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ECONMICO
ECUATORIANO Tomo 2
Marco Antonio Guzmn
Contenido Tomo II
PARTE CUARTA Actuaciones especficas del Estado y los entes pblicos en los sectores primario y secundario de la economa XI. PROTECCIN DEL MEDIO AMBIENTE Y ACTUACIONES ESPECFICAS RESPECTO A LOS SECTORES AGRCOLA, FORESTAL, PECUARIO, MINERO Y DEL ESPACIO MARTIMO Y AREO Proteccin del medio ambiente: normativa dispersa e inorgnica
Una Ley para el Ecodesarrollo Regional Amaznico La ecologa en las Islas Galpagos Problemas fundamentales en relacin con el medio ambiente El Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburferas en el Ecuador Intentos de proteccin jurdica del medio ambiente en la Constitucin Poltica Uso del suelo
Sector Primario
Agricultura Leyes en materia de tierras, aguas, bosques, flora y fauna Fomento y Desarrollo Agropecuario Recursos hdricos Recursos forestales Programas especficos de promocin agropecuaria Recursos ictiolgicos Ley de Facilitacin de Exportaciones y de Transporte Acutico
La Ley de Hidrocarburos
Caractersticas de la Ley de Hidrocarburos Las codificaciones de 1974 y 1978 La Constitucin de 1978 Reformas de 1982 Creacin de PETROECUADOR Las reformas de noviembre de 1993 Comparacin entre el sistema previsto por la Ley de Hidrocarburos y el que configuran las reformas de 1993 Normas que burlan una disposicin constitucional
Energa elctrica
Inicios en el pas Normativa bsica del sector elctrico
Otras energas
Energa atmica
XIV. SECTOR SECUNDARIO Y ACTIVIDADES UBICABLES ENTRE ESTE Y EL TERCIARIO Visin general
Leyes de Fomento para el Sector Industrial Otras leyes de fomento de actividades manufactureras Razones para el relativo fracaso de la poltica de sustitucin de importaciones Consejo Nacional de Productividad y Competitividad
Turismo
Hacia una reorientacin de la poltica turstica nacional Posibilidades de impulso a la actividad turstica en Ecuador Algunas caractersticas del turismo en Ecuador Conclusin
PARTE QUINTA Actuaciones del Estado respecto al sector terciario de la economa XV. COMERCIO INTERNO, TRANSPORTE, PBLICA Y SERVICIOS BSICOS CONTRATACIN
Suministro de servicios en reas de comunicacin y provisin de energa XVI. ENTIDADES OPERATIVAS DEL SECTOR FINANCIERO
Entidades financieras operativas pblicas Intermediacin financiera de entidades privadas Tipos de instituciones financieras privadas Operaciones que pueden realizar los Bancos Operaciones que pueden efectuar las sociedades financieras privadas Operaciones de las que estn excluidas las Mutualistas y Cooperativas de Ahorro y Crdito
Posibilidad de que las mutualistas y las cooperativas de ahorro y crdito amplen su participacin en los mercados financiero y de valores
Informalidad en el rea financiera Disparidad entre desarrollo de poblaciones intermedias y servicios para ellas Desatencin a clientes pequeos y concentracin financiera Crecimiento en capital y activos de las cooperativas; absorcin de recursos por los bancos Crecimiento de activos Decrecimiento de captaciones Progresiva merma en la captacin de ahorro por parte del subsector financiero privado social o comunitario Magnitudes de activos y cartera comparadas con otras entidades del sector financiero
Requerimientos para que las cooperativas alcancen mayor participacin en los mercados financieros y de valores
Imperativos generales Ampliacin de servicios financieros Sistemas de control Aspectos de estructura y organizacin
XVII. ENTIDADES OPERATIVAS DEL MERCADO DE VALORES Mercado de capitales, Mercado de Valores; enunciado de sus entidades operativas
Clases o mbitos del Mercado de Valores Intermediarios y operadores de valores
Mercado burstil
Bolsas de Valores Casas de valores
Mercado extraburstil
Mecanismos de transacciones extraburstiles (METEX) Compaas operadoras de valores extraburstiles (COVEX)
Administradoras de fondos
Holdings y grupos econmicos
Pases en desarrollo
Chile Per Colombia Singapur Conclusiones del anlisis comparativo La seguridad social y la consulta popular
El GATT
Acuerdos mundiales por productos Beneficios arancelarios conferidos por grupos de pases Beneficios conferidos por pases especficos
PARTE SEXTA Modernizacin del Estado y privatizacin XX. MODERNIZACIN DEL ESTADO Visin terica general: posiciones contrastantes y necesidad de equilibrio
Las tesis contrapuestas Posicin que compartimos El imperativo esencial del momento actual
Diversas posiciones
La visin ultraprivatizadora: un punto de partida real; pero una distorsin bsica en que ella incurre Evaluacin de esas tesis Valores trascendentes y neoliberalismo El trasfondo del neoliberalismo Hacia un equilibrio en las medidas de modernizacin La cruzada privatizadora
XXI. MODERNIZACIN Y PRIVATIZACIN: PRAXIS GENERAL EN ALGUNOS PASES TIPO, ESPECIALMENTE DE AMRICA LATINA
La crisis del Estado de Bienestar La teora de la disminucin del tamao del Estado
Otras reformas
Liberalizacin del comercio exterior Resultado final de las medidas econmicas y tentativas de atenuarlo Programas de aumento de capacidades productivas
Actuaciones indispensables
Amplia gama de alternativas de privatizacin Facultades de la entidad reguladora de servicios pblicos Objetivos de la regulacin Equilibrio y equidad en las tarifas Integracin de las comisiones reguladoras
La situacin en Ecuador
Se ha priorizado y potenciado una de las muchas formas de privatizacin
XXIV. UNA VISIN DE LA MODERNIZACIN DEL ESTADO, CENTRADA EN NUESTROS PASES Hacia una posicin latinoamericana objetiva frente a la modernizacin del Estado
Etapas en la modernizacin
Parte Cuarta
Actuaciones especficas del Estado y los entes pblicos en los sectores primario y secundario de la economa
En las partes segunda y tercera de este libro se examinaron las normas y orientaciones del Derecho Constitucional Econmico Ecuatoriano, los preceptos legales protectores de intereses generales bsicos, en el campo econmico y social, las normas que se refieren a materias econmicas, con mayor profundidad, pero que conciernen, en definitiva, a todos los sectores, y establecen respecto a ellos o algunos de ellos una rectora del Estado. En tal sentido, se aludi a la planificacin, a la formulacin y ejecucin de presupuestos del sector pblico, a la orientacin y manejo generales de los recursos financieros y al control de las entidades que operan en tal campo, a la orientacin y control del Mercado de Valores. En un intento de sistematizar las actuaciones del Estado y los entes pblicos en la vida econmica nacional, se har referencia, en las partes cuarta y quinta de este libro, a las que ellos efectan, en modo de influir en sectores econmicos especficos. Para ese efecto, se aludir, en esta parte cuarta, a la gestin activa de defensa del medio ambiente que han de desplegar el Estado y los entes pblicos, y, luego, a actuaciones de ellos que inciden, en modo especfico, en los sectores primario y secundario de la economa, y tambin a las actividades ubicables entre ellos dos. Se ha conferido, en tal revisin, nfasis al examen de la normativa encaminada a la preservacin del medio ambiente. Los riesgos de la contaminacin por resduos de hidrocarburos, la contaminacin hdrica y la atmosfrica, que se advierten ya en el pas y que van incrementndose, tornan necesario que se fije preferente atencin en la solucin de esos problemas. Se ha buscado analizar en forma orgnica y que las concatene entre s, las leyes en materia de regulacin general del uso del suelo o territorio; a las concernientes al sector agrcola, aguas, bosques; a la reforma agraria y fomento del desarrollo en aquel sector, y, al hacerlo, se ha puesto de relieve el importante papel que jugaron las comunidades
campesinas en la adopcin de reformas a la Ley de Desarrollo Agropecuario, que inicialmente reflejaba en forma predominante los intereses de un grupo social de alta capacidad econmica y social, y que despus permiti configurar un razonable consenso nacional. No se descuida la normativa correspondiente a los recursos ictiolgicos y a la utilizacin de aguas marinas, ni la referente a materia aeronutica bsica. Se examinan, con el limitado grado de detenimiento que permite la visin sinttica que exige este libro, las orientaciones sobre la utilizacin de ondas hertzianas y electrnicas, en especial las de la nueva Ley de Telecomunicaciones y su reglamento. Se alude tambin al aprovechamiento de los recursos del subsuelo y las normas que lo rigen. Dada la importancia y la gravitacin que tienen en la economa nacional, se otorga especial atencin, en el captulo XII, a los recursos hidrocarburferos, a la evolucin de la normativa que los rige, y a las modificaciones introducidas en el gobierno del presidente Durn Balln a la Ley de Hidrocarburos; se enfatiza en las ventajas desproporcionadas que se otorgaron a las compaas que exploten esos recursos y en el manejo del precio de los derivados del petrleo como un verdadero tributo regresivo. En el captulo XIII se enuncia la legislacin concerniente a las otras fuentes de energa, con especial acento en la generacin, distribucin y comercializacin de la elctrica y las normas que respecto a ella se han dictado o se proyecta emitir. Se resean los principales problemas que se han presentado en el sector y las causas de ellos. En el captulo XIV se hace una breve r evisin de las normas atinentes al sector secundario de la economa; se presenta un rpido panorama de la evolucin del impulso y la proteccin a la actividad industrial en Ecuador; y tambin se alude a las que se refieren a actividades que comparten caractersticas de ste y el terciario, entre ellas, las relativas a la actividad naviera y la turstica. Se analizan los incentivos que se ha dado al suministro de servicios a los turistas y las razones por las cuales parece imperativa una reorientacin de la poltica del manejo del turismo en el pas. En la parte quinta del libro se har referencia a las orientaciones y normas del Derecho Econmico Ecuatoriano sobre el sector terciario; y en la sexta, a orientaciones relativas a los temas de modernizacin del Estado y privatizacin de la empresa pblica.
Captulo XI
PROTECCIN DEL MEDIO AMBIENTE Y ACTUACIONES ESPECFICAS RESPECTO A LOS SECTORES AGRCOLA, FORESTAL, PECUARIO, MINERO Y DEL ESPACIO MARTIMO Y AREO
Proteccin del medio ambiente: normativa dispersa e inorgnica; inquietante falta de coordinacin. Nuevas comisiones y unidades asesoras. Una Ley para el Ecodesarrollo Regional Amaznico. La ecologa en las Islas Galpagos. Problemas en relacin con el medio ambiente: contaminacin por defectos de la explotacin petrolera; contaminacin hdrica; contaminacin atmosfrica. Intentos de proteccin jurdica del medio ambiente. Uso del suelo. Sector primario. Agricultura. Leyes en materia de tierras, aguas, bosques, flora y fauna; Reforma Agraria; la Misin Andina del Ecuador, una institucin ejemplar. La Ley de Reforma Agraria; la de Fomento y Desarrollo Agropecuario; la de Desarrollo Agrario y sus reformas. Recursos hdricos: nueva organizacin del sector hdrico. Recursos forestales. Programas especficos de promocin agropecuaria. Recursos ictiolgicos; problemas del sector pesquero. Ley de Facilitacin de Exportaciones y del Transporte Acutico. Ondas hertzianas, electrnicas y telecomunicaciones: la Ley de Telecomunicaciones, sus reformas, su reglamento; radiodifusin y televisin. Aeronutica. Minas. Para mantener el sistema de exposicin adoptado ir de lo general a lo especial en el presente captulo se har referencia, en primer lugar, a las actuaciones del Estado y entes del sector pblico encaminadas a proteger el medio ambiente y a la regulacin sobre el uso del suelo y el territorio, que abarcan a varios subsectores, fundamentalmente el primario; y, luego, se aludir a la normativa especfica sobre subsectores o ramas de dicho sector.
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ley orgnica de proteccin ecolgica o preservacin del ambiente, que se suele denominar Ley del Medio Ambiente. El Ecuador no cuenta an con una ley general actualizada en esta materia, si bien entidades ecologistas han llegado a identificar unas mil doscientas o mil cuatrocientas normas dispersas, relativas a la proteccin del medio ambiente (ms bien pocos preceptos legales y muchas disposiciones reglamentarias o secundarias o enunciaciones declarativas, que no tienen suficiente coherencia entre s y a veces son contradictorias). Es til poner de relieve que ya Colombia, Venezuela y Bolivia disponen de legislacin orgnica en materia de proteccin del medio ambiente. Actualmente en nuestro pas la normativa jurdica especial si es que puede as denominrsela respecto al medio ambiente est configurada bsicamente por el planteamiento declaratorio del numeral 2 del art. 19 de la Constitucin Poltica, por la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental (R.O. No. 97, de 31 de mayo de 1976), la Ley para el Ecodesarrollo de la Regin Amaznica (R.O. de 21 de septiembre de 1992), varios reglamentos especficos y numerosas disposiciones administrativas, a veces muy ampulosas, que en la prctica no se cumplen (Se declar, por ejemplo, a la del noventa como la dcada del medio ambiente, pero en lo concreto los niveles de contaminacin se han incrementado). Todo ello, en adicin a normas de otras leyes de carcter general que contienen disposiciones sobre el tema, a las que se har referencia enseguida. En este captulo, luego de recordar, brevemente, los textos jurdicos que tienden a proteger el ambiente mediante la restriccin de actividades especficas concretas, se har nfasis en las normas que tratan de configurar una actuacin positiva del Estado y el sector pblico encaminadas a tal fin. Conforme ya se anot en el captulo VI, existen muchas disposiciones dispersas, que restringen ciertas actividades de los particulares, con el nimo de proteger diferentes elementos del medio ambiente. Tales normas estn contenidas en leyes generales, como la de Rgimen Municipal, el Cdigo de Salud, el Cdigo de Polica Martima; o en leyes concernientes a sectores especficos, como la de Aguas, la de Desarrollo Agrario, la de Minera, la de Hidrocarburos, la Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre, las de Sanidad Vegetal y Animal, la de Pesca y Desarrollo Pesquero, la propia Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental; o en especialsimas, como la Ley para la formulacin, fabricacin, comercializacin y empleo de plaguicidas y productos afines (R.O. de 22 de mayo de 1990), o la que prohibe la importacin de desechos peligrosos o contaminantes; as como en los reglamentos de tales leyes. Se cuentan 13 leyes, 13 reglamentos, un decreto, una ordenanza metropolitana, que se refieren al tema.1 Como ya se mencion tambin en dicho captulo, se han dictado Reglamentos especficos para la prevencin de la contaminacin ambiental, en lo relativo a los recursos: agua (R.O. de 5 de junio de 1989), aire (R.O. de 12 de noviembre 1990 emisin de ruidos, 15 de julio de 1991, R.O. de 25 de octubre de 1993 mtodos de medicin de contaminacin), suelo (R.O. de 30 de julio de 1992), manejo de desechos slidos (R.O. de 3 de agosto de 1992). Con alcance regional o local, se han expedido varias ordenanzas provinciales o municipales, entre las que merece especial mencin la de Prevencin y Control de la
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Contaminacin producida por las descargas lquidas industriales y las emisiones hacia la atmsfera, dictada por el Distrito Metropolitano de Quito. De alguna manera han presentado ya una tendencia notoria para configurar una posicin ms activa del Estado, en cuanto a proteccin del ambiente, los Decretos Ejecutivos que declararon la dcada de los noventa como la del Ecodesarrollo (R.O. No. 424, de 25 de abril de 1990), o a la preservacin del medio ambiente como objetivo nacional permanente, o al que adopta las Polticas Ambientales Bsicas del Ecuador (D.E. No. 1802, de 1 de junio de 1994, publicado en el R.O. No. 456, de 7 de junio de 1994). O en el Proyecto de reformas a la Ley de Trnsito y Transporte Terrestre, en trmite hasta agosto de 1996. Por decretos ejecutivos o disposiciones administrativas, se han creado la Comisin Asesora Ambiental de la Presidencia de la Repblica (CAAM) y la Unidad Asesora Ambiental del CONADE (UNAMA), que tendran un mbito de accin nacional, ms bien terica, y con nfasis en aspectos de planificacin y coordinacin. En el Ministerio de Energa y Minas funcionan la Subsecretara del Medio A mbiente (SMA) y la Direccin Nacional de Medio Ambiente (DINAMA). En PETROECUADOR existe una unidad de promocin y control ambiental que, sin duda, est por debajo de los requerimientos que genera la contaminacin producida por la exploracin y explotacin de hidrocarburos. En INECEL existe una Unidad de Manejo Ambiental del Sector Elctrico. La Municipalidad de Quito ha creado una unidad administrativa, rebasada por los problemas de contaminacin atmosfrica e hdrica que se dan en la capital. Se han configurado unidades similares en varios ministerios e instituciones pblicas. No se nota an su influjo en el vivir nacional. El Banco Mundial concedi al Ecuador, en abril de 1996, un crdito de 15 millones de dlares para un programa de ordenamiento ambiental; prstamo que se formaliz a fines de julio. Por Acuerdos Ejecutivos Nos. 213 (R.O. de 17 de agosto de 1992), 299 (R.O. de 25 de octubre de 1995) y 343 (R.O. de 24 de julio de 1996), se estructuraron, en el Ministerio de Energa y Minas, la Secretara de Proteccin Ambiental y, como dependencias de ella, la Direccin Nacional de Proteccin Ambiental, y las direcciones ambientales hidrocarburfera, elctrica y minera que la integran.
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Ese Comit deba encargarse, a nivel nacional, de la planificacin racional del uso de los recursos aire, agua y suelo, para la prevencin y control de la contaminacin ambiental (art. 4). Resultaba completamente imprctico, casi imposible, que un amplio e inorgnico Comit, que se reuna en forma ms bien ocasional, pudiera realizar una actividad permanente, que requiere de ingentes esfuerzos y recursos. Se encargaba de la coordinacin de actividades al Ministerio de Salud, a travs del Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias, IEOS. Dentro del sistema tena importancia el Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidrulicos, INERHI, en lo que respecta a la prevencin de la contaminacin en las aguas de ros, lagos, lagunas y ms acumulaciones o cauces de agua dulce. El Comit se reuni pocas veces.
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Ambiente. La sociedad civil, los usuarios, como se ve, tienen una representacin ms bien parca. En definitiva, tal Comisin resulta algo similar al Comit Interinstitucional de Proteccin del Ambiente, aun cuando pueda resultar ms ampulosa. La UNAMA Unidad Asesora Ambiental del CONADE est adscrita a la Secretara Nacional de Planificacin y da sustentacin tcnica a la CAAM. Estos dos organismos son transitorios. Mediante D.E. No. 1802, de 1 de junio de 1994, publicado en el R.O. de 7 del mismo mes, se adoptaron unas Polticas Bsicas Ambientales del Ecuador. Pero hasta fines de u j lio de 1996 no se haban definido con precisin competencias entre los ministerios de Vivienda y Desarrollo Urbano, de Energa y Minas, y de Salud, respecto a proteccin del Medio Ambiente. Aparte de las primeras noticias que divulgaron la integracin de la Comisin y los deseos de xito para la misma, no se ha conocido de reuniones de sus titulares, si bien, en mbitos restringidos, han circulado algunas publicaciones interesantes de la Comisin.
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Islas Galpagos, que desempea un rol fundamental en la preparacin, aprobacin y ejecucin del Plan Maestro para la Proteccin de la Biodiversidad en dichas islas, mediante el fortalecimiento del Sistema Nacional de reas Protegidas. Esa Comisin Permanente est integrada por un representante del Presidente de la Repblica, quien la presidir; un delegado de cada una de las siguientes entidades: Ministerios de Defensa Nacional, Agricultura y Ganadera, Industrias, Comercio, Integracin y Pesca, Informacin y Turismo, CONADE, Instituto Nacional Galpagos INGALA, Municipios de Galpagos, Asociacin Nacional de Empresas Tursticas en Galpagos, Asociacin de Armadores Tursticos, Asociacin de Precooperativas de Pescadores Artesanales. Un directorio de una docena de miembros, en el que no aparece INEFAN (Instituto Ecuatoriano Forestal de reas Naturales y Vida Silvestre), al que se da, en la prctica, gestin preponderante en el Archipilago, y en el que la Fundacin Charles Darwin y la Asociacin Ecuatoriana de ECOTURISMO acreditan delegados, para que acten como asesores, sin voz ni voto. En el R.O. No. 942, de 9 de mayo de 1996, se public el Reglamento Orgnico funcional de INGALA. La aprobacin del Plan de Manejo del Parque Nacional Galpagos, revisado, consta en el R.O. de 27 de junio de 1996. En un interesante documento publicado en agosto de 1995 por la Comisin Asesora Ambiental de la Presidencia de la Repblica, como proyecto de un Manual Legal sobre el Medio Ambiente en el Ecuador se citaban ms de treinta textos jurdicos directamente relacionados con la proteccin del medio ambiente en el Archipilago de Galpagos. Varios organismos internacionales han manifestado insatisfaccin respecto a los niveles de cuidado y mantenimiento de los frgiles ecosistemas de las Islas. Para fines de julio de 1996, el Congreso aprob un proyecto de Ley de Rgimen Socioecolgico para Galpagos, presentado por Eduardo Vlez, diputado de esta provincia. El proyecto debilitaba los mecanismos protectores de los recursos naturales de las islas y aumentaba la injerencia poltica en INGALA. Se anticipaba que el Presidente de la Repblica lo vetara parcialmente. Hasta el 7 de agosto de 1996 no haba pronunciamiento del Ejecutivo.
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LAS
OPERACIONES
Dentro de la tnica de mayor participacin del Estado en la proteccin del Medio Ambiente, a la que se hizo ya referencia, el 17 de agosto de 1995 se expidi el Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburferas en el Ecuador, que fue publicado en el R.O. No. 766, de 24 de agosto de 1995. El Reglamento tiene 11 captulos, que comprenden 66 artculos. Adems, consta de dos anexos, el primero, un glosario de trminos tcnicos; el segundo, un enunciado de determinaciones, a veces cuantitativas, de parmetros, lmites permisibles y manejo de desechos. Los captulos del Reglamento son: Jurisdiccin y Competencia; Programa y Presupuesto Ambientales; Prospeccin Geofsica; Perforacin Exploratoria y de Avanzada; Desarrollo y Produccin; Industrializacin; Almacenamiento, Transporte y Comercializacin de Petrleo y sus derivados; Obras Civiles; Lmites Permisibles; Estudios Ambientales; Sanciones. En el captulo sobre Perforacin Exploratoria y de Avanzada se regula con detalle los aspectos concernientes a: sitio de perforacin, tratamiento de fluidos y ripios de perforacin, completacin de pozos, realizacin de pruebas de produccin. En cuanto al desarrollo y produccin, se da nfasis a la perforacin de desarrollo, las instalaciones de produccin, las pruebas de ella, la rehabilitacin de piscinas abandonadas y mal taponadas, el reacondicionamiento de pozos, la seguridad e higiene industrial, la proteccin de la vida silvestre. En lo que respecta a industrializacin, se regula especficamente las instalaciones para tal objeto, el manejo y tratamiento de efluentes y las seguridades para el desempeo de la actividad. En Estudios Ambientales se regula, con mucho detalle, el contenido que deben tener los estudios que se norma para cada tipo de operaciones hidrocarburferas.
Contaminacin hdrica
El uso indiscriminado y desatentado de plaguicidas, pesticidas y fungicidas para obtener mayores rendimientos en las plantaciones de banano y tambin de cacao ha provocado el arrastre de residuos de fumigacin con esos productos por los cauces hdricos de la cuenca del Guayas, hasta el punto de elevar los niveles de toxicidad de las aguas del estuario en niveles alarmantes. Los camarones de piscinas alimentadas con esas aguas no han resistido su toxicidad. El sndrome de Taura ha diezmado las camaroneras ubicadas en el sector. Al efecto de aquellos productos qumicos, se ha sumado la polucin causada en el Golfo por embarcaciones que utilizan bunker, diesel y gasolinas con alto contenido de plomo, el vertido, en el ro Guayas, de las aguas negras de la ciudad de Guayaquil y de desechos industriales. Esta ltima causa ha afectado severamente a los ros que atraviesan las ciudades de Quito, Cuenca y Ambato. El Machngara es un ro muerto, cuyos efectos contaminantes se dejan sentir hasta la boca del Esmeraldas. Se haban encontrado en un litro de sus aguas 770 mg de sulfatos, 2.2 mg de fenoles, 27 mg de ortofosfatos, entre
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otras sustancias. Los ros cuencanos estn notoriamente afectados, si bien se ha iniciado un proceso de recuperacin de sus aguas. El ro Ambato se asemeja cada vez ms al Machngara. La insuficiencia de normas que obliguen a mantener lagunas de tratamiento antes de que las aguas se viertan a los ros, as como la blandura en la aplicacin de las disposiciones existentes, han dado esos resultados.
Contaminacin atmosfrica
Quito se ha tornado en los ltimos aos la quinta ciudad ms contaminada de Latinoamrica. Aun cuando su nmero de habitantes no hace esperar tal resultado, las caractersticas topogrficas de la ciudad, larga y encerrada entre montaas, el nmero excesivo de autos que en ella circulan (se hablaba de 140 mil vehculos, a octubre de 1994, de 180 mil, a agosto del 95, de 200 mil, a fines de ese ao), por liberalidad extrema en la poltica de importacin, del ltimo tiempo, los efectos contaminantes del uso de gasolina con plomo, la proliferacin de motores a diesel y viejos, importados sin control o mal mantenidos, han generado esa consecuencia. Los niveles de plomo en el aire registrados en el centro de la ciudad y en la zona de los tneles sobrepasaban los ndices crticos (medio microgramo de plomo por metro cbico de aire), y eran mayores que el doble de los encontrados en Caracas. Los escolares que estudian en l ocales ubicados en el centro de la ciudad y los vendedores ambulantes presentaban concentraciones de plomo en la sangre superiores al 280% del valor tolerable, y afrontaban reales procesos de envenenamiento por dicho exceso. Se hace referencia a 220 mil vehculos que circulaban diariamente en Guayaquil a octubre de 1994; a 250 mil en 1995, si bien las caractersticas de contaminacin atmosfrica no son tan notorias como en Quito. En Cuenca se estimaba que la quema de combustibles emita 236 toneladas de holln y 510 mil de monxido de carbono. A todo ello se ha aadido la intensa contaminacin ocasionada por el funcionamiento de pequeos generadores de energa elctrica, para uso particular, casi individual, que proliferaron con motivo de los prolongados apagones que se generalizaron a fines de 1995, como consecuencia de la crisis del sistema Paute y de la central trmica de Esmeraldas, que se una a la ya alta contaminacin de origen industrial. Para la segunda mitad de 1995, se hablaba de que las emisiones totales de anhdrido carbnico llegaban en Ecuador a cifras del orden de 38.112 billones de gramos (gigagramos Gg, dice la informacin tcnica). La quema de combustibles, la emisin de los medios de transporte, la industria son, como se anot, responsables de ese altsimo nivel de contaminacin. Segn informaciones publicadas en torno al asunto en El Comercio de Quito, en diciembre de 1995, de aquella cifra (referida a todo el pas), 18.877 Gg de CO2 eran imputables al sector energtico, de los cuales 9.883 Gg corresponden a quema de combustibles en plantas de generacin de energa elctrica; 8.995, que significan alrededor de un 24%, al transporte terrestre, areo, martimo; 1.150 Gg de CO2 solamente a la industria cementera. En general, el 20% de la contaminacin valores del orden de 7.620 Gg era de origen industrial.6
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Sector Primario
Tienen influjo en el sector primario las leyes relativas al manejo de recursos agrcolas, forestales, ictiolgicos y mineros. Como se conoce, el sistema jurdico ecuatoriano otorga especial trascendencia a los hidrocarburos y contempla una muy extensa normativa sobre ellos, a la que se har referencia en un captulo especfico. En general, desde comienzos de siglo, y en forma ms acentuada desde la Constitucin de 1929, el Derecho Ecuatoriano ha consagrado el principio del dominio eminente del Estado sobre los recursos existentes en el subsuelo, en el mar, en los fondos marinos adyacentes a las costas y que forman parte del territorio nacional, as como sobre las tierras baldas, los bosques naturales y las zonas de altas cumbres. De alguna manera, la posicin neoliberal tiende a alterar la vigencia y aplicacin de este principio, celosamente guardado por varias generaciones, en el Derecho Constitucional ecuatoriano.
AGRICULTURA
Pese a la existencia de una legislacin abundante y profusa en torno al sector agrcola y que aparentemente ha tratado de crear beneficios para ste, es difcil evitar la conclusin de que la agricultura ha sido subestimada, en los cuatro ltimos decenios, como factor clave para un ms rpido y equitativo desarrollo del pas. La produccin agrcola nacional represent, en los aos ochenta, el 15,6% del Producto Bruto Interno, y creci a una tasa promedio del 4%, mayor que la del sector no agrcola que fue del 2,2%; la exportacin de productos agrcolas lleg a significar, en 1991 luego de un proceso de recuperacin el 51% de las exportaciones no petroleras; el sector agrcola absorbe magnitudes del orden del 40% de la mano de obra total del pas. Pese a tales realidades, la poltica econmica general y la estructura de incentivos que se crearon para atender los requerimientos macro-econmicos para la generacin de una infraestructura industrial, fundada en la sustitucin de importaciones de productos manufacturados, agravadas por la tendencia petrolerista, que exalt, en perjuicio de los autnticos nacionales, muchos valores extraos, han discriminado al pequeo y mediano productor agrcola. Esa tendencia se ha acentuado en el Gobierno del presidente Durn Balln. Las intervenciones estatales han tendido a modificar y regular la estructura de la propiedad y la tenencia de la tierra, a obtener una mejor utilizacin de los recursos hdricos, a incidir en la comercializacin de productos agrcolas, especialmente de los que se han llamado bsicos. Aun cuando ha habido tasas de servicios y prstamos subsidiados, as como, en ciertas pocas, precios protegidos, esos beneficios han sido captados por reducidos grupos de empresarios agrcolas propietarios de considerables extensiones de tierra, as como de intermediarios, cuyo centro de intereses no ha sido fundamentalmente el sector rural. La orientacin tanto de la legislacin como de la actuacin poltica y administrativa ha dado margen a que los recursos que perciben los trabajadores agrcolas, y en
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general los agricultores pequeos y medianos, sean desproporcionadamente bajos. El ahorro y la inversin en el agro han disminuido notablemente en los ltimos decenios. Eso, a su vez, ha acentuado las tendencias a una muy baja productividad agrcola. En la Sierra, la situacin se agrava porque, virtualmente, todo el suelo productivo est sometido a uso intensivo, y otros recursos naturales han sido tambin inadecuadamente explotados y degradados. El sistema jurdico actual no ha contribuido en forma adecuada a romper el crculo vicioso que se ha descrito someramente. La legislacin, la actuacin poltica y administrativa han tenido, en definitiva, una orientacin que ha perjudicado a la agricultura y al sector rural. En materia de gasto e inversin pblicos en el sector, estos han disminuido en un 2,2% durante el perodo 1980 a 1991. 7
Reforma Agraria
La Reforma Agraria que se inici realmente en los aos cincuenta ha tenido en el pas una concepcin fluctuante. De una orientacin que conceda especial nfasis a la divisin casi rencorosa de la tierra, que consigui la liquidacin del latifundio y de las relaciones feudales de trabajo, se pas a una visin ms bien tibia y desarrollista. Un largo informe de evaluacin del proceso de la Reforma Agraria realizado por el Ministerio de Agricultura y que consta de ocho amplios tomos, concluye que fue, en definitiva, un fracaso. Desde luego, no puede olvidarse el contexto en que se inici el proceso: alta concentracin de las mejores tierras en un grupo muy reducido de propiedades; nmero muy grande de minifundios. En la Sierra, 138 propiedades llegaban a ocupar 880 mil ha, mientras casi 88 mil menores de una ha conjuntaban apenas 40 mil ha, o 212 mil propiedades no alcanzaban en total las 341 mil ha. En el pas, el 73% de las unidades de explotacin agrcola sostenan a 250 mil familias; y el 0,4% de explotaciones, pertenecientes a 1.400 familias, copaban el 45% de las tierras agrcolas. En lo econmico, el latifundio que mantena tierras no aprovechadas adecuadamente, se una a un minifundio improductivo. En lo social, se mantenan en muchas zonas sistemas de servidumbre y explotacin inadmisibles. En el proceso de ejecucin de la reforma agraria, quiz se concedi inicialmente ms atencin a los objetos, a los bienes la tierra y su divisin, que al hombre el campesino.
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En tal horizonte, la Reforma Agraria motiv, en medida importante, durante muchos aos, la desinversin del sector privado tradicional en el campo, y el traslado de los recursos de ese sector hacia las ciudades, sobre todo a las reas de construccin y de industria, sin que lograra definir un sistema de orientacin de recursos sustitutivos hacia el rea rural. La situacin antedicha, la multiplicacin del minifundio que determin la primera Ley de Reforma Agraria, la insuficiencia muchos dicen que inexistencia de crdito, asistencia tcnica, ayuda para el suministro de fertilizantes e insumos agrcolas bsicos, que determinaron graves mermas en la produccin de las pequeas parcelas, fueron algunos de los desencadenantes de la migracin rural masiva hacia Quito y Guayaquil. La ltima Ley de Reforma Agraria tenda an a desestimular el mantenimiento de tierras agrcolas ociosas o que no fueran utilizadas por sus dueos, sea por el cultivo personal, sea mediante la gestin de administracin y responsabilidad financiera de la actividad agrcola. A ese efecto, mantena las figuras de expropiacin y reversin de la tierra, que daban pie a que el propietario de un predio agrcola insuficientemente utilizado pudiera perderlo por expropiacin, que supona el pago del precio en que se avaluaba tal bien; o por reversin, que implicaba la privacin de la propiedad, sin pago, en caso de que el predio se mantuviera sin cultivo, por los perodos previstos por la Ley. Buscaba tambin inducir a una mayor utilizacin de tcnicas de cultivo modernas y eficientes que permitieran optimizar el uso de los recursos naturales disponibles.
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predominante del Ministerio de Agricultura y Ganadera y de las Cmaras de Agricultura. Lo haba hecho pese a la oposicin y a las objeciones de los movimientos indgenas y campesinos y de los diputados de ms acentuada orientacin democrtica. El 2 de junio de 1994, el Presidente del Congreso Nacional, Samuel Bellettini Zedeo, proclam que el Congreso Nacional haba adoptado la Ley de Desarrollo Agrario. Pese a las protestas de los movimientos indgenas y populares, el presidente Durn Balln la sancion, con fecha diez de junio. La Ley se public en el Suplemento del R.O. No. 461, de 14 de junio de 1994. La Ley tena un claro sesgo empresarial neoliberal y agroexportador. Reflejaba los intereses de los grandes empresarios agrcolas. Tenda a consolidar la gran propiedad agrcola que fuera eficiente, a impulsar el uso de la tierra para la ganadera y el cultivo de productos de exportacin. Parta del supuesto de que la Reforma Agraria haba concluido y buscaba trasladar la propiedad de la tierra de las comunidades indgenas y campesinas a empresarios individuales o colectivos. Vinculaba la utilizacin del agua con la propiedad de los predios rsticos y permita ceder los derechos de aprovechamiento del agua. Soslayaba los principios constitucionales de funcin social de la propiedad de la tierra y del uso del agua. Con la expedicin de la Ley se reafirm el que quiz haya sido el acontecimiento histrico ms importante de los ltimos aos: el despertar o concientizacin de la fuerza del movimiento indgena, que se haba puesto ya de relieve en el primer levantamiento indgena. Los indgenas y otros movimientos campesinos manifestaron su oposicin a la Ley con interrupcin de las carreteras, marchas en las ciudades, virtual paralizacin del suministro de productos agrcolas de primera necesidad a las urbes. Se vea venir una paralizacin del pas o una sucesin interminable de cruentos choques. Eso movi al Presidente de la Repblica a convocar a los sectores sociales, directamente involucrados en la aplicacin de la Ley, para examinar reformas imprescindibles para ella. Una Comisin Especial en la que tuvieron actuacin relevante los representantes de los sectores indgenas y campesinos discuti largamente las reformas a la Ley de Desarrollo Agrario. Se lleg a una solucin de consenso, que fue adoptada por el Plenario de las Comisiones Legislativas en los primeros das de agosto, y el Decreto-Ley No. 007 que la recogi fue sancionado, el 4 de agosto de 1994, por el Presidente de la Repblica. El Decreto Ley contena cincuenta y nueve artculos reformatorios de la Ley de Desarrollo Agrario, que cambiaron radicalmente su orientacin y fisonoma. La Ley recogi los intereses de los grupos indgenas, montubios, afro-ecuatorianos y campesinos en general; logr un equilibrio entre los intereses puramente empresariales y los de las comunidades campesinas; reconoci y protegi la propiedad comunitaria; potenci la produccin agrcola destinada a satisfacer las necesidades nacionales de productos alimenticios y la produccin ancestral; promovi la orientacin del crdito y la transferencia de tecnologa hacia los pequeos y medianos productores. Las reformas de la Ley lograron un razonable equilibrio entre los intereses de los grandes empresarios agrcolas y de los grupos de campesinos, especialmente indgenas, montubios, afro-ecuatorianos y pequeos productores; entre la necesidad de incrementar la produccin exportable y la de atender al mercado interno; entre la
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eficiencia econmica y la utilizacin, con orientacin social mnima, de recursos naturales tan importantes como la tierra y el agua.
RECURSOS HDRICOS
La Ley de Aguas (D.S. No. 369, de 18 de mayo de 1972, publicado en el R.O. No. 69, de 30 del mismo mes) consagr el principio de que el Estado tiene el dominio eminente sobre todas las aguas que existan en el territorio nacional, elimin la figura de aguas de propiedad particular aquellas que nacan y moran en un mismo predio que haba dado margen a la utilizacin del agua como una mercanca, cuyo dominio permita a veces mayores desajustes y abusos que la propiedad de grandes extensiones de tierra. Las aguas pueden ser utilizadas por los particulares en virtud de concesiones que otorga el Estado, que establece para el otorgamiento de ellas una prioridad descendente, que va desde la utilizacin con fines de atencin a necesidades para uso humano (bebida, alimentacin, aseo), utilizacin agrcola, pecuaria, fines industriales, otros propsitos. La administracin y control de tales concesiones corresponda, hasta fines de octubre de 1994, al Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidrulicos (INERHI), que estaba encargado, adems, de las funciones de ejecutar obras de regado y mejor utilizacin del recurso hdrico. El INERHI se cre mediante D.S. No. 1551, de 10 de noviembre de 1966, publicado en el R.O. No. 158, del da siguiente. Un problema constante y no resuelto en el rea de regado ha sido la fijacin de bajas tarifas para el agua de riego, lo que no ha permitido financiar los proyectos pblicos de regado; a ello se une la ineficiencia en la utilizacin del agua; y la obsolescencia en la organizacin del INERHI. Para 1993, ms de 60 mil causas relativas a derechos sobre aguas se hallaban pendientes de resolucin.8
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contempladas en el Convenio de Prstamo celebrado por el Gobierno del Ecuador con el Banco Mundial para el Proyecto de Asistencia Tcnica del Subsector Riego. El Consejo Nacional de Riego est integrado por los ministros de Agricultura y Ganadera, de Finanzas y Crdito Pblico, de Energa y Minas, de Desarrollo Urbano y Vivienda, ms el Secretario General de Planificacin. Cuenta con una Secretara General cuyo titular tiene el rango de Subsecretario de Estado, el Consejo Consultivo de Aguas, el Comit Consultivo, constituido por los directores ejecutivos de las corporaciones regionales de desarrollo y el Presidente de la Comisin Asesora Ambiental de la Presidencia de la Repblica o los delegados permanentes de dichos funcionarios. El Consejo tiene atribuciones directivas generales y reguladoras: determinar polticas generales, aprobar el Plan Nacional de Riego, Control de Inundaciones y Drenaje, establecer normas comunes a las que deben sujetarse los proyectos de inversin pblica en el rea de aprovechamiento y utilizacin del agua, as como de calidad de ella, auditar la inversin de los recursos invertidos en aquellos proyectos, delegar a las corporaciones regionales de desarrollo la adjudicacin de derechos de aprovechamiento de aguas, resolver en apelacin determinadas resoluciones adoptadas por las corporaciones en mencin. A las antedichas Corporaciones Regionales de Desarrollo se les asignan facultades especficas para la ejecucin, mantenimiento y manejo de obras para la utilizacin de los recursos hdricos, otorgamiento de derechos de uso y aprovechamiento de aguas de riego, conservacin ambiental, control de la contaminacin de recursos hdricos, cuidado del buen funcionamiento de las juntas de usuarios, resolucin de las controversias entre estos. Estas corporaciones cuentan con directorios, integrados por el Ministro de Agricultura, quien los presidir, el Ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda, el Secretario General del Consejo Nacional de Recursos Hdricos y sendos representantes de los Consejos Provinciales as como de las Asociaciones de usuarios que existan en la regin respectiva. En el caso de haber en ella ms de un Consejo Provincial o ms de una Asociacin de Usuarios, las representaciones sern anuales y rotativas.
RECURSOS FORESTALES
La Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre (R.O. de 24 de agosto de 1981) contiene normas encaminadas a proteger los bosques y la vegetacin protectora, a conformar un patrimonio forestal del Estado, a inducir la realizacin de forestacin o reforestacin en las cuencas de alimentacin de manantiales, en reas que requieran de proteccin o reposicin de cubierta vegetal y en las tierras que, por no ser aptas para la explotacin agropecuaria o por situaciones especficas de ubicacin o condiciones naturales, tienen vocacin forestal. La Ley regula la actividad de las industrias forestales y establece para ellas lmites tendientes a mantener los bosques naturales a impedir procesos de deforestacin y no afectar a las reas naturales protegidas. A este respecto, prev las siguientes reas naturales del patrimonio del Estado: parques nacionales, reserva ecolgica, refugio de vida silvestre, reservas biolgicas, reas nacionales de recreacin, reserva de produccin de fauna, y rea de caza.
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El Reglamento General de aplicacin de dicha Ley se expidi el 16 de febrero de 1983, y fue publicado en el R.O. del 22 del mismo mes. En septiembre de 1992 (R.O. No. 27, 16 de septiembre de 1992), se cre el Instituto de reas Naturales y Vida Silvestre (INEFAN), entidad autnoma, pero adscrita al Ministerio de Agricultura y Ganadera, a la que incumbe el cuidado y promocin y racional aprovechamiento de los recursos naturales renovables y la preservacin y restauracin de reas naturales y silvestres. El Reglamento respectivo se dict el 4 de enero de 1993 (R.O. No. 99). El 19 de mayo de 1993 (R.O. No. 193), se estableci el Fondo Nacional Forestal. Con fecha 7 de julio de 1994, se expidi el D.E. No. 1907, publicado en el R.O. No. 482, de 13 de esos mismos mes y ao, que contiene varias disposiciones relativas a la proteccin, conservacin y control de los bosques y manglares, entre las que cabe mencionar las de creacin de la Guardia Forestal y establecimiento de funciones para ella; la adopcin de normas para la delimitacin y adjudicacin de tierras de uso exclusivo forestal; la configuracin del manejo sustentable de los bosques y de las formas de control. Mediante Resolucin 016-RD, de 9 de diciembre de 1994, publicada en el R.O. No. 618, de 24 de enero de 1995, el Directorio del INEFAN configur un conjunto de normas relativas a la Patente de Funcionamiento de las Industrias Forestales y establecimientos de comercio de madera; la Licencia de Aprovechamiento de Madera y las Guas de Circulacin de los Productos Forestales. Se fij como costo de la patente el resultante de multiplicar por 100 cada metro cbico de madera que ingrese al establecimiento. En el R.O. de 27 de junio de 1996, se publica la normativa para la adjudicacin de reas del patrimonio forestal del Estado en favor de empresas industriales, madereras ecuatorianas. Las normas a las que se ha hecho referencia parecen insuficientes frente al hecho de que la tala de bosques y manglares se haya acentuado desoladoramente en los ltimos aos. Segn estudios de la Asociacin Ecuatoriana de Industriales de la Madera (Aima), en los ltimos 30 aos se han consumido en el Ecuador 3,5 millones de hectreas de bosques.9 La naturaleza de la institucin induce a apreciaciones ms bien conservadoras. Entidades ecologistas sostienen que la superficie de bosques talados anualmente resulta entre diez y doce veces mayor que la superficie que se reforesta. Y ello, en forma inadecuada.
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con los que, por ejemplo, se destinaron a construir, adecuar o ampliar estadios, para los breves das de desarrollo en Ecuador de la Copa Futbolstica Interamericana (1994), se tendr una impresin ms que dolorosa. Entre los cuerpos jurdicos destinados a impulsar especficas actividades agropecuarias, cabe mencionar los que crearon los denominados Programas o Comisiones: del Banano, del Cacao, del Caf, del Arroz, del Algodn, del Azcar, de Granos de Clima Templado y Forrajes; reglamentos para la cra de animales menores, de ganado mayor; y los que, en afn desregulador y de reduccin de la burocracia, los han eliminado. El nmero de reglamentos y acuerdos ministeriales que regulan aspectos especficos del cultivo, promocin, almacenamiento, comercializacin, importacin, exportacin, etc., de esos productos, as como de otros especficos o de situaciones especiales (desde lentejas, maz, arvejas, piretro, cocos, coquitos, hasta granjas cuncolas, avcolas, criaderos de chinchilla, ganado de raza, bfalos), es apabullante. El 15 de febrero de 1995 se aprob, por ejemplo, una nueva ley especial para el sector cafetalero, que cre el Consejo Cafetalero Nacional.
RECURSOS ICTIOLGICOS
En materia de utilizacin de los recursos bioacuticos existentes en el mar territorial, en las aguas martimas interiores, en los ros, en los lagos o canales, naturales o artificiales, rigen las normas de la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero. Dicha Ley considera tales recursos como bienes nacionales cuyo aprovechamiento es regulado y controlado por el Estado. Las normas de esa Ley se aplican a la utilizacin de recursos bioacuticos en cualquiera de sus fases: extraccin, cultivo, procesamiento, comercializacin. La Ley distingue entre pesca artesanal, industrial, de investigacin, deportiva. La pesca artesanal est reservada exclusivamente para los pescadores nacionales. La industrial, que es la realizada con embarcaciones provistas de artes mayores, puede ser ejercida previa autorizacin expedida por el Ministerio del ramo. La Ley configuraba un sistema de promocin y fomento que contemplaba beneficios generales y beneficios especficos para las empresas pesqueras clasificadas en categoras especial, A y B. Las empresas que hubieran sido clasificadas en esas categoras gozaban de exoneracin de los derechos arancelarios para la importacin de maquinarias nuevas, equipos auxiliares y repuestos nuevos. Las clasificadas en categoras especial y A estaban exentas del pago de impuestos para la transferencia de dominio de bienes necesarios para la actividad de las empresas pesqueras. A la Ley se unen numerosos reglamentos: para la cra y cultivo de especies bioacuticas, para la comercializacin de camarn, para la pesca de atn de aleta amarilla, de holoturias pepinos de mar, de tortugas, de redes y mallas, etc. En este mbito de actividades del Estado, cabe mencionar la normativa que rige para los Institutos Nacional de Pesca y de Investigaciones Oceanogrficas.
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Se podran considerar tambin parte de aquella normativa bsica las disposiciones sobre utilizacin de la rbita Geoestacionaria. La Ley Especial de Telecomunicaciones regla la utilizacin, en el territorio nacional, del espectro radioelctrico, al que considera recurso natural de propiedad exclusiva del Estado y, en tal virtud, bien de dominio pblico, inalienable e imprescriptible. Confiere al Estado la gestin, el control y la administracin de tal recurso. Concepta a las telecomunicaciones como un servicio de necesidad, utilidad y seguridad pblicas. Bajo tales supuestos, rige la instalacin, operacin, utilizacin, desarrollo, de toda transmisin, emisin o recepcin de signos, sonidos imgenes, por radioelectricidad, medios pticos, sistemas electromagnticos; el uso de frecuencias. Tipifica delitos contra las telecomunicaciones y contempla sanciones para ellos y para las infracciones correlativas. Desde el punto de vista orgnico, establece la Superintendencia de Telecomunicaciones, como rgano estatal que administra y controla el espectro radioelctrico; y a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, EMETEL, como entidad encargada de la planificacin del desarrollo de los sistemas de telecomunicacin del pas, su explotacin y mantenimiento.
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Telecomunicaciones) son designados directa y expresamente por el Presidente de la Repblica; el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas tambin es nombrado por l; uno de los miembros del Consejo virtualmente es nominado por el Vicepresidente de la Repblica; uno, por las cmaras de la produccin; y otro, es el representante del Comit Central nico Nacional de los Trabajadores de EMETEL. Es difcil concluir que la sociedad civil, que los usuarios del servicio, estn adecuadamente representados en el Consejo Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL). Integra tambin el Consejo el Superintendente de Telecomunicaciones, designado, de acuerdo con la Ley, por el Congreso Nacional, de entre una terna presentada por el Ejecutivo. La Superintendencia de Telecomunicaciones es, segn la Ley, una entidad que tiene plena autonoma. Sin embargo, el Reglamento dispone que las remuneraciones del Superintendente, la organizacin de la Superintendencia, el rgimen financiero y administrativo de la entidad, son resueltos por el Consejo Nacional de Telecomunicaciones, en el que tiene gravitacin determinante el Ejecutivo y especficamente funcionarios designados por ste para dirigir entidades que debe controlar esa Superintendencia. No es real, en esas condiciones, la existencia de una entidad autnoma.
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RADIODIFUSIN Y TELEVISIN
La Ley de Radiodifusin y Televisin y su Reglamento rigen el funcionamiento de las estaciones de radiodifusin y televisin, la obtencin de concesiones, instalaciones, potencia, programacin. Estuvo muy avanzado el trmite de un proyecto que actualizara y sustituira dicha ley. Sin embargo, tal trmite se empantan cuando el Ejecutivo, al enviar, con el carcter de urgentes, al Congreso Nacional proyectos de Ley de Telecomunicaciones, pretendi incluir, como captulos, el tratamiento de las radiodifusoras y estaciones de televisin con cierto sesgo concentrador, proclive a generar monopolios privados en esos campos. A los cuerpos legales indicados se unen los Reglamentos Generales a la Ley de Radiodifusin y Televisin, de Programacin de Radio y Televisin, de Control de Propaganda de Cigarrillos y Bebidas Alcohlicas, de Televisin Codificada, de Servicio Fijo por Satlite, entre otros. Existe un reglamento de tarifas para el uso de frecuencias, cuyas reformas ms recientes se publicaron en el R.O. No. 980 de 3 de julio de 1996.
AERONUTICA
En materia de utilizacin del Espacio Areo Nacional se aplican las normas de la Ley de Aviacin Civil, publicada en el R.O. de 11 de marzo de 1974, la Ley de Trnsito Areo, cuya codificacin consta en el R.O. de 20 de julio de 1960, y el Cdigo Aeronutico, publicado en el R.O. de 14 de julio de 1978. La Administracin Federal de Aviacin Estadounidense (FFA), que califica los grados de eficiencia de las autoridades aeronuticas de los pases cuyas naves areas ingresan al territorio de los Estados Unidos de Amrica, as como la modernidad y actualizacin de las normas de esos pases en aquella materia, consideraba, a marzo de 1996, que muchas regulaciones aeronuticas del Ecuador eran caducas. Por esa razn y otras de carcter administrativo y tcnico, vinculadas con la capacidad operativa de la Direccin de Aviacin Civil, la FFA confiri a nuestro pas la categora 2, para efectos del ingreso y operacin de aeronaves ecuatorianas al territorio de los Estados Unidos. Esa categora implica muchas restricciones en nmero de frecuencias de vuelo, de capacidad de carga total, de nmeros mximos de pasajeros, etc. Ocho pases americanos han sido clasificados, para estos efectos, en categora 1, que otorga ms facilidades y ventajas; cinco estn en categora 2 (adems de Ecuador: Colombia, Per, Venezuela y Bolivia); cuatro, se encuentran en categora 3 (Paraguay, Guatemala, Uruguay, Nicaragua). En materia aeronutica, como en otros campos tcnicos, el pas presenta retrasos realmente difciles de explicar. En 1944 se adopt el Convenio de Aeronutica de Chicago, que contempla normas universales sobre aeronutica, cuya observancia es realmente una condicin necesaria para que un pas se incorpore a plenitud al intercambio mundial en esa materia. El Ecuador ratific el Convenio apenas en 1983. Poco se ha hecho por lograr que la normativa interna se ajuste plenamente a sus reglas.
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La Direccin de Aviacin Civil envi al Congreso, hacia 1994, un nuevo proyecto de Ley que reemplazara ciertas normas de las Leyes de Trnsito Areo, del Cdigo Aeronutico, de la Ley de Aviacin Civil, vigentes desde 1960, 1978 y 1974, en su orden. En noviembre de 1995, luego de varios meses de espera, se haba aprobado el Reglamento de licencias para el personal aeronutico. Est publicado en el R.O. No. 818, de jueves 9 de esos mes y ao, y abarca 98 pginas de densa normativa.10 Hasta fines de mayo de 1996, ese proyecto yaca archivado en el Congreso. En el R.O. de 24 de julio de 1996 se publican los principios de Poltica Aeronutica para el desenvolvimiento de la actividad en el Ecuador, aprobados por el Consejo Nacional de Aviacin Civil.
MINAS
La Ley de Minera vigente fue expedida el 21 de agosto de 1985 y se public en el R.O. el 22 de esos mismos mes y ao. Mantiene el principio de que los yacimientos existentes en el territorio nacional son de dominio inalienable e imprescriptible del Estado. Regula los yacimientos metlicos, no metlicos, los placeres aurferos o argentferos, los de materiales de construccin, las rocas ornamentales y los fondos marinos. Distingue, como fases de actividad minera, la prospeccin, la exploracin, la explotacin, el beneficio o concentracin, la fundicin, la refinacin y la comercializacin. La prospeccin minera puede realizarse sin previa autorizacin del organismo pblico sectorial. Las fases de exploracin, explotacin, comercializacin, requieren de esa autorizacin. La Ley prev una especial secuencia entre las fases de prospeccin, exploracin y explotacin. Si se obtiene permiso de prospeccin (que no es obligatorio), alcanzar una concesin para la exploracin se torna ms fcil. El plazo de exploracin puede renovarse, pero el adicional se confiere sobre un rea reducida. Las reas mximas de la concesin para exploracin y para su prrroga se fijan en la Ley y el Reglamento. La fase de prospeccin se constrie a detectar si en una zona especfica existen formaciones minerales. En la de exploracin debe hacerse ya una estimacin de costos de explotacin, inversiones, existencias, plazos de explotacin, rentabilidad. Para alcanzar concesiones de explotacin se requiere demostrar la capacidad tcnica, financiera y operativa del solicitante. En teora, ello se justifica para no conferir derechos tericos a quienes, sin tener en la prctica posibilidad de llevar adelante trabajos de explotacin, quitaran posibilidades de actuacin a quienes tengan capacidad para hacerlo realmente. Los contratistas de concesiones deben pagar al Estado derechos superficiarios y regalas, que se fijan, los primeros, en funcin de la extensin del rea objeto de la concesin, y las segundas, en relacin al precio de venta de los productos. El Reglamento General de la Ley se expidi el 27 de mayo de 1986. Est publicado en el R.O. de 4 del mes siguiente. En el R.O. de 30 de julio de 1996, se public el reglamento de Seguridad Minera, que determina rganos de control para tales efectos, normas generales de seguridad, la prevencin de los riesgos del trabajador minero, regula el empleo de explosivos, la ventilacin en la minera subterrnea, las instalaciones elctricas, de fortificacin, las actividades mineras de superficie y subterrneas.
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Captulo XII
HIDROCARBUROS
Tratamiento jurdico especial. La importancia de los recursos hidrocarburferos; la primera poca de la actividad petrolera del Ecuador; la transicin. Ley de Hidrocarburos; sus caractersticas. La Corporacin Estatal Petrolera Ecuatoriana. Codificaciones de 1974 y 1978; la Constitucin de 1978; Reformas de 1982; Petroecuador y sus filiales; las reformas de noviembre de 1993. Comparacin entre el sistema previsto por la Ley de Hidrocarburos y el que configuran las reformas de 1993: contratacin de servicios; contrato de participacin; contratacin para campos marginales; diferimiento de la explotacin a voluntad de concesionarias; imprecisiones en plazos de explotacin de diferentes tipos de hidrocarburos; hacia una privatizacin del oleoducto ecuatoriano que no parece justificarse; peligros de una libre importacin de derivados; maleables precios de referencia. Normas que burlan una disposicin constitucional. Gas natural. Los precios de los derivados del petrleo en el pas.
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La importancia que tienen los recursos hidrocarburferos para la vida econmica del pas justifica mantener aquel tratamiento especial.
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requerimiento interno. Le siguen, a notable distancia, las fuentes derivadas de la biomasa (lea, bagazo), que cifran en torno al 21%, y de la electricidad, que oscila entre el 8 y 9%. La diferencia entre porcentajes de produccin energtica y consumo interno final est dada por el importante volumen de petrleo que se exporta. El predominio de los derivados de petrleo, con variaciones poco significativas en los porcentajes, se ha mantenido por ms de dos dcadas. No existen perspectivas de que la electricidad u otro energtico pueda desplazar significativamente aquellas fuentes, ms an con el incremento de centrales trmicas de generacin elctrica.
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En 1938, el general Alberto Enrquez Gallo promulg el Decreto No. 45, que modificaba el contrato celebrado con la Anglo Ecuadorian Oilfields, incrementando el valor de las regalas que deban pagarse al Estado. Anglo continu con xito la explotacin de los pozos de Santa Elena, hasta que en 1967 proclam que estaban agotados.
LA TRANSICIN
Al amparo de la Ley de 1937, se confirieron, en los aos cuarenta, concesiones a la compaa Shell, al Consorcio Standard Royal (Esso-Shell). Se incrementaron, sin embargo, las regalas, derechos superficiarios e impuestos a la renta que deban cubrir las concesionarias. De un rendimiento del 1% que obtena el Estado de la explotacin petrolera entre 1900 y 1942, pas a alcanzar un 8%4 despus de 1943. El ao 1948, Shell devolvi parte de su concesin en el Oriente, manifestando que no haba petrleo. No obstante, ese mismo ao el Consorcio Standard Royal (del que formaba parte), solicit y obtuvo una concesin de 4 millones de ha, con el pago de derechos de 10 centavos de sucres por ha. En 1961, el Ministro de Fomento Jaime Nebot Velasco otorg a la compaa Minas y Petrleos del Ecuador S. A. una concesin de 4350.000 ha, en la regin oriental. Esta compaa traspas al consorcio Texaco Gulf, en un contrato firmado en Estados Unidos por millones de dlares, una concesin por la que aquella pagaba 4 centavos de sucres por ha-ao. La Junta Militar de Gobierno otorg, con ese antecedente, una concesin de 1431.350 ha, por cuarenta aos, al consorcio Texaco-Gulf. Para 1967 brot petrleo, en cantidad y calidad comerciables, en el pozo Lago Agrio No. 1 (2.640 bbl/d). En julio y agosto de 1968 se confirieron 7 concesiones a empresas extranjeras. Haba comenzado la segunda era petrolera del Ecuador.
