James Buchanan e a construo do consenso social

Marcia Teixeira de Souza* Introduo

A chamada escola da "public choice" teve sua origem no conjunto de reflexes que alguns autores, entre os quais se destaca a figura de James Buchanan, desenvolvem desde os anos sessenta, visando a adoo de uma perpectiva econmica de anlise dos fenmenos polticos, notadamente das decises em situaes de no mercado ou de mercado poltico. Com a criao da revista econmica "Papers on non-market decision making"(1966), posteriormente denominada "Public Choice"(1968), a teoria da escolha pblica foi constituda formalmente. No entanto, importantes contribuies esta abordagem vinham sendo desenvolvidas j na dcada anterior com as publicaes de "An economic theory of democracy" de Anthony Downs em 1957 e "The theory of committees and elections" de Duncan Black em 1958. O foco das anlises tributrias da teoria da "escolha pblica" pretende alcanar as condies em que ocorrem a alocao autorizada dos recursos pblicos, definidos previamente, pela escassez. Desse modo, esta abordagem visa elaborar modelos indicativos do processo de tomada de deciso nas instituies pblicas, tendo como suposto os cursos alternativos da ao pblica. O programa de pesquisa desta escola se desdobra na investigao de temas clssicos da cincia poltico tais como as estruturas das decises nas sociedades democrticas, o papel do legislativo na produo das escolhas coletivas, o desempenho e a estratgias das burocracias pblicas e a deliberao e os constrangimentos nas finanas pblicas. Todos estes pontos destacam-se no repertrio analtico da "public choice", os quais so tratados pela perspectiva de uma teoria econmica da democracia, para a qual a especificidade da poltica se subsume integralmente s categorias e lgica da anlise econmica.
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Departamento de Antropologia Poltica e Filosofia. rea de Poltica. Faculdade de Cincias e Letras -- UNESP -14801-903 -- Araraquara -- SP.

SOUZA, M. T. James Buchanan e a construo do consenso social. Perspectivas, So Paulo, v. 19, p. 11-32, 1996.

2 A public choice constituiu-se, desse modo, como uma tentativa de obteno de uma viso endgena dos processos decisrios pelos quais se viabiliza a poltica pblica. Pretendemos nesse artigo realizar uma exposio preliminar das seguintes obras de James Buchanan: The calculus of consent. Logical foundations of constitutional democracy e The limits of liberty. Between anarchy and Leviathan.

O clculo do consenso e a democracia constitucional O livro seminal de J.Buchanan, The calculus of consent. Logical foundations of constitutional democracy1 escrito em parceria com Gordon Tullock (que dirigiu sua ateno, sobretudo, ao fenmeno da burocracia estatal), considerado como um marco de referncia para os autores que, de um modo ou de outro, construram seus modelos explicativos a partir da idia definidora de homo economicus. Paradoxalmente, a subsuno da multiplicidade das esferas da experincias humana ao paradigma do homo economicus tem sido o suposto terico da public choice mais consistentemente criticado2. Para os analistas que interpretam a realidade social a partir da matriz neo-clssica, seria prprio da natureza humana a manipulao eficiente das condies dadas no sentido de maximizar a plenitude das preferncias do ator. A racionalidade a embutida seria forjada pelos constrangimentos impostos pela situao de escassez, portanto, este obstculo a ser vencido reclamaria por uma ao racional, no s na esfera da economia, mas na poltica e em outras esferas em que recursos escassos so disputados por diferentes agentes. O suposto de um indivduo maximizador da utilidade contrasta, na tica de Buchanan (e Tullock), com o que os "tericos polticos" prescrevem aos indivduos, ou seja, a obrigao de realizao do interesse pblico ou do bem comum. Se os indivduos tm idias diferentes sobre o bem pblico, argumenta Buchanan, ou antes, agem segundo suas preferncias, o processo poltico a configurado deve ser analisado em termos dos "custos" advindos da obteno de acordo entre as partes. Podemos afirmar que os mecanismos e
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Buchanan, J. e Tullock, G. - The calculus of consent. Logical foundations of constitutional democracy. Michigan, The University of Michigan Press, 1965.
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Schackle, G.L. - Epistemica y economia - Critica das doutrinas economicas. Mxico, FCE, 1976.

3 os arranjos constitucionais da decorrentes, constituem o foco privilegiado das atenes dos autores mencionados. As abordagens tericas que buscam enfatizar os mecanismos que definem e delimitam o exerccio do poder, so conhecidas pela denominao de "contratualistas". A obra de Buchanan pode ser considerada como representativa dessa matriz. A discusso sobre a organizao da vida social, na tica buchaniana, orienta-se no sentido de indagar as razes que levariam os homens, seres por definio individualistas, racionais e maximizadores, a abrirem mo de sua liberdade de ao e estabelecerem meios para o equacionamento das aes coletivas. Sempre partindo de postulados econmicos aplicados esfera social e poltica, Buchanan afirma que todo indivduo considera como vantajoso explorar a possibilidade de organizao de uma atividade coletiva quando supe que a sua utilidade possa aumentar. Neste modelo, a utilidade individual pode ser aumentada pela ao coletiva de duas formas: 1.) a ao coletiva pode eliminar alguns custos externos impostas pelas aes privadas de outros ao indivduo em questo. 2.) a ao coletiva um meio para assegurar alguns benefcios adicionais ou externos que no esto previstos pelo comportamento privado puro. Para o autor, a varivel chave de sua anlise refere-se aos custos da organizao em si mesma, isto , o custo derivado de decises tomadas coletivamente. Para utilizar a sua terminologia, os custos da interdependncia social deveriam estabelecer os parmetros para escolher entre ao voluntria (individual ou cooperativa) e ao poltica (coletiva). O custo de organizao das decises voluntrias zero. Parece-nos que esta esfera de ao, tendo em vista, a tradio associativista na cultura americana, recebe um fundamento prescritivo do autor, para quem o princpio do laissez-faire, ainda seria o mecanismo que solucionaria, em parte, quaisquer custos subjacentes ao processo decisrio. Recolhendo os ensinamentos de Maquiavel contidos no Discursos sobre a primeira dcada de Tito Lvio, onde este ensina que a erradicao de um inconveniente no mundo dos homens s se realiza com a constituio de um outro, Buchanan argumenta que, raramente, pode-se reduzir os custos da atividade humana, pois uma atitude nesta direo significa novos custos. A existncia de custos externos explicaria assim, do ponto de vista da racionalidade, a origem de atividades organizadas voluntariamente e de atividades cooperativas ou governamentais, estas ltimas baseadas em arranjos contratuais.

4 Se a prevalncia das aes coletivas inevitvel, a nica forma possvel, segundo Buchanan, para o indivduo se assegurar que as aes de outros no lhe ocasionem custos, atravs do emprego da regra da unanimidade. Como mencionamos anteriormente, o ncleo da obra est centrado, portanto, sobre os princpios e procedimentos que permitem a definio das regras que iro presidir o processo decisrio.

