Universidades Públicas e Fundações

Universidade pblica e fundaes privadas: aspectos conceituais, ticos e jurdicos
Adusp novembro de 2004
DIRETORIA Amrico Sansigolo Kerr, Francisco Miraglia, Csar Augusto Minto, Luclia Daruiz Borsari, Raquel Aparecida Casarotto, Srgio Tadeu Meirelles, Roberto Ramos Jr., Flvio Csar Almeida Tavares, Joo Alberto Negro, Elenice Mouro Varanda, Oziride Manzolli Neto Editor: Pedro Estevam da Rocha Pomar Assistente de redao: Eliza Mayumi Kobayashi Preparao de texto: Almir Ricardi Editor de Arte: Lus Ricardo Cmara Assistente de produo: Rogrio Yamamoto Capa: Lus Ricardo Cmara Secretaria: Alexandra M. Carillo e Aparecida de Ftima dos R. Paiva Distribuio: Marcelo Chaves e Walter dos Anjos Impresso: Forma Certa Tiragem: 1.500 exemplares Adusp - S. Sind. Av. Prof. Luciano Gualberto, trav. J, 374 CEP 05508-900 - Cidade Universitria - So Paulo - SP Internet: http://www.adusp.org.br E-mail: imprensa@adusp.org.br Telefones: (011) 3813-5573/3091-4465/3091-4466 Fax: (011) 3814-1715
Sumrio
Apresentao .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 4 Carta ao Ministro da Educao .. .. .. .. .. .. .. .. 5 Fundaes: uma opo privatizante para as Universidades .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 6 Relatrio de Minoria dos Representantes da Adusp no Grupo de Trabalho das Fundaes da Reitoria da USP .. .. .. .. .. Seminrio Jurdico O Ensino Pblico e as Fundaes de Apoio ..
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Anlise do seminrio Novos modelos, velho direito .. .. .. .. .. .. .. 129 Parecer jurdico Fundaes privadas x Universidade pblica .. 140
Apresentao
As fundaes ditas de apoio so organismos privados que ao longo das ltimas dcadas disseminaram-se de forma ampla e preocupante no mbito das instituies pblicas de ensino superior. A Adusp tem desenvolvido um intenso trabalho de pesquisa e anlise destes organismos na USP, o que nos permitiu constatar que elas tm representado a privatizao e a desvirtuao de atividades de ensino, pesquisa e extenso em uma instituio de carter estritamente pblico. Este livro rene parte do material que resultou desse trabalho, discutindo os problemas conceituais, ticos e jurdicos causados pela presena dessas organizaes no interior da universidade pblica. Alguns dos documentos includos nesta edio j foram publicados e amplamente divulgados, como o caso da proposta da diretoria da Adusp apresentada no GT Fundaes organizado pela Reitoria da USP. No entanto, consideramos importante colecion-los em uma nica edio, propiciando a integrao de anlises, reflexes e dados sobre esta questo to importante. De outro lado, pela primeira vez apresentamos a transcrio completa do seminrio acerca dos problemas jurdicos acarretados pela atual relao entre a universidade e as fundaes privadas, organizado pela Adusp em maro de 2004 e intitulado O Ensino Pblico e as Fundaes de Apoio. Esperamos que esta edio seja uma contribuio para retomarmos o processo de construo de uma universidade pblica na lgica de seu funcionamento e na destinao da sua produo, democrtica, academicamente forte e socialmente referenciada. Para isto, imperativo reverter o processo de implantao de uma lgica privatista e mercantil que sacrificar, estruturalmente, a possibilidade de contribuirmos para a construo de um pas socialmente mais justo, autnomo e soberano, onde o exerccio da cidadania e o acesso ao conhecimento se tornem, efetivamente, direitos sociais universais. Diretoria da Adusp Novembro de 2004
Carta ao Ministro da Educao

So Paulo, 18 de fevereiro de 2004. Exmo. Sr. Ministro do Estado da Educao Tarso Genro A/C da Diretoria do Sindicato Nacional do Andes/SN Sr. Ministro A divulgao oficiosa do documento elaborado pelo Grupo Interministerial para apresentar propostas de reformas para a universidade brasileira, dentre outras propostas que nos causaram espcie, apresenta as Fundaes de Apoio como imprescindveis para as universidades federais. A Adusp desde 2000 vem pesquisando a atividade das fundaes da USP, tendo publicado diversos artigos na Revista Adusp (edies 22, 23 e 24), o Dossi Fundaes em 2001 e outras matrias em edies subseqentes. No texto anexo, elaborado especialmente para ser entregue ao MEC, destacamos partes importantes desta pesquisa. Nele esto os elementos concretos que embasam nossa convico de que as fundaes comprometem o carter pblico das universidades desvirtuando o papel fundamental que elas devem desempenhar para o pas. Esperamos que o documento anexo seja analisado atentamente pelo MEC, contribuindo para direcionar suas aes para que a universidade pblica brasileira atenda aos interesses da maioria da populao brasileira, com gesto autnoma e democrtica, produzindo arte, cultura, cincia e tecnologia de qualidade. Isso indispensvel para que ela cumpra seu papel fundamental no desenvolvimento soberano e auto-sustentado do pas. Atenciosamente. Amrico A. F. S. Kerr Presidente da Adusp-S.Sind.
Fundaes: uma opo privatizante para as Universidades
O documento preparado pelo Grupo Interministerial incumbido de sugerir idias para enfrentar a crise atual das universidades federais e orientar o processo de reforma da universidade brasileira, para fazer dela um instrumento decisivo da construo do Brasil ao longo do sculo XXI, traz as seguintes referncias s fundaes universitrias ditas de apoio (os grifos so nossos): 2.5 Regulamentao das relaes entre as universidades e as fundaes de apoio Como forma de contornar a falta de autonomia legal, a partir dos anos 80, as universidades passaram a utilizar fundaes de apoio, contratadas pelos rgos de controle e pela comunidade. Na realidade de hoje no possvel prescindir das fundaes, que tm um grande papel a cumprir no funcionamento autnomo das universidades federais, ao mesmo tempo em que se definem regras claras para o funcionamento delas, pela lisura e transparncia. Nesse sentido, o MEC e o MCT elaboraram uma proposta de regulamentao das relaes entre universidades e fundaes de apoio, j em tramitao no Governo, na forma de proposta de Decreto. A afirmao de que no possvel prescindir das fundaes no se deixa acompanhar por nenhum dado concreto, constituindo um axioma inaceitvel num documento desse tipo, especialmente por ser notrio o potencial polmico e conflituoso dessas instituies. O GI simplesmente tomou risca um dos elementos centrais do discurso dos defensores das fundaes, o auto-elogio, sem interrogar-se sobre seu teor. To grave quanto o raciocnio que torna as fundaes imprescindveis seu desdobrar no documento do GI, atribuindo-lhes um grande papel a cumprir no funcionamento autnomo das universidades federais. Triplo equvoco. Primeiro por considerar que as fundaes podero aportar recursos significativos s universidades. Segundo, precisamente por resumir a autonomia sua faceta financeira, desconhecendo portanto as distores e desequilbrios introduzidos por tais instituies privadas em todos os aspectos da vida universitria, com graves prejuzos para o ensino, a pesquisa e a extenso. Terceiro, porque a crtica recorrente burocracia no um argumento sustentvel para que as universidades deixem de captar estes recursos por meios pblicos e os administrem de forma pblica, ou seja, sob o rigor do controle pblico. A possibilidade de gesto e apropriaAdusp novembro de 2004
o privadas destes recursos, conseguidos com o prestgio da universidade pblica, que tem motivado sua captao por estes organismos privados. Cabe assinalar que a auto-definio das fundaes privadas de apoio como entidades sem fins lucrativos escamoteia a vocao e as prticas empresariais da maior parte delas, organizadas que so com o propsito de realizar negcios assessoria, consultoria, projetos, cursos pagos que propiciem remunerao adicional aos docentes que nelas atuam. Note-se que sua condio jurdico-formal de entidades incumbidas estatutariamente de pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional, e sem fins lucrativos, concede-lhes privilgios como iseno fiscal (letra c, do inciso VI, do artigo 150 da Constituio Federal; e MP 1858-6 para o caso da Cofins) e dispensa de licitao por parte do poder pblico. preocupante que o governo disponha-se, como revelado no documento do GI, a regulamentar por decreto as relaes entre universidades e fundaes, sem consultar a comunidade universitria, sem abrir o debate a respeito, e assim sem refletir sobre a experincia das universidades pblicas brasileiras que convivem com a mercantilizao do saber em todas as formas no interior de suas estruturas, o que as descaracteriza fundamente e gera permanentes conflitos de interesse.
Fundaes que se apiam na USP
A Universidade de So Paulo (USP) abriga em seus campi nada menos do que trs dezenas de fundaes privadas ditas de apoio e um nmero incalculvel de entidades assemelhadas (centros e outras): provavelmente a universidade pblica brasileira a relacionar-se com o maior nmero de instituies desse tipo. A Associao dos Docentes da USP (Adusp Seo Sindical do Andes/SN) vem, desde 2000, pesquisando em profundidade a atividade das fundaes, suas receitas e despesas, o modo como se relacionam com a USP e com outros entes pblicos, o valor dos repasses financeiros efetuados s unidades que as sediam (escolas, faculdades, institutos) e aos fundos da universidade. Essa investigao resultou na publicao, pela Revista Adusp (edies 22, 23 e 24), do Dossi Fundaes, em 2001, e posteriormente (2002, 2003) de novas matrias com consistente e diversificada informao sobre essas instituies privadas. Oferecemos, assim, farto material sobre o tema, tendo como principais fontes os documentos das prprias fundaes, alm de documentos emitidos pelo poder pblico, o que fez
do Dossi Fundaes da Revista Adusp uma referncia nacional para os interessados na questo. Cremos que de nosso dever indicar algumas das concluses a que chegamos e que foram corroboradas por dados recentes: 1 - As fundaes privadas de apoio, consideradas em seu conjunto, historicamente transferem USP recursos cujo montante equivale a menos de 2% do Oramento anual da universidade; 2 - As maiores fundaes repassam USP, individualmente, somente 5% ou menos de toda a receita que arrecadam anualmente; 3 - Na quase totalidade das fundaes, os recursos arrecadados so, na sua maior parte, apropriados privadamente pelos docentes que delas fazem parte; 4 - Parcela substantiva das verbas auferidas pelas fundaes ligadas USP provm de rgos pblicos federais, estaduais e municipais. Na dcada de 1990, tais verbas chegaram a representar at 80% da receita total de algumas das fundaes. A maior parte desses contratos no passou por licitao, como revela estudo do Tribunal de Contas da Unio (TCU); 5 - Os cursos pagos promovidos pelas fundaes tornaram-se uma indstria, comprometendo e ferindo o carter pblico da USP, em descumprimento flagrante dos artigos 206 e 208 da Constituio Federal (gratuidade do ensino em estabelecimentos oficiais e acesso segundo a capacidade de cada um), a tal ponto que, atendendo presso de entidades representativas, a Pr-Reitoria de Ps-Graduao decidiu, em 2002, suspender a autorizao para novos cursos pagos de ps-graduao lato sensu; 6 - As fundaes apropriaram-se do smbolo da USP, utilizando-o como uma logomarca ao seu bel-prazer e sem qualquer nus em anncios e materiais de propaganda, e ocuparam prdios e instalaes da universidade, em vrios casos permanentemente; 7 - Alm de quebrar a isonomia salarial, as atividades privadas (cursos pagos, projetos de consultoria e outras) vm induzindo modificaes na graduao e na ps-graduao gratuitas, afetando a grade curricular, o programa das disciplinas e a relao entre docentes e alunos, bem como o objeto das pesquisas, que passou a ser determinado, em larga escala, pelo mercado;
8 - No h controle efetivo, pela universidade, das fundaes, nem das atividades dos docentes em regime de dedicao integral (RDIDP) parcialmente liberados para atividades privadas; 9 - Conflitos de interesse proliferam, na medida em que autoridades da USP (reitores, diretores, chefes de departamento, coordenadores), s quais caberia fiscalizar as fundaes e seu relacionamento com a universidade, em diversos casos so ou foram participantes dessas instituies privadas e habitualmente at seus dirigentes. Acreditamos que este padro seja encontrado tambm nas fundaes que se relacionam com as universidades federais, mesmo porque vrias delas atuam em ambas as frentes, havendo sete fundaes privadas credenciadas no MEC que apiam, concomitantemente, a USP e instituies federais de ensino (http://www.mec.gov.br/sesu/ftp/credenciada). O padro indica que, ao contrrio do que prope o texto do GI, as fundaes de apoio so prescindveis. Ademais, sua lgica mercantil, norteada pelo lucro. Portanto, ao invs de terem um papel a desempenhar na autonomia da universidade pblica, elas ameaam tal autonomia, pois comprometem a autodeterminao do saber, a gratuidade do ensino e o compromisso que a universidade deve ter com um projeto de desenvolvimento autnomo e auto-sustentado para o pas. At agora, apresentamos pouco mais do que generalizaes. Por isso, elencamos a seguir dados que ilustram, com maiores detalhes, as afirmaes feitas acima.
Alta lucratividade, baixos repasses
De acordo com os dados da Coordenadoria de Administrao Geral (Codage-USP), em 1999 e 2000 somente 21 das 30 fundaes privadas de apoio efetuaram repasses USP. O total repassado no perodo somou R$ 22,354 milhes. Em 1999 foram R$ 9,106 milhes; em 2000, R$ 13,248 milhes. O Oramento da USP, vinculado ao repasse de 5,0295% da cota-parte do ICMS, foi de R$ 918 milhes em 1999 e R$ 1,173 bilho em 2000. Assim, os repasses das 21 fundaes foram equivalentes a, respectivamente, apenas 1% e 1,5% do total do Oramento da universidade. Alguns exemplos de repasses das fundaes atuantes na USP, com base nos dados fornecidos pelas prprias instituies:
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Fundao para o Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico da Odontologia (Fundecto) Vinculada Faculdade de Odontologia. Receita em 2000: R$ 4,33 milhes Repasse USP em 2000: R$ 368 mil (8,51% da receita total) Fundao Vanzolini (FCAV) Vinculada Escola Politcnica. Receita em 2000: R$ 12,5 milhes Repasse USP em 2000: R$ 468 mil (3,7% da receita total) Fundao Instituto de Administrao (FIA) Vinculada Faculdade de Economia e Administrao. Receita em 2000: R$ 50,3 milhes. Repasse USP em 2000: R$ 2,3 milhes (4,5% da receita total) Os dados mais recentes, de 2001, enviados ao Grupo de Trabalho sobre Fundaes institudo pela Reitoria em 2003, indicam que na USP continua a ocorrer o fortalecimento econmico-financeiro das fundaes de apoio, inclusive as menores, ou seja, a privatizao expande-se. As 25 entidades que aceitaram enviar seus dados movimentaram em 2001, computando-se a soma das suas receitas, R$ 457.814.558,14 (Tabela 1, p. 13), o equivalente a 36% do Oramento da USP no mesmo ano, que foi de R$ 1,273 bilho. Ao contrrio do que muitos imaginam, esse montante de receitas das fundaes no integra o Oramento da USP, que constitudo por repasses oriundos do Tesouro estadual. A Codage, rgo da Reitoria responsvel pelo controle do fluxo de receitas vinculadas universidade, declara desconhecer os valores repassados pelas fundaes em 2001 a departamentos e unidades, e informa ter nos registros referentes a 2001 somente as cifras referentes aos repasses das fundaes Reitoria, cujo montante no perodo foi de R$ 3.361.470,03 (0,7% da receita total apurada por elas!). Sabendo-se que os repasses Reitoria costumam corresponder a cerca de 1/4 do montante repassado pelas fundaes, sendo o restante destinado a departamentos e unidades, podemos estimar em R$ 13,445 milhes o total repassado USP em 2001. Ou, se supusermos com otimismo que o repasse cresceu na mesma proporo que no perodo 2000/1999 (45%), chegaremos cifra de R$ 19,546 milhes. Portanto, o repasse global USP ter variado entre 2,9% e 4,26% do montante arrecadado pelas fundaes.
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Ao compararmos os repasses estimados ao Oramento da USP de 2001, teremos o equivalente a 1,05% e 1,53%. O total das receitas obtidas em 2001 por cinco fundaes de apoio do setor de sade, que incluem nos seus oramentos verbas do Sistema nico de Sade (SUS), foi de R$ 299.366.732,73. O total das receitas obtidas pelas outras 20 fundaes foi de R$ 158.447.825,41. Deve-se considerar, no entanto, que as entidades do setor de sade no arrecadam exclusivamente verbas do SUS, e que a Fundao Faculdade de Medicina (FFM), que gere o Hospital das Clnicas de So Paulo, pura e simplesmente excluiu da sua contabilidade a verba SUS (Tabela 2, p. 13). Assim, se se quiser conhecer a parte das receitas do sistema que no tem origem no SUS, deve-se subtrair, da arrecadao global em 2001 daquelas 25 fundaes de apoio, somente as receitas SUS. Como estas totalizaram R$ 163.382.495,18 (sabendo-se que os ingressos da FFM nessa rubrica no foram informados e portanto no esto computados nesse montante), pode-se concluir que em 2001 a entrada de recursos no SUS no sistema fundacional privado atuante na USP foi da ordem de R$ 294.432.062,96. Quantia que revela a pujana dos negcios privados praticados nos campi e nos hospitais da USP em detrimento do carter pblico e gratuito da universidade, e s expensas do seu patrimnio e reitera que, ao contrrio do alardeado, as fundaes de apoio tm finalidades lucrativas. Embora a maior parte dos recursos que ingressam nas fundaes ligadas aos HCs tenha destinao pblica e no privada, o levantamento da Revista Adusp indica que parcela no desprezvel das verbas do SUS termina por ser empregada com fins e legalidade questionveis, como a taxa de gesto cobrada pelas instituies privadas, que de 7,5% no caso da FFM; a segunda porta instituda nos HCs atendimento remunerado oferecido a usurios de seguro-sade e pacientes particulares, abrindo caminho privatizao da sade; e at contrataes como a de 14 docentes que lecionam na Faculdade de Medicina de Ribeiro Preto, mas so funcionrios da Fundao de Apoio ao Ensino, Pesquisa e Assistncia do Hospital das Clnicas da Faculdade de Medicina de Ribeiro Preto (Faepa), pagos com verba do SUS. Acrescente-se que as fundaes que gerenciam os complexos hospitalares vinculados USP obtiveram certificado de entidade filantrpica, emitido pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), e que as isenta da obrigao de recolher a devida contribuio previdenciria de funcionrios e contratados. A prpria FFM revela as dimenses desse privilgio fiscal: a contribuio previdenciria aproximada devida, caso no gozasse de iseno,
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poderia ser assim demonstrada: R$ 23,78 milhes em 1999 e R$ 24,65 milhes em 2000 (FFM, Demonstraes Financeiras 2000, p. 10). Tabela 1 - Receitas das fundaes privadas de apoio em 2001 (em R$)
Entidade Zerbini Faepa FIA Fipe Fundherp Fipecafi FFM Funcraf FCAV Fundace Fundecto FUSP Fipai Fipfarma Fundespa FAFQ Fealq Fupam Fafe Funorp Funbeo Fumvet Fierp Arcadas FAC TOTAL GERAL Receita total 153.473.629,47 75.071.213,15 56.471.298,01 29.246.423,74 27.198.164,49 26.855.669,00 22.231.773,72 21.391.951,90 18.978.476,42 5.334.508,90 4.449.695,82 3.378.785,03 2.991.818,48 2.485.191,15 1.930.705,46 1.699.402,30 1.452.579,27 1.086.003,00 738.411,42 630.255,71 315.167,02 243.374,12 139.932,53 18.050,00 2.078,03 457.814.558,14
Fonte: relatrios Sicap fornecidos ao GT Fundaes
Tabela 2- Fundaes do setor de sade e receitas SUS em 2001 (R$)

Entidade Zerbini Faepa Fundherp FFM Funcraf TOTAIS Receita total 153.473.629,47 75.071.213,15 27.198.164,49 22.231.773,72 21.391.951,90 299.366.732,73 Receita SUS 57.912.256,49 67.244.994,59 17.437.676,65 0,00 20.787.567,45 163.382.495,18
Fontes: relatrios Sicap fornecidos ao GT Fundaes Adusp novembro de 2004
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Cursos pagos
As trs fundaes de apoio que atuam na Faculdade de Economia e Administrao (FEA) obtiveram uma receita conjunta de R$ 112 milhes, em nmeros redondos (Tabela 3). A Fundao Vanzolini, ligada Escola Politcnica, manteve trajetria ascendente, atingindo receita de quase R$ 19 milhes: um salto de 51% em relao aos R$ 12,5 milhes arrecadados em 2000. Ao mesmo tempo, j so dez as pequenas fundaes situadas na faixa de arrecadao anual que vai de R$ 1 milho a R$ 6 milhes. Em 2001 a FIA arrecadou mais de R$ 32 milhes com cursos pagos, o que representa 57% da sua receita total de R$ 56 milhes. O montante de recursos obtidos pela fundao com a venda de cursos pagos (MBA e outros) maior do que o oramento da FEA, unidade qual est vinculada, e que se situa abaixo de R$ 30 milhes. Tabela 3- Fundaes da FEA: receitas em 2001 (R$)
Entidade FIA Fipe Fipecafi TOTAIS Receita total 56.471.298,01 29.246.423,74 26.855.669,00 112.573.390,75 Receita c/ cursos Receita c/ pesquisas 32.289.626,25 19.078.566,49 4.258.689,06 24.260.661,56 9.649.493,08 17.182.365,92 46.197.808,39 60.521.593,97
Fontes: relatrios Sicap fornecidos ao GT Fundaes
A apropriao privada do excedente
A apropriao da maior parte do excedente financeiro (receitas menos despesas) obtido a cada ano pelas fundaes de apoio privada, como j relatado. Valores contabilizados na forma de pagamentos de servios a terceiros, ou prestao de servios por pessoas jurdicas, estas ltimas no raramente empresas constitudas pelos prprios docentes que realizaram a atividade. Desse modo, os excedentes no assumem a forma contbil de lucro. Eles remuneram em primeiro lugar os denominados coordenadores de projetos e seus colaboradores; em menor escala, a prpria fundao (overhead); e, s depois, a USP (repasses ao departamento, unidade, e Reitoria). Um indicador de quo nfimas so as transferncias realizadas USP a relao supervit-repasses. Freqentemente, os supervites das fundaes so largamente superiores aos repasses. Ao investigar a documentao contbil da Fundao Bauruense de Estudos Odontolgicos (Funbeo), vinculada Faculdade de Odontologia de Bauru, um fiscal da Receita Federal assim descreveu o arranjo utilizado:
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Quanto aos gastos, a despesa mais relevante registra-se na conta Prestao de Servios por Pessoas Jurdicas, cujos percentuais, nos anos-calendrio examinados, situam-se em torno de 60,93% a 69,59%, em relao aos valores obtidos na conta de receita Cursos de Aperfeioamento. E, pelo que se sabe, a conta de despesa Prestao de Servios por Pessoas Jurdicas abriga, essencialmente, os pagamentos aos professores em funo das aulas ministradas nos referidos cursos (Revista Adusp 31, 2003, p. 89). A Fundao Vanzolini (FCAV), vinculada Escola Politcnica, onde ocupa um prdio inteiro, arrecadou R$ 12,5 milhes em 2000, repassando USP s R$ 0,468 milho (3,7% da receita), ao passo que os pagamentos a pessoas fsicas e jurdicas somaram R$ 6,1 milhes (49%). Outro exemplo: em 1998, a FIA arrecadou R$ 64,9 milhes, dos quais R$ 35,4 milhes (54%) foram destinados a despesas com pessoal tcnico, o que inclui honorrios de docentes, pessoas fsicas e jurdicas, e tcnicos. Note-se que o pagamento dos funcionrios da FIA, que chegaram a ser 346 naquele ano, est em outra rubrica, pessoal administrativo, e consumiu R$ 7,9 milhes (12% da receita). O overhead ficou em R$ 9,8 milhes (15% da receita) e o supervit em R$ 1,6 milho. Como essa pujana refletiu-se em termos de repasses financeiros para a USP? Muito modestamente: s h registro, nos documentos da prpria FIA, do repasse de R$ 0,88 milho para a universidade (1,35% da receita). No escapam a ningum as distores provocadas por tamanha quebra da isonomia salarial, pois no raramente a remunerao adicional obtida supera o salrio em duas vezes ou mais. Em 2000, a mesma FIA repassou ao Fundo de Taxas de Convnio da Reitoria, segundo a Codage, a quantia de R$ 1,075 milho, referente aos 5% previstos na Resoluo 4543/98 da USP. Isso demonstra que o bolo da remunerao dos docentes ligados a essa fundao foi de R$ 21,5 milhes, em nmeros redondos, e que, como havia ento 55 docentes em atividade na FIA, cada um deles fez jus, em mdia, a R$ 390 mil nesse ano! Deixe-se claro que esta conta no inclui os salrios.
Sem licitao
Em estudo sobre 1824 contratos de consultoria firmados por 219 rgos e entidades da administrao pblica federal entre os anos de 1997
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e 1999, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) verificou que pelo menos 1352 (74%) foram firmados atravs de dispensa ou de inexigibilidade de licitao. Houve 646 dispensas, das quais 250 (38%) foram realizadas tendo como base o inciso XIII, do art. 24 da Lei 8666/93, sendo que, na quase totalidade dos casos, foram contratadas fundaes de apoio a universidades , diz o relatrio TC-005.168/2000-5, de 7/2/2001; No mesmo relatrio, o TCU relacionou duas fundaes da USP, Fipecafi e FIA, entre os 10 maiores contratados por total de valores contratados, com R$ 34,9 milhes e R$ 32 milhes respectivamente, e tambm entre os 10 maiores contratados por quantidade de contratos, 11 e 17 respectivamente, dos quais s dois foram licitados. A Fundao Universidade de Braslia (FUB) tambm aparece em ambas as listas, com 11 contratos e R$ 54,4 milhes.
Concluso
Estes dados representam uma pequena amostra de tudo que levantamos, mas permitem que se tenha uma idia do grave quadro de distores criado pela atividade dessas organizaes no mbito da USP. Acreditamos, infelizmente, que ele no se diferencia do que vem ocorrendo na maioria das universidades pblicas do Brasil, estaduais e federais. Esperamos que eles sejam seriamente estudados pelo Grupo Executivo incumbido da reforma universitria, para que os interesses privados orientados exclusivamente pelo lucro no venham a prevalecer sobre os princpios que fundamentam a universidade pblica, gratuita, de qualidade e socialmente referenciada. Lembramos, contudo, que a expanso deste mecanismo de privatizao das universidades encontrou campo frtil no arrocho de salrios e na reduo dos recursos para o financiamento pblico dos trabalhos de ensino, pesquisa e extenso. fundamental, portanto, uma ao que resgate a dignidade salarial e o financiamento pblico s atividades universitrias. Recursos privados devem ser captados e geridos de forma pblica e transparente, em projetos que sejam de interesse acadmico. Isso permite que o trabalho no seja dirigido por contingncias econmicas pessoais ou imediatistas. Esses elementos so indispensveis ao cumprimento do papel social da Universidade como produtora de um saber essencial para o desenvolvimento autnomo e auto-sustentado do pas e ao atendimento das demandas sociais da maioria da populao. Nota
Baseado nos artigos publicados pela Revista Adusp, disponvel na pgina www.adusp.org.br.
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Relatrio de Minoria dos Representantes da Adusp no Grupo de Trabalho das Fundaes da Reitoria da USP
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Por um processo de transio

Introduo
A reflexo e o debate sobre as fundaes privadas que atuam na USP ocorrem h mais de uma dcada. Em 2001, a Revista Adusp publicou o Dossi Fundaes que teve forte impacto na comunidade. No mesmo ano, o Conselho Universitrio da USP foi impedido, pelo movimento estudantil, de deliberar sobre uma proposta de regulamentao das fundaes que no havia sido debatida na universidade. Desde ento, o tema foi ganhando espao e, em 2002, a Reitoria da USP constituiu uma Comisso Especial de Fundaes que, em seu relatrio final, sugeriu a criao de um Grupo de Trabalho. O GT Fundaes foi constitudo e, desde fevereiro de 2003, debateu os diversos aspectos relativos criao, atuao e aos efeitos das fundaes privadas, ditas de apoio, na universidade. As discusses, no mbito do GT, foram muito proveitosas, e ao longo de todo o processo a Adusp, atravs de seus cinco representantes, sensvel a argumentos substantivos apresentados nesse GT, mas sem perder de vista seus princpios e sua viso de universidade pblica, elaborou uma proposta que forma um todo orgnico. Considerando que tal proposta, se apresentada parcialmente, ficaria desfigurada, a Adusp optou por apresent-la ao CO na sua ntegra. Esta proposta trata de questes fundamentais e de princpio, sem pretender abordar os detalhes e as regulamentaes necessrias para a sua implementao. Entendem os proponentes que isso seria matria a ser analisada posteriormente por grupos especialmente criados com essa finalidade. necessrio destacar de forma eloqente que, ao longo dos debates, no foram apresentados argumentos acadmicos que justificassem a necessidade de fundaes privadas em uma universidade pblica. Por outro lado, ficou evidente que as fundaes privadas, criadas com o pretexto de contornar dificuldades de natureza administrativa e entraves legais, acabaram por gerar enormes distores nas atividades de ensino, pesquisa e extenso desenvolvidas na universidade. A proposta aqui apresentada tem como eixo central a construo de um processo de transio para uma situao em que o relacionamento da universidade com fundaes privadas ocorra exclusivamente por
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motivao de natureza acadmica, seguindo princpios que garantam os aspectos ticos e legais que devem nortear as atividades de uma universidade pblica. Consideramos importante que antes da deliberao pelo CO haja ampla discusso acerca do papel das fundaes privadas no interior da universidade, com a divulgao dos depoimentos que ajudaram a instruir o processo de discusso dentro do GT Fundaes. Igualmente importante que representantes dos diversos relatrios apresentados ao Reitor tenham direito palavra nas sesses do CO que iro debater o tema das fundaes.
Em relao questo das Fundaes Privadas
Est claro que no possvel, do dia para a noite, mudar a natureza de um tecido social construdo ao longo de dcadas. Por outro lado, a universidade pblica no pode promover, acolher ou ser conivente com a utilizao de seus recursos materiais e humanos e do seu prestgio social para o estabelecimento e desenvolvimento de empresas privadas de servios, que operam a partir do seu interior. Nossa proposta, portanto, a construo de um processo de transio para uma universidade efetivamente pblica na lgica de seu funcionamento e na destinao da sua produo; uma universidade na qual a origem e o destino de suas aes sejam o ensino e a pesquisa de qualidade, onde a extenso cumpra papel importante na captao de questes relevantes para essas atividades e na sua realimentao para a sociedade onde esta inserida. Este processo de transio dever incluir as seguintes providncias: 1. Criao de um rgo central (secretaria ou coordenadoria), ligado Reitoria, para gerenciar convnios, assim como para identificar e remover entraves burocrticos e administrativos ao desenvolvimento de projetos de ensino, pesquisa e extenso que sejam do interesse acadmico da instituio. 2. Ao poltica da administrao central da USP no sentido de remover, respeitadas as regras bsicas de controle e transparncia no uso do dinheiro pblico, as dificuldades legais e administrativas que hoje impedem o bom andamento do trabalho acadmico e a administrao da universidade. Estas aes poderiam, por exemplo, ser executadas em comum acordo com as outras universidades estaduais, atravs do Cruesp.
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3. Neste perodo de transio e enquanto negociada a adaptao das regras de controle administrativo, a USP contar com o apoio de apenas uma fundao, pblica, de modo a no dificultar o desenvolvimento do trabalho acadmico. 4. O corpo docente e as Unidades da USP devero ser incentivados a utilizar a secretaria (ou coordenadoria) proposta no item 1, e, quando necessrio, a fundao pblica mencionada no item acima, para encaminhar, atravs de convnios ou de outros mecanismos, a interao com os diversos segmentos da sociedade. A perspectiva que este processo conduza a uma situao em que qualquer tipo de fundao, inclusive a fundao pblica proposta no item 3, seja suprflua. 5. Tanto a secretaria (ou coordenadoria) quanto a fundao pblica devem ter carter estritamente operacional, com quadros tcnicos e administrativos enxutos e altamente qualificados. No tero competncia no que se refere s atividades de formao e pesquisa, tendo como fim exclusivo dar apoio tcnico s operaes de interao da universidade com a sociedade. 6. Dever ser vedado o estabelecimento de convnio entre a USP e qualquer fundao privada que tenha em sua administrao ou conselho curador docentes em RDIDP, membros da administrao da universidade ou de seu Conselho Universitrio.
Em relao a cursos pagos
Durante os debates ocorridos no GT Fundaes sobre esta questo, ficou claro que a Constituio Federal impe a gratuidade de qualquer forma de ensino sob responsabilidade de uma universidade pblica. Assim, a Constituio torna expressamente proibida a cobrana de cursos, de qualquer espcie, sob responsabilidade da USP.
Em relao ao RDIDP
Consideramos que este deve ser o regime preferencial de trabalho na universidade em todas as reas. Tendo em vista os princpios enunciados no item relativo s fundaes privadas, particularmente o segundo, todas as atividades acadmicas desenvolvidas pelos docentes em RDIDP devem estar intrinsecamente ligadas ao trabalho de ensino e pesquisa. Conseqentemente:
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tais atividades devem constar de seu plano de trabalho no Departamento e/ou Unidade, fazendo parte integrante de suas tarefas na universidade; as relaes do docente em RDIDP com a sociedade, no mbito de suas atividades acadmicas, devem se dar por vias institucionais e no individuais; no h justificativa acadmica para a existncia de complementaes salariais. importante destacar que a utilizao destes critrios e princpios no compromete as possibilidades de interao da universidade pblica com os diversos setores da sociedade. Deve-se ressaltar ainda que h lugar na universidade para especialistas que tm contribuio a dar ao trabalho acadmico, mas cuja opo principal no a dedicao exclusiva a esta forma de trabalho. Portanto, a existncia dos regimes de RTC e RTP necessria para o desenvolvimento da universidade. Conclumos esta reflexo afirmando que no h justificativa de espcie alguma para a flexibilizao do RDIDP. Defendemos a sua retirada do Estatuto da USP. Agosto de 2003 Benedito Honrio Machado Ciro Teixeira Correia Joo Zanetic Francisco Miraglia Marco Antnio Brinati Marcos Nascimento Magalhes Suzana Salem Vasconcelos Representantes da Adusp no GT Fundaes
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Seminrio Jurdico O Ensino Pblico e as Fundaes de Apoio

Auditrio Abraho de Moraes (IF), 12 de maro de 2004
Debate de abertura Maria Sylvia Zanella di Pietro Professora titular da Faculdade de Direito da USP O ensino pblico e as fundaes de apoio Marcos Augusto Maliska Procurador federal lotado na UFPR e professor de Direito Constitucional Limites e possibilidades da participao privada na educao pblica superior segundo a Constituio brasileira Marcelo Andr Azevedo Promotor de justia em Anpolis (GO) Fundaes de apoio e moralidade administrativa Debate sobre o tema Cursos Pagos Alessander Sales Procurador da Repblica (CE) Ana Maria da Cruz Procuradora Sub-Chefe da Consultoria Jurdica da USP Marcelo Chalreo Advogado e membro do coletivo jurdico do Andes-SN Debate sobre o tema Controle e Fiscalizao Marlon Weichert - Procurador da Repblica (SP) Floriano de Azevedo Marques - Professor de Direito Pblico da Faculdade de Direito da USP
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O Ensino Pblico e as Fundaes de Apoio

