ESTRUCTURAS Y MECANISMOS PARA ENFRENTAR LAS "NUEVAS" AMENAZAS: LA REESTRUCTURACIN DEL INSTRUMENTO MILITAR Jaime Garca Covarrubias1

Desde la primera reunin de ministros defensa de las Amricas realizada en Williamsburg (EE.UU.) en 1995, qued en evidencia la preocupacin de los diferentes pases por las llamadas "nuevas" amenazas y el temor de carecer de mecanismos efectivos para resolverlas. Esta preocupacin nuevamente se repiti en Bariloche, Cartagena y Manaos acrecentndose en vspera de la prxima cumbre de Santiago ahora muy determinada por el impacto que causaron los atentados terroristas ocurridos en Washington y Nueva York en el mes de septiembre del ao pasado. Como est establecido, la Conferencia de ministros del sector defensa no es un rgano resolutivo sino que es un foro de consulta informal pero permanente en el rea de la Seguridad para los pases de la regin. En consecuencia, solamente se trata de una instancia de intercambio de ideas y de debate relativo a temas de inters comn. Desde esta perspectiva, lo ms prudente para abordar los temas de Seguridad del continente es generar iniciativas por similitud de casos o por bloques unidos por algn tipo de alianza o acuerdo, en reemplazo de la puesta en ejecucin de medidas de seguridad globales bajo el alero de algn organismo o de un sistema de seguridad supraestatal de difcil implementacin. Lo anterior, redundar en la consolidacin de un "ambiente de seguridad" tal que permitir entre otras el cumplimiento de las metas de la Cumbre Hemisfrica de Miami de 1994 acordados en su respectiva Declaracin de Principios cuales son preservar y fortalecer la comunidad de democracias americanas, erradicar la pobreza y la discriminacin y garantizar el desarrollo sostenible con la conservacin del medio ambiente para las generaciones futuras. Todas tareas difciles pero obviamente muy deseables y urgentes. Las "nuevas" amenazas Las conocidas como nuevas amenazas se refieren a los riesgos a que estn sometidas todas las naciones del mundo despus del trmino de la guerra
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Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa. Licenciado en Ciencias Militares y Brigadier Profesor del Centro de Estudios Hemisfricos de Defensa (Washington DC)

fra. A partir de ese momento comienza a surgir con fuerza el concepto de nuevas amenazas planteando de paso la necesidad de reformar el sector defensa de los pases con el objeto de desarrollar las capacidades necesarias para afrontarlas. Desde las primeras reuniones ministeriales del continente stas amenazas se plantearon globalmente sin especificar cuales seran resueltas con los instrumentos propios de la Defensa y Seguridad pblica, esto es con el aparato militar y/o policial o bien con organismos de otra ndole. En efecto, en la Declaracin de San Carlos de Bariloche se seala la preocupacin por el impacto que tienen los fenmenos econmicos en la Seguridad de los pases. 2 Esta ltima circunstancia paulatinamente origin una ampliacin de la cobertura de riesgos ya que se asimilaron problemas de ndole poltico, econmico y social como eventuales amenazas a los Estados. As las cosas, en la reunin precitada los grupos de trabajos coincidieron en que las nuevas amenazas eran: el creciente desempleo, marginalidad social, migraciones descontroladas, narcotrfico, terrorismo en todas sus formas, crimen organizado, violaciones a los derechos humanos, degradacin del medio ambiente, discriminaciones diversas y otras. Como se puede apreciar, se trata de una combinacin de diversos riesgos que tienen en comn solamente el hecho de que no pueden ser resueltos con un solo instrumento requiriendo por lo tanto de un tratamiento por separado. Se deduce entonces que reconocer el impacto que tiene en la seguridad de los estados las tradicionales crisis econmicas en la regin tendi a "globalizar" las amenazas adjudicndoselas todas al sector Defensa, dada entre varias razones a la equivocada asimilacin que se hace entre ambos conceptos. Complica an ms el cuadro el hecho de que algunos identifiquen al concepto de Seguridad Nacional con la seguridad pblica. Por ello, en todos estos aos se ha intensificado la necesidad de definir que se entender por Defensa y Seguridad. Cual es el mbito de una y cual es el de la otra. Sin duda, discusin de inters ms acadmico que poltico debido a que ms all de definiciones, los conceptos requieren ser plasmados en una gestin concreta. No hay duda de que a los ministros de defensa les preocupa mucho ms la "gestin" de la Defensa que la definicin conceptual de sus trminos. Sin embargo, es necesario subrayar que esta preocupacin por definir los mbitos de la Seguridad y la Defensa es recurrente en las cuatro reuniones ministeriales.