As tipologias dos modelos de deciso. O pressuposto dos arranjos que viro ordenar as decises coletivas repousa numa concepo de sociedade que no apresenta clivagens sociais agudas, sendo assim, a formao de coalises previsveis e em posio privilegiada estariam descartadas. Uma certa igualdade entre os indivduos que participam do processo de definio das regras de convivncia fundamental no modelo buchaniano. Nesse sentido, parece-me que tais arranjos tericos afastar-se-iam, em grande medida, do mundo real. A questo central para os contratualistas aquela que enfatiza o problemas dos limites e das formas de exerccio do poder. O que est em pauta, como o sistema democrtico representativo nas sociedades ocidentais materializado em suas instituies -- sistemas eleitorais, legislatura mono ou bicameral, procedimentos decisrios ordinrios (operacionais) e procedimentos para a escolha das regras de escolha (inclusive aqueles que prevem os mecanismos de reformas constitucionais) -- dimensiona e controla a produo mesma do poder. No limite, o alvo das formulaes buchanianas a discusso sobre a natureza e o princpio que devem nortear a escolha das regras de agregao das preferncias, destinadas a cumprirem um curso de ao modificadora ou de conservao do mundo material, tendo em vista o critrio dos custos da advindos. Princpio majoritrio (50%+1), regra da unanimidade ou quase unanimidade (maiorias qualificadas, 2/3, 3/5), regras que facultam o direito de criar fatos irreversveis no tempo, ou de temas suscetveis de reverso ou reviso? Autonomia e julgamento independente do decisor, como premissas de funcionamento de determinada regra, ou construo de procedimentos decisrios que independam e pelo contrrio, constranjam o comportamento dos agentes decisores?

5 Tendo como base este elenco de problemas que tem sido alvo de reflexo por parte de uma gama bastante variada de autores dispostos ao longo da linha do tempo, Buchanan e (Tullock) questiona a validade da regra majoritria. Tema do prximo item.

O princpio majoritrio e a regra da unanimidade. Para os "ortodoxos" da teoria democrtica, segundo Buchanan, o postulado sobre a simetria das preferncias preside o suposto de que os interesses do maior nmero dever prevalecer sobre os interesses do menor nmero. Para o autor, esta uma concepo equivocada do fenmeno poltico, isto , de que o jogo da poltica implica num resultado de soma zero ( ou seja, o que um segmento social ganha o outro necessariamente perde). Em contraste, ele identifica a poltica como troca e negociao, enfatizando a dimenso cooperativa que possibilita um jogo de soma varivel. A contraposio entre maiorias e minorias -- prprio do princpio majoritrio -que legitima o ganho total das primeiras e a derrota completa das segundas, imporiam minoria dos votantes a aceitao de aes que lhe so prejudiciais independentemente de qualquer compensao. Do ponto de vista das consequncias da regra majoritria na ao governamental, o autor enfatiza que este recurso decisrio acaba por estimular um sobre-investimento do setor pblico em projetos que prevem benefcios diferenciais. A sua concluso de que o princpio majoritrio no permite que seja assegurado um investimento pblico mais produtivo face a outras alternativas de emprego de recursos, prprio do jogo de soma positiva. Os projetos passveis de conferirirem benefcios gerais tendero a ser negligenciados, correndo o risco de receber menores dotaes oramentrias. As decises engendradas nas legislaturas a partir dos votos dos representantes, se compreendidas por meio de uma dimenso econmica, deveriam refletir e revelar o valor econmico do voto. O participante da deciso operaria com o suposto de que ganhos mtuos, tpico de uma situao de mercado, corresponderia no mundo da poltica, a uma troca de votos entre os decisores. O apoio (voto) numa determinada questo teria subentendido o apoio a um outro ponto da agenda decisria. Para Buchanan, portanto, o voto encerra, fundamentalmente, um valor econmico. A transao entre compra e venda de votos que ento se estabelece, no tem sido

6 suficientemente incorporado s anlises do comportamento poltico, antes tem permanecido prisioneira de uma concepo moralista da poltica. A sequncia do seu raciocnio sobre as trocas legislativas ou (logrolling) o que se segue. A idia bsica de que o indivduo pode "vender" seu voto em determinado ponto da agenda, assegurando, em contrapartida, os votos de outros indivduos em temas de seu prprio interesse. O Congresso, seria portanto, o locus onde a motivao econmica no comportamento poltico tornar-se-ia mais evidente3. Para Buchanan, a dimenso forte da barganha sustentar-se-ia na pressuposio de que as intensidades diferenciadas das preferncias devem prevalecer no cmputo das decises. H aqui, uma recusa de um aspecto capital da teoria democrtica sobre a operao das regras de voto, o de que as preferncias positivas ou negativas dos eleitores a favor ou contra alternativas de escolha coletiva sejam de intensidades aproximadamente iguais. Se a identidade das preferncias fosse fato, argumenta ele, nenhuma transao de votos seria possvel, uma vez que a troca de favores recprocos inexistiria4. No entanto, se a negociao tem como arranjo a regra majoritria, maior a probabilidade de que os riscos inerentes ao logrolling (relacionados s oportunidades de barganha presentes no processo poltico), venham a constranger o indivduo a investir mais recursos no processo decisrio de modo que a soluo obtida acaba por apresentar um custo muito elevado. Quando a unanimidade exigida para a ao, o voto no representa um poder em potencial para impor custos a outros. Somente sob esta regra, as solues sero do tipo timo-paretiano, isto , solues em que todos lucram alguma coisa com o seu funcionamento ou ainda que ningum sofrer danos ou suportar custos no previstos. A regra da unanimidade, no entanto, traz consigo a marca da inexequibilidade. Se tomarmos o seu enunciado `a risca, um nico eleitor que no se disponha a acatar a alternativa decisional em curso, pode vir a barganhar o seu assentimento com uma grande probabilidade de ganhos vultuosos. Diante desse impedimento, os defensores da regra da

Para sustentar suas idias, Buchanan e (Tullock) lanou mo de vasta tradio no mbito da cincia poltica americana. Estou me referindo ao livro clssico de Arthur Bentley (The process of government) que j no incio do sculo(1908), qualifica o logrolling como a caracterstica mais marcante do processo legislativo.

Giovanni Sartori em seu livro A teoria da democracia revisitada. So Paulo, tica, 1994, vai centrar todo o captulo 8 "Uma teoria da democracia como processo decisrio" sobre essa discusso.

