A REDEFINIO DO PAPEL DO ESTADO E AS POLTICAS EDUCATIVAS Elementos para pensar a transio Almerindo Janela Afonso

Resumo Seguindo sobretudo alguns dos termos de referncia do debate em contexto europeu, o presente texto procura colocar em evidncia alguns dos eixos e condicionantes das polticas educativas actuais, tendo como pano de fundo a redefinio do papel do estado. Apesar de ser uma temtica susceptvel de ser abordada a partir de perspectivas terico-conceptuais diferenciadas, o autor privilegia um enfoque sociolgico, comeando por recensear criticamente as (velhas) teorias do estado para, em seguida, muito sucintamente, referenciar algumas das alternativas tericas emergentes que procuram dar conta das novas formas de actuao do estado, j evidentes na definio das polticas educativas e cada vez mais condicionadas por diferentes dimenses e repercusses do processo de globalizao. Palavras-chave Estado, globalizao, sociologia das polticas educativas.

A temtica escolhida para este texto particularmente propensa mobilizao de perspectivas terico-conceptuais ou disciplinares diferenciadas. No entanto, fiel quanto posso ao ofcio e ao habitus do socilogo, o enfoque que privilegiarei o da sociologia das polticas educativas designao que venho adoptando para nomear a especificidade do olhar a partir do qual tenho procurado construir um dos meus objectos preferenciais de investigao e de docncia. Na verdade, a observao que acabei de fazer tem implcita a convico (estou certo que muito discutvel) de que as formaes acadmicas dos investigadores que, em Portugal ou em outros pases, trabalham as questes das polticas educativas (ou que leccionam disciplinas que designam de poltica educativa), no sendo mais determinantes do que as suas opes polticas ou vises do mundo, tm, todavia, alguma influncia nas abordagens que privilegiam. Refiro-me, mais concretamente, a trs atitudes recorrentes. Uma, de teor mais marcadamente normativo ou prescritivo traduzindo, talvez, disposies mais afins s disciplinas do direito, da cincia poltica e da administrao pblica tende a convocar e reactualizar velhos postulados funcionalistas na anlise da educao, e disfara mal a obsesso por tornar mais eficaz a agenda poltica, assim privilegiando e enunciando modelos, propostas e orientaes que, regra geral, no questionam os valores e a ordem social e pedaggica dominantes. Uma outra atitude, mais acentuadamente explicativa ou compreensiva, no raras vezes induzida por formaes acadmicas mais prximas de uma sociologia weberiana ou mesmo da prpria filosofia, apesar de procurar desconstruir os processos de formulao, de deciso e de implementao
SOCIOLOGIA, PROBLEMAS E PRTICAS, n. 37, 2001, pp. 33-48

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das polticas educativas, no sentido de perceber as lgicas, as relaes de poder, as contradies e as consequncias dessas mesmas polticas, tende, todavia, a deixar apenas implcitas as alternativas defendidas.1 Finalmente, uma terceira atitude, mais referenciada sociologia crtica, pode ser melhor caracterizada como aquela que no se limita desconstruo analtica das polticas educativas, ou desocultao das ambiguidades e contradies que as atravessam, mas assume, em simultneo, um compromisso tico e poltico explcito, procurando e valorizando o confronto tenso e instvel entre a objectividade pretendida pela prtica cientfica e a politicidade inerente a toda a aco humana. Traduzindo a procura de uma explicao rigorosa e empiricamente sustentada relativamente s polticas educativas que so objecto de anlise o que, certamente, implica a sempre mais difcil assuno da tarefa de interpretar as especificidades nacionais onde elas ocorrem, em vez da (mais fcil) importao mimtica de agendas de investigao dominantes em outros contextos esta postura no dispensa o investigador de assumir os valores e vises do mundo que defende, ainda que eles, frequentemente, estejam em profunda divergncia com o statu quo que pretende compreender e problematizar, sem que isso justifique menos esforo de rigor e de objectividade. Em congruncia com esta ltima atitude, que aquela com a qual mais me identifico, a questo que se coloca como mais pertinente parece-me ser a seguinte: ser possvel construir com objectividade o objecto polticas educativas sem deixar de manter um compromisso com as lutas sociais em torno dessas mesmas polticas? Aceito, por agora, que a resposta possa ser a que dada por Raymond Morrow e Carlos Alberto Torres quando propem:
uma anlise integrada da poltica educativa deve, na perspectiva de uma sociologia da educao crtica e poltica, possuir dois momentos: a anlise objectiva dos determinantes da poltica pblica; e uma anlise da antecipao das condies de possibilidade das mudanas e das estratgias provveis de implementao de uma poltica de transformao (Morrow e Torres, 1997: 312-313).

