ISSN 0034-7612

Descentralizao de polticas pblicas sob a tica neoinstitucional: uma reviso de literatura*

Pedro Cavalcante**

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Descentralizao: do que se trata?; 3. A descentralizao no Brasil; 4. As instituies importam sim, mas quais e de que perspectiva?; 5. Consideraes nais. S U M M A RY : 1. Introduction; 2. Decentralization: Whats It About?; 3. Decentralization in Brazil; 4. Institutions do matter, but which and under what perspective?; 5. Conclusions. P A L AV R A s - C H AV E : polticas pblicas; descentralizao; neoinstitucionalismo; metodologia. KEY
WORDs:

public policies; decentralization; new institutionalism; methodology.

O artigo tem como nalidade desenvolver uma reviso de literatura sobre descentralizao, com foco no caso brasileiro, ressaltando a importncia dos pressupostos do neoinstitucionalismo na compreenso desse fenmeno. Em funo das particularidades do nosso federalismo, consenso na literatura a necessidade de se observar fatores de ordem institucional como normas constitucionais, estratgias de induo cooperao, regras de funcionamento das relaes federativas, entre outros. A frase rotineiramente utilizada nas cincias sociais que as instituies importam no estudo das polticas pblicas. De fato, esse postulado parece consolidado, mas os desaos do pesquisador devem direcionar-se para a identicao das instituies

* Artigo recebido em dez. 2010 e aceito em jul. 2011. ** Especialista em polticas pblicas e gesto governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e doutorando em cincia poltica da Universidade de Braslia (UnB). Graduado e mestre em cincia poltica pela UnB, com especializao em administrao pblica pela Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (Ebape/FGV) e em polticas pblicas e gesto governamental pela Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap). Endereo: Instituto de Cincia Poltica, Faculdade de Estudos Sociais e Aplicados Campus Darcy Ribeiro Asa Norte CEP 70904-970, Braslia, DF, Brasil. E-mail: cavalcante. pedro@gmail.com.

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e seus efeitos sobre os processos de descentralizao, superando a predominncia das abordagens normativas por intermdio de pesquisas metodologicamente vlidas e consistentes. Nesse sentido, o artigo procura demonstrar como aspectos das trs principais verses da teoria neoinstitucional podem servir como ferramenta analtica e metodolgica vlida na abordagem de questes centrais temtica, como as causas e os determinantes da descentralizao e sua notria proliferao. O objetivo no esgotar o tema, ao contrrio, destacar o rol de possibilidades que essa perspectiva oferece, principalmente, para o avano das investigaes de natureza positiva. Policy decentralization under the new institutionalism approach: a literature review The article aims to develop a literature review of decentralization, focused on the Brazilian case, emphasizing the importance of the new institutionalism assumptions in understanding this issue. Considering the specic aspects of our federalism, there is a consensus in the literature about the need to observe institutional factors such as constitutional rules, strategies to induce cooperation, federative relations rules, among others. The phrase usually mentioned in social science is that institutions matter in the policy studies. Indeed, this postulate seems consolidated, however the researcher challenges should focus on identifying institutions and their effects over the decentralization process, surpassing the normative dominance through valid and consistent methodologically research. Therefore, this article outlines how assumptions of three major versions of the institutional theory t as an analytical tool and valid methodology for analyzing crucial issues to the theme, such as the causes and determinants of decentralization and its notorious proliferation. The goal is not to exhaust the subject, instead, is to highlight the range of possibilities that this theory offers, especially for the progress of positive research.

1. Introduo
O artigo tem como nalidade contribuir para o debate sobre descentralizao, com foco no caso brasileiro, ressaltando a importncia dos pressupostos do neoinstitucionalismo na compreenso desse fenmeno. A frase rotineiramente utilizada em artigos, teses e dissertaes das cincias sociais que as instituies importam na compreenso do comportamento dos atores, do processo decisrio e dos resultados das polticas pblicas. De fato, esse postulado parece consolidado, mas os desaos dos pesquisadores consistem em identicar as instituies relevantes e escolher o mtodo e o arcabouo terico apropriados para investigar o objeto de estudo. Considerando que o campo dominado pela nfase em fatores de ordem institucional, dadas as especicidades do federalismo e das relaes intergovernamentais no Brasil, o artigo procura demonstrar que princpios das
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trs principais verses da teoria neoinstitucional podem servir como uma ecaz ferramenta analtica na abordagem da descentralizao. O objetivo no esgotar o tema, ao contrrio, destacar as possibilidades que essa perspectiva oferece, principalmente, para a superao da predominncia de investigaes de carter normativo. Para tanto, so discernidos aspectos relevantes da descentralizao, como evoluo, resultados e problemas, bem como discute-se brevemente a literatura brasileira sobre o tema. Em seguida, o trabalho apresenta os pressupostos basilares da teoria neoinstitucionalista, sua relao com trs questes relevantes da descentralizao causas, determinantes e proliferao , enfatizando os respectivos quadros conceituais tericos e as alternativas metodolgicas aos analistas.