7 unanimidade, propem a regra da quase-unanimidade, ou tambm da chamada maioria qualificada (2/3 ou 3/5). Destaca-se como uma ponto polmico dessa regra, o fato de que a exigncia de um qurum qualificado acabaria por propiciar, na verdade, a uma minoria, um papel de relevncia na conduo das decises ou mesmo confirmaria a idia de que a minoria governa. A posio de Buchanan a este respeito a de que pouca ateno tem sido dada distino entre o poder de determinar uma ao e o poder de bloque-la. Est claro que a minoria pode se proteger contra eventuais deliberaes que considere custosas, mas no tem poder suficiente para governar efetivamente. Parece-me que a dificuldade reside em pensar um arranjo institucional em que no propicie o risco de uma paralisia decisria e, ao mesmo tempo, estabelea de modo inequvoco, mecanismos para que os representantes que discordem do executivo eleito, tenham o direito de exercer uma oposio de modo eficiente. A decises tomadas a partir da regra majoritria incorrem, como afirmam alguns analistas, em imposio da maioria ou numa "tirania da maioria" com franca reduo de espao poltico de manifestao da oposio (minoria). Por outro lado, inmeros analistas j pontuaram quo nefasto pode ser a atuao das "minorias intensas" (no mbito do parlamento), que em determinadas circunstncias, impedem as deliberaes pblicas. No entanto, percebemos que frente aos crescentes recursos de poder disponveis nas estruturas executivas das instituies do governo representativo, o escopo de ao dessas minorias intransigentes (no sentido de ciosas de suas posies frente ao governo) tem sofrido restries diante da possibilidade de proposio de polticas alternativas. Para os "contratualistas" sempre possvel aprimorar as regras que comandam o jogo poltico, a despeito das caractersticas comportamentais dos indivduos. Segundo Buchanan, a interpretao das crises e fracassos nos sistemas de deciso coletiva tem sido atribuda antes ao perfil dos atores polticos e no s regras que conformam o comportamento destes atores.

A concepo de poltica como jogo de soma positiva

O Estado pode ser vantajoso para todas as partes envolvidas num determinado arranjo poltico. Isto , o Estado pode ser visto como o instrumento de objetivos compartilhados, e no como a expresso do conflito entre interesses antagnicos. Esta a concepo bsica da abordagem econmica da poltica. Buchanan vai imputar como problemtica a suposio de que a oposio de interesses -- mola mestra na construo terica de pensadores como Marx, Weber, Pareto, Michels e outros -- coloca em risco a idia de unanimidade ou a possibilidade de obteno do consenso. Os postulados pluralistas, com os quais Buchanan se identifica, tendem a identificar o racional com o consensual. No mbito das polticas pblicas, a abordagem econmica da poltica enfatiza a eficcia global das decises, mesmo tendo como pressuposto a multiplicidade dos atores sociais e dos interesses em conflito. Pois acredita-se que tais decises resultam das relaes do tipo "soma varivel" que se estabelecem entre os variados segmentos sociais. Robert Dahl, considerado um expoente da abordagem pluralista, teve notria influncia nas abordagens econmicas dos processos polticos. Em suas formulaes na dcada de cinquenta, recusava a idia de que uma devida apreenso do funcionamento efetivo das sociedades democrticas devesse operar a partir de uma oposio entre maiorias e minorias. O que podemos perceber, afirmava ele, so inmeros grupos de categorias e dimenses diversas que buscam, de vrias maneiras, atingir os seus objetivos, ainda que em parte, s expensas de outros grupos5. O suposto de que havia equilbrio dinmico entre os grupos de interesse e de que o acesso s decises pblicas, era em princpio, facultado a todos os grupos ativos e legtimos, passaria a sofrer a partir da dcada de setenta, um srio questionamento. Os poderosos grupos de presso so percebidos ento como uma grave ameaa no somente eficcia do Estado democrtico, mas tambm a sua legitimidade posta em discusso. Ganha vigor a opinio de que as polticas pblicas devem ser corretas de um ponto de vista sintico e no apenas o resultado de lutas entre grupos. Na esteira das crticas aos grupos de rent seeking ( os que buscam rendas pblicas para o consumo privado), as formulaes de Arthur Bentley de que as idias e argumentos apresentados pelos grupos de interesse,

Dahl, R. - Um prefcio teoria democrtica. Rio de Janeiro, Jorge Zahar Editor, 1989.

9 apenas expressariam um raciocnio transfigurado dos interesses especficos em nome do interesse pblico, so agora revistas criticamente. Com este horizonte, so resgatadas as consideraes que apontam as idias e os argumentos, como instrumentos vitais na modificao da percepo que os grupos tm de seus prprios interesses e na definio de novas linhas de ao modificadoras do mundo material. Deliberao pblica, eficcia, racionalidade, poltica de idias e saber consensual, so as premissas que ento se impem frente falncia dos postulados pluralistas6. Para Buchanan, a expanso e a consolidao dos grupos de interesses no pode ser vista como um fenmeno em si mesmo, ou como decorrncia de um suposto declnio da moralidade pblica. A generalizao e o poder dessas estruturas sociais devem ser analisados numa relao direta com o tamanho e a composio do oramento governamental. "Deve-se pensar o crescimento dos grupos de interesses, afirma ele, como decorrncia da expectativa direta da lucratividade que o processo poltico possibilita a estes grupos funcionais"7. A abordagem individualista, partilhada pelo autor, sustenta que o indivduo somente age motivado pelo auto-interesse tanto nas relaes econmicas ditadas pelo mercado como nos processos de escolha coletiva. Para ele, a estigmatizao que alguns analistas endeream aos grupos de interesses e suas estratgias como as trocas legislativas (logrolling) e as dotaes oramentrias eleitoreiras (pork-barrel), no ultrapassam o nvel de um problema moral. Neste ponto da argumentao recorre a Adam Smith para mencionar que este estudioso reconhecia que no limite de certas regras de ao, as atividades egosticas do comerciante e do agiota acabam por promover o interesse de todos na comunidade. Ao tempo que valoriza a idia da maximizao da utilidade como intrnseca natureza humana e recusa a idia de "bem comun", Buchanan no se furta de questionar os interesses em conflito decorrentes do uso de 1/3 do PIB dos EUA com a mquina governamental, dos "lucros" conquistados pelos grupos de interesse atravs da ao poltica e da substancial presena de toda uma legislao que faculta acesso diferenciado s vantagens estatais.
H um conjunto expressivo de trabalhos que enfatiza a necessidade de se resgatar o sentido de "interesse pblico" na tomada de decises. Ver Macfarland, A.S. - "Interest groups and the policymaking process: sources of countervailing power in America" in Petrarcca. M.P.(ed.) The politics of interests. Boulder, Westview, 1992. Majone, G. - Evidence, argument and persuasion in the policy process. New Haven, Yale University Press, 1989. Shapiro, M. - Who guards the gardians? Athens, University of Georgia Press, 1988. Colliard, C.A.& Timsit, G. (eds.) - Les autorits administratives indpendantes. Paris, PUF, 1988.
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Buchanan, J.& Tullock. G. - op.cit. p.286

10 Frente a este diagnstico da sociedade americana, feito no incio da dcada de 60, mas que permanece no essencial em seus trabalhos mais recentes, o autor dirige suas formulaes no sentido prescritivo para indicar que apenas no Estado-constitucional possvel proporcionar meios que elevem os custos resultantes do comportamento clientelista e, paralelamente, estimular maior cooperao social.