La Ley de Hidrocarburos
En 1971, el presidente Jos Mara Velasco Ibarra, a la sazn en ejercicio de poderes supremos, sancion la Ley de Hidrocarburos de ese ao, a cuyas caractersticas haremos referencia enseguida. Adopt tambin la Ley que creaba la Corporacin Petrolera Estatal Ecuatoriana (CEPE). A consecuencia de una disposicin transitoria agregada en la fase final del proceso de elaboracin de esos cuerpos legales, la mayor parte de las normas de dichas leyes habran tenido aplicacin prctica cuando fenecieran los contratos entonces vigentes, es decir despus de los aos 2000. Para 1972, el Gobierno Militar presidido por el general Guillermo Rodrguez Lara expidi el Decreto No. 430, en cuya virtud se declararon, desde el 6 de junio de ese ao, en plena vigencia y aplicacin las normas de la Ley de Hidrocarburos de 1971, as como las de creacin y organizacin de CEPE. Seis empresas extranjeras que haban venido operando en el pas (Texaco-Gulf, Sun Oil, Anglo, Cautivo, Cayman, O.K.C.) suscribieron nuevos contratos, con sujecin a las normas de esa Ley; dos (Amoco, Shenandoa), devolvieron sus reas. Se declar la caducidad de las concesiones de Minas y Petrleos y Petrolera Yasun.
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LA CONSTITUCIN DE 1978
La Constitucin adoptada por plebiscito en 1978, que entr en vigencia en 1979, incluy a la de hidrocarburos entre las reas de explotacin econmica reservadas al Estado, y estableci que solo excepcionalmente poda delegar a la iniciativa privada el ejercicio de aquellas actividades.
REFORMAS DE 1982
En 1982 se expidieron dos leyes (Decreto Ley 101, Ley 102, R.O., de 13 de agosto de 1982), que reformaron la Ley de Hidrocarburos, para configurar un nuevo modelo
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contractual, denominado de prestacin de servicios para la exploracin y explotacin de hidrocarburos, que si bien mantena la reserva para el Estado de la explotacin de hidrocarburos, suprimi las regalas y casi todos los gravmenes tradicionales, y l os reemplaz por un sistema de pago al contratista por los servicios prestados, un impuesto especial sobre la renta neta del contratista y otro sobre la produccin de petrleo en ciertos niveles. Adems, reform las normas sobre reas de exploracin y explotacin, regul el Sistema Especial de Licitacin, previ normas sobre contaminacin ambiental y estableci el precepto de que CEPE tena derecho a deducir sus costos antes de cualquier distribucin de los ingresos producidos, lo que fren en parte, la descapitalizacin de la entidad, que haba llegado a lmites crticos, por las presiones de financiamiento del Presupuesto General del Estado, con recursos provenientes de la actividad hidrocarburfera.
CREACIN DE PETROECUADOR
La Corporacin Petrolera del Ecuador, CEPE, que fue inicialmente la empresa estatal a cuyo cargo estaban, de modo primigenio; las operaciones hidrocarburferas, fue reemplazada, en 1989, por la organizacin PETROECUADOR, estructurada como un holding de empresas pblicas, a cuya cabeza est aquella, a la que gobierna un Directorio, en el cual tiene amplia participacin el Ejecutivo, a travs de varios Ministros, y es administrada por un Consejo de Administracin, de corte tecncrata. La organizacin contaba con varias empresas filiales: Petroproduccin, Petrotransportes, Petrocomercial (que absorbi luego a la precedente), Petroindustrial, Petroamazonas (absorbida luego por la anterior). Aunque el objeto y campo de actividades de cada una de ellas eran especficos dentro del mbito de actividad de PETROECUADOR, desde luego la base de la organizacin de todas es similar: como rgano directivo tienen un Directorio, integrado por las mismas personas que constituyen el Consejo de Administracin de PETROECUADOR. En cada filial, el Directorio nombra al Gerente, ejecutivo de la filial y su representante legal, y al Secretario del organismo colegiado que, en cada caso, es un funcionario de la empresa respectiva. La Direccin de Hidrocarburos del Ministerio de Energa y Minas tiene a su cargo el control tcnico general de las empresas que operan en el sector hidrocarburfero; control y supervigilancia que se han calificado de tericos e irreales. Para la contratacin y control de recursos de la empresa estatal PETROECUADOR y sus filiales no se aplican las normas comunes de contratacin pblica, rgimen de personal y control de recursos, sino las especficas que constan de la Ley que crea dicha empresa y de las normas que la desarrollan. Los decretos ejecutivos que reglamentaron dicha Ley, as como el funcionamiento de las empresas filiales de PETROECUADOR, fueron expedidos bajo la concepcin de configurar un sistema unitario y orgnico entre PETROECUADOR y todas sus filiales, sin eliminar sus autonomas jurdicas. En la prctica, se escaparon detalles operativos y la unidad del sistema fue perdiendo estrictez. El nmero de reglamentos y normas secundarias especficas no deja de ser impresionante.
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Es til reflexionar en torno a si, en estas condiciones, conviene explotar al presente, sin lmites, un recurso que pertenece a la Nacin como realidad transcendente; es decir, a las presentes y futuras generaciones; o si es preferible establecer topes de explotacin, que permitan velar por el futuro, aun cuando los ingresos del Estado en estos aos o los negocios o utilidades de algunas compaas no fueran tan grandes.
COMPARACIN ENTRE EL SISTEMA PREVISTO POR LA LEY DE HIDROCARBUROS Y EL QUE CONFIGURAN LAS REFORMAS DE 1993
Antes de la expedicin de la Ley No. 44, como lo resalta el doctor Andrade Noboa,6 solo el Estado tena derecho de explotar todas y cada una de las fases de la actividad petrolera: exploracin y explotacin; almacenamiento y transporte por oleoductos; refinacin e industrializacin; comercializacin interna y externa de petrleo y derivados. Ejerca esa actividad, como titular del derecho, como rector de la poltica petrolera y como beneficiario de sus utilidades. La ejercitaba a travs de PETROECUADOR, la cual poda hacerlo por s misma o celebrando contratos. A partir de la reforma, la actividad petrolera ya no est reservada exclusivamente para el Estado. Qued abierta a la actividad particular. En las nuevas actividades de refinacin, almacenamiento, industrializacin, transporte y comercializacin, las empresas privadas que deseen emprenderlas no debern celebrar forzosamente contratos con PETROECUADOR, sino que debern ser calificadas previamente por el Ministerio del ramo. En las actividades que ya vena cubriendo PETROECUADOR o en las de exploracin o explotacin (nuevas o antiguas), la entidad petrolera estatal puede delegar tales actividades a travs de cualquier forma contractual de delegacin vigente en la Ley ecuatoriana, o constituir compaas de economa mixta. Las formas contractuales que la actual Legislacin sobre hidrocarburos contempla son: la asociacin, la prestacin de servicios, la participacin (creada por la Ley 44) y la formacin de compaas de economa mixta. Solo opera un contrato de asociacin (PETROECUADOR-City). Se han celebrado trece contratos de prestacin de servicios, de los que subsisten seis. Para fines de 1995 se haban firmado siete contratos de participacin. No se ha constituido ninguna compaa de economa mixta para ejercer actividades previstas por la Ley de Hidrocarburos.
Contratacin de servicios
Cabe, por lo dicho, comparar las formas de contratacin de servicios y de participacin. La primera, que se aplicaba en forma predominante, si no exclusiva, antes de la expedicin de la Ley No. 44, supona que la empresa contratista asuma todo el riesgo de las operaciones de explotacin, si es que no se comprobaban descubrimientos de petrleo comercial, sin que PETROECUADOR tuviera obligacin alguna de reembolso. Si haba descubrimientos comerciales, PETROECUADOR asuma obligaciones de reembolso, desde que hubiera explotacin rentable.
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La tasa de servicios se estableca en funcin de un coeficiente sobre la utilidad neta por barril (determinado segn la licitacin pblica correspondiente), que se multiplicaba por el nmero de barriles producidos. Ni el Estado perda derechos sobre los yacimientos, ni el contratista adquira derechos reales de ningn tipo sobre ellos. Asuma derechos personales frente a PETROECUADOR respecto a los pagos debidos por esta entidad. Se respetaban los principios constitucionales de propiedad inalienable e imprescriptible del Estado sobre los hidrocarburos y sus reservas en dicha rea estratgica. Ya que el contratista no tena derecho al petrleo, tampoco obligacin de pagar regalas ni otros gravmenes; pero, como se indic ya, quedaba sometido a un impuesto especial a la renta y, eventualmente, a un impuesto a la produccin de petrleo.
Contrato de participacin
Tiene por objeto la exploracin y explotacin de hidrocarburos en el rea del contrato, en virtud de la delegacin otorgada por PETROECUADOR al contratista, quien debe invertir, bajo su riesgo, los capitales y la tecnologa necesarios. Una vez iniciada la produccin comercial, el contratista tendra derecho a una participacin en la produccin fiscalizada, la que se calculara sobre la base de los porcentajes estipulados en el contrato. Se prevea un factor de correccin para el porcentaje de participacin, determinado por la gravedad del crudo, de suerte que aumentara la participacin a favor del contratista cuando el crudo fuera menor de 25 API. La participacin estatal no sera menor del 12,5 para una produccin bsica, que inicialmente se estim en hasta 30 mil barriles diarios, e ira incrementndose por escalas de mltiplos de esa cifra. La participacin del contratista, calculada a precio de venta, constituira su ingreso bruto, del cual se efectuaran las deducciones generales previstas por la Ley, y pagara el impuesto a la renta, contemplado en el ttulo I de la Ley de Rgimen Tributario Interno (25%). El contratista no estaba obligado al pago de regalas sobre la participacin que le corresponda, ni tampoco al de otros gravmenes tradicionales (derechos superficiarios, cuotas de entrada, obras de compensacin). En cambio, el Estado quedaba obligado a pagar regalas sobre la produccin total. El contratista de participacin tena derecho a exportar todo el petrleo que obtuviera, sin estar obligado a aportar proporcionalmente para el consumo interno, ni menos a precios de costo, como lo hacan antes de las reformas los asociados y los concesionarios. En definitiva, el contrato de participacin es muy similar a una concesin, que ahora lleva nombre distinto, y es menos beneficioso para el Estado que el tradicional, ya que el contratista no paga impuestos ni gravmenes petroleros.
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contrato de participacin, pues se trata de reservas ya identificadas por PETROECUADOR, cuya entrega a empresas que no tienen clara identificacin con los intereses nacionales, en condiciones injustamente ventajosas para ellas, podra perjudicar a las venideras generaciones de nuestro pas. Procede este tipo de contratacin para los campos que tuvieran, en el ltimo ao, una produccin diaria de hasta el 1% de la diaria total nacional; que estn alejados de la estructura principal de PETROECUADOR que contengan crudos menor a 20 API; o que necesiten tcnicas excesivamente costosas para PETROECUADOR, a objeto de llevar adelante la produccin del campo. El Estado delega al contratista, por intermedio de PETROECUADOR, la exploracin adicional o la explotacin en los campos de produccin marginal actualmente a cargo de Petroproduccin. El contratista quedar obligado a realizar a su costo y riesgo todas las inversiones requeridas para la exploracin adicional y la explotacin de esos campos. A ese efecto, tendr derecho al uso de la infraestructura y activos de PETROECUADOR; pero estar obligado a su custodia y mantenimiento y a la devolucin de los bienes, al final del contrato, en las condiciones que los recibi. Los activos creados por el contratista revertirn al Estado. El contratista est exento de regalas, primas de entrada, derechos superficiarios, aportes en obras de compensacin y al 1% no reembolsable para investigacin. Debe tributar el impuesto a la renta comn previsto por el ttulo I de la Ley de Rgimen Tributario Interno.
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rea de concesin conviene con PETROECUADOR realizar nuevas actividades exploratorias en los tres primeros aos del perodo de explotacin. Adems, solo debe entregar al Estado las reas retenidas (o, en otros trminos, stas tendran que revertir al Estado) si es que se dieren los siguientes casos especficos: a) si la concesionaria no realizare las actividades exploratorias adicionales comprometidas; o, b) no descubriere yacimientos petroleros comerciales; o, c) tambin si los campos descubiertos en el perodo de explotacin, cuya productividad de hidrocarburos est comprobada, no hubieren sido desarrollados y puestos en produccin dentro de los cinco aos siguientes a la aprobacin del plan de desarrollo del rea. En definitiva, del texto de las reformas, se desprende que si una concesionaria descubriere yacimientos petroleros comerciales durante el perodo de explotacin, de modo que abarque toda el rea de concesin para exploracin, la contratista podra retener toda el rea durante el perodo de explotacin. No queda claro que si no inicia, dentro de determinado plazo, la explotacin de esos pozos comerciales, afrontara una sancin de reversin del rea concedida. En efecto, ni el artculo 20, con el texto que introdujo las reformas del artculo 8 de la Ley reformatoria, ni el artculo 23, modificado por el artculo 9 de dicha ley, permiten concluir que se mantenga la norma sancionadora de reversin al Estado para todos los casos de yacimientos productivos no explotados, si es que no se comienzan los procesos efectivos de explotacin de esos yacimientos petroleros comerciales dentro de un perodo determinado. La parte final del artculo 20 reformado por el artculo 8 de la Ley 44, solo establece esa consecuencia para los campos descubiertos en el perodo de explotacin; es decir, en los tres aos adicionales al de exploracin inicial; y no para los descubiertos en ese perodo inicial de exploracin. Como norma que contempla una sancin, la antedicha no podra ser interpretada en forma extensiva ni analgica. En cambio, el artculo 43 de la Ley de Hidrocarburos (que fue suprimido, lo mismo que el 42, por el art. 19 de la Ley No. 44) estableca, en forma general, la siguiente regla, aplicable a todos los campos productivos descubiertos en cualquier fase de la actividad de las concesionarias: Tambin revertirn al Estado los campos comprendidos en reas para explotacin cuya productividad de hidrocarburos est comprobada y que no hayan sido desarrollados y puestos en produccin dentro de los cinco aos siguientes a la terminacin del pozo exploratorio descubridor. Las modificaciones que introdujeron en la Ley de Hidrocarburos los referidos artculos de la Ley No. 44 podran dar lugar a que se retardaran injustificadamente, y a la sola voluntad de las concesionarias, procesos de explotacin en yacimientos productivos.
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costos y gastos y una rentabilidad razonable sobre inversiones; pero excluy los valores correspondientes a amortizacin del capital invertido. En el caso de que no se hubieren acumulado los valores que permitan la amortizacin de la inversin o la reposicin del bien, el Estado, aun cuando beneficie a firmas privadas con tarifas bajas, correra el riesgo de no contar oportunamente con recursos suficientes para sustituir instalaciones muy proclives al deterioro, como las de los oleoductos que pertenecen a PETROCOMERCIAL. La existencia de esos riesgos se aade a varias cuestiones fundamentales: el supuesto de que no se ha concretado la expansin real de la produccin de hidrocarburos; entendido que quiz convendra fijar topes para ella; considerando que PETROCOMERCIAL podra obtener para la ampliacin bsica del oleoducto los mismos crditos externos con los que las empresas privadas financiaran esa ampliacin valdra realmente la pena que se despojara al Estado de una actividad rentable que se ha venido manejando con razonable eficiencia, lo que sucede en el caso del oleoducto transecuatoriano? Al socaire de las reformas introducidas en la Ley de Hidrocarburos, el Gobierno del presidente Durn Balln intent, sin justificacin valedera y dentro de su nimo de favorecer a intereses privados, ampliar el Sistema del Oleoducto Transecuatoriano (SOTE), cuyo costo ascenda a 600 millones de dlares. Segn lo resalta el economista Isaas Campaa en el Boletn Economa, del Instituto de Investigaciones Econmicas de la Universidad Central, de febrero de 1996, de acuerdo con el proyecto del Ejecutivo, la empresa a la que se adjudicaba la ampliacin del oleoducto, se haca cargo de toda la operacin del SOTE, por lo cual el Estado dejaba de percibir ms de 4 mil millones de dlares. A peticin de las Fuerzas Armadas en el seno del Comit de Licitaciones, se declar desierto el concurso de ofertas, por ser perjudicial a los intereses nacionales.7
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Seala que una parte mayoritaria de esa riqueza ir a parar a la empresa privada, por efecto de la apertura universal que se ha hecho de la riqueza petrolera. El doctor Andrade Noboa llega a la conclusin de que el Estado recibir en el futuro, por efecto de las reformas en anlisis, una parte minoritaria de esa riqueza, proveniente de ciertas regalas y derechos que le pagar la empresa privada; que las empresas particulares a las que toque en suerte la explotacin de alguna fase de la industria petrolera obtendrn, sin duda, importantes beneficios; que disminuirn los recursos del Gobierno y del Presupuesto del Estado; y que el pas no recibir de las empresas particulares explotadoras de recursos hidrocarburferos lo que obtena antes de esas reformas, de las entidades pblicas que lo hacan. Por su parte, el contraalmirante Gustavo Jarrn Ampudia concluye que con la expedicin de las reformas en referencia y de algunas normas de la Ley de Modernizacin con aquellas vinculadas se ha terminado la era de la soberana nacional sobre el petrleo, y se ha abierto desembozadamente la de la transnacionalizacin y privatizacin de la industria petrolera.10 Una imagen cuantitativa del impacto de las referidas reformas legales puede derivarse de la estimacin del total nacional de las reservas petroleras remanentes, que llegaba, al 31 de diciembre de 1994, a 3.517541.318 barriles, de los que 3491.241.318 estaban ubicados en la cuenca oriental. Las reservas remanentes constituan, a esa fecha, un 63,72% de las originales.11 Gas natural La explotacin y aprovechamiento de gas natural resultan totalmente marginales. Mientras tanto en el Per, a comienzos de 1996, las filiales de seis empresas de Estados Unidos firmaron un acuerdo, valorado en 200 millones de dlares, para desarrollar un proyecto de gas y electricidad, que comenzaran en el primer trimestre de ese ao, con la utilizacin del yacimiento de Auayta, que, segn informaciones de prensa de la primera quincena de ese ao, tiene unos 669 mil millones de m 3 de reservas.
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Los precios que, para 1996, se cobraban al pblico por los derivados del petrleo, no guardaban ninguna relacin con sus costos de produccin. Para 1979, cuando las Fuerzas Armadas entregaron el poder al Gobierno del presidente Jaime Rolds, el galn de gasolina Extra costaba 4 sucres. A marzo de 1996, cifraba en los 3.500 sucres. La primera alza se dio en el Gobierno del presidente Jaime Rolds cuando, a raz de la guerra de Paquisha o a pretexto de ella, se subi el precio del combustible de 4 a 17 sucres el galn. Durante el Gobierno del presidente Hurtado, se efectuaron varias alzas de la gasolina Extra. Al terminar ese rgimen, ella tena un precio de 30 sucres por galn. En el perodo del presidente Febres Cordero subi, desde esa suma, hasta los 180 sucres. Al concluir el Gobierno del presidente Borja, que aplic una poltica gradualista, severamente criticada por el entonces analista econmico Alberto Dahik, el precio del galn de dicha gasolina se hallaba en los 650 sucres. El Gobierno del presidente Durn Balln fue el que ms elev los precios de los combustibles. En septiembre de 1992, la gasolina Extra pas de 650 a 1.460 sucres. En enero de 1994 el precio se increment a 2.500 sucres por galn. Para marzo de ese ao, se hall el arbitrio de aplicar la frmula I.D.P. (Inflacin, paridad del dlar en el mercado y precio del petrleo en la Costa del Golfo). El precio de la gasolina y los derivados del petrleo se dispararon, desde entonces. En realidad, la frmula permite un acentuado manejo poltico del asunto. Para marzo de 1996, el consumidor final pagaba por cada galn de gasolina Extra un precio de alrededor de 3.500 sucres. Producir un galn de gasolina le costaba entonces a PETROINDUSTRIAL 1.602 sucres en promedio. Diariamente se generaban 1.420.440 galones de gasolina, de los que el 80% corresponde a gasolina Extra, y el resto a Super y Eco. El costo de la materia prima (petrleo) llegaba a 1.123 sucres por galn, considerado un precio de 16 dlares por barril de crudo en el mercado internacional. El procesamiento del crudo para obtener gasolina costaba 270 sucres por galn. Si se agregaba una utilidad del 15% sobre el valor de insumos y costo de produccin, el precio del galn de gasolina Extra en terminal debera haber girado en torno a 1.700 sucres. Pero se lo fijaba en 3.110 sucres, con un sobreprecio de ms de 1.500 sucres. Las comercializadoras se marginaban una utilidad del orden de 400 sucres por galn. En las gasolinas Eco y Super se producan tendencias similares. El costo de produccin de un galn de diesel asciende a 1.510 sucres. A nivel de terminal PETROCOMERCIAL lo vende a 2.175 sucres por galn. Hay un sobreprecio de 665 sucres. Los mrgenes de diferencia constituyen un tributo que, como se dijo, es regresivo y grava a los que menos tienen. A dems de que los combustibles resultan un elemento bsico de importante nivel de consumo en todos los estratos econmicos, la incidencia que tiene su precio en otros productos y servicios es notable. En los R.O. de 25 y 29 de julio de 1996, se publicaron los reglamentos para la utilizacin de aditivos en los derivados de petrleo; y para ejecutar las actividades de almacenamiento, transporte, comercializacin y venta al pblico de esos derivados, producidos en el pas o importados.
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Captulo XIII
OTROS RECURSOS ENERGTICOS
Diversas fuentes de produccin energtica. El Instituto Nacional de Energa, Consejo Superior de Energa; graves inconsistencias de la poltica energtica. Energa elctrica: normativa bsica del sector elctrico. Las energas no convencionales: energa elica; atmica. Problemas de la legislacin ecuatoriana y del manejo econmico y tcnico en materia de energa elctrica: falta de articulacin del plan de generacin elctrica con la planificacin general; modelo centralizador y concentrador; preferencia por megaproyectos y sus problemas; postergacin de procesos de transmisin y distribucin; prdidas de energa demasiado altas; inexistencia de procesos de modulacin de la demanda; altos e inapropiados subsidios que debilitan el sistema; drstica disminucin de fondos provenientes de las exportaciones hidrocarburferas; incremento de costos externos y prdidas para INECEL; concentracin de centrales de generacin elctrica en una sola vertiente hidrogrfica; excesiva centralizacin de f unciones; crecimiento exagerado del rea administrativa; rigidez en la administracin de recursos humanos; politizacin de niveles directivos; la situacin de las empresas elctricas.
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divisas. En todo caso, la provisin de energa es considerada como un sistema nacional, que busca integrarse. En el Ecuador no se ha llegado a tal nivel normativo; por el contrario, se ha retrocedido, en relacin con algn avance que hubo en tal materia hacia mediados de los setenta.
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Entre los reglamentos concernientes a esas leyes, cabe mencionar el del Fondo de Desarrollo para Electrificacin Rural, el Reglamento Nacional para la instalacin de acometidas del servicio elctrico (R.O. No. 681, de 10 de febrero de 1984), el Reglamento para fijacin de tarifas de suministro de energa elctrica (R.O. No. 644 de 21 de diciembre de 1983). Existe, adems, un nmero significativo de reglamentos operativos.
Otras energas
En 1992 se dictaron una Ley de Fomento de Utilizacin de Fuentes no Convencionales de Energa y su reglamento. Aunque dicha Ley llevaba a pensar en un objetivo de muy largo alcance, en buena medida se limitaba a establecer incentivos tributarios que inducan la venta de calefactores solares. Fue derogada en 1993. Es imperativo configurar una legislacin actualizada e idnea sobre esta materia. Sin embargo, en la regin interandina hay amplias reas, como en las cercanas de Ibarra y Quito, en diversas zonas entre Latacunga y Cuenca, entre Loja y la frontera sur, que tienen elevados promedios anuales de radiacin solar global, que gira en torno a los 4.800 Wh/m 2/da. En las zonas altas del callejn interandino, en las laderas occidentales y orientales de la cordillera existen amplias posibilidades de utilizacin de energa elica. Para mediados de enero de 1996, en el sitio Pramo Grande, a 3.550 m de altura, en los altos de Alag, pocos km al sur de Quito, se inici la instalacin de 400 juegos de turbinas de vientos, de 80 kv cada una, que se prev generarn, para 1997, 32 megavatios (32 Mw, el 10% de la demanda actual de Quito), mediante el aprovechamiento de las corrientes elicas superiores a los 12,07 m/s, que se dan en la zona. El sistema no consume combustibles, no contamina, y genera electricidad a tarifas competitivas (El Comercio, 21 de enero, 1996, B-5). Las Islas Galpagos pueden utilizar energa solar y energa elica, con significativos rendimientos. En cuanto a energa geotrmica, pueden mencionarse reas de gran inters, como las de Tufio, Chachimbiro, Chalupas, ubicadas en las provincias de Carchi, Imbabura y Cotopaxi, respectivamente, que tienen condiciones hidrogeolgicas aptas y fuentes de alta entalpa. En Cuicocha, en el volcn Imbabura, en el Cayambe, en el nudo de Mojanda, en la pequea cordillera de Ilal (Pichincha), en Cuenca y Chimborazo, hay reas de menor importancia, por su baja entalpa.
ENERGA ATMICA
Cabe mencionar la existencia de la Ley de la Comisin Ecuatoriana de Energa Atmica. Esta fue creada inicialmente por D.E. No. 1909, publicado en el R.O. No. 569, de 21 de julio de 1968; y configurada en forma definitiva por D.S. No. 3306, de 8 de marzo de 1978, publicado en el R.O. No. 798, de 23 del mismo mes. Le corresponde asesorar al Gobierno Nacional en todo lo relativo al uso pacfico de la energa atmica y
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ejecutar la poltica, planes y programas para la investigacin cientfica, desarrollo, utilizacin pacfica y control de la energa atmica, en todos sus aspectos. La entidad afronta situaciones de verdadera falencia econmica, por congelamiento de los recursos que le asignaba el Estado. Al parecer, tiende a convertrsela en una fundacin privada.
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Llev, de paso, a crear un modelo centralizador y concentrador de suministro de energa elctrica; a descalabrar el financiamiento del Instituto Ecuatoriano de Electrificacin; e inducir a una tambin centralizada configuracin institucional con tendencias a acaparar funciones, a sobredimensionar el rea, y a generar rigidez en el manejo de recursos humanos, a los que se mantuvo ligados a la previsin de ejecutar nuevos proyectos, que no han llegado a concretarse y para los cuales es difcil prever que exista suficiente financiamiento en el futuro, si persisten las actuales condiciones del sector elctrico ecuatoriano.
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unidad de accin entre esos dos sectores, pese a que siempre fue fcil advertir que estaban ntimamente ligados, tanto por constituir, en la prctica, subsectores de uno ms amplio, que podra llamarse el energtico, cuanto porque los esquemas de financiamiento se correlacionaban estrechamente, as en su concepcin como en el manejo de fuentes de recursos. Evidentemente, el que para ciertos g rupos de opinin result un no previsto incremento de recursos hidrocarburferos, determin en el pas una posicin petrolerista, que confiri nfasis desproporcionado a los nuevos recursos con los que lleg a contar el pas, sin tener presentes, con claridad, las limitaciones del pasado y el carcter no renovable de esos recursos; gener tendencias a la monumentalidad, al gasto desenfrenado, al endeudamiento ligero y fcil; y, en fin, se dej llevar por modelos ajenos a la esencia y a las caractersticas de nuestro pas que acentuaban notas de consumismo impropias del tamao y limitaciones de la sociedad ecuatoriana. Tal tendencia agrav en sectores como el energtico. De todas maneras, aun dentro de esa concepcin, y como parte de ella, desde 1973, se ligaron al menos los recursos hidrocarburferos y los elctricos, bajo el pensamiento de que al pas le resultaba indispensable sustituir una fuente de energa proveniente de elementos fsiles, no recuperables, perecederos y limitados, con una que procediera de recursos renovables. Sobre tal supuesto, se asign el 47% de las divisas provenientes de la exportacin de crudo y fuel oil al Instituto Ecuatoriano de Electrificacin, justamente para que se propiciara aquella sustitucin. Paralelamente, se haba destinado una participacin muy importante en las divisas provenientes de la exportacin de hidrocarburos al Banco de Desarrollo del Ecuador, con el propsito de sustraer al gasto recursos que se acumularan para formar un fondo de inversin nacional, con el que segn se previ resultaba imprescindible contar para la poca en que menguaran las cantidades de hidrocarburos susceptibles de exportacin. Pese a esa concepcin, la poltica petrolera y la de electrificacin se manejaron, en la prctica, sin una coordinacin estrecha, aun cuando las dos estuvieron impregnadas de la tendencia al monumentalismo y al debilitamiento en la austeridad del gasto. Como se seal ya, frente a tal hecho, varios grupos vinculados con el desarrollo nacional haban manifestado que resultaba altamente conveniente y, ms an, forzoso tomar medidas coherentes respecto a la generacin de energa, sea que sta proviniere del consumo de hidrocarburos o de carbn mineral, o de lea, bagazo u otros combustibles tradicionales, ya fuese elctrica, o emanase de fuentes no convencionales: elica, solar, geotrmica, atmica. Justamente bajo estas consideraciones, se cre el ya mencionado Instituto Nacional de Energa (INE), como entidad adscrita al Ministerio del ramo. En la prctica, conforme se indic, nunca se dio respaldo poltico ni administrativo a tal entidad, y ella, en lugar de tener influencia importante en la adopcin de los planes del sector hidrocarburfero y del sector elctrico, se vio en el caso de empantanarse en proyectos tecnolgicos sin trascendencia, hasta que, en circunstancias discutibles, fue eliminada, a mediados de 1995, por recomendaciones del CONAM.
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Agravamiento de problemas
En definitiva, las polticas y los planes de cada uno de esos sectores siguieron rumbos dispares, no articulados entre s y, a veces, inclusive contradictorios. Quiz ello contribuy para que, en general, el aprovisionamiento de energa en el pas dejara de lado proyectos hidroelctricos y se fincara fundamentalmente en la utilizacin de combustibles ligeros, siguiendo el modelo de pases ms desarrollados, al influjo de las transnacionales petroleras. Eso mengu los valores en divisas de los que poda disponer el Ecuador y, en grado importante, fue parte para deteriorar su sistema ecolgico. Lamentablemente en el Gobierno del presidente Durn Balln, y de modo especial desde los mediados de 1993 y 1994, esa orientacin se acentu, lo que ocurri, en forma an ms notoria, despus de la grave crisis de generacin elctrica registrada desde mediados de 1995.
Bsqueda de solucin
Parece evidente que, para una racional configuracin del sistema normativo del sector elctrico, resulta imprescindible mantener una adecuada coordinacin entre las actividades generadoras de energa, tanto en los aspectos de planificacin como de ejecucin de proyectos de generacin y suministro de recursos energticos, con el fin de propender a un desarrollo energtico diversificado, contribuir a la modernizacin de la sociedad ecuatoriana, a los necesarios cambios en su estructura socio-econmica, y a la adecuada incorporacin de grupos marginados a la vida econmica, social y cultural activa del pas. Desde luego, en la configuracin de un esquema idneo de planificacin y coordinacin del sector energtico, debe buscarse la correspondencia entre los presupuestos de las diferentes entidades que acten directamente en l y la planificacin respectiva, lo que no ha ocurrido, en niveles satisfactorios, en el caso de INECEL. Existe un plan de electrificacin, con la definicin de programas a corto y mediano plazo; sin embargo, no hay una adecuada correspondencia entre ese plan y la aprobacin y ejecucin de los presupuestos anuales de las instituciones del sector, por lo cual los resultados presentan una sistemtica diferencia respecto a la planificacin. La elaboracin de presupuestos ni responde a la planificacin del sector ni a las necesidades reales de gasto e inversin; tampoco refleja una participacin activa de las direcciones ni de las empresas elctricas.
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adecuados y oportunos ajustes entre las metas del proceso de integracin, del crecimiento del sector industrial y del elctrico. Aquella inexacta percepcin, vinculada con los apremios de una reconversin industrial que reflejaba el influjo de la CEPAL, indujo a la construccin de centrales trmicas, con las que se buscaba atender rpidamente tales supuestas necesidades. Posiblemente tal situacin llev a contornear un sistema fundamentado en el desarrollo de megaproyectos que se conectaron a los centros bsicos de consumo Quito y Guayaquil, en los que se haban establecido industrias que tenan importantes proyecciones de exportacin hacia los pases del Grupo Andino. Para los aos noventa, la oferta de energa, dimanada de la capacidad instalada al promediar los setenta y a principios de los ochenta con el fin de producirla y, sobre todo, de la capacidad de idnea distribucin, se quedaron cortas frente a la demanda, aunque no se han llegado a realizar estudios que consideren conjuntamente los anhelos o necesidades de obtener servicios elctricos con la posibilidad de absorcin o pago de sus costos reales. La crisis de la generacin de energa hidroelctrica de mediados de los noventa suscitada por el deterioro del proyecto Paute y el fuerte estiaje de 1994 y 1995 indujo a la adopcin de medidas apresuradas relativas a la provisin de energa generada en fuentes trmicas. Una demanda, que se estima crece en un 12% anual, se intensific, en modo realmente enfermizo, cuando al estiaje que afectaba el funcionamiento de la presa de Paute se sum la paralizacin, el 22 de octubre de 1995, de la central trmica de Esmeraldas, que generaba 125 Mw de energa. Eso llev a apresuradas negociaciones tendientes a adquirir ms grupos trmicos, cuyo costo de generacin es, sin duda, muy alto.
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Esa situacin ha llevado a que se potencie la cobertura con el servicio a las zonas urbanas, fundamentalmente en Quito y Guayaquil, mientras las rurales han sido postergadas. Baste mencionar, a este respecto, que la cobertura del sector rural resulta tres veces menor que la que se registraba en el urbano. Para 1991, las necesidades de la zona urbana estaban atendidas en un 94,2%, mientras la cobertura de las zonas campesinas apenas llegaba a un 35%, no obstante el incremento de los trabajos efectuados en ellas. Solo el 1,8% del endeudamiento externo que, luego de la drstica disminucin en su participacin en las rentas petroleras, se vio precisado a tomar INECEL, se ha destinado a la electrificacin rural. Es evidente que estas cifras no guardan ninguna relacin con los propsitos, mencionados por varios gobiernos, de crear mejores condiciones de vida en el sector rural, tanto como imperativo de justicia, igual que como medio para atenuar la intensidad de la migracin del campo, que provoca crecientes dificultades en las ciudades. Respecto a esta situacin de concentracin y desequilibrio en el manejo de la energa elctrica, conviene tener presente que la potencia instalada y la energa generada crecieron ms de doce veces entre 1965 y 1980. El consumo creci diez veces, pero el porcentaje de poblacin atendida, frente al total de la nacional, solo se increment en 4,03 veces, aun cuando la poblacin servida total haya aumentado en 8,36 veces. Al advenir la crisis energtica, determinada fundamentalmente por el estrangulamiento financiero del sector, pero originada en la errnea concepcin de su manejo no se haban implantado sistemas de racionamiento equilibrado, sino que se haba procurado atender, por fuerza de las circunstancias, a grupos o zonas de mayor capacidad econmica o fuerza poltica. Dentro de esta orientacin, los conglomerados empresariales de gran capacidad, en un esquema de libertad de importacin de grupos de generacin elctrica trmica, podrn mantener su produccin, mientras otros debern afrontar su decaimiento. Parecido fenmeno se producir entre los grandes centros de consumo con mayor capacidad de presin poltica relativa, frente a las pequeas poblaciones y el campo. Vale tener presente, al respecto, que ya aquellos grupos empresariales haban obtenido, a fines de 1995, autorizacin para importar libremente generadores trmicos de electricidad y para encargarse del suministro general; o que la ciudad de Guayaquil consigui mayores cantidades relativas de energa. A la postre, situaciones de es ta naturaleza determinarn mecanismos de transferencia de riqueza que coadyuvarn a la concentracin an mayor de ella.
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tasas de inters y menores plazos de pago), as como a una ms acentuada dependencia de tecnologas forneas. Tal orientacin vino en desmedro de proyectos de menor magnitud, que habran permitido una ms alta contribucin de la comunidad beneficiada y mayores grados de incorporacin de tecnologa e insumos locales, bajos costos de operacin, pocos cambios ambientales, a ms de que habra hecho posible una mejor relacin de fuentes de generacin y distancias de transmisin en la configuracin del anillo bsico del Sistema Nacional Interconectado. De otro lado, disminuy la capacidad de seleccin de opciones idneas en materia tanto de costo-beneficio de las obras de represamiento, como de grupos electrgenos, y acentu como ya se anot la gravitacin de los proveedores externos y el endeudamiento contrado frente a ellos. A este respecto, se ha puesto de relieve, con alguna frecuencia, que los grupos electrgenos utilizados en los proyectos de Pisayambo y Paute, pudieron no corresponder a las reales proyecciones de los recursos hdricos que, en los dos casos, se habran sobrestimado. Se ha anotado, adems, que en el de Paute, por ejemplo, frente a una capacidad generadora total de 1.075 Mw, la potencia garantizada cifra apenas en 300, en poca de estiaje, y en el mes ms seco se reduc e a 130 Mw. Evidentemente, hay un desbalance entre equipamiento frente a capacidad de reservorio, que se agrava notablemente por el acentuado proceso de sedimentacin del vaso de la presa Amaluza, que se atenu parcial y transitoriamente con el uso de una draga de mantenimiento, pero no de recuperacin del embalse que, adems, qued fuera de servicio durante largo tiempo, en el perodo 1994 -1996. El hecho de que las turbinas no hubieran estado sobredimensionadas, si los proyectos de Pisayambo y Paute se realizaban en su totalidad, explica en algn grado estas diferencias, aunque no las justifica. Cabe recordar que Pisayambo fue concebido originalmente como un proyecto de efecto mltiple (generacin elctrica y riego); y que el proyecto Paute contemplaba la construccin de la presa Mazar que, se haba previsto, embalsara agua suficiente para regular una generacin estable durante las pocas de estiaje. En un muy interesante artculo aparecido en El Comercio de Quito, edicin del mircoles 20 de marzo de 1996 (p. B-4), se haca notar que, por falta de la presa Mazar, entre el 16 de febrero y el 16 de marzo de 1996 a pocos das de la sequa ms grave que haba soportado en 31 aos el sector de Paute, lo que en meses anteriores provoc una crisis de funcionamiento de la Central y de aprovisionamiento de energa elctrica al pas se tuvieron que desperdiciar 139642.000 m3 de agua excedente del embalse Amaluza. Esa agua tuvo que echarse por los vertederos y desages de la presa Amaluza, debido al exceso de lluvias registrados entre aquellas fechas. El agua malgastada habra permitido mover las turbinas de la presa Paute por 19 das, con un promedio horario de 418 Mw. Ello habra significado 193.947,22 Mw/h. Convertida en dinero esa cantidad significaba 77.57888.889 sucres, al precio de 400 sucres el Kw/h, que INECEL compraba para aquellas pocas a EMELEC, Electroquito, Electroquil, Seacost.
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Segn la referida informacin, entre 1993 y 1995, se botaron 3.915,3 millones de m 3 de agua excedente del embalse Amaluza. En cuanto al Proyecto Paute, el general Marcos Gndara Enrquez sostiene que lo estudios para llevar adelante el proyecto Paute resultaban insuficientes y que la decisin de ejecutarlo fue apresurada y mal fundamentada.1 Respecto a lo primero, al parecer no se profundiz suficientemente en el estudio de los efectos que podra tener la inestabilidad del sector de Guarumales y la existencia de una falla geolgica diagonal al ro Paute; no se tuvo en cuenta que, en algunos sectores, el plano inclinado de la ladera tiene una pendiente del 80%, y en otros llega a superar el 100%;2 no se analizaron los problemas que podra traer la ubicacin de un sifn bsico a 90 m de profundidad. En cuanto a lo segundo, se haba previsto que antes de poner en funcionamiento la presa Daniel Palacios, tena que construirse el represamiento Mazar, para disminuir el riesgo de sedimentacin de la primera. No se lo hizo. Hasta 1996 no se ejecutaba ese proyecto ni se haban forestado las laderas colindantes con la cuenca del Paute, para disminuir el ritmo de sedimentacin de la presa. Adicionalmente, al parecer, al realizar los estudios que recomendaron la ejecucin del Proyecto Paute en lugar del hidroelctrico del Jubones, la firma extranjera que los efectu no dispuso oportunamente de datos confiables sobre la evolucin de precipitaciones pluviomtricas o no los tuvo en cuenta, y dej de lado el peridico agravamiento de la intensidad de estiaje en la zona. Pese a todas esas situaciones, se construy y equip la Central Hidroelctrica Paute. Es la mayor obra de ingeniera civil ejecutada en el Ecuador. Consta de una presa de hormign de 170 m de altura, ubicada en Amaluza; tiene 420 m de longitud de coronacin; y su capacidad de almacenamiento llegaba a 120 millones de m3 de agua. El costo de las obras de ingeniera civil fue de 766 millones de dlares. Se habla de un costo total de 3 mil millones de dlares. Adicionalmente, el costo de esos megaproyectos pudo haber resultado desproporcionado frente a las posibilidades efectivas de consumo, a precios reales, de la energa generada. Es til mencionar, a este respecto, que se ha enunciado el criterio de que el crecimiento promedio del 10,6% anual del sector elctrico en los aos ochenta pudo haber tenido consecuencias negativas en el comportamiento de agregados macroeconmicos, puesto que requiri de volmenes de recursos que superaron a los que deba haber aportado la economa, adems de que no indujo la generacin de recursos para la recuperacin de la inversin, ni ha tenido un proporcionado impacto en el crecimiento de otros sectores productivos, segn seala, por ejemplo, Alberto Acosta.
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repres ms de 200 millones de m3 de agua, que formaron una laguna, la cual cubri extensas zonas vacacionales y agrcolas. La Central Paute tuvo que suspender provisionalmente su funcionamiento, lo que produjo severas prdidas para el pas. Fue, realmente, un desastre anunciado, pues varios tcnicos haban llamado con anterioridad la atencin respecto a la existencia de grietas en el Tamuga y del agravamiento de una situacin geolgica inestable debido a la explotacin de canteras en la zona. Aunque durante el mes de abril de 1993, la situacin se mantuvo bajo control, y el Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito haba logrado concluir un canal de desage para el embalse, el 1 de mayo ese ao, ante las presiones de los propietarios de fincas vacacionales de Chaullabamba, el Coronel Camacho, integrante de dicha organizacin militar, vol, con dos cohetes antitanques, una roca de alrededor de 3 m de dimetro, que obstrua el canal de desage. Las aguas se precipitaron entonces, con furia, ro abajo, hacia Paute. Los trabajadores de la Central aseveran que el efecto de la crecida en cuanto a la sedimentacin de slidos equivali al transcurso de un ao de flujo de aguas sin precaucin, pues la violencia del fenmeno no dej decantar en el embalse Amaluza al menos 15 millones de m 3 de slidos. El agua subi 20 m en la represa del complejo hidroelctrico, y, segn los trabajadores, el lodoso torrente carcomi los cimientos del estribo izquierdo de la presa y agrav los problemas generados por la presencia de una falla geolgica que pone en peligro la vida til de la central. El show de reinicio de actividad El 2 de mayo de 1993, para demostrar que la Central no haba sufrido dao y atenuar las crticas enunciadas ante la inexistencia de un seguro que protegiera adecuadamente a la Central, un apresurado Presidente de la Repblica3 accion sus turbinas. Los trabajadores de INECEL aseveraron, para esa poca, que el gesto le signific al pas una prdida de ms de 50 mil millones de sucres, por daos fsicos en las agujas de las turbinas que caus el material slido abrasivo que acarreaba un agua no decantada, racionamiento por ms de 15 das, compra de energa a las termoelctricas, lucro cesante. Daos postvinientes y su gravedad Se intent paliar los daos con el funcionamiento de una draga para evacuar sedimentos. Para septiembre de 1994, la draga qued fuera de servicio al desprenderse la bomba de succin, que no pudo ser recuperada. Para octubre de 1994 se consideraba que la capacidad de almacenamiento de la presa estaba disminuida en un 30%. La etapa invernal de fines de 1994 agrav los problemas. Se produjo un macro deslizamiento frente a los tneles de descarga de las aguas turbinadas, en el lado derecho de la presa; en el estribo izquierdo se podan notar graves fisuras. Se haba advertido que si se suscitaba un deslizamiento de gran magnitud, se podra formar una represa de ms de 200 m, superior a la de La Josefina. Se inundara
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la caja de mquinas. Si el lado izquierdo de la presa cayera, el material taponara los tubos de carga de la Central. En ambos casos, sta dejara de funcionar.4 Se haba puesto de relieve la gravedad del problema que se desprende del hecho de que la Central Paute genera el 65,5% de la energa elctrica que abastece al Sistema Nacional Interconectado. A mucha distancia vienen Agoyn, que contribuye con un 9%, y los sistemas trmicos de Guayaquil y Esmeraldas, que generan el 8,5 y el 7,5%, respectivamente, de la energa elctrica de que dispone dicho sistema.
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las de la Empresa Elctrica Esmeraldas ascendieron, en tal ao, al 30,32%; las de la Empresa Los Ros S.A., a 27,64%; las de Emelmanab, a 25,50% ; o a 25,11%, las de Santa Elena S.A. Frente a ello, el promedio de prdidas totales de energa generada en otros pases de Amrica Latina, gira entre el 12 y 14%. OLADE considera que en un sistema racionalmente administrado, las prdidas totales de energa deberan cifrar entre el 7 y el 10%. En los pases nrdicos, que presentan caractersticas topogrficas de alguna similitud con las nuestras, esas prdidas significan el 3 o 4%. A los mencionados problemas, de carcter fundamentalmente tcnico, se ha unido el insuficiente desarrollo de sistemas de control contable y financiero que permita detectar las prdidas con rapidez, precisin y adecuada determinacin de razones y su ubicacin. Para llegar a una idea aproximada de la magnitud del problema, cabe tener presente que, si se considera un costo de alrededor de 85 sucres por Kw/h (incluidos los costos marginales), en 1990, y una generacin de 6.372 Gw/h, las prdidas de energa elctrica significaban valores no recuperados del orden de 541.620 millones de sucres. En 1992, con una generacin de 7.220 millones de Kw/h, segn datos publicados por INECEL, y un costo total de produccin del orden de 100 sucres por Kw/h, los valores correspondientes a prdidas habran ascendido a 722 mil millones de sucres. Es til tambin considerar al respecto que, para 1991, las prdidas de energa que afront el pas por contrabando de recursos significaron valores que se aproximan al 22% del consumo industrial registrado y superaron el 94% del que corresponde al sector agrcola y pesquero.
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Diferencias tambin notables se daban en los precios del Kw/h de energa, en la categora comercial. En tanto que en Ecuador, la tarifa era de 7,31 centavos de dlar, en Argentina suba a 21,08; en Bolivia, a 15,80; en Uruguay, a 16,38; en Chile, a 12,26; en Per, a 11,16; en Colombia, a 12,26, centavos de dlar. Adicionalmente, el cobro de tarifas estuvo y todava se mantiene seriamente distorsionado, porque en ellas se incluyen impuestos para electrificacin rural, tasas para servicios municipales de recoleccin de basura, para proteccin ambiental y, adems, costos del alumbrado pblico. Es preciso destacar que el pas no cuenta con polticas ni instrumentos adecuados para orientar el crecimiento del consumo, de acuerdo con criterios de racionalidad econmica y eficiencia energtica. Por ejemplo, no se estimula en forma adecuada el ahorro en el consumo de energa elctrica; no se prevn limitaciones o recargos para el uso de equipos obsoletos, que la desperdician. La situacin induce tambin a las empresas elctricas a utilizar energa de generacin hidrulica producida por INECEL, en lugar de p reocuparse de cuidar sus plantas trmicas u optar por otras fuentes de produccin. La tendencia ha sido mayormente marcada en el caso de EMELEC. Desde luego, hay que anotar tambin que INECEL ha desestimulado el desarrollo de algunos proyectos hidrulicos en los que tenan inters determinadas empresas elctricas.
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Esos ndices de distribucin del subsidio no se alteraron mayormente para 1992, poca en la que se estimaba que los precios de generacin, considerados los costos marginales, haban subido a alrededor de 110 sucres por Kw/h, y el subsidio se acercaba a los 13 mil millones de sucres mensuales. Ello, sin aceptar cifras an ms altas para el precio total de generacin, segn estimaciones de muchos tcnicos. En ese ao, para el sector residencial, el 60% del total de abonados se beneficiaba con el 25% del subsidio, mientras el 16% de los abonados, con mayor capacidad econmica y ms alto consumo, se aventajaba con un 47%. En el sector comercial, el 61% de los abonados reciba el 19% del subsidio; y el 39% se beneficiaba con el 81%. En el sector industrial, el 11% de los abonados absorba el 44% del subsidio. Los datos, ya de s preocupantes, se perfilan con mayor dramatismo si se considera que el 30% de la poblacin ecuatoriana no cuenta con servicios elctricos; o que el solo consumo de lea es mayor al doble de energa elctrica (215, 58%), y el de lea ms el de bagazo y otros desechos, llega a triplicarlo. Es doloroso, a ese respecto, analizar las investigaciones realizadas en el sector rural de la Sierra, Manab y Esmeraldas sobre las condiciones en que se abastecen de recursos generadores de energa los campesinos y gente de nivel econmico bajo: dedicacin desproporcionada de tiempo, desmedro de su dignidad para conseguir o recolectar lea, chamiza, hojarasca, estircol seco, basura, desechos, y quemarlos en precarias, insalubres y angustiosas condiciones. En esas circunstancias, hay una clara tendencia a que una parte de la poblacin desperdicie energa elctrica, cuyo costo de produccin es muy alto para el pas; mientras otra se ve en situaciones que inducen a afectar la ecologa o tiene que afrontar circunstancias casi denigrantes para un concepto de integridad y dignidad humanas. La tendencia al despilfarro de energa, sobre todo elctrica, se acenta en los grupos de recursos elevados, para los que el pago de consumo elctrico, a precios subsidiados, no demanda mayor esfuerzo sino, por el contrario, un beneficio que no parece equitativo. Eso ha inducido a que un segmento muy reducido de la sociedad utilice recursos energticos con una tendencia al desperdicio an mayor que la que se advierte en sociedades muy ricas y desarrolladas.
DRSTICA DISMINUCIN DE FONDOS PROVENIENTES DE LA PARTICIPACIN EN LAS EXPORTACIONES HIDROCARBURFERAS; INCREMENTO DE COSTOS EXTERNOS Y PRDIDAS PARA INECEL
La circunstancia de que se hubiera disminuido hasta virtualmente eliminarla la participacin de INECEL en los ingresos por la exportacin de hidrocarburos haba agravado notablemente el desmedro que determinaba para el sector elctrico el mantenimiento de tarifas que no cubran el costo de produccin. Desde luego, es menester considerar, a ese respecto, que esa participacin fue concebida como un recurso que deba destinarse exclusivamente a inversin orientada a crear fuentes de generacin de energa que sustituyesen a la trmica, para precaver los problemas que el pas pudiera afrontar cuando no dispusiera de suficientes recursos hidrocarburferos, por su naturaleza no renovables; y de ninguna manera como contribucin para el gasto corriente. De otro lado, se la tuvo siempre, inclusive por su naturaleza, como temporal.
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Por todo ello, no poda sustituir ingresos originados en el cobro de servicios, ni compensar subsidios, prdidas o ineficiencias. Como se mencion ya, al Instituto se le haba asignado una participacin del 47% de los ingresos provenientes de la exportacin de hidrocarburos. Para 1980, aquella signific 128,7 millones de dlares de los Estados Unidos de Amrica. En virtud de la Ley No. 138, de Desarrollo de Vialidad Agropecuaria y Fomento de la Mano de Obra, expedida el 23 de mayo de 1983, se fij un tope de 44 sucres por dlar en la participacin de INECEL en las divisas originadas por la exportacin de crudo y fuel oil; y en la Ley No. 002, de 1 de marzo de l985, se congel tal participacin, al establecer que ella se calculara sobre una cotizacin de 66,5 sucres por dlar. Esas medidas, tpicamente monetaristas, ponen de relieve tambin el divorcio entre la planificacin general de la economa y la del sector elctrico. Como resultado de tales medidas y de otras similares, la participacin de INECEL en las rentas petroleras ha ido disminuyendo en forma acentuada. Para 1985, significaba 100 millones de dlares; para 1990, apenas 7,2 millones. En 1995 giraba en torno a los 2,8 millones, y para 1999 significar 1,1 millones de dlares; es decir, un 0,85% de la participacin de 1980. Frente a ello, los costos de insumos de origen externo han subido constantemente, pues INECEL tiene que financiarlos al costo real de las divisas en el mercado. A ello se suma el impacto de una generalizada tendencia inflacionaria. La situacin se ha agravado significativamente por el retraso de las empresas elctricas en pagar la energa que les vende INECEL. Si se consideran los valores a los que ascienden las prdidas de energa, ms los que alcanzan los subsidios, se llegar fcilmente a acumular un volumen de un billn de sucres por ao que no perciben el Instituto y el sector elctrico ecuatoriano. Si se tienen en cuenta las prdidas contables acumuladas que registra INECEL y se fija adicionalmente la atencin en el hecho de que los ingresos de fuentes externas sern menores que los egresos requeridos por el servicio de la deuda, y que adems son necesarios otros gastos externos, se llegar fcilmente a la conclusin de que resulta imposible que el Instituto pueda afrontar la deuda externa contrada hasta el momento, y menos la que se requerira para ejecutar otros proyectos hidroelctricos o trmicos de gran magnitud. Eso agravara el retraso del Ecuador frente a otros pases del rea. Por ejemplo, Colombia tiene una potencia instalada 4 veces mayor que la de nuestro pas; el consumo de energa del vecino del norte supera en casi 6 veces el de Ecuador (Rodrigo Cabezas, Energa colombiana, El Comercio, 21 de julio de 1996).
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rgimen de lluvias de las cordilleras central y oriental de los Andes y a los perodos cclicos de estiaje. La situacin se ha agravado por la disminucin de la capacidad del embalse de Amaluza, por la acum ulacin de sedimentos, la falta de adecuadas acciones para disminuir esa tendencia, la no ejecucin de la presa prevista en Mazar, y la limitada posibilidad de acumular reservas hdricas que permitan garantizar el funcionamiento eficiente del sistema Paute. Se ha diferido la construccin y desarrollo de las centrales hidroelctricas de DaulePeripa y de Toachi, que deban robustecer la atencin al sector occidental y se encuentran en la vertiente hidrogrfica del Pacfico. En el proyecto Daule-Peripa, segn declaraciones de los directivos de la Comisin de Estudios para el Desarrollo de la cuenca del Guayas, que se formularon con motivo de la renuncia del cargo de presidente del Directorio presentada por el seor ingeniero Marcel Laniado, se haba mantenido en situacin de desperdicio, por falta de conclusin de los trabajos, una inversin de 300 millones de dlares hecha para construir los tneles y obras conexas que serviran para el desarrollo de la fase de generacin hidroelctrica.
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Mientras tanto, segn esa denuncia, repuestos que se haban licitado y adquirido, en 1992, por un valor cercano a los 5 millones de dlares, no haban podido ser utilizados porque fueron inadecuados y, adems, de segunda mano.
EXCESIVA CONCENTRACIN DE FUNCIONES; CRECIMIENTO EXAGERADO DEL REA ADMINISTRATIVA DEL SECTOR ELCTRICO. FALENCIA EN ACTIVIDADES BSICAS
La falta de una clara distincin entre funciones normativas y de control; de direccin y operacin de actividades que debe asumir el Estado y de otras que podran ser ejercidas por la empresa privada, unida a un bajo desarrollo tcnico de las empresas elctricas, haba determinado una alta e inconveniente concentracin de funciones en INECEL. El Instituto configura las polticas relativas a energa elctrica; adopta y expide normas; las aplica; controla esa aplicacin; planifica la actividad del sector; interviene en la construccin de centrales de generacin, tanto hidrulica como trmica; construye e instala los sistemas de transmisin; fiscaliza las obras respectivas; las mantiene; financia a las empresas elctricas; determina, con mucho detalle, los procedimientos a los que stas deben sujetarse; interviene en su administracin, como accionista absolutamente mayoritario; fiscaliza esa administracin. La ejecucin de esas mltiples funciones ha supuesto una desorbitada, injustificada y creciente carga de trabajo, y un progresivo y aun mayor aumento de personal. Como ejemplo de la situacin, cabe sealar que INECEL, que a 1970 tena 214 empleados, lleg a los 2.171 en 1980. En un decenio, el personal se multiplic en ms de diez veces. En el mismo perodo, la energa generada a nivel nacional creci en 3,92 veces: pas de 786 a 3.080 Gw/h. Hacia 1995, ese personal superaba la cifra de 2.500 (2.545 empleados registrados); pero hay quienes sostienen que bordeaba los 3 mil, incluido personal a prueba o transitorio. Una parte apreciable de las tareas que l desempea no tiene aplicacin prctica, en el plano externo, tanto porque no existen suficientes mecanismos de control y coordinacin reales con las empresas elctricas, cuanto por la politizacin de stas (o al menos de varias de ellas), que ha tornado inocuas muchas actuaciones de los tcnicos del Instituto. En el campo interno, es muy discutible, por la evidente falta de coordinacin, y la acentuada duplicacin de actividades. Se anotaba que la emisin de un cheque requera, en algunos casos, de treinta firmas! y, en promedio, de diecisiete. Adems, el mantenimiento de puestos innecesarios y los niveles de remuneracin establecidos para ciertas reas, como resultado de presiones burocrticas y sindicalistas indebidamente orientadas, han sido objeto de cuestionamientos. Frente a ello, el retraso en actividades esenciales resulta injustificable: los activos no han sido objeto de una revalorizacin o actualizacin que refleje su costo, a cifras constantes, o con referencia a costos de reposicin de activos; no hay sistemas confiables de su depreciacin. Ese retraso trae consigo dificultades para la contratacin de seguros por valores adecuados y resulta probable que las instalaciones y equipos de INECEL, hacia cuya adquisicin se ha dirigido una parte importante del endeudamiento interno del pas, o tengan seguros insuficientes, o ni siquiera estn asegurados. Con la catstrofe de La Josefina aquello se demostr palmaria y dramticamente.