2. Descentralizao: do que se trata?

Embora a temtica tenha sido mais valorizada recentemente nas cincias sociais, seu debate bem mais antigo. A descentralizao compe a discusso sobre formao do Estado desde lsofos clssicos, como Tocqueville e Madison, por exemplo. O interesse reexo da formao dos pesquisadores, logo, economistas tendem a focar o desenvolvimento scal e econmico, cientistas polticos as relaes intergovernamentais, eleies e mecanismos de accountability, enquanto administradores trabalham os processos, procedimentos e estruturas institucionais. A descentralizao no um fenmeno monoltico, pois envolve uma multiplicidade de desenhos, formas e estgios de implementao e, principalmente, modicada de acordo com as transformaes polticas, econmicas e sociais. Estratgias e pesquisas sobre descentralizao, no entanto, foram intensicadas em meados do sculo passado e continuam em intenso processo de desenvolvimento., 

De acordo com Cohen e Peterson (1996), a literatura acerca do tema pode ser dividida em trs fases, cada uma com objetivos distintos: a primeira, nos anos 1960, enfatizava a descentralizao como uma abordagem administrativa para o nvel local de governo no mbito da era ps-colonial; na segunda, no incio da dcada de 1980, a estratgia voltava-se para as regies pobres com a nalidade de ampliar a participao no processo desenvolvimentista; por m, no perodo atual, a literatura foca os aspectos polticos da descentralizao procurando compreender se ela, em suas diferentes formas e tipos, pode estimular a emergncia da boa governana.  Cheema e Rondinelli (2007) dividem em trs fases ou ondas: i) aps a Segunda Guerra Mundial e intensicada entre os anos 1960 e 1980, focada em desconcentrao hierrquica das estruturas de governo e da burocracia; ii) meados da dcada de 1980, incluindo a repartio do poder poltico,


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A tendncia de descentralizao das polticas governamentais est vinculada a uma srie de objetivos. De acordo com Faguet (1997), o ncleo intelectual em favor da descentralizao envolve a combinao dos argumentos de ecincia alocativa e ampliao da accountability das administraes locais, enquanto aspectos relativos diversidade, ao desenvolvimento de lideranas e equidade so secundrios. Em anlise desse processo, Marcus Melo (1996) argumenta que o princpio da descentralizao vem pautando as reformas do setor pblico nos pases desenvolvidos e, posteriormente, nos emergentes, com relativo consenso acerca de sua importncia e respaldo tanto em governos conservadores como em social-democratas. A descentralizao possui uma diversidade de conceituaes. Atualmente, observa-se a convergncia das perspectivas em torno da aproximao do conceito de governana ou governana descentralizada, devido ao aumento da interao da economia internacional e das relaes entre os Estados e sociedades (Cheema e Rondinelli, 2007; Cohen e Peterson, 1996). Esse conceito no envolve apenas transferncia de poder, autoridade e responsabilidade entre os nveis e esferas de governo, mas tambm a repartio de autoridade e recursos na modelagem das polticas pblicas dentro da sociedade (World Bank, 2010; Cheema e Rondinelli, 2007), logo, a percepo de descentralizao ganhou novos objetivos, racionalidade e formas. No que tange a seus resultados, analistas defendem que os processos de descentralizao podem ser responsveis por melhorias na ecincia alocativa e equidade, ao mesmo tempo que tendem a ampliar a participao comunitria e a transparncia, como muitos estudos indicam. Mas tais resultados no so uniformes entre os pases e tambm no so poucos os casos de fracassos (Bossert, 1996; Cheema e Rondinelli, 1983, 2007; Faguet, 1997; Smoke, Gmez e Peterson, 2006). Paul Smoke e Dele Olowu (1993:1) elencam uma srie de fatores que determinam o sucesso da gesto descentralizada em pases africanos, porm ressaltam que: Esses fatores so considerados necessrios, mas nenhum independente o suciente para garantir o sucesso uma vez que um processo de realizao multidimensional e cumulativo. Do mesmo modo, cabe salientar que a aplicao de orientaes com vistas ao sucesso da descentralizao no to simples, considerando as diferentes conjunturas e arranjos institucionais dos pases (World Bank, 2010).

democratizao e liberalizao do mercado, expandindo o escopo decisrio para o setor privado; iii) durante os anos 1990, a descentralizao passou a ser vista com uma forma de abertura de governana para a participao pblica mais ampla atravs de organizaes da sociedade civil.

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Alm disso, muitos acadmicos vm chamando a ateno para o fato de que mesmo experincias avaliadas como bem-sucedidas podem trazer efeitos colaterais e/ou riscos gesto pblica. A proliferao de prticas descentralizadas evidencia que no se trata de uma panaceia para solucionar problemas de desenvolvimento, iniquidade ou falta de participao poltica, na medida em que podem culminar em efeitos perversos, no apenas nos pases emergentes, mas tambm nos desenvolvidos. Nesse sentido, a literatura extensa na identicao dessas consequncias negativas, tais como: disparidade regional e baixa qualidade na prestao dos servios, corrupo, perda de economia de escala, danos responsabilidade scal, entre outros. Em termos gerais, os problemas no envolvem questes sobre a congurao das iniciativas e as reas que devem ser descentralizadas, e as razes desses efeitos negativos so relacionadas insucincia de pr-requisitos para a implementao da descentralizao, dentro de uma ao conjunta altamente complexa convergente com os contextos especcos de cada nao (Melo, 1996; World Bank, 2010; Prudhomme, 1995; Stohr, 2001).

3. A descentralizao no Brasil
No Brasil, esse campo de estudo tambm marcado pela variedade de perspectivas que, em sua maioria, focam a descentralizao scal e as polticas sociais. O pas muitas vezes considerado o mais descentralizado do mundo (Samuels, 2004; Arretche, 2009; Abrucio, 2005), o que possui forte correlao com sua estrutura federativa particular. Com efeito, a compreenso da dinmica das relaes federativas praticamente um pr-requisito para a anlise do processo descentralizador brasileiro, tendo em vista seus impactos na diviso de responsabilidades e recursos entre os nveis de governo e, por conseguinte, no funcionamento dos programas governamentais. A Constituio Federal de 1988 estabeleceu o sistema federativo como clusula ptrea e introduziu a gura dos municpios como entes autnomos, fato indito nos sistemas federalistas do mundo. Os nveis de governo Unio, estados e municpios e o distrito federal, que acumula competncias estaduais e municipais possuem eleies para cargos executivos e legislativos, signicativa autonomia administrativa, atribuies em distintas polticas pblicas, bem como capacidade de arrecadao tributria e despesas prprias. Teoricamente, o federalismo pode ser dividido em dois tipos: competitivo e cooperativo. O primeiro consiste na distribuio de competncias entre as esferas de governo de modo a preservar a autonomia e a competio nas atriRAP RIO DE JANEIRO 45(6):1781-1804, NOV./DEZ. 2011