Declaracin de San Carlos de Bariloche, Octubre 1996

En consecuencia, es pertinente mantener vigente las interrogantes tpicas: Donde comienza una y donde termina la otra o s la Seguridad es solo un efecto global y la Defensa un instrumento para resolver por la va de las armas (disuasin) las contingencias que as lo precisen. O bien, continuar con la afirmacin de que la Seguridad es una especie de instrumento que en s involucra a la Defensa como parte componente. En lo personal mi posicin la tengo asumida y adhiero a que la Seguridad es un "efecto". Quizs el debate as planteado, puede a la larga resultar estril porque no siempre se distingue entre "fines" y "medios" por lo que resulta ms recomendable dejar a los acadmicos debatiendo y centrarse en identificar el fenmeno (en este caso a las amenazas) y definir los instrumentos aptos para resolverlas. El problema es que si el escaln poltico de la Defensa insiste en dilucidar conceptualmente sobre el mbito de la Seguridad y de la Defensa se perder tiempo y quizs no se avance mucho. Tambin, si simplemente se asimila la Seguridad a la Defensa al disponer las misiones concretas para las FF.AA. podra ampliarse excesivamente el papel de stas.
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Es importante tener presente que ha habido coincidencia entre los ministros de la regin en que el rol principal de las FF.AA. de los pases contina siendo la defensa de la soberana nacional, lo que reconoce tcitamente que cada pas tiene libertad para definir un mbito propio de amenazas especficas. Esto concede libertad de accin a los pases en cuanto a la validacin de sus hiptesis de guerra (obviamente vecinales) las que debern ser resueltas o distendidas por los propios pases a travs de vnculos bilaterales. Desde mi punto de vista creo que no hay entre las "nuevas" amenazas alguna de ella que, por su propia naturaleza o esencia, sea del mbito propio de la Defensa sino que ms bien es su alcance el que la tipifica. Por ejemplo, para Chile el narcotrfico es an un problema policial mientras que en Colombia nadie duda que el narcoterrorismo subversivo es hace rato un problema de Defensa. Lo fundamental es tener muy claro que en el mundo de hoy habr tres escenarios que pueden cobrar vigencia simultneamente. El primero es la Paz a la que le agrego el apellido de "relativa" ya que las llamadas nuevas amenazas son un fenmeno que se perciben en un escenario de paz. El segundo es la crisis en que las FF.AA. debern plasmar y profundizar medidas de disuasin concretas, reales y crebles. El tercer escenario ser
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Esta situacin ocurre en Paraguay donde no se contempla el concepto de Seguridad y todo se asimila a la Defensa.

