Introduo da Concorrncia nas Indstrias Reguladas: o caso da Eletricidade no Brasil

Julho/2001 Prof. Joo Lizardo de Arajo lizardo@ie.ufrj.br

Plano da aula
! Alguns

conceitos:

Subsdios cruzados Preos sustentveis Regulao parcial Cream skimming

!A

ISE brasileira ! O caso dos investimentos

Subsdios Cruzados
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Uma firma com vrios produtos est sujeita a embutir subsdios cruzados em seus preos H vrias definies possveis para subsdios cruzados Nossa opo: se a receita com um produto menor que o custo incremental de produzi-lo.
Exemplo: produzo 100 unidades de A e 200 de B a um custo total de 400; fao preos pa = 2, pb = 1. Se o custo de produzir apenas 100 de A for 180, o custo incremental das 200 de B 400-180 = 220 (maior que os 200 obtidos com a venda de B). Donde B subsidiado por A

Preos Sustentveis
!

Uma firma com mltiplos produtos tem preos sustentveis se um competidor vendendo a custo (com mesma tecnologia) no pode vender nenhum deles mais barato Uma condio necessria (no basta) que no hajam subsdios cruzados Isto relevante quando um monoplio aberto competio em um segmento de seu mercado

Regulao Parcial
! !

! !

Um rgo regulador pode abrir parte dos mercados de uma firma competio, mas outros permanecem monoplios Ou uma firma (monoplio regulado num mercado) pode expandir suas atividades para novos mercados, competitivos Em ambos casos, temos regulao parcial Problemas para o regulador: evitar que (a) os segmentos regulados (cativos) subsidiem os competitivos; (b) a firma instalada use seu poder de modo desleal para dificultar a entrada de competidores Em geral, o regulador deve discriminar contra o instalado

Cream Skimming
(Ou O Fil e o Osso)
!

! !

Na regulao parcial, a empresa instalada pode reclamar que os competidores esto pegando o fil ou a nata, deixando para ela o osso ou o soro. Tem base isto? Isto s pode ocorrer quando h subsdios cruzados. Assim, uma providncia reduzir ou eliminar esses subsdios Alguns casos so difceis: tarifas sociais, obrigao de servio universal Nestes casos, o regulador deve procurar mecanismos compensatrios (p/ex., um fundo para cobrir o servio universal)

Caractersticas e Evoluo da ISE Brasileira

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Peso da hidreletricidade Duoplio at a Segunda Guerra: LIGHT e AMFORP Pouco interligado at os anos cinqenta Primeira regulao: Cdigo de guas (1934) CNAEE: regulao e conflitos

O predomnio hidreltrico
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Em torno dos 90% desde 1930; hoje 91% de 64 GW Baseado em grandes reservatrios 52 plantas com reservatrios > 1 Mm3 21 plantas com reservatrios > 5 Mm3 Uma dzia de bacias com regimes distintos Fortes economias de coordenao (23%)

Evoluo institucional no psguerra

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Conflitos e insatisfao expanso das empresas pblicas Empresas estaduais e federais 1955: BNDE; 1957: regulamentao dos servios eltricos Eletrobrs (1961) holding e banco do setor DNAEE (1968) novo regulador, com problemas Estatizao e centralizao progressivas Eletrobrs coordena, mas h estaduais de peso

Anos setenta e oitenta: Apogeu e crise

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Equalizao tarifria: 1974 Grandes investimentos para demanda a 11% a.a. Compra da LIGHT (1978) completa estatizao Crise da dvida (1982) desencadeia crise do setor Conflitos com governo (tarifas), internos (pagamentos entre empresas, repasses da equalizao) Baixos investimentos, problemas financeiros para Eletrobrs

Balano do perodo
! Realizaes
Criou ISE de grande porte e interconectada em 40 anos Capacidade: 1950<2GW; 1960~5 GW; 1990~55 GW Transmisso: 1970 32 mil km; 1993 >150 mil km. Acesso eletricidade >95% na cidade, 33% no campo Capacitao tcnica e industrial em torno da hidreletricidade Hidro Menores impactos ambientais que opo trmica

Balano do perodo (concl)

! Limitaes
Modelo preso capacidade de financiamento do Estado Interferncias problemas de gesto e conflitos internos Rigidez tecnolgica: foco em grandes hidreltricas Rigidez de comportamento dificultou adaptao Centralizao levou a decises caras e danosas ao ambiente: Balbina (9 km2/MW), Sobradinho (4 km2/MW, 56 hab/MW) (mdia Brasil: 0,46 km2/MW)

O processo de reforma brasileira

! !

