso, o autor analisa o processo de internalizao de hbitos ocidentais, destacando em seu trabalho como se d a relao do indivduo com os costumes tradicionais e com os novos modos de conduta trazidos pelos colonizadores. Aqui, o importante enfatizar que existiu uma luta contra o Estado e que as aes de engajamento dos sulafricanos contriburam para o surgimento de novos personagens e a consequente mudana das relaes de poder na frica do Sul.

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alteraram algumas diretrizes do programa de reforma agrria proposto pelo Estado. Nomeado pelo chefe de Estado-Maior para dirigir o Departamento de Assuntos Fundirios, Derek Hanekom era um dos funcionrios que fazia parte do antigo quadro institucional, sendo mantido aps a transio poltica. Esse diretor, adotando um discurso economicista, reforou uma vertente dentro do departamento que almejava garantir o acesso terra para fins de moradia. No entanto, complementado o corpo institucional, foram efetivados para trabalhar no mesmo espao que Hanekom antigos ativistas de organizaes no governamentais no perodo anterior ao fim do apartheid. Esses indivduos, que atuaram em zonas rurais da frica do Sul e em organizaes de defesa dos direitos humanos, acreditavam que a restituio de terras era o nico modo de reparar as prticas e leis racialmente discriminatrias do passado (JAMES, 2007). Sendo assim, enquanto os funcionrios que defendiam a redistribuio visavam atingir uma parcela da populao que no possua recursos financeiros para se manter, os funcionrios advindos de ONGs procuravam alcanar, com suas aes, grupos que foram expulsos de suas terras durante as grandes remoes foradas do antigo governo racista, procurando englobar tambm famlias que ocupavam lotes de terras dentro de grandes fazendas. Desse modo, nota-se a presena de discursos concorrentes entre os funcionrios do departamento: de um lado, os que reforavam a redistribuio dos bens primrios, tendo em vista uma poltica pblica de redistribuio de terras e, de outro, um grupo que enfatiza a restaurao das injustias por meio da restituio de terras. A definio de intenes concorrentes vislumbradas pelos titulares dos rgos do Estado, encarregados de implementar um programa de reforma agrria, contribuiu para o surgimento de variadas formas de relacionamento dos possveis beneficirios com as instncias estatais. A interao entre esses dois grupos de funcionrios significou o reconhecimento de diferentes tipos de beneficirios do programa de reforma agrria, modelando a estrutura do programa em trs categorias: a primeira delas a restituio, englobando as famlias, comunidades e indivduos, expulsos de suas terras a partir de 1913; a segunda a redistribuio, buscando envolver os que nunca obtiveram
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terra e, por ltimo, a reforma com relao posse da terra, para trabalhadores e moradores de fazendas que no tinham qualquer tipo de posse legal sobre a terra. Neste artigo, trataremos somente dos casos de restituio. O programa de restituio contava com uma Comisso de Restituio, a qual tinha como finalidade validar os pedidos das famlias que se alistavam como claimants17. Filiada comisso, foi instituda a Corte de Terras, podendo ser acionada em casos extremos de conflitos entre as partes (claimants e fazendeiros). Os grupos familiares ou indivduos que possuam documentos comprovantes da posse formal da terra eram reconhecidos como possveis beneficirios, recebendo num prazo ideal de cinco anos, dado pela comisso, a terra reivindicada. No entanto, as prticas dos encarregados pela implementao dessa poltica pblica no caminharam linearmente com os propsitos primeiros dos planejadores do programa. Deborah James (2007), em pesquisa realizada na provncia de Mpumalanga, notou que o envolvimento dos funcionrios ex-ativistas em nvel local, somado s experincias de processos de enfrentamento com fazendeiros, contribuiu para a incorporao de clamaints no programa de restituio que no possuam a posse formal da terra, reconhecendo indivduos que inicialmente no poderiam ser contemplados. A posse, a criao e a quantidade de gado, alm da presena de sepulturas nas terras reivindicadas18, passaram a ser entendidas como smbolos para a validao de um processo de restituio. Sendo assim, as tentativas de ordenamento e categorizao planejadas pelo Estado, a fim de tornar legvel a complexidade da situao real vivenciada pela populao original sul-africana, acabaram por criar elementos contingenciais que escapavam ao controle da burocracia estatal. A relao estabelecida entre funcionrios locais e a populao sem-terra contribuiu para a construo de novas formas de categorizao, mais
17 Tal categoria usada pelo Estado para nomear os indivduos, grupos e famlias que se inscrevem no programa de reforma agrria. Os claimants representam apenas os sujeitos inscritos formalmente nas listagens do governo. 18 As informaes de Borges (2006) e Rosa (2006) colhidas em suas pesquisas de campo na provncia de Kwazulu-Natal sugerem que os enterros tm sido formas de ao coletiva recorrentes na tentativa de criar legitimidade em torno da restituio de terminada parcela de terra.

