Rafael Ajangiz

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES: DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

as consecuencias que tiene la accin de los movimientos sociales es una de las cuestiones menos estudiadas en la bibliografa existente al respecto. A los y las analistas de los movimientos parece preocuparles ms el cmo y el porqu se mueven que lo que al final consiguen mover en realidad, ms sus orgenes y procesos que sus resultados. Una indiscutible paradoja, porque, en definitiva, la razn de ser de cualquier movimiento es, precisamente, producir cambio social y poltico. Una paradoja an ms especial para la Ciencia Poltica en tanto que su preocupacin central en relacin con la accin colectiva es estudiar sus impactos sobre el sistema y el proceso poltico (Ibarra, 2000). Las consecuencias de los movimientos sociales Diez aos han pasado desde que se public la revisin de la literatura sobre movimientos sociales que McAdam, McCarthy y Zald (1988) escribieron para el Manual de Sociologa editado por Neil Smelser. Su contribucin fue un captulo de treinta y seis pginas, referencias bibliogrficas aparte, en el que dejaban constancia del nivel de conocimiento existente sobre los condicionantes micro, meso y macro en la emergencia y permanencia de los movimientos sociales contemporneos. Un buen trabajo que, an a su pesar, slo dedicaba una pgina a las consecuencias de los movimientos. Era, adems, una pgina enumerativa y ciertamente poco elaborada: unas someras referencias a las obras de Gamson (1990) y de Piven y Cloward (1977), a sus secuelas y a estudios de movimientos sociales concretos. El conocimiento existente por aquel entonces era muy limitado.1

Tres aos ms tarde, Neidhardt y Rucht (1991) escribieron otra revisin en la que se refereran a las consecuencias de los movimientos como una de las cinco propuestas para la investigacin futura; pero, de nuevo, su presentacin de esta cuestin era breve y mucho menos elaborada que las otras cuatro.

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Este trabajo es un buen ejemplo de la paradoja que acabamos de describir. McAdam, McCarthy y Zald se limitan a dejar constancia de la contradiccin existente entre el hecho de que muchos de los que estudian los movimientos sociales lo hacen porque creen que los movimientos constituyen una fuerza importante del cambio social (p. 727) y la realidad de una cuestin descuidada e ignorada por el mundo acadmico. Dicho esto, reclaman en sus conclusiones que la prioridad de la investigacin futura debe ser el proceso mismo de la accin colectiva, los vnculos existentes entre lo macro y lo micro. Una cuestin muy interesante, sin duda, pero la paradoja est en que para dar fuerza a su argumento dan por bueno y suficiente el conocimiento existente sobre el antes y el despus de la accin colectiva cuando, en realidad, ese despus no era en aquel momento sino una caja prcticamente vaca de propuestas tericas, metodolgicas o estudios de casos. Dicho en dos palabras, para McAdam, McCarthy y Zald, como para sus muchos colegas del momento, estudiar las consecuencias de la accin de los movimientos sociales no era en aquel momento lo ms urgente. En los diez aos que han mediado desde el trabajo de McAdam, McCarthy y Zald, la bibliografa sobre movimientos sociales se ha expandido de manera vertiginosa. El reducido, embrionario y perfectamente abarcable corpus de conocimiento de entonces ha dado paso a un vasto nmero de libros y artculos y, aunque es cierto que esa inflacin es en parte artificial y que muchos artculos se repiten aqu y all, tambin lo es que todos los aos se publican varias obras importantes, ineludibles y cada vez ms especializadas. Sabemos con bastante precisin cmo nacen, se organizan y actan los movimientos, sus condiciones y condicionantes, su vida interna y externa, pero no sabemos cules y cmo son sus productos. En la actualidad, continuamos prcticamente igual que hace veinticinco aos en lo que se refiere al conocimiento existente sobre las consecuencias de los movimientos sociales. Tres datos servirn para corroborar esta afirmacin: (1) casi todos los estudios de movimientos concretos resumen las reflexiones al respecto en un breve y ligero captulo justo antes de las conclusiones y a veces ni eso; (2) los pocos artculos que han profundizado algo en la materia dedican mucho espacio a una obra de 1975, la pionera The Strategy of Social Protest, de William Gamson; y (3) el nico libro dedicado a esta cuestin se ha publicado en septiembre de 1999, nos referimos a la obra colectiva editada por Giugni, McAdam y Tilly (1999). Con todo, esta obra colectiva tampoco significa un avance sensible respecto de algunas aportaciones anteriores, entre las que debemos destacar Burstein, Einwohner y Hollander (1995), Giugni (1994), Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al. (1995) o Rucht (1992b). Todos estas aportaciones empiezan y acaban exactamente igual, llamando la atencin sobre esta elipsis de la investigacin poltica. Sirva de ejemplo el comentario de Burstein, Einwohner y Hollander (1995: 276):
Sabemos muy poco sobre el impacto de los movimientos sociales en el cambio social. En parte porque es muy difcil demostrar la cantidad y calidad del cambio social que produce un movimiento social y, en consecuencia, relacionar ese cambio, cualquiera que sea, con las caractersticas particulares del movimiento. Otra razn puede ser que, a pesar de los grandes avances tericos

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en esta rea [de los movimientos sociales], todava no hemos construido una teora sobre el xito de los movimientos. Y, sin embargo, los muchos estudios sobre la emergencia, intervencin y futuro de los movimientos que se han realizado desde los setenta pueden significar muy poco si los movimientos no tienen consecuencias sobre el cambio social o si sus xitos quedan fuera del control de sus activistas. Es por lo tanto imprescindible reenfocar la investigacin existente sobre movimientos sociales y centrarnos en sus consecuencias.

Tilly habla tambin de tres dcadas de abandono de esta cuestin, de que no se ha abordado el anlisis de cmo se influyen mutuamente conflicto poltico y cambio social (Tilly, 1998:27):
Qu impacto, si es que tiene alguno, tienen las variadas formas de accin poltica popular sobre el curso del cambio social? Centrados en refutar las medrosas explicaciones que desacreditan la accin popular, los especialistas en movimientos sociales, rebeliones y otras formas de conflicto social, han dedicado poco esfuerzo a delimitar las consecuencias de estas acciones para la organizacin social existente. Y han hecho mucho menos, todava, para descubrir las cadenas causales precisas entre la accin colectiva y la transformacin social.

Un repaso al legado de algunos movimientos sociales El movimiento abolicionista El movimiento abolicionista del comercio de esclavos podra ser uno de los primeros movimientos sociales de la poca Contempornea que conocemos. Fue, adems, un movimiento transnacional, que se fue extendiendo por todo el viejo continente, el mundo que practicaba la trata de esclavos. El anlisis ms completo es el realizado por D'Anjou (1996) en el contexto de Gran Bretaa. La consecuencia ms sealada de este movimiento fue el categrico cambio de mentalidad de la sociedad britnica en relacin con la esclavitud que se produjo entre los aos 1787 y 1792; la esclavitud dej de considerarse un mal necesario y se sentaron las bases ideolgicas y sociales para su futura abolicin. Los promotores del movimiento fueron algunas iglesias progresistas por ejemplo, los cuqueros y las elites econmicas llegaron incluso a impulsar un contramovimiento para defender sus intereses. El comercio de esclavos se sigui practicando pero de manera encubierta. Los cambios de Rgimen Todas las revoluciones que dieron origen a las naciones y Estados modernos, trajeran o no la democracia, fueran o no violentas, adquirieron formas de movimiento social. Y lo mismo podemos decir de la instauracin de la democracia formal (Diamond, 1996; Hunter, 1995; Huntington, 1994; Markoff, 1996; Prez Esquivel, Curle, Sein et al., 1988) y, por extensin, de las transformaciones y profundizaciones en esa democracia formal (Berry, 1993; Flacks, 1995). Foweraker y Landman (1999) demuestran empricamente a partir de los casos de transicin del rgimen autoritario

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al democrtico en Brasil (1964-1990), Chile (1973-1990), Mxico (1963-1990) y Espaa (1958-1982) que existe correlacin positiva entre la accin de los movimientos sociales y la obtencin de derechos individuales y que en los cuatro casos ha sido el movimiento obrero el que ha iniciado el ciclo de movilizacin. Anlogamente, ha sido ampliamente estudiado el protagonismo de los nuevos movimientos sociales y su estrategia dominante de desobediencia civil en la cada de los regmenes comunistas de Europa del Este (Anderson y Larmore, 1991; Bebler, 1993; Cortright, 1991; Cortright, 1993; Galtung, 1992; Galtung, 1996; Guillem, 1994; Hren, 1991; Kuzmanic, 1992; Misztal y Misztal, 1988; Oberschall, 1996; Opp y Gern, 1993; Opp y Roehl, 1990; Randle, 1998; Wainwright, 1994); otra cosa es que esos movimientos hayan sabido aprovechar las nuevas oportunidades para consolidar su demanda de una verdadera democracia o incluso para institucionalizarse como alternativa poltica (Kuzmanic, 1995; Rucht, 1996; Stammers, 1996; Stubbs, 1995). La excepcin en todos los sentidos sera Polonia, no slo porque se ha mantenido en el poder, sino tambin por ser un movimiento social viejo y no nuevo y por su singular enfoque de la transicin. En su estudio del Comit de Defensa de los Trabajadores (KOR), que fuera el precedente de Solidaridad en los aos setenta, Flam (1996) llega a la conclusin de que este movimiento consigui convertirse en actor poltico gracias (a) a un discurso cognitivo-simblico de carcter moralizante, en lugar de los derechos polticos de la ciudadana, sobre la impericia de las elites dominantes para resolver la crisis material y administrativa, y (b) a una represin de bajo nivel que ensalz la moralidad de los lderes del movimiento y les gratific con un aura de herosmo. Tambin hay muchos movimientos que fracasan en el intento. Por ejemplo, las numerosas protestas polticas que hubo en Corea entre los cuarenta y los setenta tuvieron en su conjunto un impacto muy pequeo en las decisiones gubernamentales (Shin, 1983). Fueron duramente reprimidas tanto las movilizaciones de grupos opositores al poder establecido como las que por sus dimensiones afectaban a la estabilidad poltica del rgimen, fuese ste autoritario o no. En este pas, funcionaron globalmente mejor los estallidos violentos y el ataque a la propiedad que las protestas de desobediencia civil. Y mientras en los periodos autoritarios la clave estaba en iniciar al mismo tiempo muchas movilizaciones de gran participacin, en los periodos democrticos el xito dependa de sostener la movilizacin durante un largo periodo de tiempo. O'Keefe y Schumaker (1983), en cambio, interpretaban los mismos hechos de forma ligeramente distinta. Para ellos los movimientos de protesta ganaban en efectividad en un contexto autoritario cuando moderaban sus demandas y el tamao de grupo, incurriendo ocasionalmente en enfrentamientos con la autoridad, e incrementando el tamao del grupo y evitando el enfrentamiento en los contextos democrticos. Las demandas de bienestar en Estados Unidos Las polticas de bienestar fueron un eje importante de movilizacin en los aos treinta. Piven y Cloward (1977) analizan los impactos de cuatro grandes movimientos de gentes sin recursos los desempleados que exigan trabajo, los trabajadores

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industriales que queran mejorar sus condiciones de trabajo, las gentes de color que exigan igualdad de derechos y los mayores que demandaban una pensin de jubilacin que florecieron en Estados Unidos en la primera mitad de este siglo y llegan a la conclusin de que esos impactos fueron muy limitados. Por ejemplo, los trabajadores industriales consiguieron que se reconociese el derecho a la negociacin colectiva a travs de los sindicatos pero los empresarios pronto aprendieron que esa mediacin era muy til para controlar socialmente a sus trabajadores. Piven y Cloward concluyen que, teniendo en cuenta que tuvieron xito mientras se movilizaron contra las instituciones existentes y fracasaron cuando se institucionalizaron, esos movimientos habran obtenido mejores resultados si hubieran priorizado una estrategia rupturista en vez de esforzarse tanto en formar organizaciones adaptadas al sistema imperante de mediacin, negociacin y reforma. Un ejemplo concreto es el movimiento Townsend, activo entre 1934 y 1950, que demandaba un esquema autogestionado de pensiones de jubilacin (Amenta, Carruthers y Zylan, 1992; Amenta y Zylan, 1991). Este movimiento, aunque contribuy decisivamente a la creacin de la seguridad social, no consigui su objetivo y, en ese sentido, fracas. Con una estrategia de reclutamiento de congresistas para conseguir la aprobacin de su propuesta legislativa, Amenta, Carruthers y Zylan explican su relativo xito diferencial a corto plazo en doce Estados consigui acceso permanente a la poltica formal, en cinco consigui concesiones, en diez fue absorbido por los partidos en el poder y en veintin Estados no obtuvo ningn resultado en funcin de variables como el grado de organizacin y la apertura del sistema poltico partidos abiertos y derecho de voto, pero tambin relatan que a largo plazo el movimiento fue desplazado por el mismo partido demcrata que les haba tendido la mano y que se apropi de su propuesta y de su potencial electoral. El movimiento fue absorbido por este partido. Los movimientos norteamericanos de los sesenta Burstein (1985) demuestra que la Ley de Derechos Civiles de 1964 en Estados Unidos lleg como consecuencia de las movilizaciones de la comunidad negra en los ltimos cincuenta y primeros sesenta y que este logro tan importante fue posible no porque la movilizacin favoreciera un cambio en la forma de pensar de la sociedad americana, mayoritariamente favorable a la no discriminacin, sino porque las respuestas racistas que obtuvieron sus acciones noviolentas, al ser vistas en la televisin, hicieron que la cuestin entrara en la agenda poltica con una fuerza y urgencia insospechadas. Pero una cosa es conseguir que se apruebe una norma de no discriminacin y otra muy distinta que ello signifique el fin de esa discriminacin. Oberschall (1993) analiza el impacto de este y otros movimientos sociales de los sesenta en Estados Unidos y concluye que ha sido un impacto imperfecto. El movimiento en contra de la guerra no consigui evitar la intervencin militar norteamericana en otros pases pero s deslegitimarla y reducirla ver (Burstein y Freudenburg, 1978; Chatfield, 1995b; Inglehart, 1976). Su nico logro sustancial fue la abolicin de la conscripcin pero tambin las Fuerzas Armadas supieron resarcirse de ese