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1993: Lei 8631 (desequalizou tarifas, 23 GUS$ Tesouro), Decreto 915 (consrcios), Decreto 1009 (SINTREL) 1995: Lei 8987 (concesses) Lei 9074 (K privado p/projetos s/fundos) Decreto 1717 (continuidade de concesses) 1996: Decreto 2003 (auto-gerao),Lei 9427 (ANEEL) Contratao de consrcio C&L 1997: Relatrio C&L (jul), 1 Diretoria da ANEEL (dez) 1998: Mercado Atacadista de Eletricidade (MAE), Operador Nacional do Sistema (ONS) 1998/99: Acordo MAE; COEX, ASMAE; CCPE (Planejador indicativo p/gerao, determinativo p/transmisso)

Privatizao, reestruturao e regulao sobrepostas

!

Reforma baseada em:

privatizao, expanso c/base em K privado segmentao/desverticalizao, regulao p/estimular competio, induzir eficincia e coordenao onde necessrio.

! ! !

Idealmente: segmentao regulao privatizao Realpolitik levou a trabalh-las simultaneamente Nenhuma das trs est acabada

Privatizao e inverso privada

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Iniciada pelas distribuidoras federais (Escelsa, LIGHT) em 1995 Falta de regras fixas levou a contratos e esquemas ad-hoc Criou-se potencial de conflitos Quase todas as grandes distribuidoras esto privatizadas, exceto COPEL (futuro prximo) e CEMIG (improvvel) Apenas 9 GW dos 64 GW foram privatizados Causas: Incertezas e riscos adicionais (usos de guas) Pouca inverso na expanso

Reestruturao
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Diversidade de vises Federal (60% em 1995) X Estados Algumas empresas permanecem verticalmente integradas Proposta inicial: competio na gerao e comercializao, formao de 1 ou 2 transcos Complexidade estrutural deve durar algum tempo Criao de rgos para gesto do sistema: MAE, ONS, CCPE

Regulao
! Desenho

de regras para atuao de mercados e concessionrias ! Criao de rgo regulador: ANEEL ! Lacunas e contradies nas regras do MAE e de acesso rede

Estrutura Institucional da ISE

Congresso

Presidncia MME Min. Pblico Cons. Consum. Ag. Estaduais

PROCONS SDE CADE MMA - CONAMA

TCU ANEEL MAE G, T, D, C

CCPE ONS

ANEEL
! Obrigaes
Garantir tarifas justas Garantir qualidade do servio Cobrar investimentos Arbitrar conflitos Estimular competio Garantir servio universal Fiscalizar e defender consumidor-cidado

ANEEL (concluso)
! Problemas

Regras incompletas (acesso universal, qualidade do servio, acesso rede) Passivo de contratos de concesso j feitos: tarifas elevadas Aprendizado apenas iniciado

ONS
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Opera a rede e despacha centrais Separado do MAE Proprietrios de ativos de transmisso delegam-lhe sua gesto, sendo ressarcidos custos e remunerados investimentos Regras de acesso rede ainda incompletas Expanso via licitaes Mercado efetivamente segmentado por estrutura da rede. Difcil contratar com geradores distantes

MAE

PREO SPOT
Q Hi

MRE GH GF GI ASMAE CL T
CONTRATOS
CRDITOS DBITOS

CC

BILATERAIS

Fluxo Fsico

Informaes (ex-ante)

Informaes (ex-post)

MAE
! ! ! ! !

Administra mercado spot e faz liquidaes de dbitos e crditos Trmicas inflexveis: sempre despachadas Hidrulicas: Mecanismo de Realocao de Energia (MRE) MRE: Energia hdrica total rateada segundo energias asseguradas COEX: Comit Executivo; ASMAE: administrador

MAE (concluso)
!

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Preo spot ex-ante: otimizao baseada em disponibilidade e parmetros tcnicos e econmicos Preo ex-post: + restries de transmisso e plantas de reserva Regras definidas por acordo entre os agentes participantes >85% das transaes devem estar cobertas por contratos bi-laterais Inicia com preos semanais

CCPE
! Recm

criado ! Planejamento indicativo para gerao ! Planejamento determinativo da transmisso

Questes pendentes
! ! ! ! ! !

Mecanismo do MAE tem pouco a ver com competio Opo para valorizar economias de coordenao das hidros Estmulo s trmicas inflexveis no faz sentido Possvel oligoplio, com relaes entre agentes Inverses muito abaixo do necessrio (metas 2008: 41,6 GW dos quais 28,8 hidrulicos) Tarifas elevadas, e risco de racionamento

Questes pendentes (concl)

!

