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2007 Polticas
MARGARIDA O SISTEMA DAS SANES E OS PRINCPIOS DO
ERMELINDA LIMA DE DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
MORAIS DE FARIA
Universidade de Aveiro Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas
e
2007 Polticas
MARGARIDA
ERMELINDA LIMA DE
MORAIS DE FARIA
O SISTEMA DAS SANES E OS PRINCPIOS DO
DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
dissertao apresentada Universidade de Aveiro para cumprimento dos
requisitos necessrios obteno do grau de Mestre em Gesto Pblica,
realizada sob a orientao cientfica do Doutor Jos Carlos Vieira de Andrade,
Professor Catedrtico da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra e
co-orientao cientfica do Doutor Jos Manuel Moreira, Professor Catedrtico
da Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e Polticas da
Universidade de Aveiro
o jri
presidente Doutor Artur da Rosa Pires, Professor Catedrtico da Universidade de Aveiro Doutor Jos Carlos Vieira
Andrade, Professor Catedrtico da Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra (orientador)
Doutor Jos Manuel Lopes Dias Moreira, Professor Catedrtico da Universidade de
Aveiro (co-orientador)
Doutor Pedro Antnio Pimenta da Costa Gonalves, Professor Auxiliar da Faculdade de
Direito da Universidade de Coimbra
agradecimentos
Os meus agradecimentos ao meu orientador, Professor Vieira de Andrade, pelos
ensinamentos e sugestes, pela disponibilidade e confiana
e ao meu co-orientador, Professor Jos Manuel Moreira.
Aos meus filhos, pela alegria de viver.
Ao meu marido, sem ele nunca teria conseguido.
palavras-chave
sano administrativa, contra-ordenaes, direito administrativo, princpios
constitucionais.
resumo
Neste trabalho caracterizado o sistema sancionador portugus na sua
diversidade, apresentando os diversos tipos de sano administrativa,
incluindo a contra-ordenacional, e sua delimitao face a outro tipo de sanes
e a outras medidas administrativas sem carcter punitivo.
Uma vez que, por regra so aplicveis os mesmos princpios a todas as
expresses do poder sancionador do estado, neste estudo so apresentadas
as especificidades da aplicao dos princpios de origem constitucional, tanto
materiais como procedimentais, ao direito sancionador administrativo.
keywords
administrative sanction, contra-ordenaes, administrattive law, constitucional
principles.
abstract
In this work the Portuguese sanctionatory system in its diversity is
characterized, presenting the diverse types of administrative sanction,
including the contra-ordenacional, and its delimitation face to another type of
sanctions and other administrative measures without punitive character.
Once, for rule the same principles are applied to all the expressions of the
states sanctionatory power, in this study the specificities concerning the
application of the constitutional principles are presented, both material and
procedural, in the sanctionatory administrative law.
ndice
1. Introduo ......................................................................................................................... 1
2. Sano Administrativa ...................................................................................................... 3
2.1. Noo e Justificao ..................................................................................................... 3
2.2. Poder sancionatrio da Administrao Pblica e o princpio da diviso de poderes .. 12
2.3. Factores de desenvolvimento do Direito Sancionador Administrativo ...................... 17
2.3.1. O Estado Social e o Estado Regulador ....................................................................
18
2.3.2. Descriminalizao ...................................................................................................
25
2.4. Sanes administrativas em sentido estrito (ou de autotutela) e em sentido amplo (ou de
heterotutela) ...................................................................................................................... 29
3. Distino entre sanes administrativas e outras figuras afins....................................... 33
3.1. Distino entre penas propriamente ditas e sanes administrativas .......................... 34
3.2. Distino entre sanes administrativas e medidas de segurana .............................. 46
3.3. Distino entre sano administrativa e medidas de polcia ....................................... 47
4. Tipos de Sanes Administrativas .................................................................................. 51
4.1. Contra-ordenaes ...................................................................................................... 52
4.2. Sanes Disciplinares ................................................................................................. 58
4.3. Sanes administrativas inominadas........................................................................... 60
5. Princpios a aplicar ......................................................................................................... 65
5.1. Princpio da prossecuo do interesse pblico............................................................ 67
5.2. Princpios da igualdade, proporcionalidade e boa f .................................................. 68
5.3. Princpio da legalidade ................................................................................................ 78
i
5.3.1. Reserva de lei ..........................................................................................................