Fazendo desta proposta um roteiro para o meu prprio texto, no irei, no entanto, muito alm do primeiro momento que estes autores propem para a anlise das polticas pblicas. Assim sendo, procurarei, sobretudo, colocar em evidncia alguns dos eixos e condicionantes das polticas educativas actuais, tendo como pano de fundo a redefinio do papel do estado. Do meu ponto de vista, esta parece ser uma etapa prvia pela qual se torna necessrio passar antes que possamos estar em condies de equacionar os desenvolvimentos futuros e as polticas de transformao.

O estado, as teorias do estado e as polticas educativas

Pela complexidade das questes em jogo, pretendo to-somente ensaiar uma possvel abordagem ao tema que me propus, comeando por referir um dos vectores

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que tem sido (e continuar ainda a ser) determinante na configurao das polticas educativas: o estado-nao. O projecto da modernidade, em grande medida construdo em torno do estado enquanto produto histrico da conquista e afirmao do monoplio da violncia fsica legtima, pde contar mais tarde com a escola pblica, tornada tambm uma das instituies centrais do exerccio da violncia simblica, para submeter todas as identidades dispersas, fragmentadas e plurais, em torno de um iderio poltico e cultural a que se haveria de chamar nao. Sendo, em parte, impulsionador e, tambm em parte, consequncia da aco eficaz da educao pblica, o binmio estado-nao continua a manter alguma centralidade para a anlise das polticas educativas. E, muito embora no detenha essa prerrogativa em exclusivo, no me parece que possamos falar de uma sociologia das polticas educativas sem que isso implique, ainda que nem sempre de forma imediata ou explcita, a remisso para uma teoria do estado, ou, pelo menos, para alguns pressupostos terico-conceptuais referenciveis a uma (ou a mais do que uma) teoria do estado.2 Entretanto, uma questo que hoje se coloca a de saber se, dada a des-nacionalizao do estado, ainda faz sentido convocar teorias que assentam nos pressupostos do estado-nao, isto , teorias cuja capacidade explicativa supe a existncia de uma grande autonomia de deciso do poder poltico numa determinada configurao territorial. Como sugere Boaventura de S. Santos:
o processo de descentramento a que o estado nacional vem sendo sujeito, nomeadamente por via do declnio do seu poder regulatrio, torna obsoletas as teorias do estado que at agora dominaram, tanto as de origem liberal, como as de origem marxista (Santos, 1998a: 59).

Algumas dessas teorias, como, por exemplo, as teorias pluralistas, por pretenderem justificar a aco do estado enquanto expresso neutra de uma suposta vontade geral, esto h muito desacreditadas como instrumento analtico no campo das cincias sociais sendo certo, todavia, que essa representao social em torno do estado continua a mostrar alguma eficcia simblico-ideolgica, sem a qual, alis, no seria certamente to frequente a sua evocao, quer nos momentos consagrados, nas democracias representativas, aos rituais de persuaso pr-eleitorais, quer, mesmo, nos discursos em torno das opes e prticas governativas quotidianas. Em contraposio, algumas teorias marxistas mais ortodoxas, embora privilegiando o conflito em vez do consenso, nem sempre se distanciaram do determinismo classista na concepo da aco do estado, pelo que, no apenas se tornaram gradualmente incapazes de explicar a relao deste com os novos movimentos sociais, sobretudo aqueles fundados em processos contra-hegemnicos locais e mais centrados na valorizao das subjectividades e identidades multiculturais e de gnero, como acabaram, por vezes, por promover explicaes (e induzir motivaes) sobre a mudana social que, ganhando sentido apenas no horizonte exclusivo de promessas revolucionrias, acabaram, paradoxalmente, por justificar alguma desmobilizao ou descompromisso poltico.