Maria Sylvia Zanella di Pietro Professora titular da Faculdade de Direito da USP O ensino pblico e as fundaes de apoio Marcos Augusto Maliska - Procurador federal lotado na UFPR e professor de Direito Constitucional Limites e possibilidades da participao privada na educao pblica superior, segundo a Constituio brasileira Marcelo Andr Azevedo Promotor de justia em Anpolis (GO) Fundaes de apoio e moralidade administrativa
Abertura
Amrico Kerr
Presidente da Associao dos Docentes da USP
A Adusp, desde o ano 2000, tem desenvolvido uma pesquisa profunda e intensa sobre a questo das fundaes de direito privado, ditas de apoio, que tm funcionado junto s universidades. O farto material levantado tem sido publicado nas revistas da Adusp desde ento, em sucessivas edies, e tem mostrado a importncia de se discutir a atuao das fundaes porque essa tem se revelado uma face privada de operao da universidade. A importncia de discutir esse tema tem crescido, particularmente, porque aqui na USP, neste semestre, ns vamos ter o debate no Conselho Universitrio que vai discutir a regulamentao dessas fundaes. E no cenrio nacional tambm, pois foi criado, no semestre passado, um grupo interministerial para debater a reforma universitria, que coloca as fundaes de apoio como indispensveis para a autonomia da universidade. Eu gostaria de traduzir algumas das concluses que ns temos tirado em relao s fundaes, analisando nmeros que ns, inclusive, tivemos o cuidado de encaminhar para o MEC. Ento, vamos olhar um pouquinho para os dados que elas mesmas tm apresentado. No ano de 2001, das 30 fundaes que funcionavam aqui na USP,
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25 apresentaram balanos de suas atividades e houve uma arrecadao de 457 milhes de reais, o que representou naquele ano 36% do oramento da USP. Ento, seria de se perguntar: como que vamos abrir mo de 457 milhes, ou 36% do oramento da universidade? O fato que esses 36% do oramento so s um fator de comparao. No entram para a universidade. A transferncia est entre 3% e 5% na verdade, 4,7% desses 457 milhes, o que, no oramento em si, vo representar no mximo 1,5%. Ento, apesar de haver um volume monumental de recursos, estes no entram efetivamente na universidade, mas vo para organismos que tm caractersticas privadas, tanto de recolhimento quanto de utilizao dos recursos. Percebe-se da que uma parcela significativa disso, sempre acima de 50%, acabam indo para aqueles que so coordenadores ou executores do trabalho ali dentro. Isso quando possvel se avaliar, e essas avaliaes so sempre indiretas porque no h uma transparncia grande no trato das fundaes. S para se ter uma idia, nesse mesmo ano de 2001, na FIA, a estimativa nossa que, em mdia, houve uma distribuio de R$ 390 mil para cada um dos 55 docentes que estavam trabalhando na fundao. E uma parcela grande do recolhimento desses recursos est acoplada realizao de cursos, cursos pagos. Portanto, do nosso ponto de vista, isso fere a Constituio Federal (CF) no seu artigo 206 e no artigo 208. Por um lado, na questo da gratuidade do ensino, por outro, porque o acesso no se d pela capacidade intelectual de quem est fazendo o curso, mas pela capacidade financeira de pagar cursos, que tm um preo elevadssimo. Ento, torna-se extremamente importante discutir o que as fundaes esto fazendo, tanto pelo que elas esto captando de recursos, pela forma privada como isso vem sendo feito, como pelo desvio de funo que elas acabam acarretando universidade. Elas se utilizam de instalaes e do prestgio da universidade, do nome, da sigla. comum hoje voc tratar o smbolo da USP como logomarca, o que seria um absurdo h alguns anos. Do nosso ponto de vista, fundamental que se faa essa discusso, principalmente porque, como falei no incio, temos uma iniciativa do MEC e do Ministrio da Cincia e Tecnologia, que vai regulamentar todo o funcionamento do que seria essa face privada da universidade, que vai disputar recursos no mercado, como se fosse uma empresa qualquer, mas com o diferencial das isenes de tributos e com liberao de licitao, a que os organismos pblicos esto geralmente obrigados. Na verdade, se olharmos a fundo, tm ocorrido fins lucrativos e
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apropriao de recursos nas fundaes, e no necessariamente o trabalho tem fins acadmicos. No h problema nenhum em a universidade buscar arrecadar recursos, inclusive no setor privado, mas fundamental que mesmo esses recursos tenham uma finalidade acadmica e no desvirtuem o trabalho da universidade pblica. Efetivamente, o que tem acontecido a cobrana de cursos, que fere a Constituio, e a busca de projetos que simplesmente tm por finalidade a captao de recursos, sem funo acadmica nenhuma no seio da universidade. Por estes motivos, organizamos esse Seminrio Jurdico e trouxemos aqui dois docentes de universidades pblicas que trabalham na rea jurdica em faculdades de direito, dois procuradores da Repblica, um promotor de justia, um advogado que j trabalhou defendendo as fundaes, a associao de fundaes e a procuradoria aqui da USP, que tambm vai participar do debate ao longo da jornada de hoje, alm de um representante do setor jurdico do Andes-Sindicato Nacional. Percebemos que governos sucessivos tm-se desobrigado do financiamento da universidade e apontado para essa captao privada de recursos que, na verdade, desvirtua o trabalho da universidade, como uma soluo para sua manuteno. No nosso entender, isso compromete o funcionamento e as funes pelas quais ns esperamos que a universidade trabalhe, que so o ensino, a pesquisa e a extenso de qualidade, que podem proporcionar o desenvolvimento soberano e auto-sustentado do nosso pas.
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Exposies
Maria Sylvia Zanella di Pietro O ensino pblico e as fundaes de apoio
Eu agradeo o convite para participar dessa discusso, embora j tenha dito e proclamado que no gosto mais de falar desse assunto, porque j falei demais e j levei algumas pauladas por falar a respeito disso. Entretanto, acredito que eu tenha sido, talvez, uma das primeiras pessoas a se insurgir contra as fundaes, porque trabalhei aqui como chefe da Consultoria Jurdica (CJ) da USP, alguns anos atrs, durante o perodo em que foi reitor o professor Lobo. Quero fazer uma colocao sobre como vejo as fundaes no universo jurdico, ou seja, sobre qual seria a natureza jurdica das fundaes de apoio. Na realidade, a gente fala em fundaes de apoio porque elas esto dentro da USP com esse nome, mas existem, em outras universidades, talvez mesmo dentro da USP, entidades que no possuem a natureza de fundao, aparecendo s vezes como institutos, centros de estudo ou com outros nomes, mas que tm essas mesmas caractersticas e funcionam de modo idntico s fundaes. Podemos dizer que existem trs tipos de fundaes. Aquelas que so institudas pelo poder pblico, que a Constituio chama de fundaes pblicas, que fazem parte da administrao pblica indireta e que, portanto, esto sujeitas a todas as normas da administrao pblica, como concurso, licitao, regras sobre contabilidade pblica, controle pela administrao direta e controle pelo Tribunal de Contas (TC). Como exemplos de fundaes pblicas eu citaria, aqui em So Paulo, a Fapesp, que, embora ainda haja uma discusso, j foi definida no mbito da faculdade como fundao pblica; e tambm a Fundao Padre Anchieta. Embora tenha personalidade de direito privado, ela entra como uma fundao instituda pelo poder pblico e, portanto, faz parte da administrao pblica. No extremo oposto, temos aquelas fundaes que so institudas por particular, que so instituies privadas que obedecem inteiramente s normas do Cdigo Civil e que so fiscalizadas pelo Ministrio Pblico (MP). O Tribunal de Contas no tem nada a ver com essas fundaes porque elas so fundaes privadas. Citaria, como exemplo, a Fundao Getlio Vargas e a Fundao Carlos Chagas. No meio termo, eu incluiria as chamadas fundaes de apoio. Eu me permitiria at enquadr-las como entidades que compem o terceiro setor, porque
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elas apresentam todas as caractersticas das entidades do terceiro setor. Eu incluo no terceiro setor as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips) as chamadas organizaes sociais, e as entidades filantrpicas. Essas entidades so declaradas de utilidade pblica e tm as caractersticas que eu vou apontar agora, caractersticas que as fundaes tambm tm. Elas so entidades privadas, no sentido de que so institudas por particulares e por recursos tambm particulares e desempenham servios sociais no exclusivos do Estado. Em regra geral, elas atuam, especialmente, nas reas da sade e da educao. Por que eu digo servios sociais no exclusivos do Estado? Alguns chamam de servios pblicos no exclusivos do Estado, porque a Constituio prev a sade e a educao como servios pblicos, ou seja, atividades que constituem dever do Estado, mas, paralelamente, a Constituio diz que a sade e a educao so abertas iniciativa privada. Ento, quando uma entidade privada presta sade ou educao, ela no est prestando servio pblico, ainda que ela seja fiscalizada pelo poder pblico e, s vezes, dependa de autorizao. Mas essa fiscalizao, essa regulamentao, no delegao de uma atividade pblica. As entidades exercem essa atividade dentro da liberdade de iniciativa. Por isso, elas esto sujeitas fiscalizao do poder pblico, com base no poder de polcia do Estado, mas no se trata de delegao de atividade pblica. Outra caracterstica: embora elas prestem atividade privada, uma atividade de interesse pblico, um servio ao pblico, elas prestam atividade de sade e educao voltadas para o pblico. Justamente por isso, o Estado regulamenta e fiscaliza. Elas atuam paralelamente ao Estado, s vezes em colaborao com o Estado. Por isso, alguns as chamam de entidades paraestatais: elas no integram o Estado, mas elas atuam ao lado do Estado na medida em que prestam atividade de interesse pblico. Normalmente, estas entidades recebem algum tipo de ajuda, de incentivo, por parte do Estado, se no, elas no se enquadrariam no terceiro setor. Ou elas recebem ajuda financeira, ou elas usam bens pblicos, ou se utilizam de servidores pblicos na prestao de servios pblicos, ou outros tipos de incentivos previstos em lei ou em normas regulamentais. Elas tm um vnculo com a administrao pblica normalmente estabelecido, aqui no mbito da universidade, atravs de convnio. Mas existem outras entidades que podem celebrar contratos de gesto ou termos de parceria, que se enquadrariam como quase uma modalidade de convnio, em que existem a mtua colaborao e o interesse, e os objetivos a que as entidades visam so comuns.
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exatamente por causa desse vnculo das entidades com os rgos pblicos que elas acabam ficando sujeitas parcialmente a algumas normas de direito pblico. Por isso, digo que elas ficam no terceiro setor. Esto a meio caminho entre o pblico e o privado que exatamente o que caracteriza as entidades do terceiro setor. Embora elas tenham interesse em dizer que so entidades privadas, na realidade, elas no escapam a algumas normas de direito pblico. Existe uma frase que diz que tudo aquilo que a administrao pblica toca vira um pouco direito pblico, em comparao quela frase sobre o rei Midas: tudo o que o rei Midas toca vira ouro. No h possibilidade de algum ter algum tipo de vnculo com a administrao pblica e escapar inteiramente das normas de direito pblico. Isto absolutamente invivel, a no ser que seja de uma forma ilcita. Ento, o seu regime de direito privado, no sentido de que elas podem celebrar contratos com terceiros sem fazer licitao, podem contratar pessoal sem concurso pblico, no tm que obedecer a normas de contabilidade pblica, mas, parcialmente, elas tm que obedecer s normas da universidade, sejam postas por resolues, sejam estabelecidas no prprio convnio. Eu resumiria as caractersticas dessas fundaes da seguinte forma: elas no so institudas por iniciativa do poder pblico, mas por servidores pblicos ou docentes de determinada entidade; elas so institudas com recursos privados. Se houver participao da USP ou de recursos pblicos no ato de instituio da fundao, ela vai ser considerada uma entidade da administrao indireta. Toda fundao, toda entidade que tenha participao de um rgo pblico, integra a administrao indireta e, para ser criada, depende de lei. Vocs vejam que o artigo 27, inciso 20, da CF, diz o seguinte: depende de autorizao legislativa em cada caso a criao de subsidirias nas entidades mencionadas no inciso superior, que so autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Ento, se houver participao da USP na criao de uma dessas entidades, ela s vai poder ser criada por lei e vai fazer parte da administrao indireta. Enquanto a entidade pblica presta servio pblico, a fundao de apoio presta atividade privada de interesse pblico, ou o chamado servio pblico no exclusivo do Estado. Sendo a atividade prestada em carter privado, ela no fica sujeita, em regra, ao regime jurdico da administrao pblica, quer dizer, os seus contratos so de direito privado, celebrados sem licitao, e os seus empregados so celetistas, contratados sem concurso pblico. Para atuar como entidades de apoio, paralelas administra-
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o pblica, elas dependem obrigatoriamente de um vnculo jurdico com a universidade, sob pena de a sua atuao ser considerada ilegal. Elas esto sujeitas ao controle pelo TC, porque se utilizam do patrimnio pblico, e esto sujeitas ao controle pela USP, na medida em que tm um convnio com a USP, e a universidade tem que fiscalizar para verificar se os termos do convnio esto sendo obedecidos. Como vocs sabem, no mbito federal, as fundaes de apoio esto disciplinadas pela lei 8.958, de 20 de dezembro de 1994, que veio estabelecer normas sobre a relao entre as fundaes de apoio e as universidades. E isso aconteceu exatamente porque o Tribunal de Contas da Unio (TCU) considerou ilegal a situao dessas fundaes, chamou-as de caixa 2 e, da, veio a estabelecer algumas exigncias que at hoje esto em vigor, justamente para disciplinar o funcionamento dessas entidades. Estabeleceram, por exemplo, exigncias de controle, de prvio credenciamento junto ao Ministrio da Educao Temos entidades e ao Ministrio da Cincia e Tecnologia, de privadas auferindo licitao em algumas hipteses, de prestao de contas, alm de requisitos para lucro s custas a utilizao, pela fundao, de servidores do patrimnio pblicos e de bens pblicos, sendo que essa pblico. muito utilizao tem que ser remunerada. mais a universidade Um aspecto que me parece importante realar que a simples existncia da funapoiando essas dao de apoio no pode ser considerada fundaes do que as ilegal. Qualquer particular pode instituir fundaes apoiando uma fundao de direito privado, obedecendo s normas do Cdigo Civil, sujeia universidade tando o estatuto aprovao do Ministrio Pblico, e a universidade no pode interferir em nada. Agora, o que pode ser ilegal e contrrio mesmo ao interesse pblico a forma como elas, muitas vezes, funcionam. Vou mencionar algumas situaes que eu considero ilegais. Por exemplo, quando as fundaes se utilizam livremente do patrimnio pblico e de servidores pblicos, confundindo-se os locais de trabalho, a sede, o horrio de trabalho. Algumas fundaes a gente no consegue localizar em que sala da USP esto instaladas. Os servidores e os docentes prestam servios para a fundao no mesmo horrio em que estariam prestando servios para a universidade. Ento h uma confuso de sede, de horrio de trabalho e esses
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servidores acabam recebendo duplamente: recebem da universidade e recebem da fundao. Isso uma situao irregular. Outra situao irregular ocorre quando a fundao assume a gesto de recursos pblicos. No acho que a universidade possa delegar a uma entidade privada a gesto de recursos pblicos, a no ser que haja um convnio para desenvolvimento de um determinado projeto, de um determinado estudo e que, a partir disso, o convnio v disciplinar como que esses recursos vo ser geridos. Outra situao que eu considero absolutamente irregular a fundao prestar servios privados cobrando e utilizando a sigla USP. Os meus colegas do MP podem talvez dizer se isso caracteriza algum crime. Improbidade administrativa, com certeza, caracteriza. Tambm considero ilegal o ente atuar como intermedirio na contratao de pessoal para a USP. A fundao livre para contratar quem ela quiser, mas eu sei que, em algumas universidades federais, a fundao contrata um professor que vai dar aula na universidade. Ou ele vai dar aula sem o concurso pblico ou porque j foi aposentado e no pode voltar porque j passou dos 70 anos. No sei se na USP isso acontece, mas a fundao acaba servindo como intermediria para a contratao de pessoal que trabalha dentro da universidade. So funcionrios fantasmas, na minha maneira de ver, porque eles no tm vnculo jurdico com a universidade, so funcionrios de fato e no de direito. Alguns requisitos me parecem essenciais para garantir a legalidade e a moralidade da atuao dessas fundaes de apoio junto universidade. Primeiro, que a sua atuao fique condicionada celebrao de um convnio com a universidade, observados os critrios e as exigncias contidas nas normas regimentais da USP aprovao pelos rgos colegiados, como se exige para qualquer outro convnio. Segundo, que o uso do espao pblico, do patrimnio da USP, se faa mediante consentimento expresso da universidade. Se uma fundao tem sede dentro da universidade, tem que haver um ato expresso de consentimento que ou pode constar do prprio convnio ou de algum outro ato separado e tem que ser devidamente justificado para demonstrar que esse uso compatvel, concilivel com as finalidades da universidade. O uso de bem pblico por particular sempre possvel. muito comum vermos, no Dirio Oficial, decretos do governador permitindo o uso ou fazendo concesso de uso de bens pblicos para particulares. Mas isso tem que ser oficializado. Dentro da universidade mesmo ns temos postos bancrios, por exemplo, funcionando. Mas tem que haver uma autorizao expressa e eu entendo, embora a remunerao no seja obrigatria, como as fundaes
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proclamam que do apoio USP e que captam recursos para a universidade, que de toda convenincia que esse uso seja remunerado. Tambm quando h a utilizao de recursos, de equipamentos pblicos pelas fundaes de apoio, eu acho obrigatrio o recolhimento de taxa, prevista em resoluo, para remunerar a USP pelos prejuzos decorrentes do uso de gua, de energia eltrica, de telefone, sob pena de dano aos cofres pblicos. Elas esto captando recursos usando patrimnio pblico, portanto, tm que recompor o patrimnio da universidade. Isso uma coisa de que a USP no pode abrir mo, sob pena at de enriquecimento sem causa da entidade. Qualquer pessoa que preste uma atividade privada numa situao em que ela s tem os lucros, enquanto as despesas correm por conta da universidade pblica, qualquer pessoa consegue bons resultados. Se eu vou instalar um curso, mas a USP vai pagar todas as despesas, eu s vou ter os benefcios e vou, com toda certeza, conseguir timos resultados e uma grande eficincia! Outro requisito que os servidores pblicos, inclusive docentes, que atuem junto s fundaes de apoio o faam fora do seu horrio normal de trabalho e obedecendo ao regime de trabalho docente. A menos que a atividade esteja vinculada a algum projeto ou estudo da prpria universidade, isso indispensvel. Tambm no pode haver coincidncia entre os dirigentes dos rgos de administrao da USP e os dirigentes da entidade, porque a h uma colidncia de interesses. J vi um convnio firmado de um lado pelo diretor da faculdade e, de outro, pelos dirigentes da fundao, e um dos dirigentes era o prprio diretor da faculdade. Ele assina dos dois lados. Isto, alm de ilegal, fere princpios elementares de moralidade administrativa. So interesses conflitantes, colidentes. necessrio tambm que haja transparncia, seja com relao aos vnculos com a universidade, seja com relao aos projetos desenvolvidos em conjunto perfeitamente possvel o convnio para desenvolver projetos, mas eles tm que ser divulgados , seja com relao aos recursos arrecadados. Porque, se a entidade est arrecadando recursos, ministrando cursos dentro da universidade, se ela tem que repassar uma parte, tem que haver publicidade da arrecadao desses recursos. Um dos argumentos que se utiliza freqentemente para defender a eficincia das fundaes o que diz respeito sua capacidade de carrear recursos para a universidade, adquirir bens, complementar salrio etc. Isto at pode ter uma parcela de verdade, mas tudo isso tem que ser formalizado, tem que ser contabilizado. No adianta a fundao dizer que ela compra computador para a universidade, que ela reforma, que ela faz isso e aquilo, se isso no for devidamente contabilizado.
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Quem me garante que amanh a fundao no saia da universidade e leve tudo aquilo que ela colocou l? Isso tem que ser formalizado atravs de um termo em que fique constando que aquilo hoje passou a ser do patrimnio da universidade. Se no houver realmente uma captao de recursos para a universidade, eu diria acho que na realidade o que acontece que muito mais a universidade apoiando essas fundaes do que as fundaes apoiando a universidade. Foi dito pelo presidente da mesa o que representa a arrecadao dessas fundaes para a universidade: quase nada. Agora, vamos pensar a situao oposta, que amanh a USP rompa todos esses convnios com todas essas fundaes, tire de dentro da universidade, proba a realizao de qualquer atividade dentro da universidade. Quantas delas vo ter condies de sobreviver? Elas dependem inteiramente desse vnculo com a USP. Algumas talvez tenham ganhado tanto que j tenham condies de sobreviver sozinhas. Mas acredito que a grande maioria no tem. Outro dado fundamental que a USP e os hospitais pblicos prestam servios gratuitos considerados essenciais e, por isso mesmo, assumidos pelo Estado. Por este motivo, a prestao de atividade privada dentro de entidades de natureza pblica s pode ter carter subsidirio, acessrio, sem causar qualquer prejuzo para o servio pblico. Quando sou atendida no Hospital das Clnicas e isso j aconteceu duas vezes eu, como professora da USP, atendida com o emprego de equipamentos do Hospital das Clnicas, me sinto como cidad lesada nos meus direitos, porque algum, que no a USP, est auferindo recursos pela prestao de atividade privada, utilizando-se do espao pblico, do patrimnio pblico, de profissional pblico. Porque o docente, o mdico e os equipamentos so da universidade, e um hospital pblico. Por que eu tenho que pagar? No h dvida de que est havendo a privatizao de espao pblico e de atividade pblica. Por isso, importante a definio e a delimitao do mbito de atuao das fundaes de apoio, sob pena de correr-se o risco de a atividade privada acabar virando a regra dentro da universidade, e o ensino pblico, a sade pblica, acabarem virando a exceo. Temos entidades privadas auferindo lucro s custas do patrimnio pblico. No estou preconizando o fim das fundaes, nem o fim das relaes com a fundao. O que estou defendendo uma disciplina adequada para que elas possam agir licitamente, sem causar dano ao patrimnio pblico, sem experimentarem um enriquecimento ilcito s custas do patrimnio pblico.
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Marcos Augusto Maliska Limites e possibilidades da participao privada na educao pblica superior segundo a Constituio brasileira
Gostaria de agradecer o convite para estar aqui, participando desse seminrio. Minha fala pautada pela minha experincia como procurador da Universidade Federal do Paran (UFPR), onde enfrento diariamente as questes que dizem respeito fundao de apoio. Tambm a minha dissertao de mestrado, defendida na UFPR, tratou da questo do direito educao na Constituio Federal (CF). Ento, eu vou procurar fazer uma anlise do regime jurdico constitucional do ensino. Inicialmente, podemos dizer de um regime jurdico constitucional do ensino, no qual existem princpios gerais, tanto do ensino pblico quanto do ensino privado. Comearemos pelo princpio de igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola, que um princpio importante, central na nossa discusso aqui. Ele tem implicaes considerveis, mais especialmente no ensino pblico, mas tambm no ensino privado, na questo do acesso ao ensino privado. Imaginemos uma escola privada catlica. Ela no pode impedir que um judeu se matricule, por exemplo. Um aluno adventista no pode ser obrigado a assistir aula na sexta noite e no sbado. Isso uma questo de tratamento com base no princpio de igualdade tambm, de permanncia na escola, pois o aluno tem direito ao abono de faltas. Isso est na CF. Outro princpio o chamado princpio de liberdade para aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte, a cultura e o saber e, junto com isso, o princpio do pluralismo de idias e de concepes pedaggicas. Isso implica em afirmar que, mesmo no ensino privado, existem normas de ordem pblica que vigoram, ou seja, se ns temos uma escola de determinada condio religiosa, ela no pode, por exemplo, obrigar os alunos a assistirem a aulas de ensino religioso. Se ns falamos que o pluralismo o fundamento da sociedade brasileira e imaginamos que a escola no seja plural, estamos comeando muito mal. A valorizao dos profissionais do ensino outro princpio comum tanto a ensino privado como pblico. Depois, o princpio da garantia do padro de qualidade, que, no ensino privado no h dvida, pois h uma relao de consumo ao pagamento de mensalidade, mas, no ensino pblico, este direito tambm pode ser exigido, atravs do princpio da gesto democrtica, que um princpio especfico do ensino pblico.
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No tocante ao ensino privado, a CF faz referncia ao cumprimento de normas gerais de educao nacional, autorizao e avaliao de qualidade pelo poder pblico e ao autofinanciamento, que central para a compreenso do ensino privado. O artigo 208 da CF trata do dever do Estado para com a educao. Em que consiste esse dever? Inicialmente, o dever de educao infantil, que compreende creche, pr-escola, alunos de zero a seis anos. E por que existe essa necessidade? Porque a mulher foi para o mercado de trabalho. Surgiu a necessidade, surgiu o direito. Num segundo momento, ns temos a chamada educao especial, que atendimento especializado aos portadores de alguma deficincia. Este um outro dever do Estado para com a educao. Temos tambm o chamado ensino fundamental obrigatrio. O acesso a esse ensino direito pblico subjetivo. Isso significa que, se voc tem a matrcula negada numa escola, por exemplo, voc pode impetrar um mandado de segurana e, provavelmente, voc vai conseguir uma liminar e vai ter garantido o seu ingresso. O no oferecimento do ensino ou o seu oferecimento irregular implica a responsabilidade da autoridade competente. Qualquer cidado, grupo de cidados, associao ou o Ministrio Pblico tem legitimidade para promover ao judicial questionando isso. A ao judicial gratuita, ou seja, a autoridade pblica responsvel pela oferta regular do ensino fundamental obrigatrio. Depois, ns temos o ensino mdio. A CF diz que o ensino mdio tender universalidade, ou seja, ele no universal. A LDB chega a dizer inclusive que ele vai ser universal e gratuito, inclusive obrigatrio. O ex-ministro Cristovam Buarque estava inclusive com essa proposta, de tornar o ensino mdio obrigatrio, porque hoje no . Mas a CF, a LDB especialmente, fala que ele tender a ser. Ento, a obrigao com o ensino mdio de buscar a sua universalidade, portanto, uma norma-programa do Estado. Depois, temos a gesto democrtica, que Norberto Bobbio chama de democracia social. Para ele, a grande questo de democracia moderna no a mudana da democracia indireta para a democracia direta, mas a transformao da democracia poltica numa democracia social. Ou seja, a sociedade civil deve ter uma efetiva participao e responsabilidade na gesto dos interesses da comunidade. Portanto, a gesto do ensino pblico tem de ter a participao dos pais, a participao dos alunos, de toda a comunidade envolvida com a escola. Esse ento um princpio do ensino pblico e assim que ns temos o controle da sua qualidade. Um outro princpio, e esse me parece de suma importncia, ao lado da
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questo de igualdade de acesso e permanncia e ao lado do princpio da gratuidade do ensino nos estabelecimentos oficiais, diz respeito a isso que o professor inicialmente j fez referncia, que o acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica, segundo a capacidade de cada um. O que a CF quis dizer com isso? O ingresso no ensino superior e na ps-graduao deve ser segundo a capacidade intelectual de cada um, e a colocamos uma questo: no momento em que colocado o critrio econmico como critrio de acesso ao ensino superior, no estamos ns defronte um risco muito grande, de escolher os melhores que vo guiar o pas atravs da condio econmica? Ser que os melhores esto efetivamente entre aqueles que podem pagar? Sob este raciocnio, a preocupao do Estado com o ensino superior tem a ver tambm com sua preocupao em formar seus lderes. E ser que, efetivamente, os melhores esto entre aqueles que podem pagar? Essa a grande questo que, muitas vezes, o pagamento de mensalidades para o acesso ao ensino superior no leva em considerao. O artigo 206 da CF fala que o ensino ser ministrado com base no princpio da gratuidade do ensino pblico em estabelecimento oficial. Ou seja, no Brasil, no temos o que a Constituio portuguesa tem, que a chamada progressividade da gratuidade. No Brasil at Jos Fontes da Silva, que professor aqui na USP, diz que isso uma tradio no ensino brasileiro existe a gratuidade nos trs nveis, e essa gratuidade no progressiva, ou seja, no leva em considerao a capacidade econmica do aluno em pagar ou no pagar a mensalidade. Termos a gratuidade nos trs nveis significa dizer que todo investimento pblico em estabelecimento pblico de ensino implica na gratuidade da sua oferta. O ensino fundamental universal e obrigatrio. E por que obrigatrio? Porque um interesse da comunidade que as pessoas sejam educadas. Ento, a educao, no ensino fundamental, no apenas um direito individual, mas possui aquilo que, na teoria dos direitos fundamentais, ns chamamos de dimenso objetiva do direito. Ou seja, h um interesse coletivo na educao, por isso obrigatria. Tendo em vista esta perspectiva, o MP pode, por exemplo, fiscalizar a participao dos alunos na escola e zelar junto famlia, junto ao poder pblico, para que fiscalize efetivamente se as crianas esto indo para a escola. O ensino mdio vai tender universalidade, tendo em vista uma progressiva universalidade; o ensino superior gratuito e o acesso a ele se d segundo capacidade intelectual. Portanto, no momento em que a pessoa
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conseguiu ingresso na universidade pblica, porque participou de processos seletivos, desde que definidos na legislao universitria, na legislao federal ou estadual, ela tem direito de acesso ao ensino e, nesse sentido tambm, acesso ao ensino gratuito. A gratuidade compreende o no pagamento de mensalidade, mas, tambm, as condies para exerccio desse direito. Portanto, tendo em vista a clusula do princpio da vedao do retrocesso social, ns podemos entender que a alimentao a custos mdicos e a residncia universitria passam tambm a ser compreendidos dentro do conceito de gratuidade, no sentido de dar todas as condies para que o aluno realmente consiga estudar. Esta uma compreenso no sentido mais amplo do que seria o ensino gratuito. Com relao s fundaes de apoio, inicialmente, eu diria que so relevantes para as universidades e que temos de discutir a questo de como elas devem atuar. No discutir se elas devem ou no devem existir. No meu ponto de vista, elas so importantes. Na Procuradoria, j tive oportunidade de analisar vrios processos de convnios com as fundaes nos quais, efetivamente, as fundaes contribuem muito para as universidades. Ento, temos que trabalhar nessa perspectiva e no no sentido de extinguir a fundao porque no funciona. No mundo em que estamos vivendo, em que as mudanas so muito rpidas, a fundao d uma flexibilidade para a universidade que traz pontos positivos. Ento, a discusso tem que ser pautada sob esse ponto de vista tambm. Ns temos que trabalhar a fundao, primeiro, na questo dos limites dessa fundao e no sentido dos princpios que regem a educao pblica. A partir da, podemos trabalhar o que as fundaes podem e o que no podem fazer. No caso das instituies federais, temos a lei 8.958/94, a que a professora Sylvia j fez referncia, que regulamenta as fundaes. No incio, ela fala em apoio a projetos de pesquisa, ensino e extenso, em desenvolvimento institucional, no caso. Diversas questes precisam ser debatidas. Por exemplo, contratao de funcionrio para hospital universitrio. Isso uma coisa que o TCU j freou. No possvel, no est havendo mais contratao, mas houve muita contratao atravs de fundao. O Hospital Universitrio em Curitiba, por exemplo, tem uma participao considervel de funcionrios contratados pela fundao. Mas isso acontece tambm em razo de uma omisso do governo federal, no sentido de no abrir concurso. Os hospitais precisavam de contratao de funcionrios e mdicos e essa contratao se deu atravs da fundao. Ento, parece que o governo federal acenou com uma soluo, no
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sentido de abrir concurso, substituindo todos os funcionrios da fundao por funcionrios concursados. E no h mais contratao pela fundao. Outra questo que o TCU fiscaliza com rigor a questo de a fundao assumir funo tpica da universidade, ou seja, a atividade que est disciplinada como atividade regimental de algum rgo da universidade sendo realizada pela fundao de apoio. Isso o Tribunal no admite e fiscaliza com rigor. Eu tambm gostaria de falar a respeito dos chamados convnios. A universidade faz convnio com a fundao para a oferta de cursos, em geral cursos de especializao, em que os alunos pagam mensalidade. Essa me parece ser a grande questo da universidade, pois viola os princpios constitucionais do ensino. E qual o fundamento dessa ao? O fundamento o chamado apoio a projetos de ensino, como diz a lei 8.958, dar apoio a projeto de ensino. Com base nisso se fazem os convnios e isto uma espcie de absurdo, pois a nossa gratuidade nem possui a progressividade, que j citamos, que existe na Constituio portuguesa. Este Esses cursos pagos o primeiro princpio que o pagamento da violam a CF nos mensalidade viola. O segundo ponto que a particiartigos 206, inciso pao na universidade efetivamente se 4, que trata da d pela credibilidade dela. Os alunos gratuidade, e 208, procuram a universidade pblica porinciso 5, que trata que muito melhor receber um certificado da UFPR, da USP etc., do que do acesso ao ensino de uma universidade privada que surgiu superior segundo a h dois, trs anos, desconhecida. Outro capacidade intelectual ponto em que no h dvida de que esses cursos pagos violam a CF nos individual artigos 206, inciso 4, que trata da gratuidade, e 208, inciso 5, que trata do acesso ao ensino superior segundo a capacidade intelectual individual. O ltimo ponto que, infelizmente, o critrio financeiro passa a ser um critrio de acesso ao ensino superior, o que a CF no previu. A Constituio diz que o acesso ao ensino superior segundo a capacidade intelectual individual, no segundo a capacidade econmica. Se quem pode pagar entra e quem no pode pagar no entra, nesse ponto h uma inconstitucionalidade. Quem defende a cobrana diz o seguinte: existe uma diferena entre ensino de ps-graduao lato sensu e ensino de ps-graduao stricto sensu. Este seria o mestrado e o doutorado e aquele seria a especializao e o aperfeioaAdusp novembro de 2004
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mento, basicamente. Esse argumento no sustentvel, porque a LDB no faz essa diferena. O artigo 44 da LDB, ao tratar do ensino da ps-graduao, faz referncia apenas ao ensino de ps-graduao, compreendendo programas de mestrado e doutorado, cursos de especializao, aperfeioamento e outros, abertos a candidatos diplomados em cursos de graduao e que atendam s exigncias das inscries em si. Portanto, so espcies do mesmo gnero, ou seja, essa distino lato e stricto sensu uma construo doutrinria. Talvez at exista uma tradio em termos de discusso aceita na educao, porque a especializao fornece certificado, o mestrado e doutorado fornecem diploma, um grau acadmico e o outro no. Mas a legislao jurdica que trata de educao no fez essa distino. Ento, me parece equivocada a sustentao dessa distino como critrio para cobrana dos cursos de especializao. H tambm um argumento no jurdico, mas de ordem econmica, pois a Capes no financia o curso de especializao. A Capes e os rgos de fomento financiam o mestrado e o doutorado, mas no a especializao. Portanto, o governo federal no se obriga porque no criou um programa de financiamento. Mas no que a legislao que trata dessa questo, em especial a LDB, que a legislao geral sobre isso, no imponha que o poder pblico passe ento a financiar. Imaginemos, por exemplo, a hiptese de um convnio entre a universidade, a fundao e uma empresa privada. possvel a fundao captar o recurso da instituio privada para ofertar o curso? Em tese, sim. No momento em que a igualdade de acesso esteja garantida, ou seja, o curso aberto a todos, no h problema algum. H possibilidade de a fundao captar recurso para a manuteno do curso que no compreenda o recurso pblico diretamente, ou seja, que a fundao busque esse recurso nas empresas, ou seja, na sociedade civil. No entanto, ns devemos, nesses casos, observar a garantia de acesso. O que acontece num curso distncia, por exemplo? Muitas vezes, um municpio no interior contrata a universidade para dar um curso distncia para capacitar professores. A pior ainda, porque graduao, no nem ps-graduao. A o ensino , em tese, gratuito, porque o poder pblico municipal banca o curso. Mas o acesso no universal, porque restringe o acesso aos professores do municpio. Ento, violado o princpio de igualdade de acesso ao ensino superior. Existem vrias aes judiciais sobre o tema. Tenho notcia de uma ao civil pblica, proposta pelo Ministrio Pblico Federal, no Estado de
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Pernambuco, contra a Universidade Federal (UFPE), contra a fundao de apoio da UFPE e contra a Unio. Na deciso liminar, o juiz acabou no inviabilizando os cursos, em respeito aos alunos matriculados, que estavam na expectativa de receber o certificado. Mas houve uma restrio considervel da atuao da universidade e da fundao. Uma segunda ao foi um mandado de segurana impetrado pelos alunos de um curso de especializao de Gois. O Tribunal disse o seguinte, que prev a CF no artigo 206 a gratuidade do ensino em estabelecimentos oficiais, no discriminando nveis. Assim, indevida a cobrana de mensalidades por universidade pblica, mesmo em cursos de ps-graduao. Nesse caso, os alunos tiveram garantida a gratuidade, no houve pagamento de mensalidades por eles. Uma terceira ao foi proposta tendo em vista a cobrana de mensalidade em curso de mestrado profissionalizante. Disse o Tribunal Regional da 2a Regio: A regra o ensino gratuito nas instituies de ensino oficial, regra esta que vale para o ensino fundamental, mdio e superior. O mestrado profissionalizante, ao que tudo indica, encontra-se no mbito do ensino superior. Afinal, se a lei no excepcionou, no deve o intrprete faz-lo. de se concluir que a portaria 80 da Capes, ao estabelecer a vocao para o autofinanciamento dos mestrados profissionalizantes, no autorizou que os mesmos sejam financiados pelos alunos atravs do pagamento de contraprestaes. Por outro lado, a cobrana de mensalidades inviabiliza o amplo acesso de alunos menos favorecidos aos cursos, o que no se harmoniza com a regra de gratuidade inerente s instituies de ensino. Portanto, ns podemos dizer que a jurisprudncia sempre tendeu para a gratuidade, mesmo da matrcula, pois seria at razovel imaginar que todo aluno da USP pagasse uns 150 reais de matrcula anual, por exemplo. Isso, no caso da UFPR, ajudaria, pelo menos, a colocar papel nos banheiros, ou resolveria alguns problemas graves que a universidade tem de custeio. Todavia, tendo em vista que no existe lei que regulamente isso, e toda taxa precisa de lei que a regulamente, os tribunais inviabilizam at mesmo essa cobrana de matrcula anual. Um outro ponto que diz respeito questo dos cursos pagos o pagamento de professor. Eles recebem o pagamento como bolsa, ou seja, do o curso e recebem bolsa. Nessa bolsa, para a prestao de servio, no incide contribuio previdenciria e no incide Imposto de Renda. O INSS foi fazer uma auditoria, e disse: O que vocs fazem tudo, menos bolsa. Isso a servio assalariado, isso se expressa em servio. Isso salrio, e
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salrio implica deduo de Previdncia e IR. O que aconteceu ento? As fundaes esto sendo multadas pelo INSS, e a conta grande, porque no houve pagamento, nos ltimos cinco anos, de nada acerca de contribuio previdenciria e IR. O que ns, da UFPR, estamos fazendo? Existe um parecer do Conselho Nacional de Educao que autorizou a cobrana dos cursos. Esse parecer foi ratificado pelo Ministro da Educao e publicado no Dirio Oficial. Significa que ele tem efeito vinculante com a esfera administrativa do poder executivo federal. Portanto, ns, da universidade, no discutimos mais a questo da constitucionalidade ou inconstitucionalidade, porque estamos vinculados a esse parecer. Ento, pelo princpio da unidade da jurisdio, quem diz a ltima palavra o Supremo Tribunal Federal (STF), e eu espero que essa questo chegue at ele, porque quem tem que dizer se possvel cobrar mensalidade em ensino na universidade pblica o STF. Ele tem que assumir a sua responsabilidade de dizer constitucional ou inconstitucional ou inconstitucional em tais e tais casos. Ele tem que regulamentar isso. A rigor, ns teramos que fazer a nossa corte constitucional funcionar efetivamente. Enquanto isso no vem, ns, na esfera administrativa federal, estamos subordinados a esse decreto, que autorizou a cobrana. Que que ns fizemos na UFPR? Tendo em vista isso, e recentemente houve a aprovao de uma nova resoluo sobre os cursos, ns agora fiscalizamos com rigor os cursos, com base nessa resoluo. A resoluo traz o carter temporrio dos cursos e 10% das vagas so para bolsas integrais. Neste ponto, tenho uma crtica. A resoluo regulamentou esses 10% de vagas para servidores e outros alunos, e isso um resqucio do patrimonialismo, que ainda contamina a nossa administrao pblica. Servidor da universidade no dono da universidade. Ele no tem direito a um privilgio. O servidor da universidade, o servidor do INSS, o servidor da Prefeitura de So Paulo so os mesmos servidores pblicos, todos eles tm direito de entrar e de assistir aula num curso de especializao. A reserva de vagas, no meu ponto de vista, est totalmente equivocada e merece crtica realmente. No entanto, caso os servidores no ocupem essas vagas, os 10% vo para a comunidade em geral. E importante destacar que essas vagas devem estar junto com a divulgao do curso, em letras garrafais. Deve ser dada a mesma divulgao, no sentido de que o curso pago, mas existem vagas e, quem no puder pagar, pode se candidatar aos 10% de vagas.
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O no cumprimento dessa norma pode implicar inclusive no descredenciamento do curso. Ento, esse foi um passo significativo. Outro avano: agora existe uma limitao de carga horria semanal que os professores podem dar na especializao e uma limitao na remunerao, porque tinha professor que ganhava trs, quatro, cinco vezes mais do que ganhava um professor titular l da UFPR, como professor efetivo. H tambm uma limitao da remunerao dos coordenadores e dos secretrios dos cursos e a destinao de parte dos recursos arrecadados para a universidade. Na UFPR so 15%: 8% para o fundo acadmico, 2% para a universidade, 3% para o setor e 2% para o departamento envolvido. Essa questo est no mbito poltico da universidade. Vocs, aqui na USP, esto procurando regulamentar isso. s vezes, os membros no tm noo do carter poltico do Conselho. Eu sempre digo que o Conselho uma espcie de Cmara dos Deputados da universidade. Portanto, na universidade, no se faz aquilo que se quer, mas aquilo que se pode. No meu ponto de vista, quem se fechar na discusso dizendo no possvel cobrar, temos que acabar, vai perder a briga. Por qu? Porque no existe clima poltico atual para um no a essas fundaes. Existe um apelo do mercado muito grande. Quem contra geralmente um professor de filosofia, de letras. Imagine um curso de especializao de filosofia em Kant, a R$ 350 por ms. No vai ningum, no tem mercado para isso. Quem tem mercado? A economia, a administrao, em que h os chamados MBAs, a medicina especializada. A universidade tem um corpo docente qualificadssimo para prestar esse curso e pronto. E esse pessoal no vai abrir mo disso, porque uma oportunidade que est a, e muitos dizem: ser que efetivamente o Estado tem que gastar dinheiro com isso, ofertando esse tipo de curso? Pode-se dizer que isso no prioridade da universidade pblica, mas a vamos entrar numa outra discusso. No meu ponto de vista, quem contra deve ficar na sua posio, mas, ao mesmo tempo, brigar pela regulamentao. Quanto mais clara a resoluo, sem margem para discusso, que limite efetivamente o ganho do professor, limite a questo da carga horria, obrigue o professor a dar aula na graduao efetivamente, ento voc vai conseguir um avano provisrio, at que o STF assuma a sua responsabilidade e se pronuncie sobre a questo da inconstitucionalidade e o governo federal ponha em prtica uma poltica para o ensino superior. O governo federal, em geral nas trs esferas, omitiu-se, no definiu uma poltica. Ento, a universidade acabou criando esses mecanismos.
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Agora, se, efetivamente, o governo tivesse uma poltica para o ensino superior e injetasse dinheiro na universidade pblica, seria possvel reverter o quadro. Acredito que s com isso a gente possa barrar as fundaes. Num momento em que o governo efetivamente tenha uma poltica em vista. Sem isso, no h soluo. necessrio: uma porcentagem de vagas para bolsas integrais com ampla divulgao quanto mais melhor, no mnimo 10%, at 20% de bolsas; limitao da remunerao e da carga horria dos professores; destinao dos recursos arrecadados para a universidade, e isso teria que fazer uma destinao considervel, 15% no mnimo; e ampliar os poderes dos conselhos das universidades. s vezes a fundao fica como vil, mas no . A fundao um instrumento usado pelos prprios professores da universidade. E com a omisso de quem? Dos conselhos, que no fiscalizam. Porque as fundaes fazem o que fazem porque o Conselho omisso. O Conselho tem que fiscalizar. Uma resoluo clara, que deixe claro o que tem que ser feito, deixe claro o que que se vai fazer com o dinheiro, com a sobra dos cursos. Uma regulamentao especfica, com regras claras e o Conselho fiscalizando. Se for feito isso, vai ser moralizada e limitada consideravelmente a atuao das fundaes. E espero que a USP, na hora de regulamentar isso, leve em considerao essas questes e normatize de forma efetiva para limitar. Fiquei abismado com o valor dos montantes que movimentam as fundaes. Quase meio bilho de reais.
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Marcelo Andr de Azevedo Fundaes de apoio e moralidade administrativa