81
5.3.2. Tipicidade ...............................................................................................................
85
5.3.2.1. Proibio da analogia
.......................................................................................... 87
5.3.3. Princpio da no retroactividade .............................................................................
88
5.3.3.1. Princpio da aplicao retroactiva da lei mais favorvel
..................................... 89
5.4. Princpio do respeito pelos direitos e interesses legtimos dos particulares ............... 91
5.5. Princpio da justia e da imparcialidade ..................................................................... 92
5.5.1. O princpio da oficialidade ou obrigatoriedade na fase de iniciativa ......................
93
5.5.2. Princpio do inquisitrio .........................................................................................
96
5.5.3. Princpio da garantia de defesa perante os tribunais ...............................................
97
5.6. Garantia de acesso ao direito e aos tribunais ............................................................ 100
5.7. Direitos de audincia e defesa .................................................................................. 107
5.7.1. Direito assistncia de um defensor .....................................................................
110
5.8. Princpio do direito a um processo clere ou sem dilaes indevidas ...................... 112
5.8.1. Prescrio ..............................................................................................................
113
5.9. Princpio da responsabilidade e da culpa .................................................................. 115
5.9.1. A responsabilidade das pessoas colectivas ...........................................................
129
6. Concluses ................................................................................................................... 145
Bibliografia Citada .............................................................................................................. 153
ii
Lista de Acrnimos
Ac.: Acrdo
CE: Constituio espanhola
CP: Cdigo Penal
CPA: Cdigo de Procedimento Administrativo
CPP: Cdigo do Processo Penal
CPTA: Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, Lei n. 13/2002 de 19 de Fevereiro
CRP: Constituio da Repblica Portuguesa
DL: Decreto-Lei
LRJAPYPAC: Lei espanhola n. 20/1992 de 26 de Novembro, instituidora do Regime Jurdico
das Administraes Pblicas e do Procedimento Administrativo Comum OWIG: Gesetz ber
Ordnungswidrigeiten de 24 de Maio de 1968
RGCO regime geral das contra-ordenaes, institudo pelo Decreto-Lei n. 433/82 de 27 de
Outubro, com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 356/89 de 17 de Outubro, pelo
Decreto-Lei n. 244/95 de 14 de Setembro e pela Lei n. 109/2001 de 24 de Dezembro
RGIT: Regime Geral das Infraces Tributrias
STA: Supremo Tribunal Administrativo
TC: Tribunal Constitucional
iii
(esta pgina foi deixada em branco intencionalmente)
iv
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 1
1. I ntroduo
O maior intervencionismo caracterstico do Estado providncia e o advento do Estado regulador
trouxeram uma expanso da actividade administrativa. Este facto, aliado necessidade de
reforma do Direito Penal levaram ao desenvolvimento do Direito Sancionador Administrativo,
no mbito do qual a sano administrativa surge como instrumento ao servio da eficcia da
actuao prestadora e reguladora da Administrao.
Neste mbito, o sistema sancionador administrativo portugus, resultado das opes
polticolegislativas das ltimas dcadas, apresenta-se complexo e disperso, identificando-se
vrios tipos de sanes e zonas de interseco comuns com outros tipos de sano e at com
outras medidas administrativas.
Com este trabalho pretendemos enunciar os principais aspectos e problemas que se colocam a
fim de alcanar uma compreenso geral do conceito de sano administrativa, delimitando-a de
outros fenmenos sancionadores que com ela se confundem e que originam na doutrina alguma
controvrsia, de modo a permitir a sua autonomizao enquanto ncleo constitutivo de um ramo
de direito pblico-administrativo em permanente expanso o Direito Administrativo
Sancionador.