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Finalmente, mesmo as teorias (neomarxistas ou outras) que privilegiaram a autonomia relativa do estado e que demonstraram capacidade heurstica bastante para, no contexto nacional, explicar de forma consistente, quer o compromisso com a acumulao capitalista, quer a permeabilidade conjuntural s lutas sociais e ao processo de legitimao democrtico , parecem tender tambm a ficar anacrnicas (ou, pelo menos, sob suspeita) dada no apenas a eroso (real) do estado-providncia, enquanto forma poltica do estado capitalista democrtico, mas tambm dada a eficcia de todo um trabalho de inculcao simblica que consegue impor, mesmo s conscincias mais crticas, a inevitabilidade da globalizao neoliberal, e todas as suas consequncias nos campos poltico, econmico, cultural e educacional (cf. Bourdieu, 1998: 37). Perante este cenrio, se me parece fazer algum sentido dizer que j no podemos convocar, sem profundas actualizaes, algumas das teorias disponveis sobre o estado, tambm no poderemos deixar de considerar que o estado, em si mesmo, enquanto sujeito histrico e poltico, continua a existir, pelo que continuamos a precisar de teorias que dem conta da redefinio do seu papel e que sejam capazes de explicar quais os limites e possibilidades da sua aco no contexto das novas condicionantes mega-estruturais. Neste sentido, julgo que, apesar de ser necessrio problematizar os efeitos (no lineares e contraditrios) da globalizao, e discutir a sua prpria configurao como nova e poderosa ideologia, a anlise sociolgica das polticas educativas continua a no poder abrir mo da referncia ao papel e natureza do estado nacional e s suas relaes com as classes sociais, e a no dispensar, portanto, o entendimento das especificidades (culturais, sociais, polticas, econmicas e educacionais) que esto impregnadas da (e na) histria de uma dada formao social. Como faz-lo, entretanto, sem uma teoria do estado reactualizada? Ou, en to, como falar da reforma do estado sem que se comece por chamar a ateno para a necessidade da reforma das teorias do estado? Se h partes velhas e ana crnicas nas teorias do estado (e sabemos que isso se tornou evidente antes mes mo de a reduo da autonomia do estado-nao ser atribuda aos supostos efe i tos da globalizao) ento urgente encontrar te orias que, permitindo superar os dfices j existentes e diagnosticados, procurem explicar a redefinio do pa pel do estado e a sua relocalizao, tendo agora em conta as no vas e mltiplas condicionantes emergentes da actual reestruturao do capitalismo a nvel glo bal. As possibilidades, por enquanto, so apenas ex perimentais, e as teorias apenas ex ploratrias. Como defende a este propsito David Held (1995), numa poca em que coexistem mltiplos centros de poder e sistemas de autoridade, dentro e fora das fronteiras nacionais, necessrio renovar as bases da poltica e da teoria democrticas. Neste sentido, o conceito de poder legtimo ou autoridade deve ser separado da sua tradicional associao com os estados e com os limites rgidos das fronteiras nacionais, para que possa ser relocalizado no mbito de uma nova configurao internacional da vida poltica, moldada e organizada por um novo direito democrtico cosmopolita ou por uma democracia cosmopolita internacional. No entanto, adverte ainda este autor, isto no implica abandonar o estado moderno mas

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sim conceb-lo como um elemento de um contexto mais amplo de condies, relaes e associaes polticas (cf. Held, 1995: 22). Esta perspectiva de David Held parece-me ser compatvel com uma outra sugerida por Boaventura de S. Santos quando afirma:
sob a mesma designao de estado est a emergir uma nova organizao poltica mais vasta que o estado, de que o estado o articulador e que integra um conjunto hbrido de fluxos, redes e organizaes em que se combinam e interpenetram elementos estatais e no estatais, nacionais e globais (Santos, 1998: 59).

Sendo este um enunciado muito amplo e abstracto tem, todavia, a vantagem de permitir integrar, de imediato, as alteraes actuais em curso no papel do estado, apontando, ao mesmo tempo, para vectores mais prospectivos relativamente sua evoluo futura. Neste sentido, parece-me haver j alguma confirmao emprica convergente com a ideia de o protagonismo do estado estar a manter-se, muito embora a sua centralidade, responsabilidade e visibilidade sociais estarem, simultaneamente, a esbater-se. A isto no ser indiferente o facto de o estado transferir responsabilidades e funes para novos actores sociais, e induzir, por processos muito diferenciados, novas representaes e concepes em torno do bem comum e do espao pblico que pretendem legitimar esse descentramento. Dois exemplos paradigmticos podem ser referenciados a este propsito: a promoo de quase-mercados e as relaes com o terceiro sector. Uma das caractersticas das polticas neoliberais tem sido a promoo de mecanismos de mercado no interior do espao estrutural do estado, liberalizando e promovendo presses competitivas entre servios, transformando os utentes em clientes, privatizando, adoptando instrumentos e princpios de gesto baseados na racionalidade instrumental, e subordinando os direitos sociais s lgicas da eficcia e da eficincia. Surgem assim os designados quase-mercados (cf. Le Grand, 1991) que pem em evidncia o carcter hbrido das novas formas de financiamento, fornecimento e regulao (que o prprio estado incentiva e que se inscrevem na redefinio das suas funes), mas que no significam necessariamente a diminuio do seu poder de interveno. H, alis, vrios exemplos relativos a polticas educativas neoconservadoras e neoliberais que mostram que em algumas situaes se produziu um desequilbrio (paradoxal) a favor do estado e em prejuzo do livre-mercado, por causa das tenses e contradies assentes na frmula poltica da nova direita que se caracterizou por exigir um estado limitado, portanto, mais reduzido e circunscrito nas suas funes, mas, ao mesmo tempo, forte enquanto mecanismo de coero e controlo social (cf. Afonso, 1998a, 1998b). Os quase-mercados so assim uma espcie de ex libris do carcter hbrido pblico/privado, estado/mercado, inerente s polticas adoptadas na fase de expanso neoliberal. No entanto, estes mecanismos esto longe de esgotar o sentido das mudanas em curso no que diz respeito redefinio do papel do estado. H outros hbridos que vm ganhando protagonismo porque, no pressupondo a hegemonia do mercado nem a destruio radical do velho espao pblico