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tarde absorvidas pelo programa de reforma agrria: os indivduos detentores de direitos informais sobre a terra. Ou seja, em Mpumalanga, segundo dados colhidos por James, os direitos informais foram autentificados pelo processo burocrtico do governo, ampliando o acesso terra.

O governo Mbeki

Nas eleies nacionais de 1998, com a vitria consecutiva do ANC, Thabo Mbeki tornou-se governante, ocupando o cargo de presidente do pas. A partir de 1999, o Departamento de Assuntos Fundirios sofre mudanas em seu quadro institucional, tendo em vista a nomeao de Thoko Didiza para o Ministrio de Agricultura e Assuntos Agrrios (JAMES, 2007). O departamento nacional, sob nova chefia, passou por mudanas nos modos de interao com os claimants e possveis beneficirios. O encerramento do prazo para a inscrio no programa de restituio (1 de dezembro de 1998) e a demora na finalizao dos processos levaram parte de funcionrios do governo Mandela a abandonar o cargo no departamento e retornar s organizaes no governamentais de origem. Alm disso, a antipatia entre a nova ministra e Derek Hanekom causou demisses voluntrias e involuntrias de funcionrios brancos, modificando, assim, todo o quadro de funcionrios do aparelho burocrtico do departamento nacional. A nova perspectiva adotada por esse rgo estatal passa a caracterizarse por medidas que evidenciam a terra como smbolo de propriedade e capital. As estratgias estavam direcionadas para o crescimento econmico do pas, por meio do incentivo do aburguesamento de uma elite negra a partir do programa Black Economic Empowerment (ICG, 2006, p.143). Isto , a terra passa a ser vista como uma garantia de insero no mercado de bens movidos pelo dinheiro. Thoko Didiza, diferentemente do antigo ministro, prioriza aes que reforam o discurso de desenvolvimento agrcola para uma categoria de sujeitos especficos: pequenos agricultores negros.

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Novas medidas levadas a cabo pela ministra modificam a dinmica construda a partir das intenes dos planejadores do programa de reforma agrria. A possibilidade de indenizao e substituio por uma terra alternativa, como opes de restituio, denotam uma certa mudana nos cdigos trocados. Com a mudana dos indivduos nas posies de comando no departamento, novos valores entram nas relaes entre governo e governados. Ou seja, apesar de o programa de restituio ser colocado em relevncia entre os anos de 1999 e 2005, so contempladas, em sua maioria, famlias que possuam o ttulo formal da terra em reas urbanas, e que so detentoras de um certo capital financeiro, no sendo contemplada a camada mais pobre da sociedade. Alm disso, a comisso de restituio, responsvel pelos processos, sofreu alteraes, tornando-se um rgo mais descentralizado e com mais autonomia decisria. Por ordem da nova ministra, a Corte de Terras perdeu parte de seu poder administrativo, devendo ser acionada somente em ltimo caso, tendo em vista o longo perodo de expedio do veredicto final dado pelos magistrados (Restitution Background). Os novos oficiais empossados pela ministra, em sua maioria negros, compartilhavam os mesmos anseios que Didiza: possibilitar aos agricultores comerciais negros a disputa com fazendeiros brancos pelo controle das terras do pas. O consenso entre os funcionrios do departamento, no que diz respeito ao sentido da reforma agrria, pode ser pensado a partir do envolvimento desses sujeitos de modo multidimensional com o programa. Muitos dos oficias encarregados de executar o programa de reforma agrria, por terem perdido suas terras durante o apartheid, inseriam-se na posio de demandantes por restituio, passando a ser no somente funcionrios, como tambm possveis beneficirios da poltica fundiria. No entanto, apesar de toda a importncia dada questo fundiria, at o final de 2001 menos de 2% das terras haviam sido transferidas para a populao negra por meio do programa de reforma agrria, descumprindo, assim, a meta do programa de desenvolvimento e construo acordado em 1994, em que o governo transferiria 30% das terras cultivveis para as mos dos negros. Alm disso, no que diz respeito restituio no mbito nacional, das 68.878 peties recebidas at essa data, apenas 12.678 foram julgadas sendo a maioria desses