propio de guerra o conflicto con el empleo militar de los medios de la Defensa. Estos tres eventos podrn cruzarse y combinarse toda vez que hoy las guerras no se declaran coexistiendo con la paz y o la crisis. Mientras ms grande el pas podr tener ms riesgo de la simultaneidad de los eventos. Por ejemplo, EE.UU. vive su Paz "relativa" sujeto al terrorismo islmico y tiene una guerra en Afganistn. Asimismo, en cualquier momento podr ser parte de una crisis o elevada tensin en alguna parte. Lo concreto es que las llamadas "nuevas" amenazas afectan desde el Estado hasta el ciudadano individual y son hoy un fenmeno esencialmente de tiempos de paz ya que si observamos con acuciosidad histrica veremos que la mayora de ellas son de antigua ocurrencia en el mundo pero se han materializado especialmente en tiempos de guerra. Lo confirman los actos de terrorismo en la guerra, las migraciones masivas despus de bombardeos, degradacin del medio ambiente producto del uso de armas convencionales, qumicas o nucleares o las crisis econmicas de posguerra. En sntesis, pareciera que la nica amenaza realmente nueva (o ms bien renovada) es la interaccin de la trada narcotrfico- subversin- terrorismo como la que observamos en Colombia, que por lo dems cuenta con cuarenta aos. Desde mi punto de vista, lo que ocurre es que existen tres puntos centrales: - No es que haya "nuevas" amenazas lo que ocurre es que existe una diferente percepcin acerca de las mismas. - Estas amenazas estn afectando a los pases esencialmente en tiempos de paz - Hay un inters social de que las FF.AA. hagan ms cosas por menos dinero, exigencia muy propia de una economa de mercado. Lo anterior, lleva a que se le designen nuevas misiones incluyendo su discutido papel en el desarrollo de los pases. Se agrega el inters poltico natural de materializar una efectiva subordinacin de las FF.AA. centrndolas en sus tareas especficas y para ello es menester redefinirles sus misiones. En suma, pensando en el rol de un foro solo consultivo y ms bien motivador o articulador de acuerdos que mandatorio, se me ocurre la realizacin de dos pasos. El primero es identificar las amenazas ms probables para la regin dividiendo sta en sectores ya que no toda Amrica es exactamente igual. El segundo paso es determinar el grado de alcance de la amenaza para identificar el instrumento o medio que la resolver. En este ltimo paso cada pas deber evaluar y reconocer sus amenazas. Las amenazas identificadas y sectorizadas permitirn ver cun comunes son y de serlo dimensionar la necesidad de coordinar mecanismos, acciones combinadas o generar instrumentos comunes de resolucin.
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Modernizacin o Transformacin Militar Hay diferentes tipos de mecanismos para resolver las amenazas, sobre todo en su fase de crisis. Sin embargo, desde mi punto de vista hay solo dos instrumentos para resolverlas desde la perspectiva del sector de la Defensa, esto es la FF.AA y las unidades policiales dependiendo el alcance de la amenaza. En atencin a esto ltimo, me abocar con ms detalle al diseo del instrumento de la Defensa Nacional. Desde la primera reunin realizada en Williamsburg en 1992, se afirma la necesidad de adaptar a las FF.AA. para el futuro. Esta materia se repite en Bariloche 4 aos despus cuando se insiste acerca del perfil de las FF.AA. para el siglo XXI. En las reuniones posteriores no hay una mayor mencin sobre este punto ni detalles acerca de lo que se desea alcanzar. Sin embargo, las FF.AA de distintos pases abordaron esta inquietud del escaln poltico de la Defensa con procesos de modernizacin militar. 4 Las preguntas que surgen son: Que persiguen estos procesos de modernizacin? Cuales son sus fundamentos? En que medidas estas modernizaciones estn sintonizadas con los futuros requerimientos polticos de la defensa? Por cierto todas interrogantes que competen a cada pas pero que sin duda tendrn implicaciones futuras porque cualquier interoperabilidad de maana pasar por los procesos de modernizacin actuales. En el intertanto en los Estados Unidos se ha anunciado el comienzo de un proceso de "Transformacin militar" que viene a reemplazar al de modernizacin de las fuerzas militares que rigi por aos la agenda de diseo de fuerzas. A partir de esta idea se ha generado un intenso debate acerca de los contenidos, significado y especificidades que tiene el nuevo proceso. Por su parte, el empleo de las fuerzas militares en Afganistn se ha constituido en excelente laboratorio para probar los resultados del proceso de modernizacin de los aos noventa y la necesidad de aplicar el nuevo concepto de "Transformacin" estudiando las modificaciones que pudiera requerirse. Son muchas las experiencias obtenidas a partir de la guerra del Golfo a inicios de la dcada de los noventa y la de Afganistn a partir de inicios del siglo XXI, y an en desarrollo, por lo que el trabajo ser arduo y discutido. Por ejemplo, hoy, se analiza entre otros temas, si a futuro se privilegiar la
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Chile anunci su proceso de modernizacin militar a inicios de los aos noventa. Uruguay ha anunciado en estos das la puesta en ejecucin de un proyecto de reforma militar.