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En general, la contabilidad, por la razn enunciada y otras adicionales, est atrasada y no resulta del todo confiable.
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paquetes de arreglos partidistas, y trueques de votos de mayoras del Congreso u otros rganos. La posicin de un directivo en tales circunstancias se debilitaba, an ms frente al poder real de sindicatos que agrupaban a profesionales y tcnicos que, por la naturaleza de sus funciones, no deberan estar amparados por contrataciones colectivas orientadas a defender los derechos laborales del trabajador que no ejerce funciones pblicas que, de hecho, y justamente como consecuencia de una no justificada expansin de atribuciones de INECEL, asuma la entidad, que las concretaba a travs de la participacin de profesionales, tcnicos u otro personal que acta, sin duda, en el rol de funcionario pblico, y que, en muchas ocasiones ejerce potestad y autoridad inherentes al poder pblico.
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Inicialmente, algunas empresas elctricas generaron su propia energa, producida por centrales cuya infraestructura se financi, como se mencion ya, con aporte de capital de INECEL. Despus, la mayora de ellas accedieron al Sistema Nacional Interconectado y distribuyen energa elctrica que tericamente compran a INECEL. No se tiene idea clara del valor real de los activos de las empresas elctricas, pues no han sido objeto de una precisa revalorizacin, ni menos de una actualizacin tcnica, para reflejar valores a cifras constantes o segn costos de reposicin de equipos. En buena parte de las empresas no existen seguros o son insuficientes. Lo que ocurri con importantes activos de la Empresa Elctrica de Azuay, con ocasin del desastre de La Josefina, fue muestra de ello: una central estuvo subasegurada, por decisin que aparentemente a ltima hora tom su Gerente, en beneficio de la aseguradora. Las deudas que las empresas elctricas mantienen frente a INECEL por adquisicin de energa y otros conceptos, son ingentes. Considerados esos pasivos, la mayor parte de esas empresas est, tcnicamente, en situacin de quiebra. Al parecer esas empresas no tienen ningn inters y quiz tampoco posibilidad de pagar sus deudas al Instituto, como tambin el inters de ste en cobrarlas o la posibilidad real de hacerlo lucen muy limitados. Como el sector pblico es propietario de uno y otras, el sentido de exigencia de las obligaciones de pago y cobro se debilita. En algunas de las empresas elctricas, las prdidas de energa son muy altas. Tampoco parece interesarles evitarlas o disminuirlas. Asimismo, en la prctica no les causa preocupacin mayor la eficiencia y el buen servicio a los clientes. La existencia de un monopolio y la falta de medidas de control y sancin reales determinan, en gran medida, esta posicin. Desde el punto de vista tcnico y administrativo, la mayora son deficientes. Su direccin y administracin estn altamente influenciadas por circunstancias y presiones polticas, que nacen tanto de la Gerencia de INECEL, cuanto, y quiz en mayor grado, de las autoridades de los organismos del rgimen seccional que, con el Instituto, son los accionistas mayoritarios de casi todas las empresas. La composicin accionaria de su capital y la integracin de sus directorios son proclives a tal situacin. En cuanto a la supervigilancia, si bien son compaas annimas, estn sujetas a una compleja gama de controles, que se superponen: la Superintendencia de Compaas, por la naturaleza jurdica de las empresas; la Contralora General del Estado, en razn de que en casi todas los accionistas son entidades pblicas; INECEL, como el mayor accionista y encargado de la aplicacin de normas de la Ley Bsica de Electrificacin. Adems, a los sistemas de control interno comisarios, y de auditora externa previstos por la Ley de Compaas. El nivel de influjo de INECEL llega, en teora, a niveles de verdadero tutelaje. El Instituto ha diseado una compleja trama de normas a las que, en casi todos los aspectos de su operacin, deben ceirse las empresas y sus ejecutivos. Estos consideran que la que califican de maraa de normas es resultado de la falta de ocupacin en tareas creadoras y productivas de un nmero importante de funcionarios del Instituto. En la prctica, sin embargo, por influencias polticas, los ejecutivos y directivos de las empresas tienden a hacer caso omiso de las regulaciones de INECEL. La Superintendencia de Compaas no es particularmente cuidadosa en el control de las Empresas Elctricas, porque estima que con la actuacin de INECEL y la Contralora se
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cubren los riesgos que suelen afrontar normalmente las compaas. De otro lado, no podra disolverlas y liquidarlas, cualquiera fuese su situacin econmica y financiera, por los problemas polticos y econmicos que ello supondra. La Contralora tampoco se preocupa en forma adecuada de la vigilancia sobre esas empresas, en razn de que ella incumbe fundamentalmente a la Superintendencia de Compaas. En definitiva, todo el mundo trata de vigilar tericamente a esas empresas, aunque en la prctica exista muy poco control objetivo y real y, cuando lo desean, sus ejecutivos actan muy independientemente, con prescindencia de normas e instrucciones. Las normas que se les aplica, las polticas que observan son muy similares, aunque las condiciones que deban afrontar sean, en muchos casos, profundamente dismiles por las diferencias del territorio que cubren, el grado de concentracin o dispersin de la poblacin a la que atienden, o por la muy diversa proporcin de los servicios que deben suministrar a los sectores residencial, comercial e industrial. En cuanto a la regulacin interna de las empresas elctricas, considerada su calidad de compaas annimas, deben estar dadas segn sus respectivos estatutos sociales. Al examinarlos, se encuentra que no responden a una visin sistemtica y unitaria.
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Desde 1986 virtualmente no se haba invertido en l. Los proyectos de generacin hidroelctrica y termoelctrica estaban muy desfasados en su ejecucin y puesta en marcha. Aun cuando el ltimo plan bsico de electrificacin tena previsto instalar una potencia de 1.561 Mw dentro de este siglo, prcticamente no se increment la capacidad disponible desde mediados de 1986. Para 1996 haba un dficit de energa de 300 Mw. Pero la demanda de energa haba venido creciendo en un 10% anual. Se estimaba que de no invertirse en la construccin de proyectos prioritarios, el dficit para comienzos de los 2000 ya no sera de esos 300 Mw, sino que superara los 1.800. Desde 1994 haba un gran retraso en la ejecucin de programas prioritarios para el suministro de energa elctrica. Para octubre de 1994, deba haber entrado en operacin el parque trmico, ya rehabilitado, que generara 116 Mw. Eso no ocurra hasta 1996. En el ao 1995 tenan que haber entrado en operacin dos centrales a gas, de 90 y 92 Mw. Eso no haba sucedido hasta 1996. El Gobierno del presidente Durn trat de que, mediante concesiones a firmas privadas, se buscara compensar el dficit. Pese a las ventajas con que se las adjudicaron a Electroquil, Electroquito, Emelec, Seacost, las empresas privadas no obraron con la celeridad esperada, salvo, en alguna medida, el caso de Emelec, que entre diciembre de 1995 y marzo de 1996 ampli en 78 Mw su capacidad de generacin. Electroquil se comprometi, mediante escritura pblica de 31 de octubre de 1995, a entregar 80 Mw de energa hasta el 31 de diciembre de ese ao. Hasta fines de marzo de1996 no lo haca. Se anunci que en abril entraran en operacin dos turbinas que generaran dicha cantidad de energa. Electroquito se comprometi, mediante escritura pblica suscrita tambin en esa fecha, a entregar 146 Mw de potencia efectiva. No acopi capital propio suficiente para financiar la compra de turbinas. A marzo de 1996 se vea como inevitable la resolucin del contrato. Seacost se comprometi, mediante escritura de 7 de noviembre de 1995, a instalar 120 Mw de potencia efectiva, hasta el 26 de noviembre de 1995. Cambi su oferta para suministrar 150 Mw. Instal 40 Mw hacia febrero de 1996, y 110 Mw a mediados de marzo de dicho ao. Los equipos de generacin son usados. A fines de mayo de 1996 se analizaba la posibilidad de dar por terminado el contrato o de renegociarlo.8 Para octubre de 1996 se prevea la entrada en operacin de una nueva central a gas de 30 Mw, mientras que para octubre de 1997 debera hacerlo la Central Trinitaria, de operacin a vapor, que generara 125 Mw. Para los prximos aos, estaba prevista la operacin de los siguientes proyectos: Daule-Peripa, de 130 Mw (octubre de 1988); San Francisco, de 230 Mw (diciembre de 1999), y la central a gas del golfo de Guayaquil, ciclo combinado, de 100 Mw (en octubre del 2001). Para esa poca deban funcionar tambin la central hidroelctrica de Apaqu, de 36 Mw, y el proyecto Paute-Mazar, de 180 Mw. Se prevea que la central hidroelctrica Coca-Codo Sinclair, de 432 Mw, entrara en operacin el 2006. Ese equipamiento requiere, segn estimaciones de INECEL, una inversin del orden de los 1.300 millones de dlares para el perodo 1994-2006. Para el lapso 19941998, las inversiones superaran los 370 millones de sucres.9
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Desde hace varios aos se ha hecho objeto a INECEL de muy severos recortes de recursos.
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valor real de las obras construidas con el esfuerzo de todo el pas; transformaba las empresas estatales en sociedades annimas. En otros aspectos, estableca un sistema tarifario que trataba de disminuir el impacto sobre los usuarios ms pobres; garantizaba y protega los derechos del usuario por los daos que sufran sus aparatos elctricos a consecuencia de las alteraciones de voltaje o apagones. La posicin enfatizaba en que no convena al pas ofrecer ventajas para la venta de todo o parte de unos activos que ya existan, lo que dara lugar a una verdadera confiscacin privada de la riqueza social, sino que debera potenciarse la inversin en nuevos proyectos de generacin, sobre todo hidroelctrica. Durante muchos das, el Ejecutivo no clarificaba posiciones en torno al veto parcial o a la formulacin de objeciones especficas respecto al texto preparado por el Congreso. A mediados de marzo dio a conocer al Presidente del Congreso 36 observaciones sobre dicho texto. Apenas en agosto de 1996, el Congreso comenz a conocer las objeciones del Ejecutivo.
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Captulo XIV
SECTOR SECUNDARIO Y ACTIVIDADES UBICABLES ENTRE ESTE Y EL TERCIARIO
Leyes de Fomento para el Sector Industrial. Un balance de la aplicacin de la Legislacin de Fomento Industrial. Otras leyes de fomento de actividades manufactureras: Ley de Fomento de Parques Industriales; Ley de Fomento de la Industria Automotriz; Leyes de Rgimen de Maquila y de Zonas Francas. Razones para el relativo fracaso de la poltica de sustitucin de importaciones. Consejo Nacional de Productividad y Competitividad. Actividades que se desenvuelven entre el sector secundario y el terciario: la Ley de Fomento a la Marina Mercante Nacional. El Turismo: hacia una reorientacin de la poltica de manejo del turismo en Ecuador. Posibilidades de impulso a la actividad turstica en el pas. Algunas caractersticas del turimo en el Ecuador. Turismo y tributos. Conclusin.
Visin general
En lo que concierne al sector industrial, la actuacin del Estado, adems de las normas generales que, segn lo dispuesto en el Cdigo de Salud, precautelan el inters sanitario general, o los preceptos del Cdigo Penal, que reprimen daos que se causen a terceros, precisa mencionarse el sistema que configuran las leyes de fomento de la industria y la pequea industria, de parques industriales, de zonas francas, de maquila, de fomento de la industria automotriz; y, parcialmente, las contenidas en la Ley de Fomento a la Marina Mercante Nacional. La situacin de las leyes de fomento resulta ambigua en lo que concierne a su posibilidad de aplicacin prctica, desde que, a fines de los aos ochenta, con la expedicin de la Ley de Rgimen Tributario Interno, virtualmente se eliminaron los beneficios tributarios previstos por ellas, posicin que tendr, de otro lado, que mantenerse despus de 1995, en virtud de los compromisos adquiridos por el Ecuador dentro de la Organizacin Mundial de Comercio.
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Adicionalmente, podran sealarse como referidas a este sector, las leyes que crearon el Centro de Desarrollo Industrial del Ecuador, CENDES (que en el Gobierno del presidente Durn Balln se ha buscado eliminar), y el Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional, SECAP, orientado, en modo preponderante, a la preparacin de personal que pueda trabajar en el sector manufacturero; y, en buena medida, la Ley del Instituto Ecuatoriano de Normalizacin, a la que ya se mencion en el captulo VI. Como casos de asuncin parcial de actividades econmicas en el sector secundario por parte del Estado u otras entidades del sector pblico deberan considerarse los de empresas que operan en la rama industrial que han organizado el Estado o las referidas entidades, o en cuyo capital accionario ellas participan. La nmina de empresas estatales o municipales no es, en Ecuador, tan abigarrada como en otros pases. Sin embargo, se torna importante el nmero de aquellas en las que tienen participacin organismos pblicos que, fundamentalmente, son varios Ministerios, la Corporacin Financiera Nacional, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, la Direccin de Industrias del Ejrcito, direcciones especiales de la Armada y la Fuerza Area. Aun cuando, en nmero, el de empresas estatales resultaba menor que el que se presentaba en otros pases, su espectro abarcaba un rea muy amplia, que iba desde fbricas de cemento y fundiciones o siderrgicas, hasta empresas automotrices, pasando por fbricas de calzado y vestidos, ingenios, cerveceras, laboratorios farmacuticos.
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necesarios y se afirm en los setenta, en los que, adems, busc promover la descentralizacin industrial. Tal sistema, en teora, se ha mantenido, en el texto de leyes y reglamentos, en sus rasgos generales aunque los gobiernos de orientacin neoliberal (Febres Cordero, Durn Balln) hayan buscado desmontarlo totalmente. Estaba configurado por un conjunto de beneficios generales para las industrias que se establecieran en el pas, y de beneficios especficos para las que fueran clasificadas en categoras Especial A, B, que han guardado relacin con los niveles de complejidad e importancia de las actividades industriales respectivas. La legislacin contempl, despus, una clara diferencia entre la que podra decirse industria grande al menos dentro de los tamaos usuales en el pas y la pequea industria y artesana. Las dos leyes configuraron un sistema de administracin de beneficios que supona el funcionamiento de rganos de caractersticas y facultades similares, llamados Comits Interministeriales que se integraban con representantes del Ministerio de Industrias, del de Finanzas, de la Secretara Nacional de Planificacin y de los gremios industriales o de la pequea industria. Los requisitos para que una actividad fuese considerada industria o pequea industria (a ms de la exigencia bsica de transformacin de materia prima que se requera en las dos leyes) fueron modificndose en el tiempo, en lo que concierne a los mximos de activos fijos que poda tener una pequea industria, en funcin de la tendencia devaluatoria de nuestra moneda. La diferencia entre pequea industria y artesana estribaba en el mayor o menor grado de utilizacin de mano de obra directa en los procesos productivos correspondientes. Cuando sta dominaba, la actividad se consideraba artesanal. Posteriormente, el sistema jurdico ecuatoriano enfatiz el establecimiento de empresas que realizaran transformacin de carcter industrial en zonas menos desarrolladas del pas. Esa diferenciacin hizo inicialmente referencia a las provincias de Pichincha y Guayas frente a las restantes del pas; luego aludi, de una parte, a los cantones de Quito y Guayaquil y, al final, se centr entre las parroquias urbanas de stos, de un lado, y al resto del pas, al que se denomin zona de promocin industrial, de otro. Dentro de esta modalidad se mantuvo, durante algunos aos, la orientacin de conceder beneficios especiales a empresas que se establecieran en ciertas zonas para desarrollar proyectos especficos que tuvieran que ver con la produccin agrcola, con sus recursos mineros o con la necesidad de generar polos regionales de desarrollo. Estas industrias se enunciaban en las llamadas Listas de Inversin Dirigida (LID). Similar orientacin se produjo en lo que concierne a la pequea industria. Segn lo sintetiza Germnico Salgado,3 el sistema confera una alta proteccin en buena parte de la actividad industrial, especialmente a los productos finales. Los instrumentos de esa proteccin eran, en primer trmino, tanto el arancel y los recargos arancelarios, como un importante conjunto de restricciones no arancelarias: depsitos previos y prohibiciones en las listas de cambios, licencias previas, con frecuencia combinadas con cuotas; en segundo lugar, exoneraciones o reducciones de los impuestos a la constitucin jurdica de las empresas, a la importacin de materias
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primas y bienes de capital, a la renta y al capital; en tercer lugar, la obligacin de compra por el Estado, de bienes de produccin nacional. A ello se aada el mantenimiento de bajas tasas de inters, que en varios aos resultaban negativas, si se consideraba la inflacin, y que eran an menores si se acceda al crdito de la Corporacin Financiera Nacional-Comisin de Valores; y, tambin, los asimismo bajos precios de la energa elctrica y los combustibles. No obstante los singulares beneficios crediticios conferidos, hacia fines de los setenta, por el Fondo de Promocin de Exportaciones (FOPEX), la orientacin de las leyes del Sistema de Fomento Industrial privilegi la produccin para el mercado interno.
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mejorar los encadenamientos hacia atrs y hacia adelante, o para lograr una adecuada seleccin de tecnologas, aspectos en los que haba puesto tanto nfasis Rob Vos.6
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La Ley de Fomento a la Marina Mercante Nacional (18 de abril de 1979, R.O. de 3 de mayo de ese ao) promueve actividades concernientes tanto al sector secundario (construccin y reparacin navales), como al sector servicios (transporte martimo fluvial). Contempla beneficios as para la importacin de naves de no ms de diez aos de construccin siempre que no pueda armrselas en Ecuador cuanto para la construccin y reparacin de naves en el pas. El rgano de administracin de esta Ley es el Consejo de Fomento de la Marina Mercante, con sede en Guayaquil, e integrado por el Comandante General de Marina o su delegado, quien lo presidir; el Subsecretario de Comercio del Ministerio de Industrias, Comercio e Integracin o su delegado; el Subsecretario de Finanzas o su delegado; el Secretario General de Planificacin o su delegado; y un representante de la Asociacin de Armadores Nacionales (ASONAR).
FRACASO
DE
LA
POLTICA
DE
En relacin con la aplicacin en el Ecuador de la poltica de sustitucin de importaciones y de las normas legales en que ella se concret, Alberto Acosta anota que no tuvo en el pas los resultados esperados. Atribuye tal situacin, en primer trmino, a la incapacidad de las lites para crear las condiciones propicias para su cristalizacin y, especficamente, a la falta de una dinmica transformacin del mercado interno, a la ausencia de una redistribucin productiva y de una real concentracin de esfuerzos para crear la infraestructura necesaria, para disear una poltica aduanera y arancelaria idnea y garantizar el flujo adecuado de capitales para la readecuacin del aparato productivo. 7
Turismo
Aun cuando se suele decir que el turismo es una industria sin chimeneas, parece innegable que la actividad que lo promueve y sirve se enmarca ms bien dentro del sector terciario. Si bien comenzaron a enunciarse preocupaciones oficiales de promocin del turismo en 1946 y 1948 (creacin de la Comisin de Turismo, anexa al Ministerio de Relaciones Exteriores, en mayo de 1946; de la oficina de informacin para el turismo, en
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Los Angeles, Estados Unidos, en enero de 1948), la primera Ley de Fomento Turstico se expidi el 10 de julio de 1964. En los aos siguientes, ella y su reglamento fueron objeto de numerosas reformas. El 6 de julio de 1989, se promulg la Ley de Turismo en actual vigencia, que consta en el R.O. de 11 de ese mismo mes. Su reglamento general se expidi el 6 de octubre de dicho ao, y se public, cinco das despus, en el Suplemento del R.O. No. 292. El organismo que ejerce las potestades estatales relacionadas con el control, el fomento y la promocin del turismo es la Corporacin Ecuatoriana de Turismo (CETUR), que tiene su sede en Quito y direcciones regionales para el Litoral, el Austro y el Norte, en Guayaquil, Cuenca e Ibarra, respectivamente. Los fines de la entidad son promover el turismo receptivo, el turismo interno y social; contribuir a la conservacin, la proteccin y el aprovechamiento de los recursos tursticos nacionales; coordinar las actividades que propicien el turismo. La Ley prev la existencia de un directorio de CETUR, ms bien frondoso, integrado por un Delegado del Presidente de la Repblica, los Ministros de Industrias, Comercio, Integracin y Pesca, de Relaciones Exteriores, de Finanzas, el Secretario General de Planificacin del CONADE, o los delegados permanentes de tales funcionarios, un delegado de la Asociacin Ecuatoriana de Agencias de Viajes y Turismo (ASECUT), un delegado de la Asociacin Hotelera del Ecuador (AHOTEC), y un delegado de la Asociacin de Representantes de Lneas Areas en el Ecuador (ARLAE) representantes, debera decirse, mejor que delegados. La Ley confiere los beneficios usuales en las de fomento (exoneracin de impuestos para la constitucin de compaas o aportes de bienes para ellas, para la importacin de bienes no producidos en el pas que se requirieren directamente para la actividad), y distingue entre beneficios generales y especiales. Diferencia establecimientos hoteleros, que clasifica en doce especies, desde hoteles hasta paradores y albergues, pasando por hostales, pensiones, moteles; extra hoteleros, como apartamentos tursticos, campamentos de turismo, ciudades vacacionales; lugares de suministro de comidas o bebidas; lugares de suministro de servicios de recreacin o esparcimiento; agencias de viajes; servicios de juegos de azar, servicios de transporte de personas; y promocin y publicidad tursticas. El Estado, a travs de CETUR, mantiene atribuciones de control, que se materializan en la obligacin, por los establecimientos antes indicados, de mantener un registro y de obtener licencia anual de funcionamiento, que se otorgan a base del cumplimiento de las normas legales correspondientes. Diferentes entidades pblicas participan como accionistas en empresas que operan en el sector turstico: hoteles como el Hotel Coln, el Intercontinental Quito, o el Ambato. Tambin mantienen paradores, refugios, etc.
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en las muy bellas playas que tiene el pas a las que, empero, no se mantienen adecuadamente; pero en buena medida dejamos de lado algunos aspectos esenciales en que l podra ser nico. Hemos permitido que se menoscabe la ecologa de las Galpagos, que se contamine Limon Cocha, que las reas exteriores de maravillosos conventos como San Francisco y la Merced se conviertan en letrinas o que sus arqueras se deterioren. Seguramente, los aspectos que tenemos que promover con mayor nfasis y al mismo tiempo precautelar para impulsar nuestro turismo son la riqueza biolgica que encierra el pas, los indescriptibles contrastes que ofrece dentro de extensiones ms bien pequeas. En Ecuador se da un muy alto nivel de biodiversidad, pese a la limitada extensin de nuestro territorio: tenemos en l cerca de 250 microclimas; podemos pasar en breves horas del ambiente trrido y ecuatorial, al tropical, al semitropical, al fro, al glacial, al templado, en sus ms diversas variedades. Se estima que existen en nuestro pas alrededor de 2.870 especies animales (incluidos mamferos, aves y reptiles), mientras, por ejemplo, en los Estados Unidos existen 1.394;8 se calcula que se desarrollan en Ecuador 25.000 variedades de plantas. Otros investigadores se refieren a cifras y porcentajes ms altos. Segn la Gua Turstica del Ecuador, preparada por Pablo Cuvi, 1.600 especies de aves y 4.500 de mariposas revolotean en los montes y selvas ecuatorianos; tenemos 280 especies de mamferos, 345 de reptiles (Estados Unidos, en todo su vasto territorio de 50 estados, tiene 234 y 263 especies, respectivamente) y 385 de anfibios.9 Diez distintas etnias indgenas, con muy peculiares caractersticas, habitan nuestro territorio; los grupos humanos que se desarrollan en diferentes zonas o sectores geogrficos presentan tambin ricas notas diferenciales. Sin embargo, no suele darse nfasis a tales aspectos, ni a los tesoros artsticos que poseemos; no exaltamos tampoco, en adecuada forma, nuestro riqusimo folclore. Debemos, sin duda, potenciar la orientacin turstica hacia el ecoturismo y el etnoturismo, y, en asociacin con ellos, exaltar y exhibir nuestros valores culturales y artsticos. Hacia esos campos deberamos orientar las acciones para captar un turismo que, segn las cifras mundiales, debera ser ms bien selectivo y especializado. Para fines de 1994, en Ecuador existan 18 reas protegidas. Estaban bajo amparo estatal 2070.693 ha. Esa extensin se reparte en seis parques nacionales, tres reservas ecolgicas, una reserva biolgica, dos reas nacionales de recreacin, una reserva para reproduccin de la fauna, dos reservas bioantropolgicas y una reserva marina. Adems, se cuenta con un monumento natural y un patrimonio cultural. Adicionalmente, segn estudios de la Fundacin Ecuatoriana para la Promocin del Turismo (FEPROTUR), existen 21 zonas protegidas con administracin privada y otras 12 podran ser protegidas en los prximos aos. Con todo ello, se cubrira aproximadamente el 15% del territorio nacional, segn el presidente de FEPROTUR.10
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del Consejo de Turismo de ALADI, que se efectu en Quito durante la tercera semana de octubre de 1994. La industria turstica mundial registr en 1993, segn dichas fuentes, 500 mil millones de llegadas. En 1995, esa cifra aument a 567 millones. Tal volumen de viajeros produjo utilidades del orden de los 304 mil millones de dlares americanos para la actividad turstica. De esos montos globales, Amrica del Sur pudo absorber tan solo 11 millones 855 mil arribos, que dejaron divisas por 8.341 millones de dlares. Ecuador recibi apenas 400 mil turistas e ingresos por 190 millones de dlares . Para mediados de 1994, se mencionaban, como proyeccin, montos muy optimistas: un nmero de turistas que se aproximara a los 500 mil; crecimiento del 19%, a partir de 1992. En la prctica, en 1995 llegaron al Ecuador 445 mil turistas.11 Las cifras definitivas concernientes a 1994 morigeraron ese optimismo: el crecimiento de ingresos tursticos en ese ao fue apenas de un 5% mayor que el del precedente. Para 1995, segn declaraciones del Ministro de Turismo, Armando Espinel, el turismo ecuatoriano habra experimentado un menoscabo de virtualmente un 25%. El conflicto blico con el Per, algunas medidas de hecho tomadas por pobladores de Galpagos, la crisis de energa que afect al funcionamiento de centros tursticos, habran sido causas para ello.12 Los nmeros, como se ve, son parcos. Amrica del Sur se beneficia en algo ms de un magro 2% del flujo turstico mundial. Ecuador, de menos de un 4% de la reducida cifra que corresponde a Amrica del Sur. Menos del un millonsimo de los arribos tursticos que se producen el mundo; proporcin aun inferior en cuanto a ingresos de fuentes tursticas! (el 0,8 y el 0,6 de un millonsimo, respectivamente). Francia, Estados Unidos, Espaa, Italia, recibieron en 10 aos, 56 millones, 43 millones, 35 millones, 27 millones, de turistas, en su orden, y obtuvieron ingresos de 21,3 miles de millones de dlares, 45,5 miles de millones, 19 y 19,6 miles de millones de dlares, en su orden. Ecuador tuvo 400 mil visitantes y unos ingresos estimados en 200 millones de dlares. De todas maneras, es til considerar algunas cifras vinculadas con medios ms similares al nuestro, que pueden sealar perspectivas reales, dentro de las limitaciones antedichas, para el turismo ecuatoriano. A ese efecto, cabe hacer referencia a dos pases que, en alguna medida, tienen caractersticas que ofrecen alguna similitud con ciertos aspectos del Ecuador. Costa Rica, que segn se lo anota en un interesante anlisis sobre esta materia efectuado por la revista Ekos, de mediados de enero de 1996 tiene la sexta parte de nuestro territorio, recibi 700 mil turistas anuales en los ltimos diez aos y obtuvo un ingreso de 320 millones de dlares. Costa Rica ofrece bellos paisajes de costa y mar y de serrana, e inclusive algunas montaas y volcanes, ms bien pequeos. Es difcil compararlos con la majestuosidad de los nuestros. Pero, sin duda, podra ofrecer ciertas ventajas por la infraestructura disponible y la ms fcil accesibilidad de sitios tursticos. Jamaica, que es 25 veces ms pequea que Ecuador, recibi 1,2 millones de turistas en ese mismo perodo y un ingreso de 740 millones de dlares. Asimismo, ofrece paisajes de costa y serrana y el especial atractivo de las reas de cultivo de caa de azcar, ingenios y grupos tnicos morenos. Venezuela capt 600 mil viajeros en 1995. Espera pasar a cerca de un milln, para 1996.
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Per fue visitado en 1995 por 485 mil turistas, quienes generaron un ingreso de divisas por 520 millones de dlares. En Mxico, solo a Cancn llegaron, en el ao 1995, 20 millones de visitantes, que generaron ingresos superiores a 1.300 millones de dlares. El Estado de Florida, en los Estados Unidos de Amrica, recibi 39,8 millones de visitantes, y 41,3 millones en 1995. A Ecuador llegaron en un largo perodo, como se dijo, 400 mil turistas y dejaron alrededor de 200 millones de dlares. Cules son las razones para la diferencia?, se pregunta la Revista EKOS,13 y seala dos fundamentales: la primera, que esos pases y otros que tienen gran capacidad receptora de turismo, como Mxico, Francia, Italia, han desarrollado programas permanentes de promocin turstica, progresiva, innovadora y moderna; la segunda, que en esos pases hay un respaldo econmico mixto, del sector privado y el estatal, que no han logrado coordinarse adecuadamente en Ecuador. Para desarrollar planes tursticos idneos, que comprendan programas sostenidos de mercado, de promocin, de publicidad y relaciones pblicas, es necesario contar con recursos sustanciales y permanentes, y, en modo fundamental, que el Estado aporte con polticas acertadas, seguridad y estabilidad generales.
Turismo y tributos
La actividad turstica paga alrededor de quince tributos ms que las generales: patente de INEFAN, Registro y licencia de funcionamiento de CETUR, Licencia de la Intendencia de Polica respectiva, permiso de la Direccin Municipal de Higiene,
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Direccin de Marina Mercante (permiso de trfico), tasas aeroportuarias, impuesto al deporte, 15 por mil de las planillas hoteleras, impuesto a los espectculos pblicos, aporte para el Fondo de Salvamento del Centro Histrico de Quito, Impuesto para los cuerpos de bomberos y defensa contra incendios.
CONCLUSIN
Para lograr un incremento de flujos tursticos hacia el Ecuador, hay que mejorar los servicios bsicos, incrementar la infraestructura turstica, generar una ms positiva actitud de la poblacin hacia el turista, mejorar la imagen del pas. Todo ello requiere un gigantesco y concertado esfuerzo nacional, en el que se anen los recursos del sector pblico y el sector privado. Los ejes de la ley son la apertura de la inversin extranjera, el apoyo a los empresarios de turismo ecuatorianos y cierto incremento de atribuciones de CETUR, as como algn apoyo a la descentralizacin turstica. Hasta el 6 de agosto de 1996, el Congreso no aprobaba el proyecto
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Parte quinta
Actuaciones del Estado respecto al sector terciario de la economa
En la parte segunda de este libro se hizo referencia a las normas constitucionales en materia econmica y a las actuaciones del Estado y ciertas entidades pblicas para regular y orientar con sentido general las actividades econmicas. En las partes tercera y cuarta, se han revisado las actuaciones del Estado y las entidades pblicas especficamente en los sectores primario y secundario, as como las normas jurdicas a aqullas concernientes, lo mismo que a las actividades que, en cierto modo, estn comprendidas entre el sector secundario y el terciario. En los captulos que contiene esta parte quinta se analizarn las normas que regulan actividades bsicas del sector terciario de la economa y las actuaciones directas del Estado o las entidades pblicas en dicho sector. Esas actuaciones y normas comprenderan las relativas al comercio en general, al interno especficamente, al transporte, a la adquisicin de bienes y servicios por el sector pblico, a la prestacin de servicios pblicos bsicos generales, a los servicios financieros, a la seguridad social y al comercio exterior. Quiz es til anotar que el sector terciario ha tenido, sobre todo a partir de los aos noventa, una singular dinamia. Mientras, desde f ines de los ochenta, decrecieron los sectores agrcola y manufacturero, el terciario, en particular en el rea de servicios financieros, creci vertiginosamente. Las altas tasas de inters, los requerimientos de liquidez, la falta de adecuados controles en los procesos de intermediacin generaron desproporcionadas ganancias para quienes actuaban en el comercio y en el sector financiero, e indujeron una mentalidad rentstica en el pas. En el captulo XV se resea la evolucin de las actuaciones del Estado y el sector pblico en el comercio interno y su intervencin en reas bsicas o conflictivas de ste. Como un aspecto muy especial de la comercializacin de bienes y servicios, se alude a la normativa de la contratacin pblica, para la adquisicin de unos y otros y la realizacin de obras para entidades del sector pblico. Se hace una referencia prolija a los objetivos y orientaciones bsicos de la Ley de Contratacin Pblica, a sus caractersticas generales, a los propsitos que ella persigue.
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Particular importancia se da a los aspectos concernientes a la actuacin de las entidades operativas del sector financiero, y, entre ellas, especialmente a las privadas: bancos, compaas financieras, mutualistas, cooperativas de ahorro y crdito. En el captulo XVI se reitera la observacin respecto a las tendencias concentradoras que ha generado el actual sistema jurdico y financiero, que es y va a ser manejado por grupos progresivamente ms concentrados. Se han relevado las ventajas, no siempre justificadas, que el actual sistema jurdico y administrativo confiere a los bancos frente a otras entidades operativas del sector financiero, as como las posibilidades que podra tener el subsector financiero comunitario o social mutualistas y cooperativas de ahorro y crdito, lo que contrasta con su lento crecimiento, el poco apoyo que recibe y el trato discriminatorio del que, en muchos aspectos, es objeto. En el captulo XVII, se analiza el mbito de accin de los diferentes tipos de entidades operativas que actan en el mercado de valores, se relevan las perspectivas de ste, los aspectos en los que, de alguna manera, se desvirtan, para favorecer tendencias concentradoras, y se enuncian algunos correctivos y soluciones. Al examinar el tema de la Seguridad Social, en el captulo XVIII, luego de suministrar una visin sucinta sobre el sistema del Seguro Social Ecuatoriano, se busca ofrecer un panorama objetivo respecto a la crisis de ste y sus causas. Frente a las tendencias de privatizarlo, se efecta un anlisis de los principios de generalidad y solidaridad que lo sustentan, y se hace referencia a las experiencias registradas en otros pases, tanto desarrollados como en los del Tercer Mundo, as como de las conclusiones que de ellas podran derivarse. Se suministra informacin sobre las magnitudes de los servicios del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y respecto a las tendencias que se han suscitado luego de conocer los resultados de la Consulta Popular sobre el tema. En el captulo XIX se hace referencia tanto a las tendencias de la economa mudial y del comercio internacional, como a la normativa que lo rige. Se alude a las caractersticas del comercio exterior ecuatoriano, a los principales productos que el pas exporta, a la evolucin de la balanza comercial, a los ms importantes mercados para el pas; se examinan brevemente los convenios internacionales de los que, en esta materia, es parte el Ecuador, y tambin a los acuerdos y tratados de los que el pas no lo es, pero que inciden notablente en su comercio externo; a los acuerdos mundiales relativos a productos especficos, a los beneficios arancelarios conferidos por ciertos grupos de pases, y a los que otorgan algunos de ellos; y se sealan, por ltimo, los aspectos en que es necesario fortalecer o corregir polticas o actuaciones del Estado ecuatoriano y del pas.
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Captulo XV
COMERCIO INTERNO, SERVICIOS BSICOS TRANSPORTE, CONTRATACIN PBLICA Y
Sector terciario. Comercio interno: organizacin de ferias; comercializacin de productos especficos: productos agropecuarios (ENAC), de primera necesidad (ENPROVIT), medicinas (DENAMED), libros escolares (ESNALME), artesanales (OCEPA), hidrocarburos y sus derivados (PETROCOMERCIAL), energa elctrica (INECEL, EMPRESAS ELCTRICAS PBLICAS). Transporte. Normativa sobre Contratacin Pblica: objetivos bsicos y orientacin; antecedentes; caractersticas generales. Objetivos y orientacin de la Ley: equilibrio de diversos factores; asegurar la conclusin de obras; competencia y seleccin, para asegurar el inters pblico; eliminar dilaciones en el proceso de contratacin; proteccin de los legtimos intereses del contratista; mejoramiento institucional. Suministro de servicios en las reas de comunicacin y provisin de energa.
COMERCIO INTERNO
La organizacin de ferias y mercados ha sido una de las funciones tradicionales de las entidades del rgimen local. En los ltimos aos se ha dado nfasis a las ferias libres y mercados mayoristas.
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En los aos setenta se fueron acentuando las medidas de control de precios, hasta configurar una organizacin sistemtica, cuyo pinculo estaba constituido por la Superintendencia de Precios, entidad encargada d e coordinar las actuaciones de los diferentes rganos del Estado y de las entidades seccionales en dicho campo, que tuvo corta vida. El Estado ha intervenido en la comercializacin interna de una serie de productos, a travs de la actividad de la Empresa N acional de Artculos Agropecuarios (ENAC), la Empresa Nacional de Productos Vitales (ENPROVIT) y empresas que intervienen en la comercializacin de textos escolares (ESNALME), de medicinas (DENAMED), Centro Estatal de Medicamentos e Insumos Mdicos (CEMEIN), de abonos e insumos agropecuarios (FERTISA), de artesanas (OCEPA). Se reserv para PETROTRANSPORTE y PETROCOMERCIAL, filiales de PETROECUADOR, el monopolio del transporte de hidrocarburos y la comercializacin primaria de ellos, actividades que ahora son efectuadas por la segunda, y que a partir de 1995 se abrieron, con amplitud, para la empresa privada. La apertura fue tan amplia que dio margen a las muy cuestionadas importaciones de diesel y derivados por empresas privadas, que generaron enormes utilidades especulativas para empresas como HIPEROIL y grandes prdidas para el Estado. INECEL y las empresas elctricas regionales, con mayoritaria participacin del sector pblico, tenan a su cargo, en forma exclusiva, la distribucin y comercializacin de energa elctrica. En el momento actual se busca desmontar y eliminar todo el sistema de participacin e intervencin directa en las actividades de comercializacin. La nueva Ley de Electrificacin abre amplio campo a la iniciativa privada.
TRANSPORTE
En materia de transporte, el Estado ejerce regulacin del transporte terrestre, por medio del Consejo Nacional de Transporte Terrestre y de las Direcciones Provinciales de Trnsito, y de la Empresa de Ferrocarriles del Estado; del transporte martimo y fluvial, segn las normas de la Ley de Puertos, Cdigo de Polica Martima, Ley de Caza y Pesca Martimas, Ley de Puertos; del transporte areo, con ajuste a las normas de la Ley de Trnsito Areo, Ley de Aviacin Civil y convenios internacionales de los que el Ecuador es parte. Para julio de 1996 haba una Ley de Trnsito Terrestre en incierta situacin: la haba aprobado el Lejislativo, y la vet el Presidente de la Repblica. Hasta fines de ese mes, no se haban tomado resoluciones al respecto por parte del Congreso Nacional. El sector pblico ha asumido, en diferentes pocas, actividades de transporte, mediante empresas en las que diversas entidades pblicas tienen participacin: empresas municipales de transporte, Empresa de Ferrocarriles del Estado, en cuanto a transporte terrestre; Transnave, Flopec, Astinave, Flota Mercante Gran Colombiana (accionista minoritario), en lo concerniente a transporte martimo; TAME, Ecuatoriana de Aviacin, en cuanto a transporte areo. Al presente, se desarrollan actividades tendientes a que el Estado desinvierta los recursos que ha dedicado a participar en dichas empresas.
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Nacional, como Decreto No. 02, publicado en el R.O. 289 de 14 de diciembre de 1993, que desarticul el sistema previsto por la Ley de Contratacin Pblica, al sustraer de l a la construccin de vivienda de inters social, obras de agua potable, alcantarillado, vialidad, riego, educacin y salud, hasta por el monto de 10 mil salarios mnimos vitales generales. A ellas se aaden: la ley No. 180, publicada en el R.O. 996, de 10 de agosto de 1992; las leyes 157, constantes en el R.O. de 1 de julio de 1992; y la 02, publicada en el R.O. de 9 de septiembre de ese ao; la ley No. 121, publicada en el Suplemento del R.O. No. 963, de 10 de junio de 1996.
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Eso ocurra, por ejemplo, con el desajuste que la Ley de Licitaciones permita entre decisiones de inicio de obras y observancia de normas bsicas de planificacin; con el poco nfasis conferido a la preexistencia de estudios tcnicos suficientes, debidamente supervisados y recibidos. Tales situaciones menoscababan la base tcnica y la solvencia de los proyectos y determinaban dilaciones en la ejecucin de las obras o deficiencias en ellas. Las limitaciones y falencias en los procesos de difusin de concursos y de seleccin de ofertas, agravadas por su maniobrabilidad (en los que el acceso a informacin bsica y, en alguna manera, las decisiones dependan de la influencia de los interesados) quitaban confianza respecto a la pureza y acierto de tales procesos. La situacin se empeoraba con los abusos en la celebracin de contratos emergentes, contratos complementarios, autorizacin de trabajos adicionales. La insuficiencia de normas tendientes a asegurar el financiamiento real de las obras y, dentro de l, tambin el equilibrio y justicia en los pagos a los contratistas, determinaba inseguridad en la ejecucin de ellas. La inadecuada configuracin de reglas de juego que rigieran con claridad las relaciones entre entidad contratante y contratistas; la posibilidad de indebidas exigencias para la adjudicacin de contratos o la efectivizacin de pagos de planillas, a las que daban margen ciertos vacos de la Ley; la falta de equilibrio y la lentitud en la solucin de controversias incrementaban esa inseguridad en los contratistas y, a la postre, determinaban recargos en costos y conspiraban contra la buena ejecucin de las obras.
CARACTERSTICAS PBLICA
GENERALES
DE
LA
LEY
DE
CONTRATACIN
En general, el proyecto de dicha Ley que, finalmente, el presidente Borja envi al Congreso Nacional aspiraba a modernizar el sistema de contratacin pblica, sin apartarse de aspectos esenciales de la tradicin jurdica ecuatoriana. De otro lado, se propona reunir un solo cuerpo legal, dndoles unidad y coherencia, a disposiciones que regan la materia de contratacin pblica que estaban dispersas en numerosas leyes, decretos, reglamentos, as como clarificaciones dimanadas de la jurisprudencia administrativa, configurada sobre la base de la doctrina universal, por la Contralora y la Procuradura Generales del Estado. El proyecto anhelaba, adems, realzar y revalorar la aplicacin de criterios tcnicos y principios de planificacin en la preparacin de estudios, en la iniciacin de procesos de contratacin, en la seleccin de ofertas, en la adjudicacin de contratos y en la ejecucin de obra pblica. Buscaba, en definitiva, evitar demoras en el proceso de contratacin, aunque para ello hubiera que desalentar acciones precipitadas, o carentes de fundamentacin idnea, o que generaran problemas de nulidad que llevaran a dilatar los procesos, al dar margen a que se tuviera que reiniciarlos. Obviamente, el Proyecto se propona tambin conseguir equilibrio y justicia en las relaciones de las partes involucradas en el proceso de contratacin, pues ese debe ser el objetivo esencial comn de toda Ley.
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integracin de los Comits de Contrataciones y similares, en los que intervienen la mxima autoridad de la entidad contratante o su delegado, un asesor jurdico y tambin tcnicos en la materia respectiva (arts. 9, 10, 11). Se quiso conseguir equilibrio y equidad en la relacin entre las instituciones del sector pblico y los contratistas privados. En este orden de ideas, bajo la consideracin de que el contrato de obras pblicas asume prcticamente las caractersticas de un contrato de adhesin, la Ley buscaba dotar de adecuadas garantas bsicas a los contratistas, que permitieran la existencia del razonable desequilibrio que supone un contrato administrativo y que exigen el inters pblico y los bienes que precautela el Estado, y no dieran margen a una desigualdad inequitativa, desproporcionada y peligrosa para los propios intereses permanentes del Estado.
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Situaciones de desproteccin del contratista como la que se anota, podan determinar una progresiva descapitalizacin del sector de la construccin, que la Ley de Contratacin Pblica trataba de evitar, pues tal descapitalizacin perjudicaba, a la larga, al pas. Para asegurar, en el campo jurdico, el adecuado financiamiento de la obra, se busc desalentar situaciones que determinaran la nulidad de los contratos (por ejemplo, la intervencin de personas que pudieran desviar el equilibrio y justicia del proceso), eliminar dilatorias y dar agilidad al procedimiento de seleccin; todo ello, bajo el supuesto de que, en un proceso inflacionario, la prdida de tiempo en ejecutar una obra, la desfinanciaba. El proyecto pretenda tambin asegurar, de algn modo, la solvencia de los contratistas. Para ello, la Ley requera la presentacin de diferentes documentos y garantas de los contratistas, y un procedimiento definido de la ejecucin de las obras, con todo lo que se configura un esquema de defensa jurdico-formal del n i ters del Estado y de las Instituciones del sector pblico (arts. 24, inc.3, letra c).
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de plazos. Todo esto, con el fin de agilitar el proceso de adjudicacin de obra pblica y su contratacin, y evitar dilaciones (arts. 21, 35, 37, 39). Igualmente, la Ley de Contratacin Pblica prevea plazos reales y no indefinidamente prolongables como ocurra en la Ley de Licitaciones para que los funcionarios pblicos competentes emitieran los informes que les correspondan sobre documentos precontractuales o proyectos de contratos (arts. 18, 65).
Mejoramiento institucional
La Ley precisaba atribuciones de mantenimiento de registros, de seguimiento de contratos, de suministro de asesora, en el caso tanto de la Contralora como de la Procuradura General del Estado. Contemplaba tambin actuaciones, concernientes a sealamiento y reajuste de precios, para el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos. Prevea fuentes de financiamiento para las unidades tcnicas de esas entidades.
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Es justo recordar que, en muchos casos, tal situacin se dio ante abusos en que incurrieron, en su poca, empresas privadas muchas de ellas extranjeras que, sobre todo en el ramo de las telecomunicaciones, mantenan virtuales monopolios privados en el pas. Ante la dispersin e ineficiencia extrema del servicio de suministro de energa elctrica, a las que se aludi en el captulo Otras Fuentes de Energa, a partir de 1971 se estableci un sistema de virtual monopolio del sector pblico en el suministro de provisin de tal energa, a travs de INECEL y de las empresas elctricas regionales, en las que el Instituto tena una participacin accionaria predominante. Igual ocurri con el suministro de derivados de petrleo por parte de las filiales de PETROECUADOR, especialmente PETROCOMERCIAL. A partir de 1993, se emprendi un proceso tendiente a privatizar esos servicios. Para fines de 1995, se haba admitido amplia participacin privada en todos ellos. Se hace tambin referencia a estos asuntos en los captulos de este libro en los que se analizan las materias de hidrocarburos, otras fuentes de energa, telecomunicaciones, modernizacin del Estado y privatizacin. Como en ellos se resalta, hay que distiguir entre el dominio eminente por parte del Estado y la Nacin sobre los recursos naturales, las facultades estatales para la proteccin y preservacin de ellos, su capacidad regulatoria esencial respecto a los servicios pblicos, su deber de amparo a los usuarios, y los aspectos operativos de los servicios especficos.
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Captulo XVI
ENTIDADES OPERATIVAS DEL SECTOR FINANCIERO
Marco institucional de las entidades financieras. Entidades financieras pblicas; intermediacin financiera de entidades privadas. Cambios que introdujo la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Tipos de instituciones financieras privadas. Bancos y Sociedades Financieras, frente a Mutualistas y Cooperativas de Ahorro y Crdito. Operaciones que pueden realizar los Bancos; operaciones que pueden efectuar las sociedades financieras privadas; operaciones de las que estn excluidas las Mutualistas y Cooperativas de Ahorro y Crdito. Una compensacin simblica. Posibilidad de que las Mutualistas y, sobre todo, para las Cooperativas de Ahorro y Crdito amplen su participacin en los mercados financiero y de valores: informalidad en el rea financiera; disparidad entre desarrollo de poblaciones intermedias y servicios para ellas; desatencin a clientes pequeos y concentracin financiera. Capitalizacin y eficiencia de cooperativas; absorcin de recursos por los bancos. Requerimientos para que las cooperativas alcancen una mayor participacin en los mercados financieros y de valores: imperativos generales; ampliacin de servicios financieros; sistemas de control; aspectos de estructura y organizacin: solidez y solvencia econmica y financiera; contabilidad y auditora; caja central y encajes; organizacin administrativa; manejo de prstamos; condicin idnea para que las mutualistas y cooperativas de ahorro y crdito participen en el mercado de valores. En cuanto al sector financiero, a ms de las grandes lneas de direccin de poltica econmica que incumben a la Junta Monetaria, Banco Central, Banco del Estado o de Desarrollo, as como al control y supervigilancia de la actividad financiera en general, a las que se hizo referencia al analizar la actividad de orientacin y manejo generales de los recursos financieros (captulo IX), vale la pena examinar las actuaciones especficas del Estado o de los organismos pblicos en ese mbito y su relacin con las actividades de los respectivos entes privados.
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Cambios que introdujo en el sector financiero privado la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero
Antes de la expedicin de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, en el pas operaban bancos privados con una o varias secciones, compaas financieras privadas, compaas de mandato e intermediacin financiera, compaas de arrendamiento mercantil (leasing), almacenes generales de depsito, casas de cambio, compaas emisoras de tarjetas de crdito, compaas que operaban en el descuento y
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redescuento de cartera (factoring). Las entidades correspondientes estaban regidas en su actividad por varias leyes especiales. La Ley General de Bancos distingua entre las secciones comercial, de ahorros, hipotecaria y de mandato de los bancos privados. Estableca cupos, lneas y lmites de operacin para cada una de ellas. Los lmites de operacin guardaban relacin con el capital del banco o la seccin bancaria correspondiente, con los depsitos que recibiera del pblico, con los activos totales. La evolucin de la prctica bancaria ecuatoriana se ha inclinado hacia la operacin de la banca mltiple. Esa es la tendencia que se refleja en la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero adoptada por el Congreso Nacional el 3 de mayo de 1994, luego de que el Proyecto respectivo fue tramitado con el carcter de Ley en materia econmica, de trmite urgente. La Ley fue sancionada y publicada en el Suplemento del R.O. No. 439, de 12 de mayo de 1994. Esta ley reemplaz a la General de Bancos, a las de Compaas Financieras y a todas las que regan en algunos aspectos inconexamente el sistema financiero privado. Tiende a reconocer la conformacin de grupos financieros y reglar su funcionamiento. Permite que se estructuren grupos financieros de los que formen parte bancos, compaas financieras, de seguros, de arrendamiento mercantil, emisoras de tarjetas y casas de valores. Una compaa holding o un banco podrn encabezar tales grupos. El hecho de que las casas de valores se hallen bajo el control de la Superintendencia de Compaas mediatiza y torna de segundo grado el control de la Superintendencia de Bancos sobre el movimiento financiero de todo el grupo, que podra cargar nfasis en la operacin de la casa de valores. La Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, como ya se anot, contempla, en el ttulo VI, altas ventajas para grupos financieros muy concentrados, en tanto que prev para el pequeo ahorrista una somera proteccin, que no guarda proporcionada relacin con aquellas. El sistema legaliza las tendencias concentradoras del manejo de recursos financieros en pequeos grupos de poder, que se han acentuado en el pas en los ltimos aos. Permite que contados grupos, realmente cerrados e integrados por un nmero reducido de personas, controlen el sector financiero, el del mercado de valores y, a travs de ellos, acenten su influencia, ya muy grande, sobre todo el aparato productivo nacional. En tal sentido, como ya se examin, la Ley crea condiciones proclives a que el ahorro de una gran masa dispersa de ahorristas sea absorbido por cuatro o cinco grupos financieros, y dedicado luego, en gran medida, a financiar bsicamente las inversiones de sus integrantes. En contraste, los intereses de los pequeos ahorristas y de los deudores de entidades financieras aparecen muy poco protegidos. A fines de 1995, se desat una crisis del sistema financiero (iliquidez, altsimos intereses, preocupante cartera vencida, que afect a varios bancos (28) y especialmente a algunas compaas financieras (18). El presidente Durn Balln curs, el 2 de enero de 1996, como Ley de trmite urgente, un proyecto que contena reformas a la Ley de Rgimen Monetario, las cuales buscaban que el Banco Central del Ecuador pudiera hacer prstamos emergentes no
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solo a los bancos, sino tambin a las compaas financieras, al tiempo que se trataban de mejorar los mecanismos de control sobre el sector. Hasta marzo de 1996, dicho proyecto estaba realmente en el limbo. El Congreso Nacional modific el Proyecto; el Presidente de la Repblica vet el que le envi el Congreso; haba controversias en el parlamento respecto a la posicin que deba adoptar respecto a las observaciones del Presidente; el Primer Magistrado convoc a un perodo extraordinario de sesiones del Congreso para que las conociera y tambin para que autorizara una reorganizacin de las Cortes Superiores; haba una confusa mayora que, al parecer, se inclinaba por clausurar el Congreso Extraordinario del perodo as convocado por el Presidente; pero el grupo de diputados que apoyaban la posicin del Ejecutivo no daba qurum a las sesiones del Parlamento; varios de ellos fueron llamados a juicio dentro del proceso que segua el Presidente de la Corte Suprema por abusos en el manejo de fondos reservados. Es de temer que las tendencias concentradoras del manejo de recursos financieros en pequeos grupos de poder se acenten aun ms, auspiciados por esas leyes o proyectos de ley y por el Gobierno.
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h) otras que fueren calificadas por la Superintendencia de Bancos. Para 1996, segn informaciones de prensa Expreso, de Guayaquil, 8 de enero de 1996, p. 8 existan en Ecuador 363 instituciones financieras privadas, de las cuales solamente 239 estaban controladas por la Superintendencia de Bancos. Su personal de control haba sido rebasado por los apremios que implic la creacin de numerosas entidades financieras. Por la naturaleza de este libro y dada la visin general que l intenta suministrar, se centrar el anlisis sucinto que aqu se realiza, en los que la Ley califica de tipos de entidades financieras privadas. En otro trabajo se har un examen ms detenido de las entidades financieras en general y de las burstiles.
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b) Recibir depsitos a plazo: Los depsitos a plazo son obligaciones financieras exigibles al vencimiento de un perodo no menor a treinta das, libremente convenido por las partes; pueden constar o instrumentarse en un ttulo-valor, nominativo a la orden o al portador, y ser pagados antes del vencimiento del plazo, previo acuerdo entre el acreedor y el deudor. c) Asumir obligaciones por cuenta de terceros, a travs de aceptaciones, endosos o avales de ttulos de crdito, as como otorgar garantas y cartas de crdito internas o externas, o expedir cualquier otro documento similar, de acuerdo con las normas y usos internacionales. d) Emitir obligaciones y cdulas garantizadas con sus activos y patrimonio: las obligaciones de propia emisin se regirn por lo dispuesto en la Ley de Mercado de Valores. e) Recibir prstamos y aceptar crditos de instituciones financieras del pas y del exterior. f) Otorgar prstamos hipotecarios y prendarios, con o sin emisin de ttulos, as como prstamos quirografarios. g) Conceder crditos en cuenta corriente, contratados o no. h) Negociar letras de cambio, libranzas, pagars, facturas y otros documentos que representen obligaciones de pago, creados por ventas a crdito, as como anticipar fondos con respaldo de los referidos documentos. i) Efectuar negociaciones de documentos resultantes de operaciones de comercio exterior. j) Negociar ttulos-valores y descontar letras documentarias sobre el exterior, o hacer adelantos sobre ellas. k) Constituir depsitos en instituciones financieras del pas y del exterior. l) Adquirir, conservar o enajenar, por cuenta propia, valores de renta fija, de los previstos en la Ley de Mercado de Valores y otros ttulos de crdito establecidos en el Cdigo de Comercio y otras leyes, as como valores representativos de derechos sobre estos, inclusive contratos a trmino, opciones de compra-venta y futuros; podrn igualmente realizar otras operaciones propias del mercado de dinero; y participar en forma directa en el mercado de valores extraburstil, exclusivamente con los valores mencionados en esta letra y en operaciones propias: Las operaciones efectuadas a nombre de terceros o la venta y distribucin al pblico en general de dichos valores debern realizarse a travs de una casa de valores u otros mecanismos de transaccin burstil. m) Efectuar, por cuenta propia o de terceros, operaciones con divisas, contratar reportos y arbitrajes sobre stas, y emitir y negociar cheques de viajeros. n) Prestar servicios de caja y tesorera. ) Realizar cobranzas, pagos y transferencias de fondos, as como emitir giros contra sus propias oficinas o las de instituciones financieras nacionales o extranjeras. o) Recibir y conservar objetos muebles, valores y documentos en depsito, para su custodia, y arrendar casilleros o cajas de seguridad para depsitos de valores. p) Actuar como emisores de tarjetas de crdito, de dbito o tarjetas de pago.
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q) Efectuar operaciones de arrendamiento mercantil, de acuerdo con las normas previstas en la Ley. r) Obrar como fiduciarios mercantiles, exceptuado el ejercicio de las actividades de fondos de inversin regulado por la Ley de Mercado de Valores, sujetndose a las normas generales emitidas por la Superintendencia de Bancos. s) Comprar, edificar y conservar bienes races para su funcionamiento, atenindose a las normas generales expedidas por la Superintendencia de Bancos, y enajenarlos. t) Adquirir y conservar bienes muebles e intangibles, para su servicio, y enajenarlos. u) Comprar o vender minerales preciosos, acuados o en barra. v) Emitir obligaciones con respaldo de la cartera de crdito hipotecaria o prendaria, propia o adquirida, siempre que en este ltimo caso se originen en operaciones activas de crdito de otras instituciones financieras. w) Garantizar la colocacin de acciones u obligaciones; y x) Efectuar inversiones en el capital social de las sociedades que integran los grupos financieros regulados por el ttulo VI de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero.