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estatal, parecem poder constituir-se como alternativas credveis para uma reinveno solidria do estado (como a designa Boaventura de S. Santos), contribuindo assim para que os valores do domnio pblico (como a igualdade, a justia e a cidadania) possam ser reactualizados num novo contexto. Analisando a reemergncia do chamado terceiro sector, e consciente no apenas das suas potencialidades mas tambm dos seus limites e perigos, Boaventura de S. Santos interroga-se cautelosamente sobre a viabilidade de este terceiro sector poder contribuir para a reforma solidria do estado, ao admitir que estaria agora aberta a possibilidade de reconvocar a comunidade para protagonizar uma nova proposta de regulao social, mais justa, capaz de repor a equao entre regulao social e emancipao social. Considerando ainda que a refundao democrtica do terceiro sector poderia implicar que este assumisse os valores que subjazem ao princpio da comunidade (como a cooperao, a solidariedade, a participao, a transparncia, a democracia interna, entre outros), B. de S. Santos problematiza a criao de um espao pblico no estatal a partir da complementaridade entre este novo terceiro sector e o estado, referindo ainda que os caminhos de uma poltica progressista desenham-se na busca de uma articulao virtuosa entre a lgica da reciprocidade prpria do princpio da comunidade e a lgica da cidadania prpria do princpio do estado (cf. Santos, 1998b). Neste mesmo sentido, poderamos perguntar: at que ponto as polticas educativas podem favorecer novas articulaes com a comunidade que sejam referenciveis ao debate sobre a reinveno solidria e participativa do estado? Poder-se-o desenvolver projectos que se inscrevam na agenda acima sinalizada, pressupondo, por exemplo, a construo de polticas educativas locais que no deixem de ser, antes de mais, polticas pblicas, embora j no referenciadas exclusivamente ao estado? Como pensar uma poltica educacional por referncia a um novo espao pblico (no estatal) que continue a incluir de forma privilegiada o estado (e os valores do domnio pblico) mas que j no se possa equacionar sem a comunidade (e os valores que esta pressupe), sem esquecer tambm o papel dos novos movimentos sociais? A este propsito, h perspectivas analticas que tm vindo a ganhar uma presena crescente, sobretudo na literatura que tem origem ou influncia francfona, e que procuram equacionar as polticas educativas actuais essencialmente por referncia ideia de um bem comum local, que se traduziria na conciliao entre o interesse pblico, representado pelo estado, e os interesses privados, representados pelas famlias e outras instituies, servios ou actores locais. De acordo com Joo Barroso (1998), para viabilizar este compromisso, designado por bem comum local, propem-se medidas de territorializao e parcerias socioeducativas que devem constituir um processo de contratualizao que co-responsabilize diversos organismos e entidades (entre elas a escola) na concretizao de interesses comuns, no quadro de desenvolvimento de uma poltica educativa local, fugindo assim polarizao quer num modelo de sbdito, fortemente subjugado ao estado, quer num modelo de mercado, exclusivamente motivado pelos interesses particulares. Acredita-se, assim, por exemplo, que:

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s uma poltica deliberada (e globalmente assumida) de partilha de poderes e recursos entre a administrao central e local (incluindo a escola), sustentada pela participao social e pela interveno do estado na defesa do bem comum, poder fazer com que a descentralizao e a autonomia da escola sejam uma forma de devolver o sentido cvico e comunitrio escola pblica (cf. Barroso, 1998: 51-54).

Todavia, na minha perspectiva, para alm de a ideia da construo de um bem comum local ser extremamente problemtica, nomeadamente pelo facto de haver hoje concepes, referncias e apelos ideolgicos comunidade que so muito diversos e contraditrios (cf. Afonso, 1999a), tambm necessrio discutir em maior profundidade a valorizao das redes (ou parcerias) entre actores colectivos e o estado porque, embora traduzam uma das alternativas mais inovadoras e interessantes das actuais polticas educativas, elas tambm escondem uma nova (e mais eficaz) forma de legitimao da aco do estado, num contexto de retraco das polticas pblicas e dos direitos sociais, econmicos e culturais. Neste sentido, pode mesmo dizer-se que a crise de legitimao do estado capitalista democrtico no tem sido mais acentuada porque a assuno do seu novo papel de articulador (h tambm quem discuta hoje o estado-articulador como uma outra forma de actuao do estado) permite-lhe mais facilmente descentrar a presso social relativa aos direitos para uma pluralidade de novos actores colectivos no-estatais, os quais, sendo levados a assumir-se como parceiros, assumem tambm, em decorrncia desse facto, uma importante parcela de responsabilidade na consecuo de objectivos pblicos que antes recaa exclusivamente no estado. Talvez, por isso, as parcerias constituam hoje um eixo fundamental na elaborao e implementao das polticas pblicas e educativas, no significando, necessariamente, a diminuio, mas, antes, a reactualizao em novos moldes do poder de regulao do estado, e assim contribuindo tambm para a substituio da noo de governo pela (nova) noo de governao.