artillera o la aviacin como forma contundente de preparar el terreno y de apoyar a las fuerzas de infantera5 Lo cierto es que de las muchas conclusiones ya obtenidas destacan las siguientes: - Es la primera guerra en que el comando general de las operaciones est lejos del campo de batalla. En efecto, el Gral Tommy Franks (Comandante de las fuerzas que combaten en Afganistn) tiene su sistema de mando y control en Tampa (Florida) y es desde all donde dirige las operaciones. Esta decisin ha sido criticada por algunos pero se esgrime a su favor que un sistema de mando y control altamente tecnologizado precisa de una infraestructura de apoyo que no brinda ni Afganistn ni Pakistn ni ningn otro estado del rea. Hoy, un comandante superior est ms cerca del campo batalla "lejos fsicamente" pero con alto apoyo tecnolgico que en una posicin fsica ms cercana pero desprovisto de esos medios. - Las fuerzas expedicionarias tipo "marines" y las unidades especiales cumplen un rol fundamental de reaccin rpida, flexibilidad y polivalencia. Se agrega el rol que juegan las unidades de Inteligencia quines han cumplido tareas inmediatamente cercanas a las fuerzas de tarea, resultando estas unidades, incluso, con bajas reconocidas los primeros das. - La accin conjunta del poder areo con el terrestre es fundamental para obtener rpidos resultados los primeros das ya que puede ser muy difcil revertir los fracasos iniciales. - El conflicto es, en este caso, contra un grupo tnico y no globalmente contra el Estado afgano. Lo anterior, exige paralelamente con las acciones blicas organizar un nuevo ejrcito nacional en el pas ocupado. - La necesidad de proteger el territorio propio (homeland) de las acciones o represalias terroristas, organizando una

En USA hay actualmente un debate pblico entre militares y especialistas acerca de la necesidad o no del sistema mvil de artillera "crusader" . Este sistema est siendo descartado por el Secretario de Defensa Donald Rumsfeld. Por ejemplo, el Gral Gordon Sullivan opina con un artculo titulado "Why we need crusader" en Washington Post de Mayo 16. En el mismo diario y fecha se publica otro artculo del Secretario Rumsfeld intitulado "A choice to transform the military"

direccin general y fuerzas especialmente constituidas para ello. - Coordinar los esfuerzos de Inteligencia. Al respecto, se estima que las principales falencias son mucha "informacin" pero no necesariamente buena calidad en la "Inteligencia" asimismo como muchos organismos con dificultad para coordinarlos.6 Obviamente, estas conclusiones podran estar en el plano ms bien informativo debido a que no son aprovechables integralmente por el resto de Amrica latina ya que son propias de EE.UU., principal potencia militar del mundo, y no asimilable a ningn pas de la regin ya que nadie tiene ni su podero econmico-militar, nivel de intereses ni compromisos estratgicos. No obstante, es interesante conocer el concepto con algn grado de profundidad. En EE.UU. se entiende por "Transformacin militar" al desarrollo de nuevas capacidades militares para resolver en mejor formas las actuales amenazas y las sorpresas estratgicas.7 Para mayor abundamiento en el mismo artculo que estoy citando se dice que Transformacin militar implica: Superioridad en la Inteligencia, maniobras dominantes, precisin en las coordinaciones, proteccin constante y logstica adecuada. 8 Al plantear este tema, se insiste en que no se trata de aplicar recetas forneas ni mucho menos de copiar modelos, sino que se trata de tomar en consideracin las tendencias rescatando los aspectos que pudieran ser aplicables guardando las proporciones y respetando las especificidades. De acuerdo a este criterio, sera particularmente interesante que la reunin de ministros de defensa conociera este proyecto de Transformacin militar con el objeto de sacar conclusiones para Amrica latina. Lo anterior, porque es posible que los procesos de modernizacin vayan perdiendo vigencia mas temprano que tarde y resulte necesario realizar una transformacin ms integral en las FF.AA. Sobre este punto, se me ocurre, que en los procesos futuros o de Transformacin militar habra que tomar en consideracin al menos los siguientes aspectos:
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Precisamente en los ltimos das el Pdte Busch ha anunciado la necesidad de tener un elemento comn de direccin y coordinacin de la Inteligencia. 7 Se recomienda "Adapting Forces to a new era: Ten transforming Concepts" de Hans Binnedijk and Richard Kugler en Defense Horizons, Center for Technology and National Security Policy (National Defense University) November 2001. Tambin se recomienda "Rethinking transformation" Barry Blechman in Armed Forces Journal International, March 2001. CSBA Center for Strategic and Budgetary Assessment (testimonies by Andrew Krepinevich and Paul Wolfowitz) 8 Ibid Binenedink and Kugler