Nmero de bancos
Para el primer trimestre de 1996, haba alrededor de 40 bancos (en mayo llegaron a 43). Los diez ms grandes concentraban un 75% de los activos totales que, para diciembre de 1995, haban llegado a 20,65 billones de sucres, un 61% por sobre la cifra de 1994. A finales de abril de 1996, los activos totales llegaban a 22,7 billones de sucres. Los bancos privados tuvieron utilidades por 376 mil millones de sucres: un 55% por sobre las de 1994. Su patrimonio y su capital crecieron, entre fines de 1994 y fines de 1995, en el 74,74% y el 72,95%, respectivamente.1
EFECTUAR
LAS
SOCIEDADES
Las sociedades financieras privadas pueden efectuar todas las operaciones que estn facultados para realizar los bancos, excepto recibir recursos del pblico en depsitos a la vista (facultad enunciada en el literal a de la enumeracin precedente) ni conceder crditos en cuenta corriente sobregiros, contratados o no (facultad del literal g). Pero, en cambio pueden participar en la promocin de proyectos de inversin en los sectores productivos, e invertir en acciones de compaas de esta naturaleza, bajo las siguientes condiciones: 1. Que la suma de las inversiones por este concepto no exceda del 20% del patrimonio tcnico de la respectiva sociedad financiera inversora. 2. Que la inversin no sobrepase 30% del capital pagado y reservas de la compaa receptora. 3. Que la inversin corresponda a acciones de nuevas compaas o a las que se emitan como resultado de aumentos de capital que la institucin financiera est apoyando; y,
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4. Que las referidas inversiones no se mantengan por un plazo superior a tres aos, pudiendo prorrogarse dicho plazo por una sola vez, hasta por un ao adicional, previa autorizacin de la Superintendencia (art. 2, inciso 3 y 53 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero). Hacia fines de 1995, haba ms de 50 financieras. Manejaban recursos que significaban alrededor de un 10% de los que controlaban los bancos (9,4%, en activos; 12,1%, en patrimonio; 10,5%, en cartera; 7,4% de las captaciones). Luego de la crisis financiera de fines de ese ao y de comienzos de 1996, tres compaas financieras (INTERMIL, ECUACORP, FILASA) estaban en situacin de quiebra; cinco formaron un banco; otro grupo planeaba configurar una nueva entidad bancaria; tres fueron absorbidas por igual nmero de bancos preexistentes; y tres, por otras financieras.2
OPERACIONES DE LAS QUE ESTN EXCLUIDAS LAS MUTUALISTAS Y COOPERATIVAS DE AHORRO Y CRDITO
Una muestra de la orientacin de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero y su Reglamento General (R.O. No. 475, de 4 de julio de 1994), en cuanto supeditan la modernizacin como tal al beneficio de los grupos financieros ms dinmicos, aunque tambin mucho ms concentrados, es la forma en que han abordado el tema de las cooperativas de ahorro y crdito y las mutualistas, a las que podra designarse como un subsector comunitario o social del sector financiero. En definitiva, la Ley y el Reglamento inducen a trasladar el grueso de los recursos de ese subsector a los bancos y sociedades financieras, instituciones manejadas por aquellos grupos. El artculo 2, inciso 2 de la Ley insiste en que la actividad principal de las asociaciones mutualistas de ahorro y crdito para la vivienda es la captacin de recursos del pblico para destinarlos al financiamiento de la vivienda, su construccin y el bienestar familiar de sus asociados. Con ello determina una doble limitacin de las operaciones, tanto en lo que concierne al objeto de ellas, como a sus beneficiarios. Adems, les prohibe realizar las operaciones mencionadas en las letras j, m, u y w, que, segn el artculo 51 de la referida Ley, pueden realizar los bancos (art. 2, inciso 4, letra a). En el caso de las cooperativas de ahorro y crdito que realicen intermediacin financiera con el pblico, el artculo 3 del Reglamento General respectivo va an ms all de lo que les prohibe la letra b del inciso 4 del artculo 2 de la Ley General de Instituciones Financieras. En dicho sentido, el Reglamento General a la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, (D.E. No. 1852, de 24 de junio de 1994, R.O. No. 475, de 4 de julio de ese mismo ao), en su art. 3 dispone que: Las Asociaciones Mutualistas de Ahorro y Crdito para la Vivienda y las Cooperativas de Ahorro y Crdito que realizan intermediacin financiera con el pblico podrn efectuar las operaciones previstas en el artculo 51 de la Ley, excepto: 1. negociar ttulos valores y descontar letras documentarias sobre el exterior, o hacer adelantos sobre ellas;
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2. efectuar por cuenta propia o de terceros operaciones con divisas, contratar reportos y arbitrajes sobre stas y emitir o negociar cheques de viajeros; 3. comprar o vender minerales preciosos acuados o en barra; y, 4. garantizar la colocacin de acciones y obligaciones. Adems las Cooperativas de Ahorro y Crdito que realizan intermediacin financiera con el pblico no podrn: a) negociar documentos resultantes de operaciones de comercio exterior; y, b) efectuar operaciones de arrendamiento mercantil de acuerdo con las normas previstas en la Ley. Si se examinan cuidadosamente las operaciones que se prohibe expresamente realizar a las Mutualistas y Cooperativas de Ahorro y Crdito y se analiza el a lcance prctico de las operaciones a las que afecta tal expresa restriccin respecto a muchas de las que no se mencionan como prohibidas para las entidades del sector financiero social o comunitario, se podr concluir que de las veinticinco operaciones que se permiten a los bancos, siete les estn expresamente prohibidas, a las entidades del sector financiero comunitario o social, y nueve o diez tendran, en la prctica, severas limitaciones por aplicacin de las normas prohibitivas. En suma, de las veinticinco operaciones permitidas a los bancos, apenas ocho o quiz nueve pueden ser ejercidas con amplitud y eficacia por las entidades del sector financiero social o comunitario. Entre ellas, hay algunas sin mayor transcendencia operativa y prctica: recibir y conservar objetos y bienes muebles en depsito, y arrendar casilleros (letra o), prestar servicios de caja y tesorera. Las prohibiciones de negociar valores, de efectuar operaciones con divisas, de garantizar la colocacin de valores, dificultan o restringen, en la prctica, en forma muy severa, o inclusive esterilizan las facultades tericas aparentemente concedidas a las entidades del sector financiero social para: asumir obligaciones por cuenta de terceros a travs de ciertos ttulos valores, emitir ciertos valores propios, aceptar crditos del exterior, otorgar prstamos hipotecarios con emisin de ttulos, emitir tarjetas, actuar como fiduciarios mercantiles. Sin duda, tendra que concluirse que la Ley General de Instituciones del Sector Financiero, en forma habilidosa y poco leal, por decir lo menos, tiende a excluir a las entidades financieras del sector social o comunitario de una real competencia con las entidades financieras de corte capitalista y favorecerlas. Esa orientacin se corrobora, por ejemplo, en el Reglamento para la conversin de Asociaciones Mutualistas de Ahorro y Crdito para la Vivienda en Bancos o Sociedades Financieras, que se publica en el R.O. de 1 de agosto de 1996.
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La orientacin de la Ley aprobada por el Congreso Nacional es positiva; pero, cabe preguntar por qu solo las cooperativas de ahorro y crdito tienen un representante en los mencionados organismos y no las asociaciones mutualistas de ahorro y crdito para la vivienda y el bienestar familiar, si cuentan con un nmero de afiliados, activos y operaciones comparables y, en algunos casos, ms altos que los de aquellas?
Posibilidad de que las mutualistas y las cooperativas de ahorro y crdito amplen su participacin en los mercados financiero y de valores
En lo que concierne a ciertos hechos, que se han dado o acentuado en la economa ecuatoriana en el ltimo tiempo y que pueden abrir importantes perspectivas para que las mutualistas y, sobre todo, las cooperativas de ahorro y crdito, configuren una adecuada actuacin orgnica en los mercados financiero y de valores, cabe sealar, entre otros, los siguientes: Como se anot en el captulo IV, durante el perodo 1982-1995 se ha producido, sin duda, una muy significativa disminucin en los ingresos -promedio reales de los sectores populares y medios. La participacin de las remuneraciones en el producto interno bruto haba bajado desde el 31,9% en 1980, hasta el 12% en 1992.3 Haba descendido an ms en los subsiguientes. Las centrales sindicales mencionaban en 1995 una participacin apenas del orden del 11%. El deterioro en los salarios haba afectado sobre todo a los sectores medios. Ese hecho ha determinado una disminucin de la demanda en ciertos productos y, entre ellos, los de la industria nacional. En la medida en que la industria ha perdido dinamismo por el deterioro de la demanda, los empleos que se han creado en los ltimos aos estn mayoritariamente ubicados en el sector informal. El nmero de asalariados o empleados en relacin de dependencia ha disminuido, y ha crecido muy notablemente el de trabajadores por cuenta propia y pequeos empresarios, que virtualmente se haba duplicado ya entre 1980 y 1990.4 Las cooperativas de ahorro y crdito podran estar en mejor condicin que los bancos privados de vincularse con estos trabajadores y empresarios y ofrecerles servicios ms eficaces.
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establecimientos de comercio o en sus hogares a esa antigua aunque discutible actuacin que el decir popular ecuatoriano califica como chulco; tanto ms que los porcentajes superiores de aumento de personas dedicadas a la referida actividad se dan en las categoras de patrn o socio activo (13,5%), cuenta propia (11,6%), trabajador familiar sin remuneracin (16,7%), y no declarados (18,8%), mientras que el nmero de empleados asalariados en la rama de actividad se incrementa en un 6,9%, que es inferior a la mitad de las dos categoras anteriores.7 En un interesante estudio efectuado por el Banco Central del Ecuador, FODERUMA y CEDATOS se sealaba que el 65% de los productores agropecuarios guardaba su ahorro en casa; el 15% lo haca en el Banco Nacional de Fomento; el 12% en bancos comerciales y un 8% en cooperativas.8 Para obtener crdito dentro de un esquema que podra calificarse como formal, el campesino acude en forma ms acentuada a las instituciones de ayuda al campesino (por ejemplo, Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio, FEPP) o a las cooperativas agrcolas (24,5%), luego, al Banco Nacional de Fomento, despus a FODERUMA (14,5%), en seguida, a las Cooperativas de Ahorro y Crdito (14,4%), y por ltimo, a los bancos privados (5,7%).9 Tal situacin puede explicarse porque el personal bancario y, en alguna medida tambin el actual de la mayora de cooperativas de ahorro y crdito tiene una orientacin encaminada fundamentalmente a una concepcin urbana del crdito, y no se ha familiarizado con las necesidades y limitaciones de los pequeos productores campesinos y los especficos problemas de administracin de crdito frente a ellos. En torno a esta materia, cabe anotar la evidente tendencia a eliminar FODERUMA o minimizar su proyeccin. De otro lado, el Banco Nacional de Fomento cuyo personal, segn se anunci, se disminuir tambin sustancialmente parece encaminarse, en alguna medida, a una actuacin de banca de segundo piso, en la que, posiblemente, se priorizar el financiamiento de proyectos grandes, mientras se orientar hacia otras instituciones financieras la utilizacin, como bancos de primer piso, de fondos destinados a proyectos de menores dimensiones. Desde luego, ello no descarta el establecimiento de agencias y unidades del Banco Nacional de Fomento en unas pocas ciudades y poblaciones menores, como se lo ha venido haciendo, dentro del proceso de modernizacin y dinamizacin del Banco, que ha puesto nfasis en el desarrollo de una red nacional de computacin, emisin de cheques cobrables en todo el territorio ecuatoriano y otros adelantos tcnicos de esa ndole, aunque no, en medida proporcionada, en el facilitamiento del crdito barato y accesible para el pequeo agricultor y artesano. Sin duda, a ste ms que las sofisticaciones tcnicas o la posibilidad de efectivizar sus cheques en muchas plazas lo que impone altos costos , le interesar sustancialmente el abaratamiento de los costos financieros que deba cubrir. Parece evidente que la del financiamiento sin mayores complicaciones a los productores agropecuarios, sobre todo medianos y pequeos, es un rea que podran tomar con algn xito cooperativas de ahorro y crdito que se especialicen en ese sector. Ello, sin duda, favorecera a la produccin nacional, a los productores agropecuarios y al movimiento cooperativista.
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Frente a ello, las 23 Cooperativas de Ahorro y Crdito controladas por la Superintendencia de Bancos llegaron a tener 636 mil socios, para 1992;13 cifrando en 544 mil, para mediados de 1993, y en 566 mil para fines de ese ao. Para finales de 1995 el grupo de Cooperativas de Ahorro y Crdito controladas por la Superintendencia de Bancos (para entonces 26) tena 659.501 socios, de los cuales 460.489 eran activos, y 199.012 inactivos. Haba 134 Cooperativas de Ahorro y Crdito que se calificaron inicialmente como abiertas. En total, las cooperativas de esta rama alcanzaban, en 1990, a 287 organizaciones, que operaban en todo el pas con aproximadamente 837 mil socios. Para octubre de 1994, las cooperativas de crdito activas llegaban a 320, con cerca de un milln de socios en todo el pas, segn datos de la Federacin Ecuatoriana de Cooperativas de Ahorro y Crdito (FECOAC). En general, alrededor de 2 millones de personas pertenecan, entonces al sistema cooperativo que, obviamente, abarca campos ms amplios que el de ahorro y crdito consumo, vivienda, produccin. Para 1996, el nmero de cooperativas de ahorro y crdito no sujetas al control de la Superintendencia de Bancos haba crecido a 800. En general, haba 9.500 cooperativas. La Direccin de Cooperativas, que tericamente las controla, careca de medios para hacerlo, segn declaraciones del ejecutivo de dicho organismo.14 Las 10 mutualistas que operaban en el pas, con 59 locales de atencin en 28 ciudades y 14 provincias, tenan 818.000 socios, a septiembre de 1993. A partir de los aos ochenta, las Mutualistas haban venido soportando una crisis que, para 1992, tuvo sus peores manifestaciones, en disminucin de nmero de prstamos, de valor real de crditos, de nmero de asociados. Desde 1993 experimentaron una discreta recuperacin. Al 31 de diciembre de 1995, segn informaciones de la Asociacin Nacional de Mutualistas del Ecuador, tenan 921.156 asociados, y haban otorgado crditos por 321.326 millones de sucres, aproximadamente (139.210,6 millones, en crditos hipotecarios; 182.115,2 millones, en quirografarios). Es un imperativo nacional lograr una mejor distribucin de los titulares de empresas que operen en los sectores productivos, as como de los recursos financieros que ellos puedan obtener. Las Cooperativas de Ahorro y Crdito pueden tener un papel determinante en este empeo. En un campo ms especfico, tambin pueden tenerlo las asociaciones mutualistas de ahorro y crdito para la vivienda.
CRECIMIENTO EN CAPITAL Y ACTIVOS DE LAS COOPERATIVAS; ABSORCIN DE RECURSOS POR LOS BANCOS
El grupo de cooperativas de ahorro y crdito actualmente sujetas al control de la Superintendencia de Bancos ha desplegado un buen esfuerzo de capitalizacin. Segn datos de la entidad de control, ellas, a octubre de 1993, se capitalizaron en ms del 113% frente al saldo registrado a inicios del ejercicio; mientras el sistema bancario lo hizo en el 31,4%. En 1994, el ndice de capitalizacin cifraba en torno al 58%, en relacin con el saldo de comienzos de ese ejercicio. En los bancos, alcanz al 45%.
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CRECIMIENTO DE ACTIVOS
Las cooperativas de ahorro y crdito han tenido tambin tasas importantes de crecimiento de activos. En 1992, ella lleg al 79% con relacin al ao anterior. Entre 1993 y 1994 cifr en 69,7%, en sucres corrientes, y en 33,3%, en sucres constantes de 1993. Desde luego, el activo de los bancos privados creci, en ese ltimo perodo 93,94 en un 76,3%, en sucres corrientes, y en un 38,5%, en sucres constantes de 1993. Se podr comparar estas cifras con mayor detalle en el acpite de este captulo que se destina a tal objeto. En el sistema mutualista, el crecimiento en dicho lapso fue de un 32,3%, en valores corrientes; en valores constantes se experimenta ms bien un decrecimiento real. Los resultados obtenidos por las cooperativas han llegado, durante los tres primeros aos de los noventa, a porcentajes mayores que los alcanzados por el sistema bancario (53,5%, 1991; 53,0% 1992; 58,2% agosto de 1993). En 1994, los resultados crecieron en un 289,86%. Los de los bancos privados aumentaron en un 238%.15
DECRECIMIENTO DE CAPTACIONES
No obstante todo lo dicho, los depsitos de ahorro en cooperativas alcanzaron apenas al 7,2% de los que obtuvieron los bancos en 1990, y bajaron al 5,6% del total captado por estos, en 1991; al 4,5% en 1992. Para 1995 no llegaban al 3%. Si se utiliza la terminologa que se ha puesto en uso a raz de la expedicin de la Ley General de Instituciones del Sector Financiero, las captaciones (depsitos a la vista y a plazo) obtenidas por las cooperativas de ahorro y crdito en 1993, lo mismo que en 1994, significaban apenas alrededor de un 1,92% de las obtenidas por los bancos privados, en cada uno de esos aos (87.601 y 141.461 millones de sucres, respectivamente, frente a 4.568.400 y 7.377.333, en su orden). Para septiembre de 1995, las captaciones totales de las cooperativas descendieron al 1,76% de las que a esa poca tuvieron los bancos privados. Cifraron en torno al 1,67 y 1,66% de las captaciones totales de las entidades del sector financiero privado, que incluyen, adems de los bancos privados, a las compaas financieras, las intermediarias financieras, las empresas emisoras de tarjetas de crdito, las compaas de arrendamiento mercantil, y las instituciones que podran ser calificadas como integrantes del subsector financiero comunitario o social: cooperativas de ahorro y crdito y asociaciones mutualistas de ahorro y crdito para la vivienda. Las captaciones de las mutualistas significaron, en 1993 y 1994, sumas que equivalan al 4% y al 3,19%, respectivamente, de las alcanzadas por los bancos privados.16
PROGRESIVA MERMA EN LA CAPTACIN DE AHORRO POR PARTE DEL SUBSECTOR FINANCIERO PRIVADO SOCIAL O COMUNITARIO
Entre 1980 y 1993 el porcentaje de ahorro privado que absorbieron los bancos creci sustancialmente. En el primero de aquellos aos era del 49,43% del ahorro total. En 1993, lleg al 83,12%. Las mutualistas bajaron, entre 1980 y 1993, de una captacin del 40,12% al 8,78%, segn las Asociacin Nacional de Mutualistas del Ecuador, o del
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33,76% al 11,5% del ahorro total, o experimentaron un descenso an mayor, segn otras fuentes.17 Para 1989, la totalidad de cooperativas de ahorro y crdito llegaban a tener el 10,3% de los depsitos de ahorro nacional, mientras las mutualistas estaban en el 15,5%. La recepcin de depsitos de ahorro por parte de las 23 cooperativas controladas por la Superintendencia fue, a 1993, del orden del 4,2% del total captado por el sector financiero.18 Como ya se mencion, la captacin de recursos (depsitos a la vista y a plazo) de las cooperativas cifr, en 1993, en el 1,67% de las que alcanzaban todas las entidades del sector financiero privado sujetas al control de la Superintendencia de Bancos, y baj al 1,66% en el ao siguiente. En el caso de las mutualistas, el descenso en esos rubros fue del 3,49% al 1,92%, entre 1993 y 1994. Es, pues, fcilmente apreciable la acentuada merma que experimentaron las mutualistas y las cooperativas de ahorro y crdito en materia de captacin de ahorros. Ese descenso puede atribuirse a una falta de agilidad en la adecuacin de las tasas pasivas de inters y adems a la limitacin de servicios financieros.
MAGNITUDES DE ACTIVOS Y CARTERA COMPARADAS CON OTRAS ENTIDADES DEL SECTOR FINANCIERO
Los activos de las 23 cooperativas controladas por la Superintendencia (que representan el 88% de los activos de las de ahorro y crdito, totalizaron, a diciembre de 1993, 142.095 millones de sucres). Pero los bancos privados tuvieron, para esa poca, 7.264.908 millones de sucres! Eso implica que los activos de esas cooperativas llegaban apenas a cifras del orden del 1,95% de los que tenan los bancos privados; proporcin que, con ligeras variaciones, se dio tambin en los aos 1991 y 1992, y que baj al 1,88% en 1994, ao en el que los activos de las cooperativas llegaron a 241.182 millones; mientras los de los bancos privados alcanzaban los 12.810.421 millones de sucres. Para 1995, los activos de las cooperativas de ahorro y crdito controladas por la Superintendencia de Bancos haban subido a 311.670 millones de sucres, segn cifra cortada a 30 de septiembre, suministrada a mediados de enero de 1996. Los de los bancos privados, para esa fecha, eran de 18.345.168 millones de sucres. En otras palabras, los activos de las cooperativas significaban alrededor del 1,70% de los activos de los bancos privados. Los activos de las mutualistas, para los aos 1993 y 1994 equivalan al 3,6% y a 2,7%, respectivamente, de los bancos privados, y al 294 y 2,18%, en su orden, de las entidades financieras privadas en general. Para tener una idea de la dimensin de las cooperativas de ahorro y crdito, cabe sealar que, el total de los activos del Banco Continental, segn sus balances condensados correspondientes al balance imprevisto cortado al 24 de agosto de 1993, que se public en la prensa nacional, cifraba en 318.153 millones de sucres, y subi a 1.221.199 millones de sucres, al 30 de noviembre de 1995; y que los activos totales del Grupo Conticorp (Banco Continental, Contileasing, Financonti, Cash S.A., Almaconti, Financiera Continental, Contivalores, Contifondos, Banco Continental Overseas,
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Panamerican Services llegaban a 491.943 millones de sucres en agosto de 1993, y a 1.746.303 millones, al 30 de noviembre de 1995). En otras palabras, los activos de todas las antedichas cooperativas apenas significaban, para 1993, el 42% de los de un solo banco, y el 27% de los del grupo financiero correspondiente. La proporcin haba descendido, en 1995, al 25,52% de los del banco; y al 17,85% del grupo financiero. Se ha tomado como referencia al Banco Continental, tanto porque l, si bien tiene una magnitud importante, no estaba entre los cuatro ms grandes de pas, cuanto porque presentaba determinadas caractersticas en la actuacin del Gobierno frente a l. En relacin con el primer aspecto, se hallaba en el quinto lugar entre los bancos privados nacionales entre 1994 e inicios de 1996. En cuanto a lo segundo, haba recibido un trato deferente por parte del Gobierno del presidente Durn Balln: el doctor Gustavo Ortega Trujillo, relevante miembro del Grupo Conticorp y de la familia Ortega, fue Superintendente de Compaas, primero, Embajador ante S.M. el Rey de Blgica, despus; cuando el Continental tuvo dificultades financieras, el Banco Central le confiri un crdito subordinado de 485 mil millones de sucres, al 37% de inters (El Comercio, 26 de marzo de 1996, p. B-5; Hoy, 28 de ese mes, p. A-2). Frente a ello, el Banco Central y el Gobierno demostraron gran renuencia a conferir un crdito 140 veces menor a la Cooperativa 8 de Septiembre, que tena 10 mil clientes y estaba sujeta al control de la Superintendencia de Bancos, la que tuvo severas dificultades a fines de marzo de ese mismo ao. Menos an, frente al cierre de la Cooperativa de Ahorro y Crdito de la Pequea Empresa, CAPCE, 4.500 socios, ocurrido en los primeros das de marzo, y que estaba bajo la vigilancia de la Direccin Nacional de Cooperativas, del Ministerio de Bienestar Social, por no llegar a la magnitud requerida para que la Superintendencia de Bancos efecte ese control. Si se establece una comparacin con entidades financieras del sector pblico vale la pena tener en cuenta las siguientes cifras. En activos, el Banco Nacional de Fomento tena 960.721 millones de sucres, en 1993, y 1.060.748 millones de sucres, en 1994; el Banco Ecuatoriano de la Vivienda llegaba, en este rubro, a 542.000 y 814.164 millones, en esos aos; el Banco del Estado a 481.893 millones y 627.600 millones, respectivamente, y alcanzaba a 937.536 millones, en 1995; la Corporacin Financiera Nacional tena, a fines de 1995, un activo total de 706.58 millones. En cuanto a cartera, el Banco Nacional de Fomento tena 534.457 millones de cartera por vencer, en 1993 y 613.581, en 1994. La cartera del Banco del Estado fue de 298.553 millones de sucres, en 1993; de 464.451 millones de sucres, en 1994, y de 712.088 millones, en 1995. La cartera por vencer de la Corporacin Financiera Nacional fue de 201.672 millones, a fines de 1995. Con este mismo propsito de tener valores de referencia respecto a la magnitud del sistema de cooperativas de ahorro y crdito y de las mutualistas, es til recordar que los activos de PETROECUADOR cifraban en torno a los 6.056.190 millones de sucres, para diciembre de 1993. Los volmenes de cartera de crdito de las cooperativas sujetas al control de la Superintendencia alcanzaron, para diciembre de 1993, a 98.937 millones de sucres. A esa poca, eran apenas el 2,7% de la cifra que corresponda entonces a los bancos
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privados. Para fines de 1994, llegaron a 190.046. Haban crecido, con respecto al ao anterior, en un 92,1%, a sucres corrientes, en un 50,9% a sucres constantes de 1993; pero tan solo llegaron al 2,79% de los volmenes de cartera de los bancos privados.19 Para septiembre de 1995 llegaron a 239.073 millones de sucres. Para febrero de 1996 ltimas cifras publicadas por la Superintendencia de Bancos disponibles a julio de ese ao la cartera de crdito de las cooperativas llegaba a 258.326 millones de sucres; los volmenes de cartera de crdito de los bancos privados fueron de 11.389.631 millones. Las cooperativas tenan una cartera de crdito de alrededor del 2.27% de los bancos privados. La cartera de crdito del Banco Continental llegaba, el 24 de agosto de 1993, a 181.907 millones de sucres; y al 30 de noviembre de 1995, alcanzaba los 1.021.237 millones de sucres. Las diferencias entre los bancos privados y otras entidades fundamentalmente capitalistas, como las compaas financieras, y l as instituciones del sector financiero comunitario o social (mutualistas y cooperativas de ahorro y crdito) se agravarn, seguramente, conforme avanza la aplicacin de las normas de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, que privilegian a los bancos y a los grupos financieros y les dan mayores posibilidades de captar recursos.
Requerimientos para que las cooperativas alcancen mayor participacin en los mercados financieros y de valores IMPERATIVOS GENERALES
Al pas le resulta absolutamente imprescindible lograr el equilibrio de liquidez en su economa. Las mutualistas y cooperativas de ahorro y crdito pueden jugar un papel importante en este campo, al absorber recursos de ahorro de los sectores populares y medios y prestar servicios financieros en esos sectores y niveles. La tendencia de los grupos tradicionales de poder ha sido limitar el campo de actividades de las cooperativas de ahorro y crdito, y desestimular su crecimiento. Constituye manifestacin demostrativa de aquella orientacin lo ocurrido con la cooperativa San Francisco de Ass, que lleg a tener 200 mil socios y manejar activos y conferir volmenes de prstamos que, en su momento, se parangonaron con los de los mayores bancos privados. Para evitar riesgos en tal sentido, las cooperativas de ahorro y crdito deben esforzarse por garantizar a sus socios y al pblico absoluta seguridad, indudable liquidez y, adems, han de tender a alcanzar adecuados niveles de rentabilidad y perfiles sostenidos de crecimiento y ampliacin de su cuota de participacin en el mercado. Les es imperativo, paralelamente, conservar adecuada relacin con sus socios y con el movimiento cooperativista y no soslayar sus principios.
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SISTEMAS DE CONTROL
Desde luego, para ofrecer al pblico suficiente seguridad, solidez, liquidez y transparencia en sus operaciones, es imprescindible que, respecto a las cooperativas de ahorro y crdito, opere un sistema de control completamente equiparable al que se aplica a todas las entidades del sistema financiero y, en lo posible, comn a ellas. En torno a este asunto, se han esgrimido, en los ltimos aos, varias tesis en Ecuador: crear una Superintendencia de Cooperativas, que ejerza, respecto a todas stas, las que la de Bancos tiene sobre las sujetas a su control; diferenciar entre las cooperativas de ahorro y crdito abiertas y las dems, y sujetar solo las calificadas como abiertas al control de la Superintendencia de Bancos; establecer reas de control diferenciadas entre dicha Superintendencia y la Direccin de Cooperativas. En relacin con esos planteamientos, cabra mencionar que en un pas como el Ecuador, donde el tamao del Estado y sus organismos se ha tornado excesivo y en el que existe una burocracia desproporcionada frente a las posibilidades del pas, no parece adecuado pensar en la creacin de un nuevo organismo burocrtico. Aun cuando se ha adelantado en trmites para la conformacin de una Superintendencia de Cooperativas, resultaba preferible que conforme se desprende de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero en la Superintendencia de Bancos que acredita experiencia en materia de control financiero se fortalezca una unidad de nivel apropiado (podra ser una Intendencia) en la que se tenga personal que pueda ejercer vigilancia sobre las actividades de las Cooperativas de Ahorro y Crdito, con el mismo alcance y rigurosidad que a las dems entidades del sector financiero; pero con conocimiento y percepcin apropiados de los principios y procedimientos cooperativos. El ejercicio de control por ese organismo suscitara ms confianza del pblico respecto a la operacin y las actividades de las cooperativas de ahorro y crdito. Como el ejercicio de tal vigilancia por parte de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras sobre cooperativas pequeas podra tener dificultades operativas y prcticas, o tornarse proclive a un crecimiento burocrtico no deseable, habra que buscar soluciones imaginativas. Por ejemplo, podra pensarse en enfatizar las labores de las unidades de auditora de esas cooperativas, y quiz prever que algunos mecanismos
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de control sean ejercidos por las federaciones de las Cooperativas de Ahorro y Crdito o institutos auxiliares especficos. En todo caso, deberan agotarse los esfuerzos para evitar que haya incertidumbre sobre las normas que puedan ser aplicadas a las cooperativas de ahorro y crdito, y eliminar dicotomas o alternativas de aplicacin de uno u otro sistema normativo por parte de una autoridad.
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Contabilidad y Auditora
A fin de acentuar la imagen de solidez y transparencia de estas cooperativas, resulta imprescindible afianzar el mantenimiento de sistemas de contabilidad y llevanza de libros absolutamente precisos, confiables, eficaces e inmediatamente actualizados. La presentacin de balances y otros documentos sobre el estado de situacin de las cooperativas debera hacer obligatoria referencia a su evolucin; es decir, incluir comparaciones con aos precedentes y proyecciones de cifras hacia el futuro inmediato. Dentro del afn de aumentar la imagen de solidez y seguridad de estas cooperativas, deberan preverse, para ellas, mecanismos de auditora interna y externa.
Organizacin administrativa
Sera til viabilizar la operacin de la Asamblea General de Socios en cooperativas que tengan un nmero considerable de miembros, mediante el establecimiento de un sistema de representaciones o delegaciones, que implique el mantenimiento de mecanismos de consulta entre mandantes y delegados. Para obtener mayor eficiencia administrativa, cabra distinguir con nitidez las atribuciones de los Consejos de Administracin y de Vigilancia; y preverse la existencia legal de un organismo intermedio entre el primero de dichos consejos y la gerencia, que sera la Comisin Ejecutiva. En la organizacin de los Consejos de Administracin, vale la pena pensar en sistemas de renovacin parcial y alternabilidad para su funcionamiento. Las atribuciones y responsabilidades del gerente y los administradores tendran que ser definidas muy precisamente, a fin de evitar conductas que perjudiquen los intereses de la cooperativa.
Manejo de prstamos
En materia de crditos tendran que consagrarse medidas que impidieran la concentracin o el acceso a los mismos en condiciones de indebida preferencia por parte de los integrantes de organismos de administracin o control internos.
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Condicin idnea para que las mutualistas y cooperativas de ahorro y crdito participen en el mercado de valores
Sin duda, para mutualistas y las cooperativas de ahorro y crdito que realicen intermediacin financiera con el pblico, puede ser muy til actuar como clientes dentro de la operacin del mercado de valores, con el objeto de colocar excedentes de liquidez, dedicndolos a la adquisicin de valores. Sinembargo, lo que resultara realmente importante para ellas es que puedan llegar a vincularse con el rol de entidades protagonistas de ese mercado. A dicho efecto, deberan agotarse esfuerzos encaminados a lograr que tales cooperativas, quiz a travs de sus federaciones, pudieran participar en la integracin de casas de valores, de compaas operadoras de valores extraburstiles, de compaas administradoras de fondos de inversin. Todas esas entidades deberan organizarse, de acuerdo con la Ley de Mercado de Valores, como compaas annimas. La Ley de Cooperativas debera facultar a las cooperativas de ahorro y crdito o al menos a sus federaciones a participar en dichas compaas, ser miembros de bolsas de valores y de mecanismos centralizados de negociacin extraburstil, as como para realizar operaciones burstiles y extraburstiles. As mismo, debera lograrse que la ley especial que rigiera la actividad de las cooperativas de ahorro y crdito les facultara para emitir determinado tipo de valores, propios de sus operaciones, con el objeto de que pudieran ampararse, como las dems instituciones financieras sujetas al control de la Superintendencia de Bancos, a la posibilidad de hacer oferta pblica de esos ttulos, sin el trmite de calificacin y autorizacin previa de la Superintendencia de Compaas.
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Captulo XVII
ENTIDADES OPERATIVAS DEL MERCADO DE VALORES
Mercado de capitales y Mercado de Valores. Clases o mbitos del Mercado de Valores. Intermediarios y operadores de valores. Mercado burstil: bolsas de valores; casas de valores. Integracin del capital de las casas de valores. Operaciones en el mercado burstil; ruedas de bolsa. Caractersticas del mercado burstil ecuatoriano. Mercado extraburstil: mecanismos de transacciones extraburstiles (METEX); compaas operadoras de valores extraburstiles (COVEX). Depsito Centralizado de Compensacin y Liquidacin de Valores. Calificadoras de Riesgo. Fondos de inversin: composicin de activos; limitaciones. Fideicomisos mercantiles. Administradoras de fondos: holdings y grupos econmicos.
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Mercado burstil es el conformado por ofertas, demandas y negociaciones de valores inscritos en la bolsa, realizadas en sta por las casas de valores y los operadores de bolsa autnomos (agentes de bolsa). Mercado extraburstil es el que se desarrolla fuera de las bolsas de valores, a travs de un mecanismo centralizado de negociacin, con la participacin de intermediarios autorizados y con valores que, aun cuando no se hallen inscritos en una bolsa de valores, lo estn en el Registro del Mercado de Valores y en el respectivo mecanismo de transacciones extraburstiles (artculo 3 del Reglamento).
Mercado burstil
Las instituciones fundamentales del mercado burstil son las bolsas de valores y las casas de valores.
BOLSAS DE VALORES
Son corporaciones civiles cuya funcin es proporcionar el lugar de reunin y los servicios necesarios para formalizar las ofertas, demandas y transacciones efectuadas por las casas de valores. Su fundacin es autorizada por la Superintendencia de Compaas, que mantiene control sobre ellas. Adems de las reglas enunciadas en los artculos 8 a 10 de la Ley de Mercado de Valores, 18 a 20 de su Reglamento General, se rigen por las normas del Reglamento para el establecimiento y calificacin de las Bolsas de Valores, adoptado por el Consejo Nacional de Valores, mediante Resolucin No. CNV-93-003, expedida el 22 de diciembre de 1993, y publicada en el Suplemento del R.O. No. 349, de 31 de ese mismo ao. Deben establecer las instalaciones y configurar los sistemas que aseguren la operacin de un mercado de valores transparente y equitativo y permitan la ejecucin y liquidacin de negociaciones, en forma rpida y ordenada, a cuyo efecto, han de mantener informacin sobre los valores cotizados en ellas, sus emisores, intermediarios de valores, operaciones burstiles, cotizaciones y montos. Para iniciar las operaciones, una bolsa de valores deber contar con al menos 20 casas de valores miembros, cada una propietaria de una cuota patrimonial. El patrimonio
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de una bolsa de valores se divide en cuotas iguales y negociables de propiedad de sus miembros, sin que ninguno de ellos pueda tener en propiedad ms de una. El mximo rgano directivo de una bolsa de valores est constituido por un directorio, integrado por un nmero impar de entre por lo menos siete y no ms de once directores, elegidos por la asamblea de casas de valores que integran la bolsa. Los directores debern acreditar un amplio conocimiento tcnico, experiencia en mercado de valores, idoneidad moral, no guardar parentesco entre s ni estar inhabilitados para el ejercicio del comercio ni de cargos pblicos, ni estar demandados por obligaciones incumplidas con entidades financieras o por obligaciones tributarias. La mayora de los integrantes del directorio (cuatro, cinco o seis, segn el caso) debern ser elegidos entre los administradores o representantes de las casas de valores miembros de la corporacin; y la minora, entre personas que no sean representantes, administradores, ni accionistas titulares de ms del 10% del capital de una casa de valores miembro de la bolsa respectiva. La participacin mayoritaria de los actores directos del mercado, en un rgano de regulacin de ste, se aparta de la teora general de independencia de los rganos de control y regulacin frente a los controlados. Antes de la expedicin de la Ley de Mercado de Valores, las bolsas de valores estaban organizadas como compaas annimas. Inicialmente, en su directorio no se incluan representantes de los agentes de bolsa. Despus se los incluy. El destino de sus utilidades era resuelto por sus accionistas. Al presente, al ser corporaciones civiles, aquellas se reinvierten para robustecer el patrimonio de la entidad. Actualmente operan en el pas tres Bolsas de Valores: la de Quito, la de Guayaquil y la de Cuenca, que tiene un volumen de operaciones ms bien reducido, desde el 28 de mayo de 1995, funciona como Bolsa Electrnica de Valores del Ecuador, SATI. En los 6 primeros meses de 1996, las Bolsas de Valores negociaron 5942.239 millones de sucres, aproximadamente un 60% de ese valor correspondi a la de Quito. Para fines de julio el monto negociado lleg a 7.638.803 millones de sucres. Para junio se haba superado la cifra negociada en 1995 (5.132.318 millones de sucres).
CASAS DE VALORES
Casa de valores es la compaa annima autorizada y controlada por la Superintendencia de Compaas, que ejerce la intermediacin de valores, y cuyo objeto social nico es la realizacin de las actividades previstas en la Ley de Mercado de Valores. Para operar en tal mercado, dichas casas debern ser miembros de una bolsa de valores. Las casas de valores tienen, segn la ley, las siguientes facultades: a) operar, de acuerdo con las instrucciones de sus comitentes, en el mercado burstil; b) administrar portafolios de valores o dineros de terceros para invertirlos discrecionalmente en instrumentos de mercado de valores; c) adquirir o enajenar valores por cuenta propia; d) realizar operaciones de colocacin primaria de valores, sea por s solas, sea mediante la conformacin de consorcios;
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e) anticipar fondos de sus recursos a sus comitentes, para ejecutar rdenes de compra de valores inscritos en el registro del mercado de valores; f) ofrecer asesora e informacin en materia de operaciones en el mercado de valores; g) ser accionistas de compaas operadoras de valores extraburstiles o de compaas administradoras de fondos de inversin y miembros de bolsas de valores o de mecanismos centralizados de transacciones extraburstiles. Adems de las reglas enunciadas en los artculos 21 a 24 de la Ley 28 del Reglamento General, les son aplicables las normas del Reglamento sobre Casas de Valores y otros intermediarios, expedido por el Consejo Nacional de Valores mediante Resolucin No. CNV-93-004, de 22 de diciembre de 1993, publicada en el Suplemento del R.O. No. 349, de 31 de dicho mes y ao. Para octubre de 1994, la Superintendencia de Compaas haba autorizado la operacin de 57 casas de valores: 30 en Quito, y 27 en Guayaquil. Para igual mes de 1995, el nmero subi a 76: 39 en la capital; 37 en el Puerto Principal. A mayo de 1996 descendi a 68.1 Hacia diciembre de 1995, se puso de relieve la fragilidad de un sistema integrado por un nmero desproporcionadamente alto de entes, que pertenecan a grupos econmicos cerrados y respecto a los cuales no se haban definido coherentes y adecuados mecanismos de control. Casi una decena de casas de valores tuvieron graves problemas financieros, que se presentaron tambin en otras intermediarias. Algunos de sus dirigentes, que haban captado altos recursos del pblico, y virtualmente se hallaban en quiebra, fugaron del pas. La situacin movi a preocupacin general. La Superintendencia de Compaas acentu sus medidas de control. Para mediados de enero de 1996 dispuso la suspensin de las operaciones de 26 casas de valores 18 de Quito, 8 de Guayaquil, porque no haban presentado oportunamente, en los dos meses anteriores, la informacin econmico-financiera requerida por la Ley de Mercado de Valores. Al da siguiente de adoptada, se revi la sancin para varias. (El Comercio, 19 de enero de 1996, p. B-2; 20 de enero pp. A -1 y A -2). Eso pona de relieve la falta de precisin, claridad y coherencia de los mecanismos de control sobre las casas de valores, situacin a la que el autor haba hecho ya referencia en conferencias pblicas organizadas por la Universidad Andina cuando se tramitaba la actual Ley del Mercado de Valores. En el R.O. de 8 de mayo de 1996, se publicaron las reformas al Reglamento sobre Casas de Valores y otros intermediarios expedidas por resolucin No. 96005 del Consejo Nacional de Valores.
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de admitir que tengan porcentaje ilimitado en el capital de las casas de valores por la tesis de que el porcentaje mximo de capital que, en conjunto, puedan tener dichas entidades en una casa de valores, no rebase el 25% de su capital. Aquello no se reflej en la redaccin de los artculos 21 y 67 de la Ley ni, obviamente, en el artculo 27, inciso 2, del Reglamento. No resulta conveniente para el inters general que los bancos o entidades u organizaciones financieras privadas estn o no estructuradas como compaas puedan asumir posiciones de predominio en una casa de valores. Tampoco que las compaas administradoras de fondos tengan injerencia en aquellas. Es necesario que la disposicin correspondiente tenga plena claridad y no d margen a situaciones confusas o interpretaciones discrepantes. De otro lado, es preciso que las normas previstas en los artculos 21, inciso 2, 67, y 75, numeral 3 de la Ley de Mercado de Valores guarden adecuada y clara concordancia. Al usarse, en el texto actual de la disposicin vigente, el trmino de su respectivo capital, se gener una situacin ambigua. Mientras el deseo de la Comisin Legislativa que examin el proyecto haba sido como ya se ha anotado que se limitara la participacin de entidades financieras hasta un porcentaje mximo del capital total d e la casa de valores, el uso de los trminos respectivo capital en las disposiciones mencionadas, cuya reforma resulta necesaria, da margen a que pueda entenderse que ese capital se refiere o al del banco, o al de cada una de las instituciones del sector financiero. Con ello, stas pueden copar como ya ha ocurrido el capital de una casa de valores, aun cuando, para invertir en ellas, se hallen sujetas a lmites fijados con relacin al capital social total de cada una de esas entidades. En efecto, no es lo mismo limitar la participacin de las entidades bancarias y financieras a un porcentaje de su capital social que al de una parte del capital de la casa de valores. Pinsese en un banco que tenga un capital social muy grande, y que cuente con entidades filiales que operen como financieras, almaceneras, arrendadoras mercantiles u otras compaas a las que se refiere la facultad 26a. del artculo 173 de la Ley General de Bancos. Una inversin de hasta el 10% del capital social de ese banco, ms inversiones de aquellas otras compaas, permitiran, sin duda, adquirir todo el capital de una casa de valores. La falta de perfecta claridad en las normas sobre integracin del capital de las casas de valores tiene proyecciones negativas, tanto en lo que concierne a la operacin del mercado de valores, como organismo de contrapeso del financiero, para efectos de fijacin de ciertos costos del dinero, cuanto en lo relativo a un directo y eficaz control de las entidades financieras por parte de la Superintendencia de Bancos. La situacin se agrava si, como se anot, se configura el manejo de una casa de valores por parte de un grupo financiero, en conformidad con las normas de los artculos 57, 58, 62, 67, inciso 2, de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, ya mencionados. Aquello da margen a que pocos grupos financieros puedan tener un papel preponderante, no solo en el manejo de las casas de valores, sino de las bolsas de valores y, con ello, del rgano de regulacin (Consejo Nacional de Valores), en la designacin de cuyos integrantes aquellos grupos puedan ejercer influencia determinante.
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Ni la Ley ni el Reglamento clarifican la medida en que un grupo financiero pueda integrar el capital de una o varias casas de valores. Parece indispensable hacerlo.
Ruedas de bolsa
Las ruedas de bolsa son las reuniones en las que se negocian los valores registrados en el mercado burstil. Pueden celebrarse con la presencia fsica de los operadores y a viva voz, es decir, mediante el pregn de las diferentes ofertas y demandas presentadas; o a travs de sistemas electrnicos de transacciones, esto es, sin que necesariamente se requiera la presencia fsica de los operadores; o simultneamente. El funcionamiento de las ruedas de las diferentes bolsas de valores del pas deber propender a la integracin del mercado nacional.
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Para 1995, las negociaciones en l efectuadas giraron en torno a los 5 billones de sucres, en total, con un crecimiento del 260% frente a 1994. Las negociaciones en la Bolsa de Valores de Quito tuvieron un crecimiento ms dinmico que en las de Guayaquil y Cuenca. Segn su Presidente Ejecutivo, aumentaron en un 440% con relacin a las del ao anterior. Sin embargo, la mayor parte de las negociaciones se efectu en ttulos de renta fija. La negociacin de acciones signific, en la Bolsa de Valores de Quito, el 16%, y en la de Guayaquil, el 23%, participaciones que fueron menores que en el ao precedente. De otro lado, las negociaciones de Bolsa experimentaron una notable baja a inicios de 1996. Los volmenes negociados en los primeros das de ese ao fueron comparables a los menos cuantiosos negociados en cualquier poca del precedente. A ello se agreg una importante cada de precios. La participacin de las acciones se torn insignificante: 0,72%, en Quito; 0,23%, en Guayaquil. En febrero, las transacciones se recuperaron; para fines de abril de 1996, llegaron a 3,1 billones de sucres; casi tres veces ms de lo negociado en el primer cuatrimestre del ao anterior. Lo ocurrido pone de relieve lo prometedor, pero al mismo tiempo inestable que resulta an el Mercado Ecuatoriano de Valores. Para formarse una idea comparativa sobre las magnitudes de los valores transados en acciones en las Bolsas de Valores Ecuatorianas, y la visin internacional que puede tenerse al respecto, cabe citar tres grupos de datos enunciados en la publicacin periodstica regional intitulada Pulso Latinoamericano, del Grupo de Diarios de Amrica. El primero resea el monto transado en acciones en varios pases latinoamericanos, durante los primeros meses del ao 1995, hasta septiembre. Enuncia los valores en dlares de los Estados Unidos. Segn esa informacin, el monto transado en acciones habra llegado en el Ecuador, a 5,7 millones de dlares, en 1995, mientras en Chile cifraba en los 1.057,5 millones; en el Per, en los 1.286,5; en el Brasil, en los 4.000 millones de dlares. El segundo, que se refiere a transacciones de todo el ao 1995, menciona una cifra de 341,8 como monto negociado en acciones en el Ecuador, mientras Per llegara a los 4.634 millones de dlares; un pas pequeo, como el Uruguay, a los 4.933 millones; Chile, a los 11.170 millones; Mxico, a los 26.231 millones; y Brasil, a los 79.000 millones de dlares. El tercer grupo de datos alude a los montos de acciones negociados en febrero y abril de 1996. Seala para Ecuador el de 3,03 y de 14,9 millones de dlares, mientras en Colombia se negociaron 82,21 y 175 millones; en Per, 511,6 y 240 millones; en Chile, 1.097 y 1.061; en Mxico, 2.483 y 3.691; y en Brasil, 7.896 y 4.052 millones de dlares.2
Mercado extraburstil
El Mercado extraburstil que la Ley, en alguna medida, soslaya, pero que el Reglamento potencia notablemente, est configurado por los mecanismos de transacciones extraburstiles y las compaas operadoras de valores extraburstiles.
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25 del Reglamento General institucionaliza a los primeros, a los que se refiere como corporaciones civiles aprobadas y controladas por la Superintendencia de Compaas, que tienen por objeto brindar a sus miembros los servicios y mecanismos para que puedan negociar, en el mercado extraburstil, l os valores inscritos en el Registro del Mercado de Valores y en el respectivo mecanismo de transacciones extraburstiles y que no lo estn en las bolsas de valores. La organizacin y funcionamiento de estos mecanismos, as como la de sus miembros y operadores y su actividad en el mercado extraburstil, se sujetarn en todo lo que les fuere aplicable a las disposiciones previstas por la Ley de Mercado de Valores y su Reglamento, para las bolsas de valores, sus miembros, operadores y operaciones. La Resolucin No. CNV-93-003, expedida por el Consejo Nacional de Valores el 22 de diciembre de 1993, en forma realmente artificiosa, con la simple adicin de una frase que distorsiona el ttulo del Reglamento y de la disposicin general cuarta, extiende a los Mecanismos de Transacciones Extraburstiles las normas atinentes a las Bolsas de Valores.
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Calificadoras de Riesgo
Las calificadoras de riesgo son sociedades annimas o de responsabilidad limitada autorizadas y controladas por la Superintendencia de Compaas, que tienen por objeto exclusivo la calificacin del riesgo y de la solvencia de los emisores de valores que se negocien en el mercado de valores, o de tales instrumentos. Las entidades del sector financiero, as como las reguladas por la Ley de Mercado de Valores o sus grupos empresariales, no podrn tener acciones ni participaciones sociales en el capital de las sociedades calificadoras de riesgo. Se considera grupo empresarial al conjunto de empresas que, aunque jurdicamente independientes, presenten vnculos de tal naturaleza en su propiedad, administracin, accionariado, responsabilidad crediticia y resultados, que hagan presumir que la actuacin econmica y financiera de sus integrantes est guiada por los intereses comunes del grupo, o subordinada a estos, o que existen riesgos financieros comunes en la adquisicin de valores que emiten. Las compaas Calificadoras de Riesgo se rigen por las normas de los artculos 46 a 50 de la Ley de Mercado de Valores, 31 de su Reglamento General y por las del Reglamento de Calificacin de Riesgos expedido por el Consejo Nacional de Valores, mediante Resolucin No. CNV-94-008, de 5 de mayo de 1994, publicada en el R.O. No. 458, de 9 de junio del mismo ao. Este ltimo detalla el procedimiento de calificacin de los valores negociables en bolsa y sus categoras. Para octubre de 1994 operaban en el pas dos calificadoras de riesgos: Calificadora Ratings S.A., en Quito, y Calfivar, en Guayaquil.3 Para octubre de 1995, las calificadoras de riesgo llegaban a cuatro: se organiz una ms en Quito (Ecuability), y otra en Guayaquil (Ecuatoriana de Avalos S.A., Ecuavsa). A marzo de 1996, su nmero haba aumentado a cinco.
Fondos de inversin
Los fondos de inversin estn constituidos por el conjunto de recursos de varios inversionistas, sean personas naturales o jurdicas, que conforman un patrimonio comn, el cual se invierte en valores y es manejado por una compaa administradora de fondos, por cuenta y riesgo de los aportantes o partcipes. Cada fondo se considera un patrimonio independiente de su administrador, quien deber llevar una contabilidad separada para cada uno de ellos y de la suya. Las contabilidades estarn sujetas a auditora externa por una misma firma auditora. Antes de iniciar las operaciones de un fondo, el administrador deber obtener la aprobacin de la Superintendencia de Compaas para los reglamentos internos d e aquel y el contrato de incorporacin al mismo. Los fondos son colocados en el mercado, sea directamente, por las compaas administradoras de ellos, ya a travs de las casas de valores. Los fondos de inversin se rigen por las normas del Reglamento de F ondos de Inversin, expedido por Resolucin No. CNV-93-04 del Consejo Nacional de Valores, fechada el 23 de febrero de 1994, publicada en el R.O. No. 409, de 29 de mayo de ese ao. La Resolucin CNV-94-020, (R.O. No. 610, de 12 de enero de 1995), introdujo algunas reformas en tal Reglamento.
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Los fondos de inversin pueden ser administrados o colectivos. Los primeros tienen como finalidad invertir valores de alta liquidez en el mercado; sus unidades no son negociables; el fondo admite la incorporacin de aportantes, as como el retiro de uno o varios. Los segundos tienen como finalidad invertir en valores o proyectos productivos especficos que no necesariamente tengan alta liquidez en el mercado.
COMPOSICIN DE ACTIVOS
Los activos de los fondos de inversin pueden componerse de los siguientes valores: valores inscritos en el Registro del Mercado de Valores; depsitos a la vista o a plazo fijo en entidades financieras controladas por la Superintendencia de Bancos; valores crediticios o contentivos de obligaciones numerarias a cargo de esas entidades financieras, o avalados o garantizados por ellas; valores crediticios o contentivos de obligaciones numerarias a cargo del Estado u otras entidades de derecho pblico; valores emitidos y transados en las bolsas de valores de terceros pases con los que la Superintendencia de Compaas tenga convenios de cooperacin o integracin; otros que autorice el Consejo Nacional de Valores.
LIMITACIONES
Los fondos administrados de inversin deben invertir por lo menos el 50% de sus recursos en valores inscritos en la bolsa o en valores emitidos, aceptados o avalados por instituciones financieras o por el Estado; no podrn poseer ms del 10% del capital suscrito de una compaa, ni ms del 20% de sus activos podr componerse de valores a cargo de un mismo grupo empresarial; no se podr exceder del mismo porcentaje en valores crediticios, a menos que sean emitidos o garantizados por el Estado o por el Banco Central del Ecuador. No podrn realizarse inversiones en valores emitidos por el grupo empresarial al que pertenezca la administradora de fondos, ni en unidades o cuotas de inversin u otros papeles similares.
FIDEICOMISOS MERCANTILES
Adems de realizar las inversiones antedichas, las compaas administradoras de fondos de inversin pueden celebrar fideicomisos mercantiles. Estos fideicomisos, que tambin han sido configurados por la Ley de Mercado de Valores, consisten en el acto u operacin en virtud del cual una o ms personas, llamadas constituyentes, transfieren dinero u otros bienes a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos por un plazo o para cumplir una finalidad especfica. El fideicomiso as conformado tendr independencia total de sus constituyentes, y una vez constituido no podr ser revocado, aun cuando pueda transferirse la administracin de l a otro fiduciario, si as se lo establece en el acto constitutivo. Los bienes, dineros o valores que constituyen el patrimonio del fideicomiso pueden ser libremente administrados por el fiduciario, de la forma que estimare ms conveniente, dentro de los objetivos sealados y en funcin de lograr el mejor desempeo y atencin de su encargo. Al trmino del plazo sealado o cumplida la condicin, los bienes, dinero, valores que constituyan el fideicomiso sern entregados
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exclusivamente al o a los beneficiarios sealados en el ttulo constitutivo del fideicomiso o a sus sucesores en el derecho.
Administradoras de fondos
Las compaas administradoras de fondos son sociedades annimas cuyo nico objeto es administrar fondos y fideicomisos. Adems de las que se mencionan enseguida, estn sujetas a las normas que expida el Consejo Nacional de Valores. Son obligaciones de las administradoras de fondos: a) informar peridicamente a los partcipes de los fondos que administren respecto de su estado y del comportamiento de los mercados; b) integrar a cada fondo toda la rentabilidad obtenida en la gestin de administracin, descontando solamente los gastos y remuneraciones convenidas, en la forma y con la periodicidad que se contemplen en la respectiva regulacin; c) ejercer, en beneficio de los partcipes de los fondos que administren y de las compaas receptoras de la inversin, todos los derechos que la Ley confiere a los titulares de valores emitidos por aquellas. Les est prohibido: 1. adquirir, enajenar o mezclar activos de un fondo con los de otro fondo o con los suyos propios; 2. garantizar un resultado, rendimiento o tasa de retorno especficos; 3. efectuar transacciones con valores entre los distintos fondos que administren o traspasar valores de su propiedad o de su propia emisin a tales fondos; 4. dar o tomar dinero en prstamo a o de los fondos que administre, o entregar estos en garanta; 5. emitir obligaciones; 6. recibir depsitos en dinero; 7. mantener en custodia los valores de los fondos que administren; y, 8. participar de manera alguna en la administracin, asesoramiento, direccin o cualquier otra funcin que no sea la de accionista en aquellas compaas en las que un fondo mantiene inversiones. Las Sociedades Administradoras de Fondos se rigen por las normas del Reglamento para Funcionamiento de la Sociedad Administradora de Fondos, constante en Resolucin No. CNV-93-006, expedida por el Consejo Nacional de Valores el 22 de diciembre de 1993 y publicada en el Suplemento del R.O. No. 349 del 31 de esos mismos mes y ao, y por las del Reglamento de Fondos de Inversin, ya mencionado. A octubre de 1994, la Superintendencia de Compaas haba otorgado autorizacin a 6 compaas administradoras de fondos, que manejaban quince fondos y haban logrado captar, en cinco meses de operacin, 178 mil millones de sucres, de 4.662 partcipes.4 Para octubre de 1995, se haba autorizado la operacin de 18 compaas administradoras de fondos, que manejaban 47 fondos. Para noviembre, el nmero aument a 48. A fines de ese mes, en Quito, 16 fondos, de 6 administradoras, con 5.387 partcipes, manejaban 243.946 millones de sucres; en Guayaquil, 25 fondos, de nueve administradoras, con 17.828 partcipes, contaban con 400.217 millones de sucres, segn informacin de la Superintendencia de Compaas. Para marzo de 1996, operaban diecinueve compaas administradoras de fondos: seis, en Quito; trece, en Guayaquil.
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diecisiete fondos, de cinco administradoras de Quito, tenan 7.021 partcipes, y un patrimonio total de 349.656,4 millones de sucres; treinta fondos, de diez administradoras de Guayaquil, tenan 25.163 partcipes, con un patrimonio total de 462.295,8 millones de sucres y 3 millones de dlares.
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del artculo cuarto de la Ley Espaola de Mercado de Valores, segn el texto que se publica en el Boletn Oficial del Estado Espaol, el 1 de agosto de 1989, en correlacin con las normas sobre balances y cuentas anuales de las sociedades annimas y con las de la Ley de Auditora de Cuentas. Esas normas sealan prolijamente los casos en los que diversas sociedades, compaas o entidades constituyen, de hecho, una unidad de decisin, porque cualquiera de ellas controle o pueda controlar indirectamente las decisiones de las dems; hacen referencia a hechos y circunstancias que pueden dar lugar a que, en la prctica, se produzca ese control o unidad de decisin; y establecen para las integrantes del grupo empresarial o econmico no solo la obligacin de llevar cuentas consolidadas y presentar informes consolidados de gestin, sino que regulan el modo de llevar las cuentas consolidadas, el control de ellas, su publicidad, los sistemas de valoracin de activos y pasivos.