Globalizao e educao: a hiptese de uma globalizao de baixa intensidade

Para equacionar a relao da globalizao com a educao h pelo menos duas propostas tericas muito diferentes que podem ser convocadas. Sigo aqui muito de perto Roger Dale, que tem vindo a discutir criticamente estas questes nos seus ltimos trabalhos de anlise sociolgica das polticas educativas (cf., por exemplo, Dale, 1999, e 2000a). Uma delas, que pode ser designada como a perspectiva dos institucionalistas do sistema mundial (world institutionalists), tenta demonstrar que o desenvolvimento dos sistemas educativos tem como pressuposto a existncia de uma cultura educacional mundial comum, que se traduz num conjunto de recursos imateriais disponveis, partilhados por uma comunidade internacional (mundial) composta

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por estados-naes autnomos que tendem a institucionalizar modelos estandardizados e a seguir orientaes idnticas, isto , a reproduzir um certo isomorfismo educacional (cf., por exemplo, Ramrez, 1992; Ramrez e Ventresca, 1992; Meyer, Ramrez e Soysal, 1992). Nesta perspectiva, a influncia da referida comunidade internacional, veiculada nomeadamente atravs de organizaes internacionais (OCDE, UNESCO, Banco Mundial, etc.), vista como mais determinante no desenvolvimento dos respectivos sistemas educativos e na disseminao de orientaes e categorias organizacionais e curriculares do que os factores internos a cada um dos diferentes estados-naes (cf., por exemplo, Meyer, 2000; Azevedo, 2000; Teodoro, 2001). Alis, o argumento central destes institucionalistas que as instituies nacionais, incluindo o prprio estado, no se desenvolvem autonomamente, sendo, antes, essencialmente modeladas no contexto supranacional pelo efeito de uma ideologia mundial (ocidental) dominante. Uma segunda perspectiva, ao contrrio da anterior, defende que as polticas educativas encontram uma explicao mais consistente na hiptese da existncia de uma agenda globalmente estruturada para a educao. Esta perspectiva, entre outros pressupostos, enfatiza a centralidade da economia capitalista no processo de globalizao, entende o global como o conjunto de foras econmicas que operam ao nvel supranacional e transnacional, e discute os processos que levam imposio de prioridades por parte de alguns estados sobre outros. Apesar de defenderem pressupostos muito diferentes, estas duas perspectivas partilham a nfase no papel de factores supranacionais na configurao das polticas de educao ao nvel nacional. No entanto, enquanto para a perspectiva institucionalista os valores e a ideologia que enformam a cultura educacional mundial comum so to determinantes que se sobrepem aos factores nacionais, assim desvalorizando a especificidade destes e o seu contributo, para a perspectiva da agenda globalmente estruturada para a educao o que est em causa a manuteno e reproduo do sistema econmico capitalista e a posio hegemnica que nele detm os estados mais poderosos o que, no entanto, no impede que se analisem as especificidades dos processos nacionais na procura das suas articulaes com as dinmicas transnacionais e globais. Nesta ltima perspectiva, a discusso da educao, enquanto varivel dependente, remete para uma srie de questes que vo muito alm da identificao do mandato, ou seja, daquilo que considerado desejvel que os sistemas educativos realizem. Neste sentido, procura-se dar resposta s seguintes questes: quem ensinado, o que ensinado, como ensinado, por quem e em que circunstncias? como, por quem e atravs de que estruturas, instituies e processos so as dimenses anteriores definidas, governadas, organizadas e geridas? qua is so as con se qun ci as so ci a is e in di vi du a is des tas es tru tu ras e processos?

Em suma, numa anlise sociolgica mais complexa, trata-se, acima de tudo, de verificar como que a natureza mutvel da economia capitalista, que constitui a fora