Concebida como expresso do poder sancionador estadual unitrio, a aplicao de sanes
administrativas deve reger-se por princpios constitucionais, substanciais e procedimentais,
tanto de origem especificamente administrativa como de natureza penal.
Assim, na medida em que a sano administrativa surge como meio repressivo que pode afectar
de modo relevante direitos e interesses dos administrados, devero ser concedidas garantias aos
cidados, semelhana do que acontece noutros domnios sancionadores, face s pretenses
punitivas do estado, em nome da igualdade e liberdade dos cidados.
No entanto, a aplicao de determinados princpios garantsticos, nomeadamente os de origem
jurdico-penal, assume determinadas especificidades, derivadas da distinta natureza dos ramos
de direito aos quais resultam aplicveis, pelo que, neste estudo, no enunciaremos apenas os
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 2
princpios de maior relevncia, analisaremos tambm o significado e alcance que assumem
relativamente aos diversos tipos de sanes administrativas.
Para fazer face tarefa que nos propomos, recorremos bibliografia, legislao e
jurisprudncia existentes na matria, apoiando-nos embora na experincia adquirida ao longo de
alguns anos enquanto instrutora de processos de contra-ordenao.
Esta dissertao encontra-se organizada da seguinte forma:
No captulo 2, apresentamos uma noo de sano administrativa, enunciando os principais
factores de desenvolvimento do direito sancionador administrativo e enquadrando o mesmo
face aos demais poderes sancionatrios estaduais.
A distino entre a sano administrativa e outras figuras relativamente s quais se possam colocar
problemas de delimitao conceptual exposta no captulo 3.
No captulo 4 enunciamos os tipos de sanes administrativas existentes no sistema sancionador
administrativo portugus.
O captulo 5 dedicado exposio e desenvolvimento dogmtico dos princpios garantsticos que
devem reger a actuao administrativa sancionadora.
A finalizar, no captulo 6, enumeram-se as principais concluses resultantes deste trabalho.
2. Sano Administrativa
2.1. Noo e J ustificao
Com o intuito de uma melhor compreenso do conceito Sano Administrativa, principiamos
pela decomposio dos dois elementos que o informam:
Sano: No mbito deste trabalho ocupamo-nos apenas da sano jurdica e esta pode definirse,
em termos gerais, como toda a consequncia desfavorvel imposta pelo Direito no caso de
violao de uma norma jurdica. A Sano constitui, assim, uma reaco da ordem jurdica face
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 3
a comportamentos que se no conformam com o modelo definido pelas suas normas e que,
como tal, constituem uma infraco a um dever por ela imposto. .
1
A sano jurdica assume especificidade na medida em que existem meios que visam a sua
efectiva aplicao ao transgressor, garantes da observncia das normas jurdicas.
Administrativa: o qualificativo jurdico aplica-se ao que prprio da Administrao, sendo que
se entende esta tanto no sentido subjectivo
2
(rgos e agentes da administrao pblica,
incluindo administrao autnoma e associaes pblicas) como no sentido objectivo (toda a
actividade desenvolvida pela Administrao Pblica em sentido orgnico em nome do interesse
pblico).
3
As competncias sancionatrias da Administrao Pblica, nas diversas formas que assume
actualmente
4
, tm como limite e fundamento o expressamente previsto na lei.
5
No silncio da lei, em consonncia com o princpio da especialidade administrativa (de acordo
com o qual o interesse pblico delimita a capacidade de actuao da Administrao), sero
competentes as entidades administrativas responsveis pela tutela dos interesses protegidos ou
promovidos pela norma sancionadora, conforme expressamente dispe o artigo 34. n. 2 do
Decreto-Lei n. 433/82 de 27 de Outubro
6
.