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Captulo XVIII
SEGURIDAD SOCIAL: SOCIALIZACIN DEL RIESGO
Distorsiones en el actual tratamiento del tema. Orientaciones fundamentales de la seguridad social. Evolucin del Sistema de Seguridad Social en el Ecuador. La crisis del IESS y sus causas; caractersticas de la poblacin econmicamente activa en el Ecuador; proyecciones de una privatizacin de la Seguridad Social en Ecuador: los regmenes de capitalizacin individual. Los principios de universalidad y solidaridad; los seguros paralelos o mixtos. Las experiencias en otros pases: pases desarrollados: la derrota de la privatizacin en Estados Unidos; privatizacin parcial en Gran Bretaa; expansin de la seguridad social en Espaa; la tendencia a la redistribucin en A lemania. Pases en desarrollo: Chile: bonos de reconocimiento; cotizaciones; las Asociaciones Administradoras de Fondos de Pensiones, (AFP): los resultados de la reforma. Per; Colombia; Singapur. Conclusiones del anlisis comparativo.La Seguridad Social y la Consulta Popular de noviembre de 1995. Situacin actual del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.
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Administradoras de Fondos de Pensin manejadas por grupos financieros privados, se atribuyeron los problemas y la profunda crisis que vive el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, en forma casi exclusiva, a defectos administrativos o a sobredimensin de la burocracia que, sin duda, efectivamente existen y deben corregirse; pero se ha soslayado el incumplimiento de las obligaciones del Estado frente al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social; la utilizacin de fondos del IESS en beneficio del propio Estado, de las entidades financieras, de grupos de afiliados o empresarios o especficos sectores de la poblacin ecuatoriana; la creacin demaggica de beneficios justos, pero no financiados, en favor de grupos de esa poblacin, que merecen obviamente tal proteccin, pero que agravan el desfinanciamiento del sistema. En forma que parece deliberada, esa campaa, orquestada desde el Ejecutivo, cerr los ojos ante la situacin de los afiliados al Instituto, y en general de los ecuatorianos de los sectores econmicamente menos favorecidos que tienen que dejar de trabajar, por incapacidad o por vejez.
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En 1925 se dict la ley que g eneralizaba para todos los oficiales militares las pensiones de retiro y montepo. En marzo de 1928 se expidi la Ley de Jubilacin, Montepo Civil y Ahorro Cooperativo para empleados pblicos y bancarios, y se cre la Caja de Pensiones. En 1935 se expidi la primera Ley del Seguro Social Obligatorio; al ao siguiente se crearon el Instituto Nacional de Previsin y la Caja del Seguro, y en los aos 1937 y 1938, los Seguros de Enfermedad, la Jubilacin Patronal y los Fondos de Reserva. Aquella ley tena una amplia cobertura: involucraba a los trabajadores agrcolas, domsticos, temporales y a domicilio. Ante el desfinanciamiento del Sistema del Seguro, que se evidenci a fines de los aos treinta, se dict, en 1942, la segunda Ley del Seguro Social Obligatorio, que ya restringa el mbito de aplicacin de la Seguridad Social, y excluy de ella a los trabajadores agrcolas en general, a los trabajadores domsticos, temporales y a domicilio. Posteriormente, el Seguro se ampli, para abarcar a profesionales, a maestros de capilla y sacerdotes (se dictaron leyes especiales para ello), a ciertos trabajadores agrcolas y a asegurados voluntarios. El Instituto Nacional de Previsin tena una posicin rectora del sistema conformado por las Cajas de Pensiones (para los empleados pblicos), y del Seguro (para los privados).
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En un pas en el que la mayora de la poblacin est sumida o en la pobreza o en la miseria se han mencionado porcentajes del 80 y 45%, respectivamente, para la poblacin en general, y del 91 y el 62% para la rural y por ende se encuentra en una virtual imposibilidad de ahorro, adems de que tiene altos ndices de ocupacin y trabajo informales, aquello resulta imposible. Tomar esa direccin implicara configurar un sistema de seguro nicamente para los sectores de poblacin de altos y quiz medianos recursos; eliminar la concepcin de solidaridad entre diversos grupos sociales y entre generaciones; y dejar en verdadero desamparo a los sectores ms pobres, que son los absolutamente mayoritarios en el Ecuador.
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una parte de ella. Como lo anotara el Ministro de Bienestar Social de entonces, Alberto Crdenas,4 el IESS recibe (de los afiliados) doce pensiones calculadas en relacin con el salario mnimo vital vigente, y paga (a los jubilados y otros beneficiarios) 18 pensiones calculadas respecto a ese mismo valor. En esa materia, Len Rolds Aguilera sealaba que en el caso de los afiliados del sector pblico, los aportes se cubran sobre los sueldos bsicos, y no consideraban los valores correspondientes a subsidios de antigedad, responsabilidad, familiar, escolar, y otros que se aplicaban en diversas entidades, por lo que el aporte se haca sobre menos del 50% de la remuneracin real.5 De otro lado, varios gobiernos descubrieron los analgsicos dcimos sueldos, compensaciones y bonificaciones que el IESS deba agregar a las pensiones de jubilados y otros beneficiarios y no aumentaban aportes al Instituto. No se tuvo presente que prcticamente todos los gobiernos, adems de no pagar a tiempo sus obligaciones al Instituto, obtenan de l prstamos para, con sentido demaggico, entregar dineros para la realizacin de obras o trabajos de diverso gnero No se consideraba que, adems de obligarle a comprar bonos del Estado, con rendimientos financieros que no eran los del mercado, se forzaba al IESS a esterilizar sus recursos, congelndolos en el Banco Central; o a depositarlos, sin rdito, en bancos y entidades financieras privados, que obtenan de la utilizacin de esos fondos importantes ganancias; o, en un largo perodo, se le indujo a adquirir cdulas hipotecarias. Poda argirse que, con lo primero, se beneficiaba a todo el sistema econmico, al contribuir a los esfuerzos anti inflacionarios, pero se ocult que se lo haca a costa de los afiliados; con lo segundo se favoreca a los grupos financieros muy pequeos y muy cerrados del pas; con lo tercero, a un pequeo sector de la clase media. No se calcularon con precisin las ventajas que significaba para grupos empresariales mantenerse en mora del pago de sus obligaciones frente al IESS, para beneficiarse del diferencial entre los intereses que por ello tenan que pagar y los rditos que obtenan de la colocacin de su dinero en el mercado. Se dej de lado, adems, que por presin de diversos gobiernos recursos importantes del IESS sirvieron para salvar ineficientes empresas que se encontraban en quiebra, y que cuando haban reflotado se trat virtualmente de rematar, en beneficio de cerrados grupos econmicos. Tampoco se anotaba que muchos bienes inmuebles del IESS haban sido cedidos gratuitamente en favor de la colectividad, en unos casos, o para dedicarlos a parques o reas de recreacin de sus empleados, grupos de afiliados o entidades de la ms diversa laya. No se consider tampoco que, sin suficiente aporte del Estado, el IESS trataba de atender a un grupo muy amplio de campesinos del pas que desde luego merecen tal atencin, a travs del Seguro Social Campesino. O que haba un nmero importante de afiliados voluntarios alrededor de 70 mil, que durante un largo lapso aportaban menos que el promedio y demandaban los mismos servicios, lo que ocasionaba a la Institucin un gasto superior a aquellos aportes. Menos an se tuvieron en cuenta para la campaa publicitaria, econmica y poltica que se desat contra el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social razones tcnicas, actuariales y demogrficas, que haban contribuido a ese desfinanciamiento. Para los aos cuarenta, por ejemplo, segn lo sealara el Ministro Alberto Crdenas,6 la esperanza de vida de los jubilados con 30 aos de servicio y 55 de edad, era de 10 aos
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adicionales, en promedio. Hacia 1995, haba subido a 22 aos adicionales, en promedio. Eso implicaba mayores egresos. Por ltimo, no se tuvo en cuenta que, aparte de estos beneficios a diversos grupos, tambin algunos afiliados medraron de los dineros de la mayora, a travs de prstamos hipotecarios y quirografarios con intereses ms bajos que los del mercado. Es innegable que en el IESS se gener una burocracia frondosa, frecuentemente innecesaria y a veces corrupta; pero los que resaltaban tal hecho no queran recordar que, en gran medida, ella se form por irresponsabilidad de los polticos que cubrieron compromisos y cuotas demaggicas, llevando a la Institucin a centenares de personas, muchas de ellas descalificadas. Para 1995, se haba intentado cambiar esa situacin. Segn lo resuma Milton Arroba, hasta 1996 se buscaba reducir la nmina de personal en ms de diez mil trabajadores. Como consecuencia del agudo desfinanciamiento de la entidad, la crisis de ella haba tocado fondo para mediados de los aos noventa. Se deca que el IESS se derrumbaba. Los hospitales de Quito y Guayaquil no daban abasto para atender a los afiliados enfermos que requeran sus servicios; faltaban medicinas, camas; no haba suficiente menaje; se careca de insumos y repuestos que permitieran utilizar adecuadamente costosos equipos, que se deterioraban, por deficiencia en el mantenimiento. Ante ello, y en lugar de esforzarse por solucionar los problemas, se enfatizaba, para regocijo de grupos de empresarios interesados y desconcierto de los afiliados y el pueblo, en privatizar el IESS o en crear seguros paralelos. No se haba examinado el alcance de tales supuestos.
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su vez, entre los trabajadores del sector formal, cerca de un 10% trabajaban por cuenta propia o eran patronos. Mancero conclua que, si la afiliacin al Seguro Social fuese obligatoria solo para los asalariados, apenas el 42% de los ocupados urbanos podran ser protegidos por el sistema previsional. Si esto ocurra y sucede en el sector urbano, en el rural, que abarca un buen 46% de la poblacin ecuatoriana, los porcentajes de trabajadores por cuenta propia, informales, o que laboran sin remuneracin dentro de un esquema familiar, resultaran mucho ms altos. En suma, aun dentro del sistema de seguridad social obligatoria, el porcentaje de poblacin protegida resultara muy bajo. Cabe preguntar, entonces, qu ocurrira en un sistema de capitalizacin voluntaria de excedentes de ahorro? La situacin se agrava, si se examina la edad de los asalariados. En general, segn las investigaciones de Mancero, la proporcin de trabajadores en relacin de dependencia alcanza su mxima hacia los 39 aos, y comienza a declinar a partir de esa edad, luego de la cual aumenta el porcentaje de los trabajadores por cuenta propia o de otras categoras. La declinacin es mucho ms acentuada en el caso de las mujeres.
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fluctuantes y la estabilidad en el trabajo es precaria, el fondo se debilita y las pensiones sern de poca monta. A su vez, el rendimiento financiero del fondo as constituido deber ser igual o mayor a la tasa de actualizacin de las prestaciones futuras, lo cual ya no depende del esfuerzo individual de cada asegurado, sino del entorno macroeconmico general, de la gestin eficiente de quien administr los fondos, del tipo de prestaciones que se ofrecen a los asegurados y del factor de capitalizacin utilizado en los balances actuariales. En el rgimen de capitalizacin se puede fijar un tasa de cotizacin nica en funcin de la vida activa promedio de los asegurados, pero no se puede garantizar una pensin mnima Eso, como lo anota el mismo autor, se inscribe dentro de la orientacin del mercado, que ha manifestado histricamente muy poca vocacin por la justicia distributiva y, en cambio, una clara tendencia a la exclusin social.9
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ocurrido en otros pases que han afrontado modificaciones de sus sistemas, con dispares resultados. A ese efecto, se presentar una sntesis del prolijo anlisis que realiza Alfredo Mancero Samn en los captulos 4, 5, 6 y 7 de su libro, ya citado. En ellos se hace referencia a las reformas y tendencias presentadas en pases industrializados tipo, y tambin en pases en desarrollo que presentan circunstancias dignas de relevarse en forma especial.
PASES DESARROLLADOS
El referido autor realiza un anlisis de la evolucin presentada en los Estados Unidos, Gran Bretaa, Espaa y Alemania y a las caractersticas de sus sistemas previsionales.
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proporcional a los ingresos percibidos por el trabajador antes de su jubilacin y, en algn modo, era comparable a un plan privado de pensiones. La reforma a la que se lleg en 1978 implic la coexistencia del sistema de seguridad social pblica con un rgimen de contratacin privada, diverso del primero. Los trabajadores incorporados al programa estatal de pensiones deban pagar contribuciones proporcionales sobre sus salarios y percibiran una pensin total equivalente al 41% de sus ingresos antes de la jubilacin. Pero los empleadores podran optar por la contratacin de un seguro privado, siempre que su plan supusiera para sus trabajadores beneficios iguales o superiores a los ofrecidos por el sistema estatal. Quienes se acogieren a esta ltima alternativa perderan el derecho a reclamar la pensin estatal basada en sus ingresos; pero, en compensacin, se beneficiaran con exenciones tributarias equivalentes a la prdida de ingreso que supona el pago de la prima a la aseguradora. El resultado final de la reforma fue que apenas la mitad de los trabajadores ingleses llegaron a aceptar la contratacin con seguros privados.11 Ante la renuencia laboral, 10 aos despus, en 1988, tuvo que expedirse una ley que desestimulaba la permanencia de los trabajadores en el Programa Estatal de Pensiones por Ingresos, SERPS, y creaba estmulos tributarios y de otro orden para quienes acudieran a sistemas alternativos: exencin tributaria del 16,5% de su salario, en lugar del 8,6%, previsto por la ley de 1978; posibilidad de contratacin individual de planes de pensiones, en lugar de la colectiva que prevea esa ley; clculo del ingreso sobre todos los aos trabajados y no sobre los 20 ms altos, para quienes continuaran en el SERPS. El poder y la eficiencia del sistema de seguros privados ingls, seguramente el ms antiguo, organizado y bien financiado del mundo, explican, en alguna manera, la presin que se ejerci para lograr la transferencia de recursos del ente pblico de seguridad a las organizaciones privadas de seguros.
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Pases en desarrollo
Los sistemas de seguridad de Chile, por su resonancia y la existencia de opiniones controvertidas sobre l; de Per y Colombia, por su carcter de vecinos y la relativa similitud de sus economas con la nuestra; de Singapur, que tiene una economa muy prspera y en constante crecimiento, han sido objeto de anlisis en el referido libro de Alfredo Mancero.
CHILE
Hasta 1981, Chile mantuvo un sistema de seguridad social organizado bajo el rgimen de reparto, sobre la base de beneficios definidos e ingresos provenientes de las contribuciones de empleadores y trabajadores ms los rendimientos de las reservas acumuladas. Aun cuando, a esa poca, 32 instituciones administraban ms de un centenar de regmenes previsionales distintos, el Servicio de Seguro Social, la Caja de Empleados Pblicos y la Caja de Empleados Particulares concentraban el 94% de los cotizantes. Una serie de presiones polticas tendientes a reducir los requisitos de acceso a las prestaciones, rebajar las tasas de cotizacin e incrementar las pensiones, llevaron al sistema a un agudo desfinanciamiento. Despus de varios esfuerzos encaminados a mantener el sistema, adoptados en 1974, 1975 y 1979, que resultaron simples paliativos intrascendentes, hacia los aos ochenta comenz a tomar fuerza la corriente favorable a la adopcin de un rgimen de capitalizacin. En 1981 se expidi el Decreto-Ley 3.500, que lo consagraba. El rgimen previsional por el que opt Chile signific, en primer lugar, una relacin totalmente directa entre las contribuciones efectuadas por cada trabajador y las pensiones que l recibira; esto es, una base individual de acumulacin de reservas que elimina toda posibilidad redistributiva (intra e inter generacional). En segundo lugar, fue un seguro sustitutivo de todas las formas previsionales anteriores a 1981, ya que las pensiones ofrecidas por el nuevo rgimen son totalmente independientes del programa de pensiones mnimas financiadas con impuestos directos. En este sentido va ms all que la reforma britnica de 1978. En tercer lugar, consagra un sistema de igualdad de oportunidades, que exige las mismas cotizaciones y requisitos para la adquisicin de
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derechos a los asegurados de todas las actividades econmicas, a excepcin de que a las mujeres se les reconoce una edad 60 aos ms temprana que a los hombres 65 para efectos de jubilacin. En cuarto lugar, es una institucin especializada en los riesgos de vejez, invalidez y sobrevivencia, separada y distinta de las entidades encargadas de los restantes programas de seguridad social. Finalmente, es un rgimen privado, en lo que respecta a la administracin de las cuentas individuales, ya que, en ltima instancia, el Estado es el asegurador principal. En efecto, si bien las Asociaciones Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) estn obligadas a garantizar un rendimiento mnimo para los fondos de pensiones, dentro de los parmetros establecidos en la ley, y a constituir una Reserva de Fluctuacin de Rentabilidad, si esos fondos llegaran a ser insuficientes y la AFP no pudiera disponer de recursos propios para cubrir las deficiencias, el Estado deber disolverla; pero debe completar el faltante hasta alcanzar el mnimo de endeudamiento exigido por la Ley. De igual manera, el Estado garantizar el pago de renta vitalicia en un 100% del monto de la pensin mnima, y del 75% del exceso sobre sta, hasta un tope fijado en la Ley, cuando quiebre la compaa de seguros.
Bonos de reconocimiento
Para hacer posible el traspaso masivo de los cotizantes del antiguo rgimen hacia las AFP, el Gobierno se comprometi a emitir bonos de reconocimiento de las cotizaciones pagadas al antiguo rgimen previsional, que serviran para mejorar los fondos que se acumularan en el sistema de las AFP o para contratar una renta vitalicia igual a la pensin que le habra reconocido el rgimen. Los bonos de reconocimiento son instrumentos emitidos por las antiguas entidades previsionales, con un valor calculado en funcin del tiempo y las remuneraciones percibidas por el trabajador, a cuyo nombre se emiten. Son ajustables por la inflacin y ganan un inters real anual del 4%, hasta la fecha en que se hacen efectivos. Son exigibles en su totalidad cuando el trabajador cumple la edad para jubilarse, queda invlido o fallece. Desde marzo de 1990, pueden cederse por simple endoso.
Cotizaciones
Entre las medidas encaminadas a inducir a la utilizacin del nuevo rgimen de seguros de vejez, la Ley chilena eximi a los empleadores del aporte patronal, a cambio de un aumento obligatorio del orden del 17% en las remuneraciones de todos sus trabajadores. Las cotizaciones, que deban ser cubiertas por los trabajadores, se fijaron, paralelamente, en el 17% del ingreso imponible, y estaban destinadas en un 10% para ahorro forzoso que financiara las pensiones de vejez; 3% de seguro de invalidez y sobrevivencia; y 4% para prestaciones de salud. Las personas que no optaran por el sistema de las AFP tenan que asumir totalmente el 26% de la cotizacin a las entidades del antiguo sistema de seguros. Los trabajadores que optaran por el nuevo sistema llegaran a tener mejoras salariales en el orden del 12%.
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que los aportes del afiliado de ms altos ingresos reciben una rentabilidad anual 13% ms alta que la de ingresos medios, y 39% superior a la de uno de bajos ingresos. El porcentaje que los costos de comercializacin y publicidad llegaron a tener dentro de la operacin de las AFP, torna dudosos los argumentos de la rebaja de costos operativos inherente a la eficiencia de la administracin privada, que suele esgrimirse para criticar los gastos administrativos de los sistemas pblicos de seguridad social.
PER
Mediante leyes expedidas a fines de 1991 y de 1992, se modific sustancialmente el sistema de seguridad social peruano. Las dos leyes mencionadas siguen el modelo chileno. Especialmente la ltima, si bien no elimina formalmente al Instituto Peruano de Seguridad Social, dados los incentivos y castigos que prev, conduce a su liquidacin, pues evidentemente, patronos y trabajadores son inducidos a preferir su afiliacin a Administradoras Privadas de Fondos de Pensin. El sistema peruano resulta muy similar al chileno. Entre las notas diferenciales, cabe sealar que el peruano fija un tope mayor que el chileno para mejorar las pensiones de vejez, se contemplan exigencias de capital mnimo para las AFP cinco veces mayores que las previstas en Chile, topes de inversin ms altos en ttulos del Estados y menores en ttulos extranjeros.
COLOMBIA
Para comienzos de los noventa, la crisis del sistema de seguridad social colombiano comenz a discutirse con alguna profundidad, aun antes de que se convocara la Asamblea Nacional Constituyente. Fue objeto de debates en ella. Se perfilaron, entonces, tres posiciones: una que buscaba introducir varias reformas administrativas bsicas en el Instituto Colombiano de Seguridad Social; otra corriente, privatizadora, inspirada en el modelo chileno; y una reforma mixta. El artculo 48 de la nueva Constitucin colombiana de 1991 define a la seguridad social como un servicio pblico de carcter obligatorio que se prestar bajo la direccin, coordinacin y control del Estado, con sujecin a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los trminos que establezca la Ley; garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social; prescribe que los recursos de las instituciones de Seguridad Social no se podrn destinar ni utilizar para fines diferentes a ella; y seala que en la nueva ley debern establecerse los mecanismos apropiados para que las pensiones mantengan su valor constante. Pero, asimismo, declara que el Estado, con la participacin de los particulares, ampliar progresivamente la cobertura de la Seguridad Social y que sta podr ser prestada por entidades pblicas o privadas, de conformidad con la ley. La redaccin reflejaba la posicin de la Asamblea que, aunque se inclinaba por una reforma mixta, no lleg a hacer mayora ni a definirse en torno al asunto. Dentro de este contexto, el presidente Gaviria present al Congreso colombiano, en septiembre de 1992, un proyecto que se aproximaba a una reforma privatizadora, y que consista, bsicamente, en suprimir todas las entidades previsionales pblicas, y sustituirlas por un sistema privado de administradoras de fondos de pensiones.
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El proyecto se aproximaba notablemente al modelo chileno, si bien permita que, adems de las AFP, pudieran manejar las cuentas individuales de los asegurados otras entidades, como las asociaciones mutualistas de ahorro y crdito, las fiduciarias privadas y las instituciones financieras pblicas. El proyecto fue objeto de una gran oposicin en el Congreso y tuvo que ser retirado por el presidente Gaviria. Posteriormente, se lleg a una solucin de equilibrio. Se mantuvo el Instituto de Seguridad Social; pero se permiti la operacin de entidades estatales, privadas y mixtas. El empleador paga las dos terceras partes de las primas de seguro. Para 1996 haba alrededor de 14 millones de personas al sistema. En dos aos se habra pasado de una cobertura del orden del 17% a una de casi el 40% de la poblacin.14
SINGAPUR
Mancero hace referencia15 tambin al caso de Singapur, uno de los tigres asiticos, para analizar las alternativas al sistema tradicional de seguridad social. Singapur es un caso notable de desarrollo econmico exitoso. Para 1992, el producto per cpita superaba los 13 mil dlares anuales. En el decenio de los 80, su crecimiento fue del 6% y la tasa de inflacin oscil alrededor del 1% anuales. La tasa de desempleo se ha mantenido durante largo tiempo en torno al 2%. El 84% de la fuerza de trabajo est constituida por asalariados; el 13% son empresarios y trabajadores por cuenta propia. El 30% de los ocupados laboran en el sector manufacturero. El sistema de seguridad social se vertebra en torno al Fondo Central de Previsin (CPF), que desempea las funciones de los institutos estatales de seguros sociales, como monopolio controlado por el Gobierno. Consiste en un sistema de ahorro obligatorio, que se financia con las contribuciones de los empleadores, los trabajadores en relacin de dependencia laboral y los empleados del sector pblico; los trabajadores autnomos pueden cotizar voluntariamente, hasta los lmites de aportacin fijados por el Gobierno; todas las cotizaciones y los intereses que ellas generen sern acreditados a las cuentas individuales de cada trabajador, libres de impuestos, sin que opere mecanismo alguno de redistribucin intra o inter generacional. Las cotizaciones alcanzan el 40% de los sueldos y salarios; los empleadores aportan el 17,5% y los trabajadores el 22,5%. Cuando el trabajador llega a los 55 aos, su cotizacin es reducida en un 75%; en un 85%, si pasa de los 60 aos, y en un 90%, para los que superan los 65, como un estmulo la continuidad en el trabajo, debido a la escasez de mano de obra que se da en el pas. Los fondos aportados pueden destinarse a la adquisicin de vivienda, una cobertura adecuada en caso de enfermedad y al pago de una pensin equivalente al 20-40% del ingreso laboral. En la cuenta individual de cada afiliado se han abierto subcuentas para vivienda, pensiones de vejez, tratamiento mdico hospitalario, otorgamiento de crditos educativos para estudios universitarios y politcnicos.
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entre otras, las siguientes que l considera lecciones que deben ser tomadas en cuenta por los pases de la subregin en el tratamiento de sus sistemas de seguridad social: a) el mercado y los administradores privados no garantizan necesariamente la competencia, el control de elevacin y la morosidad; b) debe evaluarse muy cuidadosamente el costo de la transicin como carga para la sociedad y como alternativa frente a otros programas pblicos para grupos de bajos ingresos; c) la existencia de cuantiosos ahorros colectivos no ha conducido a una expansin correspondiente del mercado de capitales interno. En tiempos recientes, la Organizacin Interamericana de Trabajadores (ORIT), al evaluar los sistemas de privatizacin de la seguridad social, sostiene que la forma de administracin del fondo de pensiones impuesta en Chile es engaosa y puede resultar un gran fracaso. Sustenta tal opinin en el criterio de que el sistema chileno es absolutamente mercantilista y en l se utilizan los dineros de los trabajadores para ubicarse en un fluctuante y especulativo mercado de valores. El Secretario General de la ORIT aadi que para que el sistema de las AFP d resultados, el pas debe ofrecer un crecimiento econmico de ms del 25% en 15 aos y anot que jams un pas latinoamericano ha crecido en un 10% sostenido, por lo que ninguno de los trabajadores que entra a un sistema como el chileno puede tener garantizada su pensin.17 Como muestra de la utilizacin de los recursos de los trabajadores en forma especulativa y que a veces significa drenaje de recursos nacionales, se ha mencionado que la empresa PROVIDA, la administradora de fondos de pensiones ms grande de Chile, haba pedido, en octubre de 1994, autorizacin para colocar 2,52 millones de ADS en el mercado de valores de Estados Unidos y 1,08 millones en otros mercados concurrentes. A mediados de noviembre de ese ao, el Gobierno chileno autoriz a los administradores de los fondos de pensiones para invertir hasta el 6% de sus activos en el extranjero. El nmero de pases donde pueden hacer negocios subi de 3 a 30 18 Al examinar las caractersticas de obligatoriedad, generalidad y solidaridad para que los sistemas de seguridad social sean efectivos, varios expertos franceses establecen una similitud de aquella obligatoriedad con la de la vacunacin forzosa ante el aparecimiento de una peligrosa peste.19 Por qu se preguntan ante una peste contagiosa el Estado obliga a la vacunacin de toda una poblacin? Por qu razn el Estado obliga a toda la poblacin que trabaja a afiliarse a una entidad previsional y no permite que cada uno decida libremente si desea ahorrar para su vejez? Y se contestan: la respuesta es muy sencilla, si no existiera la obligatoriedad de la vacunacin, algunos individuos se resistiran y la evitaran; si no existiera la institucin del ahorro forzoso en los seguros de vejez, muchos jvenes preferiran no destinar parte de sus ingresos actuales a la financiacin de la seguridad social, y as impediran la entrega de prestaciones a las personas en edad de retiro. Ambos comportamientos pondran en riesgo la seguridad colectiva, al hacer ms costoso el enfrentamiento de la peste o la proteccin a la vejez. En suma, en un pas como el nuestro, con muy elevados ndices de pobreza general, con altos niveles de desempleo o subempleo, con tasas de informalidad econmica acentuadas, el pensar en una privatizacin del sistema de seguridad social o en un sistema mixto, con seguros paralelos, podra resultar un apresuramiento que, ms que el beneficio del pas y de la mayora de su poblacin, considerara ventajas de
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pequeos grupos, adems muy cerrados, vinculados con el negocio de seguros privados. Y hay que tomar en cuenta, adems, que en el Ecuador la actuacin de las compaas privadas de seguros, sobre todo en el ltimo tiempo, no ha resultado satisfactoria. La cobertura de siniestros ha dejado de ser eficiente y rpida. Interminables trmites y formalidades no exigidas por la ley tienden a diferir la efectivizacin del seguro, hasta agotar, por cansancio, al asegurado.
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agosto de 1996, el Ministro de Finanzas realiz un pago por 123 mil millones de sucres. Hasta esa fecha no llegaba a firmarse el convenio de consolidacin acordado. Cabe esperar que el prximo Gobierno no desconozca ni modifique ese convenio.20 En mayo de 1996, al tenor de las reformas constitucionales de principios de ao, se declar que la mayor parte del personal del Instituto se sujetara a las normas de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa; solo estaran amparadas por el Cdigo de Trabajo aquellas personas que las leyes laborales expresamente someten a l. Se suprimieron ms de cien sindicatos, y los privilegios para sus dirigentes. La Comisin de Especialistas que analizaba, desde fines de 1995, la reestructuracin del Sistema de Seguridad Social, recomend separar las reas de pensiones, salud, seguro campesino, cada una con autonoma econmica y administrativa; pero bajo la regulacin del IESS. Los aportes deberan realizarse sobre la remuneracin total. Se eliminara la jubilacin reducida. Para poder jubilarse se requeriran 35 aos de aportes, con cualquier edad, o 60 aos de edad y 30 de servicios para los hombres o 25 aos de servicios para las mujeres. Supuestos estos cambios, se incrementaran las pensiones, tanto mnima como mxima, a niveles relativamente ms aceptables que los que se aplican en la actualidad.21
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Captulo XIX
COMERCIO EXTERIOR
Actuacin del Estado en el Comercio Exterior: la normativa del Comercio Internacional. Tendencias de la economa mundial y del comercio internacional. La situacin del Ecuador; diversificacin de exportaciones; visin retrospectiva en los ltimos aos. Balance Comercial. Principales rubros de exportacin: petrleo; banano; camarn; caf y cacao; flores. Destino de las exportaciones ecuatorianas. Principales normas que rigen el comercio internacional y su incidencia para el Ecuador: convenios de los que es parte el Ecuador. Acuerdo de Cartagena y Grupo Andino: Zona Andina de Libre Comercio; Unin Aduanera Andina; Rgimen Comn a la Inversin Extranjera. Una evaluacin del Pacto Andino. La Comunidad Andina. Tratado de Montevideo (1980) y sus normas complementarias. Los compromisos de la Cumbre de las Amricas, Miami. La Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Tratados y Acuerdos Internacionales de los que el Ecuador no fue o no es parte, que inciden en su comercio externo: el GATT; los Tratados de Roma y de Maastrich; Tratado de Libre Comercio de Norteamrica; El Grupo de los Tres, el Cono Sur, Mercosur. Acuerdos mundiales por productos. Beneficios arancelarios conferidos por grupos de pases: Sistema General de Preferencias de la UNCTAD; Programa Especial de Comercio para los pases del Grupo Andino, aprobado por la Unin Europea. Beneficios conferidos por pases especficos: Ley de Preferencias Arancelarias Andinas de los Estados Unidos: condiciones por pas y por productos. Mecanismos japoneses. El manejo interno de las polticas de Comercio Exterior: imperativos.
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en el manejo de las polticas de sustitucin de importaciones, de desarrollo industrial y fomento agropecuario, as como de obtencin de equilibrios en la balanza de comercio externo y pagos. Igualmente, en materia de exportacin el Estado ha tratado de orientar, va abonos tributarios, en una poca, o por convenios con pases amigos, el flujo de exportaciones. Esa orientacin se remarc a partir de los aos cincuenta; pero experiment una declinacin significativa a fines de los aos ochenta y comienzos de los noventa, aun cuando los pases del primer mundo y sus grandes empresas aplicaran unilateralmente y a su manera las teoras del incremento pogresivo del libre comercio. En efecto, en ste, como en muchos aspectos, los pases capitalistas y las empresas multinacionales, propulsoras del neoliberalismo, exhiben un doble discurso: mientras presionan a travs de los organismos monetarios y crediticios internacionales, as como de los portavoces y partiquinos criollos de las transnacionales para que los pases del tercer mundo abran, sin limitacin, sus fronteras y aduanas para los productos de los pases ms desarrollados y sus transnacionales, adoptan prcticas restrictivas frente a los productos del tercer mundo y especficamente de Latinoamrica. Comercio internacional sin restricciones, en cuanto favorezca a los intereses de los pases industrializados y sus transnacionales; severas limitaciones, en cuanto les afecte, aun cuando sea en mnimo grado, es su ensea. Las limitaciones que, en la prctica, sufren las ventas de banano, de caf, cacao, atn, as como de las flores y otros productos agrcolas no tradicionales, y tambin los textiles y el calzado del Ecuador y de otros pases del sur, es una prueba de esa orientacin. La evolucin de la economa mundial y la posicin sumisa y corta de miras de los ltimos gobiernos han determinado que la orientacin y el manejo de nuestro comercio exterior quede cada vez ms, en manos de tres o cuatro pases del primer mundo y de un nmero igual de grandes transnacionales. Hemos ido cediendo progresivamente los instrumentos, tanto internos como internacionales, con los que, en alguna medida, podramos defendernos de esa situacin. Los dirigentes polticos y econmicos de los ltimos aos particularmente los que se han dejado avasallar por los encantos del neoliberalismo y la economa global han preferido olvidarse de las utopas creadoras de generar o impulsar una economa que resulte autosustentable en las mayores proporciones posibles, o de crear uniones entre los pases subdesarrollados, o soslayarlas, y se han inclinado ante las ventajas individuales o de grupos que ofrecen las transnacionales a quienes las sirven. En la actualidad, la expansin o deterioro de nuestro comercio externo dependern, ms que de los esfuerzos locales, de la voluntad de organismos especializados de los Estados Unidos o de la Unin Econmica Europea, o de los acuerdos que adopten Estados Unidos, Canad y Mxico, o este pas, Colombia y Venezuela, as como de las grandes transnacionales que manejan el comercio exterior de Amrica Latina.
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multilaterales, tienen particular relevancia los que configuran los sistemas de integracin regional y subregional. Las clusulas de esos tratados, convenios o acuerdos internacionales y las normas comunitarias que dimanan de los multilaterales se han incorporado al sistema jurdico nacional. El pas ha permitido que disminuya sustancialmente su capacidad de actuacin frente a los convenios multilaterales y se conforma con convenios bilaterales que no tienen ya mayor aplicacin prctica. Hemos dejado periclitar al Grupo Andino, cuyos propsitos y finalidades se han desvirtuado, en alguna medida. No nos hemos preocupado mayormente de la evolucin de ALADI. No habamos puesto oportuno empeo en ingresar al GATT. Como se dijo ya, los problemas de nuestro Comercio Exterior estn cada vez ms en manos de los pases del primer mundo y sus organizaciones econmicas.
TENDENCIAS DE INTERNACIONAL
LA
ECONOMA
MUNDIAL
DEL
COMERCIO
Se prev que la poblacin mundial llegar, para los aos 2000, a los 6 mil millones de personas. Un elevado porcentaje de ellas ser pobre y no participar activamente, por tanto, ni en la economa mundial ni en sus beneficios ni en los flujos del comercio internacional. El poder, la tecnologa, la riqueza y los niveles de bienestar se concentrarn en pocos pases, que se agruparn en tres grandes bloques econmicos. Los estados que los integren y contadas empresas transnacionales, originarias de ellos, comerciarn entre s y fijarn las reglas que deban cumplir los nacionales de esos pases y los de los otros de todo el mundo, para intercambiar productos, tecnologas, inversiones. El predominio econmico, poltico, militar; la hegemona en materia de telecomunicaciones, informtica, tecnologa e inversiones; la necesidad de controlar la contaminacin y resguardar el medio ambiente mundial; las normas internacionales llevarn a globalizar muchos aspectos de la vida humana, a especializar los mbitos de produccin y de comercio, a fijar los precios internacionales. En este tiempo, y previsiblemente por algunas dcadas, los pases hegemnicos son: Estados Unidos, en lo poltico, militar y econmico; Japn, en los campos tecnolgico y financiero; Alemania, como centro del mercado europeo, potencialmente el ms grande del mundo. Cada uno de esos pases busca consolidar su mbito de poder en un bloque econmico continental, que le permita superar a los otros: la Unin Europea, el Tratado de Libre Comercio de Norteamrica que busca constituir un centro de atraccin para todos los pases del hemisferio occidental, la unin de los pases asiticos de la cuenca del Pacfico. Sin embargo, no parece perfilarse la posibilidad de que haya un solo pas hegemnico, sino que por lo menos tres bloques debern definir normas de accin generales en aspectos de inters planetario: crecimiento econmico mundial, tecnologa, inversin, comercio internacional, ecologa, desarrollo social. De alguna manera, Latinoamrica sentir en forma ms acentuada el influjo de los Estados Unidos y, en medida marginal, que debera potenciarse el que busque configurar la cuenca sudeste y sudoeste del Pacfico como rea de mayor intercambio. El crecimiento de China
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continental como pas productor y consumidor, debera atraer la permanente atencin ecuatoriana. El incremento de podero, de acumulacin de recursos, de desarrollo tecnolgico en los tres pases dominantes, as como una mayor expansin de las transnacionales en ellos formadas dejar poco espacio para la accin de los pequeos pases y sus empresas. La parte dinmica de las exportaciones mundiales, que se referir a bienes y servicios que incorporan tecnologas de punta (electrnica, informtica, ordenadores, biogentica, robtica, telecomunicaciones), as como nuevos materiales, ser manejada por grandes empresas transnacionales. Ellas controlarn ms del 40% del comercio mundial que acaparan en la actualidad. El comercio internacional se har por transferencias entre las grandes empresas transnacionales: matriz-filiales, para la tecnologa; filiales-matriz o filial que sta designe, para las materias primas; y matrizfiliales o filiales-filiales, para los productos terminados. El uso de nuevos materiales y el reciclaje determinar una notable disminucin de la demanda y los precios de los minerales. El desarrollo de nuevas fuentes de energa reducir la demanda de petrleo y otros hidrocarburos. La biotecnologa que est generando una revolucin en el campo agrcola y ganadero, disminuir la demanda de muchas materias primas y productos frescos y procesados procedentes de pases localizados en las zonas tropicales. Las corrientes mundiales de conservacin del medio ambiente tendern a imponer normas de p roduccin y utilizacin de recursos, que afectarn en grado ms acentuado a los pases del tercer mundo.1
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incrementos en las de pescado y elaborados de productos del mar y manufacturas de metales (3%).2
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Si se comparan los rubros bsicos de exportaciones en los aos 1992, 1993, 1994 y 1995, se tendran las siguientes cifras:
EXPORTACIONES POR TIPO DE PRODUCTO (miles de dlares FOB) Ao Total Exportaciones 3.007.577 3.061.678 3.843.354 4.321.871 Total Total Primarios Industrializados 2.648.444 2.517.482 3.157.899 3.512.279 359.133 544.196 685.455 809.596
El Presidente de la Federacin Ecuatoriana de Exportadores, Hernn Len, haca notar que entre 1992 y 1995 las exportaciones ecuatorianas aumentaron en 802 tems. Para 1995, se exportaron 1.692 productos. Como cifras referenciales para valorar qu magnitudes y proyecciones tiene la diversificacin de nuestras ventas externas, cabe mencionar que, entre los productos primarios, el Ecuador export un milln 248 mil dlares en minerales no metlicos, en 1993. La cifra baj a 865 mil, en 1994. El producto que ms contribuy a generar tales valores fue la piedra pmez!, con 883 mil dlares, en 1993, y 865 mil, en 1994. O bien, tener presente que para 1995 se export oro por un valor de 75 millones de dlares, y flores por casi 100 millones de dlares. El pas tambin exporta, en cantidades poco significativas, legumbres frescas refrigeradas y enlatadas, cereales, frutas frescas distintas del banano, jugos de frutas. Entre las legumbres pueden mencionarse vainitas, frjol de palo verde enlatado, esprragos, brcoli, palmitos en conserva; entre los cereales, es interesante la venta externa de quinua; como frutas frescas, se exportaron limones, melones, pias, mangos, fresas o frutillas, e inclusive uvas de trpico. Tambin se han vendido al exterior concentrados de maracuy, salsa de tomate. Hay tambin exportaciones de yuca o de cardamomo! Alcanzaron sumas relativamente importantes, las de brcoli, palmitos, concentrados de maracuy. Esas lneas deberan promoverse. Desde luego, las magnitudes de exportacin de estos productos son relativas. Suelen girar en torno a los cien mil dlares por producto. Para 1996, la exportacin total de frutas tropicales de toda denominacin, sin incluir banano, alcanz los 7,8 millones de dlares; la de otros productos agrcolas no tradicionales, lleg a 4 millones; la de jugos y conservas de frutas a 28,3 millones de dlares; todo ello, frente a ms de 850 millones de dlares que significaba la exportacin de banano, o 1.375 millones de dlares a la que lleg la de petrleo y derivados. Por otra parte, resultan inestables. La exportacin de hojas de t, por ejemplo, cay, en un ao en un ms del 30% (1994, 1,6 millones de dlares; 1995, 1,1 millones). Tal vez es til resaltar que para 1995, las exportaciones de productos agrcolas no tradicionales creci en un 30%, lo que signific un incremento de 50 millones de dlares.
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Alcanz, en 1995, valores del orden de los 120 millones de dlares. Igualmente, es importante remarcar que las ventas externas de los particulares alcanzaron los 2.800 millones de dlares; es decir, una cifra cercana a la totalidad de las exportaciones ecuatorianas en 1991.
Revolucin silenciosa
La revista Gestin de julio de 1996 resaltaba que entre 1990 a 1995 haba ocurrido una revolucin silenciosa en materia de exportaciones. Las ventas externas ecuatorianas crecieron a un ritmo nunca antes registrado desde el boom petrolero. Al tiempo que se diversificaron los tems vendidos, el nmero de exportadores, el origen geogrfico y los destinos de venta de los bienes exportados.
Balance comercial
Las importaciones ecuatorianas totales llegaron en 1993 a 2.562 millones de dlares; subieron en 1994 a 3.622 millones, para alcanzar a 4.138, en 1995. Los valores dedicados a compra de materias primas fueron de 941 millones en el primero de dichos dos aos, y de 1.296 millones, en el segundo, y llegaron a 1.706,5 millones, en 1995; a bienes de capital, 946 millones, 1.359 millones, y 1.376,5 millones, en 1993, 1994 y 1995, respectivamente. Se importaron bienes de consumo por valores de 585 millones, en 1993, 875, en el 1994, y 821,5 millones, en 1995. Para 1995, las importaciones CIF totales habran superado, como se dijo, los 4.137 millones de dlares, de los cuales un 41% se habra destinado a la adquisicin de materias primas; un 34,6%, a bienes de capital; un 4,6% a combustibles y lubricantes; y casi un 20% a bienes de consumo. Las exportaciones ecuatorianas crecieron, en 1994, en un 22,37%, en relacin con las de 1993; pero las importaciones lo hicieron en un 47,53%. Nuestro supervit comercial baj, en cifras FOB, en 354 millones, en 1994, con relacin al ao anterior. Para 1995, las exportaciones ecuatorianas se haban incrementado en un 17% con relacin a 1994; las importaciones aumentaron casi en un punto ms. En 1995 el pas
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registr un supervit comercial de apenas 278 millones de dlares de los Estados Unidos de Amrica, la mitad del ao anterior. Fue la menor cifra alcanzada desde 1988.
Petrleo
Se prev que la produccin de petrleo, que cifr en 1994 en los 400 mil barriles diarios, llegar, a fines de siglo a cerca de 500 mil, para decrecer muy rpidamente en los aos siguientes. Entre 1986 y 1993, las exportaciones de petrleo y derivados han significado entre el 38 y el 51% de las totales. En el primero de dichos aos, significaron 912 millones de dlares de los Estados Unidos de Amrica; en 1992, 1.251 millones; en 1994, llegaron a 1.185 millones de dlares. Se estima que para 1995, superaron los 1.500 millones de dlares. Sin embargo, se considera que para los aos 2010, o quiz antes, la produccin podra disminuir a la tercera parte de la registrada a mediados de los aos noventa. Para entonces se tendr que reemplazar las rentas provenientes de la exportacin de hidrocarburos con otras, y tal vez dedicar altas sumas a la importacin de derivados.
Banano
A partir del auge del petrleo, las exportaciones de banano han sido las segundas en importancia para el pas, excepto en 1986 a 1988. Su participacin relativa en la exportacin total ha fluctuado entre el 12%, en 1986, y el 25%, en 1991. Para tal ao, llegaron a 715 millones de dlares; pero en 1993, descendieron en un 42%, lo que evidencia la fragilidad del rubro. Se recuperaron 708 y 845 millones en los aos de 1994 y 1995. A los efectos de la sigatoka negra y de los inviernos impredecibles, se ha unido la actitud de los pases compradores. La resolucin de los integrantes de la Unin Europea, en orden a fijar cupos restrictivos para los pases latinoamericanos productores de la fruta, signific un golpe para nuestras exportaciones bananeras, que se agrav con la actitud de Costa Rica, Colombia, Nicaragua y Venezuela, que aceptaron, en marzo de 1994, esa reduccin. Para fines de 1995, frente a este grupo de pases (G-4), Ecuador, Panam, Mxico, Guatemala y Honduras haban avanzado en la conformacin de una poltica bananera comn (Grupo G-5). De otro lado, la productividad ecuatoriana, de 1.200 cajas por hectrea, que es muy baja frente al promedio centroamericano de 2.800 (Costa Rica, sobre 3.500 cajas por ha), disminuy la capacidad de expansin de ventas del pas, que aunque ha sido el primer proveedor de algunos mercados, se ve amenazado en ellos por la produccin costarricense. No obstante todo ello, para fines de octubre de 1994 el Ecuador rompi su rcord de exportaciones bananeras. Haba rebasado, ya para ese mes, el volumen de ventas que se registr en todo el ao de 1991, que haba sido el de ms alta exportacin de la
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fruta.3 A fines del ao 1994 export 3 millones 280 mil toneladas mtricas de fruta. El valor de las exportaciones cifraba alrededor de 708 millones de dlares. Super en alrededor de un 49% el de 1993. Pese a que la Unin Europea mantuvo sus medidas restrictivas para el ingreso de banano, se abrieron n uevos mercados para l: pases como Lituania, Bulgaria, Eslovaquia, Ucrania, Lbano, Irak y Siria comenzaron a comprar la fruta ecuatoriana. Para Ecuador resultar muy importante captar los mercados potenciales de China y Rusia. Se han iniciado esfuerzos en tal sentido. Para fines de 1995, la cifra de exportaciones de banano y pltanos bordeaba los 3,7 millones de toneladas, con un valor cercano a los 845 millones de dlares. Las ventas y los ingresos se incrementaron entre el 13 y algo ms del 14%, segn e stimaciones de diferentes fuentes. Se prev que para 1996 las ventas se acercarn a los 3,7 millones de toneladas, y para 1997 rozarn los 4 millones. Sin embargo, las ventas de enero de 1996 experimentaron una disminucin cercana al 6% en relacin con las del mismo mes en 1995; y hasta marzo de 1996 haba conflictos entre productores, exportadores y Gobierno, en torno a la fijacin de precios mnimos referenciales de la caja de banano a ser pagados a los productores. A fines de junio de 1996, las compaas exportadoras pagaban a los productores 3.000 sucres por caja de banano de exportacin, aun cuando el precio oficial era de 10.350 sucres (El Comercio, 28 de junio de 1996, p. B-14). El mayor comprador fue la Unin Econmica Europea. Hasta fines de noviembre de 1995, import 1,3 millones de toneladas de fruta, por 314 millones de dlares.4 Para ese ao, segn estimaciones de la Agencia Francesa de Prensa (AFP), basadas en datos de la Unin de Pases Productores de Banano, la Corporacin Bananera Nacional de Costa Rica y cifras de instituciones oficiales de cada pas, por ella consultadas, la oferta mundial de banano poda cifrar en torno a los 11,30 millones de toneladas; la demanda, girara alrededor de los 10,25 millones de toneladas. Ecuador contribuira entre un 24 a 26% a la oferta, seguido segn esas informaciones por Costa Rica (18%), Colombia (14%), Panam (6%). Amrica Latina en general ofertara ms del 75%. La demanda real se distribuira bsicamente entre la Unin Europea (35%) y Estados Unidos (31,2%). El resto de Europa del Oeste demandara el 6,2%; Europa del Este, el 1,9%, el Medio Oriente, el 5%; otros pases el 16,1%. 5 Entrado ya el ao 1996, la poltica gubernamental y tambin la del sector privado en el campo bananero, y especficamente la posicin del Ecuador ante la Unin Europea, lucan inciertas. Una tendencia se inclinaba por el ingreso del pas a la Regulacin No. 404 (Acuerdo Marco) de la UE, que establece un sistema de cuotas para los pases latinoamericanos productores de la fruta, a fin de proteger la produccin de las antiguas colonias de pases europeos; otra, en la que se alineaba la Corporacin Nacional de Banano (CONABAN), prefera entrar al panel que acusa a la Unin Europea de violar los principios de libre comercializacin, al fijar cupos de importacin de la fruta por pases. El Gobierno, hasta fines de mayo de 1996, no haba definido su posicin. Y hasta agosto de ese ao se notaba poca firmeza en sus orientaciones.
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Camarn
Las exportaciones de camarn han crecido significativamente en las ltimas dcadas, de tal modo que ese producto ha pasado a ser el tercero en importancia. Entre 1986 y 1993, su participacin relativa en las ventas externas globales vari entre el 12,5%, en 1990 y el 19,9%, en 1987. Super al banano en los aos 1986 a 1988. En 1992 registr un volumen de ventas de 526 millones de dlares; luego de una baja en 1993 (471 millones), se ha recuperado en 1994 y 1995 (551 y 665 millones). La falta de control de infecciones bacteriolgicas, el aislamiento e inseguridad de las camaroneras, la aguda insuficiencia para fertilizacin de camarones, determinaron una notoria reduccin de la produccin desde 1993. El camarn de las piscinas de las provincias de Guayas y El Oro haba sido afectado por el llamado Sndrome de Taura, enfermedad que al parecer deriva de la contaminacin de las aguas del estuario del golfo de Guayaquil, causada fundamentalmente por la descarga de aguas servidas urbanas, el uso excesivo de pesticidas proscritos en otros pases, los derrames de bunker. Eso determin una cada en la produccin del orden del 16%. Para el ao 1993, el volumen de ventas externas baj en porcentajes del orden del 13%, y el valor de exportaciones en casi el 8%; pero en 1994 los valores de stas crecieron en ms de un 14%, aunque la produccin no se haba restablecido del todo. Para 1995, los volmenes exportados aumentaron en casi un 19% llegaron a 190,2 millones de libras , y el valor de las ventas externas subi en alrededor de un 24%, no obstante que haban quedado fuera de operacin alrededor de 17 mil hectreas de camaroneras afectadas por el sndrome de Taura; y que los precios en Estados Unidos bajaron desde ms de cinco a menos de cuatro dlares la libra, para el camarn blanco tipo 41/50. Pese a la baja de precios y al incremento de costos de produccin, la Cmara de Acuacultura seal que las ventas superaron, para tal ao, los 668 millones de dlares, debido a un notable incremento de productividad; pero alertaba sobre riesgos que podan afectar ms severamente la actividad camaronera. Analistas econmicos del diario El Comercio (Martes Econmico, 26 de diciembre, p. 10), las estimaban en 685,9 millones de dlares, y de El Universo (martes 9 de enero 1996, Mundo Econmico, p. 4.) calcularon que superaban los 695 millones. El Banco Central seala la cifra de 665 millones. En el aspecto cualitativo, la situacin mejor, pues, an cuando el volumen de exportaciones fue relativamente similar al de 1992, el valor de las ventas aument, debido a que se incrementaron las de camarn cocido, el promedio de cuya venta en Estados Unidos fue, en 1995, de 3,51 dlares la libra. Los principales mercados para el camarn son, en general: el Japn (40% de la demanda total), los Estados Unidos (33%) y la Unin Europea (25%). Competimos con Tailandia, que llega al 20% de la produccin mundial, China (19%), Indonesia (17,5%). El Ecuador, con sus 120 mil toneladas, alcanza al 15,5% de la produccin mundial. La mayor parte de las ventas ecuatorianas se hace a los Estados Unidos. Se est abriendo el mercado europeo, con ventas ms bien modestas, que, de todas maneras, significaron el 24% del valor exportado en 1994, y el 27%, en 1995.6 Las perspectivas mejorarn en 1996, en razn de que en marzo de ese ao, la Unin Europea desminuy
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Caf y cacao
Los dos productos de exportacin tradicional del pas han experimentado notables bajas de ventas en los ltimos aos. Ellas estn relacionadas tanto con el avance de procesos de liberalizacin indiscriminada de mercados, como con la profunda baja de calidad y productividad de esos cultivos en el pas, que denotan falta de eficiencia y de aptitud seria para la exportacin. Las exportaciones de caf han venido cayendo en forma constante, desde 1986 hasta 1992, en que representaron alrededor de una quinta parte de las obtenidas en 1986 (299 millones de dlares). Si bien en 1993 tuvieron un muy pequeo repunte, las ventas de ese ao cifraron apenas en los 89 millones de dlares. Para 1994, los valores mejoraron hasta casi alcanzar los 366 millones; pero en 1995 se desplomaron, a cerca de la mitad de esa cifra (183 millones). En el primer semestre de 1996, disminuyeron, en volumen, en un 31,3%, con relacin a igual perodo del ao anterior. En valores obtenidos bajaron en un 46% (de 95 millones de dlares a 51,7 millones). Tambin decrecieron en un 41,7% las ventas de caf industrializado (El Comercio, 20 de julio de 1996, p. B-2). Las exportaciones de caf soluble haban alcanzado, en 1995, 60 millones de dlares, con un incremento superior al 50%, en comparacin con igual lapso del ao anterior. El Ecuador ocup el segundo puesto en el mundo en procesamiento de caf soluble.7 Comparadas con el total de exportaciones nacionales, las ventas de caf significaron el 13,7% en 1986 (segundo producto de exportacin, sobre el banano y el camarn); pero apenas alcanzaron el 2,54%, en 1993. Para 1992, el precio internacional del caf ( 48,25, dlares el saco de 46 kilos) lleg a su nivel ms bajo. En 1994, el precio repunt. En 1995, volvi a caer. Vale la pena anotar que para 1989, el mercado mundial del caf fue liberalizado, con consecuencias desastrosas para los pases exportadores y, sobre todo, para los productores, en general pequeos campesinos o asociaciones de campesinos, en ms de 50 pases del Tercer Mundo, como lo ha hecho notar, por ejemplo, la Organizacin Internacional del Cacao, que se opone a una liberalizacin indiscriminada del mercado de este producto y argumenta, para ello, lo que ocurri con el caf. Con la liberalizacin del mercado mundial del caf desde alrededor de 140 centavos de dlar por libra, en los aos 1986, a menos de 60, en 1995.8 Como un resumen de la situacin de nuestras perspectivas de exportacin del grano, cabe sealar en lo externo que no se ha renovado el Convenio Internacional del Caf; y en lo interno que no se han renovado ni mejorado las plantaciones, aunque se haya dictado, el 15 de febrero de 1995, una nueva ley para el sector cafetalero, que crea un Consejo Cafetalero Nacional. El promedio de rendimiento de los cultivos cafetaleros en Ecuador giraba, en los ltimos aos, en torno a los cinco quintales por ha. En otros pases cafetaleros est en el orden de quince y veinte, conforme lo haca notar el Subsecretario del Comercio Exterior del MICIP, en febrero de 1996 (El Comercio, 6 de febrero, p. B-1).
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En las reuniones de la Asociacin de Pases Productores de Caf efectuadas en Londres, a fines de enero de 1996, tales estados resolvieron mantener su plan de retenciones de reservas y restriccin de ventas, con el fin de equilibrar la oferta con la demanda y, por tanto, recuperar los precios. Ese plan no dio los resultados que se esperaban y continu la volatilidad del precio internacional del grano. El 31 de enero de 1996, el precio de la tonelada se cerr en 2.000 dlares, la cotizacin ms alta desde noviembre de 1995; pero en los primeros das de febrero, las ventas con compromiso de entrega en marzo de 1996 registraron una baja de 87 dlares por tonelada. Se avizoraba, adems, que por los problemas de descenso de produccin, por heladas, el Brasil admitiera mantener la retencin del grano, luego de haber recuperado su nivel de produccin. Las exportaciones de cacao cayeron de 83 millones de dlares americanos, en 1987, a 35 millones, en 1992 y 43 millones, en 1993. Similar evolucin se presenta en el caso de los derivados de cacao. De 77 millones de dlares, bajaron a 39 millones en 1992, y a 34 millones, en 1993. Para 1994, la exportacin de cacao y elaborados lleg, en conjunto, a 101,8 millones de dlares. En 1995 alcanz los 129 millones de dlares en conjunto (78,9 millones, en grano; 50,2 millones en elaborados). La participacin total de esos productos en los valores de exportacin del pas descendi del 7,3% en 1987, al 2,6% en 1992. En 1995 se mantena en alrededor de esta ltima cifra. La notable baja en la asignacin de cuotas en el mercado internacional y la virtual prdida de la calificacin de cacao de aroma para el ecuatoriano (hechos que se suscitaron a mediados de 1994) ensombrecen el panorama de estos productos para los aos venideros. Irresponsabilidad de los exportadores, que ensacaban cacao mezclado con basura, e ineficiencia de los negociadores ecuatorianos en los organismos internacionales, coadyuvaron a sta que podra ser una catstrofe, a la que, desde luego, tampoco resulta ajena la cada de los precios internacionales. La Organizacin Internacional de Cacao haca, a fines de 1995, intensos esfuerzos para evitar que, igual que lo que ocurri con el caf, se adelanten procesos indiscriminados y abruptos de liberalizacin del mercado del cacao, que pudieran perjudicar a los productores del grano. 9
Flores
Con un inicio pequeo, en 1982 el mercado ecuatoriano de exportacin de flores ha crecido significativamente. Desde 1986 hasta 1993, pas de 1,7 millones hasta casi 40 millones. Para 1995, el valor de esa exportacin se acercaba a los 100 millones de dlares. Entre 1994 y 1995 aument en un 83,5%, pese a que, entre septiembre de 1994 y marzo de 1995, afront momentos muy difciles, cuando el Departamento de Comercio de los Estados Unidos aplic un arancel de 49,75% para la importacin de rosas desde el Ecuador.10 Superado ese escollo, se prev un notable incremento en la exportacin de flores. A junio de 1996, el Banco Central y EXPOFLORES estimaban que en ese ao el pas vendera al exterior alrededor de 35.500 toneladas de flores, por un valor del orden de 96 millones de dlares. De l la parte sustancial correspondera a las rosas (65 millones
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de dlares), con 17 millones a las yipsofhilias o ilusiones, y alrededor de 4,4 millones de dlares a los claveles.