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principal da globalizao, afecta os sistemas educativos, tendo em conta, no entanto, que h efeitos de mediao que se produzem ao nvel nacional e que no so completamente independentes do lugar e situao de cada pas relativamente a essa mesma economia global (cf. Dale, 2000a). Tomando em considerao estes e outros factores, alguns trabalhos recentes, tendo como exemplo as especificidades portuguesas, agora em contexto europeu, tm vindo a propor a designao de globalizao de baixa intensidade para sinalizar a mediao dos estados nacionais na formulao das respectivas polticas educativas, chamando ao mesmo tempo a ateno para o facto de a educao, comparativamente com outras reas, parecer estar a resistir mais ao impacto da globalizao, isto , de os efeitos neste campo no parecerem ser to directos e profundos como em outros sectores (cf., por exemplo, Teodoro, 2001). Mesmo quando a reconfigurao do papel do estado passa pelas condicionantes inerentes cedncia voluntria de parcelas de soberania nacional atravs da integrao em instncias supranacionais de carcter regional, como acontece, por exemplo, com Portugal relativamente Unio Europeia, isso no implica (ou no tem implicado at ao momento) homogeneizao ou uniformizao de polticas e orientaes educativas. Trabalhos na rea da sociologia das polticas educativas, que tm privilegiado o perodo imediatamente posterior integrao europeia, tm mostrado isso mesmo, ao procurar dar conta da permanncia de especificidades nacionais, apesar das novas condicionantes em vigor. A este propsito, por exemplo, os trabalhos que tm incidido no perodo que vai aproximadamente de 1985 a 1995 apontam para a existncia de decises extremamente ambguas e heterogneas. Se, por um lado, na poltica econmica desse perodo, foram adoptadas orientaes inequivocamente neoliberais (de desregulao, de privatizao, de desmantelamento do sector empresarial estatal, de abertura ao mercado, de vulnerabilizao dos direitos ligados ao trabalho), por outro, na poltica educativa, foi possvel tomar decises em relativo contraciclo com a ideologia neoliberal e, em alguns casos, como o do ensino bsico, chegaram a ser mesmo decises congruentes com a expanso de direitos (ainda) referenciveis ao modelo de estado-providncia (cf. Afonso, 1997, 1999b, 2000). Apesar da preocupao sociolgica com a demonstrao das especificidades nacionais atitude que, como comecei por observar nas pginas iniciais deste texto, pelo facto de decorrer do compromisso com a objectividade na investigao, no deixa, tambm por isso, de permitir a descoberta de espaos de ambiguidade e at de estratgias de resistncia na configurao das polticas nacionais, que podem vir a ser aproveitados para contrariar os efeitos da retrica ideolgica neoliberal h, obviamente, aqueles arautos da globalizao, na verso homogeneizao cultural ou macdonaldizao da sociedade, a que se juntam os pessimistas ou descrentes em relao s possibilidades da globalizao contra-hegemnica, que no se cansam de anunciar, tambm aqui, a inevitvel convergncia global de todos os sistemas educativos. Aos seus argumentos, que necessrio conhecer em profundidade e confrontar criticamente, no prestarei ateno neste texto. Procurarei, antes, dar mais algumas indicaes relativamente aos caminhos de investigao seguidos em alguns trabalhos recentes de autores portugueses que

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se tm preocupado em aprofundar algumas polticas sectoriais, discutindo-as, quer por referncia aos processos de globalizao (econmica, poltica e cultural), quer por referncia emergncia de novas formas de actuao do estado.

As novas designaes e formas de actuao do estado e as polticas educativas relativas ao ensino profissional e superior

Com a acelerao da globalizao econmica e com as mudanas no papel do estado, tm-se verificado tambm alteraes nas prioridades relativamente ao que se espera que seja a contribuio da educao. Durante a vigncia do estado-providncia, o contributo da educao visava sobretudo o processo de legitimao; na fase actual, a prioridade direccionada para o processo de acumulao. O estado actua agora tendo como principal objectivo a competitividade econmica e, em funo disso, alguns autores comeam j a design-lo por estado-competidor ou de competio (competition state) (Cerny, 1997).3 Referindo-se a esta nova forma de actuao do estado, este autor mostra que o que est em causa essencialmente uma redefinio de prioridades relati vamente a cada um dos trs problemas centrais que tm caracterizado o man da to para a educao nas sociedades capitalistas democrticas, aparecendo agora, em primeiro lugar, o apoio ao processo de acumulao; em segundo lugar, a ga rantia da ordem e controlo sociais; em terceiro lugar, a legitimao do sistema. Entretanto, o modo como a educao apoia o processo de acumulao pode va riar em funo das dominncias que configurarem, de uma forma mais precisa, a actuao do estado-competidor. Assim, ainda segundo Dale, esta actuao pode passar por uma forte interveno do es tado na promoo da investigao e da inovao para atender s necessidades do te cido produtivo; pode passar pela adopo de lgicas e mecanismos de mercado na educao; ou pode passar ain da pela contribuio da educao para a reproduo de mo-de-obra especiali zada (skilled workers ). A convocao deste quadro terico na interpretao do projecto das escolas profissionais em Portugal, mostra que este sector do sistema de ensino extremamente relevante para ter uma compreenso mais ampla da forma como se est a processar a europeizao das polticas educativas e como esto a ser concretizados os novos papis do estado. Tratando-se, em ltima instncia, de dinmicas igualmente referenciveis a processos de globalizao, encontramos, tambm aqui, algumas nuances especficas da situao portuguesa. Neste sentido, e tal como se afirma no recente trabalho de Ftima Antunes, as escolas profissionais parecem atender em primeiro lugar ao problema poltico (a questo do controlo e da ordem social) que, neste caso, passa por proporcionar respostas para o desemprego dos jovens e para a escolarizao prolongada de novos pblicos , enquanto, apenas num plano secundrio, se visa igualmente garantir a formao de mo-de-obra adequadamente qualificada, mobilizada e disponvel para diferentes