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buies de determinada rea da poltica pblica (Franzese e Abrucio, 2009). Um exemplo a poltica tributria no Brasil, que propicia certa discricionariedade aos estados ao mesmo tempo que gera situaes competitivas, como a chamada guerra scal. No sentido oposto, o padro cooperativo envolve a repartio de atribuies entre os entes com vistas a atuarem conjuntamente na formulao e implementao da poltica (Almeida, 1996; Souza, 2005; Franzese e Abrucio, 2009). Esse modelo se aproxima do proposto para a gesto das polticas sociais no texto constitucional, que dene em seu art. 23 competncias comuns para Unio, estados e municpios em importantes reas como da sade, assistncia social, educao e combate pobreza, entre outras. A despeito da postura na direo do modelo ideal de federalismo cooperativo nas principais reas das polticas pblicas, na prtica, ainda prevalecem diculdades para sua plena realizao. Com efeito, observa-se um processo heterogneo de gesto compartilhada, inuenciado pela importncia da temtica na agenda governamental, pelo desenho de cada poltica especca e pela distribuio prvia de competncias e do controle sobre os recursos entre as esferas de governo. Em certas reas, optou-se pela transferncia aos entes subnacionais da prerrogativa de decidir o contedo e o formato dos programas, enquanto em outras os governos estaduais e municipais tornaramse responsveis pela implementao de polticas denidas em nvel federal (Arretche, 2004). Quanto s polticas sociais, a complexidade do arranjo federativo brasileiro apresenta tendncias simultneas tanto centralizadoras quanto descentralizadoras, o que no necessariamente algo negativo, como defende Almeida (2000:1):
No h nada de errado com o modelo federativo brasileiro, no que concerne proteo social. A superposio de competncias e atribuies est longe de ser uma distoro. Ela no s corresponde a um tipo especco de federalismo, praticado em outras partes do mundo, como tambm parece adequada diversidade de situaes e capacidades dos nveis subnacionais de governo no Brasil.

Em suma, a Constituio de 1988 institui um processo de descentralizao dos servios pblicos bsicos mediante a denio de macrorresponsabilidades. A partir de ento, cada rea necessitava desenvolver os mecanismos de coordenao e cooperao intergovernamental de modo a colocar em prtica os pressupostos constitucionais. No se trata de um processo automtico do tipo top-down. Cada poltica requer uma estratgia de implementao que coordena as relaes intergovernamentais, pautadas em adeso, barganhas e estratgias de induo (Arretche, 2004).

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Quanto evoluo do processo, prevalece o consenso de que as aes no sentido de estruturar a coordenao e cooperao das polticas sociais nos governos Sarney, Collor e Itamar no foram expressivas. De acordo com Falleti (2006), a primeira tentativa de descentralizao aps a Constituio de 1988, empreendida no governo Sarney, cou conhecida como Operao Desmonte, marcada pela no adeso de governadores e prefeitos na medida em que a transferncia de responsabilidades no era vinculada garantia dos recursos nanceiros. Diferentemente de outros pases latino-americanos que iniciaram seus processos no setor da educao, no Brasil, a descentralizao administrativa comeou na sade, fortemente inuenciada pelo movimento sanitarista. Apenas a partir de 1995 possvel vericar uma estratgia decisiva do governo federal no sentido de efetivar a parceria com os estados e municpios na gesto das polticas sociais (Almeida, 1996; Affonso e Silva, 1996). Nesse contexto, Melo (2005) argumenta que as mudanas na gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) ocorreram da seguinte forma:
A mudana de padro ocorreu em vrios mbitos: reorganizao estrutural das relaes intergovernamentais no setor, no qual, embora tenha havido continuidade do processo de descentralizao setorial, ocorreu um expressivo fortalecimento do controle exercido pelo mbito federal; no processo oramentrio setorial que se tornou marcadamente rgido, com amplo e signicativo crescimento de despesas vinculadas na rea social; e no aggionarmento da rea social que perdeu inegavelmente vrios traos clientelistas pretritos. (Melo, 2005:845)

Desde ento, a descentralizao se apresenta como o princpio norteador da maioria dos processos de implementao das polticas sociais no pas. As reas da sade e educao so os casos mais consolidados de gesto compartilhada entre as trs esferas de governo, enquanto os estgios de polticas como saneamento e habitao ainda encontram-se em fase embrionria. Isto , em boa parte, reexo da forma como a poltica executada. Arretche (2009) classica as polticas implementadas pelos governos locais em dois tipos: i) regulada, nas quais a legislao federal dene a estrutura nacional e a Constituio destina os recursos dos governos locais sade e educao; ii) no regulada: aquelas em que o governo local muito menos regulado pela legislao federal habitao, transporte e saneamento. Ademais, outras questes tambm demonstram convergncias na literatura de descentralizao do pas: primeiro, a priorizao da municipalizao

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dos servios; segundo, o governo federal com papis de coordenao e nanciamento; e, por m, o sucesso das experincias est vinculado criao de uma estrutura de incentivos aos governos subnacionais. A tendncia de enfatizar os municpios como principais provedores de servios pblicos, e no os estados, tanto uma inovao como uma conse quncia do federalismo brasileiro. A proximidade maior para obter informaes sobre as preferncias e necessidades da populao local, bem como a magnitude do territrio nacional, so considerados fatores centrais na opo da execuo das polticas pblicas via municpios. O resultado dessa convergncia destacado por Franzese e Abrucio (2009:41):
O resultado desse panorama foi a transferncia no apenas de recursos vinculados a programas, mas de grande parte da gesto das polticas sociais para o nvel municipal. Esse processo produz uma nova burocracia local e novas clientelas de servios que, ao longo do tempo, fortalecem o municpio no contexto federativo.