Antes de comear, eu j gosto at de pedir desculpa, porque, depois da Maria Sylvia di Pietro falar, com toda a educao que lhe peculiar, o professor Maliska, que do sul, educao tambm tradicional, aparece um promotor goiano. J posso advertir que no sou to equilibrado quanto os dois. Sou mais incisivo nas minhas palavras. Eu no compactuo, no pactuo com imoralidade. E vejo essas fundaes de apoio como aberraes, porque elas no possuem um motivo real. So raras as excees. Mas, de regra, elas deveriam ser extintas. E parabenizo a Adusp, j na poca da realizao do Dossi Fundaes, porque trouxe tona essa problemtica e, inclusive, fundamentou algumas aes judiciais por parte do Ministrio Pblico Federal e do Ministrio Pblico Estadual. E acho isso importante para que no haja perda da ideologia do ensino pblico gratuito e para o fortalecimento das nossas universidades pblicas. Como j dizia Jean Baudrillard, as coisas no se perdem pelo desaparecimento, mas sim por disperso, disperso aleatria no estgio fractal dos valores. E a sociedade hoje perde valores, porque a ganncia se sobrepe ao ser. A sociedade hoje vive uma noo deturpada de progresso. Progresso quem tem mais, progresso quem pode mais. Infelizmente, o capital econmico sobrepe-se ao capital intelectual, ao capital social, ao capital simblico. Infelizmente. Inicialmente, vejo a relao das fundaes com as universidades pblicas como uma metamorfose. Como o ser humano, que sai das trevas, passa por um momento de reflexo e atinge uma plenitude espiritual, a lagarta se transforma em borboleta. E as fundaes de apoio, eu vejo, esto criando um processo de regresso, de involuo da nossa universidade pblica. A universidade pblica como se fosse uma borboleta. Doente, sim, precisando de recursos, de uma flexibilizao maior. Mas o que estamos fazendo? Estamos transformando-a numa lagarta pesada e comilona, que ainda quer comer o dinheiro pblico, da sociedade, infelizmente. S que muitos no tm condies, no tm como dar comida a essa lagarta pesada e comilona. Ento, ns temos uma metamorfose que busca um regresso, uma involuo da conquista do ensino pblico brasileiro. Sou contra qualquer tipo de fundao que vise apenas a beneficiar os seus comandantes. Com isso, gera-se o qu? A comercializao do saber. Isso j discutido h muito tempo, j denunciado h trinta, quarenta anos. Eu cito
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aqui a obra de Harvey, ele ainda citava Habermas: A produo organizada de conhecimento passou por notvel expanso nas ltimas dcadas, ao mesmo tempo que assumia, cada vez, mais um cunho comercial do saber. As fundaes de apoio possuem essa tendncia de comercializar o nosso saber, como provam as incmodas transies de muitos sistemas universitrios que estamos vivendo hoje no Brasil, avanando de guardies do conhecimento e da sabedoria para produtores subordinados de conhecimento a soldo do capital corporativo. Outra citao, Lyotard: O saber e ser produzido para ser vendido. Ele e ser consumido para ser valorizado por uma nova produo, nos dois casos trocados. Essa obra do Lyotard, se no me falha a memria, data da dcada de 70, mas j estava falando o que est acontecendo hoje, j estava prevendo essa destruio do nosso ensino pblico. E essa comercializao do saber desgua onde como conseqncia? Na cincia pura. Hoje, estamos falando s de cincias aplicadas, voltadas ao mercado. E a cincia pura? E as novas descobertas, o progresso e a cincia? Onde vai parar isso com a comercializao do saber? O prprio Papa j advertia, na poca de uma conferncia em Varsvia: A fim de que a cincia conserve a sua independncia autntica e os investigadores mantenham a sua liberdade, necessrio dar a prioridade aos valores ticos. Sujeitar qualquer coisa ao lucro significa uma verdadeira perda de liberdade para o cientista, e aqueles que desejam defender a liberdade cientfica, promovendo uma cincia livre dos valores, abrem caminho para a supremacia dos interesses econmicos. Estamos vendo isso acontecer. Vai contra os princpios que at o professor Maliska colocou aqui. Ns temos o ensino pblico e o ensino privado. O ensino pblico deve captar recursos onde? Atravs do oramento da Unio, do Estado. por isso que ns temos que lutar. Agora, podemos abrir modos de flexibilizar essa captao de recursos, de forma vivel. Mas no captar o recurso e canalizar nas mos de poucos professores. Como o professor Amrico falou, o que a fundao de apoio repassa para a faculdade equivale a 1% do seu oramento. Ou seja, ns vemos essas fundaes de apoio se sustentando sob um discurso poltico e falacioso. O que se v por trs de tudo que muitos querem lucrar e esto lucrando. E sob a justificativa de estarem beneficiando o interesse pblico e ajudando a faculdade a cumprir a sua misso. Passo agora a algumas questes pontuais, que at j foram faladas. Ressalto que as fundaes de apoio esto assumindo, em regra, atividades-
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fins da universidade pblica. A fundao de apoio, ao dar um curso de mestrado, uma especializao, o que que ela est fazendo? Atividade-fim da prpria faculdade. Ns no podemos aceitar isso. Atividade-fim totalmente delegada. E o pior de tudo, cobrando para isso. Achei engraado, ao ler um relatrio do Grupo de Trabalho de Fundaes, pois se faz a citao de um professor, que eu no quero dizer o nome, que fala que a fundao de apoio ajuda a faculdade a se desincumbir das suas funes. Ser que isso que a gente quer? A gente quer desincumbir a faculdade? Ela visa a isso, desincumbir-se da sua funo de ensinar, pesquisar? Realmente, vejo essa nebulosidade um tanto quanto imoral. Motivao dissimulada. Agora, sobre esse discurso de interao da universidade com a sociedade, captao de recursos, flexibilizao, ns temos, por trs de tudo, um interesse quase que exclusivamente ganancioso. o ter sobre o ser, infelizmente. uma forma que alguns professores encontraram de aumentar os seus salrios. No adianta tapar o sol com a peneira. Essa a pura verdade. Essa a motivao de quase todas as demais fundaes, porque se fala estamos ajudando a universidade a captar recurso. Mas, quanto? 1%? Ser que est fazendo diferena? Ah, mas o retorno da universidade no s financeiro, um retorno acadmico, uma motivao acadmica. Uma motivao acadmica? Ver professor falar: difcil escolher quem vai ganhar 1.600 reais num final de semana? Pactuar com isso, eu acho imoral. O professor, s vezes, contratado por fundao de apoio para lecionar utilizando a marca da USP e ganhando mais que o prprio professor da USP. Vamos aceitar isso? um absurdo. Ento, uma motivao dissimulada e tambm um canal efetivo de privatizao do ensino pblico superior e de comercializao do saber. Sou contra esse tipo de fundao. Com isso, as atividades desempenhadas pelas fundaes de apoio propiciam a violao do princpio constitucional da moralidade administrativa, ante a ausncia de lealdade, honestidade e boa f. O princpio da moralidade administrativa aquele dever que uma administrao tem, e tambm o particular que com ela se relaciona, de honestidade, dignidade, boa f, em relao a todo servio prestado. Se no observarmos esses comandos, essas diretrizes, haver uma violao do princpio da moralidade administrativa, princpio esse que constitucional. J posso at chamar de utopia, mas defendo a extino dos convnios celebrados entre as universidades pblicas e as fundaes de apoio, tendo em vista que restou demonstrada a obscuridade e a ausncia de motivao
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acadmica dessa relao, salvo, veja bem, em casos excepcionais, e desde que no haja, por exemplo, delegao da atividade-fim e cobrana pelas atividades desempenhadas. Mesmo porque, se no houver isso, eu acredito que elas no vo conseguir se manter. Cursos pagos: no obstante ser um tema a ser debatido hoje tarde, j coloco o meu posicionamento. Sou contra. Numa ao que tive oportunidade de ajuizar em Gois, representando o MP, deixei bem claro: Na minha viso, est evidenciado que esse tipo de apoio, ou seja, a cobrana pelos cursos, no se coaduna com os objetivos da coletividade. Na realidade, as fundaes de apoio, ao invs de oferecerem gratuitamente cursos superiores sociedade, em respeito a preceito constitucional, legal e estatutrio, vm utilizando de subterfgio, ou seja, convnio com as universidades pblicas, como forma de escudo retrico para tentar legitimar a cobrana ilcita de seus cursos. Coloquei tambm: A nosso ver, a criao desse tipo de fundao de apoio nada mais que um arremedo de Uma fundao de fundao, numa tentativa canhestra de apoio no instituio ludibriar a populao e malferir o direito constitucional de ensino gratuito nos de ensino superior, estabelecimentos oficiais, como se j no est autorizada no bastasse a existncia de inmeras a conferir diplomas instituies de ensino privadas. Se de mestrado, de isso o que a comunidade acadmica da USP deseja, talvez seja isso que ter. doutorado. Que faz Mas eu sou um crtico e sempre ento? Apia-se na vou lutar por esse ideal de ensino pbliuniversidade e assume co e gratuito, pela manuteno do nosso ensino e com qualidade. E a legislao sua atividade-fim violada em cursos pagos. Viola-se o artigo 5, da CF, em que ferido o direito igualdade material. Fere-se o artigo 37, o princpio da legalidade, o princpio da moralidade e os artigos 206 e 208, como o professor Maliska j referiu. ferido o artigo 3 da LDB, e, inclusive, ato imoral. Considero como ato de improbidade administrativa o enriquecimento ilcito ao auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida, em razo de exerccio do cargo, mandato, funo, emprego ou atividades das entidades mencionadas. O MP tem que questionar isso, e espero que muita gente perca o cargo em decorrncia da pilantragem que vem fazendo. O MP no pode ser omisso em relao a isso. Espero que tenha algum promotor de Estado que
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fale alguma coisa sobre isso no debate, porque acredito que o MP tenha interesse e deva estar representado aqui. Outra questo a utilizao do nome da universidade, tentativa de legitimar atividade de ensino superior. Ora, uma fundao de apoio no uma instituio de ensino superior, no est autorizada a certificar, nem a conferir diplomas de mestrado, de doutorado. Que ela faz ento? Apiase na universidade e assume sua atividade-fim. uma aberrao jurdica criada para beneficiar alguns poucos privilegiados. Esto formando castas dentro do magistrio pblico superior. E utiliza-se a marca da universidade pblica para desenvolver essas atividades. Isso viola o princpio da moralidade administrativa. H um descumprimento do dever de honestidade e lealdade da universidade pblica com o cidado. Porque se est desrespeitando preceitos constitucionais de direitos fundamentais do ser humano. Por outro lado, tambm h o descumprimento do dever de lealdade de professores que lecionam em fundaes de apoio com a prpria universidade pblica. Esto colaborando com a runa do ensino superior pblico e gratuito. uma imoralidade quando a faculdade aceita esse tipo de trabalho e quando o professor tambm se beneficia com essas atividades. um ato imoral desleal junto sua instituio de ensino superior. A legislao violada nesses casos o artigo 37, da Constituio, pois ferido o princpio da moralidade e, repito tambm, trata-se de improbidade administrativa. Nestes casos, o MP deve agir rigorosamente. E quanto utilizao dos bens da universidade? H um enriquecimento ilcito em grande parte dessas atividades. Onde est a devida contrapartida? Utilizam-se bens pblicos para auferir complementos salariais na maior parte das vezes. certo? Como a professora di Pietro disse, ser que alguma atividade dessas no teria sucesso? Que nus elas tm? Utilizam o nome da USP, toda uma estrutura, instalaes, servios, equipamentos, material de consumo. Onde est a contrapartida para a universidade? Onde est a finalidade acadmica disto? Por trs disso tudo, est o benefcio particular de complementao de renda. E qual a legislao violada com isso? A lei 8.429, que a lei de improbidade administrativa. Neste caso, existe ainda dispositivo especfico: utilizar em obra ou servio particular veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza de propriedade ou disposio das entidades mencionadas no artigo 1. Tambm, inciso 12: usar em proveito prprio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas. ato de improbidade administrativa. Em alAdusp novembro de 2004
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guns casos, a utilizao desses bens sem essa devida contrapartida, o que configura? Crime. Vejamos o artigo 312 do Cdigo Penal: apropriar-se o funcionrio pblico de dinheiro, valor ou qualquer outro bem mvel, pblico ou particular, de que tem a posse em razo do cargo, ou desvi-lo em proveito prprio ou alheio. Recluso de 2 a 12 anos. Espero inclusive que haja questionamento judicial sobre isso. A moralidade deve ser restabelecida! E se vrios professores se associam para praticar peculato, ento, o que pode estar acontecendo? Quadrilha ou bando. Vejamos o artigo 288: associar-se em mais de trs pessoas em quadrilha ou bando para o fim de cometer crimes. Recluso de 1 a 3 anos. Ento atividade ilcita tambm esse tipo de conduta imoral. J foi falado aqui do descumprimento do Regime de Dedicao Integral Docncia e Pesquisa. Eu estava no GT Fundaes, e o professor Benedito Machado assim citou: apenas o RDIDP em uma universidade permite ao docente se dedicar integralmente s suas atividades acadmicas, sem presses ou exigncias momentneas do mercado ou interesses de qualquer natureza, quer sejam empresariais, polticos ou religiosos. Essa autonomia o que faz da universidade pblica um ente completamente diferente das demais organizaes sociais pblicas ou privadas. Ento, o desvio dessa diretriz pode ser considerado conduta desleal com a universidade pblica, principalmente, se motivado pelo dinheiro. Legislao que viola: artigo 37, da CF, e tambm a lei de improbidade administrativa. Em relao ao concurso pblico, as fundaes de apoio, como so instituies de personalidade jurdica de direito privado, contratam os seus funcionrios independentemente de concurso. At a tudo bem. S que elas pegam esses funcionrios e colocam para exercer atividade-fim da faculdade. Atividades que deveriam ser exercidas por titulares de seus respectivos cargos. Ento, h uma violao por via indireta da regra constitucional do concurso pblico. Esto entrando pela porta dos fundos da universidade. o que ocorre. Pior que tudo, imaginemos um professor concursado, s vezes ganhando menos que um professor que entrou pela porta dos fundos, e esse professor lecionando atravs de uma fundao de apoio, utilizando o nome da nossa universidade pblica. aceitvel uma coisa dessas? uma imoralidade muito grande. Sinto aqui o que o TCU j manifestou: O TCU tem condenado as contrataes dessa natureza, por entender que so ilegais, haja visto que as universidades federais se utilizam das fundaes de apoio, consideradas entidades com personalidade jurdica de direito privado, para
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admitir pessoal destinado ao desempenho de suas funes pertinentes s suas atividades-fins sem concurso pblico. Esta foi uma citao da ao civil pblica ajustada pelo Ministrio Pblico Federal em Gois. E a ao acrescenta: O concurso pblico uma das formas de obter-se a moralidade do servio pblico, uma vez que possibilita a igualdade de oportunidade de acesso. Fere ento a moralidade esse tipo de contratao por via oblqua. Legislao violada: artigo 37, inciso 2, da CF. O pior de tudo o atrito que est gerando entre os docentes e as instituies pblicas. Por qu? H uma irresignao dos docentes quanto aos complementos salariais. E no me venha falar que h pessoas que so melhores que as outras. Ningum insubstituvel. Se no est satisfeito, pea as contas e v exercer toda essa grandiosidade, essa capacidade, na iniciativa privada! Abandone ento o servio pblico. Ele no escravo. V para iniciativa privada. Mas aqui, no ensino pblico, vai estar sujeito s nossas regras e aos nossos princpios. Principalmente o da moralidade administrativa. E esse atrito gera o enfraquecimento do magistrio pblico superior, bvio. Isso no era para estar acontecendo. Mas aconteceu porque essa imoralidade foi to grande que chegou a esse ponto. Cria-se a ao de grupos privilegiados. Alguns poucos utilizam-se de toda uma estrutura pblica para auferir benefcios prprios. uma coisa desigual que gera a quebra da isonomia salarial dentro do magistrio. Legislao violada: artigo 37. E isto vem ocorrendo onde esto, em regra, os intelectuais do nosso Brasil, que deveriam estar defendendo as ideologias um pouco diversas, ao meu ver. Eu trago aqui alguns questionamentos judiciais. Uberlndia, Ministrio Pblico Federal contra a Universidade Federal de Uberlndia e sua fundao de apoio. Contedo: irregularidades na relao, incluindo pagamentos indevidos a profissionais com dedicao exclusiva. Isso j vem sendo questionado h algum tempo. Rio de Janeiro, 2001, o Ministrio Pblico Federal e a Universidade Federal Fluminense. Contedo: cursos pagos. Parte da deciso: a cobrana da mensalidade inviabiliza um amplo acesso de alunos menos favorecidos aos cursos, o que no se harmoniza com a regra de gratuidade inerente s instituies de ensino pblico. Gois, 2002. Ministrio Pblico Federal e Universidade Federal de Gois: contratao irregular atravs de fundao de apoio. Aquele problema de se entrar pela porta dos fundos. Foi feito um termo de ajustamento de conduta na ao, em que a universidade reconhece o erro e se compromete a substituir todos os prestadores de servios empregados no
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concursados contratados atravs de fundao de apoio e que se encontram prestando-lhe servios. J uma forma de moralizar a situao. Cear. Ministrio Pblico Federal contra a Universidade Federal do Cear. Contedo: cursos pagos. Pernambuco, 2003, citado pelo professor Maliska: o juiz determinou que a Unio no poder autorizar a realizao de cursos de especializao, caso esteja prevista a cobrana de mensalidade aos alunos. H o caso tambm do MP do Estado de Gois, cuja petio eu tive a satisfao de assinar. Trata-se de uma discusso sobre a competncia. Rus: Universidade Federal de Gois e Funceg, uma fundao de apoio, uma parasita. Contedo: cursos pagos. Deciso do juiz: Ningum pode negar que a gratuidade em estabelecimentos oficias de ensino seja matria polmica... realmente , se no, no estaramos aqui hoje ...criticada por uns, defendida por outros. Todavia, o fato que, enquanto vigorar o artigo 206, inciso 4, da CF, que estabelece a gratuidade do ensino pblico em instituies oficiais, ao Estado caber observar rigorosamente tal preceito constitucional. No dado ao Estado, ainda que atravs de convnios com entes privados, burlar a vontade encartada na lei maior. Isso deveria estar sendo observado aqui h muito tempo. Independentemente da discusso da competncia para julgar os cursos pagos, que ocorreu em Gois, os atos de improbidade administrativa, envolvendo patrimnio pblico estadual, tm que ser discutidos. O MP Estadual no pode fechar os olhos para isso. E necessria essa cobrana mesmo. Eu vi numa reportagem que o MP do Estado de So Paulo estava mandando ofcios, pedindo solicitaes para a fundao de apoio h mais de um ano. E a fundao de apoio justificando: ah, no tive o prazo para informar. Ns vamos esperar dez anos, depois que todo mundo encher o bolso, para pegar o dinheiro de volta? Temos que ser eficientes em relao a isso. Temos que exigir uma atitude rigorosa do MP, por parte da procuradoria do patrimnio pblico, procuradoria das fundaes. necessria uma fiscalizao rigorosa. Mas, se o cidado achar que est muito tmida essa ao do MP, o que pode fazer? Ao popular! Ns temos que realmente efetivar a nossa democracia. Artigo 5 da CF: qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico da entidade que o Estado participe ou moralidade administrativa. Ento, ns podemos, sim, como cidados, ajuizar ao popular. No vamos esperar nossos rgos tambm incumbidos dessa tarefa. Vamos tambm, como cidados,
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entrar com uma ao popular. A Adusp poder fornecer um advogado para assinar nossa ao. Como cidados, como interessados na causa. Por fim, devemos buscar todas as formas de defesa possveis para manter a liberdade do ensino e do saber, bem como a promoo da cincia livre, sem esquecer ainda a cincia e a tecnologia como fatores determinantes do desenvolvimento econmico e do bem-estar social das naes, e no de uma cincia voltada exclusivamente para interesses do mercado e do lucro. A moralidade deve ser restabelecida. O professor Maliska acredita que a situao tem que ser regulamentada. Eu j acho que tem que ser regulamentada s nas excees. Eu acredito que devam ser extintas quase todas essas atividades, por serem podres e imorais. O STF deve ser chamado a se posicionar e decidir sobre isso. Espero que prevalea a moralidade nesse pas. Mas isso pode no acontecer, porque eu tambm no duvido que o STF tenha decises muitas vezes um pouco destoantes de uma ideologia voltada ao interesse pblico. Mas, mesmo se o STF julgar contra, no deixarei de criticar esse sistema, esse relacionamento, e espero tambm que os interessados e a comunidade acadmica lutem pela ideologia de fortalecimento do nosso ensino pblico.
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Primeira rodada de perguntas

Professor Ciro Correia (Adusp)
Fica bastante claro para mim que uma fundao criada por uma entidade pblica, mesmo que de carter privado, tem que ser prevista em lei. Como lidar com a situao da Fusp, que uma fundao de direito privado, criada por iniciativa do Conselho Universitrio da USP, discutida e votada em sesso do CO se, em nenhum momento, foi tomada iniciativa pela administrao da universidade para que houvesse uma legislao no mbito do Estado regulamentando essa fundao? No entanto, ela est a, atuando, como se no precisasse de um dispositivo legal que a previsse. Minha outra questo diz respeito ao conflito de interesses. Quando uma fundao dita de apoio faz um convnio ou uma proposta a uma unidade da universidade, no razovel que o mesmo dirigente que est na fundao esteja na administrao dessa unidade universitria, porque isso gera uma situao em que a pessoa estaria prejudicada por conflito de interesse. Como a gente v, ento, do ponto de vista jurdico, a questo de um Conselho Universitrio como o da USP, que hoje tem um quarto de seus membros na administrao e na direo das fundaes privadas, normatizar essa relao? Esses membros se consideram prejudicados? possvel isso, correto, tico, moral? No h o que fazer?
Joo Freitas (Sindicato dos Trabalhadores da Unesp)
Minha pergunta a seguinte: ns sabemos que no de hoje que esses fatos, essa roubalheira e tudo o mais que voc puder colocar de adjetivos negativos, ocorrem na universidade pblica, nos setores pblicos. E muito pouco se tem feito. Tm sido feitas essas denncias, mas a gente tem visto muito pouco resultado positivo com relao a elas. No prprio Conselho Universitrio da Unesp, mazelas tm acontecido. Tm passado rolos compressores por cima do Conselho, da universidade. Quando o Conselho pede explicaes, pede esclarecimentos, eles no so apresentados. As fundaes continuam existindo ao seu bel-prazer. Temos um problema muito difcil de ser resolvido. A dificuldade que ns temos encontrado a de fazer prevalecer e valer a legislao. Hoje, fiquei sabendo que qualquer cidado pode entrar com uma ao contra isso. Mas, como , de fato, que a gente pode fazer valer esse nosso direito?
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Tatiana Pavo (Associao dos Ps-Graduandos da USP)
A minha pergunta tangencia um sentido que algum colocou sobre o acesso e a permanncia dentro da universidade, citando que a moradia e o bandejo, para os alunos que no tm recursos suficientes, devem ser fornecidos pela universidade, para mant-los aqui. Se realmente forem regulamentadas as fundaes, tem-se uma tendncia dentro da universidade a que se taxem as fundaes para que elas banquem essa permanncia dos alunos dentro da universidade. O conselho que discute a assistncia estudantil est considerando taxar as fundaes para garantir o acesso e a permanncia dos alunos dentro da universidade. Quando a gente vai discutir as fundaes um ente nocivo estrutura pblica da universidade nos deparamos com o fato de que elas estariam garantindo a permanncia dos alunos carentes dentro da universidade. Se algum pudesse tocar nesse assunto, ajudaria bastante.
Professor Amrico Kerr (Adusp)
Minha pergunta, particularmente para o Maliska, que apontou na direo de uma legalizao das fundaes: como seria possvel legalizar tantas irregularidades? No meu entender, isso significaria alterar a prpria natureza jurdica da universidade. Teria que ser privada. S possvel existir a universidade, com esse nvel de ruptura com os princpios da moralidade pblica e com os princpios do funcionamento da universidade pblica, se mudarem mesmo os princpios de funcionamento dela enquanto instituio pblica. Eu acho que o Maliska faz essa indicao muito mais na direo de uma presso muito forte de privatizao, que nasce por dentro da universidade, que foi essa abertura para o uso do patrimnio, para voc se apropriar de recursos em benefcio prprio. Ento, essa questo eu gostaria de ver tratada pela mesa.
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Primeira rodada de respostas

Maria Sylvia Zanella di Pietro
A primeira questo diz respeito Fusp, que teria sido criada por deciso do Conselho Universitrio. Eu precisaria pesquisar. Na poca em que ela foi criada, eu estava trabalhando aqui na CJ, mas no me lembro exatamente de como foi esse ato de criao. Se houve participao da USP na criao, dificilmente ela foge ao conceito de administrao pblica indireta. Ela estaria praticamente enquadrada entre as entidades de administrao direta e, portanto, sujeita s normas da administrao pblica. Com relao ao conflito de interesses, quer dizer, como se v a questo do Conselho Universitrio normatizando essa relao: quando eu trabalhei na CJ, foi designado um grupo de trabalho para apresentar uma resoluo, estudar o assunto. Foram ouvidos vrios representantes de fundaes e foi apresentado um resultado, com uma minuta de resoluo. No primeiro coO pessoal das legiado em que essa minuta passou, ali fundaes j tomou morreu. Foi engavetada. E isso bem conta praticamente uma demonstrao do conflito de interesse, porque, realmente, o pessoal das de todos os rgos fundaes j tomou conta praticamente colegiados da de todos os rgos colegiados da univeruniversidade, sidade, ou seja, eles esto legislando em ou seja, eles esto causa prpria. H realmente um conflito de interesses que fere o princpio da molegislando em ralidade administrativa. causa prpria At queria fazer uma observao. Essas fundaes, durante muito tempo, funcionaram um pouco silenciosamente. Ningum tinha percebido muito. Eu nunca tinha ouvido falar nelas, at o dia em que vim trabalhar aqui na Cidade Universitria, e algumas questes vinham parar na CJ. Hoje, talvez, a coisa esteja chamando muita ateno, um pouco pela questo que a Adusp est colocando e pela atuao do Ministrio Pblico. E quem iria, antes, entrar com a questo? O Conselho Universitrio nunca teve muito interesse em fiscalizar e o TC-SP eu diria que sempre foi omisso, pois ele sempre fechou um pouco os olhos. Ao contrrio do que aconteceu na esfera federal, com o TCU, que logo comeou a adotar alguns posicionamentos bem contundentes contra as fundaes.
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Como fazer valer? a pergunta do Joo. Eu lembraria, at a ttulo de sugesto, que o MP funciona um pouco como um ombudsman, como ouvidor geral, e na medida que temos conhecimento de irregularidades, podemos chegar a ele e denunci-las. Como podemos tambm denunciar perante o TC. Ento, se no quisermos entrar diretamente com uma ao popular, porque a ao popular depende de arrumar um advogado, temos que recorrer ao MP. Com relao a acesso e permanncia na universidade, eu no sei se tem muito a ver com a moralidade ou imoralidade ou com a legalidade ou ilegalidade das fundaes. Na realidade, a universidade, como todos os rgos pblicos, est passando por uma crise financeira muito grande. Ento, cogita-se que vamos taxar as fundaes para que elas tragam recursos para a universidade. Na realidade, essa taxao das fundaes tem sido ridcula. Alm de 5% ser muito pouco eram 5%, no sei se ainda isso que est previsto para recolher ao fundo de pesquisa da USP , ningum cumpre. Esse o grande problema. No se sabe exatamente quanto elas arrecadam e, quando se sabe, elas dificilmente recolhem. Teria que ser uma taxao maior, de maneira que se pudesse realmente dizer que a fundao carreia recursos para a universidade, porque hoje to ridcula a importncia que no d para dizer que a fundao de alguma maneira traga apoio para a universidade pblica. E como legalizar essas fundaes com tantas irregularidades? Eu no sei. por isso que no gosto mais de falar sobre o assunto, porque eu fui uma das primeiras a comear a falar, e jamais consegui um grande resultado. Talvez eu tenha conseguido chamar um pouco a ateno para o problema, j escrevi sobre ele. E funciona um pouco na base da cobrana. Ns, os interessados, o pessoal que entra com a ao, o MP, o aluno que se sente lesado e entra com um mandado de segurana. uma cobrana que vem de fora da universidade. Quem aqui de dentro tem uma dificuldade muito maior. principalmente pela participao do cidado, dos interessados nessa cobrana, que se vai conseguir, ao longo do tempo, mudar esse quadro que temos. Que lamentvel. Apesar de no ter sido to contundente, eu tambm no concordo com a maneira como hoje as fundaes funcionam dentro da universidade.
Marcos Augusto Maliska
Respondendo primeira pergunta, eu lembraria, que o artigo 37, da CF, diz assim, no inciso 19: somente por lei especfica poder ser criada uma autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista. Somente por lei. Ento, se uma autarquia estadual, lei esAdusp novembro de 2004
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tadual; autarquia federal, lei federal. Da o inciso 20 diz o seguinte: depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada. J tivemos essa discusso tambm, inclusive, porque a nossa fundao foi criada por diversos rgos, no s a UFPR, que a instituiu, mas outros rgos pblicos, estaduais tambm. E, nesse caso, eu acredito que haveria uma necessidade daquilo que a Constituio fala, de uma autorizao legislativa. No caso da USP, uma autorizao legislativa da Assemblia Legislativa do Estado, e no caso das universidades federais, uma autorizao legislativa do Congresso Nacional para funcionar. No especificamente uma lei, mas uma autorizao legislativa. Em relao questo da participao dos professores nos Conselhos, e da eles serem representantes das fundaes e ento estarem defendendo interesses prprios, eu diria que vai depender da discusso que se fizer na universidade. A discusso que est acontecendo hoje aqui um exemplo. O debate tem de envolver a comunidade universitria, chamar os alunos, chamar o conjunto dos professores e, de certa forma, transferir maior responsabilidade para o Conselho, ou seja, uma maior presso deve ser exercida. Quando isso for discutido, acho que tem que todo mundo ir participar no Conselho e pressionar o conselheiro, no sentido de que efetivamente sejam estabelecidas normas claras e mais rgidas em relao a essa participao das instituies. E uma fiscalizao muito grande. No s dispor que vai recolher, mas, tambm, garantir que, efetivamente, vai ser recolhido recurso para a universidade. No tocante a como efetivamente fazer valer o direito, pergunta do Joo, a administrao sempre diz que, se voc proibir um curso, isso vai significar a no oferta dele. Porque a universidade no tem recurso. A universidade, com o pouco recurso que tem, vai priorizar a graduao. Ento, no momento que no h financiamento da especializao, se voc no puder cobrar, voc no oferta. Simples. Voc poderia at imaginar determinados cursos que no tm grandes despesas, que voc poderia trabalhar a questo da carga horria do professor e, da ento, como aconteceu na UFPR, no direito mesmo, houve cursos de especializao gratuitos. Mas isso depende muito de uma ginstica da coordenao, tendo em vista que existe uma defasagem de professores enorme. A grande maioria so os chamados professores contratados. No acontece concurso h muito tempo. Ento, j existe uma dificuldade para ofertar a graduao. Eu mesmo, voluntariamente, por um ano, de graa, ministrei Teoria do Estado na UFPR, porque no havia professor. Como sempre estudei em
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universidade pblica, achei que, de certa forma, seria uma resposta, e dei aula l durante um ano, porque efetivamente no tinha professor. Se esse j um problema na graduao, imaginar que vai haver professor para dar aula na especializao meio complicado. Ento, isso implica tambm a questo de limitao ftica efetiva, ou seja, proibir o pagamento do curso de especializao, na prtica, dizer que no vai ser ofertado o curso de especializao. Com relao a moradia e alimentao, o modo como so usados os recursos uma discusso na universidade. No caso da UFPR, 8% vo para o fundo acadmico, pois h uma resoluo da universidade que diz o que esse fundo e para que o dinheiro usado. Na USP, se ficar disciplinado que o recurso ser repassado universidade para manter a moradia, a alimentao dos alunos, ou seja, manter o aluno na escola, isso vai ser uma deciso poltica. Talvez seja uma forma de cooptar o movimento estudantil para ser favorvel. Est tambm no campo poltico da universidade discutir isso, agora, qual vai ser a soluo algo que depende dessa discusso. E como possvel legalizar tantas irregularidades? Inicialmente, gostaria de dizer que eu no conheo a realidade da USP. Ns, na UFPR, temos uma s fundao de apoio, a chamada Funpar, que foi criada pela universidade, institucionalizada, tem um diretor-superintendente nomeado pelo Reitor e tem uma estrutura administrativa. A grande questo que, tendo em vista a ausncia de regulamentao, a fundao era usada como instrumento. O coordenador dizia: paga tanto para tal professor, e a fundao pagava. Agora, com a nova regulamentao, espera-se que, ao menos, se houver sobra dos recursos, se d uma destinao definida, s pagar mediante notas, o Conselho fiscalizar, o TC fiscalizar para saber se h corrupo. Uma vez, por exemplo, havia uma despesa de quase R$ 10 mil de cafezinho no oramento de um curso. Ento, o Conselho vai dar um parecer num projeto desses e diz: Meu Deus do cu, que caf esse? De onde que vem? uma responsabilidade do conselheiro que d o parecer para aprovar o curso. Ento, essa questo precisa ser discutida. Eu no saberia dizer, no tenho idia de como isso funciona na USP. Parece que aqui talvez esteja mais fragilizada essa questo jurdica. Ns, l, estamos procurando regulamentar. No meu ponto de vista, a grande questo diz respeito inconstitucionalidade, no nem ilegalidade, mas inconstitucionalidade. Diz respeito ao pagamento de mensalidade, violao do princpio da gratuidade no ensino pblico.
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A lei 8.666, lei de licitaes, gera a iluso de fazer um controle prvio. Eu acho que, no Brasil, a gente tinha que dar maior flexibilidade para o administrador e punir aquele que comete a irregularidade. s vezes, a gente tem idia de tentar criar na lei todos os mecanismos de fiscalizao. A gente engessa a administrao. A administrao, muitas vezes, faz pssimos negcios. Se tivssemos uma fiscalizao no final, efetiva mesmo, no sentido de punir o administrador corrupto, teramos mais eficincia. Ento, lgico que as fundaes de apoio vo ter uma flexibilidade muito maior que a administrao direta. A discusso que crucial diz respeito ao pagamento da mensalidade e, tambm, aos hospitais universitrios. Isso porque implica violao de um princpio constitucional. Por enquanto, a administrao pblica, o poder executivo, disse que isso legal, porque ps-graduao lato sensu no est naquele dever do Estado de manter esse tipo de cursos. Esse foi o entendimento do MEC. E o que que o judicirio vai dizer disso? Por enquanto, temos um ou outro juiz que d uma liminar, um mandado de segurana, uma ao aqui, outra ali. Mas precisamos de uma definio, uma posio definitiva do poder judicirio sobre isso. Quem tem a competncia para dizer isso? o STF. Ou vai ser provocado, via controle direto, ou via recurso dessas aes, que podem chegar at ele.
Marcelo Andr Azevedo
Em relao ao segundo ponto levantado pelo professor Ciro, s gostaria de complementar o seguinte. Se um quarto do Conselho Universitrio est julgando em causa prpria, est clara a imoralidade e qualquer deciso ou deliberao tomada ali pode ser questionada judicialmente para se anular o ato com base no princpio da moralidade. Hoje no nos baseamos mais na legalidade restrita. Muito embora esteja regulamentado para ele ter o seu direito de voto, nessa situao h uma imoralidade, ou seja, ele estaria julgando em causa prpria. J a preocupao do companheiro Freitas de, realmente, efetivar o direito do cidado de acabar com essa imoralidade. Realmente, o MP pode agir, no s pode como deve. E mesmo se entender tmida ou omissa ou demorada a ao do MP, o cidado pode questionar atravs de uma ao popular. No precisa ser uma ao coletiva, pode ser uma ao individual, uma nica pessoa questionando. Mas vai necessitar de um advogado. Esse Dossi Fundaes j levantou muitos dados. Vamos submeter esse conflito de interesses apreciao do judicirio. Tanto com ao popular,
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como ao civil pblica ajuizada pelo MP, ou outras entidades legitimadas. E acho importante o cidado questionar atravs de ao popular. Pode-se entrar com vrias aes. O advogado vai ser o obstculo menor que voc vai ter, pode ter certeza disso. E como regularizar tantas irregularidades? Cortando o mal pela raiz. A professora Maria Sylvia falou: j levei tantas pauladas. Eu acho que necessrio. s vezes, fico at satisfeito de levar pauladas. O sofrimento consciente uma forma de elevao espiritual. Ns estamos vivendo, Maria Sylvia. No vamos maquiar o monstro, vamos elimin-lo.
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Segunda rodada de perguntas

Professor Francisco Miraglia (Adusp)
Uma das justificativas que as fundaes usam para existir essa histria do ns somos mais geis. Ento, a pergunta que eu fao mesa a seguinte: possvel as universidades pblicas se reunirem e pressionarem o legislativo, o judicirio, de tal forma que, respeitadas as regras bsicas de transparncia do uso do dinheiro pblico, possamos fazer com que administrao pblica seja mais eficiente? Se a administrao pblica to ruim assim, por que ser que o Alckmin se candidatou a governador do Estado de So Paulo? Maluquice completa querer ser governador do Estado, com todas essas limitaes e restries, no ? Existe a uma necessidade da prpria universidade e de outras organizaes pblicas dizerem: Temos propostas de agilizao da administrao pblica respeitadas, evidentemente, a transparncia do uso do dinheiro pblico e a sua destinao social. A segunda pergunta: Maliska, voc tinha me convencido totalmente de que o ensino pblico gratuito em todos os nveis e em todas as modalidades. No cabe na minha cabea que o STF possa decidir diferente, nem que o ministro possa fazer uma resoluo que se superponha a uma coisa que, est claro para todo mundo, direito constitucional. Ento, eu queria compreender qual o espao que existe de discusso nessa esfera. Gostaria que ficasse mais claro qual o espao, porque voc me convenceu de que o ensino tem de ser gratuito em todas as modalidades na esfera pblica.
Joo Lus (assessor jurdico do Andes)
Gostaria de dizer que me preocupo com a funo das procuradorias das universidades, que, me parece, deveriam servir como filtro para evitar essas irregularidades. Ento, eu gostaria que a mesa situasse um pouco a funo das procuradorias em funo desses atos, muitas vezes provocados por interesses que, s vezes, cabem numa periferia, e imagino que no passem pelo crivo e a peneira do ponto de vista jurdico das procuradorias.
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Respostas e consideraes finais