- Fuerzas Armadas concebidas como un instrumento de la poltica exterior y no al servicio de hiptesis vecinales a veces desligada de los intereses y de las oportunidades de los Estados. Esta definicin produce un cambio de consideracin ya que mina el basamento que han tenido muchas FF.AA. durante todo el siglo pasado. - Desarrollar capacidades conjuntas y con posibilidades de interoperabilidad internacional. - Organizaciones ms livianas y polivalentes dotadas de reservas mviles. Paralelamente, preparar fuerzas para desempeo eficiente en operaciones multinacionales. - Definir muy claramente el rol que tendrn en el desarrollo nacional, cuidando que no se desnaturalice su funcin principal. Asimismo, desarrollar las capacidades indispensables para resolver las "nuevas misiones" ya que stas ltimas si que son nuevas no as las amenazas. - Prever una efectiva coordinacin militar- policial en esa "zona gris" donde las fuerzas policiales por necesidad de los pases son empleadas en tareas netamente de combate. Por ejemplo, esto ltimo se aprecia en Colombia, adems es importante consignar que son varios los pases que tienen a la polica en los Ministerios de Defensa. En consecuencia, hay diferencias profundas entre Modernizacin y Transformacin militar. Modernizacin es perfeccionar lo existente para cumplir en forma ms eficiente las misiones que se venan cumpliendo. En cambio Transformacin militar es reestructurarse en funcin de cambios en la misin y los parmetros estratgicos- tcticos-logsticos, implicando por tanto, una revolucin radical en las orgnicas, educacin y formas de empleo de los medios. Conclusiones - No hay nuevas a amenazas sino que una diferente percepcin de stas ya que constituyen un fenmeno singular puesto que ahora ocurren en tiempos de paz y afectan desde el ciudadano individual hasta el Estado. - Es necesario operacionalizar las amenazas determinado los efectos que producen. Para ello, es importante efectuar una sectorizacin de la regin en funcin de las amenazas ya que no todas las subregiones poseen los mismos problemas y circunstancias. Para ello, habra que considerar al menos un bloque Mxico y Centroamrica. Otro de pases andinos y un tercer bloque MERCOSUR y asociados.

- Estudiar de acuerdo al catastro de amenazas los mecanismos de accin conjuntos o coordinados con el objeto de resolverlas en forma realista y abordarlas en forma efectiva. - Buscar una frmula para aproximarse con un criterio coordinado a los procesos de Modernizacin o Transformacin, segn sea el caso. Junto a ello, estudiar y acordar el desarrollo de alguna capacidad interoperativa. - Adoptar nuevas misiones exigen un estudio acerca de la necesidad o no de plantearse una Transformacin militar, porque es evidente de que se requerir el desarrollo de nuevas capacidades operativas u de accin. Finalmente, se reitera que desde mi punto de vista resulta ms correcto hablar de "nuevas" misiones y no de "nuevas" amenazas.