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sectores da economia e do mercado (apoio ao processo de acumulao) (Antunes, 2001, no prelo). Sugere ainda a autora que:
a legitimao da aco do estado e a conquista de lealdade aparecem crescentemente associadas ao esforo de constituir uma oferta diversificada de servios educativos, tendo em vista uma populao escolar cada vez mais heterognea e a misso de capacitar todos e cada um para lidar e reagir, de modo adequado, s novas e intensamente diferenciadas condies do mercado de emprego e de trabalho. (Neste sentido conclui esta autora): a criao das escolas profissionais evidencia o modo como a tendncia global para uma nova forma de actuao do estado o estado de competio foi articulada () na rea da educao face a uma situao que impunha que a crise da escola de massas fosse confrontada em simultneo com a sua expanso e consolidao, assumindo como prioritria a contribuio da educao para a coeso e controlo sociais (Antunes, 2001, no prelo).4

Afastando-se da regra da universalizao de direitos enquanto caracterstica do modelo social-democrata de estado-providncia e, mais especificamente, rompendo com algumas conquistas relativas aos direitos culturais que tiveram a sua prpria traduo ao nvel das polticas educativas, nomeadamente com a expanso da escola de massas (a escola para todos, oficial, obrigatria e laica) e com a valorizao do princpio da igualdade de oportunidades, o que parece estar a configurar a tendncia actual, como a anlise das escolas profissionais em Portugal sugere, a emergncia de polticas sociais particularsticas, que tm uma traduo especfica ao nvel da educao, ao privilegiarem a individualizao (das opes e dos projectos) e a dualizao do sistema educativo, em qualquer dos casos vectores de uma estratgia mais abrangente de redefinio da cidadania educativa (Antunes, 2001, no prelo).5 Do meu ponto de vista, esta particularizao, na qual assentam agora as polticas de diversificao e de hierarquizao da oferta educativa pblica, no deixa, de algum modo, de poder contribuir para escamotear velhas frmulas de induo discriminatria e classista, que parecem estar de novo a ser introduzidas no sistema educativo portugus, atribuindo exclusivamente responsabilidade individual dos sujeitos as supostas escolhas e opes relativas aos seus percursos de escolarizao e formao. Como refere Boaventura de Sousa Santos:
Os indivduos so convocados a serem responsveis pelo seu destino, pela sua sobrevivncia e pela sua segurana, gestores individuais das suas trajectrias sociais sem dependncias nem planos pr-determinados. No entanto, esta responsabilizao ocorre de par com a eliminao das condies que a poderiam transformar em energia de realizao pessoal. O indivduo chamado a ser o senhor do seu destino quando tudo parece estar fora do seu controlo. A sua responsabilizao a sua alienao; alienao que, ao contrrio da alienao marxista, no resulta da explorao do trabalho assalariado mas da ausncia dela (Santos, 1995).

Tomando agora como objecto de estudo as mudanas no ensino superior,

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sobretudo aquelas que esto em curso na Europa ocidental, verifica-se que os trabalhos mais recentes, na esteira, nomeadamente, de Guy Neave e Frans van Vught, procuram defender a ideia de que neste sector est igualmente a ocorrer uma mudana no modo de regulao que se traduz, neste caso, pela transio de um modelo de controlo estatal para um modelo de superviso estatal. O modelo de controlo um modelo de regulao burocrtico e centralizado em que o estado mantm sob sua alada todos os aspectos do ensino superior (acesso, currculos, nomeao de pessoal, normas para concesso de graus, etc.). Entre este modelo e o seu oposto, isto , um modelo de controlo totalmente baseado no mercado, a tendncia nos ltimos anos em termos de ensino superior na Europa ocidental e tambm em Portugal tem sido a adopo de um modelo hbrido que conjuga o controlo pelo estado com estratgias de autonomia ou de auto-regulao institucional. este modelo que tem sido designado como modelo de superviso pelo estado. Neste sentido, a vigncia deste modelo tem conduzido aprovao de leis de autonomia que tm transferido para as instituies os detalhes da aplicao das polticas de ensino superior, bem como a gesto corrente. Ao mesmo tempo, os governos:
passaram a controlar apenas algumas variveis do sistema consideradas importantes, como os custos por aluno, o nmero de alunos admitidos, as taxas de reteno, o nmero de licenciados produzidos (e) s instituies passou a competir auto-regular-se, por forma a que os parmetros do seu funcionamento se situem dentro dos valores aceitveis para o governo () (cf. Correia, Amaral e Magalhes, 2000: p. 28).

Neste contexto, surge uma nova forma de actuao do estado que, j h alguns anos, foi designada por Guy Neave (1988 e 1998) como a emergncia do estado-avaliador (the rise of the evaluative state). Com a visibilidade social e a importncia poltica crescentes que foi adquirindo ao longo dos anos 80, a avaliao transformou-se num dos eixos estruturantes das polticas educativas (cf. Afonso, 1998a, 1998b). Atravs dela procura-se compatibilizar exigncias relativamente contraditrias: as que tm a ver, at certo ponto, com um relativo aumento do poder de regulao do estado e aquelas que decorrem de uma lgica mais voltada para o mercado ou para a auto-regulao institucional. A este propsito, Ana Maria Seixas, que tem trabalhado as questes relativas ao ensino superior, escreve:
A transformao do papel do estado no implica, no entanto, uma diminuio do seu poder (). A principal contradio do estado avaliador reside exactamente na nfase simultnea, por um lado, na desregulao e na autonomia institucional, e, por outro, no desenvolvimento de um corpo regulatrio condicionando a aco institucional (Seixas, 2001, no prelo).