Maria Sylvia Zanella di Pietro
Muito interessante a colocao feita pelo professor Francisco. uma questo que j abordei vrias vezes, porque acho que existe uma hipocrisia, uma grande imoralidade quando se diz que administrao pblica funciona mal. Ela ineficiente porque tem amarras, tem que obedecer licitao, concurso, tudo. E por que so impostas essas restries todas? Porque a administrao pblica est administrando patrimnio pblico, est prestando servio pblico. So amarras que o constituinte considerou importantes para quem vai administrar a coisa pblica. Ento, qual a justificativa para eu permitir que uma entidade privada administre o mesmo patrimnio pblico, o mesmo dinheiro pblico, preste a mesma atividade, sem essas amarras? Se essas amarras so ruins, devemos tir-las da administrao pblica. Se possvel cobrar do aluno, por que a USP no cobra ela mesma? Existe nisso uma hipocrisia sem tamanho. Sempre critiquei isto e acho que se cria uma administrao paralela, sem fundamento legal, dentro da administrao pblica. Com relao outra questo, se o ensino pblico gratuito, no entra na sua cabea que o STF possa decidir diferente. Na minha cabea no entra que o MEC ou o Conselho Nacional de Educao ou qualquer rgo pblico possa admitir uma norma diferente. Eu estava dizendo, antes de comear aqui, para o professor Amrico, que no reconheo, no vejo fundamento constitucional para essas resolues, essas portarias baixadas pelo MEC ou pelo Conselho Nacional de Educao. A competncia para legislar sobre a educao da Unio, atravs do poder legislativo. O MEC no tem essa competncia, e se ele baixa uma norma que contraria a Constituio essa norma deve ser impugnada por inconstitucionalidade. Eu j defendi isso a propsito de outros assuntos e j sugeri que a Faculdade de Direito no cumprisse uma portaria do MEC que tornava obrigatria a monografia de final de curso, porque o MEC no tem competncia legal para impor uma obrigatoriedade dessa. Com relao ao papel, funo das procuradorias das universidades, eu fui procuradora do Estado e, enquanto procuradora do Estado, fui afastada e vim trabalhar na procuradoria da USP. E sempre achei fundamental para a funo da procuradoria, para a defesa da legalidade, que os procuradores ocupem cargos efetivos, que eles tenham estabilidade. Eles no podem ocupar uma funo de confiana, de maneira que, ou eles dizem
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aquilo que os rgos de direo querem, ou eles perdem o cargo. Ento, fundamental que todos os procuradores do Estado, todos os advogados pblicos, entrem por concurso pblico. Tem que ter estabilidade, justamente para garantir essa independncia e atuarem realmente como filtro dessas ilegalidades, que so muito comuns dentro da administrao pblica.
Marcos Augusto Maliska
Em relao pergunta do professor Francisco, vejo que, em tese, ns estaramos tratando de direito educao e direito fundamental. Ento, a gratuidade do acesso ao ensino superior uma caracterstica desse acesso, desse direito educao. E, como direito fundamental, ele passvel de restrio. A questo saber se a restrio constitucional ou no, e da ns vamos trabalhar com a questo analisando o conjunto dos princpios que informam a Constituio. O ensino pblico, gratuito nos trs nveis. Nossa Constituio de 1988, no tinha cado o Muro de Berlim, estvamos em um momento de indefinio. Ento, a Constituio de 1988 trouxe muito do Brasil passado, do Brasil de Vargas, do Brasil de Juscelino, do Brasil dos militares, positivou vrios direitos e previu a possibilidade de se construir um estado social. A ordem econmica, por exemplo, fundada no pleno emprego. Est no artigo 170 da Constituio. Uma ordem de mercado, como ns temos hoje, globalizada, em que o mercado age livremente, est na ordem econmica do pleno emprego? Eu acredito que no, ou seja, h necessidade de um exrcito de reserva, isso Marx j disse no sculo XIX. Ento, o problema que temos uma constituio que olha para um lado e uma realidade que olha para outro. E ns, juristas, geralmente, ficamos no meio do problema, tentando resolver, adequar essas normas realidade. Konrad Hesse diz que a realidade constitucional influencia muito a interpretao constitucional e a fora normativa da Constituio. Ou seja, fazer valer a Constituio implica bastante numa relao do que est escrito na Constituio com a realidade na qual aplicada. E o que ns estamos vivendo um momento de flexibilizao, um momento de abertura, ento os valores que esto influenciando a sociedade caminham nesse sentido. A partir dessa perspectiva, possvel que o STF abra uma brecha nessa questo, possibilitando a cobrana e justificando com base nessa distino entre ensino lato sensu e stricto sensu. Seria mais ou menos como decidiu o Conselho Nacional de Educao, dizendo que a especializao no confere grau acadmico, no confere certificado, portanto, no esse ensino
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pblico e no estaria vinculada como dever do Estado. Tudo isso passa a ser elemento de argumentao para uma restrio a esse direito que possa passar a ser entendida como norma vlida. No meu ponto de vista, essa restrio inconstitucional. No temos restrio, at porque no previmos a progressividade da gratuidade, que seria a hiptese aceitvel de restrio da gratuidade. A rigor, essa progressividade se estenderia ao sistema privado com a concesso de bolsas, ou seja, o ensino seria visto como um todo. Ento voc pode estar na escola pblica pagando e na escola privada no pagando. uma outra concepo. Eu particularmente acho que no, mas no posso tambm dizer que o Supremo v decidir assim. Tambm concordo, de certa forma, com a professora Maria Sylvia quando ela fala da inconstitucionalidade do parecer do Conselho. S que, apesar de pessoalmente entender isso, existe uma questo tambm de responsabilidade funcional, pois quando digo ns l na procuradoria estou relatando uma experincia profissional prtica, efetiva. Eu poderia sofrer alguma espcie de sano administrativa se me rebelasse contra um parecer do ministro vinculado. Agora, pessoalmente tambm, eu critico a posio do Conselho. Ele no tem competncia para disciplinar esse tipo de questo. Mas, entre aquilo que a gente pensa e aquela real politik de que fala Bismark, eu tenho um hiato. Em relao funo da procuradoria e da autonomia da procuradoria, no no mbito estadual a situao da USP diferente mas no mbito federal, a partir de janeiro agora no fazemos mais parte do quadro das universidades. Desde de janeiro, foi criada a chamada Procuradoria Geral Federal, ento as procuradorias das universidades esto vinculadas juridicamente Advocacia Geral da Unio (AGU), em Braslia. Cada Estado tem as procuradorias regionais e, ento, os procuradores ficam nas autarquias. Existe uma discusso sobre a autonomia universitria, mas no h conflito com a autonomia universitria porque o artigo que trata da AGU j falava que as procuradorias eram rgos vinculados. As procuradorias e os princpios da legalidade da administrao e da moralidade ganham muito com essa autonomia do procurador, porque efetivamente o Reitor no manda mais, o Reitor pede. Voc d um parecer contrrio e diz: Se voc quiser fazer diferente voc faz, mas a responsabilidade sua e eu vou dar um parecer contrrio. Como o parecer no vinculado, no vincula a deciso da administrao s vincula nos casos das licitaes, nesses outros casos no. O Reitor pode desconsiderar o parecer e entender de outra forma, s que ele vai responder perante o TCU mais frente, quando houver a fiscalizao. Ento, a procuradoria tem um papel importante.
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Mas tudo isso est dentro de um contexto maior. Por mais que eu acredite que o direito possa mudar a realidade, em algumas circunstncias a situao posta de tal forma que fica efetivamente difcil lutar contra ela. Nesses cursos que tm um apelo muito grande no mercado, os cursos de administrao, economia, direito, medicina, em que h um pblico para isso, todo mundo est interessado. O professor interessado porque vai ganhar dinheiro, completar seu salrio. O aluno interessado, porque prefere receber um certificado pela USP do que por uma faculdade desconhecida. E a administrao interessada porque volume de produo. Ento ns estamos aqui, defendendo o texto da Constituio, defendendo os princpios, mas, a rigor, com limites fticos assim considerveis, porque a gente tem que ter cincia, para no ficar tambm numa iluso. Eu sou meio realista, mantenho meus ps no cho. Prefiro um pssaro na mo do que dois voando.
Marcelo Andr Azevedo
Acredito que, se o STF tiver interesse em subordinar a ordem social a interesses particulares, ele vai conseguir achar brechas na Constituio para assim interpret-la e autorizar a cobrana desses cursos. Mas, ressaltando o que o professor Maliska falou, que os direitos fundamentais no so absolutos, possvel uma restrio. Entretanto, no meu entendimento pessoal e jurdico, acredito que, nesse caso, no seja cabvel. A no ser atravs de uma nova Constituio, porque esse direito fundamental foi colocado e, na poca da Constituinte de 1988, nosso poder originrio no restringiu. Ento, no caberia ao poder constituinte derivado restringir aquilo que o poder originrio no restringiu. No possvel mexer nisso, mesmo porque uma clusula ptrea. Se um direito fundamental, no pode ser alterado por emenda constitucional. J o Joo Luis falou em relao procuradoria, ser que ela no seria um filtro? Realmente, falta Procuradoria Federal, como s procuradorias do estados, a chamada independncia funcional, que hoje uma prerrogativa dos membros do MP e da magistratura. Ns somos independentes funcionais. O procurador-geral no pode chegar para mim e falar atue desse jeito ou daquela maneira. Realmente, no precisamos seguir recomendaes, quando ns temos meios de sustentar nosso convencimento com base na Constituio. Mas, infelizmente, a procuradoria um pouco limitada nisso e pode at sofrer questes funcionais.
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Tema: Cursos Pagos

Alessander Sales, Procurador da Repblica (CE) Ana Maria da Cruz, Procuradora Sub-Chefe da Consultoria Jurdica da USP Marcelo Chalreo, Advogado e membro do coletivo jurdico do Andes-SN
Abertura
Professor Joo Zanetic (Adusp)
A discusso que vem sendo travada na USP sobre as fundaes de apoio e a questo do ensino pblico vem j de muitos anos, desde que comearam a surgir as fundaes privadas no mbito da universidade. Isso me faz lembrar exatamente maro de 1964, alis, um perodo histrico marcadamente significativo no nosso pas. H 40 anos, eu era calouro nesta universidade, neste instituto, que, na verdade, naquela poca era o Departamento de Fsica da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras. O que me chama a ateno, e que de certa forma est relacionado com o tema curso pago, curso gratuito que, naquele ano de 1964, as vagas pblicas em So Paulo, no total das vagas em ensino superior, estavam em cerca de 45%. O restante das vagas estava, boa parte delas, nas universidades confessionais. As universidades privadas de ento eram as PUCs, o Mackenzie, que tambm era uma confessional. Eu me lembro da Engenharia Mau, da FEI, que tambm era uma faculdade de engenharia industrial ligada PUC. Ns tnhamos esse cenrio. E mais: no pas, as vagas pblicas eram da ordem de 61,5%. Hoje, em So Paulo, ns temos por volta de 10% das vagas no ensino superior pblico. Ento, quando falamos de cursos pagos, e quando lembramos que esses cursos pagos no esto apenas nas universidades privadas, ou nas confessionais, mas adentram os muros da universidade pblica, como o caso da nossa USP, a situao fica bastante grave. Eu participei de vrios debates, assim como outros colegas da Adusp, no decorrer do ano passado. E quando nos debruamos sobre esse tema, s para mencionar o aspecto jurdico, ns podemos pensar em como
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fica o curso pago numa universidade pblica, se atentarmos ao que diz a Constituio Federal de 1988. E a eu destacaria o artigo 206: o ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios: igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola. Esse o inciso primeiro, que eu acredito que os cursos pagos violam. Lembro tambm o inciso quarto: gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais, e o artigo 208, em seu caput: dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de: inciso quinto: acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica segundo a capacidade de cada um. Eu associaria, de um lado, o espao pblico de direito sendo ocupado pelos interesses do privado, o espao pblico se encolhendo, e, de outro, o espao privado se ampliando, e isso no interior de uma universidade pblica, que deveria estar, no nosso entender, respeitando o que diz a nossa carta maior, o documento jurdico maior do pas.
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Exposies
Alessander Sales
Na Procuradoria da Repblica no Estado do Cear (MPF-CE), ns nos deparamos com a atuao da Universidade Federal do Cear (UFCE) oferecendo sistematicamente na imprensa local vagas em cursos de especializao, portanto, expressamente designados nessas propagandas como cursos de ps-graduao lato sensu, mediante o pagamento de mensalidades. A partir desta constatao, resolvemos instaurar um procedimento administrativo e, com muita calma, investigar toda esta questo. Por que com muita calma? Considerando que ns no tnhamos a vivncia da realidade, da estrutura da universidade, nem uma aproximao maior com seu funcionamento, resolvemos veriO pagamento de ficar se isso que estava se desenvolvendo mensalidades feria o se adequava aos parmetros constitucionais estabelecidos para o oferecimento da artigo 206, inciso 4, atividade pblica de educao. da CF, que garante O primeiro passo foi saber quais eram a gratuidade do os cursos, quais as modalidades de oferecimento, como era feita a cobrana, os valoensino pblico em res e quais as instituies que gerenciavam estabelecimentos esses valores arrecadados. Requisitamos as oficiais. Mas tnhamos informaes pertinentes e nos deparamos outros problemas. com uma situao que nos obrigou a uma anlise muito mais profunda do problema. Esses cursos eram Ns chegamos concluso de que ministrados por esses cursos estavam conseguindo fazer pessoas jurdicas de com que a UFCE arrecadasse uma soma direito privado significativa de recursos, que eram integralmente aplicados no gerenciamento e no oferecimento desses cursos. E fomos ento, no aprofundamento da investigao, verificar como os gastos eram realizados, e chegamos concluso, num levantamento preliminar, de que mais de 80% desses gastos eram realizados com o pagamento de horas-aula aos professores. Resolvemos, ento, fazer o confronto dessa realidade com o parmetro normativo constitucional. A primeira providncia tomada foi saber qual seria a posio oficial do Ministrio da Educao sobre o oferecimento desses cursos. Resolvemos fazer um questionamento objetivo e indagamos ao MEC se estes cursos de
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ps-graduao lato sensu especializaes poderiam ser oferecidos para a comunidade mediante uma contra-prestao, referente ao pagamento de mensalidades. Mas, antes disso, resolvemos enviar esta indagao, j com a postura oficial da UFCE. A postura oficial era a seguinte: esses cursos, na verdade, no esto compreendidos na oferta regular da UFCE. Segundo aquela resposta, eles sequer partiam de uma iniciativa da universidade. A UFCE recebia um reclamo social grande e, a partir dessa provocao da sociedade, elaborava os cursos e oferecia esta modalidade de prestao. E, alm disso, naquele primeiro momento, fez questo de frisar a universidade, eram cursos que poderiam ser oferecidos mediante uma contraprestao direta feita pelo aluno, porque eram cursos que ofereciam certificaes. Os certificados eram geridos por pessoas jurdicas de direito privado, que faziam convnio com a universidade, e no tinham nenhuma participao da UFCE no que dizia respeito ao aporte de recursos oramentrios. Com fundamento nesta informao, resolvemos ouvir o MEC, e a resposta que recebemos foi contundente. O MEC, atravs de ofcio, nos respondeu claramente o seguinte: O ensino ministrado por instituies pblicas, independentemente do sistema que se vinculam e do nvel da educao que ministram, deve ser gratuito. As universidades federais de ensino superior respondem pelos atos comissivos e omissivos que tenham praticado no exerccio dos seus objetivos institucionais. O MEC estava dizendo: o curso tem que ser gratuito. E, no ofcio que foi enviado, diz claramente: isto muito fcil de ser respondido, basta ler o artigo 206 da Constituio. Naquele momento, esse era o posicionamento oficial do MEC. E dizia mais: as universidades que respondam perante o MP se se afastaram deste modelo constitucional; a Unio, atravs do MEC, no tem nada a ver com isso. isso o que ele diz, os atos comissivos ou omissivos devem ser de responsabilidade da universidade. Considerando a resposta do MEC, que foi resultado de uma consulta, e foi analisada pela Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de Educao, ns ento chegamos seguinte concluso: como a Constituio impe a gratuidade do ensino em estabelecimentos oficiais, como o MEC entende que os cursos ministrados por universidades pblicas vinculadas a quaisquer sistemas estadual ou federal e em qualquer nvel devem ser gratuitos, ns entendemos que os cursos de ps-graduao, lato sensu, inclusive, deveriam ser gratuitos e no poderiam ser oferecidos comunidade mediante uma contraprestao direta do aluno.
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Resolvemos ento tentar, junto universidade, ajustar esse modelo da UFCE ao parmetro da CF. A UFCE se mostrou reticente e continuou oferecendo os cursos, o que nos levou a buscar a obteno de uma ordem judicial capaz de fazer com que o modelo constitucional fosse seguido pela universidade. Nesta ao, j com uma instruo muito mais aprofundada, ns abordamos vrios aspectos do oferecimento daqueles cursos e eu acredito que muitos desses aspectos estejam sendo vivenciados aqui na USP, pelo que eu pude verificar das informaes constantes das publicaes da Associao dos Docentes. O primeiro aspecto, de natureza absoluta, diz respeito gratuidade. O MPF, naquele momento, afirmou o posicionamento institucional de que o oferecimento de cursos mediante pagamento de mensalidades feria o artigo 206, inciso 4, da CF, que garante como princpio a gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais. Alm disso, ns poderamos constatar na internet, no site da Capes, a seguinte informao, explcita: gratuidade do ensino: o artigo 208, incisos 1 e 2, da CF, consagra a obrigatoriedade da oferta de ensino fundamental gratuito gradativamente extensivo ao ensino mdio. No que concerne ps-graduao, o artigo 206, inciso 4, insere a gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais entre os princpios que regem o ensino no territrio brasileiro. O texto constitucional muito claro: o ensino ministrado por instituies federais deveria ser gratuito em qualquer nvel, j que a CF no faz essa diferenciao. Mas ns tnhamos outros problemas nessa universidade. Esses cursos e acredito que aqui isso siga essa mesma modelagem eram ministrados por instituies privadas. Vrias instituies, pessoas jurdicas de direito privado, eram formadas por docentes, com a finalidade de instrumentalizar a universidade no desenvolvimento destes cursos. Ns ento procuramos, com muito cuidado, saber junto ao MEC quais as entidades, pessoas jurdicas de direito privado, que, criadas nos termos da legislao especfica, a lei federal 8.958/94, possuam um credenciamento junto ao MEC para funcionar como instituies de amparo s universidades federais. Qual no foi a nossa surpresa ao receber do MEC que somente uma nica instituio no Estado do Cear estava credenciada para atuar desta forma, uma atuao de amparo a uma universidade pblica. E qual no foi a nossa surpresa, bem maior, ao constatar que esta nica instituio era justamente a nica que no era utilizada. Tendo todo este quadro determinado pela investigao, ns resolvemos primeiro identificar as instituies que estavam sendo utilizadas: todas eram pessoas jurdicas de direito privado, criadas por docentes da
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universidade, e que estabeleciam um vnculo direto com os professores que ministravam esses cursos. A partir desta constatao, ns investigamos qual o tipo de docente utilizado nesta modalidade de curso e verificamos as seguintes situaes: professores da UFCE que estavam atuando nesses cursos dentro da sua carga horria normal, contratual, inclusive, com prejuzo da sua carga horria junto ao ensino de graduao. Ns tivemos o cuidado ento de requisitar informaes da universidade no que se refere ao horrio de aula de todos os professores dos centros e das faculdades que ofereciam esses cursos. Deixamos passar um tempo, um ou dois meses, e pedimos ento informao referente carga horria de todos os professores que estavam ministrando aulas nos cursos de psgraduao pagos, nas especializaes. E esse pequeno tempo foi necessrio para a universidade ter esquecido de tomar os devidos cuidados e acabou sendo enviada ao MPF uma informao que nos chocou. Ns constatamos um flagrante choque de horrios. Ou seja, o professor estava s sete horas da noite de quinta-feira na graduao e estava s sete horas da noite de quinta-feira na ps-graduao. No momento, ns pensamos que ele podia ter-se valido dos seguintes expedientes: podia ter juntado a turma e ter dado uma aula s, e aquilo valia para a ps-graduao e tambm para a graduao, o que j era complicado, porque voc j confundia o grau de ensino. Talvez, at o argumento fosse que a graduao j estaria recebendo um ensino de ps-graduao. Mas essa no era a realidade. A realidade era que o professor no estava presente. Ele tinha que estar presente em dois locais e ele no conseguia. Ento, o que era feito? Nesta aula da graduao, como o pagamento resultante de uma contratao, os professores deixavam monitores ou alunos de mestrado e iam dar as suas aulas na ps-graduao, paga. E recebiam o pagamento a ttulo de hora-aula. Foi a primeira constatao. A segunda constatao foi que a UFCE estava utilizando tambm pessoas estranhas universidade, que eram convidadas a dar aula nesses cursos. E ns nos preocupamos com o critrio utilizado para a determinao desses convites. Ns at tentamos descobrir se as pessoas eram convidadas tendo em vista um notvel saber, uma titulao especfica, uma determinada rea de conhecimento que a universidade no possua. Mas verificamos que os convites no atendiam a nenhum desses requisitos. Na verdade, os convites eram feitos aleatoriamente. Eram feitos com violao da impessoalidade, isto , alguns eram escolhidos num contexto social e passavam ento a atuar como se professores da universidade fossem, ministrando esses cursos dentro da universidade.
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E nos deparamos tambm com uma outra realidade. Pessoas jurdicas de direito privado, criadas como entidades de apoio, no para a universidade, mas para outras instituies. Detectamos cursos, principalmente na rea de direito, que eram ministrados para a Escola Superior do Ministrio Pblico, a Escola Superior de Magistratura, em convnio com a universidade, para a capacitao dos membros da instituio. Nestes, ns tivemos tambm um cuidado especial e verificamos uma diferena. Nesses cursos, a universidade no cobrava mensalidade do aluno. A instituio adquiria o curso, pagava pelo curso, a universidade oferecia o curso, e aquela instituio que estava estabelecendo a parceria realizava, entre seus integrantes, um processo seletivo. Ento tivemos que verificar tambm a adequao da constitucionalidade desses expedientes. Chegamos seguinte concluso, que colocamos para apreciao judicial: os cursos no podem ser ministrados mediante pagamento porque violam a Constituio, artigo 206, inciso 4. Era uma questo absoluta. Acolhida essa argumentao, voc estaria fechando a porta absolutamente para qualquer atividade. Mas, se o entendimento do Judicirio era de que aqueles cursos podiam ser ministrados mediante pagamento, que eles seguissem a um regramento. Primeira coisa: a entidade, pessoa jurdica de direito pblico, que servisse de anteparo para a realizao desses cursos deveria ser credenciada junto ao MEC e deveria atender aos requisitos da lei 8.958/94, que j uma flexibilizao. Esta lei, para flexibilizar a oferta de cursos, repassa essa atribuio para as entidades de apoio, mas estabelece uma srie de requisitos, inclusive controle do Tribunal de Contas da Unio, do MPF. Essas instituies devem ter a natureza jurdica de fundaes pblicas, portanto, sob controle do MPF e do TCU, e devem ser credenciadas junto ao MEC. Se era para flexibilizar, que essa flexibilizao s fosse possvel atravs da utilizao de instituies que preenchessem esses requisitos, que no fossem utilizados professores vinculados universidade num regime de dedicao exclusiva, a no ser de forma espordica, como permite a regulamentao da prpria universidade. Ou seja, que o professor com dedicao exclusiva no estabelecesse um vnculo direto com a pessoa jurdica de direito privado, um vnculo que at hoje no sabemos qual sua natureza, se prestao de servios, se um vnculo trabalhista. Pedimos Justia tambm que determinasse que a utilizao do professor com dedicao exclusiva s se desse dentro desse requisito, de uma utilizao espordica, de uma utilizao imprescindvel, ou seja, quando voc no tivesse como utilizar outra pessoa e, mesmo assim, no de forma permanente. E que tambm no fosse permitida a utilizao de professores
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que no mantm com a universidade nenhum vnculo, a no ser atravs da prtica de um ato administrativo fundamentado e sem violao do princpio da impessoalidade. Esta ao recebeu uma liminar e a Justia Federal no Cear, num primeiro momento, determinou a suspenso da abertura de novos cursos pagos no mbito da universidade. E tambm determinou de ofcio, sem que o MPF tivesse pedido, que as mensalidades que estavam sendo pagas para cursos em andamento fossem depositadas na Justia para garantir o ressarcimento, caso, no julgamento final, a Justia entenda que esses cursos no podem ser pagos. Pois bem, o Tribunal Regional Federal de Recife, na 5a Regio, cassou parte dessa liminar somente para a parte dos depsitos e manteve a proibio da abertura de novos cursos no agravo de instrumento manejado pela universidade. Essa ao hoje est conclusa para julgamento, e ns fomos procurados pela universidade, com uma proposta de regulamentao, de um regramento mnimo para garantir a continuidade desses cursos. Resolvemos que vamos esperar o julgamento de mrito da ao, porque a tese deduzida na ao de absoluta impossibilidade de realizao mediante pagamento. Se a Justia Federal entender que possvel a cobrana, o MPF tem todo o interesse em sentar com a universidade e estabelecer como a cobrana vai ser feita, quanto que vai ficar com a universidade, quanto que vai ser direcionado para o pagamento da hora-aula, enfim, mecanismos de controle. A universidade tem que ganhar com isso, e no estava ganhando nada, pelo contrrio, estava tendo prejuzo. O percentual repassado era to pequeno que no pagava nem a luz, a gua que a universidade gastava. Mas ns resolvemos ento esperar um pronunciamento do Judicirio, porque achamos que chegou um momento de termos certeza do que pertine interpretao do dispositivo constitucional, e esta certeza vir com uma deciso judicial. Para concluir, ns fomos acusados, l no Estado do Cear e acho que esta acusao no foi at o momento s feita contra o MPF de estarmos atuando para inviabilizar a universidade pblica, com o argumento de que esses cursos eram oferecidos pela universidade privada, se a universidade pblica no oferecia. Mas o que causa maior espanto que, depois de toda essa controvrsia, o MEC voltou atrs e modificou seu entendimento. Aquele primeiro entendimento contundente, aquela primeira informao que
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foi dada para o MPF foi reformulada e, atravs de uma interpretao, me parece que a nica possvel, o MEC tem dito que estes cursos, na verdade, no constituem ensino e, portanto, constituem cursos de extenso. No consigo entender. Como uma universidade pblica, tem que oferecer ensino, tem que fazer pesquisa e tem que oferecer extenso. E me parece que extenso exatamente aquilo que a universidade reverte para a sociedade. interessante notar que as universidades privadas tm vrios programas de extenso gratuitos. Revertem para a sociedade, gratuitamente, parte de sua atuao. Isso a gente pode ver em programas de direito, escritrios-modelo, programas de cidadania, hospitais, atendimentos mdicos, odontologia... Ento, a extenso parece ser algo que a universidade reverte diretamente para a sociedade e eu entendo ser mais grave assumir o discurso de que esta reverso direta que a universidade faz da sua atuao para a sociedade s feita para quem pode por ela pagar. Ento ns verificamos que isto viola a igualdade. A CF diz que o acesso a esse nvel de ensino superior, o ensino mais amplo, ser feito de acordo com a capacidade, mas no de acordo com a capacidade econmica de cada um. De acordo com a capacidade que cada um demonstrar atravs de processos de ingresso em acompanhar, ingressar naquele curso, desenvolver-se naquele curso. A partir do momento em que eu s admito para esses cursos pagos a abertura de vagas para pessoas que podem pagar, eu fao uma diferenciao entre os que podem pagar e os que no podem pagar. Eu violo a igualdade e violo a liberdade de acesso, na medida em que eu, que no posso pagar, no me submeto nem a um processo seletivo porque, se eu for aprovado, eu vou ter que pagar a mensalidade e, se eu no posso pagar, por que me submeter ao processo seletivo? E esta desigualdade, me parece, no permitida pela CF. Esta desigualdade no suprida com o oferecimento de 10%, 20% da vagas a ttulo de bolsas de estudo. Parece tambm que no expediente dessa natureza que preenche o requisito da igualdade no ingresso. Ento foram esses os aspectos levantados. Eu vim aqui mais para noticiar esta atuao do MPF, e este questionamento est na Justia. Ns estamos esperando para breve uma deciso judicial. E acho que os pontos polmicos que podem ser levantados a partir desses aspectos que eu mencionei aqui sero objeto de um debate, posteriormente, de forma mais proveitosa.
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Ana Maria da Cruz
Sou membro da Consultoria Jurdica (CJ) e participei inclusive do Grupo de Trabalho de Fundaes, no primeiro semestre de 2003. Eu vim aqui representando a instituio e, particularmente, a CJ. A lei sempre merece interpretao e a gente vai colocar um outro ponto de vista, diferente do externado aqui, em relao interpretao da Constituio (CF). Eu vou praticamente pegando a histria da CJ na discusso desse tema e vou levantando os pareceres que foram elaborados e que mereceram, inclusive, aprovao das instncias maiores da universidade, em especial, da Comisso de Legislao e Recursos (CLR), ligada ao Conselho Universitrio. Vou ser breve, porque alguns pontos foram muito bem colocados aqui pelo procurador de justia. O mais grave de tudo que, s vezes, a interpretao da Constituio acaba ficando sedimentada pelo Poder Judicirio, de uma forma no to satisfatria, para atender aos interesses da universidade, da comunidade, porque existem desvios que so praticados na execuo de determinados programas. E os desvios, s vezes, ficam to grandes que voc, para compens-los, tem que pr uma regra muito forte, uma camisa de fora. E isso prejudicial. Por isso acho que em tudo isso, na verdade, importante a gente chegar no melhor da interpretao jurdica, que atenda ao interesse pblico, que atenda aos fins da universidade e que a gente consiga avanar prestando os melhores servios sociedade. O que a gente precisa no fixar interpretaes por demais restritivas, mas, sim, fazer controles efetivos da atuao. Ns temos uma legislao e at uma normatizao universitria a respeito de participao em cursos de especializao, em atividades eventuais, em prestao de servio, em que existem limites de ganhos e limites de horrio. Quer dizer, evitando essa questo de voc prestar, no mesmo horrio de trabalho, servios que estariam desviando do ensino regular da universidade. Isso uma questo de controle, que tem que ser feito. Iniciando a histria de como tudo isso se desenvolveu, ns estamos num estabelecimento pblico, o nosso ensino gratuito e isso a gente no pode deixar de reconhecer, no questionamos esse princpio. Partindo disso, a CJ teve uma interpretao de no-cobrana no geral dos cursos. Isso h dcadas, quando a universidade no tinha uma posio to atuante ou to influente na sociedade. J na dcada de 90, o parecer da CJ foi que, tendo em vista uma norma estatutria, poderamos ter alguma cobrana que retribusse as custas da universidade, nesse tipo de curso,
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que seria a critrio dela fixar. E essas taxas teriam que ser retributivas, ou seja, elas teriam praticamente um valor simblico. O parecer mais ou menos se fecha nessa linha. Posteriormente, j quando a universidade entra num volume maior de prestao de servios comunidade, em que voc faz pesquisas j direcionadas, enfim, veio novamente uma colocao para a CJ sobre o qu, como poderia cobrar, se poderia cobrar, e a foi feita uma primeira anlise mais efetiva sobre a possibilidade de exceder esse valor numa mera taxa, que seria uma taxa retributiva. Nesse parecer, ficou bem pontuado que o artigo 206 da CF, quando coloca ensino, ele coloca o ensino regular, o ensino de formao. O ensino de formao estaria vinculado graduao e ps-graduao stricto sensu. Essa interpretao reconhecendo que o inciso 4 fala ensino gratuito nos estabelecimentos oficiais surge numa conjugao dos dispositivos do artigo 206, e dos incisos A cobrana no dos artigos 206 e 208, que falam que viola dispositivos ser progressiva a gratuidade no ensino mdio e que o acesso ao ensino supeconstitucionais, posto rior ser de acordo com a capacidade. que, repetindo o artigo Ou seja, no existia, na verdade, uma 206, a expresso exigncia de que todas as atividades da ensino sinaliza universidade fossem gratuitas. Ento, nesse sentido, cursos que no se referiscursos de graduao sem formao depois eu vou ler a ou de formao para deciso da CLR, que vai pontuar muito docncia, mestrado bem isso , cursos que no fossem de graduao ou que no fossem de e doutorado ps-graduao stricto sensu, estariam destinados a aperfeioamento pessoal e a atender interesses da sociedade, poderiam ser cobrados. Foi assim que se chegou possibilidade dessa cobrana. Posteriormente, e esse o ltimo parecer que a gente tem, houve um estudo aprofundado, feito pela jurista Maria Paula Dallari Bucci, em que ela levanta todo o histrico das constituies brasileiras, pontuando como foi colocado o ensino pblico gratuito nos diversos nveis nas diversas constituies brasileiras e nas constituies aqui do Estado de So Paulo. E chegou-se realmente a essa colocao de que o artigo 206 estaria reservado ao ensino regular, ao ensino de formao, e o artigo 208, em conAdusp novembro de 2004
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jugao com o 206, onde a gratuidade no o fundamento mesmo de todas as atividades da universidade. Ento, qual foi afinal o entendimento jurdico que ficou firmado? Que a cobrana no viola dispositivos constitucionais, posto que, repetindo o artigo 206, a expresso ensino sinaliza cursos de graduao ou de formao para docncia, mestrado e doutorado. Os demais cursos, os cursos de extenso, ministrados por universidades, mas se relacionando com uma prestao de servios, criados para atender segmentos que j foram atendidos em termos de formao, ou para atender exigncias de mercado ou da sociedade, podero ser autofinanciados, preservando os recursos oramentrios para a graduao e a ps-graduao stricto sensu. O pagamento, ento, passa a ter uma natureza de contrapartida da sociedade por servios prestados pela universidade. Com relao questo do acesso, entende-se tambm que no h ofensa ao livre-acesso, pois a educao, na forma de servio pblico a ser prestado a todos, j foi e ser atendida nos estabelecimentos oficiais de ensino superior nos nveis de graduao e ps-graduao. Em relao preocupao com esses desvios, que existem realmente e que podem surgir, e que acabam levando a interpretaes at mais restritivas, eu vou ler uma parte da colocao da CLR, que mereceu o parecer do professor Walter Coli e da professora Ada Pellegrini, inclusive dizendo que, mesmo em termos tributrios, a taxa no tem um carter to retributivo. O parecer diz assim: O legislador, quando estabeleceu na Constituio a gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais, referia-se genericamente ao ensino bsico nos trs nveis j consagrados (primrio, secundrio e superior). Assim que, no artigo 208, repetido no artigo 4o da lei 9.394, de 1996, da LDB, dispe-se que o dever do Estado com a Educao ser efetivado mediante a garantia de: ensino fundamental obrigatrio e gratuito, inclusive para os que a ele no tiverem acesso na idade prpria; e progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade do ensino mdio. O legislador silencia quanto gratuidade no ensino superior. Portanto, o disposto no artigo 206 da Constituio deve ser entendido como gratuidade nos estabelecimentos oficiais de ensino para os cursos de graduao regulares que levem ao bacharelado, licenciatura e habilitao profissional. D-se ainda esse entendimento aos cursos que levem obteno do mestrado e doutoramento, o que compreensvel, pois garante-se a uma parcela da populao o acesso gratuito aos mais altos graus propiciados pela universidade, com a finalidade de formar quadros para o
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magistrio superior e para o desempenho de funes muito especializadas na sociedade, como a de pesquisador cientfico. No entanto, seria emprestar interpretao abrangente ao disposto no artigo 206 da Constituio se a ele se subordinassem as demais e muitas outras atividades da universidade. A cursos de extenso, especializao, ps-graduao lato sensu, como se l nos incisos 3o e 4o do artigo 44, da LDB, no h, pois, infringncia da Constituio cobrar mensalidade, taxa, inscrio ou pagamento para participantes de cursos de especializao, com 360 horas ou mais, de aperfeioamento, de atualizao, de difuso cultural e outros assemelhados. A prova de que a USP entendia dessa forma as atividades de extenso e de especializao, ps-graduao sensu lato, isto , sem gratuidade, est no artigo 12 da resoluo 3.533/89, que prev a participao remunerada de docentes do RDIDP em cursos de extenso pelo limite mximo de 36 horas semestrais. Mais elucidativo ainda o disposto no pargrafo 2o dessa mesma resoluo de 1989, exigindo que essa remunerao provenha de fontes estranhas ao oramento concedido pelo Governo do Estado de So Paulo universidade. Isto , desde que no seja com verbas do oramento concedido pelo governo, pode-se remunerar o docente pela atividade em cursos de extenso. Subentende-se dessa resoluo que a remunerao possa provir de cobrana de taxa. Na verdade, ento, j existia, dentro da norma universitria, toda uma regulamentao, ou seja, no sentido de horas, de valor a receber, que permitia a voc aplicar essa cobrana de forma que um controle pudesse ser feito com maior eficincia. A Pr-Reitoria de Ps-Graduao proibiu realmente a cobrana em cursos de ps-graduao, mesmo de especializao, ento hoje a gente no tem essa cobrana dentro da universidade, no que diz respeito aos cursos da Pr-Reitoria de Ps-Graduao. Em relao Pr-Reitoria de Cultura e Extenso, que so os cursos de extenso, at voltando a algo que o Alessander colocou, a questo do acesso, existe aqui uma proposta. Eu no sei se ela est totalmente aperfeioada, mas um sinalizador da posio da universidade, quando voc faz um curso que tem cobrana. O texto do Conselho de Cultura e Extenso: Nos cursos de acesso restrito, dois casos merecem maior ateno. O primeiro, concebido para fins mais especficos, onde exclusividade e sigilo esto includos, e o segundo, onde isso no exigido, ou seja, no tem sigilo, no tem exclusividade, so os cursos in company, que so os cursos fechados. No primeiro caso, por no cumprirem integralmente o terceiro parmetro, o carter pblico, no h possibilidade de ser reconhecido
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como um curso de extenso da universidade e de emitir-se certificados. Ento, seria um aperfeioamento, um treinamento, algo nesse sentido. O grupo de docentes interessados pode execut-lo como uma atividade de assessoria desde que devidamente autorizados pelos rgos competentes. No segundo caso, no qual exclusividade e sigilo no so necessrios, a USP poder reconhecer o curso apresentado por um grupo de docentes como um curso da universidade e, assim, emitir certificados individuais aos participantes. Nesse caso, os docentes responsveis, ou o grupo certificado como de capacitao e qualificao similar devero realizar o curso de acesso irrestrito similar ao curso proposto. Este documento fala como devem ser apresentados os relatrios para evitar essa impossibilidade do acesso pela questo econmica. Ou seja, a universidade internamente reconhecendo todas essas questes do acesso tem propostas no sentido de atender da melhor forma.
Marcelo Chalreo
Eu trabalhei h muitos anos com um velho advogado que dizia que a lei, um produto do homem, um instrumento falho. Ele dizia sempre que a lei era de fato produto do homem e a interpretao da lei, dos deuses ou dos demnios. Enfim, obvio que a norma jurdica vai compreender interpretaes distintas, de acordo com os interesses distintos que ela confronta. Ento, no me causa nenhuma espcie que esses conflitos estejam vindo baila ao longo dos ltimos anos, sobretudo, como pontuou aqui, na parte da manh, o Marcos Maliska, porque, naturalmente, a Constituio sofre as presses da sociedade. H de se ver como que essas demandas vo ser atendidas e em que medida a CF poder ser ou no elastecida, para que determinadas interpretaes possam ficar contidas dentro de seus princpios, sem que isso represente uma ofensa prpria norma constitucional. Particularmente, acho que estamos diante de grosseiras inconstitucionalidades e ilegalidades. E permitam-me os que pensam o contrrio com toda a nfase que o meu xar aqui do MP de Gois utilizou na parte da manh, eu no vou ser to enftico , mas o fato que os administradores pblicos, por razes vrias, tm procurado distorcer os textos constitucionais e legais, tentando extrair mais do que gua da pedra, talvez at leite da pedra. Isso na exata medida em que procuram dar a instituies que no tm determinada finalidade, outra finalidade que atenda a interesses diversos daqueles pensados pelo prprio legislador constituinte ordinrio.
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Porque ns no estamos apenas confrontando dispositivos, Alessander, de natureza constitucional, mas tambm de natureza legal, como os previstos na Lei de Diretrizes e Bases. A LDB reafirma os princpios constitucionais, portanto, no apenas o legislador constituinte. O legislador de 1988 quis que a educao se guiasse por determinados parmetros e princpios, ora postos em questionamento. Tambm o legislador ordinrio e a LDB uma norma de 1996, portanto, oito anos se seguiram entre a CF e a LDB reafirmou os princpios constitucionais que esto aqui sendo por ns discutidos. Muito j se falou aqui sobre a questo do direito ao acesso. Isso, na minha opinio, so aspectos comuns e conformes, no s por ns pensados, mas tambm por vrias decises judiciais que tm se sucedido pas afora, algumas demonstradas aqui na parte da manh, ratificando esse entendimento. E eu gostaria de pegar dois aspectos dessas discusses que, na minha opinio, merecem uma abordagem um pouco mais aprofundada. Quero dizer para os senhores o As fundaes de que eu j tenho dito em outros lugares. apoio, ora abrigadas Fundaes de apoio, ncleo de no sei o qu, centro de estudo de no sei o na lei 8.958/94, qu mais, como outras nominatas que no tm qualquer temos encontrado por a, que, na vercompetncia para dade, atendem aos mesmos propsitos realizar atividade de das fundaes, no tm competncia para exercer atividade de ensino. A atiensino propriamente vidade de ensino uma atividade que dita. Isso representa merece uma delegao especfica e prum grosseiro desvio pria do poder pblico e, salvo melhor de finalidade juzo, a CF e a LDB fixam quem so as entidades destinatrias dessa delegao, que pode ser concedida pelo poder pblico, no caso das entidades de natureza privada. E quando so pblicas, so criadas pelo prprio ente pblico nacional, a Unio, ou pelos estados ou municpios. Portanto, certificaes que partam, surjam de fundaes, ncleos de pesquisa, ncleos disso ou ncleos daquilo, no tm qualquer validade legal do ponto de vista do nosso ordenamento jurdico, porque quem tem capacidade e a estamos falando de capacidade jurdica, de possibilidade jurdica para certificar algo, seja nvel de aperfeioamento, seja nvel de mestrado, doutorado ou ps-doutorado, so instituies de ensino.
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Mesmo as fundaes de apoio, ora abrigadas na lei 8.958/94, no tm qualquer competncia para realizar atividade de ensino propriamente dita. Ento, isso representa um grosseiro desvio de finalidade, para no dizer at mesmo um abuso de poder daqueles que esto atuando via essas entidades de anteparo para na verdade levar milhares de pessoas ao engodo. Porque esses papis que so, desculpem-me a expresso, paridos aos finais desses cursos, no tm, salvo se a legislao mudou de alguns dias ou de algumas semanas para c, qualquer validade jurdica do ponto de vista do que est previsto na nossa legislao. por este motivo, inclusive, que essas entidades valem-se das grifes na verdade, isso das instituies de ensino, para expelir esses certificados. Agora, pergunto aos senhores: esses cursos so ministrados, so fornecidos pela prpria instituio de ensino, isto , por ela prpria especificamente? No so. Aqui na USP criou-se a figura da fundao de apoio para amparar o ato de se ministrar e se fornecer esse tipo de servio comunidade. Mas ele no fornecido pela USP propriamente dita. No Cear tambm no era assim. Pelo que eu pude acompanhar, em Pernambuco tambm no assim. Na Universidade Federal Fluminense tambm no assim. Na Universidade Federal do Rio de Janeiro tambm no assim. Ento, qual a validade desses papis que so emitidos por essas entidades, se elas no tm efetivamente atribuio para exercer aquele papel? Ora, no sou especialista em direito penal, mas isso me parece grosseira fraude. Inclusive com outras incurses pelo Cdigo Penal que eu, naturalmente, por no ser conhecedor do assunto, no vou me atrever a manifestar, mas o promotor Marcelo Andr, de manh, nos deu uma rpida idia do que poder estar por trs disso. Ento, parece-me que essa uma questo que define um marco essencial. Essas instituies ou entidades no tm capacidade legal para ministrar esse tipo de atividade, porque no foram constitudas para tal. No esto credenciadas com esse tipo de objetivo, no tm isso nos seus instrumentos de constituio e funcionamento. E, se no podem faz-lo, por que fazem? Ento vamos admitir que aquele argumento canhestro do Conselho Nacional de Educao, com relao a essa dicotomia da ps-graduao, isto , uma voc pode cobrar e a outra voc no pode cobrar vamos admitir que isso seja verdade. Vamos admitir que eles estejam pari passu com a CF. No verdade, mas vamos admitir, para efeito de raciocnio. Ora, se esses cursos de especializao, de aperfeioamento, podem ser cobrados, podem ser pagos, e se eles s podem ser ministrados por instituies de
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ensino, para que fundao para ministrar cursos? Na medida em que, inclusive, ela no tem capacidade, no tem possibilidade legal de faz-lo? Por que as prprias instituies pblicas estou raciocinando aqui pelo exerccio teratolgico do MEC no ministram esses cursos com a reverso completa dos recursos para os seus oramentos, ao invs de criarem uma interposta pessoa de personalidade jurdica bastante estranha para que faa essa intermediao, capturando os resultados e repassando as migalhas para a instituio de ensino? Ento, estamos diante de situaes que, salvo melhor compreenso, beiram o absurdo. Porque, primeiro, voc tem entidades que no tm competncia nem capacidade legal para realizar atividades e esto realizando essas atividades. Em segundo lugar, pergunto-me: qual o sentido de continuar mantendo fundaes de apoio, ou qualquer nome assemelhado, se a prpria instituio pode arrecadar os recursos? Vamos admitir que o parecer do MEC seja o nosso divisor constitucional de guas. Vamos ento discutir se possvel ou no estabelecer um regramento para que os professores tambm recebam dinheiro desses cursos ministrados diretamente pelas instituies de ensino pblicas, e no as fundaes, ou seja l que nome tenham. Se o parecer do MEC to enaltecido hoje e serve de suporte para tanta gente que defende esse tipo de dicotomia que, na minha opinio, no existe, entre o que curso de ps-graduao lato e stricto sensu, ento j achamos a soluo. No precisamos mais de fundao de apoio para esse fim, podemos ns mesmos cuidarmos dessa atividade. Sem intermedirios, no verdade? Melhor! o sistema capitalista se aperfeioando. Voc no precisa do intermedirio, vai direto ali fonte e capta o recurso. Ento, vejam os senhores o quanto de contra-senso, o quanto de interpretaes absolutamente chocantes do ponto de vista do jurdico ns encontramos nesse bailado teratolgico feito pelo Conselho Nacional de Educao. Vejam bem o caso da USP. Com todo respeito procuradora que representa aqui a CJ, a respeito dessas regras que existem na USP h alguns anos, essas regras esto inadequadas ao nosso ordenamento jurdico maior. Isto , se elas existiram na dcada de 80, no incio da dcada de 90 de uma determinada forma, na medida em que foram sendo vencidas por uma legislao posterior de mbito nacional, cuja competncia est na Unio em fixar seus parmetros gerais, mesmo voc admitindo a possibilidade de legislao concorrente, obrigado a fixar-se nos parmetros gerais, que esto previstos tanto na CF como na LDB. Se as regras da
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USP se chocam com as regras mais gerais, obviamente a CJ deveria sugerir que aquelas fossem revogadas, para que a adequao se d a esses termos da legislao. Para finalizar a minha interveno, quero dizer que esse parecer do MEC bastante pitoresco. Ele comea assim: assunto: regularidade da cobrana de taxas de cursos de ps-graduao lato sensu com base no artigo 90 da LDB. E o artigo 90 da LDB diz: as questes suscitadas na transio entre o regime anterior e o que se institui nessa lei o regime anterior a antiga LDB, obviamente sero resolvidas pelo Conselho Nacional de Educao ou mediante delegao deste pelos rgos. E eu pergunto: que situao de vacatio legis tnhamos entre a norma anterior e a norma atual, no que diz respeito regulagem da matria? Nenhuma! Ento a base disso aqui uma fraude. Desculpem-me a expresso, mas pura fraude. Eu no consigo entender que situao de vazio legal ns tnhamos, entre a regra primitiva da LDB da Lei de 1964 com a Lei de Ensino Superior de 1968, a lei 5.540 e essa regra atual, que fosse motivo para que o Conselho Nacional de Educao baixasse esse tipo de interpretao, ento a professora Maria Sylvia estava muito correta: isso manifestamente inconstitucional. Esto, na verdade, enganando as pessoas, e algumas querendo se enganar. H uma situao muito interessante, tenho impresso de que em Florianpolis, que era a seguinte. Estava acontecendo um curso, estava rendendo, tinha gente e assim por diante. A, l pelas tantas, esse curso teve que parar. uma coisa pitoresca. O curso teve que parar, no sei por que problema, mas acabou o curso. Dois, trs anos de curso, e teve que parar. A um professor, que era o coordenador do curso, estava desesperadssimo, porque ele tinha comprado um enorme terreno l perto da universidade, num lugar aprazvel, e estava construindo uma manso de 700, 800 metros quadrados. No com o salrio da docncia regular, mas com o que ele recebia daquele curso. E estava desesperado, tendo que hipotecar o terreno ou a obra, porque ele no podia continuar. Tinha vendido j tudo o que tinha e estava a ponto de ter que empenhar as prprias abotoaduras porque j no tinha mais recursos para custear a prpria vida. Acho que foi tambm em Florianpolis ou em Salvador que a gente viu uma faculdade em que se dividiu o salo com uma vidraa bacana e, do lado da vidraa, tinha ar-condicionado, tudo bonitinho. Da vidraa para l, ficava a especializao. Tinha biblioteca, computador. E, da vidraa para
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c, ficavam a graduao e a ps-graduao regulares da universidade. No mesmo salo! Se isso no estabelecer restrio ao acesso, e se isso no representa uma usurpao indevida de espao pblico, sinceramente, acho melhor eu voltar aos bancos escolares para reaprender o pouco que eu aprendi de direito at os dias de hoje. Por isso, estamos diante de uma situao absolutamente absurda sob todos os ngulos que se analise e eu espero sinceramente embora no tenha tanta f assim como o Marcelo, que mais jovem do que eu e acredita que esse assunto se resolver num curto perodo de tempo que isso se resolva com o passar dos anos. A situao que temos vai representar, a curto e mdio prazos, o desmantelamento de um dos poucos sistemas que conseguimos manter e que resistiu a enfrentamentos dos mais variados, como, inclusive, o professor que preside os trabalhos estava relatando no incio. E certo que isso no vai contribuir em nada, em absolutamente nada, para o avano da sociedade brasileira.
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Joo Freitas (Sindicato dos Trabalhadores da Unesp)
Tive a impresso de que o parecer apresentado pela procuradora Ana Maria demonstra que no tm importncia os cursos de ps-graduao, porque aparentam ser um privilgio de uma pequena parcela da sociedade, uma elite, e, por isso, se daria todo o aval cobrana desses cursos. Isto me leva tambm a um outro parecer dos Estados Unidos e do Banco Mundial que diz que as instituies dos pases pobres no necessitam de fazer pesquisa. Primeiro porque os pases pobres no tm dinheiro, recursos para bancar as pesquisas nos seus pases e porque tambm no h necessidade, uma vez que os pases de primeiro mundo vendero a tecnologia aos pases pobres.
Professora Zlia Maria Alves-Biasolli (USP-Ribeiro Preto)
Sou da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras da USP, do campus de Ribeiro Preto, e eu venho trabalhando desde 2002 na Comisso de Especializao, estudando os cursos da especializao da PrReitoria de Ps-Graduao da USP. nessa direo que eu gostaria de fazer algumas colocaes. Ns no podemos na verdade jogar fora, junto com a gua do banho, o beb, no seguinte sentido: a ps-graduao stricto sensu, que existe na USP e em outras instituies pblicas do pas, evolui sim de uma forma acentuada, e responsvel por um desenvolvimento muito grande no pas. Agora, em muitas reas, e isso precisa ficar bem claro, essa ps-graduao stricto sensu nasceu dentro da ps-graduao lato sensu, dentro dos cursos de especializao. Tanto isso verdade que o CNPq e a Capes financiavam a ps-graduao lato sensu. Havia bolsa, havia recurso. E h uma coisa que ficou muito clara nessa Comisso de Especializao: em algumas reas, de fato, a especializao tem uma funo muito grande. Vou insistir em mais um ponto, com relao questo da chamada educao continuada. Sei que estou fugindo um tanto das questes de ordem legal, do jurdico, que o tema de hoje, mas h uma preocupao muito grande, estou vindo da participao num congresso agora em que essa foi a tnica, Universidade 2004 a Universidade por um mundo melhor. A tnica que se possa sim pensar a formao do profissional e a continuidade dessa formao. Ns temos que encontrar formas, recursos e maneiras de dar continuidade formao, porque no basta atribuir o ttulo uma nica vez. E eu gostaria de fazer mais duas colocaes.
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A primeira com relao questo dos cursos vinculados PrReitoria de Ps-Graduao. s uma modificao naquilo que foi colocado. Na verdade, h cursos que esto em andamento e que so cobrados. O que aconteceu, em funo das discusses, foi uma parada e a no aprovao de cursos novos de especializao. A especializao est sendo mantida tambm com outras caractersticas, porque estamos assimilando a residncia mdica e o chamado aprimoramento que, inclusive, so financiados pelo Estado e isso leva a um ttulo de especializao. E eu s gostaria de colocar tambm que no so as fundaes que do os certificados. Tudo isso vai chegar na Pr-Reitoria de Ps-Graduao, ou vai chegar Pr-Reitoria de Cultura e Extenso. E a coisa mais sria nesse sentido, porque esses so certificados que a universidade atribui, e no a fundao. E s para dizer para o professor, que colocou a questo de que ns samos de 40%, 50%, para 10%. Mas em 1964, professor, ns no tnhamos ps-graduao. A USP tem em torno de 30 mil alunos entre mestrado e doutorado. Talvez as nossas ps-graduaes tenham sim se mantido durante muito tempo num mesmo patamar. Ficou a qualidade, mas no evolumos no sentido do nmero de vagas. Isso no mais verdade atualmente, e os campi do interior esto a para dizer. Ribeiro Preto tem atualmente quatro, cinco, seis graduaes a mais, isso nos trs ltimos anos. Ento, a graduao est evoluindo e a universidade assumiu formar mestres e doutores, uma continuidade numa outra direo, acho que tentando cumprir sim as suas misses dentro da questo do pblico. Eu s acho um pouco, s vezes talvez mania de psiclogo , que, em alguns momentos, ns precisamos enxergar os problemas mas tambm aquilo que existe de extremamente positivo e toda uma construo que est sendo feita, sim, dentro da universidade pblica.
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Alessander Sales
O Marcelo falou dessa mudana de orientao do MEC. Eu li a resposta do MPF, que deixava claro que os cursos devem ser gratuitos, independentemente do sistema a que se vinculam, do nvel de educao que ministram e esse entendimento tem sido acatado, reiteradamente, pela Secretaria de Educao Superior. Reiteradamente, interpretei, significa h muito tempo, desde o regime da legislao anterior da LDB. Isso demonstra que, na verdade, no havia um vazio de legislao, nunca houve, tanto que reiteradamente a Cmara de Educao Superior foi entendendo que na verdade os cursos deveriam ser gratuitos. Este ponto foi enfatizado no ofcio. Isso demonstra claramente primeiro a falsidade no motivo que determinou a expedio no novo entendimento, no parecer. E, depois, que esse novo entendimento foi forjado a partir dos questionamentos judiciais. Na verdade, foi um jeitinho brasileiro administrativo, um jeitinho que tentaram dar no mbito da administrao pblica, mas que, com certeza, entendo, vai ser afastado pelo judicirio. Queria salientar este aspecto, isso ficou muito claro. A professora que esteve aqui mencionou um congresso em que eu tambm estive presente, o Congresso Universidade 2004, realizado no ms passado em Havana, Cuba, e, realmente, foi enfatizada a importncia da continuidade da formao do docente. No entanto, pelo que consegui apreender dos entendimentos que foram externados l, sob uma perspectiva absolutamente contrria a esse tipo de expediente que est sendo utilizado. Foi enfatizado que essa continuidade de formao tem que ser efetivamente garantida. No entanto, na solenidade de abertura, o representante de Unesco se referia necessidade de a universidade democratizar as formas de acesso. O ponto principal do encontro em Cuba e a talvez eu possa at ter compreendido de forma equivocada, talvez o meu espanhol no seja to bom era a democratizao do acesso ao ensino universitrio, ou seja, como o ensino universitrio poderia se tornar cada vez mais democrtico e cada vez mais acessvel. Ento eu queria tambm aqui fazer esse registro, que me parece que a tendncia outra. Para se ter uma idia, no Cear, as universidades estaduais cobram taxa de matrcula e mensalidade dos alunos de graduao, atravs de uma lei estadual, que estamos agora tambm afastando no judicirio. J conseguimos inclusive deciso de mrito afastando. Ento eu at disse l,
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naquele momento, e eu vou terminar dizendo isso para que fique bem clara a posio do MPF: que, dentro de uma realidade mundial, talvez o mais adequado fosse esse sistema. Talvez este seja um modelo mais adequado, inclusive o mundialmente utilizado, e que foi colocado l pelos diretores das instituies pblicas, pelos gestores. E talvez o MPF esteja atuando na contramo dessa evoluo. No entanto, difcil para o MPF ter a misso de manter a integridade do texto constitucional e se deparar com esse tipo de argumentao. Era uma argumentao muito fcil de responder. Talvez seja esse o caminho, mas, no Brasil, s pode esse caminho ser trilhado aps a mudana da CF. A CF muito clara, ento ns podemos at fazer esta opo poltica, podemos. Mas isso exige uma reformulao no plano constitucional. Isto no pode ser feito no mbito infra-legal, nas resolues, nas portarias, nos comunicados... No possvel fazer isso atravs de atos administrativos. Essa diferena entre ps-graduao stricto sensu e ps-graduao lato sensu a CF no fez, para dizer que uma ensino e a outra no . A lei, a LDB, poderia ter feito. Se fizesse, essa determinao legal seria de constitucionalidade duvidosa. Mas a LDB, no artigo 44, diz claramente: a educao superior abranger os seguintes cursos e programas: de psgraduao compreendendo os programas de mestrado e doutorado, cursos de especializao, aperfeioamento e outros abertos a todos. E os atos infra-legais as resolues, as portarias, os atos administrativos esto fazendo a diferena, os pareceres, a partir de uma interpretao constitucional forada, absolutamente forada. Finalizando, para qu as fundaes nas universidades?, o Marcelo questionou. Se possvel fazer, para qu as instituies privadas? Ns nos fizemos essa pergunta no Cear. Para qu esse aparato privado de apoio gerenciando esses recursos, mantendo uma vinculao direta com o professor? Porque, se as universidades fizerem por suas prprias foras, iro arrecadar recursos considerveis. Mas, uma vez arrecadados esses recursos, a finalidade ou a sua aplicao tem que ser pblica. A finalidade pblica na aplicao. O que ingressar, vai ingressar como receita de uma instituio pblica, que deve ter uma aplicao para satisfazer uma finalidade pblica. Talvez seja por isso que as instituies privadas existam. Para no permitir que o que arrecadado tenha uma destinao referente a uma finalidade pblica, mas que, na verdade, se traduza na apropriao privada, para finalidades privadas de recursos pblicos. E a universidade entra com o logotipo no certificado e entra com toda a estrutura fsica, s vezes adAdusp novembro de 2004
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ministrativa tambm, que paga por todos, atravs das receitas tributrias. Ento, preciso fazer uma reflexo bem profunda sobre essa desigualdade, que est sendo gerada. Quero finalmente agradecer o convite da Adusp e mais uma vez me colocar disposio, inclusive para informar as conseqncias do questionamento judicial que foi feito no Cear, porque acredito que isso possa gerar desdobramentos e possa, quem sabe, ensejar um pronunciamento final, da mais alta corte de Justia do Pas, sobre a correta interpretao do texto constitucional.
Marcelo Chalreo
Mencionei aqui que esses certificados so emitidos por essas fundaes, e, na verdade, so sim. Porque as universidades entram a com a grife, com o logotipo l da instituio e assim por diante. Na prtica, quem gera, administra etc., so as fundaes. Ento, se voc for fazer a anlise realmente detalhada disso, quem est emitindo certificado de aperfeioamento ou de capacitao, ou algo do gnero, de especializao, so, na verdade, essas prprias fundaes. No vou dizer que ponho prova, mas quero crer, por todos os exemplos que me chegaram, que esses cursos de aperfeioamento e especializao, todos, sem exceo, no passam pelos controles acadmicos regulares de nenhuma instituio, o que acontece no caso da graduao, da ps-graduao stricto sensu, e assim por diante. Portanto, esses documentos, na verdade, no so documentos expedidos pelas instituies de ensino, que tm competncia para faz-lo. Utiliza-se de uma estrutura, de uma grife, de um aparato, para dizer que aquilo est sendo emitido pela USP, pela UFRJ, pela UFCE e assim por diante. Mas, a bem da verdade, no so documentos que revelam efetivamente que aquilo tenha sido produto de um processo de desenvolvimento regular daquela instituio, daquela academia. Este o primeiro ponto. O segundo o fato de que, como disse o Alessander, no h nenhuma necessidade de continuar existindo essa interface entre os que esto l fora e a academia, tendo em vista que o prprio MEC desobrigou a necessidade dessa intermediao. S para concluir, eu queria lembrar o seguinte. As pessoas dizem que isso precisa ser cobrado porque o governo no financia mais o aperfeioamento, a especializao. Bem, antigamente a gente entendia a formao na ps-graduao como uma verdadeira escadinha. Eu era de uma instituio em que o cidado fazia a graduao, depois fazia especializao, depois fazia o mestrado, depois doutorado, depois o ps-doutorado, e a gente cos-
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tumava at brincar que tinha professor que passava a vida inteira estudando l com a gente. E isso no faz muitos anos. Se houve num determinado momento, por alguma razo qualquer, uma desobrigao pblica com o financiamento do aperfeioamento e da especializao, isso no motivo para que a gente tora a histria e procure um outro financiamento para isso, que continua sendo obrigao do Estado, salvo se mudarem a lei. E quero dizer mais. Em algumas reas da cincia, a especializao atende muito mais s necessidades profissionais dos que se graduam do que o mestrado. Isso acontece porque h determinadas situaes especficas em que o profissional precisa estar sendo constantemente reciclado, melhorado, interagindo com a academia para melhor aprender e compreender o processo de evoluo do saber, do conhecimento e assim por diante. Ento, esse argumento, de que se passa a cobrar pelo fato de ter deixado de haver o financiamento, um argumento similar ao que produziu o resultado que vemos na sade pblica brasileira. medida que houve um desinvestimento paulatino na sade pblica brasileira, toda uma parcela significativa da populao passou a buscar mecanismos de proteo outros. Primeiro a elite, depois a classe mdia, comprando planos de sade, para poder fazer face s suas necessidades elementares de sade. Hoje, encontramos uma situao em que nem mesmo a classe mdia consegue pagar os seus planos de sade. Ento, esse o risco. Caminhamos paulatinamente e, se essa poltica no for invertida, daqui a pouco ser uma enorme massa que no poder ter acesso qualquer s instituies pblicas de ensino, esse imenso patrimnio construdo com o sacrifcio de milhes e milhes de brasileiros. Isso por fora de uma viso enviesada, torta, e de apropriao do patrimnio pblico, como j denunciava o falecido Raimundo Faoro na sua obra, que tem mais de 40, 50 anos. Essa discusso, a sociedade tem que empreender extramuros da academia, inclusive para compreender o real papel das instituies pblicas de ensino, pesquisa e extenso na realidade do nosso pas.
Ana Maria da Cruz
Em relao indagao do colega da Unesp, eu, em momento nenhum, coloquei que o curso de extenso no tem importncia. O que eu coloquei que, na graduao e na ps-graduao, foi atendido o fim da universidade, que ministrar educao, que a educao regular, o ensino regular.
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Quero insistir que o texto constitucional no absoluto, ele tem espao de interpretao. O artigo 206, obviamente, se for lido destacado de outros artigos constitucionais, pode gerar uma interpretao literal do texto. Mas, seja numa construo histrica das constituies brasileiras, seja na leitura conjugada dos dispositivos que tratam da educao na Constituio Federal, pode sim ser feita essa distino entre ensino de graduao e ensino de ps-graduao stricto sensu. Eu quero levantar que a LDB, no artigo 44, coloca cursos seqenciais de graduao, de ps-graduao e de extenso. Ento, os cursos de extenso esto sendo colocados num inciso separado do artigo 44. Eu concordo com a professora que fez a preleo aqui, dizendo que, realmente, muitos cursos de extenso podero, depois, tornarem-se graduao stricto sensu. obrigao da universidade o controle, a fiscalizao desses cursos, inclusive para, em termos acadmicos, bem sentir o momento e se aquele curso tem que sair da rea da extenso para entrar numa rea de formao da ps-graduao stricto sensu. Isso um acompanhamento acadmico da universidade que deve ser inafastadamente feito. Por outro lado, as resolues que foram baixadas pela universidade, organizando toda essa questo das atividades eventuais, dando limite de horas, dando limite de pagamento em cursos de extenso, foram baixadas depois da Constituio Federal de 1988 e todas elas esto bem ajustadas ao texto constitucional. Por este motivo, a CJ nunca precisou pedir a revogao dessas resolues, porque elas esto conformes com a CF.
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Tema: Controle e Fiscalizao

