A Democracia 2

CADERNOS DE PESQUISA PPGSP - UFSC
ISSN 1677-7166
SUMRIO
APRESENTAO 1 ESFERA PBLICA E SOCIEDADE CIVIL 2 AMPLIANDO O DEBATE ACERCA DA DEMOCRACIA DELIBERATIVA 3 A QUESTO DO DESENHO INSTITUCIONAL REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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A DEMOCRACIA DELIBERATIVA: SOCIEDADE CIVIL, ESFERA PBLICA E INSTITUCIONALIDADE LGIA HELENA HAHN LUCHMANN CADERNOS DE PESQUISA, N 33, NOVEMBRO 2002 ISSN 1677-7166
ISSN 1677-7166
APRESENTAO
Este texto o primeiro captulo de minha tese de doutorado intitulada: Possibilidades e limites da democracia deliberativa: a experincia do Oramento Participativo de Porto Alegre. Este captulo procura, luz de um novo contexto participativo no pas caracterizado pela construo e ampliao de espaos de co-gesto das polticas pblicas (a exemplo dos Conselhos Gestores e experincias de Oramento Participativo), analisar e formular um conceito de democracia deliberativa como suporte terico de avaliao destas articulaes entre sociedade civil e Estado. Parte-se aqui do pressuposto de que a democracia deliberativa constitui-se como um modelo ou ideal de justificao do exerccio do poder poltico pautado no debate pblico entre cidados livres e em condies iguais de participao. Diferente da democracia representativa, caracterizada por conferir a legitimidade do processo decisrio ao resultado eleitoral, a democracia deliberativa advoga que a legitimidade das decises polticas advm de processos de discusso que, orientados pelos princpios da incluso, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem-comum, conferem um reordenamento na lgica de poder tradicional. Enquanto processo decisrio, a democracia deliberativa depende, para a sua implementao, da vontade e do projeto poltico do governo, bem como da correlao de foras poltico-sociais. Os conceitos de sociedade civil e de esfera pblica so tambm centrais: o carter associativo, autnomo e tensionador da sociedade civil impe a segmentos desta esfera uma legitimidade na apresentao, problematizao e representao de demandas e interesses sociais. O conceito de esfera pblica permite deslocar os processos decisrios dos espaos fechados e restritos do poder tradicional. No entanto, para alm da implementao, a capacidade de construir e manter uma sustentabilidade democrtica requer, alm desses ingredientes, uma determinada ancoragem institucional que faa valer os princpios do pluralismo, da igualdade participativa e da promoo da justia social. Por reconhecer as dificuldades, a dinamicidade e a complexidade das relaes societais, tais como a diversidade de interesses e conflitos e as desigualdades sociais, a democracia deliberativa chama a ateno para a questo da dimenso institucional, no sentido da criao das condies para que o debate pblico seja inclusivo, plural e igual, impactando as condies sociais subjacentes. E ainda, permitindo que a ampliao do pblico deliberante no obstrua a canalizao dos conflitos em direo ao interesse comum.
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DEMOCRACIA DELIBERATIVA: SOCIEDADE CIVIL, ESFERA PBLICA E INSTITUCIONALIDADE

Lgia Helena Hahn Luchmann
A democracia deliberativa constitui-se como um modelo ou processo de deliberao poltica caracterizado por um conjunto de pressupostos terico-normativos que incorporam a participao da sociedade civil na regulao da vida coletiva. Trata-se de um conceito que est fundamentalmente ancorado na idia de que a legitimidade das decises e aes polticas deriva da deliberao pblica de coletividades de cidados livres e iguais. Constitui-se, portanto, em uma alternativa crtica s teorias realistas1 da democracia que, a exemplo do elitismo democrtico, enfatizam o carter privado e instrumental da poltica. O modelo elitista, ao conceber a democracia como mecanismo de escolha de lderes polticos pautado na competio entre os partidos atravs do voto, equipara a dinmica poltica ao jogo do mercado. Esta concepo mercadolgica da poltica (MACPHERSON, 1978) pautada na relao de oferta e procura que se estabelece entre os polticos-empresrios e os cidadosconsumidores, reduz a democracia a um mecanismo de escolha dos representantes polticos que definiro os rumos, as aes e os programas pblicos. A legitimidade do governo assegurada, aqui, pelo resultado do processo eleitoral. O carter instrumental, individualista e competitivo deste modelo de democracia tem sido alvo de inmeras crticas. Alm da comparao da democracia ao jogo do mercado, cuja farsa de seu suposto equilbrio j foi exaustivamente demonstrada, ressalta-se o desprezo aos cidados, relegados apatia e manipulao. Seguindo anlise de Macpherson (1978), neste modelo, o equilbrio o da desigualdade e a soberania uma iluso. exatamente tendo em vista a recuperao da dimenso normativa da democracia, caracterizada pelo questionamento da reduo da poltica a uma lgica individualista e competitiva e pela retomada da articulao entre o conceito de cidadania e de soberania popular, que desenvolve-se, a partir dos anos 60, uma concepo participativa ou republicana de democracia, pautada na idia da ampla participao dos cidados nos assuntos de interesse da coletividade. luz de tericos clssicos como Rousseau e J.S.Mill, este referencial enfatiza o carter de auto1
. Dentre as teorias realistas da democracia sobressai-se a teoria do elitismo competitivo de Schumpeter e o modelo pluralista de Dahl. Segundo Held (1987), se o elitismo de Schumpeter enfatiza a concentrao de poder nas mos das elites polticas, a teoria pluralista enfatiza a ao dos grupos de interesses no processo de competio pelo poder. Para Macpherson (1978), estas teorias formam o modelo do equilbrio ou do elitismo pluralista.
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determinao da cidadania, por um lado, e o carter pedaggico e transformador da participao poltica, por outro. Rousseau representa de forma mais direta e acabada os ideais republicanos, na medida em que suas idias enfatizam a autoridade soberana do povo em decidir o que melhor para a coletividade. De acordo com Held, na verso de Rousseau, a idia de auto-governo apresentada como um fim em si mesmo; segundo ele, uma ordem poltica que oferece oportunidades para a participao na elaborao dos negcios pblicos no deveria apenas ser um Estado, mas um novo tipo de sociedade (HELD, 1987, p. 68). Os ideais da democracia participativa atestam esta centralidade da auto-determinao do povo, enfatizando a dimenso pedaggica da poltica. Para Pateman (1970), a participao educativa e promove, atravs de um processo de capacitao e conscientizao (individual e coletiva), o desenvolvimento da cidadania, cujo exerccio configura-se como requisito central na ruptura com o ciclo de subordinao e de injustias sociais. A participao confere um outro ciclo, caracterizado pela relao direta que se estabelece entre a participao cidad, a mudana da conscincia poltica e a diminuio das desigualdades sociais (MACPHERSON, 1978) Esta concepo republicana de democracia caracteriza-se por conferir sociedade o poder ou a autoridade originria e legtima da formao da opinio e da vontade comum (HABERMAS, 1997). De maneira geral, pode-se dizer que o conceito de democracia participativa construdo sob o vis rousseaniano, assenta-se em uma concepo de poltica apresentada como um fim em si mesma, na medida em que est preocupada com a generalizao e aprofundamento da cidadania enquanto auto-determinao da populao na definio e construo da vida e do interesse comum. Trs questes so aqui assinaladas tendo em vista o desenvolvimento de uma concepo de democracia que, luz do referencial habermasiano, coloca-se como alternativa ao modelo republicano e participativo. Em primeiro lugar, a democracia participativa acusada de reverter a prioridade do carter decisrio da poltica, na medida em que enfatiza a dimenso educativa, cujos benefcios so considerados mais como um sub-produto do que um fim ltimo da atividade poltica (ELSTER, 1997). Em segundo lugar, e de acordo com Habermas (1997, p. 44), a concepo republicana pautada na idia de que o processo democrtico depende das virtudes de cidados orientados para o bem comum, apresenta um carter de homogeneidade e virtuosidade que no condiz com uma realidade complexa e plural. O reconhecimento do pluralismo cultural e social, bem como dos conflitos de interesses sociais estimula o autor a redefinir a democracia, deslocando
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o foco da cidadania virtuosa para o dos espaos pblicos e dos procedimentos comunicativos. E por ltimo, e ainda seguindo Habermas (1995), h que se reconhecer os limites ou fronteiras entre o Estado e a sociedade, na medida em que compete ao primeiro a regulao e a administrao dos problemas sociais. Ao comentar a concepo de democracia deliberativa em Habermas, Cohn (apud HABERMAS,1995) ressalta o papel do Estado enquanto subsistema especializado em decises coletivas obrigatrias. Mantm-se aqui, portanto, a centralidade do Estado no processo poltico decisrio que ocorre, todavia, articulado ou pressionado pelas demandas sociais que pulsam, dentre outros, de um processo comunicativo exercido por cidados na esfera pblica. neste sentido que os conceitos de sociedade civil e esfera pblica tornam-se centrais neste referencial da democracia deliberativa. Seno vejamos.
1 Esfera Pblica e Sociedade Civil Vrios autores vm desenvolvendo uma concepo de democracia deliberativa tendo em vista superar os limites do modelo da democracia liberal, incorporando elementos ou ideais de um modelo republicano, pautado na idia da ampliao da poltica para alm dos limites temporais, espaciais e de representao impostos pela regra do sufrgio universal. Habermas (1995, 1997) apresenta uma contribuio a partir do conceito de esfera pblica que, segundo Avritzer (2000, p.78), constitui a renovao mais importante na teoria democrtica da segunda metade do sculo XX (...) que permite ir mais alm do debate entre o elitismo democrtico e o republicanismo. Ao apresentar o seu modelo discursivo de processamento de tomadas de deciso democrtico, Habermas (1995), ao mesmo tempo que absorve elementos dos modelos liberal e do republicano, analisa alguns de seus limites, referindo-se s constrastantes concepes de cidadania e democracia. No caso do modelo liberal, a cidadania est vinculada aos direitos subjetivos e ao critrio das liberdades negativas, cabendo aos cidados, protegidos pelo Estado, gozar suas liberdades e fazer valer, de acordo com a lei, os seus interesses privados. Trata-se da organizao de um processo no qual a poltica constitui-se como competio ou como um conjunto de aes estratgicas tendo em vista a conservao ou aquisio do poder. A participao reduz-se ao processo eleitoral, onde "o meio a barganha, e no o argumento (...) os instrumentos de persuaso no so reivindicaes ou razes, mas ofertas condicionais de servios e absteno" (HABERMAS, 1995, p.43).
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J a participao requerida e defendida pelo modelo republicano concebe a cidadania como um conjunto de direitos,
"sobressaindo-se os direitos de participao e de comunicao polticas, e que so melhor entendidos como liberdades positivas (...) convertendo os cidados em autores polticos responsveis de uma comunidade de pessoas livres e iguais. (...) De um ponto de vista republicano, o objetivo de uma comunidade, ou o bem comum, consiste no sucesso de seu empenho poltico por definir, estabelecer, efetivar e sustentar o conjunto de direitos melhor ajustados s condies e costumes daquela comunidade, ao passo que num ponto de vista contrastadamente liberal, os direitos baseados na lei superior ministram as estruturas transcedentais e os limites ao poder indispensveis para a operao mais satisfatria possvel da busca pluralista de interesses diferentes e conflitantes" (HABERMAS, 1995, p. 41-42).
Sem abdicar dos princpios do Estado de Direito, garantidores dos mecanismos comunicativos sem constrangimentos, a teoria do discurso habermasiana, enquanto modelo procedimental de poltica deliberativa, absorve o processo poltico de formao de opinio e de vontade do modelo republicano, rompendo com o pressuposto liberal da ao e deliberao pautado nos interesses individuais, e apresenta-se como alternativa comunicativa de deliberao dos assuntos de interesse pblico a serem acionados ou gerenciados pelo sistema poltico. nesta perspectiva que os conceitos de esfera pblica e de sociedade civil tornam-se centrais. No que diz respeito ao conceito de esfera pblica, Avritzer (2000) destaca duas caractersticas que esto diretamente ligadas ao debate democrtico contemporneo, quais sejam: A primeira delas a idia de um espao para a interao cara a cara distinto do Estado. Neste espao, os indivduos interagem uns com os outros, debatem as decises tomadas pelas autoridades polticas, discutem o contedo moral das diferentes relaes existentes no nvel da sociedade e apresentam demandas ao Estado (AVRITZER, 2000 , p. 78). Caracterstica central da esfera pblica , portanto, a participao igualitria e pblica de um sujeito plural que discute os problemas a partir de um processo comunicativo ou dialgico onde prevalece a autoridade do melhor argumento. O segundo elemento, ou caracterstica central do conceito de esfera pblica a idia de ampliao do domnio pblico2 ou de ampliao e/ou incorporao de novos temas, problemas e questes que passam a ser objeto de uma discusso pautada na argumentao racional de carter pblico. Neste sentido, a esfera pblica habermasiana igualitria no apenas porque requer e
. Avritzer, op.cit., p.79