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casos referentes a reas hoje denominadas urbanas e 40% delas solucionadas por meio da compensao financeira. Esses dados e o novo programa denominado Redistribuio de Terras para o Desenvolvimento Agrcola demonstram o direcionamento das aes do departamento para beneficirios especficos, indo de acordo com a proposta de Estado de construir uma burguesia negra nacional, distanciando-se das perspectivas dos fundadores do departamento, que priorizaram demandar direitos aos sem-terra. Se durante o perodo em que Hanekom ocupou o cargo de ministro, existia uma disputa de polticas pblicas e de quais seriam os demandantes do programa de reforma agrria, a entrada de Thoko Didiza representou o direcionamento do programa para um grupo especfico de beneficirios, permanecendo excluda a maioria negra atingida pelo regime do apartheid. O programa de reforma agrria sul-africano encontra-se hoje regido sob uma ampla rede de rgos e instituies governamentais e um corpo de funcionrios pblicos, que se articulam por canais dentro e fora do governo. A estrutura organizacional que abrange, atualmente, as nove provncias do pas resultado de um processo discursivo e prtico entre vrios grupos sociais, iniciado no perodo de transio poltica e que permaneceu ativo aps a democratizao do pas em 1993. No mbito provincial, muitos rgos ainda esto em fomento, visto que s se passaram 14 anos desde a implementao do regime democrtico no pas. Muitos dos programas ainda esto em fase de elaborao, j que dependem de mapeamento geogrfico e de dados estatsticos que no foram colhidos at o momento. Aps nove anos de mandato e reeleio, Mbeki deixou a presidncia, devido a uma grave crise poltica que assolou o pas nos meses de setembro e outubro de 2008. Sua renncia forada deu-se, em parte, por desavenas dentro do prprio African National Congress. Apesar disso, a ministra que tomou posse em maio de 2006, Ms Xingwana, continua frente do Departamento de Assuntos Fundirios.

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Notas sobre o caso sul-africano

Conclui-se que os desdobramentos das polticas pblicas sul-africanas tm se dado por meio de lutas e concorrncias entre sujeitos com valores diferentes, tendo como consequncia a adoo de prticas mltiplas. Tais instrumentos de ao do Estado significam, portanto, interesses especficos, j que repercutem diretamente em estratgias distintas quando acompanhadas de mudanas no quadro de funcionrios do governo (NEVES, 1997). Desse modo, apesar de o programa de reforma agrria no ter sido alterado em seu contedo, na prtica, a mudana de governo e a circulao de diversos sujeitos responsveis pela concretizao das aes acabam por promover modificaes percebidas entre os prprios beneficirios. Logo, cabe aqui refletir sobre as mudanas das formas de cumprimento das atribuies do Estado em relao populao, j que existe um compromisso de governo para com a questo da terra. Assim sendo, o empossamento de novos sujeitos significou, sobretudo, a alterao do sentido atribudo reforma agrria. Portanto, a posio ocupada por determinados sujeitos em ONGs no momento do apartheid foi determinante para que na figurao seguinte esses sujeitos, quando ocupando posies dentro do Estado sul-africano, tivessem condutas diferentes das dos funcionrios que j pertenciam ao governo. Isso se explica pelas experincias sociais que esses primeiros funcionrios vivenciaram fora do Estado. Tais experincias fizeram com que esses indivduos se tornassem sujeitos singulares, j que suas histrias particulares refletir-se-iam em suas aes no organograma do Estado. Mesmo aps a sada desses sujeitos do governo e a entrada de novos indivduos com outras motivaes, a rede de relaes sociais que se construiu durante o tempo em que estiveram frente do departamento nacional permitiu a tais ex-funcionrios dialogar com oficiais do novo governo, trazendo para a discusso pblica muitas das reivindicaes da populao sem-terra.