O poder sancionador destas entidades ter, inevitavelmente, a natureza de poder administrativo sancionador
especial, uma vez que decorre de relaes hierrquicas, contratuais ou sectoriais.
O autor d particular ateno ao caso das autoridades ou entidades administrativas independentes, as quais
1
Enciclopdia Polis, tomo V, pg. 598 ss.
2
Na definio de Diogo Freitas do AMARAL corresponde ao sistema de rgos, servios e agentes do Estado, bem
como das demais pessoas colectivas pblicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfao regular e
contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar, Curso de Direito Administrativo, Vol. I,
pgs. 36-37.
3
Marcelo Madureira PRATES, Sano Administrativa Geral: Anatomia e Autonomia, Coimbra: Almedina, 2005,
pg. 61 ss, exclui da noo de administrao competente no mbito sancionador o Governo, cujo poder sancionador
administrativo se restringe ao mbito disciplinar, de organizao hierrquico-funcional e controlo administrativo
interno e tambm 1) as empresas pblicas, que apesar de terem origem pblica, esto sujeitas a regime
predominantemente privado (cf. Vital MOREIRA, Administrao Autnoma e Associaes Pblicas, Coimbra
Editora, 1997, pg. 104 ss); 2) a administrao autnoma no-territorial ou funcional: as associaes ou corporaes
pblicas exercem auto-administrao de interesses pblicos especficos de determinadas colectividades (de natureza
cultural, desportiva ou profissional, por ex.) sob responsabilidade prpria, sem sujeio a poder de direco ou
superintendncia do Estado (apesar de serem ainda administrao pblica, cf. Vital MOREIRA, ob. cit., pg. 84 ss);
3) entidades privadas, no exerccio de actividades pblicas, como os concessionrios ou outros particulares
beneficirios de delegaes de servios pblico-administrativos especficos..
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 4
visam, em geral, regular as atividades desenvolvidas em certos setores sensveis ou estratgicos da vida social
(informao e comunicao, mercado financeiro, concorrncia comercial, seguros, servios pblicos bsicos, entre
outros), de maneira estvel, profissional, especializada e, especialmente, independente e neutral tanto em relao
tutela estadual e aos interesses polticos do poder governamental, como em relao aos interesses privados presentes
no setor regulado..
A regulao pode abranger funes normativas (que se devem circunscrever ao espao tcnico-cientfico aberto por
legislao delegante), executivas, consultivas, decisrias (para-jurisdicionais ou arbitrais), controladoras e at
sancionadoras.
Apesar de o carcter administrativo destas entidades no ser unanimemente reconhecido pela doutrina, por no
estarem sujeitas ao poder executivo, o autor acha que no lhe retira a ndole administrativa pois, alm de serem
responsveis pelo exerccio de funes tipicamente administrativas com autoridade (jus imperii), elas geralmente
tm natureza pblica e esto submetidas, ainda que de forma parcial, a regime jurdico de direito pblico..
Estas entidades acumulam, frequentemente as funes de regulao e a de disciplina, com a funo de apurar os
ilcitos cometidos e de impor as sanes administrativas devidas, subvertendo a tradicional separao entre
autoridade legisladora, autoridade controladora e autoridade sancionadora.
Conclui que o poder sancionador administrativo geral aparece como a derradeira reserva administrativa do Estado,
no se concebendo, por agora, a atribuio de parte significativa do jus puniendi, dizer, de parte do cerne da
soberania estatal, a entidades administrativas de natureza predominantemente privada..
4
Cf. Vital MOREIRA, ob. cit., pg. 255 ss e Lus S, Introduo ao Direito Administrativo, Universidade Aberta,
1999, pg. 27 ss.