permite a livre participao, como tambm porque incorpora novas questes que antes eram tratadas ou relegadas ao mbito do espao privado3. De acordo com Habermas (1997, p. 92), a esfera pblica pode ser descrita como uma rede adequada para a comunicao de contedos, tomadas de posio e opinies; nela os fluxos comunicacionais so filtrados e sintetizados, a ponto de se condensarem em opinies pblicas enfeixadas em temas especficos . A sociedade civil apontada como um setor relevante na construo da esfera pblica democrtica, na medida em que est ancorada no mundo da vida, e portanto, apresenta maior proximidade com os problemas e demandas do cidado comum, ao mesmo tempo que um menor grau de contaminao pela lgica instrumental. A recuperao do conceito de sociedade civil em Habermas est pautada no reconhecimento de que, no atual contexto histrico, seu carter ou ncleo definidor no est mais centrado na esfera econmica e/ou no sistema de necessidades como em Marx e Hegel4, mas em um conjunto de instituies de carter no-econmico e no-estatal, que, a exemplo dos movimentos sociais, caracterizam-se por ancorar as estruturas de comunicao da esfera pblica nos componentes sociais do mundo da vida (HABERMAS, 1997, p. 99). Habermas incorpora a anlise de Cohen e Arato (1992), centrada na construo, ou na atualizao de um conceito de sociedade civil que, articulada com uma noo pblica e tripartite, pretende-se alternativo perspectiva liberal, na medida em que esta reduz a sociedade civil esfera
. Avritzer, op.cit. . Segundo Arato (1994, p. 43), Hegel o autor mais bem sucedido em apresentar o conceito de sociedade civil, numa formulao terica que procura dar conta da diferenciao e complexidade da sociedade moderna. Hegel situa a sociedade civil entre as esferas da famlia e do Estado. Em Princpios da Filosofia do Direito, Hegel apresenta o sistema de necessidades e sua satisfao pelo trabalho; o aparato jurdico; a administrao pblica e as corporaes como as esferas constitutivas da sociedade civil (HEGEL, 1990), que apresentam uma ambivalncia tica, caracterizada pela tenso entre o ser e o dever-ser (ARATO, 1994). Ou seja, a sociedade civil contm uma eticidade e uma anti-eticidade, j que se por um lado representa a busca da satisfao de necessidades prprias de cada indivduo, configurando a primazia da particularidade sobre a universalidade; por outro lado, caracteriza-se como a raiz tica do Estado, contendo organizaes (como as corporaes ) que permitem a elevao dos indivduos ao nvel da eticidade estgio de auto-reflexo e liberdade - caracterizada pela solidariedade e identidade na constituio do esprito pblico - encontrando no Estado, a sua forma mais acabada. Esta ambigidade tica no conceito de sociedade civil vai receber um tratamento diferenciado em Marx, apesar de sua assimilao distino hegeliana entre Estado e sociedade civil. A concepo dualista presente nos escritos de Marx inaugura um conjunto de pressupostos tericos sob cujo enquadramento poltico delineia-se um projeto de transformao radical da configurao societal bipartite, caracterizada, no capitalismo ou na sociedade burguesa, pela diviso entre, por um lado, o indivduo e suas necessidades egostas a serem satisfeitas no mbito das relaes de produo, a sociedade civil; e por outro,o cidado, membro de uma comunidade abstrata, o Estado. Em "A Questo Judaica" Marx analisa o processo de "emancipao poltica" levado a cabo pela constituio do Estado de Direito, enquanto mecanismo de mistificao das reais contradies sociais, atravs da reduo do homem por um lado, ao indivduo egosta, membro da sociedade burguesa, e por outro lado, ao cidado. A emancipao humana distingue-se da emancipao poltica, uma vez que significa o rompimento com essa dualidade dissimuladora da dominao de classe, que se manifesta atravs da universalizao dos direitos individuais e da neutralizao do Estado. Em "A Ideologia Alem", Marx e Engels colocam que atravs da emancipao da propriedade privada em relao comunidade, o Estado adquire uma existncia particular, ao lado de fora da sociedade civil: mas este Estado no mais do que a forma de organizao que a burguesia necessariamente adota, tanto no interior como no exterior, para a garantia recproca de sua propriedade e de seus interesses(MARX; ENGELS, 1989, p. 97-98). Nesta perspectiva, a sociedade civil a esfera por excelncia da dominao e explorao, e portanto, isenta de uma eticidade propulsora da liberdade e igualdade. 5
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privada (ao individual, do contrato e das trocas mercantis), seguindo uma ordem ou lgica independente e separada do Estado locus da poltica e do espao pblico5. A reatualizao do conceito de sociedade civil promovida pelos autores de Civil Society and Political Theory est fortemente inscrita pela emergncia de uma multiplicidade de manifestaes coletivas, em diferentes contextos sociais, e que vo ser consideradas sujeitos centrais para os processos de (re)democratizao das sociedades. No leste europeu, principalmente na Polnia, o conceito ressurge a partir do questionamento da onipresena do Estado socialista, questionamento que se estende s outras sociedades de regimes autoritrios, e que vai permitir um olhar especial esfera da sociedade civil, redesenhado teoricamente frente as novas demandas e relaes sociais6. Tambm nos pases da Amrica Latina, bem como nos pases democrticos centrais, o conceito de sociedade civil passa a assumir um lugar de destaque nas cincias sociais a partir da dcada de 70. No primeiro caso, devido principalmente insurgncia de movimentos sociais que fazem oposio aos regimes autoritrios; e no segundo, s manifestaes de protesto e defesa frente ao crescente processo de burocratizao e regulao social promovidas pelos modelos de Welfare State. Movimentos ecolgicos, Organizaes No Governamentais, levantes populares contra Estados autoritrios, organizaes pacifistas, feministas, raciais, enfim, a emergncia de uma multiplicidade de movimentos sociais, vo se constituir em base emprica suficiente para se repensar as relaes entre Estado, mercado e sociedade. Nesta perspectiva, o resgate contemporneo do conceito de sociedade civil apresenta-se intimamente relacionado aos movimentos sociais (ou novos movimentos sociais). Uma j bastante conhecida citao de Arato e Cohen ilustra bem a relao entre estes movimentos e a construo de um referencial terico que absorve diferentes perspectivas analticas:
Movimentos sociais no Leste e no Ocidente, no Norte e no Sul tem se apoiado em tipos interessantes embora eclticos de sntese, herdados da histria do conceito de sociedade civil. Eles pressupem, em diferentes combinaes, algo da diviso gramsciana tripartite entre sociedade civil, estado e mercado, ao mesmo tempo em que preservam aspectos chaves da crtica marxista
. Concepes liberais de sociedade civil podem ser encontradas, entre outros, em Dahrendorf (1992) e Gellner (1996). A abordagem da sociedade civil que enfatiza o seu carter pblico no-estatal (concepo tripartite) pode ser encontrada tambm em Taylor (1990); Walzer (1991); Wolfe (1992) dentre outros. Na Amrica Latina, ressalta-se os trabalhos de Avritzer (1993); Vieira (1995); Costa (1997); Peruzzotti (1998) e Olvera (1996, 1998). 6 . De acordo com Avritzer, o que torna as revolues de 1989 peculiares a percepo de que o fim ltimo das revolues j no mais a reestruturao do Estado a partir de um novo princpio, mas a redefinio das relaes entre Estado e Sociedade sob o ponto de vista desta ltima (1993, p. 213). 6
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sociedade burguesa. Eles tambm reivindicam a defesa liberal dos direitos civis, a nfase dada por Hegel, Tocqueville e outros pluralidade societria, a importncia dada por Durkheim ao componente da solidariedade social e a defesa da esfera pblica e da participao poltica acentuados por Habermas e Hannah Arendt (ARATO; COHEN, 1994, p. 150).
Atravs do resgate desses pressupostos, Cohen e Arato (1992) elaboram um conceito de sociedade civil como indicador de um campo que, embora articulado e ameaado pelas lgicas do Estado e do mercado, constitui-se como o espao de expanso ou aprofundamento da democracia nos regimes liberais Os autores partem do modelo de diferenciao entre sistema e mundo da vida desenvolvido por Habermas, sistematizando um conjunto de pressupostos que permitem elevar a sociedade civil ao status de "esfera das virtudes democrticas". Na teoria da ao comunicativa, Habermas (1987) apresenta uma diferenciao entre sistema e mundo da vida como diagnstico dos problemas contemporneos. O sistema composto por dois subsistemas: o Estado e o mercado. Os mecanismos de coordenao da ao nestes subsistemas so respectivamente o poder e o dinheiro, caracterizando, portanto, uma ao baseada na racionalidade estratgica e/ou instrumental. J o mundo da vida caracteriza-se pela ao comunicativa. Trata-se da esfera das tradies, da cultura compartilhada, da solidariedade e cooperao. De acordo com Habermas, o agir comunicativo distingue-se, pois, do estratgico, uma vez que a coordenao bem sucedida da ao no est apoiada na racionalidade teleolgica dos planos individuais de ao, mas na fora racionalmente motivadora dos atos de entendimento, portanto, numa racionalidade que se manifeste nas condies requeridas para um acordo obtido comunicativamente (HABERMAS, 1990a p.72). O processo de modernizao provocou um desequilbrio na integrao dessas esferas, com a colonizao do mundo da vida pela racionalidade dos dois subsistemas. Se o mundo da vida, caracterizado pela solidariedade, responsvel pela integrao social; o sistema, baseado na ao estratgica, responsvel pela integrao sistmica, no sentido de assegurar a reproduo material e institucional da sociedade. A crise significa o desengate entre essas duas racionalidades, com o predomnio e expanso das relaes de poder e da lgica do mercado sobre as relaes sociais. Mas este processo de diferenciao mltipla que caracteriza a prpria modernidade, permite o crescimento e desenvolvimento do grau de racionalidade das estruturas comunicativas, ou seja, no campo da comunicao moral, do saber prtico, do agir comunicativo e de regulamentao consensual dos conflitos de ao (...) estruturas de racionalidade que encontram expresso nas imagens do mundo, nas idias morais e nas formaes de identidades, que tm eficcia prtica nos
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movimentos sociais e que, por fim, se materializam em sistemas de instituies (HABERMAS, 1990b, p.13). O conceito de sociedade civil desenvolvido por Arato e Cohen no se configura como a totalidade ou reproduo da concepo do mundo da vida de Habermas. Segundo os autores:
O conceito habermasiano de mundo da vida possui duas dimenses distintas que uma vez diferenciadas e esclarecidas, nos permitem apontar o lugar exato da sociedade civil no modelo global. Por um lado, o mundo da vida se refere a um reservatrio de tradies implicitamente conhecidas e de pressupostos automticos que esto imersos na linguagem e na cultura e utilizados pelos indivduos na sua vida cotidiana. Por outro lado, o mundo da vida, de acordo com Habermas, contm trs componentes estruturais distintos: a cultura, a sociedade e a personalidade (ARATO; COHEN, 1994).
Enquanto membros de uma sociedade, os indivduos compartilham tradies, internalizando valores e desenvolvendo identidades individuais e sociais. Desenvolve-se, neste sentido, instituies responsveis e especializadas na reproduo das culturas, tradies, identidades e solidariedades. Estas instituies correspondem esfera da sociedade civil, e apresentam como caracterstica bsica uma prxis comunicativa voltada para o entendimento, diferente, portanto dos outros subsistemas. Essa diferenciao estrutural do mundo da vida apresenta-se como o eixo central de delimitao da sociedade civil, uma vez que os potenciais de racionalidade comunicativa desencadeados pelo complexo processo de diferenciao multisistmica e que dizem respeito modernizao do mundo da vida, caracterizam-se pelas reais e concretas possibilidades - luz das garantias dos complexos de direitos dos Estados liberal-democrticos7 - de questionamento das ordens tradicionais baseadas em fundamentalismos, coeres e controles, ou monopolizao da racionalidade estratgica. tendo em vista esta monopolizao que a anlise do processo de modernizao da sociedade civil apresenta no somente aspectos positivos caracterizados pela publicizao, reflexividade, mudana, autonomia, liberdade e emancipao. Os aspectos negativos, to enfaticamente analisados e reconhecidos pelo autor da "Teoria da Ao Comunicativa" so extremamente limitativos para o aprofundamento e ampliao da racionalidade comunicativa. A transformao do cidado em consumidor (subordinado aos imperativos do subsistema econmico) e em cliente (subordinado aos imperativos do sistema poltico), caractersticos de um processo de burocratizao e monetarizao, ancora-se em uma racionalidade pautada nos interesses
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. Arato e Cohen (1994) identificam trs complexos de direitos: direitos de reproduo cultural (liberdade de pensamento, imprensa, expresso e comunicao), direitos que garantem a integrao social (liberdade de associao e reunio) e direitos que garantem a socializao (proteo da privacidade, intimidade e inviolabilidade do indivduo). 8
individualistas, suprimindo os espaos de autonomia, diluindo solidariedades e limitando a participao coletiva. No entanto, este processo de "reificao" ou "colonizao do mundo da vida, esbarra nos mecanismos de diferenciao, atravs da "liberao" da racionalidade estratgica do mundo da vida e sua localizao no mundo sistmico, cuja legitimidade requer uma "ancoragem institucional em um mundo da vida que permanece simbolicamente estruturado, comunicativamente coordenado e, ao menos em parte, modernizado e integrado socialmente" (ARATO; COHEN, 1994, p.161). A articulao com os movimentos sociais d-se, na medida em que este tipo de prtica associativa configura-se como um conjunto de procedimentos de busca de entendimento mtuo, de troca de conhecimentos, informaes e reflexes. A associao configura-se como mecanismo de articulao de estratgias tanto defensivas quanto ofensivas, ou seja, como mecanismo que comporta uma tarefa dupla da democracia radical auto-limitada, qual seja, a aquisio pelo pblico de influncia sobre o Estado e a economia; a institucionalizao dos ganhos dos movimentos sociais dentro do mundo da vida" (ARATO; COHEN, 1994, p. 174). Os movimentos sociais so portanto os sujeitos ativos e pblicos de uma sociedade civil modernizada, demandatrios de um duplo processo de democratizao: na esfera dos valores e prticas sociais; e na esfera dos subsistemas e prticas institucionais. Este carter dual nas atribuies dos seus sujeitos coletivos (ofensivos e defensivos), est intimamente articulado com a dupla insero da sociedade civil nas esferas pblica e privada, complexificando e superando um modelo dicotmico, a partir de um modelo tripartite que gera agora dois conjuntos de dicotomias entre o pblico e o privado: um no nvel dos subsistemas (Estado/mercado) e outro no nvel da sociedade civil (formao da opinio pblica/famlia)8. A articulao da sociedade civil com a racionalidade comunicativa e portanto com um conjunto de atores que constrem novas identidades e solidariedades, tematizam problemas, demandam novos direitos, instituem novos valores e reivindicam novas instituies; bem como a sua insero em um contexto societal ancorado no Estado de Direito e portanto, protegido pelas garantias de associao, comunicao, expresso e privacidade dos direitos constitucionais, definem a especificidade desta esfera, articulada com os princpios amplamente reconhecidos por aqueles que compartilham a concepo da sociedade civil diferenciada do Estado
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. Estas articulaes podem ser melhor visualizadas no esquema: Pblico Privado Estado Mercado Subsistemas Esfera pblica Famlia; amizades... Sociedade Civil
e do mercado quais sejam: pluralidade, privacidade, legalidade e publicidade. Nas palavras de Cohen e Arato:
"Plurality: families, informal groups, and voluntary associations whose plurality and autonomy allow for a variety of forms of life; publicity: institutions of culture and comunication; privacy: a domain of individual self-development and moral choice; and legality: structures of general laws and basic rights need to demarcate plurality, privacy and publicity from at least the State and, tendentially, the economy. Together structures secure the institutional existence of a modern, differenciated civil society" (COHEN; ARATO, 1992, p.346).
A racionalidade comunicativa liberada dos processos de constrangimento, enquanto expresso de uma comunicao pautada na busca de entendimentos intersubjetivos possibilitam o desenvolvimento de aes reflexivas e formas de sociabilidades, ou formas de associao, publicidade, solidariedade e identidades ps-tradicionais, ps-convencionais, igualitrias e democrticas (ARATO; COHEN, 1994, p. 158). A especificidade da sociedade civil, nesta perspectiva, diz respeito a diferente racionalidade que coordena ou mediatiza as aes e relaes sociais. Trata-se, nesta vertente terica, de um conjunto de atores e instituies que se diferenciam dos partidos e outras instituies polticas (uma vez que no esto organizados tendo em vista a conquista do poder), bem como dos agentes e instituies econmicas (no esto diretamente associados competio no mercado). Pluralismo, autonomia, solidariedade e influncias/impactos na esfera pblica completam, portanto, o quadro de caractersticas desta concepo de sociedade civil moderna, que, identificando-se como modelo utpico auto-limitado, procura compatibilizar o ncleo normativo da teoria da democracia com as complexas e diferenciadas estruturas da modernidade. exatamente por se constituir em um conjunto de sujeitos que tematizam novas questes e problemas, que clamam por justia social e que organizam e representam os interesses dos que so excludos dos debates e deliberaes polticas, construindo e ampliando a esfera pblica, que a sociedade civil passa a se articular, ou a se constituir em um ncleo central do conceito de democracia deliberativa. A incorporao deste referencial na anlise da democracia deliberativa habermasiana confere uma dimenso mais realista da democracia se comparada aos pressupostos republicanos. Se a articulao entre os conceitos de esfera pblica e sociedade civil possibilitam uma ampliao na concepo de democracia e de prtica poltica, esta perspectiva apresenta alguns limites no
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tocante a um ideal democrtico que incorpore efetivamente os cidados no processo de deciso poltica. Vimos que o conceito de esfera pblica habermasiano vai alm do modelo liberal, na medida em que prev o estabelecimento de estruturas comunicativas voltadas discusso e busca de entendimentos de carter coletivo, sobressaindo-se o papel e a atuao dos atores da sociedade civil. Entretanto, sua perspectiva de democracia apresenta limites no tocante capacidade e legitimidade efetivamente deliberativa desses espaos e atores sociais. De acordo com Habermas (1997), a democracia deliberativa configura-se como uma estratgia dual, caracterizada pela existncia de esferas pblicas diferenciadas quanto ao grau e ao poder de discusso, organizao e deciso. Por um lado, segundo Habermas, temos a esfera pblica geral, responsvel pela tematizao pblica dos problemas e temas que afetam a sociedade. Por outro lado, permanece o papel deliberativo do sistema poltico, enquanto esfera pblica procedimentalmente regulada, responsvel, portanto, pela tomada de decises refletidas pelos interesses e as influncias da esfera pblica geral, ou dos fruns de discusso extra-institucionais. Nas palavras do autor:
A formao da opinio, desatrelada das decises, realiza-se numa rede pblica e inclusiva de esferas pblicas subculturais que se sobrepem uma s outras, cujas fronteiras reais, sociais e temporais so fluidas. As estruturas de tal esfera pblica pluralista formam-se de modo mais ou menos espontneo, num quadro garantido pelos direitos humanos. E atravs das esferas pblicas que se organizam no interior de associaes movimentam-se os fluxos comunicacionais, em princpio ilimitados, formando os componentes informais da esfera pblica geral. Tomados em sua totalidade, eles formam um complexo selvagem que no se deixa organizar completamente. Devido a sua estrutura anrquica, a esfera pblica geral est muito mais exposta aos efeitos de represso e de excluso do poder social distribudo desigualmente da violncia estrutural e da comunicao sistematicamente distorcida, do que as esferas pblicas organizadas do complexo parlamentar, que so reguladas por processos. De outro lado, porm, ela tem a vantagem de ser um meio de comunicao isento de limitaes, no qual possvel captar melhor novos problemas, conduzir discursos expressivos de auto-entendimento e articular, de modo mais livre, identidades coletivas e interpretaes de necessidades. A formao democrtica da opinio e da vontade depende de opinies pblicas informais que idealmente se formam em estruturas de uma esfera pblica poltica no desvirtuada pelo poder. De sua parte, a esfera pblica precisa contar com uma base social na qual os direitos iguais dos cidados conseguiram eficcia social (HABERMAS, 1997, p.32).
Como corolrio desta perspectiva dual de esfera pblica, Habermas preconiza uma atuao poltica mais comedida por parte da sociedade civil se comparado com a concepo republicana, advertindo quanto ao limitado mbito de ao que a sociedade civil e a esfera pblica possibilitam para as formas de expresso poltica e os movimentos polticos no institucionalizados (...) uma autolimitao estruturalmente necessria da prtica democrtica radical (HABERMAS, 1997, p.45). Tendo em vista a garantia da articulao entre a integrao social e funcional em
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sociedades altamente complexas e diferenciadas, retm-se, aqui, a importncia do Estado de Direito (e suas instituies) para a garantia de uma cultura poltica liberal no contexto de um mundo da vida racionalizado, o que vai evitar o florescimento de movimentos antidemocrticos, a exemplo dos populismos e fundamentalismos. sociedade civil reservado o papel de influncia e canalizao de temas e problemas a serem democraticamente encaminhados, regulados e gerenciados pelos outros subsistemas jurdico-polticos (judicirio, poltico, administrativo...): a influncia pblica s se transforma em poder poltico aps passar atravs dos filtros dos procedimentos institucionalizados de formao de vontade e opinio democrticas, ser transformada em poder comunicativo e adentrar atravs dos debates parlamentares o processo legislativo legtimo (HABERMAS, 1997). nesta perspectiva que Habermas apresenta uma concepo mais branda no que se refere participao social se comparado ao modelo republicano, na medida em que em sua concepo de democracia deliberativa os cidados no se constituem enquanto uma vontade coletiva que define e delibera as questes pblicas de forma auto-determinada. Os limites sistmicos esto colocados, sendo que o sistema poltico, o judicirio, o sistema econmico, enfim, o processo de diferenciao funcional que caracteriza as sociedades complexas so impeditivos estruturais para uma atuao da sociedade civil enquanto auto-definidora e gerenciadora das deliberaes polticas. Mas por outro lado, sem a sua interveno e participao, a vida pblica perde o seu carter democrtico, j que as estruturas de comunicao da esfera pblica so vinculadas s esferas da vida privada de um tal modo que d periferia da sociedade civil, em oposio aos centros da poltica, a vantagem de uma maior sensibilidade para detectar e identificar novas situaes problemticas (HABERMAS, 1997, p.55). Os movimentos sociais, utilizando-se de uma srie de mecanismos organizacionais de debate, interlocuo e influncia, podem dramatizar as questes de forma a impactar a agenda da mdia, tornando-as acessveis ao grande pblico e ganhando um lugar na agenda pblica, sendo que algumas vezes, requer-se o apoio de aes espetaculares, de protestos de massas e de incessantes campanhas antes que um tema possa avanar, atravs de votos vitoriosos, de pontos programticos dos partidos estabelecidos cuidadosamente ampliados, dos acrdos, das smulas, do judicirio, etc... at a rea central do sistema poltico e ali receber considerao formal9
. Habermas, op.cit. p. 56
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Enfim, a democracia deliberativa habermasiana constitui-se em uma nova articulao entre o Estado e a sociedade que questiona a prerrogativa unilateral da ao poltica em um dos polos deste binmio. A importncia atribuda aos conceitos de esfera pblica e sociedade civil diz muito mais respeito ao seu carter de oxigenao, tensionamento, problematizao do poder poltico, do que um papel diretamente poltico-decisrio destes espaos e atores:
A soberania do povo retira-se para o anonimato dos processos democrticos e para a implantao jurdica de seus pressupostos comunicativos pretensiosos para fazer-se valer como poder produzido comunicativamente. Para sermos mais precisos: esse poder resulta das interaes entre a formao da vontade institucionalizada constitucionalmente e esferas pblicas mobilizadas culturalmente, as quais encontram, por seu turno, uma base nas associaes de uma sociedade civil que se distancia tanto do Estado como da economia (HABERMAS, 1997, p. 24).
Esta perspectiva difere-se, por um lado, da concepo liberal, seja em uma vertente pluralista ou elitista, e por outro lado, da vertente republicana. A anlise acerca da esfera pblica e da sociedade civil apresenta o mrito de vislumbrar na sociedade uma esfera de sujeitos e aes que, diferente dos grupos de interesses, estabelece as articulaes (discursivas) entre os indivduos e/ou os problemas do mundo da vida e o poder poltico estatal. Relativiza, por outro lado, os ideais do cidado virtuoso do modelo republicano. Costa (1997) sintetiza esta perspectiva ao assinalar que a teoria de Habermas recusa
a frmula rousseausta, segundo a qual a virtude cvica dos cidados individuais proporcionar per se a constituio de um conjunto de cidados orientados para o bem comum. A fonte da legitimidade poltica no pode ser, conforme Habermas, a vontade dos cidados individuais, mas o resultado do processo comunicativo de formao da opinio e da vontade coletiva. esse o processo que, operado dentro da esfera pblica, estabelece a mediao entre o mundo da vida e o sistema poltico, permitindo que os impulsos provindos do mundo da vida cheguem at as instncias de deciso do sistema democrtico (COSTA, 1997, p.12).
Entretanto, exatamente este carter de excessiva informalidade da participao social entre outros fatores10 - que induz alguns autores ao questionamento da concepo de democracia deliberativa habermasiana, na medida em que a sua combinao de princpios liberais e republicanos no leva a um projeto de reformulao mais profunda ou radical da institucionalidade, ou das regras do jogo da democracia representativa tradicional. Alguns autores so aqui resgatados, na medida em que apresentam uma concepo de democracia deliberativa que pretende ir alm da perspectiva procedimentalista habermasiana (COHEN, 2000), enfatizando, entre outras, a importncia de medidas institucionais para a
10 . Como a construo de consensos luz de um procedimento deliberativo pautado na fora do melhor argumento. (De VITA, 2000). 13
superao das principais dificuldades da democracia deliberativa, como o pluralismo cultural, as desigualdades sociais e a complexidade social (BOHMAN, 2000).
2 Ampliando o Debate Acerca da Democracia Deliberativa Um conjunto de anlises acerca da democracia deliberativa vem se desenvolvendo no sentido de apresentar novos elementos para o debate. Dentre as questes levantadas, ressalta-se: a) o resgate da idia de soberania popular, no sentido de um reconhecimento de que cabe aos cidados no apenas influenciar, como de decidir acerca das questes de interesse pblico: a outorga de autoridade para o exerccio do poder do Estado deve emergir das decises coletivas de seus membros (COHEN, 2000, p. 24); b) a nfase no carter dialgico dos espaos pblicos enquanto formadores da opinio e da vontade. Aqui, diferente da perspectiva agregativa da democracia11, as preferncias so endgenas ao modelo; c) o reconhecimento do pluralismo cultural, das desigualdades sociais e da complexidade social (BOHMAN, 2000) reclama para a importncia dos impactos dos processos deliberativos no contexto scio-cultural subjacente; d) o papel do Estado e dos atores polticos mais notadamente os partidos polticos para a criao de esferas pblicas deliberativas e a implementao das medidas advindas de processos deliberativos; e) e por ltimo, e frente as dificuldades e riscos da democracia deliberativa, ressalta-se a importncia do formato e da dinmica institucional. Um ponto central dos defensores da idia da democracia deliberativa - enquanto modelo de soberania dos cidados - repousa na tese de que este um modelo ou um ideal de justificao do exerccio do poder poltico de carter coletivo que d-se a partir da discusso pblica entre indivduos livres e iguais. Constitui-se, portanto, como processo de institucionalizao de espaos e mecanismos de discusso coletiva e pblica tendo em vista decidir o interesse da coletividade, cabendo aos cidados reunidos em espaos pblicos, a legitimidade para decidir, a partir de um processo cooperativo e dialgico, as prioridades e as resolues levadas a cabo pelas arenas institucionais do sistema estatal. Para alm, portanto, da influncia ou de uma orientao informal, compete aos cidados a definio e/ou a co-gesto das polticas pblicas.
. A democracia agregativa caracteriza-se por conceber a poltica como resultado da agregao das preferncias ou dos interesses dos indivduos, sendo que estes so considerados como exgenos ao modelo (Elster, 1997; Cohen, 1999; 2000; Bohman, 1996; 2000). 14
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De acordo com Bohman (2000, p. 57), a razo pblica exercida no pelo Estado, mas na esfera pblica de cidados livres e iguais. A nfase nas condies de liberdade e igualdade dos sujeitos deliberativos tambm encontrada em Cohen (1999, p. 73), que concebe os resultados como sendo democraticamente legtimos apenas quando forem objeto de um acordo argumentativo estabelecido entre indivduos livres e iguais. O autor prope trs princpios bsicos para o estabelecimento de condies para a livre discusso racional entre cidados iguais, tendo em vista a autorizao para o exerccio do poder poltico, quais sejam: a) o princpio de incluso deliberativa, caracterizado pela idia de que todos so cidados com os mesmos direitos, independente de sua insero social, poltica, religiosa, econmica e cultural. De acordo com Cohen, as restries s liberdades (religiosas, de expresso) configuram-se como uma negao da condio igualitria enquanto membros de um povo soberano, o que significaria a excluso e o empobrecimento de um ideal de exerccio do poder mediante um processo de argumentao entre cidados livres e iguais (COHEN, 1999). Trata-se, portanto, do respeito ao princpio do pluralismo; b) o princpio do bem comum, que diz respeito possibilidade de um acordo pblico a respeito das prioridades sociais, tendo em vista a promoo de maior justia social; e c) o princpio da participao, caracterizado pela garantia de direitos iguais de participao, incluindo os direitos de votar, de associao, de expresso poltica, de ser eleito para um posto pblico, de garantias de igualdade de oportunidades para o exerccio de uma influncia eficaz, sendo que este ltimo requerimento condena a desigualdade de oportunidades para ser eleito e o exerccio da influncia poltica, que resultam do desenho da estrutura das decises coletivas (Cohen, 1999, p. 38). A combinao desses trs princpios permite, segundo Cohen, uma concepo de democracia deliberativa que articule processos com resultados, e que faa valer de fato as expresses pelo povo e para o povo que so prprias do ideal de democracia. Entre o conjunto de sujeitos deliberativos, o autor destaca o papel das associaes secundrias12, na medida em que representam os interesses de uma ampla base social que, de outra forma, encontra-se subrepresentada. A atuao desse comum13. associativismo fundamental para corrigir as desigualdades econmicas subjacentes e garantir a competncia regulatria requerida para a promoo do bem
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. Enquanto grupos organizados que so intermedirios entre o mercado e o Estado (COHEN, 2000, p. 43). . Cohen, op.cit.
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Menos preocupado com a exigncia de uma racionalidade discursiva pautada na idia do consenso luz do melhor argumento, Bohman defende a idia de um processo de justificao pautado na cooperao, no dilogo e no comprometimento dos cidados para com os resultados ou respostas advindas de uma interlocuo pblica de carter aberto, plural e inclusivo. A justificativa das opinies e decises d-se a partir da construo do interesse comum democraticamente acordado (BOHMAN,1996). H que se destacar a importncia do poder pblico e das organizaes partidrias neste processo, ou a importncia do projeto poltico-partidrio enquanto elo condutor da implementao de espaos pblicos deliberativos e de investimentos na inverso das prioridades sociais. Pelo menos trs argumentos justificam principalmente em se tratando da realidade brasileira - a centralidade do poder pblico e do projeto poltico-partidrio para a implementao de experincias de democracia deliberativa. Em primeiro lugar, o associativismo civil, ou o quadro da organizao da sociedade civil complexo, plural e desigual. Compe-se de um leque variado de interesses, estratgias, recursos que conformam um mosaico de diferentes cores e perspectivas. Mesmo em se tratando dos movimentos sociais que procuram melhorar as condies de vida, estudos indicam que os mesmos tendem a ser locais, corporativos e parciais. E ainda, seguindo anlise de Kowarick e Singer (1993, p. 196), por mais amplos e gerais que sejam, so as instncias propriamente polticas, o poder do Estado e as organizaes partidrias, que podem levar maior universalidade na aglutinao e representao de muitos e variados interesses inerentes a uma sociedade marcada por ampla desigualdade. Em segundo lugar, e tendo em vista que a sociedade brasileira apresenta um quadro de carncias e desigualdades que forma, como corolrio, uma massa atomizada14, o poder pblico passa a ter um papel importante no estmulo e no desenvolvimento de mecanismos que permitam ou potencializem a ampliao de um associativismo civil atuante e vigoro, ao mesmo tempo que evitando a exaltao de determinados grupos e/ou o facciosismo entre eles (COHEN, 1999). Em terceiro lugar, a participao igual e plural dos cidados e coletividades, ou o ideal de pluralismo igualitrio no garante ou no sustenta, frente a este quadro de desigualdades e excluses, uma relao imediata entre a participao, o dilogo pautado no interesse comum e a
14 . Trata-se, segundo Santos (1993, p. 98), de uma enorme massa atomizada que, sujeita a carncias de todo tipo, vem usando com parcimnia o recurso do voto, indiferente aos polticos e governantes e fugindo s malhas organizacionais de partidos, associaes
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promoo da justia social. De acordo com De Vita (2000), uma deciso pode ser injusta, mesmo sendo resultante da aplicao correta de procedimentos deliberativos eqitativos. Em nosso entendimento, essa proposio apresenta maior validade na medida em que est relacionada a uma realidade social pautada tanto na excluso de significativos setores sociais, quanto em uma incluso permeada por relaes de desigualdade (desnveis educacionais, organizacionais, etc...). Da a importncia de uma instncia responsvel pela promoo de aes tendo em vista a incluso, de criao de mecanismos de salvaguarda do princpio de igualdade participativa, de promoo de medidas pautadas na efetivao da justia social. Vrios tericos da democracia deliberativa sustentam a tese de que esta vai alm da articulao e agregao de preferncias e convices, na medida em que contribui, atravs do debate pblico, para a prpria reformulao destas preferncias. Trata-se, portanto, de um processo educativo, na medida em que a troca de conhecimentos, interesses, crenas e expectativas provoca mudanas em direo ampliao de perspectivas e horizontes. A deliberao estimularia as pessoas no apenas a expressar suas opinies polticas mas tambm a formar essas opinies atravs do debate pblico (VITULLO, 2000). Ou seja, parte-se do pressuposto de que as opinies so tanto exgenas quanto endgenas ao modelo. Convm ressaltar que o fato de que as crenas e opinies so endgenas ao processo deliberativo pode representar tanto alteraes tendo em vista o bem comum, quanto alteraes de interesses e convices tendo em vista a implementao de medidas que beneficiem interesses pessoais e/ou corporativos. De acordo com De Vita (2000, p. 13)15, em funo do quadro de desigualdades (renda, riqueza, tempo, capacidade de organizao, informaes, educao, etc...), a deliberao pblica pode, ao contrrio de fazer com que as pessoas votem com base nas melhores razes, lev-las a constituir crenas falsas sobre a relao entre polticas e resultados ou a substituir crenas verdadeiras por crenas falsas. Se as preferncias exgenas so mais facilmente compartilhadas por diferentes setores e atores sociais16, as preferncias e crenas endgenas, caracterizadas por definir a melhor forma de resolver os problemas, so as que sofrem mais forte e diretamente as influncias daqueles que apresentam maior capacidade e recursos para o convencimento ou o aceite de suas idias. Neste sentido, organizaes sociais fortes e com
comunitrias, sindicatos e associaes profissionais (...) e vtima de mltiplos exemplos de violncia pblica e privada, vem negando a existncia de conflito. 15 . O autor ancora-se nas crticas de Przeworski (1998) s teorias da democracia deliberativa que estabelecem uma relao direta entre procedimentos igualitrios e resultados justos. 16 . Por motivos tambm diferentes, exemplos: a reduo da pobreza, da violncia, etc... 17
capacidade de exercer influncias e lobbies, grupos econmicos, partidos polticos, entre outros, so os que efetivamente apresentam maiores impactos na formulao de preferncias endgenas. Mesmo em se considerando a importncia do carter pblico e coletivo da democracia deliberativa enquanto antdotos imprescindveis contra os mecanismos de manipulao, h que se resguardar o papel do projeto e/ou do partido poltico que, comprometido com os ideais da participao e da promoo da justia social, faa valer e garantir a ampliao, a pluralizao e a igualdade de participao. Torna-se imprescindvel, neste sentido, a institucionalizao de mecanismos que garantam a efetivao desses ideais. A concepo de democracia deliberativa prev, portanto, formas participativas mais institucionalizadas, ou mais formalizadas tendo em vista no apenas a discusso pblica de um sujeito plural, como tambm o poder de deciso, luz do estabelecimento pblico e coletivo de ideais ou princpios vinculados promoo do bem comum. Este ideal de democracia deliberativa combina, de acordo com Cohen (apud FARIA, 2000), a aprendizagem local e o auto-governo com a aprendizagem social mais ampla, atravs da articulao entre a participao direta junto aos problemas locais com a institucionalizao de vnculos, ou de uma coordenao deliberativa de diferentes unidades locais. A participao direta importante, na medida em que canaliza conhecimento e valores locais relevantes na tomada de decises (...) estimula a expresso das diferenas e a proviso de informaes. O respeito expresso atravs da argumentao mtua que define a deliberao refora um compromisso com as normas do dilogo, com a sinceridade, a confiana, e com a soluo dos problemas (apud FARIA, 2000, p. 65). J a institucionalizao de vnculos ou articulaes entre as unidades locais pretende superar a estreiteza comumente associada com o localismo17. Um ponto fundamental de diferena da proposta destes autores com relao ao ideal habermasiano diz respeito, portanto, ao carter deliberativo de fato dos cidados na resoluo dos problemas sociais. Seguindo anlise de Faria, Cohen reclama do limitado poder de transformao da institucionalidade estatal encontrado na teoria habermasiana, uma vez que se tomarmos como pressuposto de que as principais instituies polticas solucionadoras de problemas (parlamento, administrao e partidos) permanecem fixas no seu desenho e concepo, e que os cidados devem
17
. apud FARIA, op.cit.