Poltica e Moral: a leitura de Buchanan da filosofia poltica clssica. Pretendemos destacar a maneira como o autor recupera e incorpora as proposies construdas no mbito da chamada revoluo behaviorista no que se refere aos novos postulados metodolgicos da cincia poltica. Seu foco de interesse , na realidade, discutir e fornecer elementos que possibilitem a construo de uma reflexo sobre a cincia poltica de tal modo que certos representantes da filosofia poltica clssica so enfatizados como elementoschave nesta construo metodolgica. A grosso modo, os enunciados do behaviorismo ou comportamentalismo pretendiam estipular contornos mais "cientficos" s chamadas cincias do homem. As origens deste debate remontam s discusses que objetivavam delimitar um campo prprio reflexo filosfica, diferenciando-o daquele constitudo pelo conhecimento cientfico. Conforme os enunciados behavioristas, a cincia poltica deveria constituir-se de conhecimentos empricos, cuja finalidade seria no s a de descrever a realidade, mas tambm a de fornecer os meios operativos para a intervir. Ao diferenciar filosofia e cincia, pretendia-se contrapor a filosofia como um discurso normativo, valorativo, cincia como produo de conhecimento descritivo e no valorativo. Ou seja, a idia da iseno de valores (discutida longamente por Weber em seus escritos metodolgicos) era vista como um recurso necessrio para se alcanar um mtodo rigorosamente cientfico8. O behaviorismo prescrevia cincia poltica, entre outros pontos j assinalados, o desenvolvimento de uma sintaxe lgica e precisa para a qual o raciocnio dedutivo e formalista da matemtica, constitua-se num arqutipo da investigao cientfica. Tais recomendaes abriram um espao muito

Sobre este questo ver Weber, Max - Metodologia das Cincias Sociais. So Paulo, Cortez Editora/ Editora Unicamp, 1992.

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11 favorvel para que a economia viesse a estabelecer uma influncia decisiva na definio do mtodo da cincia poltica. Buchanan, ao invs de simplesmente rechaar a tradio da filosofia poltica clssica nesta nova reconstruo metodolgica da assim denominada "cincia poltica", realiza uma incurso pelo pensamento filosfico, de modo a enfatizar apenas aqueles autores que definem e alimentam a matriz racionalista e, portanto, individualista da origem e do fundamento do Estado. A nfase nos postulados racionalistas lhe d a munio necessria para armar a crtica contra os preceitos morais, que segundo sua definio, vem determinando a compulso de discutir o tema da obrigao poltica a partir do princpio da sujeio do indivduo. a que Buchanan se contrape a uma concepo normativa do comportamento individual. Em sua formulao, tanto os economistas, como os cientistas sociais e tericos da poltica, deveriam pensar os homens da forma como so e no como gostariam que fossem. Para o autor, "a obrigao ou dever do cidado individual em obedecer a lei, de sujeitar-se ao desejo da maioria, e de agir antes coletivamente na esfera pblica do que no interesse privado, so questes que ocuparam o centro das atenes de muitos filsofos polticos. So temas vitais e significantes, mas devem ser reconhecidos como pertinentes ao mbito de uma moralidade pessoal, e como tais no competem problemtica prpria da teoria poltica"9. Esta afirmativa de Buchanan estabelece como essencial o divrcio entre a poltica e a moral, no entanto, no sugere que o terico da poltica tenha que restringir-se a uma atuao meramente descritiva dos fenmenos da poltica. A sequncia de suas reflexes indica que uma dimenso igualmente prescritiva poder-se- desenvolver tendo como foco no um aprimoramento moral do comportamento individual, mas, antes e fundamentalmente, um aperfeioamento das instituies polticas. Este processo de construo da "boa sociedade", na interpretao do autor, constituir-se- de variveis tais como o perfil das instituies sociais, a definio das regras do jogo poltico, as circunstncias em que estas podem vir a ser alteradas, entre outras. A atualizao das premissas do tema da legitimao do poder poltico ou dos fundamentos que envolvem a teoria do contrato social vem sendo creditadas s obras de Buchanan e de John Rawls (Uma teoria da justia)10.

Buchanan. J. & Tullock, G. - op.cit. p.310 Rawls, J. - Uma teoria da justia. Braslia, UNB, 1981.

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12 Dentre os tericos da tradio contratualista, Buchanan afirma no incorporar em sua abordagem aqueles que se ocupam com questes da ordem poltica entendidas sob o prisma do idealismo, uma vez que no seriam teis ao planejamento da reforma das instituies, mas apenas contriburiam como guias de uma tica individual. Neste aspecto, os filsofos Spinoza e Hume se destacam. A leitura de Buchanan enfatiza as concepes do primeiro para quem o homem seria motivado apenas por consideraes de interesse. Deste modo, a eficincia do contrato demonstrvel na medida em que cada um venha obedec-lo livremente ou pela crena de um mal maior. Dado que os homens so movidos a atuar mais pela paixo que pela razo, loucura seria constituir um Estado em que a liberdade se apoiasse apenas na pressuposio da razo ou da boa f. O contrato social fundamenta um regime melhor quando pode manter-se apelando ao interesse de cada um. Das formulaes de Hume so destacadas aquelas que afirmam ser os indivduos propensos a maximizar os seus bens, da a obrigao de justia (pensada como o respeito pela propriedade alheia) ancorar-se na defesa do interesse da sociedade, porque este pensado a partir de uma contabilidade individual. A justia, entendida como a mtua abstinncia da propriedade, para Hume, a regra bsica responsvel pelas vantagens que uma sociedade pode trazer aos indivduos. O governo seria ento, a inveno mais adequada para restringir as infraes que os homens so levados a cometer quando guiados apenas por suas paixes. A propenso natural dos indivduos em observar certas regras de convivncia como as de justia, portanto, sustentar-se-ia, segundo o esquema de Hume, no interesse egoista de cada um. So exatamente os desdobramentos tericos, acima indicados, que Buchanan valoriza na sua leitura do filsofo ingls. Para ele, Hume foi bem sucedido ao tentar assentar a idia da obrigao poltica sobre o interesse, descartando a, o princpio da moral e a teoria do contrato. O prprio interesse dos indivduos seria, desse modo, melhor servido pela adeso s regras. Precisamente porque estas regras so socialmente inferidas, elas devem ser aplicadas sem restries, uma vez que cada indivduo reconhece que se fosse livre para violar a conveno, outros poderiam igualmente s-lo. Antevendo um possvel estado catico ao seu em torno, o indivduo, racionalmente, aceitar restries ao seu prprio comportamento.

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13 A cooperao e a generosidade limitadas, entendidas, regra geral, como manifestaes comportamentais dicotmicas, adquirem no esquema humeniano uma nova perspectiva. As vantagens trazidas pela ajuda mtua so evidentes. Uma atitude cooperativa ocorre quando um agente prestativo num momento com um outro, porque tem esperana de receber deste, a sua cota de ajuda depois. E assim, ambos sairiam dessa interao igualmente beneficiados. Mas, se estes dois indivduos forem dominados pela fora natural de sua generosidade limitada, esta vantagem compartilhada, jamais existir. As regras e as leis de convivncia sintetizadas numa constituio, no devem, segundo Hume, partir do pressuposto da existncia de virtudes privadas. Uma constituio verdadeiramente eficaz garantir que os interesses privados dos homens (incluindo a os homens "maus") sero controlados e orientados no sentido de produzirem o bem pblico.