Quanto ao governo federal, este tem sido o protagonista da coordenao federativa, em funo de sua posio estratgica em relao aos governos subnacionais e do papel de nanciador e normatizador (Almeida, 1996; Affonso e Silva, 1996). Segundo Arretche (2009), os poderes regulatrios e de denio de gastos so bem concentrados no nvel central, o que culmina no monitoramento dos governos subnacionais no que tange s nanas e execuo dos programas federais. Entretanto, o grau de importncia do governo federal varia signicativamente, haja vista que pode atuar de facilitador do dilogo entre os governos subnacionais a responsvel exclusivo de algumas reas da ao estatal. Finalmente, o terceiro aspecto de convergncia a percepo de que a viabilidade das iniciativas de descentralizao no Brasil se deve, principalmente, construo de um arranjo institucional que reita incentivos participao efetiva, uxo contnuo de informao e capacidade de controle e accountability. E, consequentemente, resulte no alinhamento dos interesses dos governos federal e subnacionais (Bossert, 1996; Faguet, 1997; Tendler, 1998; Arretche, 2003; Kaufman e Nelson, 2004; Nelson, 2004). Na mesma direo, o Banco Mundial (World Bank, 2010) defende que o sucesso da poltica depende da observncia dos seguintes princpios no desenho da implementao: nanciamento das funes; processo decisrio bem informado; aderncia a prioridades locais e accountability.
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Cabe salientar, entretanto, que o processo de descentralizao no Brasil no isento de problemas, longe disso. Autores como Abrucio (2005) e Farah e Jaco (2000) destacam que a interdependncia e a heterogeneidade dos entes tambm acarretam uma srie de problemas de coordenao e cooperao intergovernamental, tais como a descentralizao tutelada e a guerra scal, entre outros. Diante do exposto, notrio que a literatura, de forma geral, aborda o processo descentralizador brasileiro a partir da dinmica das relaes intergovernamentais, intensicada pelas deliberaes da Constituio Federal de 1988. Consequentemente, a observncia de fatores de ordem institucional como normas constitucionais, regras eleitorais e de funcionamento das relaes federativas, entre outras, permeia o campo de estudo no pas. No tpico seguinte, luz dos pressupostos da teoria neoinstitucional, so discutidas as causas, os determinantes e a proliferao da descentralizao como forma de ampliar as fronteiras para pesquisas futuras.

4. As instituies importam sim, mas quais e de que perspectiva?

Aps um perodo margem da cincia poltica, o institucionalismo ressurge em meados da dcada de 1980 com o objetivo de recuperar a ateno s instituies. A nova verso, neoinstitucionalismo, nasce a partir das crticas aos movimentos behavioristas e da escolha racional, salientando as limitaes destas abordagens, tais como o reducionismo resultante da nfase restrita ao indivduo, do utilitarismo da pouca relevncia dada histria. Entretanto, inegvel que a revoluo behaviorista dos anos 1960 e 1970 trouxe sosticao ao estudo da poltica, ampliando o escopo dos mtodos, no se restringindo apenas histria e ao direito (Rhodes 2002). A utilizao da quanticao e da anlise estatstica pode servir tanto para se apreciar as instituies como o comportamento poltico individual. A escolha racional incrementou ainda mais a anlise do comportamento poltico de atores e grupos ao incorporar os pressupostos da racionalidade, da maximizao da utilidade e da interao estratgica. Os neoinstitucionalistas convergem no argumento de que as instituies so cruciais na anlise do fenmeno social, uma vez que podem exercer forte inuncia na determinao do processo decisrio e dos resultados polticos (Hall e Taylor, 2003). Mas o que so efetivamente instituies? Elionor Ostrom (1999) argumenta que a prpria conceituao do termo instituies se apresenta como uma diculdade anlise institucional na medida em que se
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refere a vrios tipos de entidades, incluindo ao mesmo tempo as organizaes e as regras usadas para estruturar as relaes dentro e entre as organizaes. No entanto, a viso predominante caracteriza as instituies como formas de jogo, ou seja, constituem as regras dentro de uma sociedade que moldam a interao entre indivduos e denem a estrutura de incentivos da sociedade (North, 1990). Ademais, numa perspectiva mais abrangente, podem incluir desde acordos formais para regular o processo decisrio como tambm rotinas, costumes, hbitos, normas sociais e cultura (March e Olsen, 1989). Tais interpretaes convergem com os desaos elencados por Ostrom (1999) de que as instituies so invisveis, requerem padronizao em funo de sua abordagem multidisciplinar e tambm envolvem mltiplos nveis de anlise. Mas para que servem as instituies? As instituies possuem vrias funes: reduzir as incertezas, introduzir regularidade e estabilidade ao dia a dia, servir de guia para as interaes humanas, propagar informao, determinar as estruturas de incentivos e ajudar as pessoas a decodicar o contexto social, de forma a torn-las aptas para fazer escolhas e tomar decises. No campo das polticas pblicas, Immergut (2006) salienta que foram justamente esses estudos que ajudaram a ressuscitar o interesse pelas instituies, uma vez que as pesquisas foram evidenciando que os resultados das polticas no poderiam se pautar somente nas preferncias dos cidados, equilbrio de grupo de interesses ou foras de estruturas sociais, como classes, por exemplo. Assim, proliferaram pesquisas que analisam em que medida as instituies importam na explicao da ao, processos e resultados (Weaver e Rockman, 1993; Weir, Orloff, e Skocpol, 1998; Immergut, 1996). As concluses desses estudos corroboram a armao de Thelen e Steinmo (1992) de que as estruturas institucionais inuenciam os resultados, embora no sejam sua nica causa. Mais importante do que as caractersticas formais das instituies estatais e sociais como a congurao institucional dada modela as interaes polticas. Apesar de convergirem no pressuposto da importncia das instituies, a teoria tem sido subdividida em trs verses de maior destaque: escolha racional, histrico e sociolgico (Hall e Taylor, 2003). Em sntese, elas se diferenciam na forma como conceituam a relao entre instituies e comportamento e como explicam os processos de mudana e origem das instituies. Vivien Schmidt (2006:1) resume as diferenas entre elas:
O institucionalismo da escolha racional concentra-se em atores perseguindo os seus interesses e seguindo suas preferncias dentro das instituies polticas, denidas como estruturas de incentivos, de acordo com uma lgica do clculo