Marlon Weichert - Procurador da Repblica (SP) Floriano de Azevedo Marques Neto Professor de Direito Pblico da Faculdade de Direito da USP
Exposies
Marlon Weichert
Quero puxar um gancho da mesa anterior, no repetir o que ela j discutiu, mas dizer que o MPF, acima de tudo, tem que trabalhar como o Alessander comentou, restrito ao que diz o ordenamento jurdico. E o ordenamento jurdico nacional, a comear pela Constituio e passando pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao, bastante claro, bastante cristalino no sentido de pregar, de pugnar a gratuidade nas instituies pblicas de ensino em qualquer nvel que seja. Existem somente algumas excees pontuais, que foram ditas pela prpria CF, como universidades municipais que j existiam antes de 1988, que j cobravam, e foi aceito como uma norma de exceo que se pudesse continuar com essa cobrana. Neste ponto comea a surgir a criatividade humana, que eu acho bem interessante para buscar solues para problemas concretos. A gente no pode minimizar o problema concreto da falta de financiamento da universidade pblica. at legtimo que ela procure caminhos alternativos de financiamento. O problema que essa criatividade, muitas vezes, acaba tentando mudar o rtulo ou dissimular algumas situaes que no encontram, na sua essncia, respaldo na legislao. E hoje, em especial, eu comecei a perceber uma expresso que foi utilizada aqui no debate, de dizer que graduao e ps-graduao stricto sensu so ensinos regulares. Ento, eu pensei: a especializao virou um curso irregular. Por isso, temos um problema que se coloca previamente, que tentar retornar esses cursos regularidade, para as outras atividades de ensino que a universidade desenvolve. Na verdade, eu tento fazer aqui um trocadilho para mostrar que esse argumento no convence. No convence porque ou ensino ou no ensino. No o adjetivo ao ensino que vai mudar a natureza jurdica do que a atividade de ensino. A dicotomia que vai ter que existir, que nem dicotomia, j uma diviso
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por trs, aquela que a CF coloca: ensino, pesquisa e extenso. aqui que a gente tem que tentar classificar as nossas atuaes, ou melhor, a atuao da academia, a atuao da universidade. Ou seja, o foco da discusso tentar entender se pesquisa, extenso ou ensino. De pesquisa, me parece, notoriamente, que no se trata. Extenso, tampouco parece, porque a extenso, como j foi bem dito aqui, aquela atividade em que a universidade se abre para a sociedade, com programas ou polticas que visam aplicar sociedade ou permitir sociedade que usufrua o conhecimento que est sendo desenvolvido na universidade. Curso de especializao transmisso de um conhecimento, a formao, uma etapa de ensino aps a graduao que visa no a formar especificamente mestres ou doutores, mas, sim, gerar um conhecimento agregado ao exerccio profissional na maior parte das vezes. Qualquer tentativa de desclassificar isso diversionismo. Eu ob o melhor dos servo, por exemplo, que l na Unifesp, onde ns tivemos uma atuao em cima mundos, mas no disso, a matria est submetida hoje em contraponto da dia Pr-Reitoria de Extenso, e no de moralidade um Ps-Graduao. absurdo: eu utilizo No a mudana de atribuio administrativa de cuidar do assunto para o uma marca vitoriosa, nome A ou B que vai modificar a natureno preciso me za jurdica do que est sendo executado. submeter a nenhum Ento, deve ser afastada essa tentativa de mascarar. Surge da aquela srie de controle, e alm questes sobre usurpao do nome pdisso usufruo toda a blico, utilizao do nome pblico. vantagem pecuniria Existe um aspecto que eu costumo ressaltar quando ns falamos sobre isso. Se essas instituies de apoio detm tanta capacidade para fazer cursos de especializao, que vo, elas mesmas, ao MEC, e se registrem como cursos de ps-graduao autnomos. Entrem com seu processo, constituam uma instituio de ensino superior e ministrem seus cursos com o seu prprio nome. Agora, o melhor dos mundos, a meu ver, do ponto de vista da praticidade, e talvez at da eficincia, mas, no contraponto da moralidade, um absurdo, o fato de se utilizar uma marca vitoriosa. Eu no preciso me submeter a nenhum controle, eu no preciso passar sequer por requisitos burocrticos, e, alm disso, eu usufruo toda
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a vantagem pecuniria que esses outros atributos iniciais, que essas outras caractersticas iniciais me permitem. o melhor dos mundos. Daqui a pouco, vou comear tambm a dizer sou professor da universidade tal, sem nenhum vnculo, sem nenhuma responsabilidade com essa universidade, desde que seja uma universidade famosa, porque, se eu tiver que construir o meu prprio nome, angariar o meu prprio espao, eu vou ter uma dificuldade, no campo mercadolgico, muito grande. Ento, ainda que superada a questo jurdica, eu vejo a questo formal, de procurar dar uma outra definio legal, por exemplo, uma alterao legislativa na LDB que venha a dizer especializao no mais ensino, alguma outra atividade, extenso, criao, magia. Ou seja, uma mudana na parte normativa no vai superar o problema moral, o problema de probidade administrativa, que envolve o uso da marca pblica com finalidades privadas, por grupos restritos privados. E isso foi um aprendizado que eu tive participando, l na Reitoria, daquele Grupo sobre fundaes. Um dia eu percebi que a platia era de vrios institutos, professores de vrias reas, e a gente conseguia ver, at pelo alinhamento quase que geogrfico, eu diria quase como o dos planetas, aquelas reas do ensino que ganhavam, que tinham um valor de mercado para poder oferecer o curso de especializao, e aquelas outras reas de formao do conhecimento que no tm valor de mercado, no tm demanda de mercado privado para ganhar dinheiro e, de certo modo, quase que se alinhavam ento com composies e perguntas num sentido ou no outro. Questiono se interessante para o conceito global da universidade que voc comece a privilegiar determinados segmentos que tm condies de fazer rendimentos extras com o uso privado do nome em detrimento das demais reas. Eu vou, ento, acabar provocando uma distoro no foco da universidade. Quero, com isso, dizer que no apenas a questo da probidade ou a questo da moralidade que esto envolvidos, mas, num terceiro passo, a prpria questo do que diz respeito ao conceito, essncia do que caracteriza uma universidade. Eu vou comear a criar grupos, comear a criar aquela rea da universidade que lucrativa, em contraponto quela rea que no o . uma preocupao que eu vejo tambm, a longo prazo, se superadas as duas questes preliminares. Pois bem, tambm pouco importa, a nosso ver, o nome que se d: fundao de apoio, associao de incentivo, grupo de amigos, seja l o que for. O que tem que ficar muito claro que ns no somos contra nenhum desses grupos, desde que eles sejam efetivamente de apoio, de incentivo ou de amizade. O vetor do privado para o pblico. O que, inclusive, como
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costuma estar no estatuto, no contrato social dessas instituies. O que falta cumprir, talvez, esses estatutos. Com relao questo do controle e da fiscalizao, que o nosso tema mais prximo, o sistema normativo prev, basicamente, na rea pblica, dois sistemas de controle, as formas de controle interno e de controle externo. O primeiro controle interno que deveria funcionar o da prpria instituio pblica. Quando eu falo aqui de uma universidade, via de regra, estou falando de uma autarquia, que deveria ter o seu sistema de controle interno. Pode ser sua corregedoria, pode ser outra denominao que se d conforme o estatuto ou conforme o regimento dessa instituio. o rgo que tem esse papel de levantar, apontar e orientar com relao a eventuais desvios patrimoniais ou, at mesmo, desvios de finalidade e descumprimento de princpios normativos que envolvam a atuao da instituio. Ainda no campo do controle interno, ns temos tambm aquele controle que deve ser efetuado na rea federal que o controle feito pela Controladoria Geral da Unio. O Estado de So Paulo tinha, eu no sei se ainda tem, uma secretaria que exercia papel semelhante. Na rea federal, a Controladoria exerce, ainda dentro do conceito da administrao, uma superviso inclusive sobre os atos da autarquia, e tem a finalidade de fazer esse controle e, se motivada, a possibilidade de firmar uma posio sobre aquele cenrio. Evidentemente, os controles internos, embora normalmente bem estruturados e muito geis, esto, na outra ponta, mais sujeitos a presses de cunho poltico. Isso acontece porque so cargos, so estruturas que, muitas vezes, no gozam de autonomia e esto numa situao de direta influenciabilidade pelo chefe de governo que esteja de planto naquele mandato. A parte de controle externo so reas que gozam, no estatuto constitucional, de autonomia para tomar as suas decises. Basicamente, ns conhecemos o Tribunal de Contas da Unio e o MPF, que podemos apontar como os dois principais rgos do controle externo. Com efeito, a CF de 1988 alargou bastante a atribuio das duas instituies. O TCU, no limitado apenas questo da aplicao patrimonial de recursos, mas tambm ligado questo do desvio de finalidade, questo do cumprimento de princpios constitucionais, ou pode ser e a tambm depende de alguns vieses polticos um importante protagonista na rea do controle externo. O MPF se vale, muitas vezes, de trabalhos conjuntos com o TCU. No caso da Unifesp, o TCU fez um trabalho a pedido do MPF e no h uma vinculao de entendimento. comum, inclusive, que se aproveite o trabalho do grupo tcnico mas, na hora da deciso final, a corte de contas tome
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uma deciso num sentido e o MPF, eventualmente aproveitando aqueles mesmos dados, entenda de uma forma distinta e faa um uso s vezes at antagnico daquele material. A corte de contas goza de autonomia, ela no est submetida a nenhuma ingerncia do poder executivo, exceto naquele momento de nomeao dos seus conselheiros ou dos seus ministros, o que j gera alguma perturbao e, eventualmente, alguma dificuldade nesse processo de tomada de deciso. O MPF, por sua vez, instituio tambm que goza de bastante autonomia, inclusive seus membros gozam da independncia funcional, ou seja, eu tenho o direito inclusive de pensar e propor medidas diferentemente do que pensa o Procurador da Repblica, que o chefe da instituio, embora, afinal, isso possa ser sujeito a uma reviso por rgos coletivos, no mais apenas pelo pensamento do Procurador da Repblica. E existem rgos coletivos que tentam fixar entendimento. Por exemplo, nessa questo da universidade, h colegas que pensam de forma diferente da forma que eu e o Alessander pensamos. H colegas que firmaram termos de ajustes de conduta, ou que estavam em vias de firmar, enfrentando a segunda questo que eu falei, que a da moralidade e da probidade, mas aceitando, em tese, na linha do que a CJ colocou aqui, a possibilidade de cobrana. Essa deciso deles ser submetida ao crivo de um rgo coletivo, normalmente de trs sub-procuradores-gerais da Repblica, que vo dizer se quem tem razo o Alessander e o Marlon ou se esse colega que pensa de uma forma diferente. E, quando ns propomos uma ao, como o caso do Alessander, o judicirio que vai dar a ltima palavra, que vai fazer esse controle. Essas so as formas pblicas de controle interno e controle externo. Percebo, e isso no apenas na rea de educao, que a sociedade brasileira ainda se vale, talvez demasiadamente, dessas instituies que fariam o papel de tutor da sociedade na discusso e no questionamento de problemas ligados rea patrimonial, rea da administrao pblica, rea da moralidade. Na verdade, o ordenamento jurdico brasileiro permite, prev e incentiva que a prpria sociedade civil se organize e venha inclusive demandar judicialmente essas mesmas teses, esses mesmos entendimentos que o MP eventualmente vem demandar. Digo especialmente da lei de ao civil pblica, que j de 1985, mas com alteraes ps-1988 que a tornaram em sintonia com esse campo, tirando o aspecto patrimonial, pois muito difcil para uma associao conseguir fazer as provas de eventuais problemas de desvio de recurso. Nesse campo, o TCU e o MPF tm o ferramental jurAdusp novembro de 2004
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dico que lhes permite entrar nesses casos e fazer o levantamento de dados que desejar, e a associao no tem essa mesma possibilidade. Mas, com relao a questes de ordem inclusive jurdica, que envolvem interesses chamados difusos ou coletivos, a sociedade e associaes que sejam contitudas h mais de um ano e que tenham dentro de suas finalidades justamente atuar na defesa desses interesses gozam de toda legitimidade para poder levar ao conhecimento do judicirio essas questes. A cidadania brasileira precisa avanar, ela precisa fugir da busca de tutela de um rgo pblico e procurar a sua independncia de atuao. muito comum ns recebermos ONGs e associaes que batem ao MPF, perguntando: Vocs podem tratar desta ao?, e a gente fala: Por que vocs no entram com a ao? Vocs entram e ns seremos o que ns chamamos de fiscais da lei. Ns vamos intervir no processo, no ser feito nada sem que o MPF acompanhe, porque obrigatrio. A lei diz que, quando o MPF no prope, ele tem o dever de acompanhar. Inclusive, se a associao isso s vezes acontece, porque muda a diretoria, muda o entendimento abandonar aquela ao, a caber ao MP, se ele se convencer do acerto da tese, o dever de continuar com aquela medida judicial at final xito, se houver xito, evidentemente. A Adusp no precisa do MP para agir. O Andes no depende necessariamente do MPF ou do TCU para tomar uma atitude. Eu no conheo seus estatutos sociais, mas imagino que eles talvez dem abrangncia para esse tipo de atuao, se no, uma questo de modificar o estatuto social e a vencer o prazo ou convencer o juiz de que no d para esperar esse prazo de um ano. Pois as instituies so srias, e no haveria juiz que no dissesse que so instituies srias, dada a prpria relevncia de outros trabalhos e outras participaes em momentos nacionais importantes, para que possam demandar nesse sentido. Muitas vezes, a gente ouve: Puxa, mas a gente levou ao MP e ele no fez nada, no encaminhou como gostaramos. Isso se deve, muitas vezes, em funo da independncia funcional, a questes de prioridades. Outras vezes porque o procurador no foi trabalhar ou o promotor desidioso, isso pode acontecer. Todavia, alm de seguir os caminhos de reclamar do MP, nos rgos prprios da instituio, no h necessidade de ficar apenas nesse aguardo. Pegue aquela questo, pois ela pode estar madura, e leve j a juzo, e leve adiante a ao. Isso importante. Vejamos outras formas de controle. A nossa tradicional e clssica ao popular continua, mais voltada a desvios da rea patrimonial, mas qualquer
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cidado tem legitimidade, ou seja, pode entrar em juzo com uma ao popular discutindo questes relacionadas a aspectos patrimoniais e, inclusive, a aspectos de moralidade administrativa. Existe tambm, e por qu no, a Curadoria de Fundaes. Quando o rgo de apoio se constitui na forma de uma fundao, o MP do Estado exerce o papel de curador da fundao. Ele no um mdico da fundao, ele no cura a fundao de seus males, mas ele deveria, como diz a lei, velar pelo cumprimento do estatuto social daquela fundao. O Cdigo Civil fala em velar, isso muito interessante, porque logo nos d aquela idia de que acender a vela no velrio, porque o que fica l apenas contemplando, como diria aquele jurista famoso, Janurio de Oliveira, o corpo estendido no cho. Ento, o Cdigo Civil diz que velar pelas fundaes o MP. Sabemos aqui, e isso no uma crtica institucional, na verdade uma constatao, que as curadorias de fundaes no so prioridades dentro dos Ministrios Pblicos. Via de regra, o MP tem um ou dois curadores para cuidar de todas as fundaes privadas, por exemplo, na capital de So Paulo. absolutamente impossvel, humanamente impossvel. O curador de fundaes passa o dia rubricando alteraes de estatutos sociais. basicamente isso o que ele faz, por uma impossibilidade, inclusive, material. Eu quis apenas acenar de forma bem ligeira caminhos que podem ser pensados para a promoo daquilo que as entidades entendem ser a correo dos rumos equivocados, no que diz respeito cobrana de cursos de especializao, sem entrar tanto no mrito do que acontece na essncia nesse campo. E fico disposio para eventuais questionamentos.
Floriano de Azevedo Marques Neto
Eu havia preparado, em funo do tema, uma interveno, digamos assim, mais didtica, mais panormica, do controle das fundaes aplicado s fundaes de apoio, mas eu vou deixar de lado isso por dois motivos. Primeiro, porque vejo aqui que, no pblico, temos pessoas que entendem mais do assunto do que eu e, segundo, porque o Procurador da Repblica fez uma abordagem que me deixou quase na condio daquele que pega uma cartela de joguinho de batalha naval usada. No tenho muito mais o que abordar, do ponto de vista da exposio que ele fez sobre o controle. Vou voltar a alguns aspectos particulares em que eu acho importante colocar minha posio e penso que, eventualmente, eu tenha algo de diferente ou de novo para agregar. Mas, antes, eu queria, na medida que me parece que aqui o intuito muito mais o debate do que uma exposio de
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doutrina, colocar algumas questes para esse debate, para essa reflexo, questes postas pelo ngulo de um professor da universidade que, como vocs sabem, pertence ao mundo que se quer parte, o mundo da Faculdade de Direito (FD), que um mundo muito prprio, com suas idiossincrasias, para o bem ou para o mal, uma realidade bastante particular. Primeiramente, at onde eu sei, na minha unidade sou membro da Comisso de Cultura e Extenso da FD os cursos que no so de graduao e de ps-graduao, ou seja, os cursos de especializao, so alocados dentro da Comisso de Extenso. E a eu vejo uma questo, para o direito, o mundo da FD, que certamente difere da matemtica, biologia etc., uma identidade muito significativa dessa alocao dos cursos de extenso, que no deixam de ser ensino, mas esto na extenso, porque, no mundo do direito, h uma demanda da sociedade. Quando eu digo de sociedade, so os advogados, so os membros de carreiras jurdicas mais simples, o advogado pblico do interior ou o sujeito que quer uma reciclagem, e que demanda algo que, para mim, extenso. Algo que , por exemplo, dispor de um conhecimento que existe na universidade, que tocado pela universidade, que importante de ser espraiado no que tange a uma mudana do Cdigo Civil. Ou um movimento de mulheres que quer ter a possibilidade de obter algum conhecimento, que no deixa de ser ensino, sobre a mudana do papel da mulher luz das mudanas na legislao, ou no Cdigo Civil, ou da Constituio de 1988. Ento existe a uma difcil alocao dos cursos de extenso no mundo do direito, exclusivamente como ensino. Por qu? Porque h uma identidade dessa atividade de cursos extracurriculares, de cursos de extenso, de educao continuada, numa lgica que, para mim, foi colocada naquele trip clssico da universidade como extenso. E a se coloca um risco, para o mundo do direito, que eu queria compartilhar com vocs. No ter espao para, de alguma forma, ainda que com modicidade, remunerar ou solicitar remunerao ou viabilizar que esses cursos de educao continuada sejam de alguma forma remunerados, significa absolutamente renunciar ao papel da universidade nesse vetor. O mercado de cursos de direito privados aquecidssimo. Sou convidado por trs, quatro, cinco cursos por semana para dar aula, e muito bem remunerado. Eu dou, s vezes, aulas em cursos que me pagam 30%, 40% do que eu ganho na USP pelas minhas atividades todas. A Comisso de Extenso da FD tem uma caracterstica peculiar. Ela constituda s por jovens doutores. Estamos fazendo um esforo danado para
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conseguir que haja uma difuso maior de cursos, que no so cursos voltados apenas para os interesses de mercado, mas que faam um mix de oferecer algum conhecimento para aquele profissional, para aquele cidado, para aquele indivduo que no tem nem estofo, nem tempo, nem condies de fazer uma ps-graduao, mas tem necessidade de se aperfeioar e se atualizar. Neste ponto, a remunerao se coloca como algo importante. Talvez no para remunerar o professor eu, pessoalmente, j disse que no fao questo de receber pelas aulas que vier a dar , mas para remunerar um professor que voc traz de fora, ou para pagar uma passagem, ou para viabilizar algum tipo de atividade. Ento, eu s exponho o risco de se ter um entendimento de que a universidade no pode ter algum tipo de retribuio, de cobrana por cursos de extenso que, ao meu ver, no mundo do direito, se colocam bem situados na extenso. E, no mundo do direito, esta posio significa no fazer os cursos. No estou dizendo isso apenas para angariar recursos, que seriam bem-vindos, de parte desse mercado de cursos privados e gerariam alguma receita para reformar a minha unidade, para consertar cadeira. Qui um dia a gente possa ter condies melhores na faculdade, que um prdio histrico, bonito, mas que tem os seus problemas. O segundo ponto que eu queria ponderar o problema daquilo que eu considero o maior elo da contaminao entre fundaes constitudas como fundaes privadas e universidade. a questo do uso da marca. Porque a marca o elo que corta verticalmente todas as fundaes de apoio. Pois h algumas, que no precisam de prdio da universidade, que no precisam eventualmente de funcionrios, que preenchem todos os requisitos, mas a marca est em todas. E a a reflexo que eu fao a seguinte: no d para a gente imaginar que a marca pblica no vai ser ou no de alguma forma apropriada pelos agentes pblicos. Falo isso com a maior franqueza. Eu ganho mais-valia pela marca USP. Eu, pessoa fsica. Quando eu sou instado, contratado, solicitado para dar um parecer jurdico, eu o sou como professor da USP. s vezes no cobro, mas claro que me pedem porque eu sou professor da USP. Se eu fosse um mero advogado, mesmo se eu tivesse o mesmo conhecimento, eu no teria a mesma demanda. E tenho todo o direito de usar, porque um fato o de ser professor da USP. Ento, a marca sempre foi apropriada de alguma forma. A questo como a instituio pblica pode obter algo, alguma retribuio pelo uso dessa marca e pela apropriao que, em alguma medida, so executadas por um indivduo num interesse privado.
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Eu no tenho regime de dedicao exclusiva com a universidade. Meu regime de trabalho permite que eu trabalhe no meu escritrio, e obvio que a advocacia bem vitaminada, na medida em que eu sou um professor de uma das universidades mais conceituadas. O fato de ela ser apropriada pela pessoa fsica ou por uma entidade algo que tem que ser discutido. Portanto, a questo da marca merece uma disciplina muito rigorosa que garanta, inclusive, que essa apropriao no seja feita exclusivamente no interesse individual privado do professor ou eventualmente da instituio. Todavia, no temos que dizer que isso v levar ao expurgo dessas instituies. Por qu? Porque, se voc pensar, e falo isso com muita clareza, que a soluo , ento, que essas fundaes se desvinculem finalmente da USP, elas vo buscar no MEC o seu registro e vo disputar o mercado. Tenho dvida de que elas no se viabilizem, pelo simples fato de serem formadas s Tem cursos privados por professores da USP. de direito que Tem cursos privados de direito que anunciam que so anunciam, s vezes at desonestamente, que so cursos destacados porque o cursos destacados seu quadro de docentes de professoporque seu quadro res da USP. Eu acho uma picaretagem docente de maior do que voc ter uma instituio, professores da USP . uma fundao constituda s e exclusivamente por professores da USP. Picaretagem maior Ento, quanto a essa soluo de do que voc ter uma v, se desligue da universidade e veja fundao constituda s se voc vai ter viabilidade no mercado, o meu medo que tenha viabilidade no e exclusivamente por mercado, porque no d para esquecer professores da USP um fato: que os professores so professores da USP e vo buscar seu vil metal e, ento, perde-se a chance da universidade se apropriar de parte dessa riqueza, parte dessa mais-valia. No vejo um problema de amoralidade, de imoralidade nisso. Eu vejo um problema de uma circunstncia. Por exemplo, no o caso do Marlon, mas uma coisa que eu vejo volta e meia. Cursinhos preparatrios para concursos pblicos cujo destaque fulano de tal, procurador da Repblica; beltrano, MP; sicrano, juiz do Tribunal de Alada. a mesma coisa. Ele est l e o curso est se apropriando do fato de o sujeito ser uma
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pessoa de uma carreira pblica, e isso d status para o cursinho preparatrio. Existem alguns que falam s professores do MPF ou s membros da magistratura. Eu no acho que a exista uma imoralidade intrnseca ou uma improbidade intrnseca. Todavia, eu fui formado, ps-formado e ganho a minha vida em muito pelo conhecimento e pelos ttulos que eu angariei na universidade pblica, e acho, francamente, que tenho que ser, de alguma forma, instado a retornar isso. No mundo do direito, o problema no ter uma fundao de apoio. no conseguir viabiliz-la. Por qu? Porque todos os professores que no tm a dedicao exclusiva ganham a sua paga sem precisar de uma fundao. E eu tenho, no mundo do curso de extenso particularmente, trabalhado na comisso, junto com o presidente da comisso, para trazer parte disso para dentro da faculdade. Feito esse prembulo, eu gostaria, depois de debater esses pontos, de falar algo sobre o controle, para no dizer que eu no falei do que me foi solicitado. O Marlon colocou, absolutamente com clareza, os regimes de controle. O problema das fundaes de apoio que, do ponto de vista jurdico, fundao de apoio no diz muito. No existe uma categoria jurdico-positiva fundaes de apoio. Existe a categoria fundaes. E, dentro do gnero fundaes, existem regimes jurdicos muito diferentes. O direito pblico, o direito administrativo, ele tem um itinerrio de sempre correr atrs das mudanas da realidade da relao estado-sociedade. Ento, criou-se a autarquia, no final da primeira metade do sculo passado, depois criaram-se as sociedades de economia mista, depois as empresas pblicas. E o direito pblico, concomitantemente, apropriou-se do gnero fundao. Ento, existem dois tipos de fundao: as privadas e as pblicas. O problema que existe uma zona de sombra de instituies que so originalmente at constitudas como instituies privadas que passam, pela realidade da sua atividade ou da sua gesto, a assumir o carter de fundao pblica, ainda que no tenham sido originalmente constitudas como tal. H fundaes de apoio, e eu no vou cometer a indelicadeza de nome-las, na USP, que so fundaes pblicas, enquanto outras so meras autarquias com aparncia de fundao, e h outras ainda que so fundaes privadas e que preenchem todos os requisitos de no-contaminao pelo regime de direito pblico. Para ficar em dois mecanismos de controle, lembremos, o Marlon colocou o controle interno, que existe para todos os rgos integrantes da administrao pblica, portanto, tambm para as fundaes pblicas, e
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depois os mecanismos de controle difuso: a ao popular, a representao, os rgos de controle, as controladorias como rgos de controle externo. Mas dois nichos de controle so os principais. Um o Ministrio Pblico e outro o Tribunal de Contas. O MP interessante porque controla quer sejam fundaes pblicas, quer sejam fundaes privadas. Nas fundaes privadas, o principal controle aquele que exercido pela Curadoria de Fundaes. interessante porque a Curadoria primeiro cura, depois vela, ento algo quase terminal. Qualquer fundao privada tem uma Curadoria do Ministrio Pblico, por qu? Porque a fundao no tem dono. A fundao privada o que ? Se, amanh ou depois, embora eu resista idia de isso acontecer, eu falecer, eu posso pegar parte do meu patrimnio e querer afetar, querer vincular, para uma determinada atividade. Como um ato em que quem institui, depois, no tem necessariamente o controle permanente sobre as finalidades dessa personificao de um patrimnio, ento a lei diz o seguinte: o rgo de defesa geral da sociedade vai velar para que essa entidade atinja os seus objetivos e suas finalidades. De outro lado, na fundao pblica, o controle um pouco distinto. Por ter uma personalidade de direito pblico, portanto, por recair sobre ela o regime de direito pblico, o MP vai exercer o controle, que talvez no seja um controle to permanente, to burocrtico, to diuturno, como o da Curadoria das fundaes, mas um controle mais profundo. E qual o bem jurdico que o MP, na fundao pblica, controla? No a vontade dos instituidores, mas a coisa pblica. Coisa pblica que no precisa ser pecnia, pode ser bem pblico, e a bem pblico amplo e envolve at a marca, verdade, pode ser o recurso pblico, pode ser uso de servidores. Mas o fato o seguinte: esse controle que o MP exerce na fundao pblica o controle que se aproxima do controle geral do agente pblico e da entidade pblica. Nem sempre esse controle vai se dar a priori. Raras vezes esse controle vai se dar antes da prtica dos atos. Mas ele vai ser um controle exercido quando algo irregular se avizinha, algo irregular se apresenta. Tenho aqui uma divergncia, imagino, com o Marlon, porque, na questo principal de controle, que o uso do recurso pblico, do dinheiro pblico, nem sempre o recebimento, a percepo de dinheiro pblico por uma entidade pblica ou privada motiva o controle pelo MP do uso desse dinheiro. E dou exemplo fcil para explicar o meu entendimento. H transferncias de recursos pblicos para entidades privadas que justificam o controle permanente do MP e do TC. aquele uso do dinheiro que
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no tem uma caracterstica de retribuio. Ou seja, eu ponho na sua mo o dinheiro para voc cumprir uma finalidade que o Estado tem por incumbncia fazer, e quero que voc o faa em meu nome. Basicamente, o dinheiro que se passa num convnio. Seja o recebedor pblico ou privado, o TC, o rgo repassador e o MP exercem o controle sobre o uso do dinheiro. H outras situaes s quais isso no se aplica. Por qu? Porque o dinheiro foi repassado no para que o recebedor cumpra uma funo pblica, mas para remunerar uma atividade que j foi feita pelo recebedor e era de interesse do Estado. Por exemplo, quando uma empreiteira digamos que o preo foi bem pago, no houve roubalheira etc. recebe um valor do Estado por uma obra que fez. O MP fiscaliza se o valor recebido foi correto, se o processo licitatrio se deu, se o contrato administrativo foi regular. Mas ele no vai fiscalizar o uso desse dinheiro pela empresa. Se o dinheiro dela e ela recebeu, ele tem a mesma natureza que o uso que dou ao dinheiro que eu recebo no final do ms, no meu holerite, na universidade. Por que a universidade me passa o dinheiro? Porque eu prestei um servio e, pelo meu regime estatutrio, eu tenho o direito a uma paga de x reais e o uso que eu vou dar meu. O dinheiro entrou no meu patrimnio, ele privado. Se uma entidade faz um convnio com o Estado para cumprir uma funo de interesse pblico, ento o dinheiro no privado, ainda que ela seja privada. Ele um dinheiro que continua pblico at que se cumpra a finalidade para qual houve a transferncia. Mas eu fecho esse parntese para dizer que, portanto, o MP exerce controle sobre fundaes de apoio, sejam elas privadas, sejam elas pblicas, mas o tipo de controle vai ser diferente conforme a natureza dessas entidades. Eu quero apresentar aqui os critrios que o TC-SP adotou em resoluo para definir se ele tem ou no jurisdio sobre essas fundaes. Ele diz o seguinte: No posso fiscalizar uma fundao que no tenha relao com o Estado, no est na competncia do TC fiscaliz-la. Mas, para fiscalizar, eu vou verificar se essas fundaes e a vou dizer se elas so pblicas ou privadas, porque eu, TC, s fiscalizo coisa pblica assumiram ou no um carter de submisso ao regime de direito pblico. Isso fica bastante claro nas Instrues Normativas no 2 e no 3, do TCSP, que dizem que o Tribunal vai fiscalizar aquelas instituies que tenham sido criadas, ou seja, mantidas por pessoas da administrao indireta do estado ou por rgo pblico. Se quem instituiu o rgo pblico, a instituio pblica. Se ela mantida, ou seja, tem uma relao de manuteno com o rgo pblico, ela uma fundao pblica.
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Segundo critrio: estejam sob superviso ou controle das pessoas de direito pblico. Ento, ainda que no tenha sido instituda, ainda que no seja mantida, existe uma relao de submisso e de controle pelo rgo pblico. Vira uma fundao pblica. Tambm sero consideradas pblicas as fundaes que sejam administradas por funcionrios pblicos de quaisquer pessoas da administrao indireta do Estado, enquanto tal, ou por rgo pblico municipal. A me parece claro que o fato de voc ser servidor no o suficiente para a fundao se tornar pblica. Na fundao privada do meu patrimnio, por exemplo, se o presidente for algum que funcionrio pblico, mas que a preside porque foi eleito l pelos mantenedores, ou pelos instituidores, isso no torna a fundao pblica. Se dirigida por servidor pblico, que est naquela condio enquanto tal, a exemplo de algum que dirige a fundao porque chefe do departamento, ento considerada pblica. Outro item: aquelas que estejam sediadas em imveis pblicos ou destinadas ao servio pblico, ou seja, no foi instituda por rgos pblicos, no tem superviso, no dirigida por servidor pblico, mas funciona no prdio da universidade. A o Tribunal diz que ela uma fundao que se submete ao seu controle porque uma fundao pblica. Outro caso enquadrado o das instituies que recebam recursos financeiros da administrao direta ou indireta do Estado ou rgo pblico municipal, aqui tambm, ao meu entendimento, que elas recebem esses recursos com uma atribuio de transferncia de recursos e no mediante paga, porque, se no fosse assim, essa resoluo levaria a que todas as empresas fornecedoras do Estado virassem sujeitas a controle do TC e virassem entidades pblicas. Ento, se voc tem um convnio so muito comuns aqueles convnios guarda-chuvas, em que h a transferncia permanente de recursos para essa instituio ela se torna uma instituio pblica, porque no vive sem receber o recurso do Estado e porque tambm o TC tem que controlar como est sendo gasto aquele recurso, porque ele no teve carter de retribuio. Penltimo item: as fundaes ajustem regularmente convnios ou contratos com a administrao direta ou indireta do Estado ou rgo pblico, no caso, municipal. O ltimo item que elas no consigam cumprir as suas regras estatutrias sem os recursos financeiros recebidos da administrao direta e indireta ou rgo pblico, sem com eles firmar convnios ou contratos. Ou seja, ainda que no atenda nenhum desses itens, a entidade precisa de recursos pblicos para atingir suas finalidades. Esses so, para mim, crit-
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rios muito teis, porque eles permitem que a gente divise o que e o que no uma fundao pblica, embora a resoluo do Tribunal seja ampla, no diga s respeito fundao, diz a entidades de uma maneira geral. Agora, permanentemente necessrio que o TC fiscalize e controle de certa forma as fundaes de apoio para justamente saber se alguma delas, num determinado exerccio, num determinado momento, mudou de fundao privada, que no est sujeita ao controle a que os rgos pblicos se submetem, para fundao pblica, porque isso dinmico e voc pode, num determinado momento, no atingir nenhum desses itens e, no outro, passar a ter funcionrios trabalhando, cedidos, recursos trespassados ou funcionamento em prdio. No tenho uma posio antiptica ou avessa s fundaes de apoio. Tenho, pela minha experincia, impresso de que isso mais um problema de como elas se relacionam com a universidade do que de criticar sua prpria existncia. Porm, como tudo que se envolve com o Estado, essas entidades tm que se submeter a um controle, at preventivo. Esse controle pode ser feito pelos rgos internos da universidade e pelo TC e, episodicamente, pelo MP, para saber se as finalidades que justificam as fundaes de apoio esto ou no sendo atendidas. No um problema simples do ponto de vista jurdico, mas muito j se tem evoludo nesse tema.
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Incio Arajo, advogado
Senhor Marlon, a gente v costumeiramente a Justia Federal se dando por competente quando um aluno inadimplente de uma determinada faculdade no consegue colar grau e ele entra com um mandado de segurana contra o reitor daquela universidade e a ao distribuda na Justia Federal, pelo fato de que a competncia para legislar sobre a educao da Unio. Nesse mesmo sentido, fazendo um paralelo com o que dispe o artigo 206, que trata do ensino pblico e gratuito, e partindo, em tese, da concluso que eu tiro desse painel de que a forma de cobrana de valores que as fundaes fazem ilegal eu questiono se estaramos diante da competncia do Ministrio Pblico Federal e da Justia Federal para apreciar a questo da validade e da legalidade ou no das cobranas de mensalidades ou de taxas, por parte das fundaes de apoio aqui na USP. Ao professor Floriano: naquele debate a que o professor Marlon se referiu de que participei, pois sou advogado da Associao dos Docentes da Unifesp tivemos uma discusso em que um professor, mdico da Unifesp, colocou exatamente essa questo: at que ponto o uso da logomarca Unifesp na guia da receita mdica dele no lhe traz mais clientes do que daquele mdico formado na Universidade l de Piracicaba, ou na Uniban, na Unip? Fazendo um paralelo com a sua fala, eu tenho conhecimento, do seu escritrio de advocacia, at do meu particular amigo Eduardo Ramirez, de um boletim que o seu escritrio distribui e que, num dos nmeros passados, trouxe uma informao de que o MP teria um parecer no sentido de que no ilegal a atuao dessas fundaes, ou algo nesse sentido. Ento, eu queria pedir ao senhor, se tiver um paralelo com o debate de hoje, que expusesse sobre isso.
Professor Ciro Correia (Adusp)
Vou fazer referncia aqui a uma matria que envolve um parecer do professor Floriano de Azevedo e diz o seguinte: Tese da FIA define novos parmetros para fiscalizao do Tribunal de Contas do Estado. Deciso dispensa fundaes de apoio de licitao e concurso pblico. Num dos trechos, diz o seguinte: Azevedo Marques provou que, embora seja uma entidade de apoio, a FIA foi constituda legalmente por pessoas fsicas com recursos privados. Ainda que seus criadores sejam professores da FEA, no o fizeram na qualidade de professores da Faculdade, mas como profissionais na rea de economia e administrao. Alm disso, sua finalidade oferecer consultoria na rea econmica e de gesto
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de empresas, o que no se pode confundir com o objetivo da FEA-USP, de carter estritamente educacional. E a matria termina da seguinte forma: O fato ganha maior expresso pela deciso que teve a FIA de enfrentar o desafio de provar, junto ao Tribunal, o equvoco em que o Tribunal estava incorrendo. Com isso, ganham todas as demais fundaes de direito privado. Tenho aqui algumas preocupaes. Eu sei que essa matria no de sua responsabilidade, por isso aproveito sua presena aqui para esclarecer algumas coisas, porque a lgica, por essa matria, eu diria que perversa. Todos nessa universidade sabem que a FIA recebe milhes de reais pelos cursos que oferece, no meu entender indevidamente, na rea educacional. E ela diz que a responsabilidade da FEA estritamente educacional. A FEA, como uma faculdade da USP, tem funo e responsabilidade de pesquisa, extenso de servios sociedade, no s educacional. E se eles se instituram e conseguiram contratos com ministrios, secretarias do Estado, municpios etc., justamente pela credibilidade que tem a FEA, enquanto instituio da USP e que parece para a sociedade, portanto, um rgo insuspeito para merecer uma dispensa de licitao. Cada um desses profissionais da FEA no teria, pela sociedade, a legitimidade para receber a dispensa de licitao. Ento, quando eles recebem dispensa de licitao pela credibilidade que a FEA tem, e no pela credibilidade que aqueles que participam da FIA tm ou teriam. Posto esse meu pano de fundo, a minha pergunta a seguinte: o que a sociedade ganha na hora em que uma instituio privada, como a FIA, recebe um tratamento de sequer passar pelo controle do TC naquilo que diz respeito licitao e obrigatoriedade de fazer concurso pblico?
Sueli, doutoranda (FFLCH-USP)
Gostaria de fazer algumas colocaes e tentar desvendar algumas dvidas. Sou doutoranda daquela rea que o Weichert disse que no desperta a cobia do interesse privado, que a rea de humanas, da Histria. Mas o objeto da minha pesquisa desperta sim o interesse privado, e bastante, que meio-ambiente. J ficou confuso. Ento eu vou colocar, como leiga na rea jurdica, uma situao pela qual eu passei, para ver se consigo entender o que o professor Floriano colocou com relao aos critrios para determinar o que pblico, o que privado, como que fica essa zona cinzenta, principalmente nesta poca de capitalismo neoliberal, que confunde bastante Estado e privado. Comecei o doutorado no ano passado e, no primeiro semestre, entre uma srie de dificuldades, tive a matrcula indeferida. Eu sou aluna regular de
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doutorado, no fui a nica, mas fui a nica a reclamar, cheguei a reclamar at no Ministrio Pblico o processo est l, parado e a universidade nem chegou a responder o motivo pelo qual chegou a indeferir minha matrcula. Depois dessa confuso, terminei meus crditos, todos de que precisava. No segundo semestre, eu fui procurar de novo uma disciplina regular o termo regular j confuso, mas chamada pela universidade de disciplina regular na rea de pesquisa interdisciplinar, que aborda esse tema, que meio-ambiente na rea de humanas, e no encontrei absolutamente nada. Existe uma srie de disciplinas, muito exatas, muito especficas, na rea de exatas. De repente, eu recebo um informe de conhecidos e um empresrio de fora de que, dentro da universidade, ia ocorrer um curso fantstico na minha rea. E quando eu vou ver o programa, nossa!, que maravilha!, disso que eu preciso! A questo que eu no tinha como ter acesso a esse tipo de informao, a no ser que eu sasse com uma lupa e uma lanterna vasculhando, como agulha no palheiro, para descobrir onde estaria aquele conhecimento a que eu deveria ter acesso. E ele estava numa fundao, oferecido para uma rea muito especfica de energia Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) que tem um interesse privado fantstico, com o mercado de carbono a todo vapor, e ele havia sido requisitado por uma empresa de distribuio de energia eltrica. Era um curso de extenso dado na USP. Primeiro problema: no tenho acesso. Se o curso de extenso, ele est ligado Pr-Reitoria de Extenso. Mas, se vamos procurar na Pr-Reitoria de Extenso o que tem de conhecimento acessvel para a gente, l no existe essa informao. Porque as fundaes so autnomas para fazer o que elas querem, sem precisar dar satisfao, e informam depois. J fica difcil. Segundo: o curso no era gratuito. Durava uma semana e custava R$ 2.500. Como que eu vou fazer um curso de uma semana por R$ 2.500? Ento, me lembro de que existe uma portaria que diz que eu posso pedir iseno. Coincidentemente, nessa mesma semana, a portaria, que existia desde 1991 e que dizia que alunos, professores e funcionrios podem pedir iseno, porque as fundaes so obrigadas a prever taxa de iseno, mudou. No era mais comunidade da universidade, mas era uma coisa muito difusa. E as fundaes devem prever critrios de isenes ao seu bel-prazer. Como mudou naquela semana, ficou muito confuso. claro que a universidade me deu iseno e eu fiz um tremendo curso. Pergunto ao procurador Weichert: como que a gente pode resolver isso com relao funo da universidade de fornecer mesmo o acesso ao conhecimento, pesquisa? E como que a gente pode, professor Floriano, resolver a questo da transparncia? Eu no tenho idia.
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Respostas primeira rodada