Buchanan e a teoria de uma sociedade livre. No livro The limits of liberty. Between anarchy and Leviathan11 James Buchanan desenvolve um instrumental analtico calcado nos pressupostos da economia, para elaborar um modelo de sociedade livre na qual os indivduos adotariam uma conduta de respeito ao outro, a partir de um conjunto de normas ditadas pela tolerncia mtua. O ncleo central desta obra trata do difcil tema da configurao do sistema de direitos numa sociedade. Ao considerar as premissas da economia poltica clssica como verdadeiros arqutipos da dinmica das relaes sociais, Buchanan toma a mais primria delas, isto , a troca entre dois agentes, para da derivar um conjunto de indicaes para a formulao da sua teoria do contrato. A discusso sobre as bases da legitimao deste sistema de direitos remete-se aos postulados da teoria dos direitos naturais, e s vrias alternativas que foram elaboradas a partir deste ponto central, qual seja, a designao dos direitos dos indivduos. Buchanan qualifica o seu esquema analtico como expressivo de uma utopia individualista ou como uma anarquia individualista. Uma vez que restries mnimas estabeleceriam os parmetros de uma convivncia dos membros da sociedade baseada, fundamentalmente, na cooperao. Um
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Buchanan, J. The limits of liberty. Between the anarchy and Leviathan. Chicago/London, The University of Chicago Press, 1975.

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14 mundo em que os indivduos poderiam dispor de "liberdade para escolher qualquer acordo compartilhado para se integrarem. (Onde) nenhum homem possuiria poder coercitivo sobre qualquer outro homem, e no existiria burocracia -- militar ou civil -- que viesse impor restries externas"12. Seja como for, sua definio de "boa sociedade" se baseia no princpio de que a mtrica adequada para tal definio, deve se apoiar na autodeterminao do indivduo, limitada apenas pelo mtuo acordo entre as partes.

O reconhecimento dos direitos individuais. Quais so as bases morais da propriedade? Como estabelecer critrios objetivos para que uma estrutura de direitos individuais seja reconhecida como legtima? Para o autor tais questes encerram uma grande complexidade. Seja pela abordagem que elege a eficincia como referencial ou a que se utiliza do princpio de justia ou eqidade, este tema tem atormentado a reflexo sobre direitos h sculos. O autor considera possvel avaliar as distribuies (dos direitos) a partir de critrios escolhidos de justia ou eqidade mas valoriza, sobretudo, o princpio da eficincia econmica, como o verdadeiro sentido da vida social. Para ilustrar o seu argumento, recorre ao exemplo dado por Harold Demsetz, a respeito da emergncia dos direitos individuais dos ndios canadenses 13. A passagem da propriedade comunal para a propriedade privada vivenciada pelos ndios da Pennsula do Labrador, decorreu, segundo Demsetz, de circunstncia externa. Para fazer frente ao progressivo desaparecimento dos bfalos, cujas peles eram comercializadas por alto preo pelos franceses, decidiu-se que, outrora comuns, as pastagens tornarse-iam individuais. Ou seja, alterou-se a estrutura dos direitos da propriedade, porque a comunidade se deparou como uma determinada externalidade (grifo nosso). Buchanan recusa a interpretao a aludida, quanto origem dos direitos individuais. Para ele, a determinao vital desta mudana foi que a relativa
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Buchanan, J. - op.cit. p.3

Demsetz, H. - "The exchange and enforcement of property rights. Journal of Law and Economics 7, October, 1964. Citado por J.Buchanan, in The limits of liberty, op. cit. p.22

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15 ineficincia gerada pelo uso comum das pastagens, est antes relacionada com a dvida ou a incerteza quanto s bases sobre as quais o direito aos resultados do trabalho est estabelecido. Na medida em que o aumento da demanda por bfalos converteu aquilo que era um recurso abundante num recurso escasso, esta escassez produziu conflitos entre as tribos. Para evitar uma guerra entre as tribos, uma distribuio natural emergiu e foi reconhecida por todas as partes. Uma nova distribuio dos territrios foi possvel por um acordo mtuo, no qual cada tribo considerou vantajoso, uma vez que permitiu uma reduo nos esforos militares. O privilegiamento de uma tica economicista na explicao do sentido da vida social, o que possibilita Buchanan afirmar que a dinmica das relaes sociais deve implicar em ganhos mtuos, pois um acordo entre as partes ser sempre mais vantajoso para todos do que a aplicao de custos unilaterais. Ainda que admitindo certas condies de negociao, Buchanan no qualifica com mais detalhes quais seriam estas condies, no entanto, possvel depreender da sua teoria que, em princpio, todos os membros da sociedade, ainda que, diferentemente, teriam condies de barganha. O autor advoga que o direito de propriedade se origina de um clculo econmico que estimula a negociao de um contrato constitucional, e que este contrato, seguindo os postulados do modelo hobbesiano sobre as diferenas entre os indivduos, respeitaria a propriedade e a estrutura de direitos objetivamente instituda no estado de natureza. Como notado acima, Buchanan afirma explicitamente que no seu objetivo discutir o grau de desigualdade possvel entre os indivduos no estado de natureza, eixo este que tem sido empregado para derivar a origem lgica do direito de propriedade. E igualmente compartilha dos preceitos da cincia econmica sobre o tema da diferena entre os indivduos, ainda que a este faa alguns reparos. Os atributos recorrentemente mencionados para discutir a desigualdade so os de "gostos e preferncia" e de "capacidades". Na abordagem do autor o indivduo pode ser definido por uma funo de preferncia ou utilidade e por uma funo de produo. A funo de utilidade descreveria a razo pela qual o indivduo deseja desfazer-se de algo em troca de um determinado bem. Pela funo de produo, a relao que se estabelece entre os indivduos seria a que tem por base sua capacidade, habilidade e destreza. As pessoas poderiam se diferenciar uma das outras em relao aos gostos ou capacidades ou a ambos. Ou ainda, as pessoas idnticas tanto quanto aos

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16 gostos e capacidades podem se encontrar num meio diferente, o que implicaria em resultados, presumivelmente, diferentes. Outra hiptese factvel a de que uma pessoa com talento medocre, pode se deparar com amplas oportunidades para assegurar positivamente bens valorizados, enquanto outra com talento superior pode se defrontar com oportunidades menos favorveis. Se atentarmos para este enunciado sobre o princpio da diferena, podemos notar que Buchanan valoriza tambm uma terceira dimenso, ou seja, o cenrio onde as aes individuais so desenroladas. Este cenrio pressuporia, de acordo com o sistema em anlise, um conjunto de regras bsicas com vigncia emprica evidente. O que significa que mesmo entre homens diferentes, possvel a emergncia de uma estrutura de direitos iguais, desde que um mtuo acordo fruto de barganhas e negociao se consolide. Pois se verdade que os homens diferem quanto s suas preferncias, existiria, potencialmente, ganhos resultantes da transao. Neste processo de negociao o autor faz referncias formao de coalises ou sub-grupos para os quais, na medida em que as transaes avanam, o resultado final aponta para a incorporao de todos os membros da sociedade numa nica estrutura constitucional.