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[lgica da consequncia]. O institucionalismo histrico se concentra na histria das instituies polticas que tm suas origens nos resultados das escolhas propositais e condies iniciais histricas, e que se desenvolvem ao longo do tempo na sequncia de path dependence. J institucionalismo sociolgico v instituies polticas como socialmente constitudas e culturalmente moldadas, com agentes polticos agindo de acordo com a lgica da adequao, que decorre culturalmente de regras e normas.

Cada uma dessas vertentes apresenta princpios que auxiliam na anlise de questes centrais dos processos de descentralizao. Dessa forma, discutem-se trs temas desse campo de estudo que podem enriquecer o debate acadmico e subsidiar o processo decisrio, ressaltando as possibilidades do ponto de vista terico e metodolgico.

4.1 Causas da descentralizao

Devido sua relevncia, a temtica uma das mais estudadas, principalmente, pelo fato de o fenmeno ser convergente em quase todos os pases da Amrica Latina. notrio que a descentralizao tomou formas e nveis diversos internamente e entre os pases e suas causas no reetem uma deciso nica, ao contrrio, envolvem um processo de negociao contnuo e de longo prazo. Com efeito, espera-se uma variedade de interpretaes que reitam as estruturas polticas e institucionais de cada nao, tais como o tipo de Estado, unitrio ou federal, a fora dos governos subnacionais, bem como as relaes entre os poderes e a sociedade civil. Na anlise da Amrica Latina, Kaufman e Nelson (2004) destacam que as legislaturas e os partidos foram importantes em alguns casos, mas desempenharam um papel menos proeminente que o Executivo, at mesmo na fase de autorizao. Alm disso, as principais explicaes para o fenmeno englobam fatores institucionais como regras eleitorais, variveis econmicas crise scal ou taxa de crescimento econmico , presses externas e demandas da sociedade civil (Gonzalez, 2008). Morris e Lowder (1992) defendem que os esforos dos governos visaram reduzir os efeitos cumulativos de sculos de centralismo e que as tendncias de democratizao e de aumento da participao so as causas e consequncias da descentralizao na regio. Todavia, no h consenso acerca do tema, como ca claro nas concluses de Montero e Samuels (2004:29):
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Os fatores histricos, institucionais e socioeconmicos importam; como exemplo, a emergncia da municipalizao do Brasil trouxe efeitos distintos da fraca demanda dos municpios no Chile. Mas a democratizao e reformas neoliberais no so sucientes e nem necessrias explicaes para a descentralizao. Finalmente, as abordagens institucionais e eleitorais, suplementada com anlise de fatores macro, oferecem as melhores condies para a compreenso do fenmeno.

De acordo com os autores, a descentralizao no resultado simples das diferentes demandas locais por servios, das distintas capacidades de arrecadao ou administrao de programas, ou da variao de viso tecnocrata sobre a frmula correta. As escolhas e instituies polticas desempenharam um papel central na explicao da forma, grau e sucesso da descentralizao na Amrica Latina. No caso brasileiro, Almeida (2005) arma que nos debates da Assembleia Constituinte a defesa da descentralizao de responsabilidades se explicava como uma forma de ampliao da democracia, da ecincia e eccia das aes do governo. Aliado averso ao centralismo burocrtico das aes governamentais vigente durante os governos militares e ao consenso de que a extenso do territrio nacional requeria iniciativas conjuntas e pautadas no conhecimento das particularidades de cada regio, os constituintes optaram pelo formato das competncias concorrentes e de gesto compartilhada com os governos estaduais e municipais, principalmente nas polticas sociais. Por outro lado, Samuels (2004) discorda da hiptese de que a democratizao levou descentralizao, uma vez que essa ltima anterior no Brasil. O autor concorda com o argumento geogrco, mas ressalta que ele foi utilizado ainda no governo militar, e acrescenta que a dinmica poltica/eleitoral e o consenso partidrio acerca da importncia da descentralizao se impuseram sobre a resistncia da burocracia federal. As abordagens so bastante diversicadas, mas convergem entre si na medida em que requerem argumentos temporais e ateno para os contextos e conguraes histricas na anlise desse processo de mudana, aproximandose do neoinstitucionalismo histrico. Assim como as outras vertentes, os histricos tambm argumentam que as rotinas organizadas exercem um papel crucial na alocao de recursos e na estruturao de incentivos, opes e restries encaradas pelos participantes polticos. Entretanto, Thelen e Steinmo (1992) destacam que a vertente histrica avana nessa argumentao na medida em que as instituies desempenham um papel maior do que apenas modelar a poltica.
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Nesse sentido, o neoinstitucionalismo histrico se direciona para o dinamismo, haja vista sua preocupao com a investigao do surgimento e do declnio de instituies, buscando suas origens, impactos e estabilidade ou instabilidade de instituies especcas, bem como conguraes institucionais mais amplas. Para tanto, importante atentar que as instituies se alteram de acordo com o contexto, mas tambm so restringidas por trajetrias passadas, o que demanda a necessidade de investigaes com largas extenses temporais (Skocpol e Pierson, 2002; Thelen, 1999). O ajustamento no tempo (timing) e a dependncia da trajetria (path dependence), isto , as escolhas do presente condicionadas pela herana institucional do passado fazem a diferena na interpretao das transformaes das instituies. No que tange escolha do mtodo de anlise, como o tema demanda foco em todo o arranjo institucional e nas especicidades de cada caso, justica-se a predominncia da adoo da metodologia de estudos de caso, seja ela intensiva em uma nica unidade ou o mtodo comparado de poucos pases, em detrimento do uso do mtodo quantitativo. Uma estratgia recomendvel para abordar problemas de causalidade complexos o process tracing, que pressupe a anlise de uma srie de etapas intermedirias em contexto histrico particular de modo a auxiliar a compreenso da estrutura decisria e seus efeitos.