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discutir direes polticas e no resolverem problemas, ento, inevitavelmente, a capacidade de contribuio pblica para dirigir o Estado permanece como uma questo aberta18. A questo da institucionalizao tambm objeto de anlise e preocupao de Bohman, para quem o xito de uma forma deliberativa de democracia depende da criao de condies sociais e de arranjos institucionais que propiciem o uso pblico da razo. A deliberao pblica na medida em que estes arranjos permitam o dilogo livre e aberto entre cidados capazes de formular juzos informados e racionais em torno s formas de resolver situaes problemticas (BOHMAN, 2000, p. 49). Segundo o autor, a democracia deliberativa uma atividade social compartilhada e que requer o dilogo e a cooperao em um contexto de extrema complexidade, conflituosidade e desigualdade. Este contexto configura-se como um desafio para a viabilizao da democracia deliberativa, na medida em que diz respeito a um quadro marcado pelo:
pluralismo cultural, o qual mina a possibilidade de existncia de uma vontade geral, de um bem comum unitrio e de uma razo pblica singular; pelas desigualdades sociais, que podem produzir um crculo vicioso de excluso com respeito efetiva participao na deliberao; pela complexidade social, a qual se faz necessria a insero da deliberao em mbitos institucionais cada vez mais amplos e poderosos; e pela diversidade de interesses dentro de uma mesma comunidade, a qual pode restringir a comunicao pblica, assim como a gama de solues factveis dos problemas e conflitos sociais (BOHMAN, 2000, p. 49).
Nesta perspectiva, a democracia deliberativa, enquanto processo decisrio centrado em debates pblicos protagonizados por um sujeito plural tendo em vista a resoluo de problemas sociais, deve tambm ser capaz de interferir nas condies de desigualdades sociais subjacentes, promovendo, ou oportunizando a igualdade participativa e deliberativa. Trata-se, portanto, de um processo que, ao incorporar a idia de publicidade habermasiana, vai alm do conceito de esfera pblica deste autor, na medida em que prev a reformulao da institucionalidade democrtica tradicional, atravs de um dilogo crtico e constante entre as instituies e seus pblicos. De acordo com Bohman (2000, p. 49), este processo deliberativo deve desenvolver-se em um marco institucional e interpretativo em constante reviso; o contnuo dilogo entre o pblico deliberante e as instituies que organizam a deliberao, mantm esse marco aberto e democrtico. Sem este dilogo, a democracia perde a sua capacidade de gerar um poder legtimo. A no institucionalizao da opinio pblica limita a sua capacidade
18
. Cohen (apud FARIA, op.cit., 67).