A vigncia dos direitos: a funo do Estado protetor. A tradio da doutrina liberal na teoria de Buchanan marcante. Sua adeso s idias de que o Estado no deve ser um meio de resoluo dos problemas relacionados com a justia social ou ainda de produo de bens consumidos privadamente, leva-o a conceituar o Estado de modo a ressaltar dois aspectos. Estado de proteo e Estado produtivo. A primeira denominao referese ao papel de agente impositivo que deve garantir os termos do contrato e a segunda designa o instrumento que viabiliza a implementao das trocas, exigidas pela proviso de bens e servios coletivamente consumidos. Buchanan advoga a completa externalidade do Estado protetor em relao s partes contratantes. Esta agncia interpretada como uma espcie de "rbitro imparcial" seria encarregada de impor os direitos que foram alvo de um acordo voluntrio. O Judicirio, entendido como uma instituio impositiva, no deveria, segundo o autor, envolver-se com as atividades legislativas, uma vez que os "jogadores" no iriam conscientemente aceitar a designao de um rbitro que se reconhece como parcial no cumprimento das regras do

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17 jogo. Neste sentido, o Estado protetor apenas garantiria a vigncia da lei determinada pelo contrato. patente a importncia da "lei" na construo terica buchaniana. Para o autor, a lei executada por um Estado no deveria ser um conjunto de determinaes que melhor represente o balano dos interesses opostos, ou algum compromisso ou mesmo um julgamento mdio. Interpretada corretamente, a lei a ser executada aquela prevista no contrato, seja ela qual for. As ambiguidades, conflitos e incoerncias que acumulam-se na execuo da lei pelos Estados no mundo contemporneo, apontam para a intrincada questo da diviso dos poderes nas sociedades modernas. Se para o esquema em anlise o papel da lei vital, Buchanan no explora as variveis que conferem complexidade a esta temtica, apenas menciona que os Cortes note-americanas, muito tm se afastado de suas funes tradicionais e se engajado nos processos legislativos. O seu foco de anlise dirige-se, na realidade, ao problema da reatribuio dos direitos, o que pressupe uma reflexo sobre a dimenso da justia. De imediato, Buchanan defende um conceito de justia apoiado inteiramente na dimenso da eficincia econmica. Critica o uso retrico do conceito, mas enfatiza que a discusso sobre o tema da redistribuio dos direitos, mais especificamente, dos direitos de propriedade, no uma atitude analtica isenta de problemas. Em sntese, o autor sustenta que no h uma distino muito acentuada entre o sistema de direitos numa situao negociada (ps-contratual) com a do status-quo anterior. Para construir o seu modelo o autor se utiliza dos termos "capital humano" e "capital no-humano", o primeiro entendido como capacidade e talento e o segundo como propriedade e riqueza. Na medida em que recusa qualquer vinculao direta entre propriedade e direitos, afirma que "nenhuma ligao existe entre capital no-humano e a pessoa que possui direito ao produto"14. Buchanan enfatiza no seu trabalho como a ao do Estado, neste terreno, pode adquirir a caracterstica de dspota benevolente ao agir arbitrariamente violando o contrato bsico. Este , na verdade, o ponto mais enfatizado de todo o livro. O autor condena, radicalmente, a modificao arbitrria de direitos individuais efetuada pelo governo, e concorda com os "modernos anarquistas" sobre a
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Buchanan, J. - op.cit. p.76

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18 ausncia de legitimidade de muitas aes conduzidas pelo aparato burocrtico governamental. Os procedimentos de legitimao do poder das sociedades democrticoliberais so alvo das crticas do autor, quando este se refere s arbitrariedades dos governos legitimadas e respaldadas pelas instituies do legislativo e judicirio. A progressiva concentrao de poder permitiria ao governo mudar a estrutura legal e destituir os indivduos de direitos. Buchanan defende que se uma avaliao do status-quo for considerada no legtima, meios de ajustmento consensuais ou quase consensuais constituir-se-o no nico recurso eficiente de mudana. Esta afirmao ganha maior clareza se acrescentarmos a sua definio de status-quo como sendo "um conjunto de expectativas mutuamente compartihadas em relao ao relevante dos indivduos, das coalises organizadas ou grupos de indivduos, includo a a entidade poltica - o estado"15. Quanto maior o grau de razoabilidade contida nas expectativas compartilhadas, menor ser o grau de ambiguidade e conflito entre os indivduos. A razoabilidade, por sua vez, est identificada com um modelo em que todos os direitos esto claramente definidos e reconhecidos por todos, desde que as regras de deciso e a extenso das decises coletivizadas sejam precisas. A incerteza quanto a estas condies, segundo Buchanan, seria responsvel pelos conflitos e pelas ambiguidades, que impediriam os indivduos dividirem mutuamente suas expectativas quanto ao que seria uma ao adequada e previsvel, seja de cada um ou do governo. neste ponto talvez, que o individualismo metodolgico se depara com uma armadilha. Pois a configurao da ao individual somente pode ser completa, se existir alguma estrutura que possibilite um compartihamento das expectativas com cada um dos indivduos -- caso ele no considere que a sua prpria ao possa exercer qualquer influncia na ao de outros do grupo -a interao social se deteriora e o Estado torna-se mais discricionrio. No esquema buchaniano este impasse teria melhores condies de ser resolvido se uma ordem constitucional fosse obedecida socialmente por todos, como um conjunto de restries unanimente reconhecido. Se tais regras no estiverem bem definidas, os indivduos tero maior incentivo para tentar assegurar o controle sobre os resultados da ao coletiva. E exatamente o controle sobre o aparato da deciso coletiva o instrumento que assegura ao jogo da poltica um resultado de soma zero. Do ponto de vista da eficincia econmica, haveria desperdico de recursos potenciais quando investidos
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Buchanan, J. - op.cit. p.87

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19 para assegurar este controle. Quanto mais elstico o modelo constitucional, maior o incentivo ao investimento em recursos polticos para garantir um arranjo preferencial de soma zero.

A funo do Estado produtivo: proviso dos bens e servios de consumo pblicos. A economia poltica tem voltado suas atenes ao tema do setor pblico e as derivaes como as finanas pblicas, o fornecimento de bens pblicos, a regulao da economia e o processo poltico de alocao de recursos, que por sua vez, engloba todos os aspectos mencionados. comum nas anlises tericas do bem pblico uma distino entre bens privados e bens pblicos, provavelmente porque esta distino envolva aspectos intricados e tem desdobramentos diretos na atuao poltica dos governos. Buchanan emprega a verso clssica que classifica o bem pblico como aquele bem que consumido conjuntamente e simultaneamente por todos os membros da comunidade. Alm destes traos, o fato de sua proviso depender apenas de um agente, este bem no teria rival e no permitiria queles que dele usufruem nenhuma opo de escolha. A caracterizao de um bem genuinamente pblico, refere-se ao aspecto de sua indivisibilidade, isto , ao fato de que todos os membros contratantes receberiam na mesma proporo as quantidades do bem. Os exemplos prticos so os recorrentes: defesa da nao, poltica de controle da atmosfera, os benefcios proporcionados por um farol ou por uma rua. No entanto, apenas a defesa pblica, preencheria todos os requisitos mencionados: indivisibilidade, proporcionalidade e simultaneidade. O bem privado inteiramente divisvel, e o nmero mltiplo e varivel de escolhas que possibilita ao consumidor, define sua qualidade como sendo a de bens rivais. O uso privado deste bem reduziria, segundo a teoria econmica, os custos decisrios (tempo e empenho interpessoal), pois uma vez comprador e vendedor acordes quanto aos termos da troca, a operao seria concluda e ambos sairiam satisfeitos. Esta classificao ideal dos bens, encontra-se relativamente transfigurada na vida real, de um lado pela oferta de bens pblicos no necessariamente genunos e de outro, pelos bens privados produzidos por