4.2 Determinantes da descentralizao

Outro ponto bastante comum na literatura envolve a questo dos determinantes da descentralizao. Os analistas vm se debruando sobre esse tema de modo a explicar as razes do sucesso ou fracasso das polticas descentralizadas. Em suma, os resultados revelam contrastes marcantes, mas convergem para a percepo de que a implementao efetiva carece da criao de uma estrutura de incentivos e constrangimentos que induza a participao dos governos subnacionais dentro de um processo de negociao e adeso voluntria (Bossert, 1996; Faguet, 1997; Arretche, 2003; Nelson, 2004). Kaufman e Nelson (2004:506) reforam o argumento:
Incentivos nanceiros ligados a requerimentos da reforma so os principais instrumentos dos reformistas para alterar o comportamento em sistemas descentralizados. No Brasil, [...] o desenho das transferncias condicionadas em medidas especcas desempenhou um papel central. No longo prazo, incentivos nanceiros acompanhados de monitoramento prximo podem ter efeitos poderosos.

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No entanto, boa parte dos estudos enfatiza que para melhor compreender esses processos essencial no apenas observar o desenho da poltica pblica, mas sim comear a partir das escolhas e instituies polticas que moldam as opes de formulao e implementao, como tambm antecedentes e fatores conjunturais que moldam a amplitude e os constrangimentos polticos das decises. O trabalho seminal de Marta Arretche (2000) traa uma anlise compreensiva dos fatores que inuenciam o grau de descentralizao de determinadas polticas sociais no mbito de cinco estados brasileiros. Para tanto, a autora considera trs variveis de tipo institucional: o legado das polticas prvias, as regras constitucionais que normatizam a oferta de bens e servios e a engenharia operacional inerente prestao, assim como variveis de ao poltica e fatores estruturais (condies econmicas e administrativas). Como resultado, Arretche retrata que o processo de implementao da descentralizao no Brasil no foi espontneo e nem homogneo. Trata-se de um processo com diferentes resultados, mas que possvel compreender sua lgica, como ca evidente no trecho a seguir:
Em estados federativos, a assuno de atribuies de gesto em polticas pblicas depende da deciso soberana dos governos locais salvo expressas imposies constitucionais e dado que esta deciso resultado de um clculo destas administraes quanto aos custos e benefcios nela implicados, a extenso da descentralizao depende, em grande parte, da estrutura de incentivos associada poltica particular. Essa estrutura associada a requisitos postos pela engenharia operacional de cada poltica, pelas regras constitucionais que normatizam sua oferta e pelo legado das polticas prvias que varia de acordo com a rea constituem elementos importantes da deciso local pela assuno de competncias de gesto de polticas pblicas. (Arretche, 2000:57)

De fato, a literatura converge para o argumento de que a estratgia de adeso dos municpios um aspecto necessrio para o sucesso da descentralizao; todavia, as experincias das polticas sociais no Brasil comprovam que ele no suciente. Embora a qualidade da implementao da poltica depen-

O livro Estado federativo e polticas sociais: determinantes da descentralizao, escrito a partir de sua tese de doutorado, analisa o grau de descentralizao de acordo com indicadores e critrios que revelam se um dado nvel de governo est institucionalmente comprometido com o exerccio de determinadas funes de gesto.


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da dos incentivos e do controle aos quais os governos locais so submetidos, no existe obrigatoriedade por parte destes ltimos na proviso de servios em patamares equitativos e ecientes, tendo em vista a autonomia que os municpios gozam. O que envolve outra questo: quais so os condicionantes do desempenho local? Em outras palavras, dentro de uma estratgia de descentralizao nica que vise maximizar o impacto de fatores apoiadores e ao mesmo tempo minimizar custos, o que pode explicar a variao nos resultados entre governos subnacionais? Apesar de pouco abordada (Bossert, 1996; Collins, 1996; Peterson, 1995), essa anlise fundamental, dada a estrutura federativa brasileira. O princpio terico dessa abordagem nos remete compreenso do comportamento dos atores envolvidos e dilemas de ao coletiva, requerendo anlises para alm da tica econmica e administrativa, envolvendo a dimenso poltica/institucional. Assim, as pesquisas podem pautar-se na vertente da escolha racional, pois englobam questes sobre a forma como os autores lidam com incentivos no momento da tomada de decises, comportamento estratgico de diferentes indivduos e seus impactos sobre os resultados coletivos (Weingast, 1998; Diermeier e Krehbiel, 2003; Shepsle, 2005). As instituies surgem e se tornam importantes na medida em que a cooperao entre os indivduos nem sempre bem-sucedida, isto , quando os ambientes de jogos repetitivos no so sucientes para consolidar a cooperao de longo prazo. O objeto central de anlise da escolha racional a ao individual, seja de um poltico, associao ou unidade governamental, dentro de uma estrutura institucional que condiciona os incentivos e constrangimentos. A premissa que o indivduo se comporta de modo racional, isto , toma decises com base na razo num contexto estratgico, considerando o comportamento dos demais atores (McCubbins e Thies, 1996). Numa perspectiva mais compreensiva, acadmicos desenvolveram o denominado modelo de anlise e desenvolvimento institucional (Institutional Analysis and Development Framework) que, em termos gerais, indica que a abordagem dos processos e resultados das polticas pblicas so afetados, em diferentes graus, por variveis externas ao indivduo. So elas: atributos do mundo fsico; atributos da comunidade na qual os atores esto inseridos; regras que criam incentivos e constrangimentos a certas aes; e interaes com outros indivduos (Ostrom et al., 1994).