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contratiempo. Los movimientos de derechos civiles y del poder negro lograron avances significativos en el reconocimiento formal y normativo de los derechos de ciudadana pero no una mayor igualdad social o econmica. El movimiento estudiantil consigui mejorar los mecanismos de participacin en el entorno universitario pero no la democracia radical que persegua. Las movilizaciones antiautoritarias de los ltimos sesenta conmocionaron al mundo pero poco ms. Con todo, aunque murieran en el intento, es indudable que esos movimientos crearon condiciones de movilizacin para otros movimientos que vinieron detrs, como el feminista, ecologista, pacifista, gay o los de distintas minoras tnicas (Boggs, 1991; Castoriadis, 1988; Chatfield, 1995a; Eyerman, 1989; McAdam, 1983a; Miller, 1983; Santesmases, 1988). En definitiva, concluye Oberschall (p. 291), los movimientos sociales, como cualquier empresa humana, nunca tendrn un xito o un fracaso absoluto; tiene ms sentido hablar de grados o niveles de xito y fracaso. El movimiento feminista El movimiento feminista ha sido ampliamente estudiado. Su impacto no tiene duda: derecho al voto en un primer momento y una progresiva implantacin de leyes y polticas de igualdad, departamentos y servicios de la mujer, cambio de valores, sensibilizacin y toma de decisiones sobre temticas concretas aborto, abusos sexuales, violencia domstica..., etc. En referencia a esos impactos o consecuencias de la accin del movimiento, la mayora de los estudios se centran en dos temas de inters: (a) el debate sobre formas organizativas y estrategias del movimiento, y (b) la relacin entre la estrategia dominante en cada pas y la estructura de oportunidad poltica. El primero de estos temas se ha presentado tradicionalmente como una dicotoma entre un movimiento de grupos asamblearios pequeos organizados en red y unas organizaciones centralizadas y profesionales, entre una accin expresiva los grupos de autoconocimiento y una accin instrumental (Barker-Plummer, 1995; Boles, 1991; Brown, 1989; Katzenstein y Mueller, 1987; Mueller, 1994; Staggenborg, 1989; Staggenborg, 1995; Staggenborg, 1996). Ultimamente parece confirmarse la institucionalizacin. Por ejemplo, Gelb y Hart (1999) constatan que en los ochenta y noventa, los movimientos feministas del Reino Unido y Estados Unidos, mucho ms profesionalizados e institucionalizados que los de las dcadas precedentes, se han enfrentado con xito a contramovimientos y agendas gubernamentales conservadoras y han conseguido que se aprueben normas en relacin con la violencia domstica, participacin poltica, derechos de reproduccin y reparto del trabajo del hogar. (Ibarra, 2000) califica el debate sobre la institucionalizacin como un debate emergente y cada vez ms recurrente, en el sentido de que los movimientos sociales se paracen cada vez ms a los grupos de inters, se han plegado a las exigencias culturales, normativas y polticas del Sistema. Tambin llama la atencin sobre el hecho de que el concepto es bastante ms amplio y comporta distintos procesos: rutinizacin de la accin colectiva, que no tiene porqu ser convencionalizacin, e inclusin de estos nuevos actores. La institucionalizacin puede matizarse o

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entenderse como una llegada para siempre de los movimientos sociales movement society y sus maneras de participacin poltica y no slo como una profesionalizacin que deviene en su asimilacin inapelable a los grupos de inters, aunque tambin haya algo de eso (Meyer y Tarrow, 1998; Neidhardt y Rucht, 1992). Esta idea es definida por (Tarrow, 1994) de la siguiente manera: (1) la protesta social ha pasado de ser espordica a ser un elemento permanente en la poltica; (2) la protesta y la movilizacin es cada vez ms frecuente, abarca temas muy variopintos y es abrazada por gentes de toda procedencia y condicin; (3) la profesionalizacin y la institucionalizacin estn transformando el vehiculo habitual de esa protesta el movimiento social en un instrumento ms en el marco de la poltica convencional. Se est produciendo una difusin expansin de la protesta, en trminos de cantidad, de amplificacin de las caracteristicas sociales y demogrficas de sus activistas, de expansin espacial o geogrfica, de uso alternativo de sus recursos sociales y comunicativos, etc. Esta normalizacin de la protesta ha hecho menos necesarias las formas organizativas burocrticas, centralizadas y permanentes para obtener la eficacia debida. En la sociedad movimental, las colectividades temporales, descentralizadas y poco estructuradas, pueden perfectamente llegar a tener las mismas ventajas logsticas y financieras que las anteriores organizaciones de masas. La profesionalizacin tiene que ser conceptualizada de otra manera. Hoy los activistas son capaces de moverse constamente entre los terrenos de la poltica formal convencional y la movilizacin colectiva, incluso combinar ambas. Con todo, la discrepancia sobre institucionalizacin y formas organizativas sigue activa y algunos destacados trabajos por ejemplo, Ferree y Martin (1995) siguen defendiendo que son necesarias tanto las organizaciones muy institucionalizadas como los grupos menos formalizados, tanto quienes trabajan un nico tema como quienes trabajan muchos temas, tanto los que se centran en la evolucin personal como los que enfocan su trabajo hacia las polticas pblicas. La flexibilidad y la diversidad sera, por consiguiente, la mejor arma para perdurar como movimiento recursos y militancia y para seguir obteniendo resultados en los dos terrenos, el social o cultural y el poltico. En relacin con la estructura de oportunidad poltica se tiende a practicar estudios comparativos (Banaszak, 1996; Bergman, 1996; Gelb, 1992; Gelb y Hart, 1999; Mendizabal y Ortz de Pinedo, 1995; Rogeband, 1996). Por ejemplo, Banaszak (1996) compara los movimientos sufragistas de Estados Unidos y Suiza y concluye que en Suiza el movimiento tuvo menos impacto por una razn fundamentalmente estratgica: centrar la accin en cada cantn en vez de coordinarla en el mbito nacional. Y Gelb y Hart (1999) comparan Suecia, Estados Unidos y el Reino Unido para concluir que en Suecia los grandes logros han sido impulsados por el Estado, que se ha apropiado de las ideas y estructuras del movimiento, en Estados Unidos la descentralizacin ha favorecido el protagonismo de un movimiento diverso y fuerte, y en el Reino Unido el movimiento no ha aprovechado, por razones ideolgicas, las oportunidades de las nuevas normas.

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Por otro lado, Meyer y Whittier (1994) analizan otro impacto interesante, el que se produce sobre otros movimientos posteriores, no tanto en funcin de los cambios de estructura de oportunidad poltica que pudieran derivarse de la accin del movimiento sino por la transferencia de militancia, experiencia y saber hacer. Estos autores comprueban que la transferencia de activistas del movimiento feminista norteamericano de los setenta a otros movimientos posteriores, sobre todo el antinuclear y pacifista de los ochenta, tuvo un impacto importante a dos niveles: valores y conductas en relacin con el gnero y adopcin de estructuras organizativas y discursivas y repertorios de accin que intentaban evitar la jerarqua. Lo mismo podramos decir del movimiento pacifista que vamos a revisar ahora. Los movimientos ecologista y pacifista Existe una continuidad tan evidente entre el movimiento antinuclear de los setenta y ochenta y el movimiento anti-misiles y pacifista de los ochenta de hecho, a veces se llama movimiento antinuclear al movimiento pacifista de los ochenta que es difcil atribuir sus impactos diferencialmente. Tres son los mbitos de impacto estudiados: (a) el discurso y los marcos interpretativos (Benford, 1993; Gamson, 1988; Gamson y Modigliani, 1989; Jopke, 1991; Rochon, 1988; Touraine, Hegedus, Dubet et al., 1983), (b) la estructura de representacin poltica o polity, y (c) las decisiones polticas y administrativas o polticas pblicas. El nico mbito en el que podemos separar energa y centrales nucleares por un lado y misiles nucleares por el otro es el relativo a la toma de decisiones gubernamentales, a las polticas pblicas. En este mbito, los patrones de impacto en ambas polticas no son semejantes. En relacin con la poltica de energa nuclear, Flam (1994) y sus colaboradores certifican que las movilizaciones consiguieron parar los planes de desarrollo de esta energa en Noruega, Holanda, Italia y Austria, aunque no tuvieron impacto alguno en el Reino Unido y en Francia slo consiguieron cerrar una central nuclear bastante problemtica, y todo ello con el valor aadido que supuso el accidente de Chernobyl. Un ao ms tarde, Rucht (1995) comprueba empricamente esta afirmacin comparando los niveles de movilizacin existentes en cada pas con las desviaciones en la ejecucin de los programas nacionales de energa nuclear. Llega a conclusiones parecidas: la tendencia general entre 1974 y 1988 fue reducir la potencia nuclear y slo tres pases Francia, Blgica y Japn aumentaron esa potencia por encima de las previsiones iniciales. Sin embargo, el hallazgo ms sorprendente de Rucht es que el nivel de movilizacin no correlaciona con los niveles de produccin de energa nuclear. (Flam, 1994a) menciona otros impactos del movimiento: (a) los cambios en la estructura de alineacin/enfrentamiento poltico, voto, y trasvase del eje izquerda/derecha a un nuevo eje progreso/estilo de vida permiten la aparicin de nuevos partidos y alianzas electorales, (b) cambios en las estructuras de toma de decisiones, en el nmero y poder relativo de cada una de las instituciones implicadas en el desarrollo de las polticas pblicas, (c) cambios en las reglas de decisin, por ejemplo la introduccin de consultas ciudadanas, (d) cambios en los criterios de decisin, es decir, de los criterios y racionalidad de la toma de decisiones, y (e)

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cambios en los actores que participan, entrada de nuevos actores y adaptaciones de los viejos. En relacin con los misiles nucleares, sin embargo, el movimiento tuvo que asumir no haber podido evitar su despliegue (Jahn, 1984; Klandermans, 1991; Rochon, 1988; Viotti, 1985; Young, 1983). Rochon y Mazmanian (1993) explican este fracaso por las reticencias iniciales del movimiento, temeroso de perder su identidad y de ser absorbido por el sistema, a participar como un actor formal ms en el proceso de toma de decisiones de la poltica militar Con el tiempo han empezado a verse algunos cambios significativos: Holanda, Blgica y Alemania han eliminado sus cabezas nucleares y el Reino Unido las ha reducido notablemente. Lo que no sabemos es si este cambio responde a la entrada del movimiento en el proceso de toma de decisiones, como ocurre en Alemania, o es simplemente un efecto tardo de aquellas movilizaciones como ha ocurrido con el fin de la guerra fra. Meyer (1999) sera de esta opinin. En su estudio sobre este movimiento destaca las siguientes cuatro consecuencias: (a) las movilizaciones y vnculos tradicionales del movimiento con los socialdemcratas forzaron al canciller Schmidt a asumir la opcin cero y ello provoc la ruptura de su coalicin de gobierno y la prdida de las elecciones de 1983; (b) la nueva coalicin de centro-derecha liderada por Kohl presion a Estados Unidos y la OTAN para un control efectivo del desarme y todo ello para evitar que la movilizacin ganase la calle de nuevo; (c) los contactos entre activistas de uno y otro lado favorecieron la cada de los regmenes comunistas; y (d) las redes de las movilizaciones auparon a los verdes al parlamento en 1983. La ltima de estas consecuencias hace referencia a uno de los aspectos ms estudiados de esta movilizacin: su acceso al sistema poltico y el subsiguiente impacto en la estructura de partidos y en los procedimientos administrativos (Duyvendak, 1995; Galtung, 1987; Kitschelt, 1986; Kitschelt, 1992; Koopmans, 1995; Kriesi, 1989; Kuechler y Dalton, 1992; Mller-Rommel, 1992; Offe, 1992; Rohrschneider, 1993; Ruzza, 1991; Schmitt-Beck, 1989; Statham, 1996; Valencia, 1998). En la obra que edita Flam (1994) se deja constancia de que (a) en Noruega, Austria, Holanda, Italia, Suecia y Alemania, muchos partidos incorporaron principios antinucleares en sus programas, (b) en Austria, Italia, Alemania, Noruega, Suecia, Francia y Holanda se crearon partidos o coaliciones verdes, y (c) en todos estos pases se han creado ministerios o departamentos especficos sobre medio ambiente, existe un mayor control procedimental sobre todo lo relativo a la contaminacin ambiental y puede incluso hablarse del reconocimiento de un nuevo derecho ciudadano. Con todo, estos logros procedimentales tienen que valorarse en su justa medida. Mayer y Roth (1995) reparan en que la creacin de departamentos y oficinas para las nuevas polticas estn logrando, en muchos casos, desactivar el potencial de cambio de las demandas del movimiento. En su opinin, esta institucionalizacin de las demandas impedira el cambio radical de las instituciones y de las estructuras bsicas de poder, quienes no habran hecho concesiones sustantivas en trminos de democratizacin de esas instituciones como podra ser la introduccin de mecanismos de