5
A competncia para o processamento das contra-ordenaes e aplicao das coimas e sanes acessrias
correspondentes , em regra, atribuda s autoridades administrativas, conforme o disposto no artigo 33. do Regime
Geral das Contra-Ordenaes. Este princpio comporta, no entanto, as excepes previstas nos artigos 20., 38. e
39. do mesmo diploma, relativas aos casos de concurso entre crime e contra-ordenao. No caso de a mesma
conduta do infractor consubstanciar simultaneamente a prtica de crime e contra-ordenao (concurso ideal), este
ser punido a ttulo de crime, sem prejuzo de lhe vir a ser aplicada pela autoridade judiciria competente para o
procedimento criminal sano acessria prevista para a contra-ordenao (artigo 20. do RGCO).
O poder judicial ser competente para processar a contra-ordenao e decidir da aplicao de coima e/ou sano
acessria quando exista concurso (real) entre contra-ordenao e crime ou quando, pelo mesmo facto, uma pessoa
deva responder a ttulo de crime e outra a ttulo de contra-ordenao (artigo 38. RGCO).
6 Com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 356/89 de 17 de Outubro, pelo Decreto-Lei n. 244/95 de 14
de Setembro e pela Lei n. 109/2001 de 24 de Dezembro.
Garca de ENTERRA entende por sano administrativa um mal infligido pela Administrao a
um administrado como consequncia de uma conduta ilegal
7
.
Para Pasquale CERBO, a sano uma medida de carcter aflitivo imposta no exerccio de um
poder administrativo como consequncia de um comportamento de um sujeito em violao de
uma norma ou de um procedimento administrativo. A sano surge como pena em sentido
tcnico (dirigida preveno geral e especial), por ser resultado de um ilcito, compreendido
como violao de um preceito imputado a um sujeito.
8
Mais recentemente, Marcelo PRATES props a seguinte definio sano administrativa a
medida punitiva prevista em ato normativo, que pode ser aplicada diretamente pela
Administrao no mbito das suas relaes jurdicas gerais, a quem, sem justificao, deixe de
cumprir um dever administrativo certo e determinado normativamente imposto..
9
Acentua a
sua natureza de pena em sentido tcnico, enquadrando-a no conceito de sano jurdica.
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 5
Juntamente com a generalidade da doutrina, julgamos necessrio delimitar o conceito de sano
administrativa do conceito de medida administrativa de polcia, esta ltima sem carcter
punitivo, ou de outras medidas derivadas de efeitos automticos da lei, como as resultantes de
actos administrativos invlidos, que no necessitam da interveno da Administrao.
10
7
El Problema Jurdico de las Sanciones Administrativas, in Revista Espaola de Derecho Administrativo, n.
10, Madrid: Civitas, Julho/Agosto 1976, pg. 399-430.
8
Le Sanzioni Amministrative, Sez. IV 51 Diritto Amministrativo, Giuffr Editore, 1999.
9
Itlico do autor, ob. cit., pg. 54 ss:
Medida punitiva porque pena, castigo, privao imposta por autoridade sancionadora e no uma mera
consequncia desfavorvel imposta normativamente como so as nulidades, por exemplo, nem tampouco uma
qualquer medida administrativa desfavorvel, como o so as medidas administrativas de preveno, repressivas
ou reparadoras. Adopta o conceito de sano para as medidas de natureza verdadeiramente punitiva, aquelas que
implicam a imposio de uma privao ao responsvel pela prtica de um ilcito.
O autor enuncia outras definies doutrinais como a de ZANOBINI, que define sanes administrativas como penas
em sentido tcnico, cuja aplicao constitui, para a administrao relacionada aos deveres que essas penas
asseguram, um direito subjectivo ou a de Suay RINCN: qualquer mal infligido a um administrado como
consequncia de uma conduta ilegal, resultante de um procedimento administrativo e com finalidade puramente
repressora. (pg. 52).
10
Embora o Cdigo de Procedimento Administrativo, no artigo 51., apelide de sano a anulabilidade dos actos ou
contratos celebrados por rgo ou agente impedido.
A distino entre sano administrativa e medidas de polcia ser efectuada infra.