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Existe possibilidade de jogo entre grandes agentes, usando (a) regras MAE; (b) congesto da rede Entrada de trmicas dificultada pela estrutura do Gs Natural: monoplio estadual com preo equalizado. Expedientes ad-hoc podem distorcer o quadro Acesso universal no est assegurado

O caso dos investimentos

Joo Lizardo R. Hermes de Arajo,
Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro

(IE/UFRJ)

Crise de sub-investimento
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Paralelo com os anos 50 Problemas financeiros desde o incio dos anos 80 Consumo cresceu mais rpido que a capacidade Reservatrios superexplorados desde 1994 Rede de transmisso pouco robusta Reforma visando reverter situao no conseguiu atrair investimento privado. Por qu?

Figure 1 - Capacidade Instalada e Consumo de Eletricidade

80000 350000

70000 300000

Capacidade Instalada (MW

60000 Consumo (GWh 250000

50000

200000

40000

150000 30000

20000 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Capacidade year Instalada Consumo

100000

Figura 2 - Fator de Utilizao Real

115%

110%

Demanda mdia/Capacidade firme

105%

100%

95%

90%

85%

80%
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

ano

Figura 3 Evoluo de Investimentos na ISE Brasileira

14 12 10 8 6 4 2 0

bilhes de US$ (2000)

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

ano

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

Desenho da reforma tinha falhas

! Reformadores

supuseram modelo Ingls facilmente adaptvel e que privatizao pudesse ocorrer rpido ! Brasil no tem 3 fatores importantes para competio na ISE: excesso de capacidade com folga, demanda crescendo lentamente, gs abundante e barato ! Peculiaridades no foram bem entendidas

Sistema hidreltrico peculiar

! Baseado

em grandes reservatrios capazes de suportar perodo seco de cinco anos se no forem sobreexplorados, com boas economias de coordenao (reconhecidas nas regras) ! Usos mltiplos requerem gesto de conflitos; privatizao tem forte oposio at haver regras claras, abrangentes, politicamente viveis (tardia e parcialmente reconhecido com criao da ANA em 2000)

Mais concepes errneas

! Subestimao

das dificuldades de privatizar grandes hidreltricas levou a falsas expectativas de venda de ativos que tolheram investimentos em expanso ! A existncia de 30 GW em potencial hidrulico economicamente vivel quer dizer que uma poltica racional requer investimento em hidro e em trmicas. As implicaes disto no foram entendidas.

Erros no ritmo e operacionais

! Otimismo

quanto facilidade da reforma levou a comear privatizaes antes de definir regras ! Quando um regulador foi nomeado 10 empresas tinham sido vendidas por 12 bilhes de dlares: passivo de contratos ad hoc. ! Construo de regras comerciais foi muito mais duro que esperado e ainda est incompleta.

Barreiras a investimento em grandes hidreltricas

! Grandes

investimentos ! Longos prazos de maturao ! Conflitos potenciais por uso da gua ! Se e quando o problema da gua e a incerteza macro-econmica forem resolvidos, pode tornar-se alternativa atraente ! Mas NO no curto prazo, a menos de parcerias com estatais

Barreiras a investimento em trmicas a gs

! Distribuio

de gs monoplio regulado pelos estados ! Expanso significativa requer a importao de gs, com riscos cambiais e de preos ! A fragilidade de nossas contas externas agrava esse risco ! Uma srie de anos chuvosos ou o incio de operao de uma grande hidreltrica pode pr trmicas a gs fora do mercado

Ainda mais ...

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Atrasos em definir regras desestimularam investimento privado No havendo folga de capacidade, as empresas pblicas deveriam investir at o processo completar-se e haver perspectivas reais para investimento privado A poltica governamental conflitava com isto, e foi exacerbada por acordos FMI Repetidos avisos foram descontados como antireforma Um Plano de Emergncia lanado em 1999 pelo governo falhou mas no se tomaram aes alternativas

Compreendendo a situao
!

! !

Foco nas exigncias de reforma bem-sucedida, para criar clima saudvel para investimentos e evitar novas crises Ponto de partida: reconhecer que atual oferta insuficiente e a demanda vai continuar a crescer rpido. Teremos condies apertadas de oferta no mdio prazo. Nestas condies, priorizar competio leva a extrema volatilidade de preos e rupturas. Propostas para reduzir riscos de investimento no quadro atual distorcem mercados e admitem implicitamente que o mercado de eletricidade no est operando direito

Perspectivas para investimento privado; algumas concluses

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Competio entre hidrulicas e gs, mais riscos cambiais, inibem investimento em plantas a gs. Falta de regras claras, politicamente aceitveis para gerir conflitos inibe investimento em grandes hidreltricas. O plano de energia de Bush reduz o capital disponvel e dificulta encomendar turbinas a gs. Nestas circunstncias, privatizao efetivamente compete com expanso de capacidade por recursos. Deve-se priorizar o investimento e eficincia dinmica ao invs de esttica Os mecanismos propostos eqivalem a regulao por custo de servio. Que tal reconhec-lo?