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democracia directa o de control no elitista de la Administracin. Esta visin sealara los lmites de la democratizacin de la vida cotidiana que nos presenta Melucci (1988; 1989; 1996) como consecuencia bsica y primordial de la accin de los movimientos sociales. El otro mbito que tambin debe ser valorado es el de los impactos sustanciales o estructurales. (Rucht, 2000) resume que, en las dos ltimas dcadas, el movimiento ecologista ha crecido espectacularmente en participacin y recursos organizativos, se ha profesionalizado e internacionalizado, trabaja muchos temas a un tiempo, consigue introducirlos en la agenda poltica y la aprobacin de regulaciones y leyes, ha creado canales permanentes de acceso a las decisiones polticas y administrativas, tiene buena imagen, ha producido cambios significativos en las opiniones y actitudes de la poblacin sobre las cuestiones ambientales e incluso ha dado alas a una floreciente industria ecolgica. Sin embargo, globalmente hablando, las estadsticas constatan un empeoramiento de las condiciones ambientales: agotamiento de recursos naturales, contaminacin, destruccin de reas preservables. Menos en el norte que el sur, es cierto, y ello porque en el norte el movimiento ha sido capaz de parar o modificar algunos proyectos centrales nucleares, embalses, autopistas... y cambiar algunas pautas de comportamiento individual y colectivo. Pero casi siempre son logros parciales, reformas discretas donde se exigan reformas radicales; un ejemplo cercano es la construccin de autopistas (Brcena, Ibarra y Zubiaga, 1995; Huberts, 1989). La escala de tiempo es una variable clave para apreciar y valorar en su justa medida esos impactos sustanciales y relacionarlos con los factores causales ms relevantes. Rucht ha probado a hacerlo y los resultados, necesariamente provisionales, apuntan a que esos factores relevantes son, por este orden, (1) las movilizaciones, (2) las opiniones, actitudes y conductas individuales, y (3) la presin de los partidos y coaliciones ecologistas. Para terminar, en un momento en el que se habla de institucionalizacin y profesionalizacin de los propios movimientos sociales (Eder, 1998; Meyer y Tarrow, 1998; Neidhardt y Rucht, 1992; Offe, 1992; Schmitt-Beck, 1992), no podemos olvidar que todos estos movimientos dejan un legado indiscutible para los que vengan despus en forma de aprendizaje acumulado sobre modos de accin y organizacin, construccin del discurso e interaccin con los otros actores polticos, formacin de identidades y transmisin de vivencias, sin olvidar su mejor arma contra la inmovilidad y la inaccin: la desobediencia civil (Barker, 1992; Bedau, 1991; Casado y Prez, 1996; Garca Cotarelo, 1987; Walzer, 1970). Las taxonomas Cambios en los sistemas de valores, de opiniones, actitudes y conductas sociales e individuales, formacin de nuevas identidades colectivas, aparicin de nuevos actores polticos, cambios en la estructura de representacin poltica, en los sistemas de alianzas y la composicin del poder formal, cambios de gobierno y tambin de

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rgimen, habilitacin de nuevos procedimientos administrativos, aprobacin de leyes y programas de polticas pblicas, consulta sistemtica previa a las decisiones polticas y administrativas, reorientacin de los discursos dominantes, deslegitimacin y cambio de polticas gubernamentales en marcha, obtencin de derechos individuales, civiles y sociales, democratizacin de la vida cotidiana, mejora de las condiciones de vida, comunicacin de un aprendizaje acumulado sobre la accin colectiva, creacin de nuevas oportunidades para la movilizacin, cambio poltico y social en definitiva. Esto es lo que, como acabamos de ver, se atribuye a la accin de los movimientos sociales. Muchas son las posibles consecuencias de la accin de un movimiento social, operando adems en distintos espacios y tiempos. As que, como queremos formarnos una visin de conjunto y apreciar las relaciones y jerarquas existentes entre consecuencias y las variables que se anejan a ellas, nuestra primera tarea ser poner algo de orden en este mare magnum. El primer paso para elaborar un marco conceptual es construir una clasificacin, una taxonoma. Contamos con muchas clasificaciones previas a tal respecto, pero casi siempre parciales. El pionero en estas lides fue Gamson (1990), que nos ofreci, hace ya bastantes aos, todo un tratado metodolgico de cmo evaluar el impacto de los movimientos sociales o, ms propiamente, de las organizaciones de los movimientos sociales. Gamson deca expresamente que quera contrastar si realmente eran ciertos los supuestos bsicos del sistema pluralista el consenso bsico sobre los procedimientos, el libre acceso a la agenda poltica, la limitacin recproca entre poderes, etc. y para ello estudi los grupos que, desde fuera, desafiaban los principios de ese sistema, analiz sus caractersticas internas y sus estrategias y estableci correlaciones entre esos modos y sus xitos o resultados. Implcitamente, Gamson defenda la racionalidad y razonabilidad de la accin disidente en un sistema poltico elitista y abogaba por el cambio. Segn Gamson, dos son los posibles resultados o xitos que puede tener la accin de un movimiento: (1) la aceptacin de la organizacin del movimiento por parte de sus contrarios como portavoz de unos intereses legtimos, y (2) la consecucin de ganancias o resultados concretos en favor de sus miembros o de otros beneficiarios. As, dependiendo de que consiga o no estos dos resultados, el movimiento podra calificarse globalmente como: (a) receptividad total, lo consigue todo; (b) fracaso, no consigue nada; (c) apropiacin, los miembros obtienen ganancias pero el grupo no es formalmente aceptado como actor poltico; y (d) cooptacin, el grupo es integrado en el sistema de actores pero no hay ganancias para sus miembros.
Existe acceso Existen beneficios No existen beneficios xito total Cooptacin No existe acceso Apropiacin Fracaso

TABLA 1 TAXONOMA DE XITO DE (GAMSON 1990)

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El eje conceptual de esta clasificacin es la lucha entre la organizacin del movimiento social y el sistema poltico formal, exactamente lo que quera estudiar Gamson. La referencia al proceso de las polticas pblicas Coetnea con la de Gamson es la clasificacin de Schumaker (1975, citado en O'Keefe y Schumaker, 1983: 377), que tambin se refiere a las polticas pblicas pero con la ventaja de entenderlas como un proceso. Schumaker distingue varios impactos en funcin de cada etapa del proceso de una poltica pblica: (1) acceso del actor movimiento al sistema poltico, es decir, a canales formales de representacin como recepciones, entrevistas, consultas, etc.; (2) acceso de su demanda a la agenda poltica; (3) adopcin de decisiones favorables al movimiento en la redaccin de la poltica concreta; (4) aplicacin de esa poltica en consonancia con los objetivos del movimiento; y (5) resultados visibles de su ejecucin o grado por el cual la accin del sistema poltico consigue satisfacer las demandas del movimiento. Schumaker operativiza cada uno de estos impactos en funcin de una escala de receptividad del sistema,: (a) ninguna receptividad, (b) receptividad mnima, un gesto, (c) receptividad parcial o condicionada, y (d) aceptacin sin condiciones.
[2] [3] [4] [5] Estudio y Identificacin Toma de la propuesta de Evaluacin de Jones y definicin de decisin: Ejecucin una solucin o los resultados un problema poltica pblica accin Representacin Decisin Ejecucin en Satisfaccin de y acceso del Inclusin en la favorable a la consonancia con las demandas Schumaker movimiento a agenda demanda del el objetivo del del las autoridades institucional movimiento movimiento movimiento pblicas
TABLA 2 COMPARACIN ENTRE EL PROCESO DE UNA POLTICA PBLICA Y LOS MOMENTOS Y TIPOS DE INFLUENCIA DEL ACTOR MOVIMIENTO

[1]

El proceso de polticas pblicas de Jones aporta dos aspectos importantes que ayudan a completar el esquema de Schumaker: (a) la aparicin del problema como paso previo a su definicin y a la aceptacin de la funcin representativa del actor movimiento, y (b) los ajustes sucesivos de la poltica que se derivan de la evaluacin y que remiten de nuevo a la fase primera, haciendo del proceso un sistema circular. El actor movimiento tambin tiene algo que decir en estos dos momentos. La aparicin del problema pblico aparece unido a su definicin en el esquema de polticas pblicas y de manera segregada, y por consiguiente ms explcita, en el esquema de Bachrach y Baratz (1970). Meny y Thoenig (1992) sealan dos orgenes distintos de una poltica pblica: (a) puede ser la respuesta a la reagrupacin e

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interpretacin de demandas difusas en la sociedad por parte de los partidos o grupos de inters el ascenso democrtico representativo o (b) una modelacin e incluso imposicin de las necesidades por parte de las autoridades la tirana de la oferta. Estos autores no mencionan a los movimientos sociales, pero es obvio que podemos asimilarlos al papel que juegan los partidos o grupos de inters. Schumaker tampoco menciona el posible impacto del movimiento en la aparicin del problema, su revelacin como tal. Pero es muy obvia la competencia del movimiento para hacerlo. Este impacto puede ser de tres tipos: reactivo, competitivo y proactivo (Tilly, 1978). La reactividad abonara el liderazgo de las autoridades; la competitividad, la anticipacin de otros actores polticos, sean partidos o grupos de inters; la proactividad reconocera al movimiento como el promotor de la demanda. Esta misma clasificacin ha sido trasladada por Kriesi (1992) a los impactos sustantivos: los reactivos significaran el xito del movimiento al impedir restricciones sobre las ganancias existentes y los proactivos significaran nuevas ganancias. La idea de proceso circular, de evaluacin continua, sugiere otro impacto potencial de los movimientos sociales, el llamado impacto estructural. As lo ve Rochon (1983) cuando apunta cuatro posibles impactos: (a) sobre la poltica pblica concreta, (b) sobre el sistema de partidos, (c) sobre los procedimientos de tomas de decisiones, y (d) sobre la calidad de los resultados que derivan de la accin gubernamental. Con todo, es Kitschelt (1986: 67) quien mejor elabora el concepto de impacto estructural o transformacin de las mismas estructuras polticas. Este impacto completa una propuesta taxonmica que tambin integran el impacto procedimental, anlogo al acceso de Gamson o de Schumaker, y el sustantivo, equivalente a las ganancias de Gamson y el ltimo estadio de Schumaker. Un ejemplo nos ayudar a clarificar qu se puede entender por impacto estructural. En la obra editada por Flam (1994) se atribuyen una serie de impactos estructurales a la accin de los movimientos antinucleares europeos: (a) realineamiento de los partidos polticos en funcin de un eje crecimiento econmicoestilo de vida en vez del eje tradicional izquierdaderecha, algo que se verificara en la aparicin de nuevos partidos o la creacin de nuevas alianzas; (b) cambios en los mbitos de decisin, reorganizacin de ministerios o resignacin de competencias, creacin de nuevos organismos y departamentos de gestin, as como comits y entes consultivos; (c) cambios en las reglas de decisin y replanteamiento del control de acceso de los actores a esa toma de decisiones; (d) cambios en los criterios de decisin e incorporacin de nuevas racionalidades y nuevos temas; y (e) cambios en la cantidad y calidad de los actores que participan en la decisin, lo que implicara una redistribucin del poder. Finalmente, Burstein (1991) ver tambin Burstein, Einwohner y Hollander (1995) aunar las propuestas de Schumaker y Kitschelt. En primer lugar, incorpora lo estructural como otra forma de receptividad del sistema a la accin del movimiento, definida como la reconfiguracin institucional que resulta de la apertura de canales permanentes de acceso a las demandas del movimiento, es decir, la aceptacin plena e institucionalizada del actor movimiento en la reedicin del proceso de construccin de la poltica pblica. Y en segundo lugar, Burstein entiende

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que el acceso inicial del actor movimiento, la inclusin de su demanda en la agenda poltica, la formulacin de la poltica pblica y su ejecucin forman parte de un proceso continuado de negociacin entre las autoridades y el movimiento, asimilable por tanto al impacto procedimental y segregable de los resultados o impactos sustantivos y de la apertura de canales permanentes de negociacin o impacto estructural, que seran en realidad las verdaderas consecuencias de los movimientos sociales, los criterios que nos permitirn valorar su capacidad de influencia. Resumiendo, los posibles impactos del actor movimiento en relacin con el proceso de las polticas pblicas sobre las propuestas de Schumaker, Kistchelt y Burstein con el aadido de la introduccin de la demanda, quedara como sigue:
Tipo Aparicin Acceso Agenda Formulacin Ejecucin Impacto Estructural Ejemplo La movilizacin hace visible una demanda proactiva o reactiva Miembros del movimiento son formalmente recibidos por las autoridades La ley propuesta es admitida a trmite Se aprueba la norma legislativa deseada La norma legislativa se ejecuta como el movimiento quiere La norma legislativa tiene las consecuencias deseadas por el movimiento El sistema cambia y mejora las posibilidades de influencia del movimiento Sustancial Estructural Procedimental Impacto Inaugural

TABLA 3 TIPOS DE IMPACTO DE LA ACCIN DEL MOVIMIENTO EN EL PROCESO DE LAS POLTICAS PBLICAS

Las orientaciones expresiva e instrumental Ahora bien, existen tambin consecuencias en otros mbitos distintos del poltico. La obra de Melucci (1980; 1982; 1985; 1988; 1989) presta una especial atencin al mundo de lo simblico. De su trabajo se pueden deducir tres impactos: (a) introduccin de nuevos cdigos culturales y formas de accin, (b) ampliacin y extensin de la participacin poltica, y (c) democratizacin de la sociedad y la vida cotidiana. Esta dimensin simblica y cognitiva est bien expresada en la propuesta taxonmica de Sztompka (1995). Este autor distingue cuatro potenciales de cambio: (a) sobre la estructura ideal: concepciones e interpretaciones ideolgicas y discursivas de la realidad; (b) sobre la estructura normativa: adopcin de nuevos valores y normas sociales, reglas de conducta y formas de vida; (c) sobre la estructura poltica: creacin de nuevos grupos, redes o coaliciones, y (d) sobre la estructura de oportunidad: redistribucin de bienes o ganancias sustanciales. Sztompka nos presenta el

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cambio producido por el movimiento como un cambio procesal el movimiento empieza a producir cambio desde su propia morfognesis interna y no al final de su accin y global. En este sentido, afirma que el movimiento lograra su potencial dinmico solo si los cuatro dominios de la estructura social son atacados con eficiencia. Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al. (1995) tambin incorporan esta idea de cambio actitudinal a su esquema hasta entonces muy centrado en la estructura poltica. Nos presentan esta sensibilizacin en dos mbitos, el poltico y el societario. En este ltimo incorporan sin ms, suponemos que referidos a las actitudes, los cuatro tipos de alineamiento de marcos discursivos que haban introducido Snow, Rochford, Worden et al. (1986) bastantes aos antes. En cualquier caso, y a pesar de que existen autores que, como (Marx y McAdam, 1994) y (Lofland, 1996), le han dedicado ms espacio a esta cuestin, lo relativo al cambio de opiniones, actitudes y conductas individuales y colectivas ha estado bastante desatendido.
Impactos externos Procedimiento (a) acceso ad hoc (b) acceso permanente Sustantivos (a) reactivos (b) proactivos Estructurales (a) estructura institucional (b) estructura de alianzas Sensibilizacin (a) agenda poltica: agenda sistmica y agenda institucional (b) actitudes sociales: bridging, amplification, extension y transformation
TABLA 4 TIPOS DE IMPACTOS DE LA ACCIN DEL MOVIMIENTO SEGN GIUGNI EN KRIESI ET AL. (1995)