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de se efetivar como poder poltico, reduzindo as possibilidades ou condies de um controle pblico eficaz e tornando estas instituies dependentes de formas de poder no democrticas. A democracia deliberativa constitui-se, portanto, como um processo de institucionalizao de um conjunto de prticas e regras (formais e informais) que, pautadas no pluralismo, na igualdade poltica e na deliberao coletiva, sejam capazes de eliminar ou reduzir os obstculos para a cooperao e o dilogo livre e igual, interferindo positivamente nas condies subjacentes de desigualdades sociais. neste sentido que o princpio do pluralismo, em um modelo democrtico-deliberativo, vai alm do respeito diversidade e ao conflito, na medida em que se assenta em um conjunto de regras inclusivas dos setores historicamente excludos dos procedimentos deliberativos. Uma institucionalidade de gesto participativa de carter democrtico seria ento, aquela que no apenas oferece a oportunidade de participao a diferentes atores sociais, como tambm, e fundamentalmente, potencializa a participao atravs de um conjunto de mecanismos - princpios e regras - institucionais. Percebe-se, portanto, uma importante aproximao com os ideais republicanos de participao e/ou soberania popular. A nfase no carter efetivamente decisrio dos cidados e na ampliao da esfera da poltica um importante sinalizador neste sentido. Pode-se dizer, neste sentido, que a democracia deliberativa (ou participativa) articula: participao social em condies de igualdade e liberdade; processos de deciso advindos de uma discusso coletiva e pblica; condies de pluralismo; e a busca ou promoo da justia social. Trata-se de um referencial que reclama uma maior ateno questo institucional, tendo em vista o carter de reconfigurao do prprio Estado como agente central deste processo. Mais, ou para alm da idia de esferas pblicas, o modelo parece referir-se instituio de esferas pblicas formatadas que garantam no apenas a abertura da participao social, como tambm atuem no sentido da reduo e/ou eliminao de barreiras a uma participao ampla, efetiva e legtima da populao nos processos decisrios. Vrios autores vm apontando uma srie de riscos democracia deliberativa, que vo desde o populismo, o elitismo, caracterizado pelo predomnio e/ou o favorecimento dos grupos mais organizados e com maior poder e recursos, o risco de coero da maioria, a fora dos interesses privados ou egostas (ELSTER, 1997), a manipulao das preferncias por grupos com maior poder poltico e econmico (PRZEWORSKI, 1998; STOKES, 1998). A importncia da dinmica ou do formato institucional diz respeito, neste sentido, a um conjunto de procedimentos (formais ou informais) que reduzam ou eliminem estes riscos e que permitam o estabelecimento de um processo
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no qual: os desiguais se tornem mais iguais, e as individualidades possam se expandir sem efeitos desagregadores e egostas (...) uma sntese de novas formas societais de organizao e participao e de novas formas estatais de representao e deciso. Em uma palavra: sntese de democracia direta e democracia representativa (NOGUEIRA, 1998, p. 20). Porm, tratar da questo da institucionalidade significa pens-la em uma dupla perspectiva, na medida em que, se por um lado, as instituies so resultantes de articulaes e foras scio-polticas, por outro lado, apresentam um carter (mais ou menos) impositivo no sentido de impactar relaes sociais. Em se tratando de uma perspectiva democrtica deliberativa, pensar a institucionalidade significa pensar em uma construo institucional pautada em mecanismos democrticos de garantia dos princpios da igualdade, pluralismo e liberdade. Diferente, portanto, da tradio democrtica liberal que sustenta que o poder deve organizar-se democraticamente atravs de instituies que mediam a relao entre os interesses privados dos indivduos e o poder (FARIA, 2000, p. 58), sustenta-se aqui que o poder deve organizar-se democraticamente atravs de instituies que, construdas coletivamente atravs da discusso pblica, mediam as relaes entre os interesses individuais e coletivos, na construo do interesse pblico a ser implementado pelo complexo administrativo estatal. Requer-se, neste sentido, um aparato institucional pautado em regras e critrios que, resultantes de processos deliberativos, sejam capazes de desobstruir os canais que impossibilitam ou limitam a efetividade decisria dos processos participativos, tais como: as diferenas de poder e/ou as desigualdades sociais, a cultura clientelista e autoritria e a lgica burocrtica da organizao poltico-institucional. Uma institucionalidade efetivamente democrtica parece ento ser aquela que impacte positivamente o quadro social e poltico subjacente. Isso significa dizer que o formato institucional um fator importante a ser considerado nas avaliaes acerca da maior ou menor capacidade ou potencialidade democrtica das experincias. E nesta perspectiva que incorpora-se aqui alguns elementos da anlise institucional, na medida em que determinadas vertentes desta corrente terica recuperam no apenas a importncia da instituio para a conformao da vida societria, como tambm alertam para uma concepo mais articulada e interdependente entre as foras sociais e as instituies estatais na conformao de novas relaes poltico-sociais.
3 A Questo do Desenho Institucional
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A recuperao dos pressupostos da democracia deliberativa tratados anteriormente nos permite assinalar: a) o carter de publicidade da participao igualitria de um sujeito plural que, atravs do dilogo, apresenta e discute problemas, debate questes e demanda solues. Alm de apresentar uma potencialidade emancipatria junto aos cidados e coletividades, a esfera pblica intercede ou impacta a institucionalidade poltica, alargando os temas, os espaos e os mecanismos de discusso; b) a ampliao das responsabilidades de participao, na medida em que esta passa a apresentar um novo status, agora de carter decisrio no sentido de re-significar a estrutura ou os mecanismos de comando do poder estatal; c) a importncia da institucionalizao de arenas ou esferas pblicas com efetivo poder de deciso, criando, portanto, condies institucionais para que o uso pblico da razo se converta em poder efetivo e legtimo de deliberao. A dimenso institucional torna-se, portanto, central, na medida em que constitui-se como substrato ou suporte da dinmica poltica, definindo as condies de ampliao e de sustentabilidade das experincias participativas. Trs questes parecem centrais na anlise que pretende incorporar a dimenso institucional. Em primeiro lugar, a idia de que as instituies apresentam um importante carter de estabilidade ou durabilidade, constituindo-se em um conjunto de regras (ou normas) que, mais ou menos formalizadas, organizam de alguma forma as diferentes atividades sociais. Em segundo lugar, as instituies regularizam, modelam ou impactam comportamentos. A questo central da vertente neo-institucional, parte suas diferenas e especificidades19, est ancorada na idia bsica de que, embora os indivduos construam as regras, as normas e as condutas, eles so limitados e condicionados por escolhas passadas (SCOTT, 1995). Nesta perspectiva, os interesses e preferncias so constrangidos por mecanismos e sistemas institucionais. Uma diferena importante com os primeiros institucionalistas est no fato de que o neo-institucionalismo rejeita uma anlise esttica (MARQUES, 1997), na medida em que percebe que ao mesmo tempo que as instituies constrangem comportamentos, elas tambm "empoderam" (empowernment) os atores sociais, estruturam novas agendas, mudam preferncias e comportamentos sociais20. Em terceiro lugar, as
19 . As diferenas dizem respeito no apenas aos campos de conhecimento - economia, antropologia, cincia poltica e sociologia como tambm a diferenas no interior dos prprios campos. No caso da cincia poltica, o neo-institucionalismo est subdividido em duas correntes: a corrente da escolha racional e a corrente do neo-institucionalismo histrico. A primeira caracteriza-se por analisar as instituies como produto das aes estratgicas dos atores, sendo portanto, resultado da procura de proteo de interesses individuais. Aqui as preferncias so exgenas ao modelo. No segundo caso, as preferncias so endgenas, senso construdas, constrangidas e modificadas no processo de ao e relao social. Immergut soma a estas correntes a teoria organizacional (IMMERGUT, 1998). 20 . Uma das principais caractersticas do neo-institucionalismo diz respeito a sua insurgncia como contraponto abordagem behavioral que foi hegemnica durante as dcadas de 50 e 60. De acordo com Immergut (1998), esta abordagem caracteriza-se por 22
instituies no apenas apresentam um importante ancoramento cultural, como tambm sofrem importantes influncias e mudanas advindas das correlaes de interesses e foras sociais. Neste sentido, se por um lado no se pode negar o papel de constrangimento da esfera ou do campo institucional na conformao da ao e do comportamento social, por outro lado, h que se resgatar e ressaltar o carter aberto e contingente das lutas e conflitos sociais no processo de organizao ou reorganizao institucional. Ou seja, resgatar o papel da agncia humana na estruturao da vida poltico-social. Estas consideraes gerais resultam da absoro de alguns pressupostos desta ampla, complexa e diversificada corrente denominada neo-institucional, sob cujo termo subjaz uma confuso (HALL; TAYLOR, 1996) de tendncias, conceitos, perspectivas. O que h em comum nas diferentes abordagens a nfase nas influncias e nos impactos institucionais junto ao comportamento individual e coletivo, nos diferentes contextos sociais. Ou, como assinala Marques (1997), a nfase no olhar institucional tendo em vista o entendimento dos processos sociais. A partir deste ncleo comum as semelhanas parecem diluir-se na conformao de um quadro ou mosaico interpretativo com forte grau de elasticidade. De acordo com determinada abordagem, o conceito de instituio recebe um tratamento mais ou menos abrangente e mais ou menos articulado com o contexto ou com as determinaes scio-econmico-poltico-culturais mais gerais. Scott (1995, p. 33) apresenta uma concepo de instituio que pretende abarcar as diferentes vertentes tericas, qual seja, o entendimento de que as instituies so estruturas cognitivas, normativas e regulativas que garantem estabilidade e significado ao comportamento social. Em uma perspectiva mais abrangente, as instituies envolvem, portanto, regras formais e informais, cdigos de comportamento, normas e papis sociais que estruturam e/ou constrangem o comportamento de indivduos e grupos sociais (GOODIN, 1996; MARQUES, 1997). J uma abordagem mais especfica caracteriza-se por enfatizar os aspectos formais ou legais das instituies. Para esta vertente, as instituies apresentam um importante componente organizativo e decisrio, sendo as instituies polticas consideradas modelos exemplares (LEVI, 1991).
analisar os processos e instituies polticas a partir do comportamento e interesse individual, ou seja, os interesses e preferncias individuais so considerados o ponto de partida para a ao poltica. A crtica a uma perspectiva utilitria remonta aos primeiros institucionalistas que, de acordo com Scott (1995), contrapunham-se, ainda no sc. XIX aos princpios abstratos e universais do "homem econmico". Tais princpios vo se constituir na base da teoria que a partir dos anos 30 hegemoniza a cincia poltica com uma concepo utilitria pautada na idia de que a ao produto do auto-interesse calculado. O desenvolvimento, a partir dos anos 70, de uma vertente denominada "neo-institucionalista" retoma a centralidade das instituies em moldarem o comportamento social. 23
Procurando oferecer um maior entendimento acerca dos diferentes recortes e perspectivas analticas, Hall e Taylor (1996) apresentam trs abordagens neo-institucionalistas que se destacam neste corpo no unificado, e que sintetizamos a seguir: a) O (neo) institucionalismo histrico que, na rea da cincia poltica, caracteriza-se basicamente por entender as organizaes polticas como fatores determinantes na estruturao do comportamento coletivo e na gerao de resultados distintos. De maneira geral, esta vertente enfatiza mais especificamente o papel do Estado (e/ou dos atores estatais) como complexo de instituies estruturantes da organizao social. Sem negar a importncia dos motivos individuais dos atores, bem como do contexto social, esta corrente apresenta uma perspectiva mais autnoma das instituies polticas. De acordo com March e Olson (1984), o Estado no apenas sofre impactos da sociedade como tambm a impacta. A democracia poltica depende no apenas das condies econmicas e sociais, como tambm do desenho de suas instituies polticas. Nesta perspectiva, a esfera da poltica (stricto sensu) apresenta uma certa dose de autonomia cujo grau varia de acordo com as inter-relaes dos diferentes atores sociais. Skocpol (1985), contrapondo-se s abordagens marxistas, funcionalistas e pluralistas que subordinam - de forma diferenciada - a ao e o papel do Estado sociedade, recupera, a partir do referencial weberiano, a importncia do sistema poltico para a determinao da organizao societal. De acordo com uma perspectiva weberiana, "o Estado mais do que um governo, j que configura-se como um sistema contnuo de administrao, leis, burocracia e coero que forja relaes no apenas entre a sociedade civil e a autoridade pblica na poltica, como tambm estrutura vrias relaes cruciais no interior prprio da sociedade civil" (STEPAN apud SKOCPOL, 1985, p. 07). Nesta perspectiva, apesar de o Estado no ser tudo, mais do que mera arena onde grupos levam as suas demandas ou classes organizam e defendem seus interesses. Este maior grau de autonomia no significa que o Estado uma entidade desinteressada e separada da sociedade. Segundo Skocpol (1985, p. 15), as aes do Estado sempre defendem determinados interesses, sejam de grupos, classes sociais (ou mesmo interesses no desejveis), seja pelo fato de que refora a autoridade e o controle social dos agentes e/ou aparatos estatais em determinado tipo de poltica. O maior ou menor grau de autonomia depende de um conjunto complexo de articulaes sociais. Mais importante aqui a idia de que direta ou indiretamente as estruturas ou capacidades do Estado (recursos, habilidades dos funcionrios, soberania, burocracia, etc...) impactam ou
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condicionam o comportamento dos atores e das classes sociais. b) O (neo) institucionalismo da escolha racional, caracterizado por enfatizar o comportamento instrumental dos atores sociais tendo em vista, ou na medida em que estes agem buscando maximizar as suas preferncias ou interesses. Este comportamento calculista constrangido pelas instituies, cujas regras operam como mecanismos de coao que conformam um conjunto de interaes estratgicas na determinao dos resultados polticos. c) O (neo) institucionalismo sociolgico, por seu turno, questiona a tradicional distino entre racionalidade (eficincia das modernas formas de organizao e da burocracia) e cultura (sistema de valores e atitudes compartilhadas). Para esta vertente, as instituies so muito mais amplas do que as organizaes (OFFE, 1996), na medida em que incluem sistemas ou modelos normativos e cognitivos, ou sistemas simblicos, scripts cognitivos, modelos morais. Neste sentido, a cultura ela prpria instituio (HALL; TAYLOR, 1996)21. Recuperando anlise de Scott (1995), possvel ainda especificar melhor as diferentes abordagens atravs de suas articulaes com os diferentes pilares, ou estruturas institucionais, tais como o pilar regulativo, o normativo e o cognitivo. O pilar regulativo define-se pelo conjunto de regras e sanes que limitam e/ou constrangem o comportamento social. Trata-se de uma caracterstica marcante na vertente da escolha racional, na medida em que, no caso da esfera da poltica, as instituies operam atravs de sistemas de regras e leis, na aplicao de sanes que envolvem recompensas ou punies tendo em vista regular e/ou influenciar o comportamento autointeressado. O pilar normativo diz respeito ao conjunto de valores e normas sociais que estruturam ou modelam o comportamento coletivo. H aqui uma clara associao entre a idia de instituio e os papis sociais, pois estes prescrevem as normas de condutas (HALL; TAYLOR, 1996) que so socializadas e internalizadas. Seguindo uma abordagem durkheimiana, os atores sociais se comportam em funo dos papis sociais, e no a partir de interesses ou estratgias calculadasmaximizadoras. Diferente, portanto, da abordagem da escolha racional, aqui as preferncias (ou os