Marlon Weichert
Professor Floriano, acho que no h divergncias entre o pensamento do senhor e o meu, pelo menos no que foi exposto nessa mesa. Alis, o senhor, com uma didtica perfeita, conseguiu traduzir com mais clareza o que eu pensava, o que eu tentei pelo menos dizer. Comeando pelos exemplos sobre cursos de extenso. O senhor mencionou direito civil para mulheres, ou seja, no interessa se so mulheres graduadas em direito ou no, so mulheres que querem saber como que ficou o regime, a questo de gnero, aps o novo Cdigo Civil. Nitidamente, a Faculdade de Direito propiciando que a sociedade possa ter acesso informao. Eu lembro de um curso da Unifesp que me pareceu muito interessante cuidador de idoso , que chegou ao meu conhecimento porque o Conselho Regional de Enfermagem queria que eu fechasse o curso, porque dizia que era a usurpao da funo do enfermeiro. Eu falei que no. Pelo contrrio, este tipicamente o curso de extenso. Est dizendo como que uma pessoa, at s vezes uma filha, uma dona de casa, ou uma empregada, vai poder dar uma ateno mais dedicada ao idoso, aplicando conceitos de enfermagem, conceitos da rea da medicina, para propiciar a cidados que no so graduados naquela rea do conhecimento a possibilidade de aplicar corretamente aquele conhecimento. O que diferencia da atividade tpica de ensino o fato de ser ali psgraduao, pois o pr-requisito que j h uma graduao e que eu vou aprimorar aquela graduao. Do ponto de vista de eficincia administrativa, ele pode estar na Pr-Reitoria de Extenso ou na Coordenao de Extenso. Mas eu tentei dizer que uma mera questo de definio de atribuies para quem vai cuidar do assunto, mas a natureza da atividade vai continuar a ser uma atividade de ensino. como eu vejo. Outra questo bem interessante que foi discutida tambm na Unifesp o uso da marca. Eu no acho que h uma imoralidade ou que h uma ilicitude no uso individual daquele curso que eu fiz. Com muito orgulho, posso estampar doutor da USP, professor da USP. uma caracterstica de uma conquista individual minha. Eu no estou dizendo que estou trabalhando em nome da USP quando estou dando o meu parecer. No a USP que est dando o parecer, o professor Floriano, que professor da USP. H uma diferena essencial, quando uma instituio privada diz: eu dou diploma da USP. diferente daquele caso em que se diz nessa instituio s
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trabalham professores da USP, mas o diploma da Vovozinha Amarela. A diferena a certificao que eu dou. No vejo tambm nenhuma irregularidade quando um curso, desde que haja atendimento daqueles requisitos de compatibilidade de horrio, anuncia: aqui um curso preparatrio para concursos pblicos onde os professores so sempre da rea pblica. Magistrados, membros do MP, procuradores da Fazenda, procuradores do Estado. Trata-se de uma caracterstica do indivduo, que possui aquela eu diria titulao. E quero dizer da titulao lato sensu. um ttulo que voc angariou. Na Unifesp, algumas pessoas falaram: no, na verdade, isso j um absurdo, eu deveria preponderar apenas pelo reconhecimento da minha capacidade profissional. Mas eu acho que importante voc ter alguns divisores do tipo eu estudei em tal e tal lugar. No obsta que uma pessoa diga professor da Unip l no seu papel na hora de dar o seu parecer ou no seu receiturio mdico. A sim, a tradio da instituio certificando talvez indiretamente. O que no , por outro lado, garantia de um bom profissional, apenas sinal de que foi um profissional que teve condies de acompanhar aquele curso ou passar num concurso para professor. Existe sim um problema, e me ocorreu quando o professor colocou a questo da compatibilidade de horrios, que, na rea federal, ns chamamos de questo da dedicao exclusiva. uma questo pragmtica, que pode ser resolvida com bastante facilidade, ou com menos dificuldade. Na rea federal, por exemplo, hoje basicamente s se oferecem vagas para professor em dedicao exclusiva. Isso acaba gerando aquela situao de eu no quero dedicao exclusiva porque eu quero ter a possibilidade de atividades extra-acadmicas, inclusive de ser professor de um curso de especializao que no da universidade, ou ser professor de um curso preparatrio para alguma questo. Acho at que o prprio Andes, no passado, sempre pressionou para que se criassem mais e mais vagas de dedicao exclusiva, para que a universidade pudesse ter um corpo mais estvel e a ela dedicado. Ou seja, talvez seja um problema muito mais de definio de tamanho de quadros e que o profissional diga: eu no quero dedicao exclusiva porque me inviabiliza economicamente. Eu preencho as condies para ser um professor de uma boa academia como a USP ou como a Universidade Federal, mas preciso tambm ganhar mais dinheiro, preciso sobreviver, ou eu gosto de acumular riqueza. Talvez seja um campo de definio de quadros, de nmeros de cargos que pudesse ser mexido para propiciar isso. Se no, comea a virar, olha, eu sou de dedicao exclusiva, mas, como o salrio pequeno, eu trabalho
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por fora, mas finge que..., no verdade? Ou seja, voc comea a criar aquela permissividade. A talvez estivesse o equvoco colocado. Tampouco discordamos, professor, na questo da verificao da existncia de interesse do Ministrio Pblico numa determinada questo. Concordo plenamente. Quando h uma transferncia de recursos para uma instituio que vai exercer de certo modo a funo pblica de mos dadas, ou seja, num convnio, h interesse na aplicao do recurso. Completamente diferente a natureza jurdica da relao que se institui quando o poder pblico, por exemplo, est comprando uma mercadoria privada, est comprando um servio privado. Ali o interesse se esgota em saber se o objeto contratado foi efetivamente cumprido, ou seja, se o contrato foi cumprido, se o preo foi justo. Agora, ele no tem nenhum interesse em saber se aquele dinheiro, depois, foi gasto da forma A, B ou C. Esse um interesse estritamente privado em que o MP no pode entrar. O que, s vezes, so situaes meio cinzentas, e a que so as grandes discusses, inclusive judiciais, quando a instituio fala: O MP transbordou daquilo que seria o limite do seu interesse. O MP retruca: transborda porque, na verdade, a natureza jurdica do contrato no essa, e a entra na questo. Mas, do ponto de vista didtico, o senhor est coberto de razo. E eu queria avanar um pouquinho porque eu percebi que uma das dvidas, eu no lembro se foi do Ciro, com essa questo do pblico-privado. O professor Floriano, de uma forma didtica muito interessante, enalteceu esses critrios que explicitam quando h interesse do Tribunal de Contas em verificar a aplicao ou o funcionamento de uma instituio. Isso no significa que aquela instituio que era privada virou pblica, apenas que h interesse pblico na fiscalizao da aplicao daqueles recursos. A gente usa, s vezes, um jargo para fins didticos nesse sentido, mas a natureza jurdica, usando o exemplo da FIA, e sem querer entrar no mrito do que foi dito, porque no conheo os fatos, a FIA continua sendo privada. Agora, pode haver ou no interesse na fiscalizao da sua atuao, em funo do que ela faz. A Constituio j d essa baliza, que o pargrafo nico do artigo 70, que diz onde h interesse do TC em fiscalizar. No apenas quando se transfere recursos, mas quando se assume exerccio de funo pblica, quando se guarda bens, afinal de contas, de qualquer forma, o poder pblico vai responder em algum momento pelo que est sendo feito ali em seu nome. Ento um avano muito grande ao que havia pr-CF de 1988. Tudo o que havia antes de 1988, voc agora multiplica por dez. Idem com o MP.
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Com relao questo do Incio, aqui na CF h uma definio dos sistemas de ensino. Sistema de ensino federal composto pelas universidades federais e universidades privadas. Por isso, os atos das reitorias das universidades privadas que negam uma colao de grau, que no emitem um diploma, atraem a competncia federal, porque essas universidades privadas integram o sistema federal de ensino. a Unio que fiscaliza, a Unio que controla e, por isso, a competncia federal. As universidades estaduais integram o sistema estadual de ensino, assim como as universidades municipais. Se eu bem me lembro, as universidades municipais integram o sistema estadual de ensino, e o sistema municipal apenas as instituies de ensino de pr-escola, ensino fundamental e ensino mdio. Ento, a USP integra, por definio legal, o sistema estadual de ensino. A atribuio de fiscalizao do Ministrio Pblico Estadual, tirando algum caso pontual, como o professor Floriano colocou, onde se demonstra: aqui houve um convnio do Ministrio da Sade com essa faculdade para cumprir tal objetivo e esse dinheiro desse convnio, federal, foi desviado. Para uma questo deste tipo existe interesse federal, porque houve aqui um dinheiro carimbado para uma aplicao em nome da Unio. Ento a regra, em 99% dos casos, que a USP fica submetida ao controle, fiscalizao do MP Estadual. A questo da Sueli bastante interna corporis, ou seja, da estrutura interna da USP. Talvez uma instituio muito grande, onde existe na ponta um problema, ou seja, a fundao de apoio desenvolve atividades em nome da USP, aparentemente, sem precisar submeter aquilo a um conjunto de atuaes da universidade. A universidade, em suma, no sabe o que se faz na fundao, em nome da universidade, e no lhe consegue dar informao. No significa nenhuma falta de transparncia ou uma inteno em omitir, apenas um desconhecimento. Seria talvez uma patologia do sistema, aparecendo nessa ponta. E da a sua via crucis para conseguir ter a informao que lhe era adequada, que lhe era importante.
A princpio, no Ministrio Pblico, vai ser muito difcil, pois ele no existe para resolver questes individuais, est bem? O MP existe para questes uma limitao constitucional de cunho coletivo ou difuso. A outra pergunta mais simples, embora a resposta no v ser satisfatria. Salvo engano, essa notcia se referia a uma deciso do Conselho Superior do Ministrio Pblico de So Paulo, aprovando o arquivamento de um inqurito civil pblico pedido pelo promotor que levava esse inquri-
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to, aberto contra a contratao de uma fundao de apoio. Mas, como no sou eu que mexi com isso, nem que indiquei para sair no boletim, eu me comprometo a apurar a deciso e te mandar, eventualmente por e-mail, a notcia, porque eu no tenho o detalhe dela. Sueli, sua pergunta permite reforar o meu entendimento de que o problema no a existncia das fundaes de apoio, mas como a universidade trata a atividade das fundaes. Por exemplo, acho absolutamente imprescindvel que voc tenha uma regulamentao exigindo que os cursos organizados pelas fundaes de apoio prevejam regras claras e universais de iseno para alunos da universidade. Por qu? Porque isso permite reforar o engate e aquilo que voc falava do benefcio que a sociedade e a prpria universidade podem ter com a existncia e a atividade das fundaes de apoio, benefcio que vai alm daquilo que eu falei, que a possibilidade da universidade se apropriar de parte da riqueza movimentada pelas fundaes de apoio. No seu exemplo, eu no conheo a resoluo nem tampouco a que alterou, mas me parece que o critrio deveria contemplar necessariamente essa iseno, no s para reforar esse beneficio, como para impedir uma distoro, para evitar que as fundaes de apoio e o Marlon est buscando um pouco isso criem verdadeiros nichos de contorno do dever da universidade em ministrar cursos. Me preocupa se eu, amanh ou depois, ao invs de tentar, como estou tentando, registrar l na grade da graduao uma matria de processo administrativo, que algo que no direito brasileiro surgiu h cinco anos atrs, se eu fizesse na Fundao Arcadas um curso pago para alunos de graduao sobre processo administrativo. Alis, no consegui ainda aprovar o curso, vocs sabem melhor do que eu que o professor-doutor tem uma certa dificuldade de conseguir aprovar as coisas nos conselhos da USP, particularmente na minha faculdade. Este um curso que eu estou dando na FGV e est sendo cobrado l, mas tenho absoluta certeza de que eu vou conseguir coloc-lo na grade. uma demanda dos alunos, para lidar com problemas administrativos. E a, paro at de ministrar fora, porque o meu interesse dar um curso sobre isso gratuitamente, dentro da grade de cadeiras oferecidas para os alunos de graduao. Ento a iseno no s um retorno para a instituio como uma forma de evitar que se criem matrias extras, cobradas, dentro da estrutura da universidade, nas fundaes de apoio ou no. Ento, o exemplo bom porque me parece que seria imprescindvel que a universidade tivesse uma norma interna obrigando que os cursos, extracurriculares ou no, fossem
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franqueados com iseno de qualquer taxa, remunerao ou coisa que o valha, para os alunos matriculados na universidade. Mas podemos pensar o seguinte: Se eu vou ter a iseno para os alunos que esto nos programas de graduao e ps-graduao, por que que eu no vou estender essa gratuidade para os outros? Porque, se voc estender a gratuidade, no exemplo que voc deu, quer me parecer que esse curso no existiria. E depois, se existem interesses de mercado que promovam e possibilitem a criao de um curso que est fora das atividades normais da universidade, e se vivel que os alunos da universidade tenham acesso a esse conhecimento, no me parece que uma empresa que quer um curso, ou uma parcela dos profissionais de uma determinada rea, no deva ser instada a remunerar. um ponto muito importante de luta que se tenha gratuidade para os alunos da universidade, pelo menos para os cursos extracurriculares. Agora, se eles forem gratuitos numa forma geral, eles no existem, e a eu comeo a responder a sua pergunta, e vou tentar ser sinttico. Vamos entender qual foi a tese que eu defendi no Tribunal de Contas, acabou vingando e at foi um caso que mudou a orientao do TC. A fundao, simplesmente por ser fundao de apoio, seja privada, seja pblica, no meu entendimento, tem que se submeter ao controle do TC. Para qu? Para o TC poder verificar se houve ou no a passagem da fronteira entre fundao pblica e fundao privada. Se houve ou no apropriao ou uso de prdio pblico, de servidor, de recurso etc. Porm, o fato de uma fundao ser de apoio e, por isso, se submeter ao controle do TC no a torna automaticamente regida pelo direito pblico. Ento no a torna automaticamente sujeita ao dever de licitar, sujeita ao dever de fazer concurso pblico, sujeita quilo que no vai dar tempo de definir, mas que a gente poderia caracterizar como regime de direito pblico. H possibilidade de existirem fundaes privadas que, por serem de apoio, por viverem nessa relao um pouco prxima demais com a universidade, merecem um controle preventivo do TC. Agora, isso no faz com que, automaticamente, elas se erijam a submeter-se ao regime de direito pblico. E existem, como eu disse, fundaes de apoio que so quase autarquias, totalmente caracterizadas como rgos pblicos que se utilizam de infra-estrutura, pessoal etc., da universidade. Agora, a outra pergunta a mais complicada. Qual o beneficio da sociedade e se isso no seria uma distoro, porque elas so contratadas sem licitao por rgos pblicos? Artigo 24, inciso 13, da lei 8.666: no precisa ser fundao de apoio, no precisa ser ligada a uma instituio pblica para ter dispensa de licita-
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o. O requisito ser uma instituio criada com fins de ensino, pesquisa etc., constituda sem fins lucrativos. Por isso, elas so contratadas. Se a FIA ousasse romper com a USP, ela poderia at ter vrias dificuldades, por exemplo, para o problema da certificao, que a questo da marca. Agora, para ser contratada pelo poder pblico, ainda mais hoje, com o acervo tcnico que ela tem, ela continuaria sendo contratada com base na dispensa, tirando a marca da instituio. Contudo, essas contrataes pelo poder pblico tm que ser controladas no pelo ngulo da contratada fundao, mas pelo ngulo do rgo pblico que contrata. Por exemplo, o MP do Estado de So Paulo contrata a FIA, como j contratou vrias vezes. Ele, ento, vai ter que verificar se, no caso concreto, o caso de contratar, se ela preenche os requisitos, se d dispensa etc. Nessa perspectiva, vem a pergunta mais complexa. Qual o benefcio para a sociedade disso? O Marlon, por exemplo, colocou uma viso que o Chico Miraglia defende h muito tempo, que uma viso de universidade, que eu posso at discordar, que a universidade com mais concentrao de dedicao exclusiva, professor mais voltado pesquisa etc. Agora, existe um benefcio, sim, na medida em que, por existirem as fundaes de apoio, voc permite, por exemplo e no sei se est sendo suficiente, isso uma questo a se discutir que voc tenha o ingresso de recursos para a universidade pblica. Pode at ser pouco, mas eu vou FEA e vejo o que a FEA hoje. Eu gostaria de ter um equipamento de som na minha faculdade um pouco melhor do que aquele em que eu fico preso ao fio. No tenho, porque no tenho recurso. Ora, se voc pode ter um tipo de aporte, de incluso de recursos na universidade, uma vantagem. Segunda vantagem que pode haver: voc fala: a FIA d vrios cursos, cobrados. Se ela cobra da USP algo por um curso, ns estamos a diante de uma ilegalidade, que eu acho que tem que ser combatida. Agora, se ela cobra do mercado, por um curso que, no fluxo normal das atividades da universidade, no existiria e se ns consegussemos eu no sei como que isso funciona aqui, pela Sueli, no funciona que fosse garantida a participao, pelo menos da comunidade, nesses cursos, sem ter excluso pelo critrio econmico, existiria benefcio para a sociedade. Digamos que voc exija que as fundaes de apoio prestem parte das suas consultorias para projetos de interesse social, eleitos pela universidade. Dentro de um conjunto de atividades, vo cobrar milhes de dlares da Xerox do Brasil, vo cobrar 500 bilhes l da empresa de energia eltrica para financiar seus projetos, mas garantam que exista uma parte que reverte para
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a comunidade e garantam que, de cada dez projetos, um seja um projeto de interesse social ou de montagem de uma ONG, ou de coisa que o valha. Ora, o que ns estamos falando aqui uma questo de como a universidade vai lidar com essa realidade, como ela vai regular essa atividade, e no uma oposio essencial, axiolgica, a priori, da existncia ou no. possvel ter distoro? Sempre haver essa possibilidade. Como manejador do direito, sempre quero crer que a lei, a norma, as regras de controle so suficientes para tornar as coisas mais prximas do interesse pblico. Posso dar vrios exemplos de professores que simplesmente no participam de fundaes e que tambm no revertem nada para as coletividades, porque no fazem nada. No os que esto aqui, mas, na minha unidade, existe um monte deles. E nem por isso a universidade ficou melhor ou pior.
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Segunda rodada de perguntas