Impactos internos Identidad

Organizacin

Este autor realizan otra distincin bsica, la que discrimina entre impactos externos, referidos bien a la estructura poltica o a la estructura social, y los impactos internos, referidos al propio movimiento. Esta distincin ayudara a distinguir entre aquellos movimientos ms orientados hacia lo identitario y aquellos otros ms orientados hacia lo instrumental. No hace falta subrayar que estos autores estudian fundamentalmente la vertiente ms instrumental de los movimientos. Con todo, creemos que la clasificacin anterior de Rucht (1992b), que nos hemos tomado la libertad de ordenar para establecer paralelos entre consecuencias internas y

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externas y que podramos completar en el cuadro superior derecho con el impacto biogrfico que el activismo tiene en los miembros del movimiento (DeMartini, 1984; Diani, 1995; Klandermans, 1997; McAdam, 1999; McAdam, Munch, Shockey et al., 1996; Taylor y Raeburn, 1995),2 es bastante ms completa en muchos sentidos. Adems, incorpora propuestas metodolgicas entre parntesis en la tabla para medir cada una de esas consecuencias:
Consecuencias externas Cambios actitudinales, conductuales y se puede aadir de opinin de las personas externas al movimiento [encuestas y mtodos cuantitativos] Coherencia ideolgica: La produccin y Cambios en el discurso pblico mantenimiento constante del significado y la [anlisis de contenido de declaraciones y marcos ideologa (McAdam, McCarthy y Zald, 1988) dominantes en los medios de comunicacin] [anlisis de contenido y entrevistas] Cambios en las polticas [anlisis del proceso de decisin de las polticas] Cambios en las relaciones de poder: (a) cambios en la configuracin informal del poder: juegos de alianzas y de contraalianzas del movimiento (b) cambios procedimentales (c) reclutamiento de elites influyentes (d) cambios de rgimen poltico y del orden social Beneficios para los miembros, sean tangibles o inmateriales (por ej., socializacin poltica o satisfaccin personal) [entrevistas y mtodos cualitativos] Estabilidad organizativa de los grupos y de las relaciones entre los grupos [anlisis de redes] Crecimiento de la militancia [estadsticas sobre el nmero de miembros y la cantidad y participacin de las acciones] Consecuencias internas

TABLA 5 TAXONOMA DE CONSECUENCIAS DE LA ACCIN DE LOS MOVIMIENTOS SEGN RUCHT (1992b) [Tcnicas de medicin]

En esta taxonoma, adems de detallar en mayor medida las consecuencias que la accin de los movimientos tiene para ellos mismos, Rucht insiste en la idea de que los movimientos tambin pueden tener consecuencias o impactos imprevistos e incluso no deseados. Nos propone que leamos su clasificacin en negativo para visualizar esas consecuencias no deseadas: desventajas para los miembros, mortalidad organizativa, cambios regresivos en las opiniones, actitudes y conductas sociales, destruccin de oportunidades estructurales, etc. Una de esas consecuencias,
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Por poner un ejemplo, muchos de los que promueven la accin directa noviolenta la explican como una revolucin cultural que afecta a las vidas y normas de conducta de sus seguidores (Burrowes, 1996; Epstein, 1991). Aunque sin llegar a ese extremos, podemos hablar perfectamente de socializacin poltica (Tarrow, 1994).

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suficientemente reseada en los ltimos tiempos, es el nacimiento de contramovimientos. Por ltimo, en una taxonoma de consecuencias de los movimientos deberamos tambin incluir el legado que transmite un movimiento a los que llegan despus. Nos estamos refiriendo a ese aprendizaje comunicado de repertorios de accin, posibilidades de organizacin y experiencia estratgica que permite no slo seguir movilizndose sino tambin seguir innovando, eso que Bourdieu (1990: 131) llama habitus, que Swidler (1986, citado en McAdam, 1994: 52) extrapola al mundo de los movimientos como caja de herramientas, que Eyerman (1998; Eyerman y Jamison, 1991) ha denominado praxis cognitiva o praxis cultural, y que Tarrow (1994) denomina modularidad o, simplemente, cultura poltica.3 Amenta y Young (1999b), Carroll y Ratner (1996), Meyer y Whittier (1994) y Staggenborg (1995) relacionan esta acumulacin experiencial de los movimientos con el trasvase de activistas entre movimientos. Y en general la creacin de capital social, es decir, la implicacin de un mayor nmero de individuos en los asuntos de la comunidad y el fortalecimiento de los nexos entre organizaciones, colectivos y asociaciones (Diani, 1996), un empoderamiento progresivo de la ciudadana. Como dice (Putnam, 1995):67, las redes de compromiso cvico promueven normas de reciprocidad generalizada y la emergencia de confianza social. Esas redes favorecen la coordinacin y la comunicacin y permiten resolver los dilemas de la accin colectiva. Otra cuestin sera establecer el grado de impacto o xito de un movimiento, que puede ir desde el impacto cero o fracaso ms absoluto hasta el impacto cien o xito ms completo. McAdam y Snow (1997) proponen la siguiente clasificacin en funcin de esta variable y el mbito de cambio:
Ambito individual Cambio parcial Cambio total alteracin redencin Ambito estructural reforma transformacin

TABLA 6 TAXONOMA DEL IMPACTO DE UN MOVIMIENTO EN FUNCIN DE SU GRADO

Delimitar el grado de impacto es una tarea complicada. Aunque no es infrecuente leer que tal movimiento es reformista y tal otro revolucionario o que un movimiento es ms reformista que otro, ese tipo de afirmaciones nos parecen arriesgadas. Garner (1996) nos llama la atencin sobre este extremo e insiste en que no es pertinente calificar a todo un movimiento en funcin de sus resultados en un momento dado porque la identidad bsica de ese movimiento puede ser muy otra y porque sus demandas y logros circunstanciales pueden ser un simple paso hacia una
Ms referencias al respecto son Crist y McCarthy (1996), Doherty (1997), McAdam (1995), Poguntke (1992), Siisiainen (1992), Tarrow (1995), Tilly (1984) y Traugott (1995)
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transformacin de mayor calado. Pero adems, habra que demostrar primero que esas consecuencias son atribuibles al movimiento. Una propuesta integradora As pues, con todas estas herramientas, diferenciaciones y precisiones, bien podra construirse una taxonoma que integre todas esas consecuencias de la accin de los movimientos (Tabla 7).
Consecuencias internas Estructura de alianzas Estructura de conflicto Apoyos Reclutamiento elites Organizacin Identidad colectiva Solidaridad y cohesin Coherencia ideolgica Tamao Miembros, simpatizantes Red de grupos Estructura organizativa Coordinacin, vertebracin Estructura de gestin Estructura de accin Miembros Ganancias Materiales Inmateriales: satisfaccin... Biografa socializacin poltica Consecuencias externas Autoridades Entrada de la demanda Reactiva Proactiva Procedimental Acceso ad hoc (consulta) Entrada agenda institucional Aprobacin normativa Ejecucin normativa Sustantivo Resultados Estructural Acceso permanente mbitos, reglas y criterios de decisin Rgimen poltico Derechos civiles y polticos Actores polticos Agenda sistmica Poltica Meditica Sociedad movimientos Estructuras Realineamientos Nuevos actores Prioridades programticas Simblico Marcos interpretativos Accin y organizacin Repertorios y estrategias Expansin de oportunidades Sociedad Cambio cultural Opiniones y discursos Actitudes y valores Movimiento Estructura sistmica

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Cambio poltico

Cambio material

Conductas y hbitos Participacin Autogestin Control down-up Ganancias redistributivas

TABLA 7 TAXONOMA DE LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS

Variables asociadas a las consecuencias En los ejemplos que hemos descrito ms arriba hemos visto reflejadas algunas de las variables que suelen asociarse al xito o impacto de los movimientos. En principio, no parecen existir frmulas garantizadas, sino que, ms bien, todos los movimientos se enfrentan a varios dilemas: (a) Una estrategia de negociacin con las autoridades sobre contenidos de tipo reformista, bien directa o bien mediada por otros actores polticos, una estrategia de enfrentamiento violento o una estrategia de enfrentamiento noviolento. (b) Unas demandas ambiciosas, globalizantes e ideales un cambio estructural o sustantivo, o unas demandas concretas, posibilistas y materializables a corto o medio plazo como, por ejemplo, la aprobacin de una norma legal o modificaciones en su aplicacin. (c) Grandes movilizaciones de bajo riesgo, pequeas movilizaciones de alto riesgo o lobbying en los pasillos de las instituciones competentes. (d) Una organizacin asamblearia, horizontal, de pequeos grupos en red, o una organizacin centralizada, jerarquizada y profesional con buenos medios materiales. (e) Una orientacin predominante hacia la sociedad, lo cultural, lo expresivo, que busque cambiar gradualmente las conductas y normas sociales dominantes cuya consecuencia inevitable sea despus el cambio de la estructura poltica, o una orientacin predominantemente instrumental, dirigida a quienes realmente deciden para modificar esa estructura poltica y favorecer as un cambio de la estructura social. No existen consensos sobre qu opcin es la ms eficaz en cada caso, ni tan siquiera despus de neutralizar algunas variables intervinientes, por ejemplo el tipo de rgimen poltico existente o el patrn de movimiento. Un estudio de caso demuestra que el xito es o podra haber sido la consecuencia de una estrategia, estilo de accin y organizacin concretos y otro estudio de caso demuestra exactamente lo contrario. En relacin con algunos movimientos, como el feminista, pacifista y ecologista, la controversia es constante y en algunos momentos las posiciones

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parecen corresponderse con juicios apriorsticos sobre la accin colectiva. En muchas movilizaciones, adems, se combinan distintas posibilidades y se intentan vas intermedias. Las estructuras organizativas Empecemos por las estructuras organizativas. Gamson atribuye ms eficacia a los grupos en red. Tan slo un ao antes, dos artculos de una misma obra colectiva sacaban conclusiones contrapuestas sobre la relacin entre las formas organizativas y el xito de los movimientos. Rosenthal y Schwartz (1989) afirmaban que la democracia directa era una condicin clave para el xito y Gundelach (1989), tras comparar organizaciones de movimientos y grupos de inters, que una estructura descentralizada slo puede aspirar a concienciar a la gente e introducir una demanda en la agenda poltica y que desde ese mismo momento son las autoridades las que controlan todo el proceso de las polticas pblicas y, obviamente, sus productos. Esta contradiccin es visible en muchos movimientos. Un ejemplo es el debate existente en torno al movimiento feminista que hemos visto ms arriba. Muchas autoras y autores defienden que la profesionalizacin de estas organizaciones se ha revelado ms eficaz para lidiar con las autoridades. Otras y otros, sin negar este extremo, consideran igual de imprescindible la existencia de grupos poco formalizados y en red por su funcin revitalizadora del movimiento y porque lo que fortalece a un movimiento es, precisamente, la diversidad organizativa con divisin de funciones (Ferree y Martin, 1995; Garner, 1996; Overy, 1981). Esta diversidad dentro de un mismo movimiento desligara la tipologa de estructuras organizativas de la distincin original de Turner y Killian (1957) entre organizaciones o movimientos instrumentales u orientados hacia el poder y organizaciones o movimientos expresivos u orientados hacia los valores, segn la cual se podra suponer que los movimientos de orientacin instrumental tenderan a formar organizaciones burocratizadas y profesionales para competir con eficacia frente a los otros actores polticos y los movimientos de orientacin expresiva preferiran relaciones menos estructuradas por su mejor ajuste a una realidad social vertebrada en redes mltiples con niveles, funciones y contenidos distintos. Rucht (1988) nos ha hecho saber que, en realidad, no existen movimientos expresivos y movimientos instrumentales y que es ms operativo entender esta dicotoma como un continuum en el que se sitan las organizaciones ms que los movimientos. Porque, en realidad, todos los movimientos tienen que trabajar en los dos frentes, hacia fuera actuando polticamente y hacia adentro creando identidades. Un ejemplo puede ser el movimiento de liberacin homosexual, en principio bsicamente expresivo. Sin embargo, Duyvendak en Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al. (1995) identifica en l tres mbitos de accin: la creacin de una cultura propia, la creacin de un mercado, es decir, una actividad econmica, y la accin poltica o instrumental, por ejemplo su campaa contra el SIDA. Nosotros creemos que, dada la multidimensionalidad y complejidad de la matriz de objetivos de todo movimiento, tiene bastante ms sentido hablar, ms que de

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organizaciones, de cuestiones (issues) u objetivos ms o menos instrumentales o expresivos y que la actividad del movimiento y de cada organizacin puede ser radicalmente instrumental o radicalmente expresiva en funcin de cada cuestin y objetivo. Con todo, an dentro de este supuesto, se tiende a suponer que las cuestiones y objetivos instrumentales obligan a una organizacin centralizada y muy formalizada y que las cuestiones y objetivos expresivos se trabajan mejor desde una red de grupos pequeos de tipo asambleario; en definitiva, que existe un determinismo organizativo en razn del mbito de actuacin. La interpretacin de la divisin de funciones se fundamenta sobre este supuesto. Por otro lado, la forma organizativa tambin puede considerarse un objetivo, el de construir un nuevo modelo de democracia. La lista de las referencias al respecto sera interminable. Poguntke (1992) afirma que la debilidad poltica de los partidos verdes, y ms en concreto del alemn, es la consecuencia del peso que siguen teniendo la multitud de grupos de reducido tamao que lo componen. La inestable fidelidad de sus votantes, determinada ms por la gestin en temas puntuales que por la opcin poltica que representa en el juego de partidos, sera la consecuencia de ese dficit de estructuras centrales slidas. Rochon (1988) concluye que el movimiento en contra de los euromisiles no consigui materializar resultados porque sus formas organizativas poco formalizadas le impidieron desarrollar una negociacin sustantiva con las autoridades. Gelb y Hart (1999) confirman que las organizaciones feministas norteamericanas han sabido maximizar sus logros en mucha mayor medida que las britnicas precisamente porque su estructura ms profesionalizada les ha permitido competir y negociar con los otros actores polticos. La evolucin de las organizaciones feministas hacia una mayor formalizacin confirmara la necesidad de adaptarse a las condiciones que determinan las nuevas redes (policy networks) donde se decide la poltica de la mujer (Boles, 1991). Y lo mismo podramos decir de organizaciones como Greenpeace.4 No compartimos este determinismo organizativo en funcin del patrn de mbito-contenido dominante y esperamos que los datos que aportamos en este estudio sobre un movimiento concreto, el antimilitarista, y un objetivo concreto, la abolicin de la conscripcin, tpicamente instrumental, contribuyan a matizar las interpretaciones vigentes. En este sentido, creemos que afinan mejor Kamieniecki, Coleman y Vos (1995) cuando relacionan el xito del movimiento, no con sus formas organizativas, sino con el nmero de recursos de que dispone, entendiendo recursos en un sentido amplio: medios materiales, experiencia activista, nivel de compromiso y dedicacin, estatus de poder de los activistas, etc. Y tambin es relevante al respecto, mucho ms que sus formas organizativas, el lugar que ocupan las organizaciones relevantes del movimiento en las redes polticas de decisin (Diani, 1997; Knoke y Wisely, 1990).