Marcelo PRATES distingue diversas categorias de medidas administrativas desfavorveis (uma
vez que afectam direitos dos administrados), cujo procedimento de aplicao normalmente
mais simplificado e menos garantstico para os administrados, impugnveis perante os tribunais
administrativos e no perante os tribunais judiciais
4
:
1- as que visam interromper os efeitos nocivos da infraco cometida (medidas
administrativas repressivas, que aparecem para livrar os interesses pblicos de perigos
eminentes ou de ofensas actuais e que podem ser utilizadas para afastar qualquer
espcie de leso ou ameaa de leso ordem pblico-administrativa, de forma a
evitar prejuzo maior do que j efectivado);
4
Ob. cit., pg. 175 ss.
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 6
2- as que visam recompor ou restabelecer a parte da ordem e da legalidade
administrativa atingida pela infraco: medidas reparatrias, compensatrias (visam
compensar ou remediar os danos causados) ou repristinatrias (visam repor as
circunstncias existentes antes da prtica da infraco);
3- as que no sucedem da prtica de um ilcito administrativo, procurando antes prevenir a
sua realizao:
a) medidas preventivas (medidas administrativas de polcia com objectivo de
evitar condutas ilcitas);
b) medidas de controle prvio (recusa de um direito ou vantagem no domnio
administrativo, que no implica a restrio de direitos j existentes, antes a sua
recusa);
c) medidas de controle permanente, as quais resultam da fiscalizao contnua
que deve ser empreendida pela Administrao acerca do preenchimento das
condies de fato e de direito exigidas dos administrados beneficiados por
determinados atos administrativos permissivos;
d) medidas extintivas, que implicam a extino total ou parcial dos efeitos jurdicos
de um acto administrativo anteriormente existente;
e) medidas de invalidao de actos administrativos nulos ou anulveis;
f) medidas revogatrias stricto sensu (decises da Administrao que,
essencialmente por razes de convenincia e de oportunidade, retiram total ou
parcialmente os efeitos jurdicos de um ato administrativo existente,
normalmente licenas ou subvenes);
g) medidas prudenciais (comandos positivos ou negativos dirigidos pela
Administrao aos administrados com o intuito de evitar ou, pelo menos, de
diminuir o risco de ocorrncia de infraes administrativas e de leses a
interesses pblico-administrativos no necessariamente relacionadas prtica de
um ilcito. Podem ser valiosas em sectores como o da sade e da higiene (ex:
vacinao de animais ou desinfectao de instalaes) dos servios pblicos
bsicos (medidas renovadoras das redes de gs, gs ou energia, para assegurar o
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 7
seu fornecimento contnuo) e do urbanismo (conservao de imveis, para evitar
a sua demolio compulsria);
h) medidas cautelares, que consistem na imposio de nus ou restries enquanto
antecipaes da condenao
5
;
i) medidas persuasivas: procuram convencer o administrado de que a colaborao
com a actividade administrativa benfica, impede o prejuzo de ambos.
Constituem exemplos os actos informativos da Administrao: comunicaes
dirigidas aos administrados a recomendarem a adopo de determinadas
condutas.
Este autor qualifica ainda como hbridos dois tipos de sanes: as sanes administrativas
persuasivas
6
, que embora sejam sanes, infligidas aps a realizao do ilcito, possuem
inegvel componente persuasivo, dado que visam, de primeiro, obter do administrado o
cumprimento de deveres que j foram por ele descumpridos, seja por meio da reduo posterior
da sano administrativa concretamente aplicada, seja por meio da manuteno de um pena
pendente sobre os seus interesses durante certo tempo e as sanes administrativas
cautelares
7
, que visam adiantar a punio, por flagrante infraco, sendo a culpa do infractor
presumida, presuno que parece aceitvel desde que juris tantum, admitindo prova em
contrrio. Envolve antecipao da condenao, sendo provisria na medida em que s passar
a definitiva se o administrado no exercer o seu direito de defesa dentro prazo ou se esta for
improcedente.
a aplicao imediata de sanes administrativas de se admitir unicamente quando em
causa sanes de efeitos leves, como as sanes pecunirias de pequeno valor, destinadas a
punir infraces administrativas de baixa gravidade.