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. Berger e Luckmann (1985) so expoentes desta vertente. Os autores propem uma concepo dialtica entre instituio e agncia humana: A sociedade um produto humano, a sociedade uma realidade objetiva. O homem um produto social. Analisa-se, aqui, o carter de controle da instituio no estabelecimento de padres previamente definidos de conduta humana. 25
interesses) so endgenas ao aparato institucional, na medida em que este prov os modelos ou normas de conduta social. Por ltimo, o pilar cognitivo caracteriza-se em avaliar ou recuperar a dimenso cognitiva da esfera institucional. Ou seja, as instituies provem no apenas os modelos de conduta, como fundamentalmente provem representaes simblicas, sistemas cognitivos, afetando as preferncias e a formao de identidades sociais. Trata-se, portanto, de uma perspectiva mais construtivista, na medida em que, oferecendo suportes para a construo de significados, as instituies operam no apenas no direcionamento do qu os indivduos devem fazer ou como devem agir, mas tambm no sentido de saber agir em determinado contexto22. O institucionalismo sociolgico configura-se, portanto, como representao exemplar dos pilares normativo e cognitivo23, seja em uma perspectiva mais abrangente de instituio, que eleva a prpria cultura a um patamar de centralidade institucional, seja em uma perspectiva mais especfica, como no caso das anlises voltadas para as instituies estatais. Neste ltimo caso a abordagem sociolgica recupera o suporte cultural da esfera ou do campo institucional. Offe (1996) apresenta uma abordagem dualista de instituio que ao mesmo tempo que no se limita ao campo das normas e valores sociais, possibilita uma diferenciao entre instituio e organizao. De acordo com o autor, as instituies apresentam duas caractersticas fundamentais, quais sejam, a capacidade de modelar comportamentos e ditar normas, agindo diretamente como mecanismo de socializao, por um lado, e o forte grau de efetivao dos objetivos e metas que lhes do justificao. Nesta perpectiva, as instituies existem e se estabilizam tanto pelo fato de "fazerem sentido" ao conjunto dos atores sociais, quanto pelo fato de apresentarem resultados funcionais. As
. Hall; Taylor, op.cit., p. 948. . Seguindo a diferenciao proposta por Hall e Taylor (1996), podemos estabelecer um quadro-sntese das trs vertentes do neoinstitucionalismo tal como segue:
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Pilares Preferncias
Escolha Racional Regulativo Exgenas
Inst. Histrico Regulativo e Normativo Endgenas
Inst. Sociolgico Normativo e Cognitivo Endgenas
Convm ressaltar a simplificao abusiva deste quadro, na medida em que a literatura apresenta no apenas maior diversidade de tendncias, como maior grau de capilaridade entre elas. No caso do institucionalismo histrico, por exemplo, Hall e Taylor (1996) destacam a ocorrncia de duas abordagens diferentes: a abordagem calculista, e a abordagem cultural. A primeira focaliza os aspectos do comportamento humano de carter instrumental. Aqui, as preferncias so exgenas ao modelo, que se aproxima da escolha racional. A Segunda abordagem enfatiza o comportamento a partir da concepo de mundo, ou do quadro/sistema moral. Aqui, no apenas as preferncias so endgenas no sentido dado pelo pilar normativo, como tambm no sentido cognitivo. March e Olson (1984), por exemplo, so apresentados como representantes desta vertente, pois que analisam as instituies no apenas como provedoras de informaes, punies e certezas, como tambm enquanto estimuladoras nos processos de construo de identidades e de alterao de preferncias dos atores.
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instituies apresentam, portanto, um forte elo de ligao tanto interna quanto externa (OFFE, 1996, p. 201). Diferenciam-se das organizaes, entre outros, pelo fato de que enquanto os deveres organizacionais so didicos, no sentido de que dizem respeito apenas aos interesses e atores internos organizao, as instituies apresentam um carter "tridico", uma vez que envolvem "terceiras partes" que no fazem parte da interao institucionalizada. Alm disso, os deveres, no caso das organizaes, esto subordinados a resultados pretendidos ou previstos, sendo muito mais restritos em seu escopo, validade e expectativas. No que se refere s instituies, os deveres e as regras apresentam uma abrangncia que tem o potencial de ordenar os diferentes setores e/ou o conjunto da vida social. As instituies diferem-se dos hbitos, rotinas e tradies por alocarem privilgios, licenas e deveres que so passveis de conflitos, principalmente no que se refere s instituies responsveis pela produo e distribuio de valores centrais nas sociedades contemporneas, a exemplo da sade, educao, paz, poder, conhecimento, justia, etc... (OFFE, 1996, p. 204). Alm do que, as instituies aliviam energias e custos sociais, e neste sentido, configuram-se no apenas como mecanismos de constrangimento, como tambm de liberao (licena) e capacitao. O carter (ou pilar) cognitivo das instituies central nesta abordagem24. Regras, poder, normas, abrangncia, estabilidade e funcionalidade so, portanto, algumas das caractersticas das instituies que, no caso mais especfico dos processos polticos, tendem a apresentar importantes impactos e/ou influncias na dinmica societal. Em que medida este conjunto de pressupostos contribuem para o desenvolvimento terico da democracia deliberativa? A nfase no carter determinante e constrangedor das instituies apresentada por esta corrente terica no a desautoriza enquanto contribuio para o entendimento da democracia deliberativa, na medida em que esta ancora-se na idia exatamente oposta de vislumbrar o campo das prticas e lutas sociais tendo em vista alterar e/ou transformar o aparato institucional tradicional? Como vimos, a democracia deliberativa constitui-se como um grande desafio da teoria democrtica que pretende revelar a validade e a viabilidade da participao cidad nos processos decisrios, mesmo em se tratando de uma realidade ou contexto marcado pela complexidade, pluralidade e desigualdades sociais. Ou, como afirma Bohman (1996), pretende revelar como a
. Thus, good citizens make good institutions, and good institutions are good to the extent they generate and cultivate good citizens or the better selves of citizens, who at least get used to and feel at home in those institutions, develop a sense of loyalty, and come to adopt the cognitive expectations and moral intuitions from which the institutions themselves derive (OFFE, op.cit). 27
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democracia participativa pode ainda ser possvel em sociedades pluralistas e complexas. A incorporao de pressupostos da teoria institucional parece til no preenchimento das lacunas da teoria deliberativa no que diz respeito a importncia da dinmica institucional, tendo em vista que: a) as aes ou as lutas e os conflitos polticos no operam em um vcuo institucional. H, portanto, que se resgatar e analisar o contexto institucional (cultural e organizacional) que d suporte construo de experincias participativas; b) a existncia da pluralidade, complexidade e do quadro de desigualdades sociais. H que se resgatar uma perspectiva institucional que, para alm do conjunto de oportunidades formais (pilar regulativo), recupere a dimenso ou o suporte cultural das prticas institucionais. O conceito de instituio requer, portanto, que se analise os mecanismos de ampliao e qualificao do estoque de concepes e prticas democrticas, afetando o quadro de percepes e de identidades sociais subjacentes. Recupera-se aqui a questo das influncias e/ou impactos da dinmica institucional no comportamento social (pilares normativo e cognitivo). E finalmente, h que se recuperar ou resgatar o papel da ao humana na definio e/ou construo dos aparatos institucionais. Recuperando anlise de Hall e Taylor (1996, p. 954), se por um lado as abordagens do institucionalismo histrico e sociolgico (embora de forma diferenciada), por focarem as atenes na questo institucional, acabam reduzindo, e em alguns casos ignorando a questo da ao humana no processo de criao ou mudana institucional - que acaba sendo mais o resultado de algo como aes sem agentes; por outro lado, h que se relativizar a abordagem da escolha racional, uma vez que, apesar de apresentar uma perspectiva mais voluntarista e intencionalista dos fatores originais - luz da nfase nos interesses, controles e acordos entre os atores sociais - reduz a complexidade das relaes sociais s motivaes ou preferncias de carter calculista- individual25. Uma outra vertente de pensamento pretende resgatar o papel dos atores sociais em uma perspectiva mais dinmica e articulada no que se refere s relaes entre Estado e sociedade. Trata-se de uma corrente que, denominada State-in-Society Approach, reclama uma maior ateno para o papel das diferentes foras sociais na configurao das diferentes estruturas estatais, ou para a permeabilidade das relaes Estado e sociedade. A tese central desses autores a de que os Estados so parte das sociedades, ou seja, assim como os Estados moldam, eles so continuamente moldados por suas respectivas sociedades (MIGDAL, 1994). Relativiza-se aqui
25 . Mansbridge (1990), ao apresentar um balano crtico acerca da teoria da escolha racional, pontua um leque de estudos, de diferentes reas, cujas pesquisas oferecem dados importantes acerca das motivaes e interesses voltados para o bem comum,
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tanto uma determinante estatal, quanto uma determinante societal. Um conjunto de premissas norteadoras dessa abordagem so elucidativas dessa concepo interacionista: A maior ou menor efetividade dos Estados depende das diferentes formas de relaes que estabelecem com a sociedade; Os Estados devem ser desagregados, ou seja, o Estado no se limita ao conjunto de aes e decises das instituies polticas centrais, mas das interaes Estado-sociedade que ocorrem na periferia, ou nas instncias mais distantes do poder central; As foras sociais, assim como os Estados, so contingentes, sendo que o resultado das interaes depende das condies empricas especficas. Nesta perspectiva, a ao poltica e a influncia de determinado grupo ou classe social no est dada de antemo em virtude de sua posio na estrutura social; As relaes Estado e sociedade podem mutualmente aumentar o seu poder e no necessariamente significar um conflito de soma-zero (MIGDAL, 1994, p. 03). Apesar de reconhecer a importncia e o papel do Estado na organizao das sociedades contemporneas, os autores de State Power and Social Forces questionam o excessivo grau de autonomia dado seja elite poltica, burocracia ou dinmica institucional na implementao de polticas pblicas. Rompem com fronteiras rgidas entre o Estado e a sociedade. Segundo esses autores, as resistncias de outras foras sociais aos desenhos institucionais, assim como a incorporao de outros grupos dentro da organizao estatal mudam a sua estrutura ideolgica e social. Nesta perspectiva as polticas pblicas so mais o resultado dessa dinmica do que um conjunto de metas estabelecidas pelos agentes estatais (MIGDAL, 1994). Mais do que um conjunto de instituies centralizadas e dominadas por uma elite poltica central, o Estado caracteriza-se por mltiplos e diferentes nveis de organizao que operam em meios estruturais distintos e que sofrem diferentes tipos de influncia e presso. Os autores apresentam quatro nveis de organizao estatal, que vo desde as instituies prestadoras de servio em mbito local, at o alto comando do poder central. Alm das diferentes relaes e presses externas que ocorrem nos diferentes nveis de organizao estatal, os autores ressaltam as relaes e presses que se do no mbito interno s instituies estatais, sejam elas verticais - entre chefes e subordinados - e horizontais, estabelecidas com outras agncias estatais. As diferentes constelaes de fora nos diferentes nveis vo determinar os resultados polticos, ou a formulao e
pautados em compromissos solidrios e de esprito pblico, em contraposio ao enfoque dos motivos calculistas e/ou egostasPPGSP/UFSC, Cadernos de Pesquisa, n. 33, Novembro 2002
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implementao das polticas estatais. Nesta perspectiva, os resultados so contingentes da correlao de foras em uma situao concreta. Os investimentos da sociedade civil para alterar o quadro da institucionalidade estatal fazem diferena na conformao dos diferentes padres de organizao da administrao pblica. A incorporao deste referencial que recupera a dimenso dos atores sociais enquanto agentes determinantes na reconfigurao das instituies poltico-estatais, completa aqui a perspectiva de uma anlise da democracia deliberativa que pretende ressaltar a questo da importncia institucional. Como vimos, a democracia deliberativa est ancorada em um conceito de poltica caracterizado pela idia de que a outorga da autoridade para o exerccio do poder do Estado no se reduz ou no se limita, como no caso da democracia representativa, ao sufrgio universal, na medida em que esta outorga deve emergir das discusses e decises coletivas que se expressam em instituies sociais e polticas desenhadas para reconhecer esta autoridade coletiva (COHEN, 2000, p. 24). Para alm, portanto, da simples agregao de preferncias, a democracia deliberativa um processo pblico de deliberao que pretende articular a participao ampliada e plural dos cidados em uma esfera pblica de carter decisrio. Requer, para tanto, uma estrutura institucional que, para alm de articular os cidados tendo em vista a promoo de um debate pblico pautado no bem comum, propicie a construo dos interesses e identidades para este fim, garantindo as condies formais necessrias para tal. A recuperao da anlise institucional d-se, na medida em que apresenta uma perspectiva mais ampla de instituio, enfocando no apenas o seu carter regulatrio, como fundamentalmente os seus aspectos normativos e cognitivos, chamando a ateno para a sua insero e articulao com o contexto societal. nesta perspectiva que trs dimenses dessa discusso terica so aqui recuperadas e que esto relacionadas com a institucionalidade poltica, quais sejam: a dimenso cultural, ou a questo do suporte cultural da formatao institucional, caracterizada como conjunto de concepes, prticas e relaes sociais que operam no processo de mudana e/ou manuteno institucional; a idia da autonomia (relativa) das instituies estatais, cujo grau no est definido a priori, na medida em que sofre variaes dadas pelo contexto social, pelas potencialidades estruturais que cercam as aes autnomas do Estado, pelas estratgias dos diferentes atores e pelas mudanas implementadas pelo prprio Estado na organizao administrativa e na coero (MARQUES, 1997, p. 80). E por ltimo, a dimenso do formato ou desenho institucional, cujas
individuais.