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millones de dlares, en 1992, las que realiz a Ecuador en ese ao llegaron a 152 millones, y bajaron a 129 millones de dlares en 1993.12 En el caso del Per, las importaciones que el pas vecino efectu desde Ecuador son apenas un 3% del total. Entre enero y octubre de 1994, ellas llegaron a 123,34 millones de dlares, mientras nuestras exportaciones cifraron en 48,93 millones.13 Para 1995, la relacin comercial se redujo en valores del orden de 30 millones de dlares. En el de Colombia, nuestras exportaciones crecieron en los aos 1993 y 1994. A finales de 1994, el intercambio comercial de nuestros dos pases en tal ao rondaron en torno a 650 millones de dlares. Para 1995, cifraron en los 800 millones.14 Las exportaciones ecuatorianas a Colombia se ubicaron cerca de los 147 millones de dlares en 1993 y giraron en torno a los 226 millones en 1994. En 1995, se aproximaron a los 240 millones. Entre 1990 y 1994 haban crecido en seis veces. Resulta preocupante, sin embargo, la circunstancia de que, salvo en 1993, el Ecuador ha mantenido un dficit permanente frente al vecino del Norte: nuestras importaciones de Colombia han sido mayores que las ventas que le hemos hecho: se acercaron a los 300 millones de dlares, en 1994; a los 350 millones, en 1995. El dficit en este ao super los 110 millones de dlares. Casi el 57% de las importaciones que el Ecuador realiza de pases del rea Andina, provienen del vecino del norte. A estas circunstanc ias se une la diferencia de dimensiones econmicas de los dos pases. Por ejemplo, el PIB del Ecuador es de 17,7 millones de dlares; el de Colombia llega a 65 millones; nuestra reserva monetaria fue de 341,8 millones; la del vecino del norte, a 1.558 millones de dlares. En el primer caso, la cifra es 3,67 veces mayor; en el segundo, 4,56 veces ms alta. Al examinar la distribucin de las exportaciones del Ecuador por regiones y subregiones, se obtienen las siguientes cifras: el pas export productos por un valor de 175,5 millones de dlares a los pases del Grupo Andino, en 1992 (suma que subi a 393,3 millones en 1994 y cifr en 352 millones de dlares, en 1995); vendi en el primero de esos aos, 227,6 millones a los otros de la ALADI; 38,9 millones a los pases del Mercado Comn Centroamericano, mientras sus exportaciones a los Estados Unidos llegaron a 1.407,5 millones de dlares (que en 1994 ascendieron a 1.630 millones). A los pases de la Unin Europea se exportaron productos por un valor de 467,4 millones de dlares, que para 1994 subieron a 753 millones y para 1995 a 835 millones. En general, de los 3.007,6 millones de dlares a los que alcanzaron, en el ao de 1992, las exportaciones del Ecuador, 1.970,6 se hicieron a pases de Amrica; 541,4, a Europa; 480,1, al Asia; 13,5, a Oceana; y 1,6, al frica. En el ao de 1993, nuestras exportaciones bajaron a 2.903,8 millones de dlares. Las exportaciones a Estados Unidos disminuyeron a 1.326 millones; las realizadas al Grupo Andino subieron a 268,1 millones, mientras se producan bajas en los volmenes exportados a otros continentes. En 1994, la suma total de nuestras exportaciones ascendi a 3.843,3 millones de dlares, que se distribuyeron en la siguiente forma: Amrica, 2.510,9; Europa, 879,3; Asia, 438,8; Oceana, 9,7; y frica, 4,6 millones de dlares. En 1995, la distribucin fue la que se enuncia enseguida: Amrica, 2.827,7 millones de dlares; Europa, 484,1 millones; Asia, 481,5 millones de dlares; Oceana, 19,0 millones; y, frica, 8,7 millones.
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En general, para configurar mejor nuestras posibilidades frente al comercio mundial y disear estrategias de comercio exterior y de alineamiento en los grupos econmicos que van surgiendo en el mundo, es bueno considerar las siguientes cifras: nuestro Producto Interno Bruto es 0,0005% (cinco diez milsimos) del PIB mundial; la poblacin ecuatoriana representa un 500 avo de la poblacin mundial; la produccin industrial del pas apenas llega a las tres milsimas de la del mundo; el comercio global del Ecuador, petrleo incluido, tan solo significa las ocho diez milsimas del comercio mundial; nuestro sector financiero total llega al tamao del Banco de la Provincia de Buenos Aires.15
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Superados en gran medida esos obstculos, el 26 de noviembre de 1994, en la Reunin de Quito Decisin No. 370 de la Comisin del Acuerdo de Cartagena se aprob el Arancel Externo Comn Andino, lo que implica dar nacimiento formal a la Unin Aduanera Andina. Se confirm la base terica de ese Arancel Comn: 0 al 5% para materias primas y bienes de capital; 10 al 15%, para productos semielaborados; 20%, para productos totalmente terminados. Bolivia contina con un arancel del 5 al 10%. El Arancel Comn, concerniente a productos de terceros pases, abarca el 90% del universo arancelario andino, compuesto de ms de 6 mil partidas arancelarias. Ecuador, como pas de menor desarrollo relativo, ha excluido de l, en forma permanente, 840 partidas arancelarias, que constan en el Anexo 2. Adems, en modo temporal, ha marginado 400 tem ms, que constan en el Anexo 4. Colombia y Venezuela han excluido 230 tem cada uno. En el caso de Ecuador, los tem en mencin dan nfasis a las materias primas e insumos utilizados por los sectores petroqumico, metalmecnico y siderrgico que no se producen en el pas. Se incluyen tambin varios productos agrcolas.16 Los productos anunciados en el anexo 4 deban incluirse gradualmente, hasta 1988, en el Arancel Comn. Febrero de 1995 marca el inicio de su aplicacin. Per podr reincoporarse al sistema hasta junio de 1995. En el pas, algunos sectores empresariales y profesionales han sealado que la adopcin de un Arancel Comn Externo de las caractersticas que se indican implica que apenas existe un Arancel Andino Externo cuasi Comn, y que el tratamiento a Ecuador como pas de menor desarrollo relativo se ha menoscabado y prcticamente habra desaparecido. Rgimen Comn para la Inversin Extranjera Despus de haber adoptado, en diciembre de 1970, su Rgimen de Tratamiento Comn a la Inversin Extranjera y sobre Patentes, Marcas y Transferencia de Tcnologa, que recogi la Decisin 24 del Acuerdo de Cartagena, y que reflejaba el afn de que los rditos de la unin subregional no fueran a beneficiar en grado desproporcionado a las empresas transnacionales, los pases andinos liberalizaron su posicin en la Decisin 291. El Ecuador ha tenido posturas en extremo fluctuantes en torno a la materia: incialmente fue ortodoxo y duro en la aplicacin de la Decisin 24; luego tuvo una actitud vacilante. En 1992, con Decreto 2.051, y despus, con Decreto 415, de enero de 1993, ha adoptado una posicin de apertura ilimitada frente a la inversin extranjera. El monto de sta es realmente pequeo frente a los volmenes de exportacin o los valores de la deuda externa. Pese a ello, la inversin extranjera cay en un 50% en 1995, frente al ao anterior, la cual solo signific 45 millones de dlares en los sectores industrial, comercial, agrcola, turstico, transportes (es decir, sin considerar la que se efecta en el sector hidrocarburfero), segn lo reconociera, a principios de 1996, el Superintendente de Compaas. Frente a ello, cabe sealar que la inversin extranjera en Chile fue de 1.025,7 millones de dlares en el primer trimestre de 1996, con un crecimiento del 123% respecto a igual perodo del ao anterior.17
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Una evaluacin del Pacto Andino Al completarse los 25 aos de la suscripcin del Acuerdo de Cartagena, el doctor Oswaldo Dvila Andrade hizo una evaluacin muy acertada de la evolucin del Pacto Andino. Al referirse al tema, en la revista Martes Econmico, del 24 de mayo de 1994, manifestaba, en trminos que an tienen vigencia: A los 25 aos, el Grupo Andino contina siendo una necesidad poltica y econmica para sus cinco miembros. Sobre todo en el mundo de bloques, que se est consolidando, cada vez con ms fuerza. Al parecer el proceso de integracin andina tiene como principal obstculo la insuficiencia de instrumentos para procesar intereses comunes. Esta situacin, posiblemente se origina en tres factores principales: el proceso se ha estancado y distorsionado hasta el punto en que los intereses o las solidaridades reales no son los suficientemente slidos para sustentar una poltica exterior coordinada; por otro lado, hay una clara debilidad institucional para definir, concertar y elaborar intereses comunes; hay deficiencias internas para construir, al interior de cada pas, su propia poltica exterior. Por su parte, el economista Carlos Cortez Castro, con una visin que pone nfasis en el intercambio de productos realizado entre nuestro pas y los otros del Grupo Andino entre 1990 y 1995, excluidas las exportaciones de petrleo, en el Informe Econmico publicado en el diario Expreso de Guayaquil, edicin del 18 de marzo de 1996 (p. 6), resalta que, comparadas las importaciones y exportaciones efectuadas, en aquel perodo, al Grupo Subregional, el Ecuador presentaba un dficit acumulado de 948 millones de dlares, hasta diciembre de 1995. Entre varios aos en que hubo dficit de ms de 200 y hasta casi 400 millones de dlares, solo en 1993 el Ecuador obtuvo un muy poco significativo supervit de 15 millones de dlares. El economista Cortez pona de relieve que el dficit del referido intercambio podra acentuarse an ms en los prximos aos, si se tiene en cuenta que, en un perodo en que se intensific la tendencia de l ibres intercambios no controlados, inherente a una concepcin neoliberal, frente a una tasa de crecimiento anual del 23% que registraron nuestras exportaciones (excluidas las de petrleo) a los pases del Grupo Andino, las importaciones que de ellos hicimos tuvieron una tasa de crecimiento anual del 94%.
La Comunidad Andina
En la octava reunin de primeros mandatarios de los pases de la subregin, que se realiz entre el 8 y el 10 de marzo de 1996, en la ciudad de Trujillo, Per, se dio paso a una nueva Comunidad Andina, que reemplazara al Grupo Andino. El nacimiento de la Comunidad Andina qued consagrado en el Protocolo modificatorio del Acuerdo de Cartagena, que contiene los acuerdos adoptados en la cita por los Presidentes. El Acuerdo modificatorio del de Cartagena dio paso al Sistema Andino de Integracin (SAI), con 12 instituciones adscritas.
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El organismo tcnico administrativo plural Junta del Acuerdo de Cartagena, que tena importancia medular en el funcionamiento del Grupo Andino, se reemplaz por una Secretara General.
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En materia econmica, el objetivo ms relevante de esos compromisos es la creacin del rea de Libre Comercio de las Amricas, cuya negociacin debe concluir el ao 2005, a objeto de configurar un marco adecuado para una amplia libertad de circulacin de bienes, servicios y capitales y la creacin de una infraestructura financiera comn en el hemisferio. Al operar esa zona de libre comercio, tendra un mercado de 850 millones de personas. Los documentos recogieron tambin compromisos e n materia de lucha contra la corrupcin y de bsqueda de caminos viables para un desarrollo alternativo. Se resalt, con motivo de la celebracin de esa Cumbre, que al no haber existido negociaciones ni acuerdos previos entre los pases latinoamericanos, stos no actuaron como una unidad frente a los Estados Unidos, por lo que primaron las iniciativas y orientaciones del pas anfitrin.
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Bolivia, y al que se columbra una adhesin de Panam; el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), con Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay; el Grupo de los 3 (G-3), integrado por Colombia, Mxico y Venezuela; el Mercado Comn del Caribe (CARICOM); el Mercado Comn Centroamericano. Se viene buscando la configuracin del rea de Libre Comercio de Amrica en la ya referida Cumbre Presidencial de Miami, en la reunin de Denver, que se efectu en julio de 1995, y en la reunin de Cartagena, que, con la presencia de ministros y empresarios de 34 pases, se realiz en dicha ciudad entre el 18 y el 22 de marzo de 1996. En Denver se organizaron siete grupo de trabajo; en Cartagena, cuatro para cubrir diferentes reas de este proceso de integracin. Los grupos cuya operacin se resolvi en Cartagena se ocuparan de Servicios, Compras Gubernamentales, Poltica de Competencia y Propiedad Intelectual. Los representantes de los gobiernos y empresarios de Latinoamrica manifestaron desencanto respecto a la actitud de los representantes de Estados Unidos en tal reunin. Consideraron que predominaba una posicin unilateral que buscaba el beneficio de ese pas y no consideraba en modo equilibrado las necesidades y conveniencias de los otros.
TRATADOS Y ACUERDOS INTERNACIONALES DE LOS QUE EL ECUADOR NO FUE O NO ES PARTE, QUE INCIDEN EN SU COMERCIO EXTERNO
Varios tratados y acuerdos internacionales de los que el pas no fue o no es parte inciden en su comercio externo en mayor grado que aquellos en los que participa directamente desde hace muchos aos. Y, como se lo ver luego, decisiones soberanas de determinados pases tienen una gravitacin an mayor. Entre los referidos tratados y acuerdos internacionales, cabe sealar el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), que fue reemplazado en 1995 por la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). Deben mencionarse tambin los Tratados de Roma y Maastricht; el Tratado de Libre Comercio de Norteamrica; los Acuerdos Mundiales sobre ciertos productos: petrleo, banano, caf, cacao; los sistemas de preferencias arancelarias.
El GATT
El Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) fue suscrito originalmente por 23 pases, en 1947. Alcanz, para fines de 1994, a 116 pases miembros, entre los cuales an no lleg a estar el Ecuador, sino tardamente, en 1995; pero s estuvieron los otros cuatro pases integrantes del Grupo Andino. Estados Unidos adhiri formalmente al GATT hacia el 8 de diciembre de 1994, poco antes de que se realizara la Cumbre de las Amricas, en la ciudad de Miami (9 a 11 de diciembre de 1994). Constituy por casi 50 aos una de las bases del desarrollo del comercio internacional y se sustenta en el principio de reciprocidad de las concesiones arancelarias y en la aplicacin de la clusula de la nacin ms favorecida. Ello significa que las negociaciones deben ser realizadas entre pases con iguales o similiares niveles de desarrollo, para que la reciprocidad funcione, y cualquier ventaja comercial que un
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pas confiera a otro pueda ser tambin aprovechada por cualquier tercero miembro del sistema. El propsito inmediato del GATT fue obtener, mediante la celebracin de acuerdos, la reduccin sustancial de los aranceles aduaneros y de las dems barreras comerciales, as como la eliminacin del trato discriminatorio en materia de comercio internacional. Mediante ello se propona contribuir al logro de niveles de vida ms altos, a la consecucin del pleno empleo y de un nivel de vida elevado cada vez mayor, del ingreso real y de la demanda efectiva, a la utilizacin completa de los recursos mundiales y al acrecentamiento de la produccin y los intercambios de los productos. En su captulo IV, el Acuerdo contempla tratamientos preferenciales a los pases en desarrollo. Tambin incluye clusulas que permiten la formacin de zonas de libre comercio o uniones aduaneras por grupos de pases. Dentro de esas zonas se pueden pactar concesiones arancelarias no sujetas a la aplicacin de la clusula de la nacin ms favorecida en beneficio de terceros. Pese a la vigencia del GATT, las potencias industrializadas han mantenido subsidios a la produccin agrcola, financiamientos especiales para ciertas exportaciones y clusulas tecnolgicas u otros mecanismos de distorsin o freno a las exportaciones. En 1992, las subvenciones de las siete naciones ms industrializadas del mundo para sus agricultores habran sobrepasado los 300 mil millones de dlares.19
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de su integracin en una zona de libre circulacin de productos, servicios y personas, cuando est consolidada la unin aduanera aprobada la fecha antedicha.20 Aprobaron, adems, una declaracin conjunta que pone de relieve la naturaleza abierta y no excluyente del Mercosur, e invitaron a sus vecinos sudamericanos para que se unan a dicho bloque econmico. A fines de junio de 1996, Chile y Bolivia firmaron acuerdos comerciales con el MERCOSUR, en la ciudad Potrero de los Funes (San Luis, Argentina). Se buscaba aplicar un sistema de desgravaciones, reducciones que culminaran en el libre comercio total en 18 aos. Entre todos los intereses de los grupos de pases a los que hacen referencia los prrafos anteriores, el Ecuador parece ir quedando progresivamente aislado.
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Estados Unidos se ha separado del Sistema General de Preferencias y ha dictado sus propias reglas, a las que despus se har referencia. En el caso de la Unin Europea, cuyos integrantes aprobaron en conjunto las preferencias, stas consisten en disminuciones o reducciones arancelarias, franquicias y lmites mximos, que son contingentes. Por ejemplo, para fines de 1994 se han eliminado las que venan gozando las flores, los camarones, provenientes de Ecuador.
Programa Especial de Comercio para los Pases del Grupo Andino, aprobado por la Unin Europea
La Unin Europea ha aprobado un Programa Especial de Comercio para los pases del Grupo Andino, que estuvo en vigencia desde 1990 y expiraba el 29 de octubre de 1994. Se analiza la ampliacin del Programa y ha habido varias reuniones efectuadas para ese efecto entre representantes de la Unin Europea y del Grupo Andino. La ms reciente se realiz en Quito, a fines de septiembre de 1994. Este Programa exige, para que un producto proveniente de los pases andinos se acoga a l, que tenga una valor agregado nacional de al menos el 35%. Excluye: bananos, fresas, limones, carnes procesadas, productos lcteos, vainilla, clavo de olor, semilla de arroz. Confiere una rebaja del 100% de los aranceles aplicables en los pases de la UE, para ciertos bienes agrcolas e industriales originarios de los pases integrantes del Grupo Andino. A fines de noviembre de 1994, aquella exclusin se ampli, para el caso de Ecuador, Colombia, Bolivia y Per, al camarn, el atn, los langostinos y las flores, como se anot arriba. En 1996, se fij para el camarn un arancel reducido del 3%.
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estadounidense a productos de la subregin y, en consecuencia, diversificar la base de exportacin de los pases andinos. Para que un pas y un producto originario de l puedan acogerse a los beneficios arancelarios que prev esa Ley, han de cumplirse numerosos requisitos.
Condiciones del pas En cuanto al pas de origen, ante todo debe ser calificado por el gobierno estadounidense como no comunista; d ebe garantizar suficientemente, a juicio de ese Gobierno, la propiedad estadounidense; reconocer resoluciones arbitrales a favor de los ciudadanos del pas del norte; tener un acuerdo de extradicin con Estados Unidos; no conceder privilegios arancelarios competitivos a otro pas industrializado; no permitir el uso no autorizado de derechos intelectuales o de propiedad industrial, inclusive a entidades gubernamentales; reconocer a los trabajadores los derechos reconocidos por el Derecho Internacional. Adicionalmente, se califican: la disposicin del pas a permitir que el Gobierno estadounidense considere un acceso equitativo y razonable a los derechos naturales de tal pas, as como a su mercado; la conformidad de sus leyes nacionales de comercio con las internacionales; la medida en que proteja los derechos de autor y la propiedad industrial e impida la difusin o utilizacin de materiales o actuaciones protegidos por esos derechos sin previa autorizacin de sus titulares; el cumplimiento de requisitos de las leyes antinarcticos. En suma, un conjunto de condiciones que buscan garantizar la seguridad, buen orden y fcil acceso de Estados Unidos, sus empresas e inters al patio posterior del pas del norte. Condiciones de los productos La Ley de Preferencias Arancelarias Andinas abarca ms de 6 mil productos. Sin embargo, considera una lista bastante amplia de productos excluidos, algunos de ellos muy significativos para nuestros pases: el petrleo y sus derivados; el atn enlatado; la mayora de textiles y confecciones; el calzado, a excepcin de ciertas partes y piezas o de artculos desechables; algunos guantes de piel, caucho o plstico; los equipajes, carteras y otros productos de cuero sin curar, as como ciertas prendas de cuero; el ron y el aguardiente de caa. Todos los productos que se beneficien de la Ley deben cumplir con las normas de defensa del consumidor y de la industria estadounidense respecto a prcticas ilegales y de productos nocivos e insalubres. Las mercaderas deben ser importadas directamente desde el pas beneficiario, haber sido producidas en l y tener al menos un 35% de su valor gravable compuesto por materiales producidos en uno o ms pases beneficiarios de la LPAA o cualquiera de los 23 pases de la Iniciativa para la cuenca del Caribe. Sin duda, un conjunto de condiciones que permiten mantener la disciplina de nuestros pases, segn los entendidos del vecino del norte. Vale recordar, por ejemplo, que despus de que en Ecuador se estimul el cultivo de la mora, que se produce en la regin interandina, el Departmento de Comercio de los Estados Unidos prohibi el
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ingreso del producto, aduciendo que en Ecuador existe el mosquito de la fruta, mientras que, como se sabe, las moras se cultivan a ms de 2.200 m de altura, a la que ya no puede subsistir tal insecto.21
Mecanismos japoneses
El Banco de Importacin y Exportacin del Japn viene desarrollando diversos tipos de programas de cooperacin, que incluyen prstamos a intereses relativamente bajos, para fomentar importaciones de ciertos productos hacia ese pas. De un total de importaciones que para 1992 se aproximaba a los 233 mil millones de dlares americanos, el 12% comprende combustibles minerales, el 26%, otras materias primas, y el 22% alimentos. Todos esos rubros podran tener inters para Ecuador. Los esfuerzos para incrementar nuestras exportaciones al Japn no resultan significativos. Llegamos a exportar 63 millones de dlares en 1991 ao pico de ventas pero en 1993 esa cifra baj a 11 millones.
IMPERATIVOS
Parece necesario que se identifiquen con claridad las posibilidades reales de exportacin y los productos menos sometidos a riesgo de ser excluidos por los gobiernos de los potenciales pases compradores o aquellos que, por el avance de la tecnologa, podran ser generados en stos fcilmente o a menores costos. El estudio de las ventajas que acuerdan los pases desarrollados a los del tercer mundo, vinculados con ellos por tratados especiales (el Convenio de Lom por ejemplo), resulta muy til para calibrar esas posibilidades. Es preciso desplegar una accin constante mejor an si es concertada con otros pases para que el sistema general de preferencias que aplican los desarrollados, las normas de la ALADI y los trminos de los convenios bilaterales, se mantengan en el largo plazo y mejoren.
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Ser muy importante lograr la plena observancia de los derechos y obligaciones de los pases integrantes del Grupo Andino. Exigir el respeto de Colombia y Venezuela para el Acuerdo de Cartagena y la vigencia de la Unin Aduanera Andina; conseguir la aprobacin de tarifas especiales para el Ecuador en el Arancel Externo Comn, entre otros. Para todo lo dicho, y en general para la eficacia de nuestra poltica de Comercio Exterior, es indispensable mantener unidad y continuidad en ella, formar y conservar negociadores y promover la formacin de empresarios con miras al Comercio Exterior.
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Parte sexta
Modernizacin del Estado y privatizacin
Como se recordar, en la parte segunda de este libro (tomo primero) se hizo referencia a las normas constitucionales en materia econmica y a las actuaciones del Estado y ciertas entidades pblicas encaminadas a regular y orientar con sentido general las actividades econmicas. En las partes tercera (tomo primero), y cuarta y quinta (tomo segundo), se han revisado las actuaciones del Estado y las entidades pblicas especficamente en los sectores primario, secundario y terciario, as como las normas jurdicas a ellas concernientes, lo mismo que a las actividades que, en cierto modo, estn comprendidas entre varios de esos sectores. La parte sexta del libro intenta, en primer trmino, suministrar una visin panormica sobre los temas de modernizacin del Estado, reduccin de su tamao, desregulacin, privatizacin; hace referencia tambin a las experiencias ecuatorianas en esas materias. Aquellos conceptos y tcnicas han de analizarse con objetividad. No son buenos ni malos en s. No es adecuado creerlos remedios para todos los males del subdesarrollo, ni causantes de todos los problemas; ni convertirlos en panaceas ni satanizarlos. Pocas veces, como en estos tiempos, conforme se haba anotado al iniciar este libro, se torna ms evidente la necesidad de llegar, con objetividad, con visin de futuro, pero tambin con races histricas fuertemente ancladas en la realidad nacional, a sntesis creadoras entre posiciones aparente o momentneamente contrapuestas. El imperativo de esta hora es buscar la configuracin de un Estado adecuadamente gil, suficientemente poderoso, apropiadamente sensible, para lograr que, al mismo tiempo que se suministren servicios eficientes, se respeten y promuevan los derechos de los individuos y la sociedad, como tales.
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privatizacin, consistente en transferir las empresas pblicas en las que se ha acumulado el ahorro nacional o local al mejor postor, que suelen ser maniobras de todo tipo de por medio o una sola persona del pequeo grupo en el que se concentran en alta magnitud los recursos del pas o integrantes de ese grupo en asocio con determinadas transnacionales. Para dar pie a tal estrategia se ha intentado propalar la imagen de que los habitantes de un pas resultan irremisiblemente ineficientes, incapaces, corruptos, si se encuentran en el sector pblico; y activos, ilustrados e impolutos, si actan en el sector privado. Correlativamente, se ha dejado de lado una participacin ms amplia de la sociedad civil en tales empresas, a travs de diversos mecanismos. De otra parte, se ha asignado a la descentralizacin y al potenciamiento de la accin de entidades provinciales y locales un lugar secundario, frente a la alta prioridad que se ha conferido a aquel sui gneris tipo de privatizaciones, que han merecido reparos de los medios de comunicacin y orientacin de opinin del pas. Frente a ello y en actitud que revela, sin duda, otra visin unilateral del problema, ciertos grupos han tomado una posicin de defensa a ultranza de dirigencias o sectores burocrticos pese a la ineficiencia y defectuosos servicios de muchos de ellos por sobre la conveniencia general y los intereses del pas como tal, y especialmente de los sectores ms desposedos de la sociedad ecuatoriana. Como ya se manifest antes, es evidente que ha de buscarse una necesaria modernizacin del Estado, una adecuada reduccin del sector pblico, con miras a tornarlos ms eficientes, y tambin con el fin de potenciar la iniciativa y la capacidad creadora de los individuos y los grupos sociales. Pero, para lograrlo, no es suficiente ni adecuado que el nfasis se siente conforme hasta hoy ha ocurrido en el Ecuador en la transferencia de empresas o bienes pblicos que acumulan recursos que son propiedad de todos, a grupos muy pequeos y reducidos, para beneficio sustancial de stos. Habr que pensar en esquemas que trasladen ciertas actividades de entidades y empresas pblicas as como los bienes a aqullas dedicados a la sociedad civil, organizada en diversas formas. Compaas con amplia dispersin accionaria; otros organismos con intensa participacin comunitaria y no necesariamente a entes monoplicos que representen a pequeos grupos privados de capital altamente concentrado, cuya modernidad, eficiencia y pulcritud no suelen corresponder, a veces, a las proclamas que sobre ellas se enuncian. No es dable tampoco que, bajo el membrete de descentralizacin, se deje en el abandono y el olvido a zonas y sectores pauperizados del pas, que no pueden desarrollarse y ni siquiera subsistir si solo dependen de los recursos, cada vez ms desmedrados, de esos sectores y zonas. Tendrn se lo dijo ya en la introduccin de este libro que trasladarse, con sentido de equidad y justicia, recursos recaudados en todo el pas o en las zonas ms aventajadas, a entidades locales y regionales, para que los apliquen a la solucin de los problemas especficos de la comunidad local o regional, con mayor conocimiento de la realidad y proximidad a ella, as como con mayor capacidad para movilizar a los grupos sociales afectados.
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Captulo XX
MODERNIZACIN DEL ESTADO
Visin terica general: las tesis contrapuestas. Posicin que compartimos. Lo que hasta el presente han logrado los ardides privatizadores. El imperativo del momento actual. Diversas posiciones. La visin ultraprivatizadora: un punto de partida real; pero una distorsin bsica. Mitos y lugares comunes que, en general, esgrimen los privatizadores a ultranza. Evaluacin de esas tesis: el tamao del Estado; ineficiencia estatal versus eficiencia de la empresa privada; el mercado como regulador automtico de la economa; Estado y desarrollo econmico; globalizacin de la economa: el neoproteccionismo; otras prcticas restrictivas. Valores trascendentes y neoliberalismo. El trasfondo del neoliberalismo. Hacia un equilibrio en las medidas de modernizacin. La cruzada privatizadora.
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Todos o al menos las grandes mayoras estarn de acuerdo con el propsito de modernizar el Estado y, sin duda, con el de obtener los fines que se perseguiran con tal medio. Hay, sin embargo, evidentes disparidades y discrepancias respecto a los procedimientos concretos que se deben emplear para conseguir aquellos propsitos y finalidades, as como al grado y modo en que se beneficiarn o perjudicarn, con ellos, especficos sectores o grupos econmicos o sociales.
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fines de mejora de la sociedad global de un pas, enunciados en los prrafos iniciales de este captulo. Empero, no puede desconocerse que el ardid de confundir el anhelo de modernizacin concepto en el que todos estn de acuerdo con el mecanismo especfico y parcial de privatizacin por venta de haberes pblicos a grupos monopolsticos o intensamente concentrados, que en definitiva sustituira ciertos monopolios estatales o pblicos por monopolios u oligopolios privados, ha tenido en el Ecuador un xito momentneo, pese a que, cuando se analizan los resultados de la aplicacin de ciertas corrientes privatizadoras, se concluye que, en definitiva, ellas buscan simplemente agigantar los beneficios de una simbiosis formada por las transnacionales nucleadas en los pas es ms desarrollados y los grupos econmicos altamente concentrados de los nuestros, que le sirven de agentes y partiquinos. Sin embargo, los resultados de la Consulta Popular realizada el 26 de noviembre de 1995 fueron una muestra de que nuestro pueblo, maravillosamente intuitivo, no se deja deslumbrar fcilmente por los embelecos y las gigantescas campaas de prensa de los privatizadores a ultranza. De seguirse bajo el esquema al que aspiran los neoliberales a ultranza, las privatizaciones, que pueden generar aspectos positivos en la economa (como el ingreso de capitales, el progreso tecnolgico), a mediano y largo plazo, pueden obstaculizar el crecimiento econmico por la progresiva remisin de utilidades al exterior y la concentracin de riqueza en determinados grupos empresariales, como se lo pone de relieve, ya en 1995, en el editorial del No. 93 de la revista Economa de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Central del Ecuador.
Diversas posiciones
Para profundizar en el tema y examinarlo con objetividad, expondremos, en forma sucinta, tanto las tesis que miran la modernizacin desde un punto de vista ultraprivatizador, como aquellas que las impugnan, y las que tratan de encontrar una mayor posicin de equilibrio.
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LA VISIN ULTRAPRIVATIZADORA: UN PUNTO DE PARTIDA REAL; PERO UNA DISTORSIN BSICA EN QUE ELLA INCURRE
Es indudable que, por la fuerza absorbedora y multiplicadora de la burocracia, que lleg a tornarse desmesurada en ciertas instituciones; que gest una maraa regulatoria; que agigant su capacidad de medrar, con el menor esfuerzo, a costa de los particulares; bsicamente por lo dicho, se disearon trmites insulsos, departamentos de control para vigilar dependencias que supervisaban las actividades de otras, las que a su vez controlaban las de los particulares, o a fin de coordinar aquellas actividades, o para valorarlas, o, inclusive, con el objeto de administrar beneficios a los controladores. En suma, se configur con ello un Estado obeso, pesado y lento, que perdi la perspectiva de sus fines esenciales y afect a la capacidad creadora y productiva de los particulares. Pero, en lugar de corregir esos defectos y de potenciar las capacidades del Estado como posibilitador y garante de la justicia, como protector de los dbiles y promotor del desarrollo, en muchos casos se busc simplemente como hasta hoy se lo ha hecho en Ecuador crear condiciones que permitieran a los grupos econmicos ms poderosos obtener los mayores beneficios, sin cortapisas, sin limitaciones, sin consideracin por la situacin de los sectores menos aventajados de la sociedad, de la comunidad y la nacin en su conjunto, de las generaciones venideras. Con ese fin ltimo, se ha desarrollado una verdadera mitologa, elevada al carcter de dogma, que exagera defectos reales y subsanables, para presentarlos como estructuras invencibles; o que intenta generalizar situaciones y condiciones vigentes en otros pases y sociedades, en los que o no se dan las desigualdades y el predominio de grupos estrechos y cerrados que son evidentes y dramticos en el Ecuador, o se han atemperado en forma razonable. El discurso de los privatizadores a ultranza, que suele presentarse sin respaldo real en verdades comprobables en muchos de los hechos o tendencias que invoca o en los resultados a mediano o largo plazo de las actuaciones que proclama; que es deshistorizado y acomparativo, como lo ha calificado Bernardo Kliksberg Director del Proyecto Regional de las Naciones Unidas para la Modernizacin y la Gestin del Estado, y autor de ms de 30 libros y 400 trabajos tcnicos de extendida utilizacin se basa en ciertos supuestos y generalizaciones inexactos, que dicho experto y varios otros de similar nombrada, sistematizan y desvirtan.2 Vale la pena analizar ese discurso, y mirar cunto puede haber en l de verdad y cunto de exageracin o distorsin.
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- Tal Estado, obeso y desmesurado, es supremamente ineficiente, en contraste con la empresa privada, que es, por naturaleza, muy eficiente. - Los particulares, al propender a su propio beneficio, generan mayor eficiencia de una economa; o, como lo dice Jorge Child en su mencionado estudio, los individuos, con su propia iniciativa y energa, pueden ser los protagonistas de un nuevo mundo econmico empresarial, apoyado en una estructura de competencia atomstica, en contra de las tendencias consolidadas de concentracin del crdito y de la propiedad inmueble y accionaria. - Las empresas pblicas por naturaleza ineficientes determinan cuantiosos dficit, que al ser absorbidos por el Estado u otros entes pblicos, agravan los problemas de endeudamiento externo e interno, contribuyen a la elevacin de las tasas de inters, desvan recursos necesarios para atender a necesidades esenciales y ofrecen psimos servicios. - El mercado y la libre competencia regulan automticamente los precios, la cantidad y calidad de los bienes que han de circular y protegen a los consumidores. - Aquel Estado ineficiente y obeso, pero todopoderoso, oprime a una sociedad civil indefensa, la asfixia, y coarta y deprime las iniciativas creadoras del individuo y la sociedad. - El Estado debera constreirse a guardar el orden, velar por la seguridad interna y externa y facilitar servicios bsicos de salud y educacin a los sectores ms pobres. - El Estado ptimo es el Estado mnimo; el gigantismo estatal es un rasgo del subdesarrollo. - Resulta imperativo reducir drsticamente al Estado, lo cual implica deprimir fuertemente el gasto pblico, eliminar organismos, suprimir puestos de trabajo en el sector pblico, privatizar. En otros temas, conexos con la modernizacin del Estado y ms especficamente con cierta forma de privatizacin, los propugnadores del neoliberalismo sostienen que: - Una operacin abierta y sin restricciones del mercado de comercio internacional garantiza mejores precios para los productores y los consumidores. - La globalizacin de la economa implica ventajas para los pases pequeos y se torna inevitable.
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internacional sobre eficiencia gubernamental, y que pone de relieve que: Los gobiernos son ms eficientes y las empresas privadas menos eficientes de lo que popularmente se cree.11 Al referirse especficamente al caso ecuatoriano, Lautaro Ojeda, en el captulo Microescenas de la cotidianidad premoderna de su libro Modernizacin para quines?, presenta varias vietas de innegable realismo, que ponen de relieve la ineficiencia, por todos conocida y por muchos sentida en carne propia, de muchsimas empresas privadas ecuatorianas de comercio interno, transporte terrestre y areo, servicios para turistas. Se describen all los defectos y lentitud, el desdn e irrespeto por el cliente y el pblico, la falta de correccin de muchas empresas privadas del pas, que a veces llegan a extremos realmente inadmisibles, y que, desde luego, se presentan tambin en las empresas y entidades pblicas.12 En esa misma tnica, el ingeniero comercial Milton Maldonado E., catedrtico universitario ecuatoriano, con notable experiencia en los sectores pblico y privado del pas, al referirse a las invectivas de las que se ha hecho objeto la administracin y la empresa pblica ecuatorianas manifiesta, en su libro Administracin Social, una alternativa contra la corrupcin administrativa, la pobreza e injusticia laboral: Poco se dice (frente a una campaa negativa contra el sector pblico) del sector privado, en donde la mayora de empresas pequeas, las medianas y aun las grandes adolecen de graves deficiencias administrativas; no trabajan con una planificacin estratgica, su organizacin responde a esquemas antiguos, la direccin pasa de abuelos y padres, a nietos e hijos; y, los controles son dbiles, con la diferencia de que los desfalcos que ocurren no se dan a la luz pblica. No hay conciencia tributaria y se evaden impuestos, a la vez que se explota, con bajos sueldos e injusta participacin de utilidades, a los trabajadores. Adems, al primer remezn econmico, se busca la proteccin estatal. Son muchas las deficiencias y limitaciones del sector empresarial que, sumadas a la ineficiencia y corrupcin de la burocracia, dan como resultado el injusto estado de subdesarrollo y pobreza que nos agobia. As como se exige cambios al sector pblico, prosigue el ingeniero Maldonado, se requiere de las empresas cambios de paradigmas, para lograr calidad en los servicios y productos, precios razonables, en vez de un afn desmedido de rpido enriquecimiento; una contabilidad bien llevada, salarios razonables al obrero, y una permanente actitud de trabajo y sacrificio por la sociedad. La modernizacin que el sector empresarial requiere concluye es un cambio de mentalidad, decisin y firmeza para tecnificar y humanizar la administracin, y trabajo, mucho trabajo.13 En cuanto al argumento que exalta la eficiencia de la empresa privada basndose en que el dueo de un bien es quien, por naturaleza, mejor lo administra y obtiene su ms alta produccin y rentabilidad, constituye realmente una peticin de principio, que los hechos en casos muy numerosos se encargan de desvirtuar; implica una denegacin de las capacidades de la administracin profesional; y desconoce la circunstancia de que en la ms moderna forma de organizacin de la economa privada capitalista la compaa annima la titularidad del capital o propiedad de una empresa coincide cada vez con menos frecuencia con su administracin, que se confiere a
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profesionales. En la prctica, poco tienen que ver los pequeos o medianos accionistas propietarios tericos de una empresa con la administracin de ella. La conclusin inevitable del examen de este tema parece ser la de que la satanizacin de la empresa pblica y la exaltacin a ultranza de la privada son posiciones subjetivas. La verdad est en el justo medio. Hay que mejorar la empresa pblica, es preciso regularla adecuadamente, hay que limitarla a las reas en las que resulte indispensable. Pero de all a eliminarla a cualquier costo, a erradicarla, existe una distancia, que los ms apasionados defensores del neoliberalismo intentan desconocer. Vale la pena esforzarse por encontrar ese justo medio. Es necesario, adems, tomar las medidas adecuadas para que la sola operacin de cierto tipo de empresas privadas, en un mercado imperfecto, no acarree los riesgos que un monopolio pblico o privado trae consigo.
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En Japn, Corea del Sur, en Singapur, el crecimiento econmico de esos dragones habra sido impensable sin las reformas econmicas profundas que permitieron el acceso de la mayora de la poblacin a las oportunidades de educacin y empleo, sin la regulacin cuidadosa de las actividades econmicas, sin el impulso masivo a la educacin tcnica, sin la investigacin tcnica y la intensa labor promotora de nuevas actividades e impulsora de las exportaciones desplegada por organismos pblicos, sin los subsidios iniciales para el financiamiento y la importacin de equipos, maquinarias y materias primas.14 En los propios Estados Unidos no podra comprenderse el desarrollo de la zona central del pas sin la cuidadosa labor planificadora de la Tennesse Valley Autorithy.
Globalizacin de la economa
Los propugnadores de la posicin neoliberal enfatizan en forma muy acentuada los beneficios que tendra para nuestros pases su apertura total al mercado de comercio internacional, y sostienen que stos deben orientar su produccin sobre la base de la globalizacin de la economa mundial. Aseguran que con la apertura total a l mercado internacional los productores y consumidores podran obtener, en nuestros pases, los precios ms convenientes. Esta parte del discurso neoliberal olvida los hechos, soslaya los problemas que han tenido los productores de banano, de flores, de camarones, de atn, de otros productos agrcolas, as como de textiles y de calzado productores tanto ecuatorianos como de otros pases del tercer mundo para colocar su produccin en los mercados de naciones desarrolladas; prescinde de considerar la posicin maniquea, el doble discurso que, en torno a la liberalizacin del comercio internacional, han tenido esos pases y sus transnacionales. En un excelente trabajo presentado con ocasin del Seminario sobre Comercio Internacional, organizado por la Universidad Andina Simn Bolvar, Subsede Ecuador, la doctora Wilma Salgado Tamayo pone de relieve algunos aspectos de esa posicin de los pases del primer mundo.15 Seala la doctora Salgado que mientras varios pases desarrollados proclaman su apoyo a los principios fundamentales del GATT no discriminacin entre los pases miembros, igualdad de trato entre productos nacionales y extranjeros en el mercado interno, libre comercio, enfoque multilateral en las relaciones comerciales internacionales las prcticas comerciales de los mismos pases tienden a configurar un sistema mundial de comercio cada vez ms alejado de los mencionados principios, que las potencias del primer mundo buscan aplicar prioritariamente al comercio de servicios y a la inversin extranjera. El neoproteccionismo El propio GATT ha identificado la existencia de alrededor de 800 medidas no tarifarias, clasificadas en cinco categoras: - Participacin del Estado en el comercio, que abarca las subvenciones a la produccin y a las exportaciones, la preferencia de compra de productos nacionales por los entes pblicos, la intervencin de entes pblicos en la actividad mercantil, etc.
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- Formalidades aduaneras y administrativas para la realizacin de importaciones, que constituyen los obstculos calificados de para-arancelarios, e incluyen mtodos de determinacin de precio, clasificaciones de aduana, prcticas anti dumping y exigencias en materia de documentos. - Normas relativas a productos importados, que imponen exigencias tcnicas, sanitarias, especificaciones sobre embalajes, etiquetas o marcas y los correspondientes controles. - Limitaciones especficas a las importaciones o a las exportaciones, tales como restricciones en cantidad de productos importados, regmenes de licencias, acuerdos bilaterales. - Influjo en los mecanismos de precios que determinan limitacin a las importaciones y a las exportaciones: depsitos previos, impuestos variables, ajustes fiscales en frontera.16 A las medidas antedichas se aaden tambin como arbitrios no tarifarios los obstculos administrativos, que en muchos casos han vuelto imposible el comercio de ciertos productos. Segn estimaciones de la UNCTAD, en 1992 las medidas no tarifarias aplicadas por los pases industrializados afectaban a las importaciones procedentes de los pases en desarrollo en un 20,9%, si se considera el universo total de productos objeto del comercio; pero esa afectacin suba al 70,7% en productos textiles y del vestuario y en un 40% a los de la industria del hierro y del acero.17 Para fines de 1994, esos niveles no haban variado. Tampoco en 1995. Las medidas no tarifarias han sido aplicadas fundamentalmente, por los pases del primer mundo, en sectores en los que las naciones en desarrollo tienen mayores posibilidades de competir, por ser aquellos intensivos en el uso de la mano de obra (productos agrcolas, textiles, vestuario, incluido calzado), o en los que han empezado a incursionar como exportadores (productos electrnicos y automotores). En suma, hay una profunda diferencia entre el trato especial y diferenciado que los pases industrializados se comprometieron a conceder, en el texto del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, frente a la prctica que ellos observan. El tratamiento especial previsto por el texto del Acuerdo incluye, en sntesis, no solamente el acceso seguro a los mercados para los productos procedentes de los pases en desarrollo, precios estables y remunerativos, especialmente para los productos primarios, ayuda financiera, no exigencia de reciprocidad por parte de los pases desarrollados en las concesiones, en trminos de reduccin de obstculos al comercio de los pases en desarrollo. En la prctica, sin embargo, las naciones industrializadas observan un trato discriminatorio para los pases del tercer mundo, mediante la aplicacin de medidas neoproteccionistas, mientras las primeras se reservan un trato privilegiado, que se confiere con el apoyo de los organismos multilaterales que se han encargado de promover la liberacin del comercio, que fuerzan a observar unilateralmente a los pases en desarrollo. Los pases industrializados no solo han incumplido su obligacin de conferir a los productos de los pases en desarrollo un tratamiento preferente, sino que tampoco han puesto en prctica sus compromisos de no adoptar medidas de restriccin o distorsin del comercio, o eliminarlas.
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Adicionalmente, los pases industrializados han venido observando una poltica de crecientes subsidios a sus productores o a la exportacin de productos agrcolas, a fin, sea de conservar las fuentes de empleo rural en sus territorios, o bien de aumentar su participacin en el mercado mundial. En el primer caso, el efecto es relocalizar el desempleo rural en los pases en desarrollo, mientras se conservan los empleos de tal sector en los industrializados. En el segundo caso, es restringir la posibilidad de exportaciones de las naciones del tercer mundo. Para apreciar la magnitud de la ayuda oficial concedida por los pases industrializados a sus agricultores y la consecuente imposibilidad que afrontan los pases en desarrollo de competir con los productos as subsidiados en el mercado de esos pases, es til comparar la cifra de las ayudas con el monto de los ingresos por exportaciones totales que perciben los pases de Amrica Latina, segn datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), conforme los presenta Wilma Salgado.18 En 1987, el monto de la ayuda oficial concedida por los pases industrializados a su sector agrcola (150 mil millones de dlares) fue superior en 69% al total de ingresos por exportaciones de bienes de Amrica Latina; en 1989, el monto de aquella ayuda oficial 245 mil millones de dlares excedi en un 120% al total de ingresos por exportaciones de Amrica Latina (111 mil millones de dlares); y en 1992, el monto de esa ayuda 353,7 millones de dlares super en 178% al total de ingresos por exportaciones de Amrica Latina en dicho perodo (127,2 mil millones de dlares). La ayuda oficial de los pases del primer mundo a su sector agrcola creci, entre 1987 y 1992, en forma mucho ms dinmica que los ingresos por exportaciones de todos los pases latinoamericanos. As, mientras el monto de esa ayuda se multiplic por 2,4 veces, el valor de los ingresos por exportaciones de Amrica Latina se increment en 1,4 veces. Si se vinculan los montos de ayuda oficial con los de la deuda externa acumulada por todos los pases latinoamericanos, se concluye que con los valores dedicados por los pases del primer mundo a subsidiar a su sector agrcola se podra redimir toda la deuda externa de Amrica Latina. Otras prcticas restrictivas A las polticas neoproteccionistas antes reseadas, que los pases del primer mundo aplican a los subdesarrollados, se unen otras prcticas restrictivas del libre comercio que observan entre s los pases industrializados, en abierta contradiccin con su prdica aperturista. Ah estn las acciones de comercio administrado, convenidas entre los Estados Unidos y Japn, la proliferacin de acuerdos bilaterales entre pases desarrollados, que buscan, adems, crear regiones que les sirvan como coto cerrado para la expansin de su comercio.
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Hermann Daly, reciente ganador del premio Kenneth Boulding algo as como el premio Nobel de economa alternativo, segn resalta Jos Vicente Troya Rodrguez y Joan Martnez Alier, catedrtico cataln, hacen notar,19 entre otras consideraciones, la imposibilidad de que la naturaleza se sujete a las leyes del mercado; enfatizan que las tendencias neoliberales tienden a estimular la utilizacin de recursos naturales no renovables, sin considerar la necesidad y la conveniencia de las comunidades permanentes ni los requerimientos de las futuras generaciones. Alier sostiene, en esta materia, que el razonamiento econmico del mercado es miope respecto a las generaciones futuras y otras especies vivientes no humanas. Daly seala que la globalizacin de la economa significa borrar gran parte del poder de los gobiernos nacionales y transferirlo a las empresas transnacionales. Resalta que, segn la lgica neoliberal y globalizadora, cualquier proteccin al ambiente, a las industrias locales, a los trabajadores, a las comunidades, a los recursos naturales no renovables, podra ser vista como un atentado al comercio, como si el com ercio tuviese un supremo valor, en nombre del cual los dems valores debieran ser sacrificados. Concluye que, en un decenio, el imperativo econmico mayor ser la renacionalizacin del capital. En la misma lnea de pensamiento y con motivo de la realizacin de la Cumbre de las Amricas, entre el 9 y el 11 de diciembre de 1994, en una carta abierta dirigida a los mandatarios que concurrieron a dicha reunin, los representantes de organizaciones indgenas de Brasil, Colombia, Ecuador, Panam, Per y Venezuela, impugnaron el modelo de apertura econmica neoliberal. No aceptaremos ese modelo, que privilegia los intereses de unas pocas empresas transnacionales, proclamaron, al tiempo que fundamentaban su posicin por creer que la implantacin de ese modelo implicara el saqueo redoblado de los recursos naturales de nuestros pases y los llevara a una mayor miseria y dependencia.20
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relativamente elevados, para el efecto de sufragar el pago puntual de intereses y la amortizacin de la deuda externa y solventar la libre remisin de utilidades de las empresas transnacionales a sus casas matrices. Para ello, con aleve habilidad, como anota dicho autor, se busca convertir polticas encaminadas a enfrentar los problemas de balanza de pago y de inflacin, que se presentan como de corto plazo, en una verdadera estrategia de largo alcance, que tiende a debilitar al Estado y a trasladar recursos del campo a los ncleos urbanos en los que opera el capital financiero, de los ahorristas a los bancos, de la agricultura al comercio, de los que son forzados a pagar impuestos indirectos, respecto a los que deberan cubrir impuestos a la renta y ganancias. Utilizan, para ello, un tipo de cambio sobrevaluado, controles de precios agrcolas, tarifas pblicas irrisorias, tasas reales de inters negativas. Curiosamente, muchos empresarios que ahora claman por una virtual eliminacin del Estado, estuvieron amparados, durante muchos decenios, por la proteccin arancelaria, las tasas de inters reales negativas, los precios de garanta, los subsidios, el tipo de cambio sobrevaluado, las exoneraciones impositivas, los salarios mnimos vitales reducidos, el aprovisionamiento de insumos desde las empresas pblicas, con precios por debajo de los costos, el rescate de empresas fallidas; ventajas que ellos lograban de un Estado que ahora pugnan por empequeecer. En esos trminos, el proceso de liberalizacin est dirigido a favorecer a pequeos grupos nacionales y al capital transnacional, a costa de las grandes mayoras nacionales, que para los neoliberales siguen constituyendo el gran peligro, mientras en otras latitudes fueron la base de un capitalismo moderno, tanto porque permitieron configurar un mercado interno masivo, cuanto porque hicieron dable un desarrollo dinmico de las fuerzas productivas nacionales. Dentro de ese contexto, el Estado, segn la concepcin neoliberal, gua y controla el conflicto social en forma que permite que los grupos privados oligoplicos recuperen el control de la poltica econmica, que haban perdido a partir de los aos setenta. En la natural pugna de intereses de fuerzas sociales que se da en toda nacin, en aquella concepcin del Estado se encuentran sobre-representados los pedidos y necesidades del capital oligoplico y, por el contrario, dbilmente presentes si es que no ausentes los intereses de las mayoras ciudadanas, especialmente las provincianas y rurales.
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reformas orientadas a la desregulacin de los mercados de trabajo y capital, la liberacin razonable del comercio y las corrientes financieras; y las indispensables medidas de compensacin social a los sectores y grupos sociales menos aventajados. Entre stas, deben sealarse las que busquen la mejora del nivel educativo de esos sectores y grupos; el fomento de sus actividades productivas (a travs, por ejemplo, de la concesin de crditos modestos, asesoramiento para la pequea y microempresa, sobre todo para las que operen en los sectores rurales, en la seleccin y correcta ejecucin de proyectos rentables); la asistencia social, fundamentalmente para sectores vulnerables (nios, madres gestantes, ancianos); la mejora de la infraestructura econmica, bsicamente mediante la construccin de sistemas de riego, instalacin de minicentrales elctricas, centros de acopio de productos agrcolas, reforestacin; la mejora de infraestructura social, en particular mediante la construccin de redes de suministro de agua potable, de sistemas de canalizacin de aguas servidas, de construccin y restauracin de edificios escolares. La adopcin de medidas tendientes a difundir y mejorar la educacin bsica y media, as como a crear nuevas fuentes de trabajo y proteger la salud de grupos vulnerables, resultan indispensables, no solo para amparar el presente, sino para precautelar el futuro de los sectores sociales menos aventajados y del pas mismo. En un mundo cada vez ms exigente en materia de tecnologa, la falta de capacitacin personal, la desnutricin y sus secuelas resultaran un lastre insuperable para las nuevas generaciones. Como sealan Hermann Sautter y Rolf Schinke, el deterioro de los indicadores sociales concernientes a esas actividades refleja no solo un crecimiento directo de la pobreza, sino tambin un menoscabo de la superacin de la misma en el futuro.22 Las caractersticas de la economa de los pases latinoamericanos en los aos ochenta, llamada la dcada perdida, que se presentaron como consecuencia de la gravitacin de la deuda externa, de las limitaciones del comercio exterior y de errores en la conduccin de la poltica econmica, generaron situaciones difciles, a las que se har referencia en el captulo siguiente. Eso se uni a un notorio cambio en el pensamiento econmico en todo el mundo. Desilusionados con el fracaso de las economas socialistas y con los abusos que se detectaban en los estados benefactores de Europa Occidental, los tericos econmicos redescubrieron al mercado como asignador de recursos y a la iniciativa privada como propulsora del crecimiento. Conforme anota Jos M. Cartas: Como en todo cambio de tendencia, el pndulo se inclin tal vez ms de lo recomendable hacia el extremo opuesto. Cualquier intervencin estatal fue catalogada de negativa y se le otorg al mercado una capacidad de asignacin de recursos mayor de la que en realidad posee, alcanzando incluso a bienes pblicos y preferentes, para los que, tradicionalmente exista acuerdo de que el mercado fallaba en su provisin y asignacin.23
LA CRUZADA PRIVATIZADORA
Esa desmedida inclinacin del pndulo histrico y la visin unilateral e interesada que aquella supona, dio pie a que se desatara la situacin a la que Alberto Acosta, uno de los autores que impugnan la posicin ultraprivatizadora, se refera, para 1993, en estos trminos:24
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Un cicln ha recorrido y recorre an Amrica Latina: el cicln de las privatizaciones. Y todas las fuerzas de la vieja y la nueva derecha, apoyadas por una masa de oportunistas pragmticos y de otros tantos espectadores ignorantes, pero igualmente entusiastas, estn embarcadas en esta cruzada. La euforia es de tal magnitud que casi resulta imposible creer que alguien piense lo contrario, si no quiere correr el riesgo de ser motejado de luntico o hertico o extremista trasnochado. Con relacin a tal euforia, es preciso tener en cuenta que lo que, a la postre, ciertos sectores que se escudan en las tesis neoliberales buscan efectuar, bajo el lema de Reforma del Estado o de Modernizacin, es privatizar, con el alcance de vender las empresas pblicas a pequeos y cerrados grupos capitalistas; facilitar la explotacin de recursos naturales, en beneficio de aquellas transnacionales y dichos grupos; privatizar ciertas actividades y reas econmicas, en las mejores condiciones para ellos y en las peores para el pas, al modo de un gran baratillo de empresas pblicas, segn expresa Acosta. Soslayan, para esos efectos, el hecho de que la modernizacin supone muchas alternativas, fundamentalmente en profundizacin sociolgica y en dinamizacin de la sociedad civil, a base, sobre todo, de una adecuada orientacin educativa, de la descentralizacin, del perfeccionamiento y actualizacin de la estructura y organizacin del sector pblico. Evitan relevar que puede privatizarse no nicamente a travs de esas ventas a grupos concentrados de capital, sino mediante la participacin de la comunidad en la propiedad y gestin de la empresa, a travs de la apertura de la base accionaria de compaas, con acceso a ellas tanto de los trabajadores de las empresas pblicas como de sus usuarios, o mediante el i ncremento de actuacin y participacin efectiva de la sociedad civil y la comunidad de cada circunscripcin en la adopcin de decisiones vinculadas con la planificacin del desarrollo, en la ejecucin de los programas y proyectos respectivos, en el control de esa ejecucin, por ejemplo. Por ltimo, no parecen haber ponderado suficientemente determinadas realidades del ser social profundo de nuestros pases, en los que ciertas circunstancias y connotaciones, no mensurables con el simple criterio econmico y el puro clculo de utilidades, permiten el afloramiento de hondos cauces de solidaridad. Eso se puso de relieve, por ejemplo, con el nuevo episodio fronterizo entre Ecuador y Per, que suscit hermosas manifestaciones de patriotismo, unidad nacional, sentido de cooperacin y entrega, que se acentu notablemente entre los sectores sociales de menores ingresos y la poblacin de reas campesinas.
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Captulo XXI
MODERNIZACIN Y PRIVATIZACIN: PRAXIS GENERAL EN ALGUNOS PASES TIPO,ESPECIALMENTE DE AMRICA LATINA
La crisis del Estado de Bienestar. La teora de la disminucin del tamao del Estado: las experiencias en Inglaterra, Suecia, Japn, Francia, Espaa, Italia. Modernizacin y Privatizacin en Amrica Latina: indicadores de deterioro. Polticas de accin y medidas especficas: las medidas econmicas; efectos de la reduccin del gasto pblico: sobre los precios; los ingresos; el nivel de empleo; el abastecimiento. Incidencia de las modificaciones de la estructura del gasto. Otras reformas: liberalizacin del comercio exterior: desregulacin de mercados laborales y del mercado de capitales. Resultado final de las medidas econmicas y tentativas de atenuarlo; medidas de atenuacin del costo social: indemnizaciones especiales y programas emergentes de empleo; Fondos Sociales de Emergencia y Fondos de Inversin Social. Programas de aumento de capacidades productivas. Casos de algunos pases latinoamericanos especficos: Chile, Argentina, Bolivia, Per, Mxico. Conclusiones.