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Consideraes finais

Uma vez apontados certos aspectos sobre os momentos iniciais dos processos de reforma agrria brasileira e sul-africana, algumas diferenas precisam ser marcadas. Na frica do Sul, a poltica de reforma agrria, como mencionado anteriormente, traz consigo a ideia de reparao depois de anos de apartheid; isto , o governo sulafricano apresentou, de formas diferentes segundo quem ocupava as posies nos quadros do governo, interesses em permitir o acesso terra aos contingentes negros que h quase um sculo estavam oficialmente impedidos de possu-la. Nesse contexto, o cenrio era de um pas em reestruturao. J o caso brasileiro, no Rio Grande do Sul, se inscreve em uma lgica bem diferente. As iniciativas de projetos de reforma agrria por parte do governo de Leonel Brizola parecem mais um ponto de um projeto amplo de desenvolvimento do estado, pois desde o incio daquela legislatura o governo Brizola vinha sendo marcado por iniciativas de carter dito reformista, promovendo aes como a estatizao de empresas estrangeiras do setor de energia e de telecomunicaes19. A reforma agrria, no Rio Grande do Sul, parece ser somente mais um dos pontos significativos desse projeto de desenvolvimento pensado para o estado. O intuito deste artigo foi mostrar que tanto no Brasil quanto na frica do Sul a concretizao dos processos de reforma agrria nos perodos determinados foi marcada pela participao de sujeitos que ocuparam ou ocupavam posies no alinhadas aos governos. O caso brasileiro indica que, mais do que uma iniciativa governamental em democratizar o acesso terra, foram as ocupaes que deram o impulso inicial, desencadeando uma srie de projetos de colonizao por todo o estado e criando as bases de uma linguagem (SIGAUD, 2000) que at hoje est presente na relao entre o Estado brasileiro e os demandantes por reforma agrria. Ao mesmo tempo, no quadro sul-africano, o que se apresenta a importncia das experincias anteriores dos funcionrios que passaram a ocupar os quadros do governo. Por terem ocupado diferentes posies em ONGs e outras formaes sociais, no momento
19Ver

mais em Miranda (2006).

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em que esses sujeitos alcanam os cargos estatais acabam por direcionar suas aes em funo de demandas que respondiam aos dilemas os quais tinham vivenciado. Dessa maneira, tanto no caso brasileiro quanto no sul-africano, se enquadrarmos a tenso por acesso terra lgica estatal, acabamos por negligenciar importantes elementos que, se deixados de lado, permitem uma leitura pouco elucidativa dos eventos. No se pode pensar em planos de reforma agrria, no Rio Grande do Sul na dcada de 1960, sem pensar nas ocupaes de terra e suas repercusses nas aes governamentais. Da mesma forma, no se pode pensar os diferentes sentidos e caminhos que o processo de reforma agrria da frica do Sul vem tomando sem considerar a importncia das experincias vividas pelos atuais funcionrios do governo em ONGs e outros movimentos. necessrio que se conceba que os projetos de reforma agrria, em ambos os casos, apesar de estarem inseridos nas margens de ao e legitimidade reconhecidamente estatais, so resultantes de embates que se do no mundo social, em que as fronteiras do que ou deixa de ser uma prerrogativa dos governos fazem pouco sentido. Dessa forma, percebemos que o mundo social composto por redes de relaes interdependentes em que Brizola, Mandela e Mbeki so to significativos para a concretizao dos processos sociais quanto Calixto, Epaminondas ou os ex-funcionrios das ONGs sul-africanas.

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Artigo recebido para publicao em: 04 de maio de 2009. Artigo aceito para publicao em: 23 de julho de 2009.

Como citar este artigo: ALVES, B. J. P.; GOTLIB, J. Momentos Inaugurais da Reforma Agrria: Brasil e Africa do Sul. Revista IDeAS - Interfaces em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, Rio de Janeiro, v. 3, n. 1, p. 30-53, jan./jun. 2009.

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