Jerarqua, disciplina econmica y dominio del marketing, claves del poder de Greenpeace, La Vanguardia, 11 de septiembre de 1995.

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Los marcos discursivos Otra de las cuestiones de debate es la autenticidad o legitimidad de la demanda que plantea el movimiento. Las teoras clsicas por ejemplo, Smelser (1962) y Turner y Killian (1957) explicaban las movilizaciones sociales como la consecuencia del impacto de tensiones estructurales preexistentes sobre el nivel de frustracin o privacin de determinados grupos sociales. Sin tensiones no era posible la movilizacin. Parafraseando esas interpretaciones, podemos decir que en cada momento y contexto social existen una serie de demandas que son de sentido comn, inapelables desde el punto de vista democrtico. No obstante, esas aspiraciones de sentido comn pueden estar perfectamente desatendidas, inintencionada o intencionadamente, por las autoridades. Cuando esto sucede podemos hablar con propiedad de vulnerabilidad institucional (Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al., 1995). Toda demanda latente es, por consiguiente, ni ms ni menos que una oportunidad para la accin poltica. No emerge y entra en la agenda de forma espontnea sino que necesita de mediaciones, de actores que la promuevan. An para neopluralistas que, como Burstein (1991; 1999), sostienen que los partidos gobernantes tienden a hacer lo que quiere la sociedad para volver a ser reelegidos y que, por lo tanto, la democracia funciona, est claro que la sociedad expresa mltiples demandas y que todos no encuentran acomodo en la agenda poltica Hilgartner y Bosk (1988) sostienen que la agenda tiene un espacio limitado. De hecho, hay temas ms decisivos que otros y esa prelacin est determinada por muchos factores, siendo uno muy importante la accin de los actores polticos y grupos de inters Burstein incluye a los movimientos sociales en esta ltima categora. Los actores polticos tendrn poco que hacer si se oponen a la mayora social, pero mucho si recogen una de esas demandas, la patrocinan y consiguen que ocupe un lugar preferencial en el contexto poltico de decisin. Para ello, dice Burstein, el actor poltico en cuestin deber: (a) cambiar la percepcin de los legisladores sobre las prioridades del pblico, (b) cambiar las prioridades del pblico, o (c) redimensionar la importancia de un tema en concreto en el que la opinin pblica no coincida con la gestin gubernamental. Dicho con otras palabras, las reivindicaciones que entran en la agenda poltica, an derivando de situaciones objetivas, se construyen en gran medida (Berger y Luckmann, 1968; Gamson y Modigliani, 1989). Las demandas que hoy son muy visibles y hasta inaplazables no tienen por qu ser nuevas y pueden haber estado ah durante mucho tiempo sin haber llamado la atencin de nadie. Que la gente visualice nuevos problemas o que interprete los viejos de una manera distinta es, en ese sentido, un logro poltico y conceptual muy importante. Burstein (1991) afirma que incluso los grandes acontecimientos y crisis como el fin de la guerra fra, a los que las autoridades conceden una importancia decisiva en la reformulacin de las polticas, tienen poca significacin en s mismos y deben ser dotados de significado,

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interpretados, para modificar las polticas. Un ejemplo puede ser la movilizacin en contra de los euromisiles (Flickinger, 1983). No obstante, no todos los movimientos tienen xito en imponer su definicin del problema y muchos de ellos ni tan siquiera consiguen introducir la demanda en las agendas sistmica y/o institucional (Cobb y Elder, 1983). La competencia es feroz y los medios de comunicacin privilegian a los actores ms establecidos (Berkowitz, 1992), justo los que cuentan con ms recursos. El enfrentamiento es muy desigual y son muchos los movimientos que sucumben en el intento. Su xito depender en gran medida de su ingenio y habilidad para compensar esa desigualdad estructural; la accin directa puede jugar ese papel (Gitlin, 1980), pero no basta. Es la calidad de los marcos de accin colectiva (collective action frames) lo que puede marcar la diferencia (McCarthy, Smith y Zald, 1996). Los frames son esquemas interpretativos que permiten a los individuos localizar, percibir, identificar y etiquetar lo que pasa en su vida y en el mundo en general (Snow, Rochford, Worden et al., 1986), componen una estructura general, predefinida, estandarizada, que permite el reconocimiento del mundo y gua la percepcin e interpretacin de lo que se percibe, atribuir significado a las cosas. No competen tan slo a la interpretacin, sino tambin a la motivacin y los incentivos para la accin, hasta el punto de poder neutralizar el habitual clculo de coste/beneficio que predica la teora de la eleccin racional. Esta cuestin del discurso, de los marcos de accin colectiva, ha tenido una especial atencin en la teora sobre movimientos sociales. Referencias inevitables son (Benford y Snow, 2000) Benford y Hunt (1992), Eder (1996), Klandermans (1997), McAdam, McCarthy y Zald (1996), Snow y Benford (1992), y Snow, Rochford, Worden et al. (1986), o el mismo Gamson (1992), que describe cmo permanecen an en los tiempos de inactividad movilizatoria, lo que hara posible una conexin de significados entre movimientos distantes temporalmente y, lo que es ms importante, la acumulacin constante de recursos cognitivos para la movilizacin. Un anlisis de caso en nuestro pas son las movilizaciones sobre la violencia poltica en Euskal Herria (Funes Rivas, 1998) y otro ejemplo igual de evidente es la abolicin de la conscripcin que analizamos en este estudio. Las estrategias de accin Una tercera cuestin es la relativa a la estrategia ms apropiada para lograr resultados. Aqu, como en lo relativo a las formas organizativas, se suele argumentar que las reivindicaciones instrumentales y las expresivas requieren estrategias especficas (Jasper, 1997). No vamos a entrar ahora en ello, tan solo remitimos a lo dicho en relacin con las formas organizativas y recordar que las estrategias de conflicto noviolento con las autoridades, con reivindicaciones instrumentales muy obvias, son muchas veces interpretadas por sus propios participantes como una autntica revolucin cultural y personal (Epstein, 1991; Jasper, 1997; Sturgeon, 1995). Tampoco vamos a referirnos al uso de la violencia y su supuesta efectividad. Preferimos centrarnos en la contraposicin ms relevante hoy en da, aquella que

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compara la efectividad de la estrategia de negociacin o consenso con las autoridades por un lado y la estrategia de conflicto noviolento por el otro.5 Este eje de debate entre conflicto y consenso, enfrentamiento o moderacin, ruptura o reforma es, en realidad, la versin adaptada de un clsico, el debate entre elitismo y pluralismo. El consenso, la moderacin y la reforma son posibles desde la perspectiva pluralista y el conflicto, el enfrentamiento y la ruptura, la mejor demostracin de que el sistema poltico es elitista y cierra filas frente a las nuevas demandas. Algunos autores sostienen que, en el caso de reivindicaciones instrumentales, dirigidas a las autoridades, la desradicalizacin o moderacin es condicin necesaria para ampliar la base de apoyo del movimiento y para fortalecer la posicin negociadora frente al actor institucional. Rochon (1992), por ejemplo, presenta la accin directa noviolenta de las mujeres de Greenham Common como uno de los factores que explica la baja eficacia del movimiento pacifista en el Reino Unido. Sin embargo, ese mismo ao, Barker (1992) escriba que la accin de Greenham Common fue clave para hacer llegar a la opinin pblica la reivindicacin de un movimiento pacifista en declive precisamente por sus estrechas relaciones con el laborismo. Otros autores convienen en que la desradicalizacin es producto natural de la evolucin de una movilizacin: el conflicto noviolento sirve en un primer momento pra introducir el tema en la agenda y la posterior incorporacin de gentes, incluso partidos, deviene en una moderacin de los repertorios de accin; eso es, al menos, lo que pas con el movimiento pacifista de los ochenta (Koopmans en (Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al., 1995). El entendimiento entre los partidos polticos de izquierda que ven en los movimientos una interesante corriente de modernizacin y fortalecimiento organizativo y las organizaciones movimentales que conciben los partidos como una poderosa intermediacin representativa que mejora sus posibilidades de xito es una constante que parece concluir a menudo en lo que Gamson denominaba cooptacin, es decir, el partido se apropia de algunas redes y activistas y absorbe sus reivindicaciones de manera difusa y reformista. Tarrow (1992: 228):
Al parecer, los movimientos de protesta necesitan estar cerca de los partidos para explotar su posicin en la estructura de la democracia capitalista. Pero si se acercan demasiado, pueden ser absorbidos o depender de una institucin cuyos derroteros no pueden controlar.

No confundamos estrategias de consenso o conflicto con movimientos de consenso o conflicto. En todo momento nos referimos nicamente a los movimientos de conflicto, es decir, a aquellos que constituyen un desafo a la accin gubernamental o a las normas dominantes y que, en ese desafo, pueden desplegar estrategias de negociacin para el consenso o estrategias de conflicto. Los movimientos de consenso, en cambio, son aquellos que no tienen contrarios y cuyas definiciones y objetivos nadie disputa. Su influencia es muy pequea en trminos de cambio social, por lo que no pueden considerarse instrumentos de cambio social y poltico (McCarthy y Wolfson, 1992; Schwartz y Paul, 1992). Su evolucin tiende en mucha mayor medida hacia la cooptacin y/o conversin en un grupo de inters.

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Es lo que ha sucedido con la CND y el Partido Laborista en el Reino Unido (Maguire, 1995) y con el movimiento antinuclear y el Partido Socialista en Francia (Gnesotto, 1988). El Partido Laborista britnico, aunque algo retuvo sobre todo en relacin con el discurso, abandon el principio de desarme unilateral cuando gan las elecciones en 1988 y no se ha destacado por su coherencia con los principios del pacifismo mientras ha estado en el poder. Anlogamente, el Partido Socialista francs, que haba apoyado las reivindicaciones del movimiento antinuclear, se olvid de ellas cuando, en coalicin con los comunistas, accedi al poder y, de hecho, combati decididamente las movilizaciones en contra de los euromisiles.6 El movimiento pacifista se sumi entonces en una grave contradiccin que todava no ha conseguido resolver. Al final, se decidi por crear un partido verde que vive en una permanente crisis de identidad. En otros casos, sin embargo, no podramos hablar en propiedad de cooptacin. El movimiento pacifista italiano estuvo durante muchos aos integrado en una plataforma, el Movimiento por la Paz, anexa al Partido Comunista. Podra decirse que era la solucin lgica en un contexto dominado por los partidos. Sin embargo, en los primeros ochenta, algunos colectivos ecologistas y pacifistas de tradicin noviolenta decidieron organizar una accin alternativa a la del Movimiento por la Paz. Posiblemente, la divisin de los pacifistas rest eficacia a su movilizacin en contra de la poltica militar gubernamental. Pero aquel desafo al liderazgo de los partidos oblig a algunos de ellos, muy especialmente al Partido Comunista, a abrirse a las nuevas generaciones. El resultado final ha sido su desmembramiento (Tarrow, 1992). En Holanda tampoco podemos hablar de cooptacin porque el movimiento pacifista consigui influir en la poltica nuclear. Este influjo tiene que ver con el hecho de que muchos militantes de partidos se integraran en el movimiento dotndole as de un planteamiento muy enfocado hacia las instituciones y una preferencia por las acciones menos conflictivas (Klandermans, 1992). As pues, parece confirmase una constante en relacin con la estrategia de negociacin y consenso: su efectividad es mayor en los pases multipartidistas que en los pases con dos grandes partidos polticos, donde lo habitual, al parecer, es la cooptacin. Piven y Cloward (1995) han constatado este mismo hecho en Estados Unidos. En relacin con la estrategia de conflicto noviolento con las autoridades, hay que empezar dejando claro que parece funcionar mucho mejor en los tiempos actuales que, por ejemplo, a principios de siglo. Este hecho tiene que ver con el modelo de autoridad institucional dominante en cada periodo. Las autoridades de hace cien aos se sentan legitimadas para reprimir duramente a los movimientos sociales de entonces. Hoy, en cambio, existe un mayor equilibrio en trminos de legitimidad y la sociedad tiende a percibir la accin gubernamental como si de un contramovimiento se tratase (Hoover y Kowalewski, 1992). Actor institucional y

En ambos casos, podramos hablar de partidos de orientacin parlamentaria, es decir, que centran su accin en el combate electoral y parlamentario.