Elaborado por Elionor Ostrom e outros acadmicos associados ao workshop em Teoria e Anlise Poltica da Universidade de Indiana, Estados Unidos.


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De acordo com essa linha, a expectativa que os fatores condicionantes da adeso e empenho dos municpios s polticas importantes para o clculo de custo-benefcio dos tomadores de deciso envolvam fatores relativos aos aspectos estruturais das municipalidades, ao conjunto de instituies inerentes e conjuntura poltica/eleitoral. Quanto aos primeiros, notrio que caractersticas econmicas e administrativas das prefeituras tendem a afetar sua capacidade de implementao de um programa. Governos com mais recursos podem desenvolver novas funes e at mesmo empreender inovaes que complementem as aes do governo central (Cheema e Rondinelli, 1983; Nelson, 2004). O caso brasileiro no diferente. A disparidade quanto s capacidades nanceiras dos pequenos municpios, decincia de recursos humanos e estrutura fsica para gerir as polticas sociais tambm considerada obstculo para a consolidao da descentralizao no pas. Abrucio (2006) salienta que o problema ainda agravado em funo da insucincia arrecadatria de muitas municipalidades, como exposto no trecho a seguir:
A disparidade de condies econmicas reforada, ademais, pela existncia de um contingente enorme de municpios pequenos, com pouca capacidade de sobreviver apenas com recursos prprios [...] A pouca capacidade tributria dos municpios brasileiros ainda maior do ponto de vista comparado, alm da mquina administrativa na maioria dos casos precria. (Abrucio, 2006:97)

Alm disso, as atenes se voltam para os efeitos dos incentivos e constrangimentos ao comportamento dos atores polticos dentro da lgica de racionalidade. A adeso, empenho e comprometimento do gestor local esto diretamente relacionados s suas escolhas estratgicas visando, em ltima instncia, sobrevivncia poltica. Essas escolhas, por sua vez, so condicionadas, em grande parte, aos estmulos a que eles esto sujeitos no mbito das instituies polticas vigentes (Arretche, 2003). Nessa perspectiva, a transferncia de responsabilidades muda os incentivos e constrangimentos dos atores polticos locais, na medida em que eles passam a ter suas aes relativas a determinada poltica pblica avaliadas por seus eleitores. Espera-se que em sistemas polticos mais competitivos e com maior participao poltica e social os gestores locais sejam mais propensos a adotar um comportamento responsvel em relao poltica pblica. Faguet (1997), entretanto, ressalta que esse cenrio somente possvel com a proviso de condies mnimas, a saber: sistema poltico justo e aberto; transparncia na poltica local e nas questes nanceiras do governo; coeso
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e organizao social; e governo central como um administrador neutro. Do mesmo modo, Kaufman e Nelson (2004:516) argumentam que: A competio eleitoral e sistemas democrticos mais abertos raramente geram de modo direto reformas nos setores sociais, mas criam clima poltico mais receptivo para tal. Finalmente, cabe ressaltar que as opes metodolgicas dessas pesquisas podem variar entre estudo de caso focado e pesquisa quantitativa, especialmente, com uso da tcnica de regresso mltipla. Apesar das diculdades de atingir certeza absoluta da inferncia causal, o mtodo quantitativo com n suciente em relao ao nmero de parmetros exploratrios estimados tem como vantagem a capacidade de ampliar a validade externa da pesquisa, ou seja, prover generalizaes mais amplas e vlidas.