Professor Amrico Kerr (Adusp)
Ns temos um levantamento de que, em 2001, as fundaes captaram 457 milhes de reais em recursos, tanto no oferecimento de cursos, quanto na parte de sade, no oferecimento de projetos. Isso representava, naquele ano, 36% do oramento da universidade. E o que chegou ao bolso da universidade? Foi alguma coisa entre 1% e 1,5%. Foi com isso que compraram aqueles microfones da Faculdade de Economia e Administrao, a FEA. Essa pontinha, para voc ver o volume de recursos que veio, e no d para a gente justificar da que esse montante de recursos, vindo com o prestgio da USP, resulte, do ponto de vista da instituio, em 1,5% de repasse. Esse um primeiro ponto. Podemos falar: vamos resolver isso, vamos regulamentar, mas, se existe um aspecto que a gente est vendo e comprovando, que a maior parte dos recursos vo parar no bolso daqueles que organizam esses cursos. Portanto, uma captao privada. Como o Marlon colocou, existe a questo da captao privada, gerenciamento privado do recurso, usando a imagem de uma instituio pblica. Esse um ponto chave. Ento podemos pensar: ento vamos fazer de uma forma que venha mais para a universidade. A ns entramos numa segunda questo: razovel a universidade exercer esse tipo de trabalho? Voc se pergunta: se tem no mercado algumas funes que a universidade pode oferecer e captar recurso com isso, razovel ela fazer ou no?. Quer dizer, ns vamos comear a usar o terreno aqui para plantar batata, vender batata, vender pipoca? No! Qual o limite do que voc faz na universidade ou no e qual a funo da universidade? E o que ocorre quando a universidade comea a correr atrs de buscar esses recursos fora que ela direciona o seu trabalho para quem est pagando. A questo da universidade pblica, servindo a interesse da maior parte da sociedade, se perde nesse momento, porque ela vai servir aos interesses daqueles que esto comprando o servio. Ela deixa de ser uma instituio pblica a servio de interesses maiores da sociedade, no sentido de se construir uma sociedade soberana e que opere de forma auto-sustentada tambm ou preservando os recursos da sociedade. Ento, essas questes so fundamentais. A universidade tem que cumprir o seu objetivo, que no captar recursos do mercado para qualquer coisa e por qualquer motivo e que, de fato, esto servindo para compleAdusp novembro de 2004
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mentao de salrios. Como foi dito, algumas das coisas que esto acontecendo envolvem mesmo o crime patrimonial. Se voc for ver a fundo, o que a gente tem analisado representa mesmo uma mal versao desse espao pblico. Queria s retomar essas questes, porque, na verdade, as maravilhas que as fundaes fornecem, oferecem, so muito pequenas, mas so maravilhosas para aqueles que usufruem disso. E no cabe universidade, tambm, vender determinados servios sociedade.
Marcelo Chalreo, advogado
Marlon ou Floriano. Ouvi suas exposies com ateno redobrada, at porque temos divergncias com relao interpretao, viso desse assunto. O que realmente no me convence nas exposies que fizeram a ausncia de explicao razovel, cabal e do ponto de vista jurdico, para essa possibilidade de as fundaes continuarem ministrando cursos, especializaes ou aperfeioamentos, apropriando-se da marca institucional. No s da USP, estamos discutindo da USP, mas isso acontece hoje, praticamente, no Brasil inteiro, com as universidades federais e mesmo com outras estaduais, de uma maneira absolutamente inadequada e imprpria e, na minha opinio, com ofensa aos dispositivos legais. Qualquer membro da academia gostaria muito de ter efetivamente fundaes ou entidades outras que apoiassem a academia no cumprimento dos seus objetivos constitucionais, perfeito? Agora, a bem da verdade, o que ns temos visto e a fica muito difcil voc defender de uma maneira meio purista esse papel, quando voc v que exatamente o outro lado da moeda diferente que as fundaes muito mais se apiam em toda uma estrutura, em todo um conhecimento que foi acumulado ao longo de dcadas e dcadas por essas instituies pblicas para vender esse conhecimento de uma forma ou de outra em benefcio de muito poucos. Ento vejam bem, se consegussemos avanar por um marco regulatrio em que, por exemplo, as fundaes destinariam 80% dos seus resultados para as universidades e 20% ficariam para elas, isso estaria de bom tamanho. Mas, o que a gente v, quando muito, e algumas propostas que surgem por a, que se deixa 15%, 20%, deixa-se at 25%. Enfim, se fosse o contrrio, ningum aqui estaria discutindo o assunto. Se temos algum, o bom samaritano, que trabalha, paga as suas despesas, paga o seu tempo de trabalho, naturalmente, e reverte 80% do resultado para a instituio acadmica.
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80% da margem de retorno? No do faturamento, da margem de retorno?
Marcelo Chalreo
Sim. Estou colocando, grosso modo, nmeros. Porque seria um resultado muito interessante, porque a ns teramos um conjunto, a sociedade que pode contribuindo diretamente para o financiamento da instituio pblica, alm dos recursos pblicos propriamente ditos, diretos. Mas no essa tnica, no isso que a gente v. Pelo contrrio. A bem da verdade, eu at comecei a usar essa expresso, no so fundaes de apoio, so fundaes que se apiam nas instituies e, com isso, elas ganharam o mercado e at conseguiram chegar ao patamar em que esto algumas fundaes que saram da USP. Um caso concreto: a Universidade Federal Fluminense, que eu conheo um pouco, tinha uma fundao, h uns 20, 30 anos elas comearam a tomar maior vulto de uns anos para c chamada Fundao Euclides da Cunha. Era uma fundao criada por um ex-reitor. Hoje, a Fundao Euclides da Cunha est, toda ela, dirigida, administrada, por professores da UFF. Hoje, ela realiza concursos pblicos no Rio de Janeiro, para o Tribunal Regional de Recursos, como agora aconteceu. O patrimnio pblico est sendo carreado, pouco a pouco, para essas fundaes, no s para sua construo, mas para sua criao e alavancagem. E hoje, de fato, muito provvel que algumas delas tenham condies de viver sozinhas, porque acumularam tanto, s custas dos cofres pblicos, ao longo dos anos, que podem prescindir deles. Essa a questo que a gente tem que enfrentar e me parece que as discusses e, de certa forma, as exposies, no me convenceram do contrrio.
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Marlon Weichert
A questo que se coloca aqui um dilema, no s das universidades, mas da administrao pblica. Ele vem um pouco pontuado pela questo da universidade, que tentar conciliar agilidade e qualidade com probidade e moralidade. A gente tende a achar que todo esse regime de direito pblico prejudicial para, eventualmente, uma atuao mais agressiva e de interesse da sociedade, do prprio poder pblico. E voc acaba buscando caminhos alternativos para fazer esse papel. A nossa experincia mostra e da um pouco a chatice dos membros do Ministrio Pblico que, quando o chamado vil metal comea a ser interessante, a coisa foge completamente ao controle e aos padres de moralidade. Por isso a rea pblica tem tanto controle, tanto limite e, mesmo assim, o que o processo de fraude, de corrupo, de ilcitos nesse setor. O Floriano bem colocou, com alguns pontos histricos, que, h pouco tempo atrs, havia as fundaes pblicas de direito privado isso pr-1988 que foram a sada para dar autonomia e agilidade. A bandalheira foi tamanha que o constituinte de 1988 falou: Acabou. tudo fundao pblica, se submete a concurso, licitao, Tribunal de Contas, tudo o mais. Eu lembro que o Estado de So Paulo criou ento vrias fundaes pblicas de direito privado. Crio a fundao, mas voc trabalha no regime de direito privado para ser gil e eficiente, e deu em bandalheira. Precisou a Constituio dizer: No, agora acaba, volta tudo, vira tudo fundao pblica novamente. Embora exista l no ato constitutivo, no existe o regime jurdico prprio das fundaes pblicas de direito privado. O que me parece que as fundaes de apoio esto querendo virar fundaes pblicas de direito privado. No sendo fundao pblica, mas sendo fundao privada para prestar atividade pblica. Agora, existe um outro contraponto. Na verdade, parece que a gente s fala contra, s quer destruir aquilo que j existe. Ningum discute que servios relevantssimos so prestados. Eu, como membro do Ministrio Pblico, me sirvo do IPT, da Fipe eventualmente. Ele se serve tambm da FIA porque tem l qualidade, conhecimento. Agora, nosso caso um exemplo muito restrito, so eventualmente reas onde no haveria o mesmo dilema que o ponto principal aqui, na rea de ensino. Vejo que as fundaes de apoio no s esto utilizando o nome da universidade pblica, como esto, com isso, conseguindo alavancar tamanho espao e, daqui a pouco, vo prescindir da universidade. Alis, recente
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o exemplo de uma dessas fundaes que criou um curso de graduao. Eu acompanhei pela imprensa. Uma fundao de apoio da USP criou um curso de graduao. No sei nem se ela conseguiu registro no MEC ou no, no lembro bem. Ento, foi aquela gritaria: a autonomia total. Pode virar uma universidade. Mas no pode ser mais a USP, porque no d para voc dizer que uma coisa uma coisa e outra coisa ao mesmo tempo. Pode at ser outra coisa, desde que seja s outra coisa. Ento, tem que haver uma separao talvez dos vrios objetos e uma retomada de rumo. Interessante que o IPT parece que foi transformado em uma sociedade de economia mista, cujo controle do capital pblico, do Estado de So Paulo. O que lhe d a agilidade e foco porque a sociedade de economia mista, dependendo da atividade que exera no campo econmico, consegue ter agilidade e atender a essas grandes multinacionais e, graas a Deus, tambm ao MP, a preos mdicos. Ento, existem caminhos que acho que no passariam pelo tudo ou nada, ou pelo caminho daqueles limites constitucionais, que eu costumo mencionar como um sistema de barreiras. Existem alguns pontos em que voc no pode confiar apenas na boa f e na pretensa tica. O ser humano muda muito facilmente de humor, conforme alguns fatores externos que lhe so oferecidos, e nem sempre s o dinheiro. Voc no pode confiar apenas nisso, voc tem que ter um sistema de barreiras. por isso que preocupa de uma forma gritante, quando voc v que a fundao de apoio, na verdade, virou uma fundao de encosto e conseguiu se apropriar daquele patrimnio, intangvel muitas vezes porque o problema no est no patrimnio tangvel, est s vezes no patrimnio intangvel do poder pblico, da instituio pblica , para fins estritamente privados. Isso eu digo no campo da pesquisa e da extenso. No campo do ensino, ns temos uma barreira constitucional. Confesso que at hoje no consegui discordar da barreira constitucional da gratuidade do ensino pblico. Eu no consegui pelos motivos que coloquei, pois eu acho que, por exemplo, me assusta sobremaneira quando eu vejo o Ministro da Educao falar que vai pagar pelas vagas que esto ociosas nas faculdades privadas. tudo o que elas queriam, o subsdio mximo, porque todas elas, tirando as de ponta, esto ociosas. Ento vo ocupar com dinheiro pblico essas cadeiras que esto ociosas, em vez de investir isso na rea pblica, ainda que no fosse na mesma proporo. Se fosse criada a tera parte dessas vagas j era um lucro para a sociedade incomensurvel. essa a inverso de lgicas em que o Amrico insiste, em que o Marcelo insiste, mas a questo tem que ser trabalhada por partes. Ensino uma quesAdusp novembro de 2004
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to que no se confundiria com a rea da extenso e com a rea da pesquisa, na qual h uma vocao de melhor ateno, eventualmente, a interesses privados, indstria, aos prestadores de servios e coisas do gnero.
As duas intervenes so muito pertinentes e, para responder a ambas, eu no preciso de nenhum conhecimento jurdico. Na verdade, aqui ns estamos discutindo praticamente uma viso de universidade, uma viso de relao Estado-privado, bem menos do que jurdica. Vou comear pela do Marcelo. A apropriao privada do conhecimento gerado e reproduzido pela universidade no comeou com as fundaes de apoio. Ela pode ter piorado, mas foi piorada por uma questo que tpica do Estado. O Estado simplesmente no se preocupa em disciplinar as condies que se exercem em torno dos seus recursos. No h coisa mais nefasta eu estou falando isso porque o tema sobre o qual estou escrevendo minha livre-docncia e que mais contribui para a apropriao da coisa pblica do que a viso de que o bem pblico necessariamente uma coisa que fora do comrcio e que no pode ser cobrada de ningum. Sempre que se teve essa lgica, facilitou-se o qu? Que aquele que tem mais recursos, mais capacidade e mais poder na sociedade se utilizasse desigualmente do bem pblico em relao ao cidado menos afortunado. Isso um legado patrimonialista nosso. Agora, do ponto de vista concreto do que acontece na universidade, para enfrentar esse problema, que remete a uma relao entre fundaes e Estado, e principalmente Estado, universidade, sociedade e mercado, tenho que dizer para vocs o seguinte: eu no tenho preconceito com mercado. Eu s tenho um susto de jogar fora 457 milhes de reais. 1,5% pfio, no d para discutir isso aqui, h uma falha grave, h uma distoro grave. Se so 80%, 20%, no sei. Eu s perguntei se da margem, porque a gente no pode imaginar que um curso no gere despesas etc. Mas, se o retorno do curso de 100, que seja, se no 80 ou 20, que seja metade. A, sim, existe um problema grave. Se esses dados que o Amrico relata so verdadeiros, e eu imagino que sejam, pfio. Agora, 1,5% j pode dar, em algumas unidades, retornos visveis. Se a taxa subisse para 15%, quanto voc poderia aplicar em outras finalidades? No vejo problema, francamente, em que parte do conhecimento gerado, produzido, cunhado na universidade, atenda a interesses do mercado. H interesses que so absolutamente contrrios universidade pblica e que no podem sequer justificar um curso, uma consultoria, uma
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assessoria. H outros que podem ser enormes no mercado, mas que tm interesse social. Vou dar um exemplo. Imagine que uma entidade privada, com fins exclusivamente lucrativos, associe-se a uma fundao ou prpria universidade para uma pesquisa que vai dar num medicamento de grande interesse. O sujeito vai ter enormes ganhos por vender esse produto, mas, obviamente, curou uma enfermidade. E a a questo a seguinte: como voc vai remunerar o que a universidade, ou a fundao da universidade deu para que aquele agente privado viabilizasse cunhar um medicamento que ele vai vender a alta paga no mercado? Eu no vejo um problema. Agora, vejo que existem situaes que devem ser definidas. Por exemplo, poder-se-ia imaginar que as fundaes estabelecessem uma reserva de horas de seus profissionais para utilizar em consultorias que no tivessem interesses de mercado. O que o Marlon falou absolutamente relevante. Evidentemente, a FIA e a Fipe podem prestar consultorias a preo de custo para o Ministrio Pblico, e ningum discute que h interesse social, interesse pblico nisso, porque ela tira a margem dela cobrando de quem tem para pagar. E eu no estou aqui com iluso de Robin Hood. O mercado sempre vai puxar para os seus interesses egosticos, e eu no tenho problema com isso. Fao isso no meu escritrio, onde h um setor de pr-abono que s possvel de viabilizar porque eu cobro caro dos meus clientes privados. E eu no acho que eles sejam malvados, eles esto buscando os interesses deles. O problema da universidade pblica dizer claramente do que cada parte da sociedade vai se apropriar. O problema que, se no houver regulamentao e mecanismos efetivos com exigibilidade, com contundncia, o livre curso dos fatos leva a que o interesse seja s do mercado. Se eu for fazer uma consultoria na minha unidade, pelo departamento, no vou fazer nunca. O departamento vai demorar quatro meses para dar o oramento. O problema como voc disciplina. bvio que ningum faz isso por uma questo meramente de interesse pblico. Existe interesse privado. Agora, se voc tem uma disciplina e o professor no tem regime de exclusivo, qual o problema de complementar a renda dele? O problema s complementar a renda dele e no reverter nada para a instituio. Esse me parece o problema. claro, eu no tenho notcia de que alguma fundao esteja plantando batata ou vendendo pipoca. Se a finalidade, o uso, a aplicao distorciva, se ela envolve ilcitos, se ela envolve projetos condenveis, se ela envolve at
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violao de preceitos ticos da universidade, ela tem que ser vedada. Mas eu acho que todos aqui tm convices empedernidas em torno do assunto, e eu insisto com o Marcelo no quero nem quis convencer ningum que a gente corre o risco de perder uma oportunidade e jogar a criana com a gua do banho. No se pode desprezar a oportunidade de reverter para a universidade, que tem problema de caixa, que tem comprometimento oramentrio, e no adianta a gente sair dizendo que tem que ter mais recursos pblicos, porque ns somos os mesmos que, quando temos que pagar o imposto majorado, vamos para o judicirio brigar. Ns aqui, professores da universidade, ganhamos pouco, mas estamos nos 5% que ganham mais na sociedade. No tem mais de onde tirar recurso para poder ampliar o financiamento pblico, ento, que se tire uma parte desse recurso de quem tem margem, de quem tem capacidade para financiar atividades que podem viabilizar outras finalidades da universidade.
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Encerramento
Francisco Miraglia (Adusp)
Vou pedir a vocs mais um pouco de pacincia, porque, neste encerramento, eu gostaria, em nome da diretoria da Adusp, de fazer uns registros conceituais. Em primeiro lugar, registrar que nesse debate todo das fundaes, a Adusp participou do Grupo de Trabalho de Fundaes da Reitoria e fez um relatrio. E eu queria registrar para vocs alguns pontos fundamentais do relatrio e me referir a algumas coisas inclusive que o Marlon citou. curto, e eu vou ento ler: Est claro que no possvel, do dia para a noite, mudar a natureza de um tecido social construdo ao longo de dcadas. Estamos falando das fundaes. Por outro lado, a universidade pblica no pode promover, acolher ou ser conivente com a utilizao dos seus recursos materiais e humanos e do seu prestigio social para o estabelecimento e desenvolvimento de empresas privadas de servios, que operam a partir do seu interior. Essa a conceituao que a gente faz da ao das fundaes privadas, chamadas de fundaes de apoio, aqui no interior da universidade. So companhias de servio. Se voc telefonar para a FIA e disser eu gostaria de criar abelhas, eles dizem a gente no sabe como que se faz, mas a gente arranja algum que faz isso para vocs. A Fipe parecida. So grandes companhias de servio que operam e usam o prestigio social da universidade. por isso que arrecadam 457 milhes de reais e que 1% vem para a universidade e que, da, no vai adiantar negociar 15%, negociar 20%. H um problema conceitual. A universidade pblica tem que sustentar companhia privada de servio no seu interior? Pensando nisso, eu poderia contratar o Floriano para entrar na Justia por concorrncia desleal, porque, se eu for abrir uma companhia de consultoria e de servios, eu com colegas engenheiros, em algum lugar, vai custar uma fortuna essa histria. Nossa proposta, portanto, a construo de um processo de transio. No d para voc passar do jeito que est hoje para o que a gente gostaria de fazer. Tem de ser feito um processo de transio para uma universidade que seja efetivamente pblica na lgica do seu funcionamento e na destinao de sua produo. Segundo ponto: uma universidade na qual a origem e o destino de suas aes sejam o ensino e a pesquisa de qualidade, e onde a extenso cumpra o papel importante na captao de questes relevantes para essas atividades e na sua realimentao para a sociedade onde est inserida.
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Ento, a extenso, conceitualmente, tem origem e destino, no simplesmente eu tenho uma competncia, eu transfiro, mas ela origem e destino no ensino e na pesquisa. Ela alimenta o ensino e a pesquisa, e o resultado devolvido sociedade de forma absolutamente gratuita, como parte do seu papel como instituio social e socialmente responsvel. Esse processo de transio dever incluir as seguintes providncias: 1) criao de rgo central, secretaria ou coordenadoria, ligado Reitoria, para gerenciar convnios, assim como para identificar e remover entraves burocrticos e administrativos ao desenvolvimento de projetos de ensino, pesquisa e extenso, que a gente concebe indissociveis. Quem faz pesquisa d aula melhor. essa a questo que ficou absolutamente clara na constituio histrica dessa instituio chamada universidade e que deve produzir saber. E saber no uma comodidade, ou commodity, como outra qualquer. Ela tem natureza e s se constitui no domnio do pblico. O saber no se constitui no domnio do privado e no passvel de apropriao privada. Ento, vamos criar um rgo central que vai tentar remover e articular essa histria dos entraves burocrticos. 2) Ao poltica da administrao central da USP, no sentido de remover, respeitadas as regras bases de controle e transparncia do uso do dinheiro pblico, as dificuldades legais e administrativas que hoje impedem o bom andamento do trabalho acadmico e a administrao da universidade. a famosa agilidade. O Floriano estava dizendo aqui: Se for perguntar para o meu departamento, vai demorar quatro meses, ento vamos fazer... No! Vamos ver se a gente consegue respeitar a transparncia do uso de dinheiro. Inclusive, a Maria Sylvia, nossa colega da USP, mencionou hoje essa questo. D para melhorar essa histria. Vamos trabalhar no sentido de agilizar o setor pblico e no de desmoraliz-lo. 3) Essas aes poderiam, por exemplo, ser executadas em comum acordo com as outras universidades estaduais, o IPT, os institutos de pesquisa etc. Nesse perodo de transio, enquanto negociada a adaptao das regras de controle administrativo, a USP contar com apenas uma fundao, pblica, de modo a no dificultar o desenvolvimento do trabalho acadmico. H certos convnios que as pessoas tentam celebrar. A Finep, por exemplo, diz o seguinte: Administrao central da USP nem pensar. Eu s fao via Fundusp ou alguma fundao. Isso uma coisa real que acontece hoje e precisa ser respeitada. 4) O corpo docente e as unidades da USP devero ser incentivados a utilizar a secretaria ou coordenadoria, proposta no item 1, e, quando necessrio, a fundao pblica mencionada no item acima. De forma a,
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paulatinamente, tornar a famosa agilidade, que utilizada via fundaes de apoio, no inexpressivo, ponto em que no se precisa mais delas. 5) Tanto a fundao quanto a secretaria, isso extremamente importante, devem ter carter estritamente operacional, com quadros tcnicos e administrativos enxutos e altamente qualificados. No tero competncia no que se refere s atividades de formao e pesquisa, tendo como fim exclusivo dar apoio tcnico s operaes de interao da universidade com a sociedade. 6) Dever ser vedado o estabelecimento de convnio entre a USP e qualquer fundao privada que tenha em sua administrao ou conselho curador docentes em regime de dedicao exclusiva, membros da administrao da universidade ou de seu Conselho Universitrio, de modo a evitar conflitos de interesse. Em relao a cursos pagos, a argumentao que foi colocada aqui hoje sobre a inconstitucionalidade de cursos pagos absolutamente clara. Em relao ao regime de dedicao exclusiva docncia e pesquisa, a gente considera esse regime como sendo o regime bsico. Por outro lado e isso importante deve-se ressaltar que h lugar na universidade para especialistas que tm contribuio a dar ao trabalho acadmico, mas cuja opo principal no a dedicao exclusiva a essa forma de trabalho. Mas ns temos o recurso para fazer isso, a existncia do regime de trabalho de turno completo e regime de tempo parcial, que necessrio tambm. Portanto, so necessrios para a existncia e o desenvolvimento da universidade. Essa proposta, s para a gente ter uma idia, assinada pelo Benedito Honrio Machado, professor da Faculdade de Medicina da USP, em Ribeiro Preto, Ciro Correia Teixeira, que estava aqui e da Geologia, Joo Zanetic, que da Fsica, eu, que sou da Matemtica, Marco Antnio Brinatti, que professor titular da Escola Politcnica, Marcos Nascimento Magalhes, que da Matemtica, e Susana Salem, do Instituto de Fsica. Aqui esto representadas a Faculdade de Medicina, a Escola Politcnica, as Cincias Bsicas e as mais diferentes atividades que existem aqui. Ns temos uma longa luta contra essa histria das fundaes e da apropriao pblica do espao privado. Estamos dispostos a brigar por um regime de transio em que a administrao pblica fique mais gil e voc no precise desses processos internos de privatizao que, na realidade, so apropriaes de espao e dinheiro pblicos. Essa a nossa experincia. Floriano, a questo que acontece a seguinte: nos trinta anos de experincia que a gente tem aqui, o que a gente viu foi a apropriao indbita do
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espao e do dinheiro pblico. E essa situao atrapalha o funcionamento da universidade pblica e no contribui para o trabalho que ela tem que fazer, porque ela no tem que fazer o mesmo trabalho que o IPT faz ou que uma firma de assessoria faz. A universidade um lugar onde se ensina e se produz e se trabalha sobre o conhecimento, no sentido de produzi-lo e divulg-lo e torn-lo pblico e acessvel a todos e sociedade em geral. E ela um instrumento fundamental no desenvolvimento sustentvel brasileiro, de modo que o financiamento pblico dessa instituio, a sua ampliao e a sua expanso so batalhas nossas e continuaro sendo por muito e muito tempo. Tnhamos a expectativa de que, com a eleio do novo governo, a gente estivesse andando na direo de diminuir a privatizao e aumentar a expanso. Como o Marlon mencionou, infelizmente, o que a gente est vendo so propostas de aumento na direo da privatizao. Propostas que colocam a fundao como sendo fundamental para o financiamento da universidade, quando a nica coisa que no falta nesse pas dinheiro para financiar servio pblico. s parar de pagar certas contas ou, ento, fazer a lista completa das dvidas, em particular da dvida social. Eu queria agradecer a todos vocs que estiveram aqui, em particular aos dois colegas de mesa, pela sua colaborao, e a todos que estiveram hoje no seminrio. Agradecer ao plenrio, e dizer que estamos extremamente felizes de ter conseguido organizar esse seminrio, que foi muito profcuo. Muitas idias foram apresentadas e elas sero extremamente teis nos embates que ns ainda temos a travar, em relao no s questo das fundaes, mas preservao, ao desenvolvimento e expanso da universidade pblica brasileira. Muito obrigado.
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Novos modelos, velho direito