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actor movimiento estaran as en una posicin de igualdad en el escenario simblico del conflicto. La estrategia de conflicto noviolento ha sido la estrategia dominante entre los movimientos sociales contemporneos (Rucht, 1992a) y no hay duda de que la mayora de los tericos en esta materia la consideran una estrategia eficaz. Ahora bien, esta estrategia parece ser ms efectiva en trminos de impacto sustantivo en los regmenes autoritarios que en los regmenes democrticos. Existen numerosos ejemplos de movilizaciones noviolentas que han colaborado decisivamente en la instauracin de un rgimen democrtico (Ackerman y Kruegler, 1993; Anderson y Larmore, 1991; Bebler, 1993; Burrowes, 1996; Galtung, 1992; Galtung, 1996; Hren, 1991; Kuzmanic, 1992; Lederach, 1983; McCarthy, 1983; Muller, 1980; Oberschall, 1996; Opp y Gern, 1993; Randle, 1998). La noviolencia es, ante todo, un instrumento para fortalecer la propia posicin (empowerment) en un contexto de represin (Mahony y Enrique, 1997; Martn Beristain y Riera, 1992; Servian, 1996). Sin embargo, los anlisis apuntan a una menor efectividad en los contextos democrticos. La lectura de los numerossimos relatos que se han escrito sobre las movilizaciones pacifistas, feministas, ecologistas y alternativas en general parece llevarnos a la conclusin de que el conflicto noviolento con las autoridades consigue movilizar cognitivamente a la sociedad, introducir la reivindicacin en la agenda poltica, realinear a las fuerzas polticas, etc., es decir, crear las condiciones suficientes para una posible negociacin con las autoridades sobre la reivindicacin en s, pero no se adjudica impactos sustantivos per se. Estos impactos derivaran de la conjuncin de las estrategias de conflicto y de consenso, normalmente por ese orden (Diani y Van Der Heijden, 1994; Freeman, 1983; Mushaben, 1989; Piven y Cloward, 1992). No vamos a volver ahora sobre los distintos tipos de impacto que puede tener una movilizacin en los otros mbitos sociedad, otros actores polticos, propio movimiento, etc. ni sobre su visibilidad con el tiempo. Queremos centrarnos en este enfrentamiento con las autoridades en un contexto democrtico porque creemos que existe una variable que desmiente la incapacidad estructural de la estrategia de conflicto noviolento para llegar hasta el final del proceso. Nos referimos al consentimiento, a aquellas normas que exigen obediencia o participacin necesaria por parte de los y las ciudadanas (Martin, 1989; Sharp, 1973; Sharp, 1980)(Arendt, 1972). Un movimiento puede movilizarse para que no se construya una determinada autopista, se cierre una central nuclear o no se desplieguen misiles en el territorio, pero su relacin con esa poltica concreta ser siempre indirecta. Podr movilizar actores polticos decisivos, manifestaciones que hagan ver a las autoridades que su decisin puede tener un coste electoral y tambin ocupar temporalmente la zona para retrasar la ejecucin del proyecto, pero si las autoridades se sienten fuertes y su clculo particular de costes y beneficios les es favorable, no habr nadie que les pare. Lo nico que le queda al movimiento es el sabotaje noviolento, como en Itoiz. En cambio, si la poltica en cuestin exige la colaboracin necesaria de los y las ciudadanas, los activistas pueden ejercer un control directo sobre su ejecucin. Si se

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negaran a colaborar, a obedecer, esa poltica sera impracticable. Estamos hablando de la desobediencia civil. En la bibliografa sobre movimientos sociales hay bastantes reflexiones sobre el valor de la represin, el equilibrio entre costes y beneficios, su percepcin cognitiva, su impacto sobre la legitimidad del represor, pero poco sobre cules son las dos condiciones que la hacen posible, rentable e incluso deseable estratgicamente para el movimiento: la legitimidad social de su objetivo y el poder de la desobediencia. No creemos que sea una casualidad que los mejores ejemplos de la eficacia del conflicto noviolento con las autoridades hayan sido siempre desobediencias civiles sobre causas justas, el caso de los derechos civiles (McAdam, 1983b; McAdam, 1988; McAdam, 1996) y el caso de la resistencia a la conscripcin (Bedau, 1969; Prasad, 1971; Thorne, 1983). La desobediencia civil disipa las barreras y diferencias entre tipos de rgimen y tambin entre movimientos sociales y revoluciones (Goldstone, 1998). La estructura de oportunidad poltica Una cuestin que no contempl Gamson en la segunda edicin de su Estrategia de la Protesta Social eran los factores externos al movimiento, las variables que componen la estructura de oportunidad poltica del movimiento. (Kitschelt, 1986) defina la estructura de oportunidad poltica en funcin de (a) el input en el proceso de formulacin de las polticas pblicas, es decir, qu actores intervienen y bajo qu condiciones, y (b) el output, o en qu medida son capaces las instituciones pblicas de formular y ejecutar eficientemente las polticas pblicas. Pero el concepto de estructura de oportunidad poltica haba sido operacionalizado con anterioridad por Tarrow (1983, citado en Kriesi (1995): 167) incluyendo tres dimensiones: (a) el grado de apertura o cierre de la estructura poltica al acceso de nuevos actores, (b) el grado de estabilidad o inestabilidad de los alineamientos polticos, y (c) la disponibilidad y situacin estratgica de aliados potenciales. Con posterioridad, Tarrow (1994) ha aadido una cuarta dimensin: (d) la existencia o no de conflictos entre las elites. Una segunda propuesta al respecto fue la Huberts (1989), algo ms amplia. Huberts consideraba que la capacidad de influencia del movimiento sobre el sistema poltico dependa de tres variables: (a) las caractersticas del actor movimiento, sus demandas, recursos y estrategias, (b) las caractersticas del proceso de toma de decisiones, y (c) las caractersticas del contexto poltico, econmico y cultural. Y dentro del proceso de toma de decisiones consideraba cuatro aspectos: (1) quin es la autoridad poltica competente, (2) cules son los procedimientos de tomas de decisiones, (3) quines y cuntos son los actores privados que intervienen a favor y en contra, y (4) quines y cuntos son los actores pblicos que intervienen a favor y en contra. Es una clasificacin menos operacionalizable pero tiene algunas virtudes que apuntaremos ms adelante. En una colaboracin posterior (Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al., 1995), ha organizado esta estructura por mbitos (arenas): (1) el mbito parlamentario, operacionalizado en funcin del sistema de proporcionalidad del voto y del nmero

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de partidos, (2) el administrativo, abierto si es independiente y profesional y cerrado si est muy centralizado y burocratizado, y (3) el mbito de la democracia directa o la posibilidad de iniciativas legislativas populares. De esta forma, el grado de fortaleza institucional se calcula, en realidad, a partir de cinco dimensiones. En trminos de centralizacin territorial, Francia, Holanda o Suecia seran Estados fuertes, y Alemania o Suiza, al ser federales, todo lo contrario. En trminos de independencia entre los tres poderes, Francia y Holanda, con un ejecutivo dominante sobre los otros dos poderes, seran Estados fuertes, y Alemania, donde el marco legislativo y judicial son poderosos, sera un Estado dbil. Ya en el contexto de los tres mbitos y en relacin con el parlamentario, Francia, con una estructura electoral tendente al bipartidismo, sera un Estado fuerte. Holanda, en cambio, con muchos partidos en coaliciones cambiantes y un sistema estrictamente proporcional sera un Estado dbil. Suiza tambin sera dbil y Alemania sera un Estado intermedio.7 En el mbito administrativo, Francia, con una administracin centralizada y muy dependiente del poder poltico, sera un Estado fuerte. Holanda, con una administracin independiente y profesional, que ha establecido procedimientos autnomos de interrelacin con los grupos de inters, estara en un estadio intermedio. Y Suiza y Alemania estaran en el lado dbil por su descentralizacin y autonoma administrativa. Por fin, en el mbito de la democracia directa, tan solo existen realmente procedimientos en ese sentido en Suiza (Wagschal, 1997).
Estado Suiza Alemania Holanda Francia mbito parlamentario dbil intermedio intermedio fuerte mbito administrativo dbil dbil intermedio fuerte mbito de democracia directa dbil fuerte fuerte fuerte Total dbil intermedio intermedio fuerte

TABLA 8 FORTALEZA INSTITUCIONAL DEL ESTADO SEGN KOOPMANS Y KRIESI EN KRIESI ET AL. (1995)

No es difcil construir una definicin para Espaa en este marco operativo de la estructura de oportunidad poltica. En trminos de centralizacin territorial sera dbil; en grado de independencia entre los poderes, fuerte, como Francia; en el mbito parlamentario, intermedio, por su estructura tendente al bipartidismo pero con un nmero importante de otros partidos que pueden jugar y de hecho estn jugando el papel de socio necesario; en el mbito administrativo, de nuevo
7

Hemos de llamar la atencin sobre la falta de correspondencia en esta dimensin entre las valoraciones que los autores hacen en el texto y los datos que incluyen en la tabla resumen en relacin con Holanda. Hemos optado por reproducir la tabla tal como est publicada, pero muy posiblemente habra que corregirla y considerar Holanda como un Estado dbil.

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intermedio, por contar con una administracin en origen como la francesa, muy dependiente del poder poltico, pero descentralizndose progresivamente; y fuerte en el mbito de la democracia directa, pues ninguna iniciativa legislativa popular ha conseguido prosperar. Sumando todo, tenemos un Estado intermedio. La fortaleza institucional del Estado debe cruzarse con las estrategias dominantes del Estado en relacin con las demandas de los movimientos, es decir, la tradicin o prcticas habituales. Pueden ser dos: (a) excluyentes, es decir, represivas, de enfrentamiento, polarizadas, o (b) integradoras, es decir, amables, cooperativas y/o asimilativas. En este sentido, la tradicin en Alemania, Francia, Italia y Espaa ha sido la exclusin, y en Suiza, Holanda o los pases escandinavos, la inclusin. Aportan diferentes argumentos al respecto. El resultado es este cuadro de doble entrada sobre los tipos de impacto que pueden esperar los movimientos sociales de cada pas.
Estructura institucional (Estado) dbil Estrategia predominantemente excluyente Estrategia predominantemente integradora Inclusin formal impactos reactivos [Italia] Integracin total impactos procedimentales impactos reactivos [Suiza] Estructura institucional (Estado) intermedia Estructura institucional (Estado) fuerte Exclusin formal impactos proactivos si el poder es favorable [Francia] Inclusin informal impactos procedimentales impactos proactivos [Dinamarca, Reino Unido]

[Alemania, Espaa]

[Holanda]

TABLA 9 CONDICIONES ESTRUCTURALES PARA LA MOVILIZACIN SEGN KOOPMANS Y KRIESI EN KRIESI ET AL. (1995) (Espaa no incluida en el original)

En resumen, los movimientos franceses no tienen posibilidad alguna, ni con una estrategia de negociacin y consenso ni con una estrategia de conflicto, que sera fuertemente reprimida, a no ser que sus reivindicaciones coincidan con los planes gubernamentales. Su verdadero opuesto es Holanda, donde los movimientos pueden esperar cambios importantes porque les est permitido el acceso informal y el Estado tiene capacidad de llevar a la prctica los compromisos; no tendra sentido, por lo tanto, ni una estrategia de conflicto ni los impactos reactivos. Y los movimientos alemanes, italianos y espaoles pueden aspirar a impedir posibles retrocesos en las polticas, nunca cambios proactivos, y ello siempre que utilicen los canales adecuados, de lo contrario sern reprimidos. La estrategia de conflicto, por lo tanto, sera mucho menos rentable que la estrategia de moderacin y reforma. Podramos matizar algunas de estas descripciones, sobre todo en los relativo a los tipos de impactos. En Holanda, por ejemplo, se han dado movilizaciones de carcter reactivo con resultados obviamente favorables al movimiento: las pacifistas de los primeros ochenta sin ir ms lejos; luego, al contrario de lo dicho, s caben los

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impactos reactivos. Posiblemente, y en esto tendra razn Kriesi (1995: 172-173), el problema est en que los impactos proactivos son la excepcin que confirma la regla:
El impacto proactivo es muy difcil de obtener en ningn tipo de Estado. Los Estados fuertes tienen capacidad de responder favorablemente a las demandas del movimiento, pero tambin tienen la capacidad de resistirse si as lo quieren. Los Estados dbiles pueden ser obligados a ceder frente a las demandas del movimiento, pero no suelen tener capacidad para ejecutar los cambios de poltica imprescindibles. Esto no quiere decir que los procesos de movilizacin no puedan consecuencias proactivas, pero escasos como andan de movilizaciones proactivas masivas, ese tipo de consecuencias es una verdadera excepcin en cualquier tipo de Estado.

Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al. (1995) incorporan adems algunas otras variables que completan ese esquema. Una, recogida de Tarrow, es la disponibilidad de aliados o, dicho de otra forma, la versatilidad de las estructuras de alianzas y de conflicto del movimiento, mucho ms accesible en aquellos sistemas verdaderamente multipartidistas. Y una segunda, la composicin ideolgica del poder existente, fundamentalmente la presencia relevante o no de las izquierdas. La incorporacin de nuevas variables y las matizaciones en curso suavizan en Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al. (1995) el determinismo de la estructura de oportunidad poltica que sostena en un principio Kriesi,8 acercndose de esta forma a la propuesta menos operacionalizada pero ms flexible de Tarrow, quien siempre ha afirmado que esa estructura de oportunidad poltica de cada pas cambia tambin en funcin de (a) el actor movimiento concreto, y (b) el tipo especfico de la poltica pblica que est en juego (Tarrow, 1994; Tarrow, 1996). Es decir, que, como bien dicen Gamson y Meyer (1996), el movimiento puede moldear e interpretar (frame) la estructura de oportunidad poltica existente porque, en realidad, esa estructura est determinada por dos ejes, uno que opera entre lo estable y lo voltil, entre la estructura y el cambio, y un segundo que opera entre lo institucional y lo cultural. As, en el espacio cultural-estable estaran los sistemas de creencias, los valores, los temas culturales o los mitos, en el espacio cultural-voltil, los marcos interpretativos que comunican los actores polticos y los medios de comunicacin, los discursos concretos y las propuestas, en el espacio institucional-estable estaran los partidos polticos y las instituciones, y en el espacio institucional-voltil, los periodos de elecciones, las fisuras en el ejercicio del control formal, los cambios de alineamiento de las elites y de las alianzas, etc.
Estable Voltil

Podramos aadir ms ejes de crtica a Kriesi (1995) pero complicara demasiado el discurso. Un ejemplo es el artculo de Amenta y Young (1999a) que demuestra, con abundantes referencias a la situacin de la accin colectiva en Estados Unidos, cmo la descentralizacin y supuesta debilidad de algunos Estados puede ser, de hecho, muy disuasoria. Estos autores tambin advierten de que deberan incluirse muchas otras variables.