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regras, critrios, espaos, etc..., no apenas oferecem maior grau de organizao, como tambm constituem-se como mecanismos importantes na conformao do quadro cultural mais geral. Ou seja, a democracia deliberativa, enquanto construo de processos decisrios alternativos, requer a participao ativa da sociedade civil e do Estado na reconfigurao dos mecanismos tradicionais de deciso poltica. No apenas reconhece, como requer uma atuao ativa e propositiva dos atores sociais nas mudanas institucionais. Reconhece tambm, munida de uma concepo menos rgida e determinista do Estado, o papel dos atores poltico-institucionais para a efetivao deste modelo. A vontade e o comprometimento do Estado constituem-se, portanto, como uma varivel crucial para o sucesso de experincias de democracia deliberativa. Enquanto modelo que resultante das articulaes, vontades e compromissos entre Estado e sociedade, a democracia deliberativa requer, por outro lado, um formato institucional que, dinmico e submetido ao dilogo constante entre o pblico participante, possibilite, na prtica, a realizao de um processo deliberativo pautado na ampliao e na qualificao da participao. E ainda, que seja capaz de estabelecer um determinado ordenamento no conjunto dos interesses e conflitos sociais tendo em vista a promoo da justia social. Ou, dito de outra forma, a democracia deliberativa requer um formato institucional que seja capaz no apenas de viabilizar na prtica a vontade dos atores deliberativos, como de alterar esta vontade luz de princpios voltados ao bem comum. Neste sentido, a questo do desenho institucional, resultante e dependente das foras polticas e sociais, assume um papel central na operacionalizao dos princpios da democracia deliberativa. Muito mais do que garantias legais, o formato institucional diz respeito ao conjunto de medidas (espaos de participao, atores participativos, normas, regimentos, critrios, etc...) que possibilitam a efetivao deste ideal democrtico. Ora, se o que se pretende uma participao ativa, igual, qualificada, plural e inclusiva, h que se construir um conjunto de mecanismos organizativos para o alcance destes objetivos. E ainda, se a democracia deliberativa reconhece os conflitos de interesses e prope, luz destes, a construo do interesse comum, h que se criar mecanismos institucionais para este fim. H, portanto, que se analisar os impactos desses mecanismos junto ao processo deliberativo. Articulado com a dimenso da sociedade civil e do Estado, o desenho institucional completa, ao nosso ver, um modelo participativo que pretende aprofundar ou democratizar a democracia representativa. Vejamos em que medida essas dimenses podem ser articuladas com o conceito de democracia deliberativa.
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4 Redesenhando a Democracia: Sociedade Civil, Estado e Esferas Pblicas Como vimos, o conceito de democracia deliberativa aqui apresentado pretende ser uma alternativa s concepes agregativas de democracia, seja em uma perspectiva liberal, pautada em uma concepo reduzida e/ou fraca de cidadania, seja em uma concepo republicana que, caracterizada pelo ideal de cidadania virtuosa, apresenta uma relao mais direta ou automtica entre o interesse individual e o interesse comum ou vontade geral. Para alm, portanto, da agregao de preferncias polticas, a democracia deliberativa um processo pblico de alterao ou mudana de preferncias, que disputa com o sistema poltico as prerrogativas da deciso poltica. dessa disputa interminvel que provm as possibilidades sempre presentes de ampliao da prtica democrtica
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. Trata-se de um processo pautado em relaes dialgicas entre os
diferentes participantes, ou de um processo que, articulando cooperao e conflito, seja capaz de influenciar e alterar as preferncias e interesses no sentido de endere-las para a construo do bem comum. neste sentido que, como vimos, toma peso a noo de esfera pblica e de institucionalidade. Velsquez (1999, p. 262), ao compartilhar com a idia de que o ncleo de uma proposta de reestruturao estatal de carter democratizante o fortalecimento do pblico, enfatiza o aspecto da participao enquanto cooperao de um conjunto de indivduos tendo em vista a busca de objetivos coletivos. A esfera pblica configura-se como o eixo fundante ou estruturante uma vez que " deriva sua especificidade do fato de que nela domina um critrio de racionalidade coletiva. Ainda de acordo com o autor, trs tipos de fatores operam neste processo, quais sejam: a constituio de identidades coletivas, a estrutura de oportunidades polticas, e as motivaes para a participao. O elemento da constituio de identidades diz respeito ao grau de articulao, densidade e heterogeneidade das prticas associativas e identitrias da esfera societal. Recupera-se, aqui, luz de uma perspectiva tocquevilliana27, a importncia da sociedade civil e/ou das prticas coletivas e associativas na discusso, tematizao e construo de uma nova institucionalidade. O conceito de capital social de Putnam (1996) central, na medida em que, referente a um tipo de sociabilidade pautado em critrios de confiana e de reciprocidade, desenha um contexto rico e vibrante de vida
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. Introduo ao Dossi: Democracia Deliberativa, Revista Metapoltica, 2000, p. 23. . Caracterizada pela nfase no associativismo civil para a promoo e manuteno da democracia: Entre as leis que governam as sociedades humanas, h uma que me parece mais precisa e clara que qualquer outra: para o homem permanecer civilizado ou para assim se tornar, a arte de se associar deve crescer e melhorar na mesma proporo do aumento da igualdade de condies (TOCQUEVILLE, 1969, p. 233). 32
associativa que, no seu conjunto, forma um quadro de civilidade que central ou condicionante para a construo de uma institucionalidade poltica responsvel e eficaz no tratamento dos assuntos da coletividade. De acordo com Offe (1998), o capital social disponvel dentro da sociedade civil a origem da energia que faz a democracia funcionar. O carter de construtora e provedora desta energia moral faz da sociedade civil uma esfera central, na medida em que desta esfera que eleva-se um conjunto de atores coletivos relevantes no tensionamento das relaes poltico-sociais. As relaes entre as instituies e o contexto cultural tm recebido um tratamento especial em determinadas vertentes da anlise institucional, alertando para os impactos da sociedade civil na mudana institucional. De acordo com Levi (1991), assim como as instituies impactam comportamentos, so tambm por eles impactadas. Ao analisar os mecanismos de mudana institucional, a autora salienta o carter regulador dos recursos de poder. As instituies ao mesmo tempo contm e criam poder. As mudanas institucionais caracterizam-se por mudanas nas regras e procedimentos que alteram esta distribuio de poder. A manuteno da instituio depende de um conjunto de elementos: a coero, os incentivos e as normas. De acordo com Marques (1997, p. 79), as "normas e a coero aumentam os custos da desobedincia, seja pelo lado das sanes sociais e pelo possvel uso da fora. Os incentivos agem aumentando os prmios de adeso e obedincia a elas atravs da distribuio de benefcios". A estes, Levi (1991) adiciona o "consenso contingente", caracterizado pela regra de reciprocidade ou por uma cooperao condicional. A obedincia s regras institudas mantm-se ou no de acordo com a confiana dos indivduos de que cada um est agindo de acordo com o previsto. Mudanas institucionais ocorrem, portanto, segundo a autora, atravs da quebra desse consenso que pode se dar atravs de presses externas, como por exemplo atravs da ao e presso de movimentos sociais e da incrementao de novos recursos de poder aos subordinados. De acordo com Offe (1996), apesar de seu carter de estabilidade, as instituies dependem do significado que adquirem para os atores sociais. As instituies no apenas devem ser conhecidas, como tambm devem "fazer sentido". O carter de ordenadora de determinada esfera social e a exposio pblica so alvo de crticas que em muitos casos podem abalar ou demolir a infra-estrutura moral e social de uma instituio. Os movimentos sociais ou as organizaes da sociedade civil, por exemplo, tm se configurado como atores crticos por excelncia, apresentando um importante potencial de mudana institucional. Mesmo alguns autores que enfatizam a institucionalidade estatal e seus impactos na
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dinmica social, no desconsideram a idia de que o grau de maior ou menor autonomia das instituies polticas depende das profundas e complexas relaes com os diferentes esferas e foras sociais. Segundo Skocpol (1985) a poltica, em todas as suas dimenses, est fundada no s na "sociedade", ou na "economia", ou na "cultura" enquanto consideradas separadas da estrutura e atividades do Estado. No caso das experincias participativas no Brasil, a implementao dos Conselhos Gestores de Polticas Pblicas um exemplo neste sentido. Como veremos no prximo captulo, a trajetria das lutas e reivindicaes da sociedade civil nos anos 70 e 80 fez imprimir, na Constituio de 1988, um conjunto de instrumentos participativos que, a exemplo dos Conselhos Gestores nas reas da sade, assistncia social e criana e adolescente, pretendem reordenar os processos decisrios atravs da ampliao do pblico e da reformulao na natureza da deciso, pautada pelo debate pblico e coletivo e pela universalizao dos direitos sociais. Graham (1995), por exemplo, ao questionar as anlises centradas no papel das elites para o processo de democratizao, enfatiza a importncia das mobilizaes scio-polticas situadas fora do Estado, no sentido de impactar positivamente as instituies polticas. O autor salienta o papel que os movimentos sociais, as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), os grupos de cidados, o sindicalismo independente, e o Partido dos Trabalhadores (PT) exerceram, durante os anos 70 e 80, no apenas para a derrubada do regime militar, como tambm para o empoderamento dos corpos legislativos e para o redesenho, nas esferas sub-nacionais, de governos direcionados ampliao da participao social e reestruturao de medidas pblicas voltadas para a rea social. Este estudo corrobora os pressupostos da vertente Estado-na-sociedade, na medida em que apresenta os diferentes nveis e/ou padres democratizantes da sociedade brasileira, ressaltando as contradies e os diferentes resultados, de acordo com as diferentes esferas de poder e de correlaes de foras, sejam polticas, econmicas e/ou sociais. Neste sentido, a realidade brasileira caracteriza-se, por um lado, pelo desenvolvimento de algumas experincias democrticas de base nas esferas sub-nacionais, e por outro, pela continuidade de polticas econmicas e sociais tradicionais no mbito nacional. No apenas o contexto e o capital social nas diferentes esferas de governo so elementos importantes deste processo, como tambm a conformao ou o quadro da organizao poltico-institucional. tendo em vista a importncia dos agentes e/ou lderes poltico-institucionais que recupera-se o segundo fator apontado por Velsquez, qual seja, a estrutura de oportunidades
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polticas, caracterizada pelo conjunto de opes oferecido por um sistema poltico e que possibilita aos atores tomar a deciso de participar na busca de bens pblicos (VELSQUEZ, 1999, p.275)28. Trata-se do resgate da esfera estatal no processo de organizao e de mudana social. Seguindo anlise dos autores de Bringing the State Back-in29, o Estado configura-se como um conjunto de organizaes atravs das quais os atores estatais so capazes de formular e implementar estratgias polticas, ou so capazes de perseguir metas que no so necessriamente reflexos ou respostas diretas de demandas de grupos localizados na sociedade. Compartilhando com esta compreenso do Estado como ator, Abers enfatiza a capacidade do Estado em promover escolhas estratgicas:
When a new group comes to power, it can take up a variety of strategies for political survival. Certainly, maintaining the status quo is one possible direction. But state actors can also use the information gathering and income generation powers of the state to define and implement alternative strategies that benefit different groups within society without necessarily leading to the new regimes political overthrow or electoral defeat. Such strategic action involves both a utilization of the autonomous power of the state and a consideration of the possible modes of acquiring political support within society (ABERS, 1997, p. 26)30.
H que se resgatar a atuao e o papel dos partidos polticos neste processo. Segundo Skocpol (1985), as estruturas da administrao pblica e as organizaes poltico-partidrias apresentam, entre outros, o poder de selecionar os temas e questes a serem tratadas na agenda poltica. Alm do papel de representao e de articulao de interesses e da capacidade de selecionar a agenda das discusses ou definies polticas, os partidos tambm exercem funo governamental. De acordo com Meneguello (1998, p. 27), os partidos polticos constituem-se como os principais agentes dos processos governamentais: partidos formam governos, ocupam cargos e produzem polticas pblicas, pelas quais operam a responsividade das instncias decisrias sociedade. Seguindo ainda anlise da autora, vrias experincias em governos locais que vm
. Dentre essas opes, o autor destaca: o grau de abertura do sistema poltico s demandas sociais e ao protesto cidado, a existncia ou no de grupos de apoio aos atores participantes, o grau de unidade das elites polticas e a capacidade do governo para instrumentalizar seus planos e programas (op. cit.) 29 . Evans et.al, 1985. 30 . Subsidiada pela literatura acerca da ao coletiva, a autora pretende mostrar no apenas este carter de autonomia do Estado, como tambm seus impactos junto organizao civil, criando ou facilitando o meio ambiente associativo atravs do respeito e/ou atendimento s demandas ou da diminuio da represso. Abers vai alm desta perspectiva, na medida em que analisa no apenas estes impactos indiretos, como a atuao direta do Estado junto organizao da sociedade civil enquanto agente externo: External agents play a critical role in helping civic groups identify problems, articulate action, and mobilize participant, but they also potencially diminish the autonomy of civic organizations, which sometimes become dependent on help of outsiders. When external agents are hired by the state, the potential for co-optation is even greater, since it is likely in the interest of the agents to discourage attitudes and actions that will make demands that the state does not wish to fulfill. This does not mean, however, that the state organizers cannot play an important role in helping civic groups mobilize and articulate their demands (ABERS, 1997, p. 28). 35
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ocorrendo no contexto da redemocratizao do Brasil atestam para o fato de que a interferncia da dinmica poltico-partidria tem alterado o formato das gestes pblicas do pas31. Enquanto processo de institucionalizao de mecanismos decisrios de carter participativo, a implementao da democracia deliberativa depende da vontade, do comprometimento e da identificao desta proposta com o contedo ideolgico-programtico da agremiao partidria no poder. Alm da dimenso ou do quadro do capital social, da estrutura e dos atores polticoestatais, um outro elemento a destacar refere-se questo do desenho institucional. A diferenciao da democracia deliberativa com respeito ao ideal do contrato social d-se, na medida em que, no caso deste ltimo, as instituies so vistas como mecanismos organizacionais de implementao dos resultados da deliberao (COHEN, 1999). Na democracia deliberativa as instituies exercem um papel central no prprio processo deliberativo, na medida em que devem prover as condies de igualdade, liberdade, autonomia e formao do interesse comum: in seeking to embody the ideal deliberative procedure in institutions, we seek, inter alia, to design institutions that focus political debate on the common good, that shape the identity and interests of citizens in ways that contribute to an attachment to the common good, and that provide the favorable conditions for the exercise of deliberative powers that are required for autonomy (COHEN, 1999, p. 79). Sem esse carter institucional, a democracia perde fora na sua capacidade de alterar profundamente as estruturas tradicionais de deciso. H, portanto, que se pensar no formato institucional a partir do carter duplo de institucionalidade, qual seja, o conjunto de normas, regras e espaos que conformam o processo deliberativo (dimenso organizativa), e a incorporao de um novo comportamento poltico-social (dimenso cultural). As instituies da democracia deliberativa devem, portanto, combinar aspectos regulativos, normativos e cognitivos, impactando o quadro scio-cultural subjacente. O formato ou o desenho institucional diz muito acerca das possibilidades e limites participativos, na medida em que este no apenas deve ser capaz de oportunizar uma dinmica participativa que obedea os princpios da igualdade, da liberdade e da autonomia, como tambm deve operar no sentido de ampliar as oportunidades de participao e de capacitao dos cidados. De acordo com Fung (2000), a deliberao democrtica deve ser pensada como uma pirmide invertida, caracterizada pela idia de que o exerccio do poder decisrio deve estar localizado nas
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. Exemplos da emergncia durante as dcadas de 80 e 90 de gestes marcadamente partidrias, principalmente no mbito do