4.3 Isomorsmo em processos de descentralizao

O terceiro e ltimo tema envolve a anlise das estratgias de descentralizao de polticas pblicas em uma perspectiva do isomorsmo institucional, conceito difundido por DiMaggio e Powell (1991), que retrata a tendncia das organizaes de responderem de forma semelhante quando se encontram em ambientes restritivos em comum. Tal conceito identicado com a vertente sociolgica ou organizacional do neoinstitucionalismo que, de modo geral, preconiza que as preferncias e motivaes individuais assim como o clculo de custos e benefcios polticos so menos importantes do que tradies histricas que eles recordam e interpretam dentro de uma complexidade de regras. Dessa forma, os indivduos atuam nas instituies com base no clculo de identidade e de adequao (appropriateness). Em outras palavras, a lgica se baseia na ideia de que a vida institucional organizada por um conjunto de papis, procedimentos operacionais padro, prticas, memrias e identidades compartilhadas e previamente dadas (March e Olsen, 1989). Se, por um lado, a vertente se assemelha escolha racional na medida em que entende as instituies como fatores de diminuio de incerteza e promotores de equilbrio da ao coletiva, por outro, os organizacionais divergem drasticamente em relao formulao da preferncia individual. Rothstein (1998) argumenta que, enquanto a primeira subestima o papel da socializao e no explica de onde as preferncias se originam, a segunda superdimensiona os efeitos culturais e sociais, e tambm no expe argumentos consistentes de como coexistem preferncias distintas de atores dentro dos mesmos ambientes institucionais.
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Dentro do neoinstitucionalismo sociolgico, o isomorsmo, segundo DiMaggio e Powell (1991), seria o conceito que melhor caracteriza o processo de homogeneizao da conduta das organizaes. Ele pode ser fruto de trs mecanismos: coercitivo, resultado de presses formais e informais provenientes de outras organizaes hierarquicamente superiores; mimtico, quando se lida com problemas de causas ambguas e solues no claras nas quais a imitao pode ser a resposta para a incerteza e busca de legitimao e/ou sucesso; e normativo, quando surge da prossionalizao do quadro funcional e das redes prossionais. Portanto, a abordagem do isomorsmo institucional poderia ser utilizada na anlise da proliferao, em diversos pases e reas de polticas pblicas, das estratgias de induo participao dos governos subnacionais pautada em apoio tcnico e nanceiro por parte dos governos centrais. Conforme j discernido, elas so consideradas aspectos fundamentais para o sucesso da descentralizao. Diante desse consenso nas experincias latino-americanas e no Brasil, a criao de estrutura de incentivos cooperao tem se mostrado prtica comum, sendo os modelos de implementao das polticas de sade e educao os exemplos clssicos. Essa reproduo de experincias semelhantes pode ser analisada tanto do ponto de vista do isomorsmo mimtico quanto do normativo. No primeiro, o comportamento mimtico se apresenta como resposta dos governos a incertezas em relao aos resultados das polticas e s presses internas e externas por melhorias na qualidade da prestao dos servios pblicos, o que induz a adoo de iniciativas j conhecidas e com resultados positivos. Sob a tica normativa, boa parte do consenso acerca das vantagens da descentralizao pode ser, em grande medida, considerada consequncia da prossionalizao dos funcionrios e da formao de redes em defesa dessa estratgia. Por outro lado, o mecanismo de isomorsmo coercitivo tem pouco a agregar na anlise dessas questes, uma vez que o processo de descentralizao intergovernamental, geralmente, envolve mais o princpio da autonomia do que relaes de dependncia. Esse tipo de abordagem se mostra relevante no apenas como ferramenta analtica na compreenso da proliferao de estratgias homogneas de descentralizao, mas tambm como maneira de realar seus problemas inerentes. A descentralizao, como j mencionado anteriormente, pode implicar muitos riscos. Na Amrica Latina, por exemplo, Smoke, Gmez e Peterson (2006) argumentam que prevalecem governos subnacionais no preparados para lidar com as novas funes, o que eles denominam descentralizao precoce. Dessa forma, a simples e pura imitao de estratgias bem-sucedidas que
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no consideram as particularidades das relaes federativas, especicidades da poltica e, principalmente, a disparidade entre regies, estados e municpios no tocante estrutura administrativa e nanceira, pode trazer mais consequncias negativas do que propriamente efeitos positivos. Mesmo na anlise do caso brasileiro, a preocupao com os efeitos colaterais das estratgias uniformes de descentralizao tem ocupado espao na literatura (Abrucio, 2005; Farah e Jaco, 2000; Melo, 1996). Em sntese, o foco na equidade e ecincia na prestao dos servios pautou a implementao das polticas sociais aps a Constituio de 1988. Entretanto, o modelo de federalismo scal ainda mantm grandes distores, desigualdades e iniquidades que so reetidas nas capacidades tcnicas e operacionais dos governos. Sem dvida, muitos avanos ocorreram, principalmente, na gesto e nos indicadores de reas como sade, educao e combate pobreza; porm, em outros setores como habitao e saneamento, os resultados da descentralizao so bem menos expressivos. Dessa forma, uma questo que merece pesquisa futura : os esforos pautados em estratgias isomrcas com critrio nico para um conjunto heterogneo de municpios, efetivamente, alteram as desigualdades na estrutura de gesto existentes entre os municpios do pas? Do ponto de vista metodolgico, a abordagem requer um enfoque nas particularidades do objeto de estudo, o que tende a favorecer a adoo de metodologia qualitativa, mais especicamente, estudos de casos comparados. Nessa situao, o uso apenas de tcnicas estatsticas pode prejudicar a captura de especicidades na anlise de cada processo de isomorsmo institucional.

5. Consideraes nais
O presente artigo teve como objetivo principal ampliar o debate sobre as possibilidades do estudo de descentralizao das polticas pblicas, ressaltando o quanto os pressupostos das verses do neoinstitucionalismo podem ser teis como ferramentas analticas s pesquisas que almejam investigar de forma compreensiva essa complexa e mutante temtica. Nesse sentido, Diermeier e Krehbiel (2003) armam que a teoria neoinstitucional pode exercer duas funes no excludentes: uma positiva e outra normativa. A primeira contribui com vistas a ampliar o conhecimento de como as instituies afetam o comportamento poltico e os resultados das polticas. Com base nesse conhecimento, possvel formular proposies de ordem normativa no sentido de aperfeioar instituies de forma a criar incentivos favoRAP RIO DE JANEIRO 45(6):1781-1804, NOV./DEZ. 2011

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rveis ao comportamento desejado, tanto em processos de reforma quanto de implementao das polticas pblicas. No entanto, a maioria dos estudos de descentralizao carece dessa fundamentao de natureza positiva, como a diculdade dos analistas em apresentar inferncias consistentes acerca do relacionamento causal entre descentralizao e muitos de seus benefcios propagados. Tais limitaes, por sua vez, implicam fragilidade nas anlises e concluses, como tambm impedem a elaborao de proposies normativas vlidas. O debate atual no se a descentralizao boa ou ruim, uma vez que ela uma realidade na administrao pblica em todo o mundo. A questo ganha ainda mais respaldo no caso brasileiro, na medida em que a estrutura do federalismo e a heterogeneidade dos municpios requerem anlises multivariadas e metodologicamente vlidas das relaes intergovernamentais. Embora reiterada durante o artigo a relevncia do olhar institucional, a proposta no restringir o escopo analtico, ao contrrio, procurou-se apresentar ferramentas e problemas que podem enriquecer ainda mais o debate sobre descentralizao. Cabe aos pesquisadores, no momento de traar suas estratgias analticas, considerar os prs e contras da opo metodolgica e o arcabouo terico que melhor se ajustam na abordagem do objeto de estudo selecionado. E, assim, agregar contribuies compreenso do processo decisrio, seus impactos e resultados subjacentes implementao de poltica pblica descentralizada.

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