anlise do seminrio
Assessoria Jurdica da Adusp
Lara Lorena Aparecido Incio
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A tentativa de alcanar uma estrutura mais clere, menos burocratizada e hermtica, tem lanado a Administrao Pblica na busca de parcerias com a iniciativa privada. Dessas parcerias tm resultado um sem nmero de novas situaes e relaes jurdicas que se interseccionam e dividem posies mesmo entre os mais prestigiados operadores do Direito. As fundaes de apoio ao ensino superior, que se espraiam em nossas universidades pblicas, h algum tempo vm sendo alvo de controvrsias tanto no terreno da poltica, quanto na esfera jurdica, que vacila quanto natureza jurdica do instituto, contribuindo para fomentar a polmica causada. Elas so um desses exemplos que nos impem uma reflexo madura, j que sua atuao permite o desvio de conceitos jurdicos tradicionais. Vale ressaltar que a dissonncia na esfera jurdica no relativa legalidade da existncia de fundaes de apoio, mas da forma como elas se relacionam com as universidades pblicas, e se essa relao e as atividades delas decorrentes, tal como posto, ou imposto, se encontram no terreno da constitucionalidade. Nossa posio enquanto assessoria jurdica da Associao de Docentes da USP, adiantamos, antes de mais nada a defesa, consagrada pela Constituio da Repblica de 1988, da universidade pblica, gratuita e de qualidade como prerrogativa mxima. Temos que Direito no esttico e tem instrumentos para acompanhar a dinmica social, se abandonarmos a leitura estreita de sua literalidade. A concepo de Constitucionalismo moderno, qual nos filiamos, acompanha tambm o desenvolvimento das concepes polticas (Constituio, democracia, governo), e vem convergindo para uma fase em que se pensa o povo como um sujeito que cria sua constituio por uma constituinte direta e expressa, e como resultado, delineia a Constituio no como uma criao, mas como um processo de crescimento, concebe a Constituio dentro de determinado tempo e circunstncia, como expresso das sociedades, e assim, no significa tanto a criao de um cdigo nacional, mas, tal como defendido pelo constitucionalista americano Charles Mcilwain, a recepo de uma herana nacional. medida que aceitamos essa idia da herana nacional, que recebemos e modificamos, aprimorando-a no tempo, mas sem alterar sua essncia, concebemos a Constituio como algo mutvel e modificvel a fim de atender s novas mudanas e expectativas do porvir, insistimos, conectada essncia, reafirmando o carter de construto que tem o Direito. fundamental para o objetivo aqui empreendido destacar, ainda, que tampouco os princpios normativos mencionados so estticos por terem
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sido elencados na Constituio ptria. Esses mesmos princpios consagrados constitucionalmente podem ser desmembrados e desvelados de acordo com a transformao da dinmica das relaes sociais. Assim, partimos da idia de que Constituio s pode ser compreendida unindo seu sentido sociolgico, poltico e jurdico, instrumento formal e material que consubstancia o Estado. Nesse diapaso, faz ainda mais sentido a defesa do princpio da proibio do retrocesso social, que encontra rduo defensor no brilhante jurista portugus, J. Gomes Canotilho. Sob o prisma da aplicao progressiva dos direitos econmicos, sociais e culturais, positivado no Protocolo de San Salvador, e ratificado pelo Brasil, em vigor desde novembro de 1999, tal princpio veda que um direito e garantia individual, assegurado ao cidado por meio da Constituio Originria, possa ser suprimido por intermdio de emenda Constituio. Qualquer formulao no sentido de retirar do Estado os servios essenciais tais como previstos originariamente, representa evidente retrocesso social, violando tratados internacionais e de igual modo, os princpios constitucionais e as garantias individuais. Ainda neste parntesis, apropriando-nos dos conceitos de Habermas, a idia do Estado de Direito exige que as decises coletivamente obrigatrias do poder poltico organizado no revistam apenas a forma do direito, como tambm se legitimem pelo direito corretamente estatudo. No a forma do direito, enquanto tal, que legitima o exerccio do poder poltico, mas sua ligao com o direito legitimamente estatudo, s valendo como legtimo o direito que consiga aceitao racional por parte de todos os membros do direito, numa formao discursiva da opinio e da vontade. Isso acarreta uma incorporao do exerccio da autonomia poltica dos cidados no Estado. Outrossim, somos pela defesa intransigente do Estado Democrtico de Direito. Neste sentido nossa atuao na Associao de Docentes, em defesa dos princpios constitucionais da Administrao Pblica, desarraizados na Universidade de So Paulo, em defesa especialmente do devido processo legal, da impessoalidade, publicidade, motivao dos atos administrativos, e moralidade. O discurso h algum tempo propalado pela Universidade de So Paulo, entretanto, no se afasta desse. comum hoje em dia lermos pareceres, no s no mbito da autarquia aqui mencionada, mas de toda a Administrao Pblica, propagandeando a defesa desses princpios. Retrica. Continuamos a ver a Administrao gerenciada por decretos, resolues e portarias impostos por uma hierarquia no democrtica; atos administrativos decisrios sem os respectivos processos administrativos; flagrantes
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desrespeitos ao devido processo legal; dificuldade de acesso a informaes e certides sob a alegao de sigilo; docentes com vencimentos reduzidos sem oportunidade de defesa; punies disciplinares determinadas tambm sem direito de defesa; contrataes sem obedincia legalidade; vaidades e perseguies em detrimento de direitos funcionais, mascarados pelo interesse pblico; eleies indiretas. Nenhum desses atos combina com o novo modelo administrativo alardeado progressivamente pela autarquia. Por sua vez, seus rgos jurdicos, em razo at mesmo de sua falta de autonomia funcional, tm especial apego literalidade da lei, dispostos a qualquer preo, na defesa da instituio e de seu oramento, a no fazer um trabalho preventivo maior de aes judiciais. sob este panorama na USP que nos deparamos com a questo das fundaes de apoio, e para expor todas as divergncias e posies sobre o tema, concebemos a realizao deste Seminrio Jurdico. O seminrio alcana ainda outro objetivo desta assessoria: esclarecer comunidade, docente e no docente, como essa relao com a Universidade possui do ponto de vista jurdico argumentos consistentes para o incio de uma lide judicial, do qual, aps as exposies realizadas, resta ainda mais claro que no nos esquivaremos de enfrentar se necessrio. Inicialmente, deve-se destacar que em face da situao denunciada pela Adusp sobre as atividades das fundaes de apoio na USP, no nos quedamos inertes em busca de uma soluo jurdica: representamos junto ao Ministrio Pblico do Estado de So Paulo (MPE) instruindo-o com as informaes, dados e documentos obtidos em razo de uma intensa pesquisa realizada pela Adusp, no tendo tido, contudo, o resultado desejado, haja vista que desde outubro de 2002, o promotor de justia responsvel apenas vem deferindo sistematicamente os pedidos de dilao de prazo para a Universidade apresentar documentos, mesmo sendo acompanhado de perto por nossa interveno. Assim, com grande decepo que assistimos lamentvel atuao neste caso do Ministrio Pblico Estadual, somando-se a ela a indignao pelas palavras do representante de Ministrio Pblico Federal (MPF) que participou do Seminrio realizado em 12/03/2004, ao insistir que, mesmo em se tratando, em tese, de dilapidao de patrimnio pblico, no haveria competncia do Ministrio Pblico Federal para atuar sobre a Universidade de So Paulo. Por outro lado, alegou que, se o MPE no se pronuncia sobre o problema, a Associao de Docentes no necessitaria do Ministrio Pblico para ingressar com uma ao judicial, apontando a ao popular ou mesmo a ao civil pblica como soluo.
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Ora, o fato de que h outros caminhos judiciais no exime o Ministrio Pblico de seu dever, especialmente quando provocado a faz-lo, como no caso. E, garantimos, se tal alternativa no foi iniciada, razes tnhamos para tanto: confivamos na autonomia do Ministrio Pblico e nos instrumentos de que dispe para acesso e obteno de documentos que no possuamos. Tambm o representante do MPF justificou a atuao do MPE, que permanece insistindo em aguardar por documentos no processo que no chegam, ressalvando a possibilidade de que se tais documentos no so fornecidos porque talvez no existam. Se tal preocupao perpassa pelo promotor responsvel pela representao, com muito mais ateno deveria lhe ocupar o problema, j que os documentos que aqui estamos tratando referem-se aos convnios com a USP, aos balanos anuais das fundaes, prestao de contas Universidade. Se eles no existem, as irregularidades se apresentam por si s. Assim, entendemos com as palavras do representante do MPF que a via de ao pelo Ministrio Pblico se encontra de portas fechadas para o nosso problema: por um lado uma esfera se declara incompetente para apreciar a matria; outra esfera, permanece inerte em face da denncia, sem qualquer perspectiva quanto ao desenrolar da ao. Nem se diga, ainda, do papel das Curadorias das Fundaes, que se restringem a alegar que no lhes compete estar atentas a nada mais do que o controle finalstico das fundaes!!!! O ponto a que queremos aludir juridicamente sobre uma fundao de apoio que nos moldes atuais, no , claramente, uma fundao privada propriamente dita, e a interpenetrao de suas relaes com o poder pblico exige dela cumprimento de requisitos formais, e sofre influxo de princpios e, por vezes, normas, de direito pblico. Com clareza de raciocnio Celso Antonio Bandeira de Mello1 giza sobre o tema: as fundaes de direito privado criadas pelo poder pblico submetem-se s regras do Cdigo Civil pertinentes, previstas nos artigos 19 a 24 e seguintes. Sem embargo, o simples fato de se originarem da vontade estatal e terem patrimnio constitudo, ainda que parcialmente, por recursos pblicos, ou a circunstncia de serem subvencionadas por cofres governamentais, acarretam efeitos peculiares em seus regimes. Desde logo cumpre observar que no podem surgir seno em decorrncia de uma lei. Demais disso, a alocao de recursos pblicos para a formao de seu patrimnio ou para subsidi-la est, do mesmo modo, condicionada existncia de norma legal permissiva. No caso, entretanto, por se tratar de entidade privada, no bastaria a lei autorizadora. Seu processo de origem requer a obedincia aos requisitos previstos no diploma civil para a entronizao da
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criatura no universo jurdico. Da que se impe a realizao de escritura pblica e registro para personalizao da entidade. (g.n.) A criao de fundao privada instituda pelo poder pblico mediante autorizao legislativa tem encontrado guarida na doutrina mais moderna. Segundo a passagem mencionada de Bandeira de Mello, fazendo aluso s fundaes privadas criadas pelo poder pblico, argumenta com lucidez que as fundaes de direito privado, pelo fato de serem subvencionadas, ainda que parcialmente, por recursos pblicos, merecem tratamento diferenciado em seu regime. O ponto de vista aqui defendido com os dizeres do ilustre jurista de que a exigncia da criao de fundao privada nos moldes da lei civil requer antes ainda, de lei autorizadora quando custeada, ou subvencionada, ainda que parcialmente, por recursos pblicos, fato que por si s, acarreta efeito peculiar ao regime. Trata-se de um requisito a mais para ser cumprido e no suprimido pelo fato de ser fundao privada. Tal exigncia foi defendida, em verdade, quando a fundao for criada por ente pblico, em razo da projeo que se vislumbra entre as relaes de direito pblico e privado. Outro motivo no haveria mesmo quando criada por particular, haja vista que o ente criador no determina o regime jurdico da fundao, em especial quando tiver como atividade-fim a relao com o ente pblico, ou seja, o estreito vnculo de dependncia com o servio pblico, de acordo com a natureza das atividades executadas, que podem ocasionar uma relao de promiscuidade com os recursos pblicos com que se relacionaro. Sendo criadas para atuar em colaborao com atividade de servio pblico, perseguir o interesse coletivo (pblico), e em grande parte, recebendo recursos pblicos de alguma forma, seja atravs de subvenes, ocupao de espao pblico, ou utilizao dos recursos humanos do servio pblico, se aproximam mais das caractersticas das fundaes pblicas do que das privadas. Ousamos discordar, contudo, da posio da professora Maria Sylvia Zanella di Pietro no tocante a considerar as fundaes de apoio como um terceiro tipo, misto, entre fundaes pblicas e privadas. A forma de constituio e atuao das fundaes de apoio representa uma distoro, no uma situao peculiar. Logo, no corresponde a uma nova modalidade de fundao, mas revela um desvirtuamento de sua instituio. Cabe lembrar que um ente, ou mesmo uma determinada norma, criada para atender determinado fim, pode acabar por se prestar finalidade totalmente diversa daquela para a qual foi criada. Nesse caso, trata-se de desvio de finalidade.
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A atualidade do tema desvio de finalidade e desvio de poder se justifica pelo fato da atuao do poder discricionrio da Administrao vir sendo cada vez mais colocada prova, tanto em relao aos atos restritivos de direitos, por conta da tendncia da Administrao em reduzir sua rea de atuao e os direitos dos administrados, quanto em atos ampliativos de direitos, pela crescente e vigilante necessidade de se controlar os favorecimentos e benefcios a terceiros. Lembrando preciosa lio do jurista Celso Antonio Bandeira de Mello, o princpio da finalidade no uma decorrncia do princpio da legalidade. mais que isto: uma inerncia dele; est nele contido, pois corresponde aplicao da lei tal qual ; ou seja, na conformidade de sua razo de ser, do objetivo em vista do qual foi editada2 . Finalidade requisito do ato administrativo, uma vez desvirtuado um dos requisitos do ato administrativo, o ato estar viciado, fulminando-o de nulidade insanvel. A teoria do desvio de poder tem como fundamento a noo de que a fora vinculante da lei em relao aos atos administrativos, necessariamente a ela subordinados, ocorre em virtude da dimenso teleolgica existente entre ambas. Mais uma vez nos socorremos das lies de Celso Antonio Bandeira de Mello: ocorre desvio de poder e, portanto, invalidade, quando o agente se serve de um ato para satisfazer finalidade alheia natureza do ato utilizado. Para ele, o desvio de poder pode se manifestar de dois modos: quando o agente busca uma finalidade alheia ao interesse pblico ou quando o agente busca uma finalidade ainda que de interesse pblico alheia categoria do ato que utilizou. Entretanto, ressalva que, no necessariamente a inteno pode estar viciada. Da que para o autor, o que vicia, portanto, no o defeito de inteno, quando existente ainda atravs disto se possa, muitas vezes, perceber o vcio , mas o desacordo objetivo entre a finalidade do ato e a finalidade da competncia3. Assim se deve observar havendo a realizao de convnios com a universidade pblica. Nosso direito positivo no permanece margem desse entendimento, disciplinando o desvio de finalidade como vcio do ato administrativo na Lei de Ao Popular (artigo 2). Tambm em nossa Constituio Federal, ao apostilar sobre o mandado de segurana, no seu artigo 5, LXIX, preferindo consagrar a expresso abuso de poder a excesso de poder. E ainda, apostilado no artigo 5 da lei processual paulista (Lei 10.177/98)4. Agustn Gordillo tem posio firmada sobre o tema: el vicio del acto no deriva de que est en su decisin contraviniendo una prohibicin expreAdusp novembro de 2004
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sa del orden jurdico, sino de que h llegado a ella por caminos distintos de los que el orden jurdico prescribe. Um dos mritos da teoria do desvio de poder resgatar a dimenso axiolgica da vinculao administrativa, ou seja, ao cumprimento da lei devem ser observado os valores que a constituem. Assim, o desvio de poder fundamento para anulao do ato administrativo viciado e difere dos demais vcios por investigar a inteno subjetiva do agente, saber se o mvel do autor do ato administrativo o mesmo do legislador que o elaborou, embora o ato seja perfeito. E atravs desse exame concluir ou no pela sua legalidade. Na prtica, as fundaes privadas de apoio ao ensino superior se utilizam dos privilgios condizentes s fundaes pblicas, porm sob o revestimento das regras de direito civil. A irregularidade se apresenta medida que essas entidades privadas avocam, indevidamente, as regras civis, ao mesmo tempo que se beneficiam de regras de natureza jurdica diversa, de direito pblico, ou seja, obedecem normas de direito privado ou de direito pblico de acordo com a convenincia ou favorecimento. Assim, a estrutura se livra dos entraves, ao mesmo tempo que se apropria do que h de melhor nas duas formas de regime jurdico, que so distintas. Tampouco podemos concordar com o argumento levantado em debate de que o fato de haver importe de recursos pblicos nas fundaes privadas no acarreta para as mesmas a necessidade de prestar contas ao Tribunal de Contas. certo que parcela da receita das fundaes privadas advm de fontes pblicas - Secretarias de Estado, prefeituras, bancos pblicos, etc alm da utilizao da infra-estrutura pblica e de recursos humanos para o pleno desenvolvimento de suas atividades. As receitas originrias provenientes de recursos pblicos e a dependncia do pleno desenvolvimento de suas atividades ao servio pblico so o condo do entendimento de que essas fundaes no podem ser doutrinariamente consideradas privadas, porquanto a dependncia de suas atividades dos recursos, quais sejam, pblicos, liminando ao mesmo tempo a concepo defendida de que as mesmas no devem prestar contas Administrao Pblica. Essa forma de instituio e atuao descaracteriza a essncia da definio de fundao privada. No podemos nos escusar de afirmar que a defesa do regime jurdico de direito privado aplicado s fundaes de apoio se trata, na verdade, de meio de driblar a vedao constitucional do artigo 37, inciso XVII, que estabelece a proibio de acumular cargos pblicos5.
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Uma vez reconhecido o vnculo jurdico de natureza pblica dessas entidades, o acmulo de cargos estaria deflagrado. Tal como ocorre atualmente, evade-se do controle moral e legal que veda o servidor pblico de acumular cargos e empregos, j que sendo fundao privada, no ocupa um ou outro. A percepo de remunerao, seja a que ttulo for, por parte dos docentes advinda dessas fundaes privadas, viola tambm, por definio, o regime de dedicao integral e exclusiva que parte desses docentes possui com a universidade pblica, posto que estabelece um novo vnculo de prestao de servios. Esses docentes passam a perceber vencimentos pela realizao de servios e atividades relacionados em essncia a suas prprias atividades na universidade. Servindo-se da condio de serem entidades, por definio, sem fins lucrativos, terminam por competir em concorrncia desleal no mercado de trabalho. Outrossim, sendo de tal forma especializadas, conjugam as vantagens na dispensa de certames licitatrios, evadindo-se mais uma vez, de regras legais e morais que lhes deveriam ser aplicadas. Os desafios que se impem s universidades pblicas no momento conduzem-nas utilizao equivocada de estratgias. A parceria com a iniciativa privada legtima e desejvel, mas no quando faz a universidade se distanciar das suas finalidades, incorporando o esprito do clientelismo e de interesses particulares decorrentes dessa relao. No se quer aqui comprometer a idia da viabilidade de captao de recursos na iniciativa privada. Entretanto, esta deve ser feita tendo em vista objetivos acadmicos precpuos e no contra eles, como vem sendo atualmente realizada na relao com s fundaes privadas, com prerrogativas ilegtimas, em prol de benefcios particulares. Quanto ao problema debatido no Seminrio realizado, para os defensores da idia de que, em relao s fundaes privadas de apoio ao ensino superior, o problema se resolveria com a regulamentao de sua atuao, no acompanhamos essa idia necessariamente. No nos parece inconveniente tal regulamentao por hiptese, mas tampouco defendemos essa necessidade. Na esfera federal, h a Lei 8.958/94 que regula as relaes entre as fundaes de apoio e as universidades pblicas federais, que auto-aplicvel, independe de qualquer outra regulamentao. J na esfera estadual, no temos a correspondente lei. Olhamos com desconfiana a necessidade de regulamentao. Isto porque a falta de compromisso em assumir de fato os princpios normativos como amparo pleno para as decises judiciais, e um enfrentamento srio sobre a questo da interpretao do direito pela comunidade jurdica,
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acaba por exigir a elaborao de um sem nmero de leis que atinjam todo o contingente possvel de situaes concretas. Como isso j , em tese, impossvel de ser realizado, aliado ao fato de que a velocidade do surgimento de novas relaes que demandem um regulamento no acompanha a velocidade com que elas podem ser elaboradas seguindo o trmite processual previsto, acarretam um descrdito de que as leis possam dar conta de amparar os direitos e garantias dos indivduos. Acreditamos que o Direito possui seus prprios instrumentos de controle e que no necessite recorrer, a cada nova situao, a uma nova normatizao. A lei como pletora motivo de descrdito da sua autoridade. A quantidade de leis que regulam toda e qualquer matria se afasta do esprito de universalidade da lei e favorece as particularidades, causando diferenciao entre os semelhantes, e assemelhando os desiguais. Por essa razo no defendemos necessariamente o dever de regulamentar, que pode at mesmo causar confuso maior, se em desacordo com as leis hierarquicamente superiores e princpios e normas constitucionais. Tanto assim que a proposta de regulamentao existente para a Lei 8.958/94 escandalosa e ilegal, permitindo a completa promiscuidade de recursos pblicos, que de longe no podemos sustentar sua constitucionalidade. Os defensores da necessidade de regulamentao acreditam que essa tambm a forma ideal de colocar termo discusso travada no seio das universidades pblicas, em relao cobrana de cursos nas instituies, que so realizados sob o argumento da diferenciao entre ensino regular, especializao, extenso, etc. Outras oportunidades tivemos de nos posicionar ante tal disparate jurdico, no pretendendo aqui resgatar os dispositivos constitucionais e da Lei de Diretrizes e Bases que afastam com clareza essa possibilidade, de que o ensino em estabelecimentos oficiais de ensino superior possa ser cobrado. O ensino gratuito, seja l a qualidade que se pretenda conjugar a ele. A tentativa de utilizar o subterfgio lingstico por parte dos administradores das universidades pblicas, ao assumirem essa defesa, causa, para dizer o mnimo, curiosidade e espanto. necessrio esclarecer ao corpo docente das nossas universidades pblicas o que ensino? No imaginvamos algum dia, ns, operadores de direito, que nos caberia definir aos mesmos o que . Imaginamos a preocupao da sociedade pela tarefa delegada. Assim, tal recurso argumentativo sofre pena de desmoralizao e termina por transferir para as mos dos juristas, e mais de perto, para nossos Tribunais a conceituao de ensino, se que era necessria. Ora, situao sui generis essa em que preciso regulamentao para dizer aos docentes o que ensino.
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Encerrando nossas ponderaes, no podemos tambm deixar de mencionar que os cargos administrativos ocupados pelos docentes os transformam no apenas em servidores pblicos, mas em administradores pblicos, responsveis pela res publica, e como tais lhes aproveita as regras de probidade administrativa, como a qualquer administrador pblico. Pelo que discorremos, resta claro que a diversidade de situaes concretas combinadas com uma complexa rede de relaes que se irradiam a partir da Administrao Pblica, exige, dentro do Estado Democrtico de Direito, o fortalecimento de novas formas de controle de legalidade. Muitos expedientes vm sendo utilizados no Direito Administrativo para ludibriar a lei, por meio da prpria lei. Desnecessrio dizer que, em especial no atinente Administrao Pblica, devemos estar ainda mais atentos. Uma boa forma de se controlar a legalidade nessas situaes por meio do controle de finalidade, j que, por vezes, o ato administrativo aplicado no caso concreto encontra respaldo na lei, muito embora veja seu objetivo desatendido. O desvio de poder envolve falseamento da realidade, por vezes, malcia requintada da autoridade prolatora do ato, o que exige das autoridades judicantes especial ateno aos elementos do fato e a relao entre o fato e o texto legal. Essa deve ser a orientao de nossos tribunais, no se atendo exclusivamente aos aspectos externos, para que, atravs do exame dos fatos, possa apurar o comportamento desvirtuado e assim exaurir sua funo jurisdicional, o que requer um exame menos temeroso da legalidade substancial dos atos administrativos.
Notas
Mello, Celso Antonio Bandeira de Revista de Informao Legislativa a 28, n. 110. abr/jun 1991. p. 206 2 (Curso de Direito Administrativo, 13 ed., Malheiros, 2000, p. 77) 3 Ob, citada, p. 362/364 4 A norma administrativa deve ser interpretada e aplicada da forma que melhor garanta a realizao do fim pblico a que se dirige 5 Art. 37 () XVI vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto quando houver compatibilidade de horrios: a) a de dois cargos de professor; b) a de um cargo de professor com outro tcnico-cientfico; c) a de dois cargos privativos de mdico XVII a proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrangem autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes mantidas pelo poder pblico (g.n.)
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Fundaes privadas x Universidade pblica
Parecer jurdico sobre a legalidade de vincular cargos executivos da Universidade s direes de fundaes privadas de apoio
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PARECER JURDICO Consulta-nos a Associao dos Docentes da Universidade de So Paulo ADUSP/S. Sind. sobre a legalidade de docente pertencente a quadro da Universidade, no exerccio de chefia administrativa, ocupar, obrigatoriamente, cargo em fundao privada de apoio ao ensino superior, em razo de deciso administrativa da Universidade, ou em razo de ato institutivo da fundao privada.
A consulta foi motivada em virtude de ter-se tomado conhecimento de vnculo formal estabelecido entre os cargos pblicos de chefia administrativa da USP e os cargos diretivos das fundaes de apoio, em especial, inicialmente, Fundao de Apoio Universidade de So Paulo (FUSP) e a Fundao de Apoio Faculdade de Educao da USP (FAFE). Para essa anlise importante compreender qual a natureza jurdica de uma fundao e qual a natureza jurdica da relao do servidor pblico com a entidade pblica administrativa. Nesse diapaso, mister saber o liame jurdico que vincula os cargos dos docentes da Universidade de So Paulo que exercem chefia administrativa dos cargos diretivos das fundaes, para podermos avaliar a legalidade desse vnculo. Temos como ponto de partida que fundao a atribuio de personalidade jurdica a um patrimnio, que a vontade humana destina a uma finalidade social, leciona Caio Mario da Silva Pereira1. Em outras palavras, uma dotao patrimonial para um fim especial. Os bens, via de regra, so objetos de direito. Contudo, no caso das fundaes, passaram a ser sujeitos de direito, j que foi atribuda uma personalidade a um acervo de bens, que somente encontra amparo legal se destinado a algum interesse humano. Por essa razo, a finalidade elemento precpuo da constituio da fundao e que no pode ser afastada. Neste horizonte interessa sempre a origem dos bens, o seu instituidor e o destino a que ele instituiu o patrimnio.
Pereira, Caio Mario da Silva. Instituies de Direito Civil vol. I, 2 edio, Ed. Forense, n 62
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As fundaes podem ser pblicas ou privadas, interessando-nos para o objeto desta anlise, no momento, estas ltimas, haja vista serem privadas as fundaes de apoio ao ensino pblico superior. Assim, afastamos as demais consideraes. As fundaes privadas, por sua vez, se caracterizam doutrinariamente por terem origem na vontade dos particulares; fins geralmente lucrativos; finalidade de interesse particular; liberdade de fixar, modificar ou extinguir os prprios fins; liberdade de se extinguir; e sujeio a controle negativo ou simples fiscalizao. Sem adentrar no mrito se fundaes de apoio possam ser realmente caracterizadas estritamente como privadas, estudo que j realizamos outrora, certo que uma fundao privada instituda pela vontade de particulares, que devem elaborar, por meio de instrumento particular de vontade, o estatuto da fundao. Esse instrumento particular deve ser lavrado em Tabelio de Notas e sua escritura pblica registrada em cartrio de registro de pessoas jurdicas, devidamente autorizada pelo Ministrio Pblico do Estado. Uma vez tecidas essas brevssimas consideraes gerais sobre fundaes privadas, observamos que o estatuto da Fundao de Apoio Faculdade de Educao da USP (FAFE) estabeleceu um vnculo compulsrio entre ocupantes de cargo da Administrao Pblica servidor pblico da USP e um rgo diretivo2 da entidade privada. Em seu artigo 12, o estatuto da FAFE trata da constituio de seu Conselho Curador: Art. 12 - O Conselho Curador, rgo normativo, deliberativo e de controle da Administrao, ser composto dos seguintes membros: I o Diretor da Faculdade de Educao; II o chefe de cada departamento; III 01 representante de cada departamento da FEUSP; IV 01 professor da USP, externo FEUSP; V 01 membro externo Universidade de So Paulo. Pargrafo 1 - O presidente do Conselho Curador ser eleito dentre os membros do Conselho, em votao secreta; Pargrafo 2 - os membros referidos nos incisos III, IV e V
Entre os rgos diretivos compreendem-se a Diretoria Executiva e o Conselho Curador.
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sero escolhidos pela Congregao, por maioria absoluta dos seus integrantes reunidos em sesso especialmente convocada para tal finalidade.(...) Tambm no estatuto da Fundao de Apoio Universidade de So Paulo (FUSP), tambm uma fundao privada, no artigo 12 daquele diploma, encontram-se estabelecidos os membros do Conselho Curador (grifos nossos): Art. 12 O Conselho Curador, rgo normativo, deliberativo e de controle da administrao, compe-se de 9 (nove) membros, a saber: I o reitor da USP, que ser seu presidente nato; II 5 (cinco) designados pelo reitor, 3 (trs) dos quais devero ser docentes dessa Universidade; III 3 (trs) sero eleitos pelo Conselho Universitrio da USP, dos quais, no mnimo 2 (dois) devero ser membros de seu Conselho Universitrio (...) Convm saber que, dentre os rgos das fundaes, ao Conselho Curador compete exprimir e expressar a vontade dos instituidores da fundao, zelando interna e externamente para que as finalidades sociais sejam efetiva e fielmente observadas e cumpridas. Todos os seus componentes devem possuir, necessariamente, capacidade e independncia para debater e decidir os temas de sua competncia, ademais da afinidade acadmica, pessoal, ou profissional, com as finalidades da fundao. De acordo, ento, com os artigos dos referidos estatutos das fundaes, como vimos, os mesmos estabeleceram competncia e deveres para o reitor, diretor, chefe de departamento e conselheiros do rgo colegiado da mais elevada hierarquia da USP para exercerem atividades em pessoa jurdica privada alheia Administrao Pblica. Por sua vez, as atribuies conferidas pelos citados estatutos das fundaes privadas aos ocupantes de cargo pblico no exerccio de chefia administrativa da USP no aparecem entre o elenco de competncias dos mesmos no desempenho de suas atividades na Universidade. Vejamos. Dispe o artigo 42 do Estatuto da USP: Artigo 42 - Ao Reitor compete: I - administrar a Universidade e represent-la em juzo ou fora dele;
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II - zelar pela fiel execuo da legislao da Universidade; III - convocar e presidir o Conselho Universitrio; IV - superintender todos os servios da Reitoria; V - baixar o oramento da Universidade e as transposies oramentrias, e aprovar as aberturas de crdito; VI - nomear os Pr-Reitores, os Prefeitos dos campi, os Diretores das Unidades, dos Museus e dos Institutos Especializados; VII - estabelecer e fazer cessar as relaes jurdicas de emprego do pessoal docente e no-docente da Universidade; VIII - exercer o poder disciplinar; IX - cumprir e fazer cumprir as decises do Conselho Universitrio, de suas Comisses e dos Conselhos Centrais; X - exercer quaisquer outras atribuies conferidas por Lei, pelo Estatuto, bem como pelo Regimento Geral. Pargrafo nico - facultado ao Reitor delegar ao Vice-Reitor atribuies constantes do presente artigo. Ainda, o artigo 46 do Regimento Geral da USP: Art. 46 - Ao chefe do Departamento compete: I - convocar e presidir as reunies do Conselho do Departamento, com direito a voto, alm do de qualidade; II - representar o Departamento na Congregao e no CTA; III - exercer o poder disciplinar, sobre os membros dos corpos docente, discente e dos servidores no-docentes, no mbito do Departamento; IV - providenciar a elaborao do relatrio anual das atividades do Departamento, submetendo-o aprovao do Conselho do Departamento; V - supervisionar e orientar as atividades do pessoal docente, tcnico e administrativo do Departamento; VI - zelar pela regularidade do ensino das disciplinas ministradas pelo Departamento; VII - zelar pelo cumprimento da legislao referente aos regimes de trabalho do corpo docente; VIII - exercer as demais atribuies que lhe forem conferidas por este regimento e pelo regimento da Unidade.
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Por fim, sobre a competncia do Conselho Universitrio da USP, o artigo 16, pargrafo nico do Estatuto da USP trata: (...) Pargrafo nico - Ao Conselho Universitrio compete: 1 - traar as diretrizes da Universidade e supervisionar a sua execuo; 2 - estabelecer, periodicamente, as diretrizes de planejamento geral da Universidade, nelas compreendidas as de carter oramentrio, para atendimento de seus objetivos, identificando as metas e as formas de alcan-las; 3 - planejar, acompanhar e avaliar o desenvolvimento de todas as atividades da Universidade, provendo meios para seu aperfeioamento; 4 - fixar anualmente o nmero de vagas para o concurso vestibular; 5 - elaborar e emendar o Regimento Geral da Universidade; 6 - aprovar os Regimentos dos Conselhos Centrais e das Unidades; 7 - aprovar outros Regimentos especficos, elaborados pelas suas Comisses, para as atividades universitrias que, a seu critrio, ainda no estejam regulamentadas nos termos deste Estatuto; 8 - emendar o presente Estatuto por aprovao de dois teros da totalidade de seus membros; 9 - homologar as indicaes de Pr-Reitores feitas pelo Reitor; 10 - aprovar o oramento da Universidade elaborado pela Comisso de Oramento e Patrimnio; 11 - deliberar sobre a criao de cargos de Professor Doutor e de Professor Titular; 12 - conferir ttulos de Doutor honoris causa e de Professor Emrito, prmios e outras dignidades universitrias; 13 - deliberar, por dois teros da totalidade de seus membros, sobre a criao, incorporao e extino de Unidades, rgos de Integrao e rgos Complementares; 14 - deliberar sobre a alienao do patrimnio imvel da USP, sendo, neste caso, necessrio voto favorvel de dois teros de seus membros; 15 - exercer quaisquer outras atribuies, decorrentes de Lei,
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deste Estatuto, bem como do Regimento Geral, em matria de sua competncia. Logo, da leitura dos dispositivos destacados sobre competncia do reitor, chefe de departamento e conselheiro do CO, no se vislumbra entre todo o rol de suas respectivas atividades e obrigaes, o zelo por fundaes quaisquer que sejam. No h dispositivo legal, incluindo-se estatuto e regimentos da USP, que estabelea tal competncia atuao dos servidores pblicos. Em outras palavras, as atribuies conferidas pelos estatutos das fundaes aos servidores no advm de disposio legal, e os servidores pblicos devem obedincia estrita ao princpio da legalidade. O princpio da legalidade o princpio basilar do regime jurdico-administrativo. Nos dizeres de Celso Antonio Bandeira de Mello: , em suma, a consagrao da idia de que a Administrao Pblica s pode ser exercida na conformidade da lei3, a completa subordinao da atividade administrativa s leis. O autor corrobora, ainda na mesma obra, a observao de Renato Alessi que a funo administrativa se subordina legislativa no apenas porque a lei pode estabelecer proibies e vedaes Administrao, mas tambm porque esta s pode fazer aquilo que a lei antecipadamente autoriza. Assim, o servidor pblico no deve obedincia aos estatutos de instituio privada, seno que as leis que regem a atividade administrativa. Por outro lado, oportuno mencionar que a incluso de mais essa tarefa nesse rol de atribuies estatutrias no teria qualquer cabimento, no podendo ser contemplado pela Administrao, haja vista ser pessoa jurdica privada estranha Universidade. Por bvio, a mesma no tem competncia legal para regulamentar atividades de entes alheios a ela. Assim, a administrao, representao ou controle de uma fundao privada no se encontra entre as competncias legais do Reitor da USP, dos chefes de departamento e do Conselho Universitrio. No se tratando de encargo afeto ao reitor ou aos chefes que ocupam cargos administrativos por lei e, no caso das universidades que possuem autonomia administrativa constitucional, seus estatutos e regimentos, no rea de atuao dos membros do quadro da Universidade, independente de se tratar de rea afim ou de interesses da autarquia.
Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 13 edio, p. 71
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Nesse passo, todo o servidor ocupante de cargo de chefia administrativa na USP, chefe de departamento, diretor, reitor, so servidores pblicos, e tm suas atividades regidas sob a gide do Estatuto dos Funcionrios Pblicos de So Paulo (Lei 10.261/68), que determina em seu artigo 10: vedado atribuir ao funcionrio servios diversos dos inerentes ao seu cargo, exceto as funes de chefia e direo e as comisses legais A dvida aqui suscitada pela consulente encontra resposta cabal. No se pode, para alm dos deveres e competncias funcionais estabelecidas pelo Estatuto e Regimento da USP, para o cargo em que o servidor foi nomeado, atribuir-lhes atividades outras, salvo a expressa exceo. No caso, as atividades em associaes, sociedades civis, bem como fundaes, mesmo que regidas pelo regime jurdico de direito pblico, so alheias e estranhas ao cargo pblico, posto que entidades estranhas Universidade. Tambm o artigo 243 do Estatuto dos Funcionrios Pblicos do Estado de So Paulo esclarece o problema, no deixando margem interpretao, j demonstrando a preocupao com o conflito de interesses que tais situaes podem acarretar (grifos nossos): Art. 243 - proibido ainda, ao funcionrio: I fazer contratos de natureza comercial e industrial com o Governo, por si, ou como representante de outrem; II participar da gerncia ou administrao de empresas bancrias ou industriais, ou de sociedades comerciais, que mantenham relaes comerciais ou administrativas com o Governo do Estado, sejam por este subvencionadas ou estejam diretamente relacionadas com a finalidade da repartio ou servio em que esteja lotado; III - requerer ou promover a concesso de privilgios, garantias de juros ou outros favores semelhantes, federais, estaduais ou municipais, exceto privilgio de inveno prpria; IV exercer mesmo fora das horas de trabalho, emprego ou funo em empresas, estabelecimentos ou instituies que tenham relaes com o Governo, em matria que se relacione com a finalidade da repartio ou servio em que esteja lotado; (...)
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XI - valer-se de sua qualidade de funcionrio para desempenhar atividade estranha s funes ou para lograr, direta ou indiretamente, qualquer proveito; No podemos deixar de fazer o destaque neste momento que cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades cometidas a um funcionrio, de acordo com a prpria definio do artigo 4 da Lei 10.261/68 (Estatuto dos servidores pblicos civis do Estado de So Paulo). Agente pblico, por sua vez, segundo a doutrina de Maria Sylvia Zanella di Pietro, toda pessoa fsica que presta servios ao Estado e s pessoas jurdicas da Administrao Indireta (Direito administrativo, 11 ed., Jurdico Atlas, p. 416). Nesta altura, embora seja de hialina evidncia, em relao obedincia funcional, importa compreender a natureza e a fora vinculante da relao jurdica existente entre servidores pblicos/Estado e particulares/ fundao privada. Vimos que a relao particular/fundao privada ocorre por meio de instrumento particular de instituio de vontades, que se aderem para o mesmo fim. De outro modo, a relao que liga o Poder Pblico e os titulares de cargo pblico no de ndole contratual, mas estatutria. Em outras palavras, o Estado quem detm o poder de alterar legislativamente o regime jurdico de seus servidores. A prpria Constituio Federal e leis outorgam aos servidores proteo e garantias para lhes assegurar uma atuao imparcial, tcnica e liberta de ingerncias que ocupantes transitrios do Poder possam impor muitas vezes para benefcios pessoais ou sectrios. De tal modo verificamos que o liame existente entre FAFE/USP, bem como FUSP/USP, se deve exclusivamente em virtude do estatuto das fundaes, repita-se, instrumento particular de vontades, diferentemente da relao existente entre servidor pblico e Administrao Pblica. Assim, as relaes jurdicas estabelecidas num e noutro caso tm natureza completamente diversas e no se misturam, no podendo ser afetadas reciprocamente. Nesse sentido, os chefes na Administrao Pblica no exerccio de suas atividades, no tm dever funcional algum para com as obrigaes que uma instituio privada lhes impe, haja vista que o estatuto das fundaes privadas no tem o condo de impor obrigaes a servidores pblicos, seja em cargo administrativo ou no, at mesmo em razo da incompatibilidade legal existente, como vimos no artigo 243 da lei 10.261/68. Os servidores pblicos s tm obrigaes em atividades a eles designadas legalmente e no por conveno de terceiros.
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Em comum com os que defendem a possibilidade do acmulo de funes em fundao e universidade, est o pressuposto bvio, ao menos quanto forma, de que se trata de fundaes privadas, o que permite acolher os argumentos acima esboados com tranqilidade. E no poderia ser diferente, haja vista que quem defende esse acmulo tem todo o interesse em defender o regime jurdico privado propriamente dito das fundaes, posto que se fosse reconhecido o vnculo jurdico de natureza pblica dessas entidades, o acmulo de cargos, vedado constitucionalmente, estaria deflagrado. Vale dizer, a defesa do regime jurdico de direito privado aplicado s fundaes de apoio se trata, na verdade, de meio de driblar a vedao constitucional do artigo 37, inciso XVII, que estabelece a proibio de acumular cargos pblicos (grifos nossos): Art. 37 () XVI vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto quando houver compatibilidade de horrios: a) a de dois cargos de professor; b) a de um cargo de professor com outro tcnico-cientfico; c) a de dois cargos privativos de mdico XVII a proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrangem autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes mantidas pelo poder pblico Da forma como hoje so constitudas as fundaes, evade-se do controle moral e legal que veda o servidor pblico de acumular cargos e empregos, j que sendo fundao privada, no ocupa um ou outro. Contudo, lembramos que a questo ora em tela argida pela consulente, embora resvale no tema, no versa sobre a legalidade em se ocupar os dois cargos em ambas as instituies, que, embora no seja o objeto dessa anlise, defendemos sua ilegalidade e antes ainda, a falta de tica nessa atuao. Trata-se, em suma, de questionar a legalidade em se vincular as atividades dos servidores pblicos na atuao da fundao de apoio. J dissemos anteriormente que as fundaes de apoio so pessoas jurdicas privadas, institudas por particulares e que, mesmo compostas pelos prprios docentes da universidade, no pertencem autarquia. Decorre do teor de alguns de seus estatutos aqui revelados, a ampliao da competncia dos servidores pblicos, por meio de forma ilegal, pois os deveres ali impostos no so de competncia estatutria dos servidores, como vimos.
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Essa distoro um exemplo tpico do perigo tantas vezes alardeado sobre a relao promscua que se estabeleceu entre o regime privado e o pblico das fundaes de apoio e o da Universidade pblica, respectivamente. A distoro e a improbidade administrativa decorrente dessa relao aqui denunciada se evidenciam na Ata de reunio especial da Congregao da Faculdade de Educao da USP de 25/09/2003, que se realizou para eleger a composio do Conselho Curador da FAFE!! Trata-se de rgo colegiado de uma Unidade da USP que se rene com os recursos da Universidade para ato ordinrio de entidade privada estranha USP!! Essa distoro faz cair por terra os argumentos dos que defendem a prpria existncia da fundao de apoio alegando que se tratam de entes distintos, que no se confundem, podendo atuar em colaborao. Ora, tal liame estabelecido pela FAFE e FUSP, e quaisquer outras fundaes que assim se constituram, subordinando os servidores pblicos a seus interesses, revela toda a confuso dessa relao, onde atos decisrios da fundao so tomados em reunies ordinrias e extraordinrias dos colegiados da Universidade, ocupando tempo, recursos e espao pblico. A ilegalidade desse vnculo resta ainda mais evidente por propiciar a coincidncia ilegal entre os dois plos de em um mesmo contrato, ou convnio, quando firmado. Vejamos, dispe o artigo 16 do estatuto da FAFE: Art. 16 Ao presidente do Conselho Curador, compete: I representar a Fundao em juzo ou fora dela (...) Ora, no caso da FAFE, o presidente do Conselho Curador pode at mesmo ser o diretor da Faculdade, que ao firmar convnio com a Fundao, ter responsabilidade administrativa sobre os atos da Universidade, ou seja, a responsabilidade pelo zelo da res publica dever recair sobre ele. Tem responsabilidade judicial e extrajudicial sobre os atos administrativos. Ao mesmo tempo pode ser o responsvel em juzo pelos atos da Fundao. Figura, assim, em termos de responsabilidade e representatividade legal em ambos os plos, contratante e contratado, no mesmo contrato. Em qualquer instrumento particular de contrato, mesmo em um convnio, o objetivo pode ser comum s partes, mas os interesses so antagnicos. E ningum pode bem representar qualquer um dos lados, se tem interesses no outro tambm. no mnimo passvel de discusso no terreno da tica.
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Tendo o estatuto da fundao a possibilidade de convencionar o seu representante legal, este um fato gerador de incompatibilidade e impedimento legal evidente. Os administradores pblicos, em especial o reitor da Universidade, no podem conciliar as duas administraes, de uma autarquia pblica e de uma fundacional privada, que se inter relacionam. Portanto, irregular a acumulao de cargos ou funes pblicas por particulares detentores de cargos de direo e representao em fundaes privadas, ou seja, de pessoas ocupantes de cargos pblicos, exercendo, ao mesmo tempo, cargo de membro, presidente ou diretor de Conselho Curador ou Administrativo de fundao. Outrossim, ilegal impor obrigaes aos servidores pblicos (art. 10 da Lei 10.361/68), no exerccio de chefia ou no, a quaisquer atividades que no lhe so afetas por determinao legal, como participar de atos de fundaes privadas, que no so atividades-fim ou atividades-meio da Universidade. Para melhor visualizar a impossibilidade dessa acumulao, a despeito de que existem determinados cargos, como o de reitor que, em razo das atribuies a eles cometidas, esto impedidos de exercerem outra funo, mesmo na rbita privada, trazemos colao o exemplo de Jos Eduardo Sabo Paes4: membro do Ministrio Pblico, detentor de cargo de procurador-geral de justia vem a integrar o Conselho de uma fundao de direito privado, na condio de seu presidente. O autor destaca as vrias impropriedades neste caso, dentre elas a de que por ser chefe da instituio ministerial nos estados, tem incumbncias de carter representativo e decisrio. J as atividades de conselheiro, presidente ou diretor de uma fundao de direito privado, por integrarem e representarem judicialmente e extrajudicialmente uma fundao de direito privado, so acompanhadas e fiscalizadas pelo rgo do Ministrio Pblico competente. Assim, ocorre que o chefe de rgo que integra a Administrao Pblica tem como funo, em atribuio afeta por lei, fiscalizar o outro rgo privado que ele representa, em sinal evidente do impedimento. Mutatis mutandi, esse exatamente o caso dos servidores que integram cargos pblicos em posio de chefes de departamento, diretores, reitor, e conselheiros do CO da Universidade de So Paulo que ao mesmo tempo so membros de Conselho Curador ou Administrativo de fundao. Em concluso, respondendo em sntese consulta formulada, o cargo do agente pblico no pode estar associado, bem como as suas atividades,
Fundaes e Entidades de Interesse Social, 5 edio, Braslia Jurdica, p. 322 - Das incompatibilidades ou impedimentos para integrar o Conselho Curador como membro ou presidente de pessoas que exercem cargos pblicos
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fundao de apoio. O atual vnculo existente no caso da FAFE e da FUSP no foi determinado por deciso da Universidade, no se encontrando entre as competncias legais dos servidores, mas por fora de instrumento particular, que no pode subordinar agentes pblicos a ele. Ainda, o acmulo dessa dupla atividade no encontra amparo legal, nem em razo de ato institutivo da fundao privada, tampouco por deciso administrativa de rgo colegiado. Ao contrrio, tal prtica coibida, como vimos no estatuto dos servidores pblicos, tambm entre as normas e princpios da Administrao Pblica e nos atos normativos da prpria Universidade, incorrendo o servidor em ato de improbidade administrativa. Assim, o fato do estatuto da fundao impor obrigaes ao servidor ocupante de cargo de chefia administrativa, no o exime da ilegalidade dessa forma de atuao, podendo vir a sofrer punio disciplinar, que pode ser, de acordo com a gravidade, desde uma repreenso at a demisso do servio pblico. Outrossim, consoante artigo 3 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil: Ningum se escusa de cumprir a lei, alegando que no a conhece. Pelo exposto, conclui-se em sntese que: 1. Nenhum servidor pblico pode ter seu cargo, bem como as atividades que desempenha afetas ao servio pblico, vinculado e/ou subordinado a uma fundao de apoio. 2. Fundaes privadas no tm o condo de impor obrigaes a servidores pblicos. 3. O servidor pblico ocupante de cargo de chefia administrativa na Universidade, enquanto nesta condio, no pode ao mesmo tempo ocupar cargo diretivo em fundaes de apoio. 4. A Universidade no tem competncia legal para incluir entre suas normas estatutrias e regimentais obrigaes a seus servidores para exercerem atividades para pessoa jurdica estranha Universidade. o entendimento. So Paulo, 26 de agosto de 2004 Lara Lorena Ferreira
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