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Sin duda, el campo de accin que haba tomado el Estado Protector se haba ampliado extraordinariamente y su eficiencia no guardaba relacin con su ensanchamiento. En la Inglaterra del apogeo laborista, era usual el comentario de que, desde el primer momento del da hasta el ltimo de la noche, desde el nacimiento hasta la muerte, en casi todas sus actividades, el ciudadano comn se mova en mbitos que eran cubiertos por el Estado o empresas estatales: las clnicas en que nacan los nios solan ser pblicas; los primeros informativos que escuchaba el ciudadano provenan de emisoras radiales o televisivas estatales, lo mismo que algunos peridicos importantes, que eran distribuidos por empresas pblicas. Igual ocurra con los alimentos bsicos con los que desayunaba. Luego de ese diario encuentro, el ciudadano, que muchas veces viva en una casa que perteneca o haba sido construida o administrada por una empresa pblica, sola ir a su trabajo, que con frecuencia era un empleo del sector pblico, en un auto fabricado por una empresa pblica o en transportes que administraba el sector pblico. Igual ocurra cuando el ciudadano enfermaba o se mora, quera adquirir muebles o hacer envos de encomiendas. Deliciosas crnicas de muchas pginas, saturadas del peculiar humor ingls, describan las circunstancias con mucho detalle y gracia, a veces amarga. Esa situacin se daba en muchos pases europeos y, en modo ms acentuado an, en los pases del mundo socialista. En Amrica Latina no llegaba, ciertamente, a esos extremos, aunque Argentina, por ejemplo, pareca ir en ese camino. En el Ecuador se haba comenzado el proceso, en trminos an restringidos y sobre todo en los sectores urbanos.
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En una primera fase (1979 a 1983, especialmente en los primeros dos aos), se concedi preferencia a la venta de paquetes accionarios a inversionistas privados fuertes y concentrados. En una segunda (1984 a 1987), se dio nfasis a la diseminacin o dispersin de acciones, mediante el estmulo a las adquisiciones de un nmero limitado de acciones por parte de los trabajadores de la empresa respectiva, usuarios de sus servicios, pequeos inversionistas ingleses, y se acentu la preocupacin por estructurar en forma ms adecuada a las entidades reguladoras, que buscaban la idnea relacin con el pblico, de las que antes haban sido organizaciones productoras de bienes o servicios. A partir de 1988, la orientacin de las prcticas de modernizacin del Estado en la Gran Bretaa ha sustituido el nfasis inicialmente apasionado en la privatizacin, por la adecuada combinacin del sector pblico y del privado.3 Aparte de esta leccin concerniente a la necesaria evolucin de las orientaciones de un modelo, entre los resultados del proceso de modernizacin y privatizacin en Gran Bretaa, pueden sealarse los siguientes: A 1992, cerca de 13 millones de personas eran accionistas, lo que equivala a algo ms de un 20% de la poblacin, frente al 7%, que exista en 1979; de los nuevos accionistas, alrededor de 600 mil eran trabajadores de las empresas privatizadas (nmero que, desde luego es muy pequeo frente a la fuerza laboral total no ms de un 3%); 650 mil empleados pblicos pasaron a ser trabajadores privados; la participacin del sector pblico en el PIB y el nmero de empresas pblicas se redujeron, segn algunos autores, virtualmente en un 50% entre 1979 y 1990; segn otros, la primera baj del 42,7 al 38,9%. Las privatizaciones aportaron 10 mil millones de libras al Tesoro.4 De todas maneras, segn la revista The Economist (11-5-91) aquellos resultados, frente a la publicidad y las expectativas suscitadas fueron pobres. Mucho ruido y pocas nueces, lo afirma, mencionando un decir de Shakespeare, al juzgar, a posteriori, los resultados de la campaa de los Gobiernos de Margaret Tatcher. En Francia, a un breve proceso privatizador sigui un reimpulso de la tendencia estatificadora, durante los primeros aos del Gobierno de Mitterand, y luego un largo perodo de mantenimiento del statu quo, que se grafic en la frase ni privatizaciones ni estatizaciones, que concluy en una fase de ventas selectivas de empresas productoras de bienes o servicios cuya naturaleza pblica resultaba inexistente o muy dudosa, as como en la adopcin de medidas tendientes a reforzar el derecho a la competencia, en forma que se asegurara una igualdad autntica entre empresas privadas, pblicas y semipblicas o parapblicas, en coherencia con las orientaciones del Mercado Comn Europeo. Se dio preferencia a una reestructuracin, racionalizacin, intensiva tecnificacin y modernizacin de la administracin pblica. En Espaa, se ha concedido tambin mayor importancia a los procesos de racionalizacin y actualizacin tecnolgica de la administracin y la empresa pblica. Sin embargo, entre 1984 y 1989 se privatizaron 34 empresas del Grupo INI (Instituto Nacional de Industria), que desenvolvan actividad en las reas de alimentos (6), textil, de fertilizantes, siderrgica, electrnica (3), de turismo (3), aluminio (4), papel, rodamientos, construccin (2), automotores (3). Asimismo, se privatizaron algunas empresas del Grupo Patrimonio: Intelhorce, Hilaturas Gossypium, Imepiel e Hytasa. El
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Estado Espaol ha vendido tambin acciones de empresas distribuidoras de hidrocarburos. Italia ha sido muy celosa en mantener bajo el control del sector pblico las empresas que considera estratgicas, que cubren un rea ms amplia que la prevista en la Constitucin ecuatoriana. Ha dado mucho nfasis al reforzamiento de la autonoma de las empresas pblicas en el nivel de gestin, a los procesos de descentralizacin y desburocratizacin, a la introduccin, en el sector pblico, de algunas caractersticas de actuacin del sector privado, especialmente en cuanto a la adecuacin de regmenes de salario y condiciones de trabajo.5 Antes de pasar al prximo tema, concerniente a la modernizacin en Latinoamrica, resulta til mencionar que en Chile se comenz, con el Gobierno del general Pinochet es decir, antes de que adviniera en Gran Bretaa el de Margaret Tatcher un muy intenso proceso privatizador, por influjo de tericos de la Escuela de Chicago; proceso que, frente a los contrastes y conflictos suscitados en 1982, se reorient en buena medida en el mismo gobierno militar y ms an en los gobiernos civiles democrticos de Aylwin y Frei, como se detalla ms adelante.
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Conforme seala Bernardo Kliksberg, director regional de las Naciones Unidas para la Modernizacin de la Organizacin y Gestin del Estado, el producto bruto per cpita latinoamericano declin acentuadamente. Mientras entre 1976 y 1980 haba crecido a un 2,4% anual, entre 1981 y 1985 decreci a un 1,8% anual. En 1987 fue un 5% menor al de 1980, y en 1988, un 6,6% ms bajo que en dicho ao base. Se produjo un primer descenso sostenido en 40 aos. Se deterioraron fuertemente los trminos de intercambio de la zona. Llegaron a su nivel ms bajo en medio siglo. La relacin de los precios de intercambio de los pases de la zona cay en 22% entre 1980 y 1988. Por ello, pese a los esfuerzos por incrementar el volumen de las exportaciones, su valor descendi. El valor total de las exportaciones latinoamericanas, que fue de 95.900 millones de dlares en 1981, se redujo a 88.300 millones en 1987. La deuda externa se multiplic por 14 en una dcada. Pas de 25 mil millones de dlares, en 1973, a 353 mil millones en 1983. Pese a las polticas de ajuste orientadas a servirla, subi a 410 mil millones, en 1987. Las altas tasas de inters, crecientes hasta 1986, y mucho ms altas que en los primeros 70 aos del siglo, fueron causa importante para ello. En los aos ochenta se dieron en Amrica Latina enormes dficit fiscales. En Argentina alcanzaron al 10% del PIB, en 1993; en Bolivia llegaron al 19%, en 1984; en Mxico al 14%, en 1987. En general, en Latinoamrica el dficit fiscal cifr, en 1987, en el 6% del Producto Interno Bruto. Tales dficit alimentaron una inflacin que se aceler violentamente y desemboc, en varios casos, en la hiperinflacin: Bolivia 11.800%, en 1985; 7 Nicaragua, 14.300%, en 1988; Per, 7.480%, en 1990; 8 Argentina, 3.080%, en 1989. En general, en opinin de J. M. Cartas, la tasa de inflacin anual se ubic, e n Latinoamrica, entre 1982 y 1987, en el orden del 110,9%. Segn Kliksberg, el ndice de precios al consumidor aument, para toda la regin, de un 57,6%, en 1981, a un 198,9%, en 1987 y un 472,8%, en 1989. La produccin se estanc y aun lleg a retroceder como se seal antes durante la dcada de los aos ochenta, en casi todos los pases latinoamericanos; por ejemplo, Argentina -1,9%; Per, 1% (Basombro estima un decrecimiento del 11,4%); Bolivia, -8% (Escbar Llanos considera que entre 1980 y 1985, la cada fue de un 20%); Mxico, 1,2%.9 El incrementado endeudamiento externo, al que ya se aludi, impuso una carga sumamente onerosa sobre las economas latinoamericanas. La relacin deudaexportaciones lleg en Mxico a 6,3%, en 1986; en Bolivia, a 11,2% en 1987; en Per, a 6%, en 1990. Mientras hasta comienzos de 1982 Amrica Latina recibi una transferencia de recursos neta, mediante el otorgamiento de crditos externos y subsidios del extranjero, a partir de 1983, esa tendencia revirti y la regin tuvo que pagar una transferencia neta de recursos al resto del mundo, que en el perodo comprendido entre 1983 y 1989 ascendi, en promedio, a 17,4 mil millones de dlares de los Estados Unidos.10 Segn estimaciones de la ONU, para los aos ochenta haba en Latinoamrica 120 millones de pobres. La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe los estimaba en 164 millones, para el ao de 1983, lo que equivale a un 38% de las unidades domsticas.11 Para 1986 la cifra pas de los 170 millones; lleg, en 1989 a
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183 millones, lo que representa el 43% de la poblacin. La respetable entidad internacional cuyos sealamientos se citan, calcula que para el ao 2000 ya procesos de privatizacin de por medio ascender a 296 millones.12 El salario real mnimo se ubic, en promedio, para 1989 en un 25% por debajo del nivel de 1980. En algunos pases de la regin, por ejemplo, Ecuador, El Salvador, Mxico, Per, inclusive baj ms del 50%.13 Las tasas de desempleo se elevaron fuertemente en la mayora de los pases. Las diferencias interpersonales e interregionales de ingresos se acrecentaron. Esa tendencia signific, por ejemplo, para Brasil que mientras en 1981 el 10% de la poblacin constituido por las familias ms pobres reuna apenas el 0,9% de la renta nacional, para 1989 descendi an ms, hasta un 0,6%, en tanto que el 10% de las unidades domsticas ubicadas en el vrtice de la pirmide de ingresos, que obtuvieron para 1981 el 46,6% del ingreso total, llegaron al 53,2% de l, en 1989. En Mxico, desde 1984, todos los deciles, excepto el dcimo, soportan prdidas en sus ingresos. As, los nicos ganadores netos son el 10% del grupo privilegiado, con un 38,16% de participacin en la riqueza producida. El 50% de la poblacin con solo el 18,42% no recibe ni la mitad de lo que percibe aquel grupo. Adems, 30 familias renen activos burstiles equivalentes a una cuarta parte del PIB de Mxico, y 12 grupos empresariales controlan el 32% del producto de la empresa manufacturera.14 Rebasados los difciles aos ochenta, la economa latinoamericana tuvo, entre 1991 y 1994, cuatro aos de expansin; pero se estanc en 1995 y solo tuvo un aumento del 0,6% en su producto interno, lo que signific una fuerte cada frente al crecimiento del 4,6% registrado en 1994, como lo sealaba la CEPAL a fines de diciembre de 1995. Las cadas del producto interno en Mxico y Argentina fueron determinantes para ello. 15
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Medidas de ajuste estructural tendientes a modificar la estructura del gasto (expenditure switching) y mejorar las condiciones de oferta de las economas nacionales, entre las que figuran la devaluacin del tipo de cambio real, para que contribuya a incrementar los precios relativos de los productos transables. Reformas de carcter econmico y social: desregulacin de los mercados de trabajo y capital, adecuacin del marco jurdico para los derechos de propiedad, liberalizacin del comercio y de las corrientes de capital, entre otras. En algunos pases se ha concedido especial importancia a los procesos de descentralizacin administrativa y a los de privatizacin de empresas pblicas. En este captulo se har un breve examen de los efectos de las medidas econmicas y sociales generales. Se conferir un tratamiento especfico, en captulos separados, a los aspectos de descentralizacin y de privatizacin de empresas pblicas.
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Esa presin se incrementa cuando la reduccin del gasto pblico coincide con una restriccin de crdito al sector privado, lo que determina una cada de la produccin. Cuanto mayor sea la baja de los salarios reales, tanto ms alto ser el d esempleo resultante. Las consecuencias de estas medidas suelen ser un desplazamiento de los desempleados del sector formal hacia el sector urbano informal; una reemigracin a las zonas rurales, y la disminucin o eliminacin de transferencias de recursos d esde sectores urbanos hacia los rurales. Por ello, aun cuando los ms afectados por estas medidas sean los empleados del sector urbano formal tanto por la merma en sus ingresos reales, como por la prdida de sus puestos de trabajo tambin sufrirn el impacto de la reduccin del gasto los sectores ms humildes de las regiones rurales.
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devaluacin. Sin embargo, en la prctica, los sectores pobres no resultan mayormente beneficiados por las eventuales rebajas de precios de los bienes importados, puesto que estos tienen una gravitacin mnima dentro de su canasta de bienes. En cambio, los efectos que esa liberalizacin puede producir sobre el nivel de empleo generan peligros de aumento de la pobreza en lo sectores menos aventajados. En efecto, la reduccin de los aranceles y la abolicin de regulaciones no arancelarias suelen provocar una contraccin de la produccin y por ende tambin del nivel de empleo. Los ms pobres se vern directamente afectados cuando en la produccin de bienes sustitutivos de los importados se estuviere empleando un porcentaje significativo de mano de obra. Adicionalmente, se producirn efectos indirectos, en la medida en que la cada del empleo, en actividades productivas de bienes sustitutivos de los importados, ejerza presin sobre los salarios pagados en dichos sectores o en el informal. Nuevamente los ms pobres son los afectados.
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empobrecimiento de los sectores ms vulnerables y el incremento de la riqueza de grupos reducidos de poblacin. La brecha entre unos y otros se agigant. Esa situacin se produjo en los pases que aplicaron las medidas y reformas econmicas antes descritas, dentro de un esquema rgido de poltica neoliberal.
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Emergencia Social (FES), en Panam; el Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE), en Uruguay. Dependiente de un Ministerio se organiz el Fondo Venezolano de Inversin Social (FONVIS). Tambin para ese ao se llev adelante, en Guyana, un Programa social especfico, con finalidades y caractersticas sim ilares, bajo la denominacin de Social Impact Amelioration Program (SIMAP). Para 1991 se crearon el Fondo de Solidaridad e Inversin Social, en Chile; el Programa de Desarrollo Humano, en Paraguay; el Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONDES), en Per. En 1992 se estableci, en Colombia, el Fondo Social de Emergencia (FOSEM); y, posteriormente, se organiz el Fondo de Inversin Social Ecuatoriano (FISE). Si bien se ha buscado dar a las entidades antes mencionadas un grado de autonoma significativo, estructurar equipos tcnicos de adecuado nivel, lograr independencia de la actividad poltica y dotarles de financiamiento propio que en muchos casos proviene de prstamos internacionales, no han podido mantener esas caractersticas por perodos prolongados, y es realmente dudoso que lo consigan. Adems, pese a los criterios y modelos similares bajo los que se organizaron, en la prctica comenzaron a diferenciarse por los sectores especficos a los que atendan (en unos casos, realmente a los ms pobres; en otros, a niveles ms altos como sucedi en Bolivia, lo que permita una ms rpida organizacin o un impacto publicitario mayor), o por el tipo de trabajos que ejecutaban (en unas entidades, mayor preferencia a pequeas obras de infraestructura Bolivia; en otras, ms nfasis en proyectos de desarrollo social), o por el personal que los integraba (prevalencia de ingenieros, en unos casos; de socilogos o promotores sociales, en otros). En unos pases contaban con ms recursos y apoyo poltico; en otros, con menos. En Mxico, desde 1988, se organiz con objetivos similares a los Fondos de Emergencia o de Inversin Social, pero con alguna mayor amplitud que ellos el Programa Nacional de Solidaridad, que para 1993 lleg a manejar un presupuesto anual que rondaba en los 2.500 millones de dlares. Actuaba en tres grandes reas: bienestar social, con nfasis en programas de salud, educacin, alimentacin, vivienda, servicios bsicos y regularizacin de la tenencia de la tierra; produccin, que b uscaba crear oportunidades de trabajo y desarrollar capacidades laborales; desarrollo regional, por medio de la construccin de obras de infraestructura de impacto regional y programas especiales de desarrollo integral en regiones especficas. Para 1993, se anunci el inicio del programa PROCAMPO, que trataba de beneficiar a los productores agrcolas e incentivarlos a realizar cultivos de productos que no afrontaban saturacin de los mercados. Sin embargo, los apremios del ingreso al Tratado de Libre Comercio de Norteamrica forzaron a disminuir la destinacin proporcional de recursos a los antedichos programas.
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Programas globales de crdito a pequeas empresas y microempresarios, auspiciados por el BID. El Programa de Capacitacin Laboral de Jvenes, que se desarroll en Chile entre 1990 y 1994, buscaba abrir mejores perspectivas de trabajo y progreso para la juventud de sectores de ingresos reducidos. Consista en cursos de aproximadamente 200 horas, dictados en institutos especializados, y complementados con prcticas en empresas, con una duracin mnima de tres meses. Se orient a los jvenes desocupados, de entre 15 y 24 aos, de esos sectores. Los cursos eran gratuitos para los aprendices, quienes, adems, reciban una beca mensual para cubrir gastos de movilizacin y alimentacin. Se buscaba que los institutos capacitadores garantizaran que los alumnos accedieran a puestos de prctica y correlativamente de trabajo posterior en las empresas, por lo que se tenda a un estrecho paralelismo entre contenido de los cursos y demanda del sector privado. La meta que se cumpli fue capacitar a 100 mil jvenes, que en su mayora encontraron trabajo, al terminar sus cursos. En Argentina se desarroll un programa similar, que combinaba la capacitacin de jvenes, con los requerimientos del cambio de orientacin en la produccin de ciertas empresas. Los programas de crdito a pequeas empresas y microempresarios comenzaron a ser financiados por el BID, a partir de 1990. Buscaban ayudar a aquellos sectores, que normalmente no tienen acceso a los canales formales de crdito, por lo que deben recurrir a cierto tipo de prestamistas, llamados chulqueros en el Ecuador, que cobran intereses varias veces superiores a los bancarios. Los programas se han ejecutado en 10 pases latinoamericanos, mediante la transferencia de recursos del organismo de crdito internacional a bancos minoristas, a travs de un banco de segundo piso. Se establecen reglas tendientes a facilitar e incentivar a los pequeos y microempresarios para utilizar esos recursos, y a capacitarlos para optar por las lneas de crdito normales.
CHILE
Los procesos de transformacin del Estado y especficamente los de modernizacin y privatizacin bajo la ptica neoliberal, comenzaron temprano en Chile. Se iniciaron antes que en la Inglaterra de Margaret Tatcher o en los Estados Unidos de Ronald Reagan. Ya para fines de los aos sesenta fue posible notar alguna influencia de la Escuela Econmica de la Universidad de Chicago, en Chile. Se haba celebrado a mediados de
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los aos cincuenta un convenio entre sta y la Universidad Catlica de Santiago; se produjo un intenso intercambio de experiencias; muchos economistas chilenos realizaron estudios en la Universidad de Chicago y, al retornar a su pas, ejercieron funciones importantes, en la ctedra, el periodismo y el Gobierno. Pueden citarse los nombres de Sergio de Castro, Pablo Baraona, que desempearon cargos directivos en la Facultad de Economa, igual que Manuel Cruzat o Jorge Gabriel Larran. Ejercieron importantes actividades periodsticas, sobre todo en El Mercurio, Emilio San Fuentes, lvaro Bandn, Sergio de la Cuadra, Arturo Fontaine, Jorge Piera. Algunos de ellos los piraas tomaron el control del grupo empresarial privado vertebrado en torno al Banco Hipotecario. Varios egresados de la Universidad de Chicago accedieron a importantes funciones pblicas.18 Se dice que algunas medidas tomadas por su influjo, ya a fines de los sesenta y comienzos de los setenta, influyeron de alguna manera para que, en reaccin, triunfara Allende. Como es sabido, durante el Gobierno de la Unidad Popular se agudizaron muchos conflictos, se politiz la administracin, creci aceleradamente el sector pblico. Hacia 1973, luego de que se aplicara una amplia poltica estatizante y el clima poltico se tornara realmente conflictivo, las Fuerzas Armadas dieron un golpe de Estado y tomaron el poder. Comenz la primera de las tres olas de ajustes estructurales que se han suscitado en Chile. En ella, la estrategia de crecimiento econmico se bas en un modelo neoliberal, que buscaba impulsarlo en cuatro principios bsicos: el mercado como nico instrumento asignador de recursos; la subsidiariedad del Estado; el sector privado como nico agente dinmico de ese crecimiento; y la apertura indiscriminada al comercio exterior. Se consider que el mercado aseguraba un supuesto funcionamiento ptimo de la economa, un mayor nivel de bienestar y el mximo nivel de libertad de cada individuo. Se inici un muy agresivo proceso de privatizaciones, muchas veces indiscriminadas. Se restringieron los derechos sindicales y polticos. El modelo, llevado adelante a ultranza, luego de crecimientos que se recibieron con euforia, desemboc en la crisis de 1982-1983. Cada de exportaciones, fuerte descenso del PIB, incremento acentuado de la desocupacin, grave aumento de la pobreza, muy notable concentracin empresarial, quiebra de entidades financieras y empresariales privatizadas.19 Comenzaron entonces a adoptarse medidas correctivas, que atenuaran o amortiguaran los costos sociales de los ajustes. Se busc alguna concertacin. Esa lnea de concertacin se acentu con motivo de la transicin al rgimen democrtico. En ste, se combinan y buscan equilibrarse las medidas econmicas de ajuste, con las medidas sociales. Principia, entonces, a afirmarse un real desarrollo de Chile, que no es, como suele presentrselo, producto de la aplicacin a ultranza de las polticas neoliberales en el Gobierno de Pinochet, sino ms bien de los cambios, con sentido social, introducidos en los gobiernos democrticos.
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ARGENTINA
Una enorme tensin social, polticas represivas y contrarias a la observancia de los derechos humanos, un desgastador conflicto blico, llevaron a Argentina a una dramtica situacin de desequilibrios estructurales. Hiperinflacin, cada del producto tanto en trminos absolutos, como ms profundamente en valores per cpita, fuga de capitales, drstica reduccin en el coeficiente de inversin, fueron sus manifestaciones. El poder legislativo de 1989, dos meses despus del inicio del Gobierno de Menem, aprob las leyes de Reforma del Estado o de Emergencia Administrativa y la de Emergencia Econmica. En los procesos de modernizacin argentina, adems de la privatizacin, se ha dado notable acento a la descentralizacin, la promocin y movilizacin social y a la racionalizacin administrativa, as como a la desregulacin. Se ha conferido tambin importante nfasis a un programa de propiedad participada, que se orientaba a que los trabajadores de las empresas a ser privatizadas, los usuarios de los servicios prestados por ellas, los productores de materias primas cuya industrializacin o elaboracin constitua su actividad, pudieran adquirir el capital accionario de esas empresas.20 Graves problemas suscitados en el norte del pas llevaron a la adopcin de medidas sociales, que se han reseado antes. La intensidad de los procesos de privatizacin y de apertura a las importaciones ha determinado graves tendencias a la desocupacin y el desempleo, como se precisa enseguida. A fines de febrero de 1995, se puso de relieve que el ndice de desocupacin virtualmente se duplic en la Argentina entre 1991 y 1994: se elev de 6,3% al 12,2% de la poblacin econmicamente activa. Los jvenes sin trabajo pasaron del 9,5 al 30,5% del total de desempleados. A ello se aade el ndice de subocupacin (10,4%), con lo que se estima que en esa poca haba 2650.000 personas con problemas de empleo. Hubo una gran expulsin de mano de obra neta. Las previsiones de crecimiento de la economa se cumplieron apenas en la mitad. Segn el Director del Instituto de Estado y Participacin el crecimiento fue tres veces menos que el previsto.21 Para fines de 1995, la situacin empeor. La tasa de desempleo haba superado los niveles del 18,6% de la PEA, convirtindose en la ms alta que el pas haba soportado desde que se llevaban estadsticas laborales sistemticas en Argentina. El Producto Interno Bruto fue negativo en un 2,5%.22
BOLIVIA
Antes de 1982, Bolivia enfrent graves problemas polticos, que marcaron al pas como uno de los ms inestables en el mundo. Entre 1952 y 1978 tuvo 14 gobiernos; 9, entre 1978 y 1982, casi 10 veces ms de lo que resultaba normal, segn el Derecho Constitucional boliviano. Entre 1982 y 1985 se desat la ms aguda crisis econmica de la Bolivia del siglo XX. La inflacin alcanz al 23.000% anual; el tipo de cambio paralelo lleg a estar 16 veces por encima del oficial; el PIB cay casi en un 20% entre 1980 y 1985. La transferencia neta de recursos del exterior fue negativa durante ese perodo. A partir de 1986, luego del regreso al sistema democrtico, comenz a aplicarse la liberalizacin de precios como mecanismo fundamental para detener la inflacin. Tal
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liberacin implicaba la aplicacin de normas de mercado tanto en el sistema de precios internos, como en el tipo de cambio, y con posterioridad en las tasas de inters y en el mercado laboral. Si bien hasta los aos noventa se notaron algunas mejoras en cifras macroeconmicas, muchos problemas sociales aumentaron. La desocupacin creci; se acentu la brecha social. A partir de 1991, se emprende el proceso de reforma del Estado. En 1992 se inician las del Poder Judicial, de la educacin, del sistema electoral. Se enfrenta con alguna decisin la descentralizacin del Estado. Desde 1991 se dictaron las Leyes de Inversiones, de Hidrocarburos, de Privatizacin, de Exportaciones, de Bancos y Entidades Financieras, del Medio Ambiente, el Cdigo de Minera; se adoptaron el Registro nico de Empresas y el Sistema de Ventanilla Unica de Exportacin. Se reform el Sistema de Fondos de Pensiones y de la Seguridad Social. Ante las graves distorsiones sociales, se acentuaron las medidas y polticas de inversin social. De un 9,8% en 1991, sta pas al 21% en 1993. Se determin que todos los recursos que se obtengan de la privatizacin de empresas pblicas fueran destinados exclusivamente a la inversin social; se incentiv la participacin popular; se intensific la poltica de salud, as como la mejora de la educacin. De todas maneras, los resultados de los cambios fueron alarmantes para el rea rural. La pobreza llegaba en sta al 98,6% en 1976, y en 1992 apenas baj al 93,5%, en tanto que en el rea urbana se haba reducido, en ese perodo, del 66 al 51%. El dficit de educacin primaria, el analfabetismo campesino sobre todo en las nias siguieron siendo abrumadores. La tasa de mortalidad infantil 75 por mil nacidos vivos, en general era mucho ms alta en el campo. El problema de mortalidad infantil mantena su gravedad. Actualmente, en Bolivia se hacen esfuerzos por definir grupos objetivos para focalizar la atencin social, se busca priorizar el uso de recursos, evitar duplicacin de actividades y descentralizar la accin pblica.23
PER
Entre 1981 y 1990, mientras el PIB total de Amrica Latina y el Caribe creci en 12,4%, la economa peruana registr un menoscabo del 11,4%. El producto por habitante disminuy en 28,9%. En 1988, el ndice de precios al consumidor aument en 1.722%; en 1989, la inflacin subi al 2,775% y lleg, en 1990, al 7.649%. En general, desde septiembre de 1986, durante un perodo de 24 meses, el incremento de los precios, en promedio mensual, fue del 53%. El subempleo se ubic en el 73% de la poblacin econmicamente activa, en 1990. El salario mnimo urbano cay, en trminos reales, en tal manera que en 1990 solo equivala al 23% del de 1980. En contraste, los ingresos de la propiedad o capital, que en 1970 representaban el 27,2% del total nacional, para fines de los aos ochenta bordeaban el 45%. La deuda externa creci desde 14.477 millones de dlares, en 1986, a 19.762 millones, en 1990, y lleg a 2 1.685 millones de dlares, en 1993. Los pagars de la
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deuda externa en el mercado secundario se compraban apenas al 4% de su valor nominal. En agosto de 1990 se adoptaron severas medidas iniciales de ajuste, que incluyeron un incremento del precio de los combustibles en 31 veces y el de las tarifas elctricas en 12; la hiperinflacin se acentu: lleg al 397% en ese mes. Los precios claves fueron liberalizados, para que actuaran en el mercado de la economa del mercado; se redujeron los aranceles de importacin. En el ao inicial de adopcin de las medidas, de acuerdo con las cifras de CEPAL, la economa peruana retrocedi en un 5,6%; el ingreso por habitante disminuy 7,5%. Aun cuando, como resultado del ajuste, las cifras macroeconmicas mejoraron, y en 1993 y 1994 la economa peruana creci en 6,5% y casi 8%, respectivamente, las remuneraciones medias reales continuaban dramticamente deprimidas: a fines de 1992, apenas llegaban al 40% de las vigentes en 1980. El salario mnimo real urbano era tan solo del 16,3% del registrado en 1980. En 1993, el gasto pblico (que signific el 14% del PIB), se destin apenas en un 7% para programas de salud, educacin y del Poder Judicial. nicamente para 1994 se han asignado al Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social valores significativos (se prev que entre 1994 y 1996 se habrn movilizado 495 millones de dlares).24
MXICO
La poltica populista de los gobiernos de Luis Echeverra (1971-1976) y Jos Lpez Portillo (1977-1982) propici un gasto pblico expansivo, que para el ao 1982 lleg a absorber el 49% del PIB. Si bien eso permiti un crecimiento promedio del 7%, dio margen a que la inflacin subiera hasta un 98,8% y la deuda pblica creciera al monto de 87.700 millones de dlares, con vencimientos a corto plazo y tasas flotantes que llegaron al 21%.25 El volumen de recursos disponibles para la inversin se redujo en 17,6% y 26,8% entre los aos 1981 y 1982. El empleo comenz a reducirse, igual que el PIB y la renta per cpita. Para 1982, Mxico se vio en la imposibilidad de cumplir los compromisos de su deuda externa. En el pas se haba mantenido un tipo de cambio prcticamente fijo, a partir de la devaluacin de 1976. La sobre cotizacin del peso propici la adquisicin de bienes en el exterior y la fuga de capitales. El presidente De la Madrid inici un programa inmediato de reordenacin econmica, que comprendi la reduccin del gasto pblico y la disminucin de subsidios a los precios y tarifas de bienes y servicios pblicos. Esta poltica produjo una fuerte recesin en los sectores de manufacturas, construccin y comercio y la disminucin en la renta per cpita. Para llevar adelante un programa de aliento y crecimiento econmico, se tuvo que devaluar el peso en 106 y 159%, respectivamente. En 1987, la inflacin lleg al 159,2%. Se trat de contener la inflacin reprimiendo los ingresos del factor trabajo, con menores retribuciones y empleo; se disminuy la liquidez; se establecieron controles
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sobre una cantidad apreciable de bienes y servicios, tanto pblicos como privados, con nimo de abatir la demanda global efectiva. Aun cuando se logr un crecimiento continuo entre 1990 y 1992, en 1993 comenz a observarse una desaceleracin, sobre todo en el sector primario. Se produjo el grado de concentracin de riqueza que se mencion antes. El 10% de la poblacin acaparaba el 38% de la riqueza generada en el pas; la mitad de los mexicanos no reciban ni el 50% de lo que perciba ese grupo privilegiado; 30 familias reuna activos burstiles que bordeaban la cuarta parte del PIB; y 12 grupos empresariales controlaban el 32% de la industria manufacturera. El nfasis conferido a las reas econmicas modernas y la pretericin de los sectores tradicionales y las regiones apartadas, as como el incremento de la pobreza, dieron pie a la convulsin social iniciada con el levantamiento de Chiapas. A fines de 1994, el peso mexicano se haba devaluado casi en un 50%, los mercados burstiles se afectaron profundamente y la credibilidad de Mxico en el exterior decay. Para 1995, se registr una recesin del crecimiento cercana al 10%. La ventas cayeron casi en ms del 20%. La devaluacin cifraba en torno al 60% en los primeros meses del ao, y se fue acentuando. Las tasas de inversin cayeron en tal ao, lo mismo que las negociaciones en Bolsas de Valores. Las de inters se dispararon. Para marzo de 1995, tuvo que duplicarse el precio de los combustibles bsicos, y se aumentaron notablemente las tarifas de los servicios bsicos. Los impuestos indirectos, fundamentalmente el que gravaba el valor agregado en los consumos, subieron. El impacto sobre los sectores populares fue desproporcionado e injusto.
Conclusiones
La experiencia acumulada en Latinoamrica en los aos de la reforma del Estado, intentada por varios de nuestros pases, lleva a las siguientes conclusiones: - La estabilidad macroeconmica es una condicin necesaria, pero no suficiente, para asegurar el crecimiento y la equidad social. - La reforma social es fundamental para garantizar la sustentabilidad de las reformas estructurales macroeconmicas. - La reduccin del gasto pblico en reas burocrticas debe ir acompaada por su reorientacin hacia los sectores sociales y, dentro de stos, hacia el suministro, en condiciones idneas, de bienes y servicios a los e stratos de menores ingresos de la poblacin. - En el corto plazo, se deben adoptar medidas de emergencia, para compensar a los afectados por el ajuste y dar alivio inmediato a la pobreza. - En el largo plazo, la mejora permanente en la situacin de los ms pobres se lograr mediante su incorporacin efectiva y justa al proceso de desarrollo econmico. - Dado que el principal activo de los pobres es su fuerza de trabajo, se debe poner nfasis en su capacitacin y en la ampliacin de sus oportunidades de produccin. - Resulta imprescindible impulsar un desarrollo regional armnico y sostenido. - Es necesario prestar atencin especial a los grupos que se encuentran ms desprotegidos que el resto o sufren discriminacin.
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- Los cambios econmicos y sociales no funcionan si es que no se logra transparencia y correccin en la actividad pblica y en la administracin de justicia. - El Estado no puede renunciar a su obligacin esencial de planificar y organizar las actividades de la economa nacional. Hacerlo es particularmente grave en pases en desarrollo, donde aquel debe jugar un papel equilibrador insustituible entre los grupos sociales. - El mercado prioriza las demandas de los sectores de mayores ingresos, al responder solo a la capacidad monetaria de los individuos. Esto se agrava por la capacidad de manipularlo que tienen los monopolios y el manejo ilimitado de propaganda, que induce a los consumidores a comprar aquellos bienes que son muy rentables para el empresariado monoplico u oligoplico, y que no satisfacen las necesidades del pas en su conjunto. - Si el Estado declinara sus funciones esenciales de planificar y ejecutar una poltica equilibrada y armnica de desarrollo, estara simplemente consagrando una supuesta libertad econmica, que significara que los lobos tengan derecho de comerse a los corderos, como lo seala Isaac Berlin.26
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Captulo XXII
LA EXPERIENCIA ECUATORIANA EN MATERIA DE MODERNIZACIN DEL ESTADO
Objeto de la Ley de Modernizacin: mbito; principios, finalidad y reas de aplicacin; organismo responsable. La privatizacin frente a elementos prioritarios de la modernizacin; la accin modernizadora del gobierno del presidente Durn Balln, en la prctica: nfasis a cierto tipo de privatizacin. Urgencia de adoptar medidas efectivas para la descentralizacin: muy desigual distribucin de recursos; necesario incremento recursos para entidades seccionales: posibilidades reales de incremento de ingresos por aumento en tributos locales; anlisis de la viabilidad de un equilibrado incremento de ingresos de las entidades locales con tributos que actualmente son de recaudacin nacional. Inequidad y desequilibrio; distribucin de rentas de recaudacin nacional: proporcionada atencin al sector rural; asignacin de recursos en funcin de la poblacin, y, fundamentalmente, de la que se encuentre en condiciones de pobreza; distorsin de las estadsticas al respecto. El proyecto de reforma a la Constitucin presentado en 1994 por el Ejecutivo y la descentralizacin. El proyecto de Ley de Descentralizacin Administrativa y Financiera del Partido Social Cristiano (octubre de 1994): sus errores; consecuencias; otros problemas. Proyectos de descentralizacin presentados en 1996. Conclusiones.
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Ese resultado se produjo, al menos hasta 1995, en un marco de discrepancias entre el discurso oficial, la normativa y la prctica. Vale la pena apreciarlas mediante un somero examen de las leyes y reglamentos respectivos y las acciones que se han tomado. El discurso gubernamental y de los partidos ligados al Ejecutivo se refera a la necesidad de dar mayor eficiencia a la administracin, para favorecer las capacidades creadoras de toda la poblacin ecuatoriana, descentralizar la gestin del Estado y aumentar sus recursos para atender mejor a las necesidades bsicas de los ms pobres. La Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa Privada concedi especial nfasis a la transferencia indiscriminada al sector privado y en forma ms precisa, a grupos monoplicos u oligoplicos de actividades cubiertas por el sector pblico. La prctica gubernamental en la aplicacin de la Ley acentu aun ms esa inclinacin.
mbito
El reglamento general de la Ley fue expedido el 31 de marzo de 1994 y publicado en el Suplemento del R.O. No. 1623, de esa misma fecha, y sustituido por el que se expidi el 29 de noviembre de 1994 y se public en el Suplemento del R.O. de 2 de diciembre siguiente, el cual se reform por D.E. publicado en el R.O. de 22 julio de 1996 (suplemento). Las disposiciones de dicha Ley y de su Reglamento General se aplican a las entidades, organismos y dependencias del Estado y otras entidades del sector pblico, as como a las personas jurdicas creadas por Ley para el e jercicio de la potestad estatal o la prestacin de servicios pblicos o para desarrollar actividades econmicas asumidas por el Estado, as como a la concesin de servicios pblicos.
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En la prctica, asimismo, se ha puesto nfasis en promover la participacin del sector empresarial altamente capitalizado en reas reservadas al Estado, y se ha dejado de lado la solidaridad social y la participacin de sectores comunitarios o la autogestin. Aunque al hacer referencia a las reas de aplicacin de la Ley se ha enunciado en forma prioritaria la racionalizacin del sector pblico, mediante una adecuada y eficiente distribucin de competencias, funciones y responsabilidades, as como la descentralizacin y desconcentracin de actividades y recursos de tal sector, la desmonopolizacin y privatizacin de los servicios pblicos y de las actividades econmicas asumidas por el Estado u otras entidades del sector pblico ha sido la preocupacin sustancial del Gobierno del presidente Durn Balln. Esa preferencia se resaltaba en el reglamento inicial, 66 de cuyos 109 artculos se referan a este ltimo tema. En el reglamento de diciembre de 1994, 140 de los 178 artculos que contiene, conciernen a las actividades de privatizacin de la empresa pblica. En el Reglamento Sustitutivo del General de la Ley de Modernizacin, que consta en el Suplemento del R.O. No. 581, de viernes 2 de diciembre de 1994, y que fue reformado por D.E. No. 4003 (R.O. de 21 de julio de 1996) se sistematizan algo mejor las disposiciones que contena el primero, se amplan las atribuciones del presidente del CONAM, se restringen algunos derechos de los empleados pblicos, objeto de compra de renuncias y, en materia de concesiones, se regula en forma especfica las de obra pblica, uso o servicio pblico, sector elctrico, agua potable y saneamiento ambiental, obras o servicios portuarios (captulos II al VII del ttulo III, Delegacin al Sector Privado). Las reformas de julio se referan fundamentalmente a las inversiones para construccin de centrales de energa elctrica y de obras y servicios portuarios. No se ha llegado a configurar las razonables medidas bsicas de proteccin al usuario y al pblico, as como al inters nacional, que ha observado la doctrina, conforme se detallar en el captulo siguiente. Es intil sealar, por ejemplo, que la regla general sobre capital pagado de la concesionaria establece que l cifrara en el 5% del valor presente de la inversin total presupuestada para la concesin. Seguramente con inspiracin de una visin privatizadora que potencia la adquisicin de bienes pblicos por determinados grupos econmicos, el artculo 6 de la Ley falsea y distorsiona el alcance del artculo 46 de la Constitucin en actual vigencia (la de 19781979) y enuncia varios casos, fcilmente forjables por el Ejecutivo, que permiten acogerse a una excepcin de concesin de actividades reservadas al Estado, tan frecuente que se convierte en regla. En materia de desregulacin, la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa Privada ha puesto nfasis excesivo en algunos trmites, que ciertamente eran incmodos y poco justificables, que pueden tener importancia individual, pero que, en una visin de conjunto, resultan poco trascendentes, como para aseverar que con ellos se produce la modernizacin: por ejemplo, la eliminacin del requerimiento de adveracin de certificaciones de los cnsules ecuatorianos, excepto los ad-honorem, o de la exigencia de certificaciones actualizadas, que pueden ser reemplazadas por fotocopias de documentos originales certificados notarialmente, as como la simplificacin de los trmites de traduccin de documentos emitidos en idioma extranjero.
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La Ley resulta positiva en cuanto limita el perodo dentro del cual la administracin debe atender reclamos de los particulares y presume que se los ha resuelto en sentido positivo, si no se los contesta en el trmino de 15 das, al tiempo que exige que las resoluciones respectivas sean motivadas. Asimismo, es interesante la eliminacin terica de la posibilidad de que la burocracia exija requisitos que no son expresamente previstos por la Ley, o la recomprobacin de hechos que hayan sido demostrados ante la Administracin.
Organismo responsable
El Consejo Nacional de Modernizacin del Estado, CONAM, es el organismo administrativo y tcnico encargado de planificar, dirigir, ejecutar y evaluar el proceso de modernizacin del Estado. Est adscrito a la Presidencia de la Repblica y cuenta con un Consejo Nacional y una Direccin Ejecutiva. El Consejo Nacional est integrado por un delegado del Presidente de la Repblica, el Ministro de Finanzas y Crdito Pblico, el Secretario General de Planificacin, el Secretario Nacional de Desarrollo Administrativo, un representante de los trabajadores y servidores de las entidades pblicas, uno de las cmaras de la produccin y uno de la Conferencia Episcopal Ecuatoriana, la cual no ha aceptado esa participacin. El delegado del Primer Magistrado preside el Consejo. En caso de empate, tendr voto dirimente adicional.
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correspondientes) pasaron a las municipalidades, sin perjuicio de que se guardara observancia de pautas y planes nacionales bsicos en el sector. Frente a ello, pocos esfuerzos concretos ha hecho el Gobierno del presidente Durn Balln, al menos hasta inicios de 1996, para lograr la descentralizacin del Estado. Tampoco ha sido sustancial la actividad de racionalizacin de funciones y actividades del sector pblico, ni mayor la desregularizacin. En otro mbito de la modernizacin del Estado, en lugar de llevar adelante un adecuado proceso de desconcentracin, que permita atender mejor a las provincias perifricas, y procurar, dentro de ese proceso, reubicar al personal que trabajaba ya en el sector pblico, se ha preferido lanzar a la desocupacin a muchos tcnicos y empleados pblicos. Al finalizar este captulo se har referencia a los proyectos de Ley de descentralizacin y deconcentracin elaborados durante el Gobierno del presidente Durn Balln.
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Ello, a su vez, exigira replantear la distribucin de los recursos pblicos entre el Estado y las entidades del rgimen seccional autnomo y, especficamente, entre las diversas municipalidades y consejos provinciales, y suministrar medios efectivos y apropiados, sobre todo a aquellos cuya poblacin afrontara situaciones de pobreza ms acentuadas.
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Guayas, los otros consejos provinciales del pas tuvieron ingresos que significaban apenas el 1,11% de los que obtuvo, en dicho ao, el sector pblico ecuatoriano. Si se considera adems que, tradicionalmente, las corporaciones provinciales de Pichincha y Guayas realizan una cantidad significativa de trabajos en las ciudades de Quito y Guayaquil, tendra que concluirse que tan solo cifras del orden del 2,7% de los ingresos del sector pblico son manejadas por las entidades seccionales autnomas en forma tal que se destinan a zonas que no corresponden al territorio de las ciudades primadas. Las provincias orientales, algunas serranas, particularmente las que tienen porcentajes importantes de p oblacin indgena, y la provincia de Esmeraldas, en la Costa, han resultado especialmente desfavorecidas. El conflicto blico con el Per, en enero y febrero de 1995, permiti resaltar la postergacin de que haban sido objeto las provincias orientales. Como se lo ha dicho ya, y se puntualizar enseguida, muy poco o nada se ha hecho en Ecuador por llevar adelante efectivos procesos de descentralizacin.
DE
RECURSOS
PARA
ENTIDADES
Es posible lograr el incremento que todo el mundo anhela y reclama de actividades de las instituciones locales, debidamente vigorizadas dentro de un racional proceso de descentralizacin, si se aumentan, correlativamente, los recursos de que puedan disponer dichas entidades para afrontar aquellas acciones, sobre todo las de creacin de nuevas fuentes de trabajo en sectores que no las tienen, especialmente el rural. Ese incremento puede conseguirse, en lo fundamental, por el crecimiento de los ingresos de tales entidades y, en grado menor, por la disminucin de sus gastos corrientes, sobre todo en el mbito de pagos de remuneracin a una burocracia innecesaria o ineficiente. El crecimiento de ingresos, a su vez, puede provenir, bien de recaudacin directa de tributos que efecten las municipalidades o los consejos provinciales, ya de incrementos de asignaciones que les entregue el Estado.
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los casos de los consejos provinciales de Pichincha y Guayas, al 74,60% y al 68,2% de los ingresos tributarios y no tributarios, respectivamente, frente al total de los obtenidos en dicho ao por los indicados organismos, dadas asimismo las fuentes jurdicas de recaudacin u obtencin de ingresos vigentes en aquel ao. Adems, si se examinan los datos correspondientes a varios perodos anuales sucesivos, la tendencia de concentracin luce creciente. Adicionalmente, si se fija la atencin en los porcentajes de efectivizacin de ciertos rubros del presupuesto general del Estado que, en principio, estn orientados a corregir ese desequilibrio entre las entidades del rgimen seccional autnomo, se encuentra que ms del 50% de los valores fueron entregados a las entidades seccionales autnomas que operan en Quito y Guayaquil. Ello se explica, desde luego, por la mayor capacidad de gestin y presin que ellas, sin duda, tienen. Por ltimo, es necesario considerar que la posibilidad recaudatoria de las entidades seccionales se basa en la actualidad adems de obtener a portes del presupuesto general del Estado fundamentalmente en cobrar tributos que gravan determinados bienes; pero hay que tener en cuenta que el nmero y el valor de estos suele ser notoriamente ms bajo en las zonas pobres.
Anlisis de la viabilidad de un equilibrado incremento de ingresos de las entidades locales con tributos que actualmente son de recaudacin nacional
En cuanto a la posibilidad de que las municipalidades y los consejos provinciales tengan a su cargo la recaudacin y se beneficien con la produccin de impuestos que al presente cobra el Estado, vale la pena partir de varias situaciones reales. Se ha enfatizado mucho que, en tal supuesto, dichas entidades podran poner mayor empeo en el cobro de tributos como el del Valor Agregado, el de los Consumos Especiales e inclusive el de la Renta y, tanto por ello como por su conocimiento del medio, conseguir ms altas recaudaciones. Posiblemente, en alguna medida eso podra ocurrir. No obstante, es imprescindible apreciar que, en trminos generales y en teora, es evidente que en zonas muy pobres, en las que no hay virtualmente servicios y el movimiento econmico es muy reducido, el rendimiento de esos tributos sera nfimo. Es preciso considerar que, por fuerza de las circunstancias, los habitantes de dichos sectores suelen, inclusive, imponerse esfuerzos de ahorro, para alguna vez consumir los pequeos recursos por ellos acumulados, dedicndolos a la adquisicin de bienes o servicios que obtienen en las ciudades mayores, en las que se encuentran los centros de produccin y distribucin. Ya en la prctica y con datos concretos, es imperativo tener presente que en Pichincha y Guayas se ha recaudado tradicionalmente ms del 80% total de rentas internas, constituidas bsicamente por el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto a los Consumos Selectivos (ICE) y el Impuesto a la Renta. En 1992, segn cifras de la Direccin General de Rentas, ese porcentaje alcanz el 85,34%. Guayas aport con el 43,60%; Pichincha, con el 41,69%. Les seguan, a terrible distancia, Azuay, con el 3,74%; Esmeraldas, con el 3,71%; Manab, con el 2,72%. El promedio de contribucin de las 16 provincias restantes para la recaudacin de rentas
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internas fue del 0,3%. En definitiva, las recaudaciones registradas en Pichincha y Guayas eran entre 11, 2 y 11,7 veces mayores que en las provincias que les seguan en forma inmediata. Segn datos publicados por la prensa nacional,4 la situacin no haba cambiado en forma mayor para 1994: en Pichincha y Guayas se habra recaudado e l 84,5% de las rentas internas, y en el resto de provincias apenas algo ms del 15%, durante el perodo enero-agosto. Al ponderar las diferencias de recaudacin entre las dos provincias primadas y las que les seguan inmediatamente, el desnivel resulta mayor: los valores cobrados en Pichincha o Guayas son entre doce y catorce veces mayores que los obtenidos en las provincias que les siguen de inmediato. Mientras Pichincha tuvo una recaudacin de 641,562 millones de sucres entre enero y agosto de 1994, y Guayas alcanz a 592,502 millones de sucres, en Manab se lleg a 51,460 millones de sucres, en Esmeraldas a 46,106 millones de sucres, en Azuay a 45,665 millones de sucres. Tungurahua apenas estuvo en 12,200 millones de sucres; y, Chimborazo, en 5,600 millones de sucres, o Loja, en 3.910 millones de sucres. En conformidad con datos del INEC publicitados a fines de noviembre de 1994,5 en Guayas y Pichincha se recaudan el 88% del Impuesto a la Renta, el 80% del IVA y el 95% del ICE.
INEQUIDAD Y DESEQUILIBRIO
Las consideraciones precedentes llevan a concluir que aplicar a ultranza la tesis de que cada provincia se beneficie con los tributos que en ella se recaudan o porcentajes desproporcionados de ellos, significara condenar a un rezago perpetuo a las zonas o sectores del pas que en mayor retraso y pobreza se encuentran. Dados esos hechos, posiblemente la posicin ms justa y prctica es centralizar la recaudacin de impuestos nacionales y distribuir su producto en modo ms equitativo entre las diversas circunscripciones territoriales. En tal sentido, si pudiera obtenerse que se asigne a las entidades seccionales un valor correspondiente al 30% o al 40% de los ingresos internos totales del Presupuesto Consolidado del Sector Pblico, y correlativamente se les redistribuyan funciones, obras y servicios, y se incremente su capacidad administrativa y tcnica, podra contribuirse en grado muy significativo a los objetivos de racional descentralizacin y obtencin de un desarrollo equilibrado y armnico del pas en las diferentes zonas del territorio nacional.
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Asignacin de recursos en funcin de la magnitud de la poblacin y, fundamentalmente, de la que se encuentre en condiciones de pobreza
Para combinar requerimientos mnimos de operatividad funcional de las entidades seccionales, con adecuada atencin a la poblacin que more en el mbito geogrfico de cada una de ellas, convendra que, dentro de los porcentajes del Presupuesto General del Estado asignados, bajo la antedicha consideracin, se realice, entre las entidades que tengan a su cargo proyectos en los sectores rural y urbano, una distribucin que atienda a criterios como los siguientes: - Tendra que contemplarse pequeos porcentajes fijos para cada municipalidad o cada consejo provincial, en forma que con el rendimiento correspondiente pueda cubrirse lo que se podra denominar mnimo bsico suplementario de sustentacin, que permita el funcionamiento esencial de la entidad respectiva.7 - Un porcentaje importante quiz el 20% o 25% del valor correspondiente debera ser asignado en funcin de la poblacin total del cantn o provincia respectivos, y destinado a financiar la realizacin de obras o prestacin de servicios. Si no se prev esa limitacin, valores exagerados se destinarn al gasto burocrtico. - El porcentaje ms alto y con buena distancia: quiz el 40 o 45% del valor global que se entregue a las entidades seccionales tendra que ser distribuido en relacin con la poblacin cantonal o provincial que afronte situaciones de pobreza o indigencia, lo que podra medirse por situaciones objetivas de insuficiencia de servicios bsicos o limitaciones fsicas para el desarrollo. Debera destinarse exclusivamente a la realizacin de obras o prestacin de servicios bsicos insatisfechos de esa poblacin. - Podra pensarse en porcentajes adicionales a los anteriores, fijados, uno, en funcin de la relacin superficie cantonal o provincial-poblacin del respectivo cantn o
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provincia y quiz otro en proporcin inversa a la distancia del cantn o provincia respectivo frente a las ciudades primadas (Quito y Guayaquil).
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perodos de ese tipo o lo tenga por muy contadas horas al da, en modo irregular, y con un agua de muy baja calidad. En materia de eliminacin de excretas y de aguas servidas, parece indispensable establecer criterios de valoracin especficos para los sectores urbano y rural, o especficamente para las zonas de poblacin altamente concentrada o muy dispersa. En este ltimo caso, el uso de pozos spticos o pozos ciegos adecuadamente construidos puede ser una solucin tan idnea como la red de alcantarillado pblico. Desde otro punto de vista, es obvio que no pueden compararse mecnicamente los datos concernientes a cabeceras cantonales que tienen tal calidad desde hace ms de 50 o 100 aos, en las que puede haberse producido un razonable proceso de acumulacin de inversin, con poblaciones de reciente formacin urbana que, por consideraciones polticas, han sido erigidas como cantones, muchas veces sin reunir los requisitos previstos por la Ley de Rgimen Municipal, pocos meses o uno o dos aos atrs. Sobre todo, no parece admisible soslayar, en la consideracin de niveles de pobreza, ndices dramticamente reveladores de ella, como los de mortalidad infantil, morbilidad por afecciones infecciosas fcilmente controlables, desnutricin infantil, analfabetismo, pobreza de suelos, quiz por el hecho de que sean mucho ms altos en la mayor parte de la regin interandina, como se ha demostrado en mi referido libro. Mantener esas distorsiones lleva a encender enfermizas contiendas regionalistas, que deben desterrarse.
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estructuracin de esos distritos. Esa circunstancia, unida al hecho de que no se diera nfasis a la funcin de promover el desarrollo rural asignada a los Consejos Provinciales, inducira a concentrar desproporcionadamente recursos en los sectores urbanos. En efecto, si es que los distritos se organizan en funcin del nmero de votantes los que se concentran en las reas urbanas, es obvio que stas aportarn ms consejeros, especialmente la capital de provincia que casi siempre es la ms densamente poblada, en relacin con el resto de la circunscripcin territorial respectiva. Si los Consejos Provinciales siguen en posibilidad jurdica de realizar obras en el sector urbano, lo harn preferentemente para atender a los votantes en los que se originara en gran medida la eleccin de sus integrantes.8 A las tendencias a la concentracin en centros urbanos mayores que habran generado la orientacin del aspecto ya analizado de las reformas a la Constitucin propuestas por el Ejecutivo en materia de Rgimen Seccional Autnomo y supuesta descentralizacin, se sumaba la de permitir que los Consejos Provinciales y los Concejos Cantonales pudieran en su mbito territorial, incrementar la tarifa del Impuesto al Valor Agregado hasta en un 30% del impuesto principal. Supuesto que, en la prctica, los mayores consum os se hacen en los centros urbanos mayores, tanto por la poblacin en ellos residente, como por los visitantes que provienen de otros menores o del sector rural, es evidente que ello habran contribuido a incrementar los recursos disponibles por esos centros mayores, sobre todo Quito y Guayaquil, en menoscabo de las pequeas poblaciones as como de las zonas rurales.
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la poblacin que afrontaba situaciones de necesidades insatisfechas, por otro, ni precisaba que esas necesidades fueran las elementales y bsicas; y, adems, en funcin de la capacidad de gestin, capacidad de absorcin de recursos y calidad de los proyectos presentados, o de los antecedentes de recaudacin tributaria. En segundo lugar, dejaba que el Ministerio de Finanzas realizara la redistribucin de los recursos provenientes de los Impuestos al Valor Agregado (IVA), a los Consumos Selectivos (ICE) y a la Renta (o parte sustancial de ellos), de acuerdo con los parmetros antes mencionados, que enunciaba en sentido general. Sobre todo, sealaba que la redistribucin de esos recursos entre las diferentes provincias se efectuar una vez cubiertos los presupuestos de las entidades del Rgimen Seccional Autnomo, en cuyas circunscripciones territoriales se recaudaren los tributos mencionados y de las subsecretaras regionales o provinciales, direcciones o subdirecciones provinciales de Educacin, Salud, Bienestar, Trabajo y Obras Pblicas.
Las consecuencias
Con ello, adems de que incurra en confusin entre el Rgimen Seccional Autnomo, el Rgimen Seccional Dependiente, y el que en doctrina suele llamarse sector ejecutivo perifrico que el proyecto entremezclaba y confunda tornaba ilusorio el que llegaran a producirse esos excedentes, porque, justamente por su mayor capacidad de gestin y de preparacin de presupuestos, as como por la existencia de necesidades insatisfechas y represe en que, segn el texto del proyecto no solo eran las bsicas acumuladas en sectores marginales urbanos las cuales pueden ser fcilmente manipulables por exageracin publicitaria, las ciudades mayores se habran hallado en posibilidad de presionar la aprobacin de presupuestos que absorbieran todos los recursos que se recaudaran en ellas y la asignacin de fondos aun ms elevados. Al no fijar con precisin porcentajes que se aplicaran en funcin de los diferentes parmetros que se enunciaban en el artculo 6 del Proyecto y dejar que se los determinara por actuacin del Ministerio de Finanzas y del CONADE, de un lado, el proyecto abra una puerta muy amplia a presiones polticas, burocrticas y publicitarias y , de otro, perpetuaba la situacin de preeminencia de un grupo burocrtico central que, aparentemente, se trataba de disminuir o, en todo caso, de racionalizar. Los acuerdos entre bloques polticos del Congreso y el Ejecutivo, la presin de algunos medios de comunicacin de ciudades grandes y de la burocracia que en ellas reside, habran podido ser determinantes para distribuciones subjetivas e injustas. Dadas esas circunstancias, habran proseguido sin remedio la necesidad de gestin clientelar, la actitud casi mendicante ante la burocracia central, a las que tendran que someterse las entidades seccionales autnomas pequeas. Resultaba probable que se contemplaran los ms elevados porcentajes para los cantones o provincias con mayor poblacin o para los que tuvieran mayor capacidad de gestin o presentaran proyectos de mejor calidad tcnica, en lugar de que, para efectuar esa distribucin, se previera como debera hacerse automticamente un porcentaje ms alto para la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas, es decir para la que afrontara peores condiciones de pobreza, o para l os cantones y provincias fronterizas ms alejados de los centros administrativos y econmicos.