5
De acordo com o Acrdo n. 123/92, Acrdos do Tribunal Constitucional, 21. Vol., 1992, pgs. 457-466: o
princpio in dubio pro reo no probe a antecipao de certas medidas cautelares e de investigao ou, no caso da
instaurao de processo disciplinar, a suspenso do exerccio de funes e a suspenso do vencimento do exerccio.
Medidas cautelares desta natureza no colidem com o princpio da proporcionalidade..
6
Ob. cit. pg. 191 ss.
7
Ob. cit., pgs. 203 e 204.
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 8
Discordamos da caracterizao destas sanes enquanto hbridas, na medida em que constituem
inequivocamente sanes administrativas.
As primeiras traduzem apenas previses legais de atenuao, suspenso ou mesmo dispensa da
sano administrativa aplicada, tanto a ttulo principal como acessrio.
O exemplo citado pelo autor relativo ao condutor que circulava em excesso de velocidade trata-
se inequivocamente de uma sano administrativa, qualificada no ordenamento jurdico
portugus como contra-ordenao, e no de nenhuma figura hbrida. Apenas sucede que a
sano acessria de inibio de conduzir prevista no caso de infraces por excesso de
velocidade qualificadas pelo Cdigo da Estrada de graves ou muito graves pode ser suspensa na
sua execuo por um perodo mnimo de seis meses, nos termos e mediante a verificao dos
pressupostos previstos no artigo 141. do mesmo diploma. Afirma o autor citado que se esse
condutor no voltar a cometer infraes administrativas de trnsito durante esse perodo, ele
no ter que arcar com a sano pecuniria inicialmente imposta e ficar absolutamente ilibado
nesse setor administrativo quanto infrao cometida
8
. Ora tal no se aplica no sistema
normativo portugus, uma vez que a suspenso da sano acessria de inibio de conduzir no
iliba o administrado do cumprimento da sano principal pecuniria antes depende mesmo
desse cumprimento, no libertando totalmente o agente da infraco cometida, uma vez que a
contra-ordenao cuja sano acessria suspensa ficar averbada no seu registo individual do
condutor e contar para efeitos de reincidncia face a futuras infraces de igual ou maior
gravidade.
Concordamos, isso assim, com o autor, quando afirma que a suspenso dos efeitos da sano
administrativa ser particularmente til nos casos em que o administrado esteja continuamente
sob a ordenao das mesmas normas administrativas, tendo que cumprir os mesmos deveres
administrativos amide..
As segundas sanes invocadas por Marcelo PRATES, as sanes administrativas cautelares,
constituem igualmente sanes administrativas, na medida em que todos os pressupostos para a
sua aplicao esto presentes: o seu objectivo claramente punir uma conduta tpica ilcita e
8
Ob. cit., pg. 193.
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 9
culposa, ainda que essa culpa seja, tal como referido pelo autor, presumida, iuris tantum, de
modo a no colidir com o princpio da presuno de inocncia.
Apesar de no julgarmos necessrio o apelo a figuras hbridas, incontestvel que o carcter
punitivo de certas medidas administrativas resulta difcil de apurar nalguns casos, uma vez que
existem, por um lado, medidas administrativas com diversas finalidades
9
e, por outro lado,
medidas administrativas sancionatrias que implicam os mesmos efeitos que determinadas
medidas administrativas sem carcter punitivo.