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Cultural Institucional

Sistemas de creencias, valores, temas culturales, mitos, etc. Partidos polticos e instituciones

Marcos interpretativos, discursos, propuestas e ideas concretas Periodos de elecciones, fisuras del control formal, cambios en el alineamiento de elites o alianzas

TABLA 10 INTERPRETACIN DE LA ESTRUCTURA DE OPORTUNIDAD POLTICA DE GAMSON Y MEYER (1996)

Los ciclos de movilizacin Una ltima cuestin en relacin con las posibilidades de xito o impacto de los movimientos es su encaje en ciclos de movilizacin ms amplios. Tarrow (1991) recoge esta idea de otros autores y la aplica al mundo de los movimientos sociales. La idea bsica de su propuesta interpretativa es que los movimientos tienen ms posibilidades de conectar con el pblico y de lograr resultados si desarrollan su movilizacin en un contexto dominado por otras movilizaciones. Es decir, que las movilizaciones se benefician de una apertura de la estructura de oportunidad poltica en los momentos altos de los ciclos. Fiel a su concepcin antideterminista de los hechos polticos, Tarrow (1993) concluye ms adelante que: (a) las olas de protesta no slo se aprovechan de una estructura de oportunidad poltica ms favorable sino que, al ser una parte constituyente de la misma, pueden moldearla; (b) las olas no son suficientes en s mismas para producir reformas significativas y los movimientos necesitarn en todo caso de la mediacin de terceros, es decir, de otros actores polticos que estn en situacin de poder negociar con las autoridades; y (c) las olas son eficaces slo si son capaces de sostener su actividad el tiempo necesario para que esos terceros amarren las reformas deseadas. Con el tiempo, esta propuesta interpretativa se ha matizado mucho, sobre todo en lo relativo a su poder determinante de la accin y xito de los movimientos. El debate se ha centrado, como no poda ser de otra forma, en los momentos de inicio y ascenso del ciclo y en el papel que juegan las movilizaciones pioneras, que son las que desafan la lgica. Gamson y Meyer (1996) siguen insistiendo en que los movimientos crean las oportunidades para la accin poltica. Y McAdam (1998: 101), despus de preguntarse por qu algunos movimientos no aprovechan las olas movilizatorias para incluir sus reivindicaciones, est ahora sospechando que hay ms agencia que estructura en esto de los ciclos:
Mi propia sospecha es que los movimientos beneficiados deben menos a las oportunidades polticas expansivas que a complejos procesos de difusin por los cuales las lecciones en ideas, tcticas y organizacin de los madrugadores se encuentran disponibles para los siguientes opositores.

Y, al respecto, Klandermans (1998) ha contribuido con una tipologa de ciclos que permite comprobar las complejas sincronas que explican una movilizacin. Klandermans distingue entre: (a) ciclos estacionales de los propios movimientos, (b)

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ciclos estacionales y periodicidades de las instituciones, (c) ciclos proactivos de movilizacin, (d) ciclos reactivos de movilizacin, (e) ciclos estructurales de toda movilizacin, con su inicio, ascenso, cresta, declive y final, y (f) ciclos vitales del movimiento, determinados tambin por un inicio y un final pero cuyo tramo central puede comprender varios ciclos de movilizacin. El marco analtico de las polticas pblicas Acabamos de ver que, realmente, el tipo de impacto ms estudiado en el mundo de los movimientos sociales es el relativo a las decisiones gubernamentales sobre las polticas pblicas. Su visibilidad les sita en una clara ventaja frente a otros tipos de impacto, incluidos los sustantivos. En la investigacin sobre movimientos sociales son muchas las herramientas y marcos conceptuales que se refieren al mbito de la decisin gubernamental y de la administracin y gestin de las polticas pblicas: la estructura de oportunidad poltica, las estrategias de interaccin con las autoridades, la competicin entre marcos interpretativos y hasta las formas organizativas ms o menos adaptadas al proceso de formulacin y desarrollo de las polticas. La misma idea de proceso que define a las polticas pblicas es una constante inevitable y una idea clave en la teorizacin sobre los movimientos. Ms arriba hemos comprobado las coincidencias existentes entre la descripcin que haca Jones (1970) del proceso de las polticas pblicas y los tipos de accin o influencia que Schumaker (1975) atribua al actor movimiento en ese proceso. Como no queramos pasar por alto estos paralelismos, hemos decidido incluir algunas reflexiones que resultan de la comparacin de ambos marcos conceptuales, el referido a los movimientos sociales y el referido a las polticas pblicas. Tres son las preguntas que nos planteamos a la hora de acudir a los anlisis sobre polticas pblicas: (a) en qu medida se considera al actor movimiento como uno ms de los actores que participan en el proceso de una poltica pblica; (b) qu papel se le concede, es decir, en qu parte del proceso tiene carta de identidad como un actor ms: slo al principio, en el descubrimiento del problema y su definicin, o tambin en la toma de decisiones, ejecucin y evaluacin de la poltica pblica; y (c) en qu medida la evaluacin del producto de la poltica pblica considera las causalidades y paternidades de cada uno de los actores intervinientes. Desde sus mismos inicios, el anlisis de las polticas pblicas ha contemplado la presencia de mltiples actores en el proceso. Su objetivo central ha sido siempre entender, evaluar y mejorar los productos outputs y outcomes de las acciones gubernamentales concretas y para ello era imprescindible abrir e indagar en la caja negra del proceso de las polticas pblicas. No en vano, este campo nace y comienza a desarrollarse en un contexto social y poltico que exiga una democratizacin de la accin y gestin pblica, los aos sesenta y setenta. Eran momentos en los que dominaba el enfoque pluralista, que defenda que ningn grupo poda monopolizar el poder. Una decisin pblica era el producto de una serie de complejas interacciones e

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influencias de muchos grupos y actores sociales y polticos, incluidos, por qu no, los movimientos sociales y sus organizaciones. Sin embargo, las inercias y resistencias del sistema poltico y administrativo abortaron el potencial de cambio. El sistema se resista incluso a ser analizado. As las cosas, no tardaron en llegar crticas sobre una realidad que, ms que pluralista, era decididamente elitista y surgieron enfoques alternativos como el neopluralismo, el (neo)corporativismo, y despus el pluralismo radical por oposicin al pluralismo clsico, liberal (Andrain y Apter, 1995). Pero hacan falta herramientas para explorar la realidad democrtica del sistema de las polticas pblicas (Subirats, 1989: 39):
Debe encontrarse un nuevo punto de partida, un nuevo enfoque capaz de reconstruir el anlisis de los productos de la accin estatal y relacionarlos con el cada vez ms complejo mundo de acciones e interacciones entre actores sociales e instituciones pblicas.

Este nuevo enfoque es el que se conoce como redes de las polticas (policy networks). Ahora bien, implica este nuevo paso metodolgico que se ha penetrado realmente en la dimensin democrtica del proceso poltico?, en qu medida se han incorporado a ese anlisis todos los actores intervinientes en una poltica poltica?, se consideran todas las variables que realmente intervienen en la formulacin de las polticas pblicas? La verificacin de hasta qu punto se ha incluido la accin de los movimientos sociales en el anlisis de las polticas pblicas y, ms concretamente, en el anlisis de sus redes es una buen mtodo para verificar la profundizacin en esa dimensin democrtica. La desconfianza hacia estos nuevos actores era patente. En algunos casos podramos perfectamente hablar de prejuicios y recusacin. Peters (1989: 155-173), recogiendo aportaciones anteriores, distingua no hace mucho entre cuatro tipos de interaccin en relacin con las polticas pblicas: (a) la legtima, en la que participan los sindicatos, los partidos polticos, las grandes asociaciones sectoriales, la Iglesia, el Ejrcito o los mismos funcionarios, (b) la clientelar, con aquel grupo de inters que, por las razones que sean, se ha convertido, a los ojos de una Administracin concreta, en la expresin natural y representativa de un sector social determinado, (c) la familiar o relacin de afinidad ntima entre un determinado grupo de inters y el partido poltico dominante o gobernante, y (d) la ilegtima o interaccin con grupos de presin que estn fuera del mbito de la accin poltica normal, por ejemplo el movimiento estudiantil de mayo de 1968 en Francia o el movimiento en contra de la guerra de Vietnam en Estados Unidos:
En los tres primeros tipos de interaccin, algunos o todos los grupos son aceptados como portavoces legtimos de uno u otro sector social. En el caso de los grupos de presin ilegtimos, ni el sistema en su globalidad ni los administradores en particular estn dispuestos a aceptar la legitimidad de los inputs de estos grupos de inters. (...) La influencia de este tipo de grupos de inters no es el modelo normal de decidir las polticas pblicas. Podramos estar discutiendo largas horas sobre la conducta de estos anmicos grupos de presin y sobre sus

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intentos de influir en las polticas mediante las protestas, las manifestaciones o la violencia. (...) Pueden ser recibidos y presentar educadamente sus demandas, pero saben que sus posibilidades de xito son prcticamente nulas. Podemos preguntamos por qu perseveran en esa conducta aparentemente irracional. Quiz porque hay una pequesima posibilidad de que lleguen a obtener algn resultado. No obstante, lo ms normal es que persistan en su accin porque eso es lo que esperan sus gentes de ellos. Si consiguen influir en algn sentido ser debido a sus actividades ilegales, a su enfrentamiento con el sistema, pero esa influencia ser, como mucho, episdica. (...) Sus impactos en las actividades pblicas y en las polticas pblicas son muy difciles de predecir, si es que tienen alguno. Aunque puede que, excepcionalmente, acarreen cambios importantes. (...) Los estudiantes americanos y la guerra de Vietnam son un ejemplo. (...) Cuando los grupos ilegtimos tienen xito, los impactos de sus actividades tienden a ser redistributivos, por la simple razn de que fuerzan al sistema a aceptar unas demandas que posiblemente antes haba descartado entre sus prioridades. (...) Los tres primeros modelos tienen en comn su legitimidad y son los patrones de interaccin comnmente aceptados entre los grupos de inters y la Administracin. En el caso de los grupos ilegtimos, esa interaccin para que tenga algn tipo de impacto en los productos de las polticas tiene que tener lugar en tiempos de crisis. En consecuencia, los tres modelos legtimos devienen una cierta estabilidad e institucionalizacin de la influencia, mientras que el ilegtimo deviene en una influencia episdica o ninguna en absoluto.

Este descarte de la movilizacin como medio de presin legtimo sobre la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas sigue siendo hoy ms habitual de lo que a simple vista pueda parecer. Son muchas las obras que no hacen referencia alguna a los movimientos sociales. Los anlisis de casos Con una tradicin muy centrada en lo institucional y sin disponer todava de herramientas tiles para analizar las redes de polticas, no es de extraar que sea difcil encontrar anlisis de polticas pblicas que, an nombrando a los actores intervinientes, incluyan a aquellos actores polticos menos formalizados. Un ejemplo puede ser la obra editada por Gom y Subirats (1998), que analiza catorce polticas pblicas distintas de nuestro pas, incluyendo algunas de nueva temtica como medio ambiente, inmigracin o mujer. Los editores insisten en la necesidad de reflejar ese entrecruzamiento de lgicas e interacciones entre actores pblicos y privados en el juego de la definicin, elaboracin y puesta en prctica de las polticas (p. 27). Sin embargo, el relato de doce de esas catorce polticas pblicas invisibiliza la accin colectiva y las organizaciones de los movimientos sociales: no hay okupas o asociaciones de vecinos en la poltica de vivienda, ni movilizaciones ecologistas en la poltica de medio ambiente tan slo se cita el inocuo Consejo Asesor de Medio Ambiente, ni movilizaciones u organizaciones estudiantiles en la educativa, ni tercer sector o asociaciones de trabajo-denuncia de la marginacin en la poltica

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asistencial, ni movimientos de defensa de las lenguas autonmicas en la poltica lingstica, etc. Tan slo en dos polticas se mencionan actores polticos que no sean las autoridades, los grupos parlamentarios, los partidos polticos, los sindicatos, o los empresarios: el movimiento feminista en la poltica de mujer, aunque de forma muy superficial, y los colectivos de inmigrantes y las movilizaciones y organizaciones de solidaridad en la poltica de inmigracin. Esta ltima mencin es mucho ms completa y matizada no porque en esta poltica haya existido una movilizacin ms importante cualitativa o cuantitativamente sino, simple y llanamente, porque su relator ha estudiado con detenimiento el papel que han jugado esas organizaciones movimentales en la formulacin y desarrollo de esa poltica pblica (Casey, 1998). Faltan estudios empricos que analicen la interaccin de los actores tradicionales con los actores extrainstitucionales o menos formalizados. Quede aqu nuestra llamada a que el anlisis de las redes de las polticas pblicas incluya a unos actores que, an desde el conflicto,9 participan de hecho en ese proceso. La segunda cuestin que nos interesa es determinar, en estos casos de participacin analizada, cul es el papel que juegan las organizaciones de los movimientos. Son simplemente impresiones que deberan confirmarse o descartarse en funcin de un anlisis ms exhaustivo, pero, en principio, de los anlisis publicados que hemos consultado parece desprenderse que: (a) La presencia de las organizaciones de los movimientos sociales o de organizaciones no gubernamentales en la formulacin de las polticas pblicas decrece a medida que avanza el proceso de las polticas pblicas, es decir, el protagonismo de estas organizaciones se suele referir, fundamentalmente, a los momentos primeros de la poltica: la entrada en la agenda institucional, la definicin del problema y, en menor grado, la toma de decisiones. (b) Los pocos casos de una participacin ms plena no confirman que esa participacin suponga necesariamente una mayor democratizacin de la poltica pblica; puede que as sea o puede que el resultado sea un mayor

El conflicto es inherente en cualquier mbito de interaccin social. Por dos razones: una, la pluralidad de actores, y dos, la heterogeneidad o multiplicidad de los principios en juego en la institucionalizacin de cualquier mbito. Eisenstadt (1992: 416-417) nos dice que: Sea cual sea el grado de xito de una coalicin de elites en establecer y legitimar normas comunes, esas normas nunca son aceptadas plenamente por todos los que participan en ese orden dado. La mayora de los grupos tendern a mostrar una cierta autonoma y algunas diferencias respecto de esas normas en su deseo de consolidar el sistema institucional. Algunos pueden oponerse a las premisas mismas de esa institucionalizacin. Otros pueden compartir escasamente sus valores y smbolos y aceptar esas normas slo como un mal necesario. Otros... (...) En todo orden social siempre hay, por tanto, un fuerte componente de disensin sobre la distribucin del poder y sobre los valores. (...) Los antisistema pueden estar latentes durante largos periodos de tiempo, pero si se dan unas buenas condiciones pueden entonces emerger y convertirse en un foco importante de cambio sistmico. El conflicto, por consiguiente, es bueno y necesario para seguir evolucionando.