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Asimismo, era muy posible que, en lugar de incrementar los montos entregados a las respectivas entidades del rgimen seccional autnomo, se aumentaran los recursos que se manejaban a travs de dependencias provinciales del Ejecutivo, que de alguna manera repetiran la figura de las unidades ejecutoras que se ensay en la poca del presidente Febres Cordero, y que contribuy en grado muy significativo al deterioro de las relaciones Ejecutivo Central con las entidades del Rgimen Seccional Autnomo, y tambin a las del Ejecutivo y Congreso Nacional. En las circunstancias predichas, en primer trmino, los ms favorecidos con la aplicacin de la Ley y con muy amplia diferencia habran sido los cantones de Quito y Guayaquil. Tres o cuatro ciudades ms, quizs igual nmero de cantones pequeos, podran haber resultado aventajados por los criterios de capacidad de gestin o preparacin de estudios de muy buena calidad tcnica. En cambio, ms de 175 cantones y 16 o 17 provincias podran haber quedado an ms preteridos que en la actualidad. Se habra agravado la concentracin de recursos pblicos y privados en torno a Quito y Guayaquil, con todas las secuelas que ello traera consigo. En segundo lugar, con disposiciones como las que contemplaba el proyecto, se habran podido menoscabar la actividad y gestin de las entidades del rgimen seccional autnomo, cuyos personeros representan la voluntad popular y, como consecuencia, disminuir las posibilidades reales de participacin de la comunidad en la programacin y ejecucin de las obras, servicios o proyectos respectivos. Por ltimo, como se manifest ya, se habra agravado la dependencia de los Consejos Provinciales y Municipalidades pequeos frente al Ejecutivo.
Otros problemas
Adicionalmente, el proyecto no precisaba el procedimiento en cuya virtud el Gobierno Central reemplazara los recursos que dejara de percibir al aplicarse las normas de aquel, y que eran indispensables para que pudiera cumplir obligaciones especficas, que siguieran afectndole, o que financiara a otras entidades muy respetables Universidades, Centro de Rehabilitacin de Manab, Comisin de Trnsito del Guayas, Polica Nacional, entre otras.9 En modo correlativo al problema antedicho, habra que tener en cuenta que si bien el proyecto transfera recursos que podran beneficiar a las entidades del rgimen seccional autnomo, no les trasladaba funciones que actualmente estn a cargo del Gobierno Central y cuyo financiamiento depende del Presupuesto General del Estado (educacin, salud, seguridad). El proyecto contena, a ese respecto, simples enunciados generales, que no implicaban aquel traslado. El 8 de diciembre de 1994, el Presidente de la Repblica vet en forma total el proyecto de Ley, si bien dej abierta la posibilidad de someter el tema a un grupo amplio de interesados en el tema.
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Descentralizacin y Desconcentracin, que haba sido elaborado por un grupo de trabajo integrado por representantes del Ejecutivo, de la respectiva comisin del Parlamento, de asociaciones de entidades del Rgimen Seccional Autnomo y de organismos tcnicos internacionales. El anteproyecto asignaba a las entidades del Rgimen Seccional Autnomo al menos el 15% de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado. Distribua ese valor en un 65% para las municipalidades, en un 25% para los consejos provinciales; el 10% se depositaba en el BEDE, para constituir el Fondo de Inversiones Seccionales; y un 5% se destinaba a una cuenta de atencin de emergencias. El proyecto contemplaba que la parte que corresponda a las municipalidades fuera distribuida entre ellas por el Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico, considerados los siguientes parmetros: el 50%, en proporcin al nmero de habitantes del cantn respectivo; el 30%, en relacin con las necesidades bsicas insatisfechas; el 10%, en base al progreso en servicios; el 5%, en funcin del esfuerzo fiscal; y el 5% restante, en funcin de la evolucin de la eficiencia administrativa. Los criterios de distribucin de la parte correspondiente a los consejos provinciales eran similares, excepto que un 5% se destinaba a la eficiencia administrativa y financiera, que involucraba el esfuerzo fiscal, y un 5% se asignaba en relacin a la superficie de la provincia. Para la determinacin de necesidades bsicas insatisfechas se acuda a los siguientes indicadores: dficit en servicios esenciales de saneamiento (agua potable, alcantarillado y eliminacin de basuras), tasa de mortalidad infantil y desnutricin. El progreso en servicios se habra determinado considerada la disminucin en el ndice de las necesidades bsicas insatisfechas de las dos ltimas mediciones. La valoracin del esfuerzo fiscal se habra realizado en base a las relaciones entre ingresos propios e ingresos totales, gasto de capital frente a gasto total, gasto corriente e ingreso propio. La eficiencia administrativa se evaluara consideradas las relaciones entre gasto corriente y gasto total y entre nmero de funcionarios, empleados y obreros de la entidad seccional correspondiente, frente al nmero de habitantes de la circunscripcin respectiva. El proyecto de Ley transfera a las municipalidades y consejos provinciales funciones concernientes a la atencin de salud, educacin, vialidad y transporte, regado, generacin elctrica, defensa del consumidor, mantenimiento de ancianatos, orfanatos y asilos, en la medida en que dichas actividades podan corresponder a la necesidad e iniciativas locales o provinciales. Se contemplaba el funcionamiento de juntas y asambleas parroquiales, de asociaciones vecinales y comunas, de asambleas y comits de coordinacin provinciales. No obstante que el proyecto tena muchos aspectos positivos y signific un notable avance en el tema, fue objeto de numerosas crticas, por dos o tres discrepancias formales con especficas disposiciones constitucionales, as como por cierta incoherencia de algunas normas del documento entre s. Se seal que acentuara la desigualdad entre cantones grandes y muy poblados, y pequeas municipalidades que tenan un nmero de habitantes inferior, aunque porcentajes mucho ms altos de necesidades bsicas insatisfechas, al distribuir los recursos asignados a las entidades
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regionales prioritariamente en funcin del nmero de pobladores en general y solo en forma secundaria de los que afrontaban necesidades elementales insatisfechas. El texto del artculo 13 del proyecto discrepaba del de la letra c del artculo 21 de la Constitucin de la Repblica, en el sentido de que el primero asignaba a las entidades seccionales exclusivamente el 15% del Presupuesto del Gobierno Central, mientras que la norma constitucional destina a aquellas tal porcentaje del Presupuesto estatal, sin perjuicio de otros recursos que se les hubieran asignado. Las letras b y c del artculo 14 del proyecto, que en la distribucin de los valores asignados a las entidades seccionales daban prioridad al nmero de pobladores de la circunscripcin respectiva, no armonizaban con el tenor del artculo 121 de la Constitucin, cuyas frases iniciales, as como sus letras a y d, confieren preeminencia al desarrollo armnico del pas y a la promocin de las reas deprimidas y las zonas de menor desarrollo. El alcance de los artculos 6, 13 y 14 del proyecto no concordaba con el que tena su artculo 46, en lo que concierne a funciones atribuidas a los consejos provinciales; sus artculos 6 y 14 no guardaban adecuada correlacin en cuanto a funciones y recursos previstos para dichas instituciones; no se consideraba entre las necesidades bsicas la de educacin elemental, aun cuando se daba a las entidades seccionales atribuciones referidas a la educacin; se menoscababan los recursos destinados a contraparte de crditos internacionales para el desarrollo; no se normaba el manejo de recursos asignables a emergencias, por lo que el Ministerio de Finanzas y, en definitiva, el Ejecutivo habran tenido excesiva liberalidad para distribuirlos, segn criterios subjetivos. Adems de estas observaciones puntuales, se cuestion la viabilidad de que las municipalidades o los consejos provinciales pudieran atender con eficiencia los requerimientos de salud, educacin, electrificacin o regado. A comienzos de marzo de 1996 fue retirado discretamente por la Presidencia de la Repblica. El 14 de marzo de 1996, el Instituto Nacional de Estadstica y Censo, en actos solemnes realizados tanto en Quito como en Guayaquil, que contaron con la presencia del seor Vicepresidente de la Repblica, present voluminosas publicaciones con muy importante informacin estadstica, que planteaban consideraciones generales respecto a la descentralizacin y a la desconcentracin, sobre la base de muy detalladas cuantificaciones de las necesidades fundamentales insatisfec has que experimentaba la poblacin de los diferentes cantones e inclusive parroquias del pas y el sealamiento de cantidades que podan ser destinadas a atenderlas. En los documentos se planteaba la distribucin de un 50% de los ingresos del Presupuesto General del Estado entre las entidades locales y seccionales, lo que era contrario al texto de la norma constitucional antes mencionada y resultaba poco viable.
Conclusiones
Parece imprescindible, por lo dicho, que en la Ley que rija el tema de la descentralizacin se determine con sujecin a las normas constitucionales pertinentes un porcentaje del Presupuesto General del Estado o de cierto tipo de rentas, que deba
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destinarse a las entidades del Rgimen Seccional Autnomo; y que, dentro de ese porcentaje, se sealen los que deban asignarse a los Consejos Provinciales, en conjunto, y a las Municipalidades, igualmente en conjunto. Tambin tendra que preverse un porcentaje destinado, asimismo en conjunto, a las entidades de desarrollo regional, si es que ellas persistieran. Todo ello, teniendo en mira la necesidad de dar al sector rural tratamiento y recursos destinados a crear en l fuentes de trabajo y de servicios que permitan revertir la muy fuerte tendencia migratoria desde el campo hacia los centros urbanos, y sobre todo hacia Quito y Guayaquil, que se da al presente. Los valores globales destinados al conjunto de los Consejos Provinciales, de las Municipalidades y de las entidades regionales de desarrollo si stas subsistieren tendran, a su vez, que distribuirse entre cada uno de los integrantes de esos conjuntos, de acuerdo con porcentajes precisamente determinados que se asignen en funcin del nmero de pobladores en situacin de pobreza o carencia de recursos y servicios mnimos indispensables para una vida digna (porcentaje que debera ser el prioritario y privilegiado); de poblacin total; de relacin poblacin-superficie; de lejana a los dos centros administrativos y econmicos bsicos, que son Quito y Guayaquil, como se ha sealado antes. Correlativamente tendran que transferirse a las entidades locales y provinciales ciertos servicios pblicos, que puedan ser prestados con mayor eficiencia a ese nivel.
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Captulo XXIII
LA EMPRESA PBLICA Y LAS TENDENCIAS A PRIVATIZARLA
Doctrina versus Empresa Pblica. La actitud del gobierno del presidente Durn Balln; la de ciertas cpulas sindicales. Hacia una visin objetiva: funcin pblica, servicio pblico y gestin econmica. Limitaciones de la empresa pblica; la tendencia doctrinaria general respecto a la gestin empresarial; en busca de un tratamiento especfico para los servicios pblicos y la gestin econmica pblica. Actuaciones indipensables: amplia gama de alternativas de privatizacin; facultades de la entidad reguladora de servicios pblicos; objetivos de la regulacin; equilibrio y equidad de las tarifas; integracin de las comisiones reguladoras. Privatizaciones en pases tipo: la situacin en Latinoamrica: la situacin en Ecuador. Se ha priorizado y potenciado una de las muchas formas de privatizacin.
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satisfacerlas, aqu y ahora. Es un instrumento til y legtimo de los gobiernos modernos prosigue siempre que sea prudentemente utilizado. Seala que es intil intentar legalmente una enumeracin, por va de lista, de las causas o razones que justifican la empresa pblica. Lo que hay que hacer, dice, es establecer un procedimiento bien pensado para la apreciacin de su necesidad y la decisin de su creacin.1 Trataremos, tambin, de resumir las diferentes posiciones que se han mantenido al respecto. Nos referiremos a las actitudes que se han dado en Ecuador; a los elementos tericos necesarios para orientar decisiones en este campo; a lo que ha ocurrido en algunos pases-tipo, especialmente en varios de Amrica Latina; a los requerimientos indispensables para asegurar que la privatizacin de empresas pblicas no menoscabe los intereses generales; a la fijacin de tarifas; a las atribuciones de las entidades reguladoras de empresas que prestan servicios pblicos; a la situacin real en Ecuador, as como a la praxis que hasta 1996 se ha observado en l. En trminos generales, es imprescindible sealar que resulta muy necesario diferenciar entre la privatizacin, como una orientacin general tendiente a incrementar la participacin de la sociedad civil en la economa, que puede conseguirse a travs de numerosas acciones diferentes, entre ellas, la descentralizacin, la promocin y motivacin de la participacin de las comunidades locales en la vida econmica general y la venta de activos de empresas pblicas a particulares. Y dentro de esta forma de privatizacin, la venta indiscriminada a grupos oligoplicos ya dominantes en el pas, y la transferencia calificada a trabajadores de la empresa, a sus proveedores, a los consumidores, siguiendo prcticas de dispersin accionaria.
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realidad, evidentemente distinta de la que examinan importantes tericos europeos o norteamericanos o expertos nacionales formados en las universidades ms liberales de los pases industrializados. En esa lnea de pensamiento, se soslay que muchos pases del primer mundo en los que existan numerosas empresas pblicas y que han emprendido vigorosas campaas de privatizacin, mantienen, en ciertas reas, tales empresas. Para hacer referencia a pases cercanos, que la prdica privatizadora ha tomado casi como paradigmas, vale la pena mencionar que Chile no ha privatizado ni la minera del cobre ni el sector hidrocarburfero; que Mxico mantiene la empresa estatal Petrleos Mexicanos (PEMEX); que Costa Rica conserva las empresas pblicas en sectores estratgicos. Como resultado de aquella campaa, determinados sectores pretendieron satanizar a la empresa pblica ecuatoriana. La capacidad de intuicin del pueblo ecuatoriano, que tanto exaltaba Velasco Ibarra, demostr, con los resultados de la consulta popular de fines de noviembre de 1995, que quienes orquestaron esa campaa no pudieron conseguir fcilmente sus propsitos. Correlativamente, los privatizadores criollos dejaron de mencionar otras realidades. Por ejemplo, la alta participacin de sectores populares y medios en el capital accionario de las empresas que se registra en muchos de los pases del primer mundo. Para mencionar un caso: en Suecia, el 65% de las acciones que se transan en la Bolsa de Valores de Estocolmo pertenecen a fondos mutuos de empleados.
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originaria del Rey Sol y del Emperador Napolen I, penetraban esa concepcin, que llevaba a una nocin del servicio pblico demasiado amplia. La concepcin actual La doctrina italiana contribuy a clarificar, desde el punto de vista terico, ese panorama. La prctica administrativa y la jurisprudencia inglesas y estadounidenses han llegado a soluciones muy eficientes, en orden a lograr que las llamadas public utilities o public callings cubran, con sentido de servicio social, el rea de gestin econmica.2 En el Ecuador, en los actuales momentos, se intenta prescindir de esas experiencias y consideraciones. La doctrina italiana distingue, por un lado, la funcin pblica, propiamente tal; de otro, el servicio pblico; y, finalmente, la gestin econmica.3 La funcin pblica sera aquella que desarrolla el Estado para la consecucin de sus fines esenciales, en su actividad soberana, y que se manifiesta por medio de la normativa jurdica, su aplicacin con caracteres de obligatoria y por la actuacin administrativa bsica. En ella, estaran comprendidas toda la actividad legislativa, la judicial, la administrativa de defensa externa e interna, policial, d e mantenimiento del orden pblico, fiscal, tributaria, certificante. El servicio pblico sera aquella actividad encaminada a la consecucin de fines de bienestar, que pueden resultar no esenciales al ser del Estado al menos segn su concepcin clsica, pero s indispensables para la vida social en un momento histrico determinado. Se manifiesta a travs de una actuacin social de prestacin positiva, cuya titularidad haya podido o pueda corresponder a los particulares, si bien en un momento histrico determinado deba asumirla el Estado, en razn de que esa actividad se haya tornado indispensable para la vida social, y no la cubra la actividad particular o no lo haga en forma suficiente o idnea. No supone ejercicio de poderes soberanos y se concreta en prestaciones de tipo tcnico. Desde luego. el que tal actividad no entrae el ejercicio de poderes soberanos tiene la connotacin de que no se la impone al particular, sino que se le ofrece, sin que ello implique que la administracin no tenga potestades, poderes de imperio, privilegios, tanto sobre el concesionario como sobre los terceros. Pinsese, a este efecto, en los servicios de correos, de telfonos, por ejemplo. En suma, el servicio pblico no es una actividad coactivamente impuesta. Bajo el concepto de gestin econmica se abarca la serie de actividades de produccin y comercializacin de bienes que el Estado asumi, en forma acentuada desde el comienzo de los aos cuarenta, a travs del fenmeno de la empresa pblica que concurre al mercado. Con ella se persiguen finalidades de inters pblico o de utilidad general como el desarrollo regional, la seguridad de abastecimiento, la promocin de la investigacin, el control de situaciones monopolsticas, la sustitucin de importaciones, en forma que permita utilizar recursos naturales bsicos, y otros de este orden. Todos esos fines no son puramente mercantiles o financieros, sino de utilidad general; no tienen como objeto ganar dinero ni obtener economas en el suministro de bienes y servicios, sino atender a un inters pblico.
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Dicha conceptuacin dio lugar a que, al aludir a tal actividad, se hiciera referencia a un servicio pblico, industrial o econmico. La doctrina administrativa se dividi respecto a la apreciacin del fenmeno. En Espaa, Garrido Falla aluda al servicio pblico industrial, mientras Villar Palas defenda la necesidad de acuar una nueva categora jurdica que denomin gestin econmica.4 A ese respecto cabe considerar, sin embargo, que si bien tanto en el caso del servicio pblico estricto como en el de la gestin econmica se persiguen fines pblicos, estos son de diferente especie. En la gestin econmica no hay un propsito directo de servicio al pblico, ello es, a los ciudadanos considerados individualmente, sino una finalidad de ordenacin econmica, de promocin econmico-social de la nacin, conceptuada en su conjunto. Las empresas pblicas productoras de este tipo de bienes o servicios no tienen como visin fundamental su distribucin directamente al pblico, sino su entrega al mercado en general; les falta la exclusividad regalista en la actividad, pues no se descarta la de los particulares. La interrupcin en la prestacin de esos bienes no altera la funcin econmica, en tanto que la interrupcin en la prestacin de un servicio pblico, en sentido estricto o autntico, supondra una grave crisis en el sector que trata de cubrir, atendiendo necesidades indispensables para la vida de cada individuo de la sociedad y de sta en su conjunto. El rgimen jurdico de la gestin econmica, de la realizacin de actividades productivas se inscribe en el Derecho Privado aunque, por el hecho de estar asumidas o gestionadas directamente por entes pblicos, se beneficien, por la condicin del sujeto, de una serie de privilegios o prerrogativas especiales, que no se concederan a un particular.
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cuantiosos dficit de los presupuestos locales o nacionales a los que se ha acudido para, supuestamente, financiarla. Esas situaciones han dado margen al aparecimiento de condiciones de ineficiencia y escasa productividad de la empresa pblica, determinada tanto por la elevacin de costos como por la falta del necesario incentivo empresarial, consistente en la necesidad de obtener un beneficio o utilidad respecto a los recursos invertidos. La falta de utilidades o resultados econmicos positivos de la empresa pblica ha sido una constante en casi todos los pases, lo que ha llevado muchas veces a que como se dijo el Estado o una entidad pblica local tenga que concederles subsidios y ayudas, para que puedan equilibrar sus economas, y subsistir a costa, a la postre, del contribuyente comn, del pueblo. Eso, cuando no se tiene que acudir al crdito externo o interno, lo que agrava los problemas de la deuda pblica. La inexistencia de beneficios implica, a la final, que la aportacin de la empresa pblica a la colectividad sea por el pago de tributos, o bien por la d el dividendo del capital invertido, tienda a ser nula. Esa situacin, a la que se suma la destinacin de importantes montos de recursos pblicos, contribuyen a reducir las disponibilidades monetarias y presionar el alza de los tipos de inters. La falta de generacin de beneficios y de pago de tributos quitan base a la justificacin de que la empresa pblica constituya un medio idneo para luchar contra la apropiacin del beneficio por parte de capitalistas. Con frecuencia, adems, si es que una empresa pblica genera utilidades, stas tienden a desaparecer, ms o menos misteriosamente, en beneficio de cpulas directivas o sindicales, o de una burocracia profusa e ineficiente, y en perjuicio de la sociedad en general. Como ya se anot, la prctica administrativa y la jurisprudencia inglesas y estadounidenses han llegado a soluciones muy eficientes, en orden a lograr que las llamadas public utilities o public callings no lleguen a ser pasto de los polticos ni dominio de los monopolios privados (op cit., en nota 2 de este captulo).
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- ste contenga en s mismo fuerzas desestabilizadoras que alteran y falsean sus reglas; o, - se enfrente a necesidades que no son solventables mediante la simple demanda y aplicacin del poder adquisitivo, ya porque se trata de otro tipo de exigencias, culturales y espirituales, por ejemplo, que el mercado no puede atender, ya porque es necesario hacer realidad unos ideales ticos y sociales que la comunidad en conjunto se ha propuesto, aseguramiento de un mnimo vital acorde con la dignidad humana, atencin a situaciones de marginacin y miseria material y moral en que estn sumidos algunos grupos de poblacin, correccin de inadmisibles desigualdades.8 En suma, un sistema econmico basado en la propiedad y libertad individuales debe ir acompaado y protegido por una actuacin de los poderes pblicos que garantice a todos los habitantes de un pas aquel mnimo vital y que evite el falseamiento o distorsin de los intercambios en el mercado.9
EN BUSCA DE UN TRATAMIENTO ESPECFICO PARA LOS SERVICIOS PBLICOS Y LA GESTIN ECONMICA PBLICA
Los servicios pblicos, considerados como tales los que cubren necesidades bsicas de indispensable atencin, deberan tener un tratamiento jurdico especfico; otro, la produccin de bienes o de servicios que no tengan aquellas caractersticas, por parte de entes pblicos, con fines de ruptura de monopolios, promocin de desarrollo zonal, sustitucin de importaciones, etc. Es til abundar en enunciados que permitan clarificar el tema y llegar a esa ntida diferenciacin. Se entendera por servicio pblico la actividad propia del Estado o de otra entidad del sector pblico con la cual, mediante un procedimiento de Derecho Pblico, se asegura el suministro regular y continuo de un servicio tcnico indispensable para la vida social que, al ser prestado bajo otras modalidades, engendrara peligros de monopolio o de abuso de poder por un particular o grupo de particulares. La continuidad, regularidad y uniformidad son notas fundamentales del servicio pblico. Ellas son esenciales para mantener la normal vida social. Por tanto, implican la obligacin legal del suministro y el derecho subjetivo de cualquier ciudadano a su utilizacin. Eso explica el rgimen de proteccin especial de los bienes afectos al servicio; una especfica regulacin de las huelgas que lo menoscaben; la especial proteccin penal para los recursos a l asignados, cuya sustraccin da origen al delito de peculado, por ejemplo.
Actuaciones indispensables
En general, para llegar a la definicin de adecuadas polticas que deben adoptarse en un pas respecto a la empresa pblica, la doctrina jurdica, la econmica y la administrativa ms equilibradas han considerado siempre indispensable que se profundice en el anlisis de las funciones que han de quedar reservadas al Estado y las que hayan de asignarse claramente a las entidades del rgimen seccional autnomo; de los servicios pblicos que deben ser prestados directamente por entidades del sector
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pblico y de aquellos cuyo suministro puede concederse a organizaciones privadas en general o especficamente a empresas privadas. Se ha considerado, inclusive en sociedades altamente industrializadas y aun ms en las de pases en proceso de desarrollo, que existen ciertas especficas actividades en las que resulta inevitable o altamente conveniente para el desarrollo econmico y social del pas que el sector pblico tome a su cargo la gestin econmica. Luego de concluir que es positivo e ineludible devolver a la iniciativa privada no solo organizada empresarialmente, sino en diversas manifestaciones de la sociedad civil reas de actividad que progresivamente fue asumiendo el sector pblico, se ha llegado a desarrollar un verdadero rgimen jurdico, sistemtico y orgnico, para la transferencia de actividades o empresas asumidas por el sector pblico al privado. En tal rgimen, se suele distinguir, con nitidez, entre la orientacin general de liberalizar la economa, en el sentido de disminuir la intervencin estatal y pblica en ella va desmonopolizacin, despublificacin, desregulacin, y uno de los matices de tal orientacin: la privatizacin de empresas pblicas, y, dentro de ella, su venta.10 Se contemplan aspectos orgnicos y de procedimiento, que tienen relacin con la seleccin de alternativas para la liberalizacin y mayor participacin de la sociedad civil en la generacin de bienes y servicios y cuando se ha optado por la transferencia de empresas del sector pblico al sector privado, en las etapas anteriores a tal transferencia, con la forma y caractersticas de la realizacin de sta, y con el mantenimiento de sistemas de proteccin a consumidores y usuarios de servicios o productos de las empresas pblicas privatizadas posteriores a aquella transferencia. Todo eso, con el propsito de garantizar el inters pblico. En el aspecto orgnico, la Ley o las normas jurdicas correspondientes suelen sealar entidades, dependencias, funcionarios u rganos competentes para decidir cundo procede la liberalizacin, la desregulacin o la privatizacin; y, en caso de optarse por la transferencia de empresas pblicas, para resolver cundo conviene esa transferencia, para ejecutarla y para fiscalizar el proceso. Asimismo, suelen hacer referencia a las condiciones de los adquirentes de las empresas, tanto en forma previa a la adquisicin, como luego de haberla efectuado. En el aspecto de procedimiento, fundamentalmente se configuran ciertas reglas bsicas que tienden a asegurar la igualdad y la concurrencia de un nmero amplio de adquirentes de la empresa pblica, as como la publicidad, solvencia, transparencia y eficacia del proceso de transferencia. En lo que concierne a la autorizacin para enajenar la empresa pblica, se regula tanto el rgano competente para tomarla, como las caractersticas del acuerdo de enajenacin. En cuanto a los rganos que lleven adelante los procesos de privatizacin, se suele distinguir entre comisiones con funciones ejecutivas y rganos de fiscalizacin. En lo relativo a los adquirentes de la empresa, en casos especiales se suele establecer diferenciaciones entre inversionistas nacionales y extranjeros; se distingue, as mismo en algunos casos, adquirentes con cierta calidad tcnica o econmica, o se toman medidas para promover la adquisicin de acciones por parte de trabajadores, usuarios de bienes o servicios producidos por la empresa, proveedores de sta, distribuidores o vendedores de su produccin. Miradas las cosas desde el punto de vista secuencial o temporal, se distinguen varias subfases o momentos especficos en la fase preparatoria de la transferencia; en
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las de decisin y ejecucin de ella; y de control posterior, a fin de que no se produzcan situaciones de abusos perjudiciales al pblico por monopolios u oligopolios privados. En la fase preparatoria de la transferencia de la empresa pblica y ms an si se lo hace por venta o concesin han de contemplarse medidas vinculadas con sta, como el saneamiento financiero, econmico, administrativo y tcnico de ella, con el objeto de aumentar su valor y facilitar la transferencia; el diseo del proceso de tal transferencia; la seleccin de consultores tanto para la valoracin de la empresa como para el desarrollo del proceso de transferencia. Se suele establecer mtodos para la valoracin de la empresa y la fiscalizacin de esa valoracin. Correlativamente, se configuran reglas para la fase de adjudicacin del contrato de transferencia, que abarcan el procedimiento que debe seguirse para dicha adjudicacin, los mtodos y condiciones de contratacin, de fijacin y pago de precios y de efectivizacin de la transferencia y de otras obligaciones recprocas que asumen quienes adquieren la empresa pblica o participan en su adquisicin, as como la entidad u organismo pblico que era el titular de la empresa o actividad transferida. En cuanto a los servicios pblicos y tambin en lo que respecta a las empresas pblicas que despliegan gestin econmica en determinados sectores que, en diversos pases se han calificado como estratgicos, la doctrina jurdica, en forma generalizada, ha considerado ineludible, para defender el inters pblico, la actuacin de organismos reguladores integrados por representantes de los sectores afectados, de modo que se garantice continuidad, profesionalidad e independencia en el suministro o provisin de tales servicios o bienes y no se afecte la perdurabilidad, solvencia y eficiencia de la empresa que los genere, produzca, mantenga o suministre.
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trabajadores del servicio pblico); creacin de nuevos grupos de intereses (pequeas carteras de acciones exentas de impuestos); eliminacin de monopolios; estmulo de alternativas privadas; experimentacin con opciones alternativas, como puertos francos y zonas industriales; garantas para uso de los beneficiarios. Butler seala negociaciones especficas realizadas en Gran Bretaa dentro de cada una de las antedichas modalidades. Resalta que, conforme se adelantaba en el proceso, haba una clara tendencia a dejar de lado las ventas a una sola persona o empresa. Las experiencias de cada pas suelen aumentar el nmero de las referidas alternativas. Lo dicho, naturalmente, lleva a concluir que el marco jurdico al que ha hecho referencia anteriormente variar, en cada pas, segn las circunstancias.
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i) Aprobacin previa de los presupuestos y planes de inversin, pues, tanto unos como otros sern factores determinantes de la cuanta de las tarifas. j) Autorizacin previa de las modificaciones del capital de la concesionaria y de las grandes operaciones de crdito que ella efecte. k) Control sobre la identidad y titularidad de la empresa encargada del servicio, lo que implica autorizaciones previas para la enajenacin de la empresa, la fusin de la sociedad o cualquier otra alteracin de su estatus que pueda afectar esencialmente al control del servicio.
OBJETIVOS DE LA REGULACIN
Los objetivos bsicos de la regulacin deben ser: a) Prevenir la formacin de estructuras monoplicas, tanto en la prestacin de servicios como en precios, y asegurar un servicio suficiente a la colectividad. b) Evitar discriminaciones o tratos abusivos para los usuarios. c) Asegurar la formulacin de planes a mediano y largo plazo. d) Impulsar la innovacin tecnolgica. e) Permitir la explotacin rentable del servicio como medio de asegurar un suministro estable.
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La experiencia registrada en varios pases ha llevado a concluir que es nocivo admitir la prevalencia de nombramientos de carcter poltico para la integracin de esas comisiones. Muy frecuentemente con ello se generan tendencias a una marcada orientacin clientelar, que desvirta la naturaleza del servicio, que incrementa sus costos, va creacin de puestos innecesarios e incorrecta seleccin de quienes los desempeen, y afecta a las capacidades de recuperacin de costos o recaudacin de tarifas, por generalizacin de subsidios, inadmisibles concesiones o adopcin de tarifas insuficientes. As mismo, se ha puesto en duda la eficacia de confiar la regulacin al solo aparato burocrtico, por haberse llegado a demostrar que, ms que al inters pblico, la actuacin del burcrata responde, en primer trmino, a su propio inters personal, luego a los de grupos especficos con los que l est vinculado y, tan solo al final, a una vaga nocin de conveniencia pblica, en cuya formacin, a su vez, juegan papel importante los intereses de varios grupos sociales con los que no tiene relacin directa el empleado. En la prctica, se ha demostrado que la administracin burocrtica con frecuencia negocia con los grupos de presin, en perjuicio de lo que podra considerarse el bien comn. La tendencia general en los pases industrializados ha sido la de integrar las comisiones reguladoras de la actividad de empresas que presten servicios o suministren bienes de alto inters pblico con personas que puedan velar, con una visin general de bien comn, por los intereses de los diferentes sectores o grupos vinculados con los servicios o bienes correspondientes. Se ha desechado integrar esas comisiones con quienes tengan directa y actual relacin con las empresas q ue pueden producir los bienes o servicios controlados o similares, para evitar que se suscite el fenmeno calificado como del revolving door, que hace que, alternativamente, los controlados se conviertan el controladores y viceversa, lo que desvirta la eficacia de las comisiones reguladoras. Para complementar esa orientacin, se han establecido normas que prohiben que tanto los funcionarios o empleados como ex funcioanrios o ex empleados de una entidad o empresa controlada puedan ser miembros de las comisiones reguladoras, a menos que transcurran perodos relativamente largos (tres o cinco aos) desde su cese. Prohibicin igual se ha previsto para que los integrantes de una comisin reguladora puedan trabajar para entes controlados, en los tres o hasta cinco aos siguientes al trmino de su funcin.
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millones de personas eran accionistas, lo que equivala a algo ms de un 20% de la poblacin, frente al 7%, que exista en 1979); y que de los nuevos accionistas, alrededor de 600 mil eran trabajadores de las empresas privatizadas.16 En el caso de Francia, se insiste mucho en que, en el perodo de influencia de la coalicin conservadora encabezada por Jacques Chirac (1986-1988), se privatizaron con xito las mayores empresas pblicas francesas: Saint Gobain, Paribs, Banque du btiment et des trabaux publics, Banque industrielle et inmobiliere prive, Credit Comercial de France, Compagnie gnrales delectricit, Havas, Suez, Matra, Compagnie gnrale de constructions telephoniques, Mutuelle gnrale de France. Pero no se resalta que en menos de un ao el nmero de accionistas de Francia creci en ms de dos y medio millones; que el grupo Paribas lleg a tener 3,1 millones de accionistas; Saint Gobain, 1,6 millones de accionistas; la Compagnie Gnrale dElectricit, 2,24 millones; la Societ Gnrale, 2,29 millones, y Crdit Commercial de France, 1,65 millones de accionistas.17 En el caso de Alemania, se pone de relieve la circunstancia de que la tendencia que ha prevalecido a partir de los aos ochenta es, como lo seala el Prof. K. Knig, la de reducir la participacin del Estado en la produccin nacional y limitar el nmero de servicios pblicos; pero se soslaya el hecho de que, para 1985, haba en Alemania Occidental 3.758 empresas pblicas, o la circunstancia de que los procesos de privatizacin enfatizaron en abrir a los pequeos inversionistas el capital de las empresas, mientras las entidades pblicas nacionales o locales solan reservarse los paquetes mayoritarios de acciones; que Volswagen fue cedida bsicamente a 1,5 millones de pequeos accionistas, y la empresa elctrica VEBA fue comprada por 2 millones 250 mil pequeos accionistas.18 En general, la tendencia de los procesos de privatizacin ha sido trasladar la propiedad de empresas pblicas a amplias masas de accionistas, si bien en muchos casos se ha buscado que socios tcnicos tengan paquetes mayoritarios o al menos importantes. Las privatizaciones rusas, por ejemplo, ponen nfasis en la participacin, como accionistas, de los trabajadores, administradores o ex administradores de las empresas, ciudadanos soviticos, que participan en las subastas con voucher (un medio de pagar la privatizacin emitido a favor de todo ciudadano), e inversionistas extranjeros, que han de cubrir, en divisas, los valores correspondientes a las acciones que adquieran. Bajo ese prisma, ms de 16 mil empresas, de importantes dimensiones, fueron privatizadas en el mundo, en la ltima dcada. Se sealaba, sin embargo, que, en algunos pases, se haban producido subidas de planillas de servicios pblicos en porcentajes superiores al 66%, o que alrededor de un milln de puestos de trabajo seguros se haban perdido.19
LA SITUACIN EN LATINOAMRICA
Uno de los aspectos en que, para efectos de llevar adelante en el pas ciertas polticas ultraprivatizadoras, se ha distorsionado la realidad, es el anlisis de la privatizacin de empresas pblicas en Amrica Latina.
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Se sostiene que el Ecuador est rezagado frente a lo ocurrido en otros pases; pero se sos laya u oculta la diferencia de magnitud del sector pblico de los pases que se pretende erigir como paradigmas, el nmero de empresas pblicas en ellos existentes. No se menciona, por ejemplo, que en Mxico, para fines de 1982 se haba llegado a 1.260 empresas pblicas, desde las 12 que existan en 1930; que ellas participaban en 45 de las 73 ramas econmicas existentes en el pas, y que representaban un 20% de la inversin y la produccin totales del pas. O que en Brasil haba 560 empresas estatales, que manejaban el 82% de los activos financieros del pas. O que en Chile, para los aos 1973, existan sobre las 530 empresas pblicas.20 Todo ello, mientras en Ecuador, para 1992, cuando se inici nuestra ola privatizadora, haba 72 empresas pblicas y 42 compaas de economa mixta, en las que si bien la mayora de las acciones pertenecan a entidades del sector pblico, exista un nmero creciente de inversionistas privados.
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de la Escuela de Chicago, luego de que su modelo colaps a inicios de los ochenta. Mencionaba que si bien la economa chilena ha demostrado, en los ltimos 15 aos, una capacidad de crecimiento comparable con los pases del sudeste de Asia, tiene una distribucin al estilo africano, con una fuerte concentracin en la poblacin ms rica.23 En Costa Rica se inici, en 1986, la privatizacin de las empresas de propiedad de la Corporacin de Desarrollo de Costa Rica. Colombia comenz, en 1986 con la venta de las empresas del Instituto de Fomento Industrial (IFI), y de algunos bancos cuya propiedad haba tenido que asumir el Gobierno por diversos problemas financieros. Las empresas del IFI que fueron pivatizadas son: Metalcol, Autos Francia (concesionaria automotriz), Crecer, (financiamiento comercial), Producir (factoring) y Colombo Leasing. Adicionalmente, se privatizaron Renault de Colombia, el Banco de Bogot y el Banco Cafetero, entre las ms relevantes. A 1995 en Colombia se haban efectuado privatizaciones por 2 mil millones de dlares. Tambin en 1986, el gobierno peruano inici un programa de venta de 50 empresas de propiedad del Estado, entre las que se encontraban las empresas Metal Mecnica (Moradeco), Minas de Buena Ventura, las fbricas de Acero del Sur y Prolanza. Despus, se privatizaron Sogewiese Leasing, Minera Condestable, Banco de Comercio, Grifos de Petroper, Industrias Navales S.A., Qumica del Pacfico, Solgas S.A. Minpeco, Hierro Per, Aeroper, Renasa, Minera Cerro Verde, Transocenica. Haba 325 empresas estatales. El Gobierno del presidente Fujimori intensific el proceso de privatizaciones. Detuvo, y luego ha reorientado la actividad privatizadora, con el fin de precalificar a los inversionistas forneos, con motivo del conflicto blico suscitado con Ecuador en los primeros meses de 1995. Entre 1990 y 1995 se haban realizado privatizaciones por 4 mil millones de dlares. En Brasil el gobierno sancion, en marzo de 1988, el Decreto No. 95886, que crea el Programa Federal de Desestatizacin, el cual incluye privatizaciones y desregulaciones. Pero desde noviembre de 1985 se haba iniciado, por actuacin del Consejo Interministerial de Privatizaciones (Decreto 91991), la reprivatizacin de empresas que, por estar fuertemente endeudadas con el Estado, haban pasado a su control. Se opt por la privatizacin a travs de la colocacin de acciones en los mercados burstiles y se busc la dispersin de la propiedad de las empresas y la conversin de la deuda externa del sector pblico federal en inversiones de riesgo. El programa de privatizaciones abarc 65 empresas estatales del sector productivo, sobre un total de 180. El caso ms relevante fue PETROBRAS que, en 1985, implic el traspaso de 5 mil millones de acciones a 330 mil inversores, a travs de 14.753 puntos de venta en todo el pas. Desde 1990 a 1995 se haban efectuado en Brasil privatizaciones por casi 9 mil millones de dlares, lo que le colocaba en el tercer lugar de los pases latinoamericanos en intensidad de ellas. En Mxico, se inici una primera etapa de privatizacin con la venta de ocho importantes empresas estatales, entre las que cabe mencionar: Vehculos Automotores Mexicanos (VAM), Renault de Mxico, Cigarros La Tabacalera Mexicana, Bicicletas Cndor y Aceros de Sonora. Entre 1985 y 1987, se aplic una segunda etapa, que
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inclua la venta de 51 empresas pblicas al sector privado (textil, bebidas, electrodomsticos, cemento, papel, autopartes, electromecnica, petroqumica y minerometalurgia). Una tercera etapa se emprendi a fines de 1987. Se vendieron 230 empresas en pblica subasta. Entre 1989 y 1993, el Estado vendi 18 bancos, Telfonos de Mxico y los canales de televisin, entre otras grandes compaas. Vale la pena mencionar que Telfonos de Mxico S.A. se convirti en una empresa mixta con un 49% de acciones de su capital en el sector privado, que cotiza en el mercado burstil y ofrece permanentemente en venta acciones a quienes deseen acceder al servicio telefnico. De modo paralelo a la realizacin de estas ventas, se procedi a la liquidacin o extincin de 456 empresas pblicas. Para 1995, Mxico lideraba las privatizaciones en Amrica Latina, con un total de 24 mil millones de dlares obtenidos por las ventas de sus empresas pblicas. En Argentina se cre, en 1985, la Subsecretara de Privatizacin del Crecimiento, para iniciar la venta de empresas pblicas. Vencidas muchas resistencias internas, para 1990 se comenz un plan de privatizacin de canales nacionales de televisin, compaa de telfonos (ENTEL), de aviacin comercial (Aerolneas Argentinas), empresas qumicas (Atanor, Carboqumica, Polisur, Petroqumica, Ro III), de transporte martimo (ELMA), de puertos, elevadores de granos. Se privatizaron empresas del sector comunicaciones, de transporte areo, ferroviario, elctrico, gas, agua potable, hidrocarburos e inclusive varias del Ministerio de Defensa. Existan 305 empresas estatales, con un dficit anual promedio de 2.700 millones de dlares, financiado, hasta 1982, con deuda externa y, desde entonces, con emisin monetaria. Para los mecanismos de privatizacin, se dio nfasis a la capitalizacin de la deuda externa. En 1994 se privatizaron varias represas y centrales trmicas de generacin elctrica, el Puerto de Buenos Aires, unidades concentradoras de cereales, yacimientos de carbn, una fbrica de aviones y acciones de las compaas gasferas.24 Entre 1989 y 1994, se haban privatizado 40 empresas y recaudado 20 mil millones de dlares en efectivo y en ttulos de la deuda externa. Para 1995, el Gobierno planeaba privatizar los aeropuertos, las centrales nucleares y el servicio de correos. En el esquema de privatizacin argentino se ha dado nfasis a la participacin de trabajadores, usuarios de servicios prestados por el ente que iba a ser privatizado, productores de materias primas cuya industrializacin o elaboracin constituya su actividad.25 Paraguay inici su poltica de privatizaciones a partir de febrero de 1990, cuando el Gobierno dispuso iniciar la venta de las siguientes empresas estatales: Administracin Paraguaya de Alcoholes, Aceros Paraguayos, Industria Nacional de Cemento y Lneas Areas Paraguayas. En Uruguay, se privatizaron el Instituto de Qumica Industrial y el Frigorfico Nacional. Pero un plebiscito realizado en 1992 rechaz las privatizaciones. En Venezuela se registraron privatizaciones por 2.390 millones de dlares entre 1990 y 1995.
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La situacin en Ecuador
Para formarnos una idea objetiva acerca de la necesidad, conveniencia y perspectivas de la privatizacin de empresas pblicas en Ecuador, conviene analizar las caractersticas de su mercado y de sus empresas pblicas. En nuestro pas resulta difcil, realmente, hablar de la existencia de un mercado sin fallas, condicin que, como se seal antes, requiere la doctrina econmica y jurdica predominante para que se puedan ejecutar, con razonables posibilidades de xito, durabilidad y sin generar tendencias desquiciadoras, los procesos de liberalizacin y privatizacin. En sectores muy importantes, grupos oligoplicos altamente concentrados mantienen el control de la produccin o el suministro de bienes; frente a ellos, una gran masa de poblacin presenta, por su pobreza, poca capacidad de compra y menos de seleccin de opciones de bienes o servicios ofertados o de presin para que se diversifique la oferta. De otro lado, cabe sealar que el nmero de empresas pblicas ecuatorianas, comparado con el de las que se formaron en otros pases, es ms bien discreto, frente a lo que ocurre en otros pases. En Ecuador, para 1991, segn la Secretara Nacional de Desarrollo Administrativo (SENDA), existan 72 empresas pblicas realmente tales, 42 empresas de economa mixta con mayora de accionariado del sector pblico y 53 compaas con una participacin estatal inferior al 50% de las acciones. No puede desconocerse, adems, que en algunos de los sectores en que operan, varias empresas pblicas existentes han puesto de relieve una aceptable capacidad de generacin de beneficios para el pas, que, en todo caso, resulta notablemente mayor que los valores que ingresaran a ste como resultado de la operacin de ciertas transnacionales, avezadas en manipular su informacin contable en forma que, ms que reflejar su realidad econmica y financiera, la distorsiona y oculta. Pinsese, por ejemplo, en el sector hidrocarburfero, o en la eficiente operacin y el sentido social de algunas empresas que controla o en las que tiene acciones la Direccin de Industrias del Ejrcito (DINE).
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en escndalos resultantes de la baja o subjetiva valoracin de esas acciones; de la falta del aviso pblico previo para la negociacin de paquetes de acciones de cierta magnitud, previsto en la Ley de Mercado de Valores, expedida por el propio Gobierno; de la insuficiente transparencia de las negociaciones. De hecho, las acciones de la Cemento Nacional, despus de que fueron vendidas por la Corporacin Financiera Nacional, se han negociado en precios varias veces mayores, que los que sta recibi; se ha estancado el desarrollo de otras cementeras en las que tienen predominio entes pblicos, para crear condiciones de oligopolio o inclusive monopolio real, que generen desabastecimiento y hagan subir los precios de las fbricas de cemento ya vendidas. Como paso previo a la venta de otros activos o la privatizacin de otras entidades o actividades, se ha notado la realizacin de verdaderas campaas anteriores a la negociacin de bienes y activos pblicos, emprendidas desde esferas del propio Gobierno, para daar la imagen de las entidades a cargo de los bienes y activos que se propona negociar. Campaas que han abarcado desde propalacin de rumores, para pasar a ataques desembozados, e inclusive llegar hasta la falta de suministro de recursos y la interposicin de obstculos que conduzcan al deterioro real de esas empresas, a la imposibilidad de mantener adecuadamente los activos correspondientes. La campaa de descrdito contra EMETEL, el IESS, INECEL, la falta de oportuno suministro de fondos para ellas, la captacin de sus recursos, forzando ciertas normas legales, han sido hechos evidentes, objeto de comentarios en los medios de comunicacin colectiva. Por ltimo, es preciso sealar que los planteamientos de privatizacin de empresas se han presentado en forma tal que entraan el peligro de que actividades estratgicas que son cubiertas por entidades y empresas pblicas pasen a ser manejadas por monopolios privados, no sujetos a los idneos mecanismos de regulacin y control, detallados antes, que requiere la doctrina y que se exigen en otros pases. En efecto, al revisar el texto tanto de la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la iniciativa privada, como el sustitutivo del Reglamento General a dicha Ley, que se public en el Suplemento del R.O. No. 581, del viernes 2 de diciembre de 1994, en contraste con el nfasis conferido al facilitamiento de los procesos de privatizacin, as como al incremento de los derechos de las empresas concesionarias, que se nota en esa versin del Reglamento General, se aprecia un muy pobre sistema de proteccin de los intereses pblicos, de defensa del usuario de los servicios o de cuidado para evitar la formacin de monopolios u oligopolios que abusen de los usuarios. Muy poco o casi nada se trata, por ejemplo, en dichos cuerpos jurdicos de las entidades reguladoras; o de las facultades de entes pblicos que defiendan el inters general, para fijar condiciones y estndares tcnicos para los diferentes servicios, en forma de asegurar su seguridad, eficiencia y otros requisitos bsicos; o de los mecanismos de supervigilancia tendientes a garantizar la adecuacin y eficacia de las plantas y mecanismos de produccin de esos servicios; o del control de costos y gastos, que permita rechazar o reducir los que resulten injustificados; o de la vigilancia encaminada a que las concesionarias lleven una contabilidad fiel y sujeta a las normas tcnicas correspondientes; o de la aprobacin previa de presupuestos y planes de inversin; o de las condiciones de titularidad del capital de la empresa concesionaria.
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Esas labores de supervigilancia por un organismo que represente el inters pblico son bsicos para asegurar un servicio eficiente y estable a la colectividad, evitar tarifas inequitativas y abusivas, impulsar la innovacin tecnolgica y precaver la formacin de estructuras monoplicas incontroladas, que den margen al enriquecimiento an mayor de grupos econmicos altamente concentrados, en desmedro de los sectores mayoritarios y menos aventajados de la sociedad. Tampoco se ha hecho intento alguno por lograr la incorporacin de grupos amplios de poblacin al capital accionario de las empresas que se beneficien con procesos de privatizacin, a pesar de que en el pas, desde 1970, se comenzaron a perfilar tendencias que lo buscaban. Ya en la poca en que desempe las funciones de Superintendente de Compaas, entre 1972 y 1976, se discutieron proyectos de ley que preparamos en tal entidad encaminados a lograr la ampliacin de la base accionaria del capital de las compaas que operan en los sectores productivos y de servicios, mediante el facilitamiento de su acceso a los trabajadores y pequeos inversionistas. Los grupos econmicos tradicionales se opusieron a tales intentos. Nada se dice respecto a la necesidad de ampliar la base accionaria de las empresas que se privaticen en los cuerpos jurdicos aludidos, que deberan buscar, al par que la modernizacin del Estado, la de la empresa y la sociedad ecuatorianas.
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Captulo XXIV
UNA VISIN DE LA MODERNIZACIN DEL ESTADO, CENTRADA EN NUESTROS PASES
Lneas directrices de una poltica de transformacin del Estado: trascendencia y apremio de la descentralizacin; provisin y produccin de bienes y servicios pblicos. Hacia el autocentramiento de nuestras economas: mecanismos de control local; autocentramiento y mercado mundial; los requerimientos fundamentales. Conclusin: actividades bsicas y urgentes.
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local y regional de identificar problemas especficos, as como de movilizar a la poblacin afectada por ellos, para participar en su solucin. Las fuerzas sustanciales de esta posicin estribarn en el desarrollo de una concepcin autocentrada de la economa de un pas, en cuanto al manejo y acumulacin de excedentes y, en adecuada coordinacin con ello, en un proceso de descentralizacin, que devuelva a las sociedades naturales su capacidad de actuar como comunidades y autogestionarse. El imperativo de estas posiciones se resalta cuando se analizan las tendencias de la inversin extranjera, as como la pobre apreciacin que las potencias del primer mundo tienen de nuestros pases y sus problemas ms acuciantes. En cuando a lo primero, la volatilidad de la inversin extrajera, su preferencia por la inversin especulativa, la tendencia a reducir sus volmenes de inversin permanente en Latinoamrica, y especficamente en el Ecuador, con relacin a los aos setenta, por ejemplo, y a preferir otros mercados, como los del sudeste de Asia o los de Europa Oriental, llevan a concluir que no es prudente asentar nuestros planes de desarrollo en una confianza desproporcionada en la inversin fornea, ni hacer un leit motiv desequilibrado de nuestra poltica el atraerla, descuidando aspectos de mantenimiento de equilibrios bsicos en nuestros esquemas econmico s ociales. Respecto a la visin que tienen los inversionistas externos sobre la realidad latinoamericana, ciertas posiciones, como las puestas de relieve frente a los problemas territoriales del Ecuador por dirigentes de determinados pases que confieren nfasis excesivo a los requerimientos de privatizacin y modernizacin global, deben llevar a los ecuatorianos a la conclusin de que es indispensable fincar las perspectivas de su progreso fundamentalmente en el esfuerzo interno. Dentro de la ptica mencionada, resulta til referirse a la que podra ser una posicin bsica de defensa de los intereses de nuestros pases dentro de un esquema modernizador, para contrastar lo que ha ocurrido, con lo que debera suceder.
ETAPAS EN LA MODERNIZACIN
A ese efecto, se enunciarn primero las que podran ser medidas de modernizacin del Estado apropiadas a nuestros requerimientos y adoptables a corto y mediano plazo; y, luego, las que supondran un perodo mayor de ejecucin, una visin hacia el mediano y largo plazo. Las primeras, son reformas que deben introducirse en la organizacin del Estado y la administracin. Las segundas, miran a un cambio sustancial de la actitud de la sociedad y el Estado, en procura del autocentramiento de nuestras economas.
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Proyecto Regional de las Naciones Unidas para la Modernizacin de la Organizacin y Gestin del Estado, PNUD-CLAD.1 En primer trmino, para lograr aquella modernizacin tendra que institucionalizarse un concepto de poltica nacional de administracin pblica, que consulte una adecuada armona entre las actividades que resulte indispensable reservar para el Gobierno Central, y las que se confen a los gobiernos regionales, provinciales y locales, con sujecin a un modelo innovador de descentralizacin. La poltica de la administracin pblica debera ser elaborada y ejecutada a travs de mecanismos participativos, que permitan recoger las inquietudes de las comunidades locales y regionales, y ajustarse a las prioridades nacionales. Tendra que buscarse el fortalecimiento de la capacidad econmica y poltica de la sociedad civil y, al mismo tiempo, disear un proceso de coordinacin y armonizacin que concluya en una concepcin globalizadora del aparato pblico, pasando por el diseo de proyectos multi integrados. Dentro de esa lnea de accin, debera pensarse en idneos esquemas de rearticulacin de los gobiernos regionales, provinciales y locales, as como de las entidades sectoriales de desarrollo y las empresas pblicas con el Gobierno Central, a fin de eliminar las innecesarias duplicaciones de actividades de entes del sector pblico. En forma correlativa a estos esfuerzos de racionalizacin en la distribucin de gestiones del sector pblico, resulta imperativo agotar esfuerzos para lograr lo que Kliksberg seala como necesidad de productivizar el gasto pblico. El problema, como l lo seala, no consiste simplemente en la sola reduccin cuantitativa de ste. La cuestin de fondo es redisear la gestin del sector pblico, bajo criterios cualitativos distintos, que abarcaran, entre otros aspectos: planificar nuevos patrones de asignacin de los recursos que tal sector maneja; movilizar integralmente la capacidad ociosa -humana y material- actualmente existente en l; utilizar las mltiples economas de escala derivables de las dimensiones y magnitud de operacin que haya alcanzado el aparato del sector pblico. Solo entonces se define, en un pas y en un momento histrico determinados, cul es la administracin pblica necesaria. Una parte del referido proceso de optimizacin de la productividad del gasto pblico sera la configuracin e implementacin de sistemas integrales de control de gestin. Para dar mayor eficiencia a la administracin, tendran que disearse programas de desarrollo de capacidad tecnolgica nacional, que implicaran la creacin de relaciones de estrecha cooperacin entre los entes cientficos y tecnolgicos y la administracin pblica. Con frecuencia ocurre, por ejemplo, que se considera modernizacin la simple introduccin de sistemas de computacin, para los cuales y sus proveedores comienza a trabajar la empresa pblica, adaptando su organizacin a los requerimientos del sistema, en lugar de que ste sea un instrumento ms eficiente para llevar a la prctica una concepcin renovada y precisa de las finalidades y caractersticas de la entidad. Paralelamente al incremento de la capacidad tcnica, deberan promoverse las capacidades de investigacin y creatividad organizacional. Esto ltimo implicara el establecimiento de una poltica orgnica de personal, la formacin sistemtica de funcionarios de nivel superior, el mejoramiento de la capacidad de organizacin para apoyar el diseo, seguimiento y evaluacin de las polticas econmicas.
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En cierto modo, constituira una culminacin de este proceso el mantenimiento de idneas polticas de unidad nacional e integracin regional (sta, en el sentido del manejo comn de asuntos de comercio y desarrollo por varios pases vecinos o unidos por vnculos especiales). Desde el punto de vista de las vinculaciones entre gobierno y poblacin, sera indispensable concebir un nuevo modelo de relaciones entre administracin pblica, sociedad civil e individuos, mejorar el sistema de toma de decisiones en los mximos niveles administrativos, en forma que se permitiera armonizar el seguimiento de metas continuas y orgnicas con la captacin de requerimientos y anhelos de la ciudadana. As mismo, sera necesario llevar adelante un proceso de democratizacin interna del aparato pblico. En esta rea de actividades, resultara imprescindible potenciar el rol del sector pblico como promotor social, que propiciara, estimulara y facilitara, en forma orgnica, las posibilidades productivas de la sociedad civil.
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provisin es una actividad que corresponda al ente estatal o a los regionales, provinciales o locales.
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ms importantes y respetables o ligados con los directivos polticos del momento que tales sectores resulten. 4. Se diseen e implanten sistemas innovadores de descentralizacin, que permitan potenciar, en forma equilibrada y justa, las diferentes regiones, provincias, localidades, as como su respectiva poblacin; y no se intente perpetuar e impulsar un estado de cosas que conduzca a la concentracin de recursos en pequeos y cerrados grupos de poblacin y lugares donde ellos tienen sus centros de operacin y de inters. 5. Se reserve para el Estado una posicin rectora y reguladora de la economa que posibilite un desarrollo sostenido, equilibrado y armnico del pas en su conjunto; y no se d paso ni a la ausencia de un ente que represente y busque el bien comn lo cual permitira simplemente el crecimiento desproporcionado de ciertos sectores monoplicos u oligoplicos, en mengua de vastos sectores de poblacin, ni se mantenga un sistema proclive a la dispersin y atomizacin de esfuerzos, la ineficiencia, la realizacin de gastos mayores a la produccin, a la ejecucin de actividades ajenas a la esencia de la entidad estatal, o que signifique un obstculo a la generacin y acumulacin de una riqueza que pueda ser adecuadamente distribuida. 6. Se busque la configuracin de un Estado y un sector pblico eficientes, en cuya accin se incorporen los adelantos tecnolgicos actuales, los mejores sistemas de organizacin, la ms idnea preparacin; en lugar de satanizar a la administracin y a la burocracia pblicas, ni convertir a stas en un fin en s, cuando son un medio para alcanzar el bien comn. 7. Se trate de alcanzar un cuidadoso equilibrio entre lo econmico y lo social; lo nacional, regional, local, y tambin lo mundial; entre individuo y sociedad; entre utilidad, productividad, eficiencia, y justicia. 8. Se diferencie claramente entre funcin pblica, servicio pblico y gestin econmica del Estado y el sector pblico; y, en tal sentido, se potencie el rol de proveedores de bienes y servicios pblicos que corresponde a las entidades del sector pblico; y se analice objetivamente la inconveniencia de mantener su rol de productores de bienes o servicios que no sean pblicos, o de aquellos que sindolo puedan ser producidos con mayor eficiencia por el sector privado, sin generar discrmenes para grupos de poblacin. 9. Se perfeccionen constantemente los procesos democrticos en la direccin del Estado, la economa, la sociedad y la administracin pblica. 10. Se defina mejor y se perfeccione el rol de organismos reguladores de la actividad de empresas que presten servicios pblicos, que deberan integrarse por representantes tcnicos de los sectores sociales afectados, que ofrezcan caracteres de profesionalidad e independencia.
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Testimonios
Coleccin Ecuador Coleccin Testimonios
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Geografa
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Ciencias Sociales
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