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20 uma estrutura de mercado imperfeita. Do ponto de vista da economia poltica, apenas os bens distribudos em quantidades iguais para todos teria um custo de distribuio zero. Sabe-se que as sociedades capitalistas contemporneas, atravs da interveno do Estado, produzem no apenas bens "indivisveis" mas, sobretudo, bens e servios dirigidos para segmentos sociais especficos e portanto, diferenciados. Esta expanso do setor pblico, segundo Buchanan, recoloca com mais vigor, o tema da tributao e de seus instrumentos operativos concebidos numa perspectiva constitucional. John Rawls estabelece uma til distino (entre bem pblico e privado) ao afirmar que "a consequncia da indivisibilidade e da publicidade, que a proviso dos bens pblicos deve ser ajustada atravs do processo poltico e no de mercado"16. O que vai desencadear o principal trao da configurao do bem pblico no algo que dependa da ao de um indivduo, isoladamente, mas de uma deciso que mediada por instituies representativas cuja linguagem de comunicao a legislao. Este conjunto de leis viria determinar a quantidade de bens a ser produzida bem como o custo a ser repartido entre os contratantes. Portanto, uma dimenso essencialmente poltica da vida em sociedade, ou seja, aquela que decide como efetuar-se- a repartio dos custos e benefcios sociais. Tanto Buchanan como Rawls, esforam-se, cada um a sua maneira, para pensar quais seriam os procedimentos adequados para que a razo custo/benefcio se torne eficiente para o primeiro, e justo para o segundo. Uma vez que a proviso de bens pblicos o resultado de um processo poltico, preciso estabelecer regras substantivas, isto decises concernentes alocao de custo/benefcio entre as partes contratantes. o que Buchanan chama de contrato ps-constitucional, uma vez que o arranjo constitucional define fundamentalmente, as regras de procedimento, isto , as regras que normatizam o processo das decises polticas materializadas na legislao. Nos seus prprios termos, "o contrato bsico deve definir as regras sob as quais as decises referentes ao fornecimento e ao financiamento dos bens pblicos sero tomadas. Este conjunto de regras especificar ento, em detalhes a operao e o limite do estado produtivo"17. Um ponto importante no desdobramento da teoria sobre os bens pblicos, desenvolvida pelo autor, o fato que o comportamento maximizador (ou a lgica de mercado) de cada indivduo, ao receber o benefcio de um

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Rawls, J. - op.cit. p.211 Buchanan, J. - op.cit. p.72

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21 dado bem pblico sem a sua contrapartida em termos da cooperao para a sua proviso, incorrer em custos para todos. Se o bem indivisvel e, portanto, o indivduo dele ter a sua parcela, independente de sua contribuio, este indivduo tender a comportar-se de maneira egoista, porque sabedor da hiptese de sua no-excluso. Numa interao social numericamente reduzida, o comportamento do indivduo estaria condicionado a de outros a sua volta, portanto ele teria mais condies para dirigir a sua ao tendo a do outro como parmetro. Um comportamento racional de cada indivduo seria ento, uma ao cooperativa, uma vez que ele entende ser o seu comportamento uma pea vital para o resultado do seu prprio clculo - o mesmo raciocnio em cadeia, constitue a possibilidade de um interao cooperativa. O dilema do free-rider (o carona), ou o comportamento egostico, ganha magnitude numa sociedade de n-pessoas, uma vez que o indivduo no considera o seu comportamento como decisivo nas alternativas possveis de curso, assim, ele se abstm de uma ao cooperativa. Neste momento, se tal conduta alcana uma determinada generalizao, passa a ficar comprometida qualquer contrato que estabelea as regras do jogo, o que implicaria custos para todos. O comportamento maximizador do indivduo quando pensado numa razo com os benefcios recebidos pelos bens pblicos implicaria, segundo o esquema de Buchanan, investir em recursos polticos para garantir que a sua preferncia seja aprovada por quem (pela estrutura que) decide. A lembrana do argumento humeniano de que natural nos homens a preocupao em proporcionar bem-estar a seus entes mais prximos e a seus amigos, fortalece a lgica descrita aqui, de que a dimenso da poltica restringir-se-ia ao de grupos de interesse dedicados, exclusivamente, busca de rendas (rent-seekers). Neste registro, impostos, subsdios, regulamentaes e outros instrumentos polticos so utilizados para melhorar o bem-estar dos grupos de presso mais influentes. As crticas de Buchanan s teorias keneysianas se dirigem `a questo do custo dos bens pblicos. O rompimento com os padres morais vitorianos que advogavam prudncia pblica e gastos moderados, ditou a nova norma que recomendava gastar sem poupar. O legado destas propostas alimentou, segundo o autor, toda sorte de preconceitos contra a economia de mercado. O setor pblico, na lgica buchaniana, deveria pautar-se por um raciocnio exclusivamente econmico e privilegiar os investimentos rentveis( taxa de retorno lquida positiva).

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22 Como pensar as premissas do esquema em anlise que conceitua a poltica como um jogo de soma positiva versus uma anlise positiva recomendando que os investimentos pblicos devam promover apenas atividades rentveis ? Neste raciocnio, nega-se a o fato de que existe controvrsias nos cursos alternativos da ao coletiva, ou melhor, que o nico meio no controverso aquele guiado pela idia de eficincia econmica. Neste sentido, Belluzzo salienta a crtica de Buchanan `a toda e qualquer politizao da economia ao afirmar que esta conduta reativa ao movimento de democratizao do capitalismo que se viabilizava nas experincias do welfare state e portanto, num momento em que a deciso poltica foi central nos cursos alternativos da ao no setor pblico18. Buchanan, como de resto os economistas neoclssicos, explicitam ardorosamente sua crtica aos receiturios econmicos que defendem amplos mecanismos fiscais e substancial intervencionismo estatal. Os encontros anuais promovidos pela Mt. Pelerin Society, com iniciativa direta de F.A.Hayek, contou com a participao de James Buchanan, ao menos na primavera de 1959, quando este apresentou a comunicao "Economic Policy, Free Institutions, and Democratic Process". Esta reunio anual era um polo aglutinador de intelectuais que se identificavam como crticos dos postulados keynesianos e da copiosa regulao econmica.