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control incluso formal sobre los colectivos participantes (Clapham, Kintrea y Kay, 1996; Harris, 1998; Walliser Martnez, 1999). (c) El mbito preferido para estas redes ms amplias es el mbito local o los asuntos de pequeo calibre, puntuales incluso, y nunca polticas sustantivas o ligadas al Estado (Ballart, 1992; Carroll y Carroll, 1999; Clapham, Kintrea y Kay, 1996; Tamayo Sez, 1997; Walliser Martnez, 1999) (Bogason, 1998; Lowndes y Skelcher, 1998). (d) El nimo que suele mover a la Administracin a ampliar esas redes, en muchos casos verdaderos experimentos o programas piloto recordemos en nuestro pas los ncleos de intervencin participativa o algunas iniciativas de la Administracin como Gazte Plana (Plan Joven), es la legitimacin que otorga esa mayor participacin a las polticas en s o, dicho de otra forma, la prevencin de conflictos. (e) La mayora de los anlisis realizados se preocupan por los mecanismos internos de interaccin que se dan en las redes y no por la calidad ms o menos democrtica de los productos resultantes. Dos estudios de caso nos ayudarn a reconocer el papel que pueden jugar las organizaciones de movimientos sociales en el proceso de las polticas pblicas. En primer lugar, Kendall y Anheier (1999) concluyen que las organizaciones del tercer sector en general han ido perdiendo espacio en el marco de la Unin Europea frente a los actores tradicionales y que slo estn sobreviviendo y con problemas las ONGs que trabajan en el mbito de la cooperacin y desarrollo. La razn de esta prdida de influencia es que las ONGs no cuentan con estructuras profesionales adaptadas a la ambigedad, impredecibilidad, inestabilidad y complejidad que caracterizan a las polticas construidas en ese mbito. Y en segundo lugar, las reflexiones finales de Casey (1998: 255-302) sobre el intento de algunas organizaciones no gubernamentales de modificar la Ley de Extranjera no pueden dibujar un escenario ms desesperanzador:
La estructura tradicional de interaccin entre las autoridades y las organizaciones no gubernamentales (ONGs) sugiere que stas estn mejor adaptadas al uso de tcticas de confrontacin, desde fuera del sistema, lo que, si no cuentan con un muy amplio apoyo y los recursos necesarios para una movilizacin eficiente, les deja fuera de los procesos de polticas de mbito estatal. (...) Existen serias limitaciones para las ONGs de verdadera oposicin que intentan participar en el proceso de las polticas pblicas en Espaa. (...) El relato de la reforma de la Ley de Extranjera sugiere un escenario desalentador para aquellos que quieren creer que las ONGs se han consolidado en el marco poltico como fuerzas independientes que pueden oponerse con eficacia al poder de los otros actores gubernamentales y extra-gubernamentales. (...) De este relato podemos concluir que las ONGs han sido incapaces de influir en las decisiones que finalmente se han adoptado. (...) Las ONGs que intentaban reformar la Ley de Extranjera se han encontrado con que, an a pesar de jugar un papel aparentemente central en el proceso, han tenido muy poca influencia en el cambio de la poltica. Eran portavoces de una

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reivindicacin con una amplia base real, pero los cambios que han tenido lugar, que slo han coincido parcialmente con las demandas de las ONGs, han sido en realidad el resultado de las propias contradicciones internas de la Ley y de la presin de otros grupos de inters. Adems, su participacin en un rgano consultivo ha sido utilizada para dotar a la nueva regulacin de un falso beneplcito de las ONGs. En cambio, la Comisin de Asociaciones y Organizaciones No Gubernamentales de la Comarca de Girona ha conseguido cumplir con muchos de los objetivos que se propona en los mbitos de agenda y desarrollo de polticas, pero ello ha sido debido a que las autoridades apoyaban esos cambios, a que la Comisin evit entrar en las cuestiones ms controvertidas, a que las autoridades toleraron, en un contexto de falta de normativa, un cierto consenso entre las ONGs, y a que el asesor gubernamental demostr una asombrosa capacidad de comunicacin poltica. (...) Por qu las ONGs espaolas son unos actores tan impotentes en el proceso de las polticas pblicas? Las ONGs espaolas operan en un marco poltico que normalmente les ofrece pocas oportunidades estructurales. Las estructuras democrticas espaolas estn aparentemente poco dispuestas a la presencia de las ONGs y sospechan e incluso actan de manera hostil a su posible independencia. Otros actores como las administraciones, los partidos polticos y los sindicatos, parecen ejercer un control estricto del proceso de las polticas pblicas y tambin sobre las ONGs que entran a participar en l.

La participacin desde fuera del proceso En relacin con la segunda limitacin, la de no poder intervenir en el proceso entero de la poltica pblica y, por tanto, asegurar que los impactos o productos son los deseados, Meny y Thoenig (1992: 103-117) son terminantes:
La autoridad gubernamental es el actor central de una poltica pblica. No es el nico jugador activo, puesto que se mueve en interdependencia con otros actores: organismos encargados de ejecutar sus decisiones, sujetos que reaccionan a las realizaciones as producidas, grupos de intereses u otras instituciones que ejercen influencia sobre la accin proyectada o en curso. (...) El sistema de actores es elstico. (...) La accin pblica no se limita a los actores formales: polticos y funcionarios. Incorpora a otros actores que, en principio, no tienen nada que ver con el juego poltico, pero cuyo comportamiento y presencia cuentan en la medida en que las realizaciones pblicas se transforman en impactos sociales. (...) El primero rene grupos, medios o individuos que integran elites sociales, culturales, econmicas o polticas. Se trata de los grandes notables (parlamentarios, jefes de partidos), las figuras preeminentes de la economa y de la cultura y las personalidades del mundo sindical. El segundo tipo de empresarios polticos se encuentra en el seno de conjuntos ms difusos y annimos. A menudo, el activismo y el nmero, la agitacin y la radicalizacin son los elementos que suplen el dficit de capital elitista, la falta de notoriedad, de influencia, los contactos para llegar a la autoridad pblica. (...) Sin embargo, estos empresarios polticos especializados en una causa pierden a menudo influencia y apoyos cuando la inclusin en la

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agenda deja de ser la fase crtica. As, se encuentran mal parados cuando el desafo ha sido tomado en cuenta total o parcialmente por la autoridad pblica y se trata de ejecutar, de administrar las respuestas concretas.

Burstein, Einwohner y Hollander (1995), en un repaso atento al proceso de negociacin que se puede abrir entre las autoridades y el actor movimiento, concluyen, como tambin haban hecho antes Amenta, Carruthers y Zylan (1992), que la clave para que el resultado final pueda considerarse un xito en mayor o menor grado de la accin del movimiento es la mediacin de terceros, tanto partidos polticos como grupos de inters. En primer lugar, porque las redes de polticas en las que participa un movimiento son redes muy amplias que suelen incluir a muchos otros actores. Y en segundo lugar porque su acceso a la negociacin no deja de ser un acceso ad hoc, vulnerable, temporal. De ah que sea muy importante la posicin el poder de influencia poltica que tenga el movimiento en las redes polticas y la fidelidad de sus relaciones con los otros actores en juego (Diani, 1997). En definitiva, el xito del movimiento, una vez que ha decidido participar en un proceso de polticas pblicas, ya no dependera de s mismo, sino, ms bien, de lo que hagan los otros actores. Lo que hicieron los otros actores es precisamente una de las mejores explicaciones a las diferencias nacionales en relacin con los impactos de las movilizaciones antinucleares de los setenta en Europa (Midttun y Rucht, 1994). En este contexto tan estructurado, adems, es lgico esperar una cierta especializacin y profesionalizacin de las organizaciones del movimiento que se ir reforzando ms y ms como consecuencia de la reiteracin de ese acceso y esa colaboracin. Participar devendra en una institucionalizacin del movimiento. Por ejemplo, la dinmica de informes y estudios tcnicos de viabilidad de los programas concretos suele obligar a las organizaciones a delegar en personas ms competentes o preparadas en las reas en estudio en detrimento de decisiones ms colegiadas (Hager, 1993). Pero la profesionalizacin y/o institucionalizacin de un movimiento no tiene por qu ser, en s misma, ni irreversible ni holstica. Puede darse el caso de que un mismo movimiento simultanee una negociacin sobre una poltica concreta y una movilizacin de conflicto sobre otra distinta; y puede tambin reforzar con esas movilizaciones sus propuestas y posiciones de negociacin. Por ltimo, en el caso de que efectivamente se institucionalice al mximo, no es extrao que surjan grupos nuevos que recuperen las dinmicas de protesta de sus mayores. Dos ejemplos son las movilizaciones en contra de la construccin de carreteras en el Reino Unido (Radtke, 1996) o el sabotaje noviolento de Itoiz (Casado y Prez, 1996). En todo movimiento, el campo temtico es tan diverso que siempre habr espacio para los grupos menos formalizados (Rootes, 1997). Con todo, hay que tener en cuenta que participar formalmente en el proceso de las polticas pblicas no es el nico medio para influir en la formulacin y ejecucin de una poltica pblica. En primer lugar, como hemos visto con anterioridad, los problemas no vienen dados sino que se construyen socialmente. El anlisis de las redes de las polticas pblicas se suele centrar en el seguimiento de las propuestas que los distintos actores ponen encima de la mesa de negociacin as como en sus estrategias para llegar a la decisin final. Sin embargo, esas propuestas responden

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casi siempre a un formato o definicin previa del problema que ha tenido lugar antes de que llegue a la mesa de negociacin y antes incluso de que entre en la agenda institucional. Toda cuestin que entra en la agenda sistmica tiene ya un formato que muchas veces es inalterable y que prefija de hecho las decisiones que se pueden adoptar, descartando a un tiempo otras posibles decisiones que corresponderan a otra definicin del problema y que podran interesar mucho ms al actor institucional o a quienes participan formalmente en el proceso de las polticas pblicas. La pregunta pertinente para valorar las posibles decisiones en el marco de una poltica pblica es cul es el problema (Bacchi, 1999). Si, como en nuestro caso, el problema se ha definido como la obligatoriedad del servicio militar, no servir de mucho plantear medidas y soluciones que mejoren el servicio militar o que aumenten el efectivo cumplimiento de la prestacin sustitutoria, porque no son respuestas pertinentes a esa formulacin del problema. Lo relevante en este caso es que el problema estaba formulado as desde que entr en la agenda sistmica y que su formulador es un actor externo (outsider) al proceso formalizado de las polticas pblicas. En segundo lugar, como ya hemos mencionado ms arriba, en el caso concreto de una poltica de obligado cumplimiento, es decir, cuya base sea el consentimiento de una parte de la ciudadana, cabe el no consentimiento, la desobediencia. Un actor poltico externo al proceso de formulacin y ejecucin de una poltica pblica puede hacerla inefectiva si esa poltica precisa de la colaboracin de gentes que ese actor poltico puede movilizar. Independientemente de cmo se formule esa poltica, el actor movimiento puede ejercer su veto sobre ella e imponer, en consecuencia, la salida o solucin que l vena proponiendo. Sera un veto democrtico, porque el movimiento, a diferencia de las autoridades, slo podr movilizar a una ciudadana que respalde su propuesta. En ese sentido, el movimiento empodera (empower) a la sociedad a travs del conflicto, le capacita para introducir su demanda en la agenda poltica y, a rengln seguido, obtener de las autoridades la decisin deseada. Es importante que esta capacidad de condicionamiento sea permanente, ya que las autoridades pueden no decidir o decidir otra cosa. Referencias bibliogrficas Amenta, Edwin, Carruthers, Bruce G. y Zylan, Yvonne. 1992. A Hero for the Aged? The Townsend Movement, the Political Mediation Model, and U.S. Old-Age Policy, 1934-1950. American Journal of Sociology 98: 308-339. Amenta, Edwin y Young, Michael P. 1999a. Democratic States and Social Movements: Theoretical Arguments and Hipotheses. Social Problems 46(2): 153168. Amenta, Edwin y Young, Michael P. 1999b. Making an Impact: Conceptual and Methodological Implications of the Collective Goods Criterion. En Marco Giugni, Doug McAdam y Charles Tilly (eds.) How Social Movements Matter, pp. 22-41. University of Minnesota Press, Minneapolis.

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