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unidades locais. O desenho institucional deve ser capaz, portanto, de reduzir tanto o raio territorial, quanto a complexidade dos problemas pblicos a uma escala diretamente compreensvel e manejvel pelos cidados. na medida em que o conceito de democracia deliberativa prev no apenas impactar de fora a institucionalidade poltica, mas fundamentalmente reconfigurar por dentro o seu carter mandatrio, fazendo com que a razo pblica passe a ser exercida em espaos pblicos abertos e participativos, que se justifica um olhar mais cuidadoso questo da dinmica institucional. exatamente o carter de publicidade e de participao da sociedade civil que confere um grau de dinamicidade e de abertura do desenho institucional. A democracia deliberativa configura-se, portanto, como um processo de discusso e deciso pblica que articula Estado e sociedade atravs de um formato institucional que, por sua vez, torna esta deliberao possvel. Requer, portanto, uma institucionalidade que, feita e refeita atravs do dilogo incessante entre o pblico deliberante, seja um antdoto aos constantes riscos dos processos participativos, tais como a manipulao, a cooptao e o controle poltico e administrativo. exatamente tendo em vista se evitar ou reduzir os riscos de uma associao acrtica entre participao e racionalidade administrativa32, que se ressalta a dimenso dupla da esfera pblica, caracterizada pela existncia, articulao e combinao entre os espaos pblicos da sociedade e os espaos pblicos formatados ou institucionalizados. Se os primeiros apresentam uma configurao aberta e selvagem, ou totalmente livres dos ditames e agendamentos do aparato estatal, os segundos submetem esses aparatos estatais ao escrutnio da discusso e deciso coletiva. Ora, certamente esta proximidade e interferncia junto aos centros de poder poltico envolve um maior grau de contaminao da racionalidade instrumental, ou maior submisso ao poder de dominao, manipulao e controle poltico. Alm destes riscos, salienta-se aqui, dentre as crticas destinadas `a democracia deliberativa, justamente aquela que avisa acerca do poder de coero da esfera institucional. Pretendendo demonstrar as incoerncias da democracia deliberativa, esta crtica refere-se ao fato de que, neste modelo, ao contrrio da autonomia, os indivduos so governados por instituies. Respondendo a esta crtica (dentre outras), Cohen (1999) reclama exatamente para o carter endgeno do modelo, na medida em que as preferncias so antes fruto de mecanismos deliberativos. Aqui as instituies no se configuram como aparatos coercitivos ou como constrangimentos exgenos. Por outro lado, no so apenas o resultado de preferncias
governo municipal e que introduziram aes inovadoras na gesto dos servios pblicos.
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endgenas. Apresentam uma caracterstica dupla e dialtica de determinao: so resultantes e impactantes das relaes sociais. Institudas e controladas pelos sujeitos que dela participam, conferem, por outro lado, um importante grau de influncia sobre os mesmos. Podemos dizer que as instituies so um amlgama do interesse individual e coletivo, de estabilidade e dinamicidade, dos conflitos e dos consensos. No apenas devem reconhecer os conflitos sociais, como devem buscar alternativas democrticas no sentido de direcionar e de submeter estes conflitos ao jugo do comprometimento com a promoo da justia social. Em se tratando da realidade brasileira, as dificuldades ou limites para a implementao de experincias participativas so gritantes, haja vista a combinao de elementos perversos e constrangedores tais como: as desigualdades sociais, as culturas autoritrias, clientelistas e patrimonialistas, alm da complexidade dos aparatos institucionais. Por outro lado, como vimos, o quadro de relaes Estado/sociedade varivel, de acordo com as especificidades dos contextos sub-nacionais. Certamente estas especificidades so elementos inibidores para tentativas de se pensar em um modelo ou desenho institucional timo que responda s exigncias da democractizao. Os padres institucionais (organizao e cultura) so criaes sociais, e portanto, fruto de variaes locais de conflitos, demandas e embates sociais. No h, portanto, resultados estabelecidos a priori. H, sim, possibilidades de se estabelecer correlaes e de se resgatar os elementos para a avaliao das condies de implementao e de sustentao das experincias. Neste sentido, o estudo de experincias concretas permite se retirar aprendizados acerca das possibilidades e limites da efetivao dos princpios democrticos, tendo em vista o processo inesgotvel de superao dos limites e de aproximao com os ideais da democracia.
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n 14, julho de 1998. 15. Ilse Scherer-Warren. Movimentos em cena... e as teorias por onde andam?, n 15, outubro de 1998. 16. Maria Ignez S. Paulilo. A clara rejeio feminista e a um positivismo obscuro, n 16, dezembro de 1998. (Tambm em ingls). 17. Tamara Benakouche. "Tecnologia Sociedade: contra a noo de impacto tecnolgico", n 17, setembro de 1999. 18. Klaus Frey. "Anlise de polticas pblicas: algumas reflexes conceituais e suas implicaes para a situao brasileira", n 18, setembro de 1999. 19. Cecile Raud. Dinmicas territoriais do desenvolvimento. Algumas reflexes tericas, n 19, setembro de 1999. 20. Luzinete Simes Minella. Gnero e Sade Reprodutiva, n 20, novembro de 1999. 21. M Ignez S. Paulilo, Alessandra B. De Grandi e Marineide Silva. Algumas Questes de Gnero na Agricultura Familiar, n 21, junho de 2000. 22. Sonia E. Alvarez. Translating the Global: Effects of Transnational Organizing on Local Feminist Discourses and Practices in Latin America. n . 22, setembro, 2000. 23. Hctor R. Leis. O Dilema da Cidadania na poca da Globalizao: Universalismo X Particularismo, n. 23, outubro, 2000. 24. Carlos A. Gadea, Marivone Piana e Ilse Scherer-Warren. Movimentos Sociais Rurais: Identidades, Smbolos e Ideais, n. 24, novembro, 2000. 25. David Ladipo. O Retrocesso da Liberdade: contabilizando o custo da tradio prisional americana, n 25, dezembro, 2000. 26. Ricardo Silva. Ideologia de Estado e Autoritarismo no Brasil, n 26, abril, 2001. 27. Caleb Faria Alves. Arte, Poltica e Identidade na Primeira Repblica em So Paulo, n 27, Julho, 2001. 28. Nise Jinkings. Os Trabalhadores Bancrios em Face da Reestruturao Capitalista Contempornea, n. 28, Agosto, 2001.
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Programa de Ps-Graduao em Sociologia Poltica Universidade Federal de Santa Catarina Centro de Filosofia e Cincias Humanas Caixa Postal 476 Campus Universitrio Trindade 88040-900 Florianpolis SC Brasil Fone (48) 331-9253 Fax: (48) 331-9098 E-mail: ppgsp@cfh.ufsc.br
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DEMOCRACIA DELIBERATIVA: SOCIEDADE CIVIL, ESFERA PBLICA E INSTITUCIONALIDADE

PPGSP/UFSC, Cadernos de Pesquisa, n. 33, Novembro 2002

. Avritzer, op.cit., p.79

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. apud FARIA, op.cit.

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3 A Questo do Desenho Institucional

PPGSP/UFSC, Cadernos de Pesquisa, n. 33, Novembro 2002

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Escolha Racional Regulativo Exgenas

Inst. Histrico Regulativo e Normativo Endgenas

Inst. Sociolgico Normativo e Cognitivo Endgenas

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. Trata-se de um processo pautado em relaes dialgicas entre os

. Exemplos da emergncia durante as dcadas de 80 e 90 de gestes marcadamente partidrias, principalmente no mbito do

. Avritzer (2000, p. 85).

democracy. Cambridge:University Press, 1998.

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