Em sntese, como procurei referir brevemente nas pginas deste texto, esto hoje em curso estratgias diferenciadas para a redefinio do papel do estado que preciso analisar em profundidade de modo a perceber as suas implicaes especficas

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no campo das polticas educativas. H tambm caminhos que esto a ser construdos e solues que esto a ser propostas que contm tenses e dilemas difceis de resolver, sobretudo quando a lgica da regulao se sobrepe lgica da emancipao. Entretanto, fora das velhas e das novas ortodoxias, h tambm experincias em curso que continuam a dar sentido a lutas sociais e a polticas pblicas em torno de projectos emancipatrios. Sendo assim, e sem esquecer que h dimenses da globalizao que podem possibilitar e potenciar aces contra-hegemnicas, no poderemos aproveitar melhor o facto de a educao estar sujeita ainda a uma globalizao de baixa intensidade para no desistirmos de lutar por polticas educativas mais justas e democrticas?

Notas

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Ver, a este propsito, por exemplo, o nmero temtico do Journal of Education Policy, 15 (4), 2000, subordinado ao tema Education policy and philosophy. Boaventura de Sousa Santos, referindo-se ao trabalho de Bob Jessop, escreve: Tendo em mente a situao na Europa e na Amrica do Norte, Bob Jessop identifica trs tendncias gerais na transformao do poder do estado. Em primeiro lugar, a des-nacionalizao do estado, um certo esvaziamento do aparelho do estado nacional que decorre do facto de as velhas e novas capacidades do estado estarem a ser reorganizadas, tanto territorial como funcionalmente, aos nveis subnacional e supranacional. Em segundo lugar, a de-estatizao dos regimes polticos reflectida na transio do conceito de governo (government) para o de governao (governance), ou seja, de um modelo de regulao social e econmica assente no papel central do estado para um outro assente em parcerias e outras formas de associao entre organizaes governamentais, para-governamentais e no-governamentais, nas quais o aparelho de estado tem apenas tarefas de coordenao enquanto primus inter pares. E, finalmente, uma tendncia para a internacionalizao do estado nacional expressa no aumento do impacto estratgico do contexto internacional na actuao do estado, o que pode envolver a expanso do campo de aco do estado nacional sempre que for necessrio adequar as condies internas s exigncias extra-territoriais ou transnacionais (Santos, 2001, no prelo). Roger Dale, transcrevendo e comentando uma passagem da obra de Cerny, escreve: Argumenta ele que mais do que tentar retirar certas actividades econmicas do mercado, desmercantilizar essas actividades como o estado de bem-estar fazia, o estado-competidor tem procurado incrementar a mercantilizao com o objectivo de alocar as actividades econmicas ou no contexto do territrio nacional, ou de outra maneira contribuir de forma mais competitiva tanto ao nvel internacional como transnacional para a riqueza nacional. E continua a enumerar quatro mudanas polticas especficas que esto a ser importantes na agenda poltica. So elas: uma mudana do intervencionismo macro-econmico para um

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intervencionismo micro-econmico; uma mudana no sentido de prosseguir vantagens comparativas em vez de vantagens competitivas; o controlo da inflao, como uma questo central na gesto econmica do estado; e a mudana no foco das polticas nacionais de uma maximizao genrica do bem-estar social para uma promoo da inovao empresarial e uma maior rentabilidade tanto na esfera pblica como privada (Cerny, 1997: 259-60, citado por Dale, 2000b:101). Sobre a emergncia das escolas profissionais como um dos eixos das polticas educativas dos ltimos anos em Portugal ver ainda Ftima Antunes (1998). Uma outra caracterstica, que se poder cruzar com a anterior, e que parece acentuar-se nos ltimos anos em Portugal com os governos apoiados pelo Partido Socialista, sugerida por Licnio C. Lima, quando se refere hiptese de sectorializao intencional das polticas educativas, enquanto estratgia aparentemente ps-reformista de introduo de mudanas polticas de tipo incrementalista, sector a sector. Desta forma, acrescenta, vai-se Negociando em cada caso com os parceiros sociais especificamente envolvidos e, por essa via (de pendor neocorporativo), reforando poderes, conferindo protagonismo e delegando funes de regulao (). Em suma, adoptando polticas de largo alcance, embora sob uma lgica frequentemente fragmentadora ou desintegradora () (Cf. Lima, 2000: 42-43).

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Almerindo Janela Afonso. Socilogo. Doutor em educao e professor associado do Departamento de Sociologia da Educao e Administrao Educacional da Universidade do Minho, e-mail: ajafonso@iep.uminho.pt