Concluso A leitura da obra buchaniana revela vrias dimenses passveis de crticas. Minha inteno sublinhar algumas delas. Inicio com alguns comentrios sobre os conceitos de unanimidade e timo paretiano, os quais cumprem um papel fundamental na construo terica que o autor desenvolve. A regra da unanimidade e outras regras que determinam o alcance e a intensidade da ao do Estado, definem um conjunto de procedimentos cuja funo estabelecer um mtodo de realizao da deciso poltica. Ou nos termos do autor, da ao coletiva que incinde sobre a coletividade. A unanimidade ou o consenso, descreveria ento, a garantia de que o indivduo no viesse a arcar com custos decorrentes da interveno do

Belluzzo, L.G. - "Economia, Estado e Democracia". Lua Nova - Revista de Cultura Poltica, n.28/29, 1993, So Paulo, Cedec/Marco Zero.

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23 Estado. A sua anuncia frente s decises coletivas, reduziria ou eliminaria qualquer injustia ou dano que viesse lhe infligir. Como conseguir consenso tendo em vista sociedades complexas e diferenciadas, para no falar das sociedades com clivagens sociais agudas? Poderiam os procedimentos por si mesmos, domesticar os conflitos e as ambiguidades que vivem -- latentes ou manifestos -- nas relaes sociais? possvel empregar o suposto do acordo mtuo que vigora em uma transao mercantil como norma fundamental da tomada de deciso poltica? Buchanan (e o prprio Knut Wicksell, de quem ele retira o conceito) concorda com a improbabilidade da regra da unanimidade e a ela imprime um contedo mais brando, quando prope um sistema de deciso baseado numa maioria qualificada de 2/3 ou 3/5 do rgo decisrio. Este mtodo de deliberao indicado para quelas leis fundamentais, responsveis pelo arranjo constitucional bsico da sociedade. Percebe-se pelo enunciado acima que uma regra da maioria qualificada, dificultaria a possibilidade de modificao do status quo pela ao governamental como tambm a alterao de polticas governamentais ou de determinadas regras de escolha definidas no passado. As decises relativas aos benefcios e aos custos dos bens e servios pblicos poderiam resultar de uma votao majoritria (50%+1). E a que entra no seu modelo, o sistema do logrolling. Como a poltica feita de inmeras questes abertas deciso e as preferncias do corpo social so mltiplas, o comrcio dos votos instalar-se-ia como um recurso natural e, no como um comportamento necessariamente anti-tico. A negociao, como uma das caractersticas marcantes da economia, entronizada no mbito da poltica para definir a razo de ser da prpria poltica. Desse modo, Buchanan estabelece em seu modelo o suposto de que os homens agem apenas visando alcanar seus interesses, apontando assim, para a real impossibilidade de emergncia de uma agncia representativa do interesse pblico. Os interesses individuais no se subsumem, segundo o autor, ao interesse da coletividade. Contrastando com esta "utopia anarquista", Buchanan reconhece que a existncia dos interesses individuais pressupe, por sua vez, uma outra instncia que funcione como um instrumento inibidor da disseminao ilimitada do conflito. neste ponto timo, entre o reino da individualidade e a esfera impositiva de uma razo extra-indivduo, que, parece-me, residir a busca terica do autor.

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24 A coero necessria, conclui Buchanan, o que parece ser uma difcil concluso, tendo como parmetro os fundamentos da doutrina liberal de apologia liberdade irrestrita. Para evitar um "mal pblico", segundo o sistema em anlise, a nica sada seria a configurao de uma instncia de regulao que impusesse constrangimentos ao do homem que ao produzir um mal pblico estaria, na verdade, produzindo um bem privado. (Como no exemplo do motorista de Los Angeles, cuja conduta privada e egoista representa um mal pblico, ao acrescentar mais poluentes na atmosfera j poluda). Paralelamente formulaes deste tipo, Buchanan desqualifica a meno a qualquer "agncia benevolente". Mas ao mesmo tempo ressalta a falha da economia clssica ao no dirigir ateno analtico-terica ao Estado, da mesma forma como investigou o mercado e suas regras. Diante desta constatao, o autor recorre ao mtodo e ao procedimento, interpretados como os aspectos normativos que, de maneira imparcial e eficiente, possam estabelecer os parmetros da escolha (choosing how to choose). Mas especialmente na categoria do timo paretiano, penso, que reside o trao mais conservador de toda construo argumentativa de Buchanan. A sua reverncia ao status-quo e a uma dada estrutura de atribuio de direitos, est sustentada pela hiptese de que qualquer melhora (improvements) no sistema de direitos no pode significar uma piora para qualquer um dos integrantes de um determinado arranjo social. Em nenhum momento das duas obras examinadas, Buchanan faz referncia ao sentido de bem-estar que uma mudana ligeiramente prejudicial a um indivduo pudesse implicar em aumento do bem-estar de todo um conjunto de indivduos. O seu individualismo irrestrito, no limite, se manifesta na proposio de que o status quo inviolvel, a no ser que a sua alterao seja o resultado de um acordo unnime. Assim, se a distribuio original desigual, o resultado das negociaes seguir preservando as desigualdades. A condenao da doutrina do igualitarismo evidente em todas as formulaes do autor, como de resto, em todas correntes do liberalismo. Uma das crticas aos postulados da igualdade a contido, de que esta seria destruidora de um sistema livre dado que necessita da imposio de um padro de igualdade em um mundo sempre em mudana. Ou seja, ao Estado negado o dever e o direito de agir no sentido do bem-estar seja do indivduo ou da coletividade. No livro The limits of liberty, h um captulo("Law as public capital") em que Buchanan explicitamente recomenda que o verdadeiro bem pblico

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25 aquele que estabelece regras claras e impositivas sobre as relaes interpessoais. Com esta afirmao, enderea sua crtica ao Estado eudemonista, isto , paternalista e desptico, na medida em que se aventura a promover a felicidade da coletividade. Como defensor de uma sociedade de homens livres ( no necessariamente igualitrios), Buchanan prope que um "teste indireto sobre o grau de coeso de uma sociedade pode ser oferecido pela extenso de atividades que so deixadas livres (abertas) ao controle informal e aquelas reguladas por um controle formal"19. patente nas reflexes do autor uma concepo de liberdade, prpria da doutrina liberal clssica, pensada como uma esfera de aes em que no h controle por parte dos organismos estatais. Entretanto, convive em suas formulaes, um outro conceito de liberdade entendida como espao onde se realiza um tradeoff entre liberdade irrestrita e o limite da lei e das regras, uma vez definidas pelo consenso. Mais do que prescrever uma reduo das atividades estatais, Buchanan se prope ao que chama de "revoluo constitucional", isto , reformas das instituies e dos rgos decisores no sentido de estabelecer novos procedimentos segundo os quais as decises sero tomadas. RESUMO: Este artigo pretende apresentar, de modo preliminar, uma exposio da teoria de James Buchanan sobre os temas relacionados ao coletiva e s regras do processo decisrio no mbito do Estado. UNITERMOS: instituio, cooperao, processo decisrio, contrato, interesses. ABSTRATC: This article intends to introduce in a preliminary way a study on James Buchanan's theory about the issues related to the colective action and the decision-making rules. KEYWORDS: institution, cooperation, decision-making procedure, contract, interests.

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Buchanan, J. - op.cit. p.118

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