17
A doutrina refere ainda outras situaes equvocas e difceis de delimitar conceptualmente
como a medida de expulso de estrangeiros em situao irregular, uma vez que a permanncia
em territrio nacional sem reunir as condies legalmente exigveis constitui infraco
administrativa punvel com sano pecuniria. normalmente qualificada pela doutrina e
jurisprudncia como medida de segurana administrativa
18
sujeita ao mesmo regime das
sanes administrativas.
nossa opinio que, sempre que a natureza ou finalidade da medida administrativa prevista
normativamente seja dbia, podendo no entanto, aps uma apurada interpretao do elemento
teleolgico ou finalstico presente na norma, vislumbrar-se na mesma uma inteno punitiva por
parte do legislador, ainda que secundria ou residual, devero ser concedidas ao administrado
todas as garantias concedidas ao sujeito passivo de um processo sancionatrio administrativo,
no seio do qual regem os princpios que elucidaremos infra, principalmente quando a medida
administrativa em causa afecte os seus direitos.
19
como at de exigir em alguns casos, visto que cada qual possui condies e finalidades diversas, no havendo
motivo para se impor a regra do non bis in idem no direito administrativo sancionador, a no ser que alguma lei
expressamente o imponha.
17
Temos como exemplo a retirada ou apreenso da carta de conduo, sano administrativa extintiva, na
qualificao de Marcelo PRATES, quando resultante da prtica de uma contra-ordenao grave ou muito grave ao
Cdigo da Estrada ou medida administrativa de polcia preventiva (que Marcelo PRATES chama de controle
permanente, por resultar da perda das condies exigidas para a manuteno de determinado benefcio do
9
Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 169, refere como exemplo de medida administrativa que pode assumir diversas
funes e finalidades a medida de interdio do exerccio de uma actividade, a qual pode surgir como medida
revogatria, repressiva ou sancionatria ou, na nossa opinio, assumir finalidades preventivas e punitivas
simultaneamente.
Segundo o autor, a aplicao, face a um nico incumprimento, de medidas sucessivas de natureza repressiva, reparatria e
punitiva ou a inflio simultnea de medidas reparatrias e punitivas, so no apenas de se aceitar
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 10
administrado), quando consequncia da caducidade do ttulo de conduo a partir do disposto no artigo 129. do
Cdigo da Estrada ou, ainda, medida cautelar ou compulsria inserida num procedimento sancionatrio como o
previsto no artigo 173. do Cdigo da Estrada, por falta de pagamento da coima no momento da autuao, a qual no
visa verdadeiramente punir, mas garantir e impelir ao pagamento da coima.
18
Rosendo Dias JOS, Sanes Administrativas, in Revista de Direito Pblico Ano 5, n. 9 (1991), pg. 47.
Veja-se, a propsito, o relatrio anual do SOS Racismo 2002, em www.sosracismo.pt, no qual se afirma: Ora, uma
anlise jurdica no pode isentar-se do direito positivo, e as prticas administrativas indicam-nos claramente que a
expulso, medida administrativa, afastada do seu objectivo e transforma-se numa verdadeira sano
administrativa, uma segunda condenao..
19
Neste sentido parece orientar-se Marcelo PRATES quando responde seguinte interrogao: No caso de o
licenciado ou subvencionado cometer uma infraco punvel com sano administrativa de perda da licena ou
subveno, poder a Administrao optar por aplicar medida revogatria do acto permissivo em causa? (...) A
administrao somente poder se decidir pela medida revogatria se o interesse pblico fundamentador da retirada
da licena ou da subveno disser respeito a uma coletividade de administrados na mesma condio do
administrador infrator (). Em todos os outros casos, a prol da maior garantia dos administrados, a Administrao
dever valer-se da sano administrativa geral, abrindo o respectivo procedimento administrativo
Assim, na dvida acerca da natureza sancionatria de uma medida administrativa que afecte
direitos dos administrados, dever considerar-se a mesma como sano administrativa.
Aps o reconhecimento da dificuldade de caracterizao de certas medidas da Administrao,
no resultando sempre claro o seu carcter sancionatrio, avanamos com uma definio de
sano administrativa como uma medida punitiva imposta pela Administrao no caso de
violao de uma norma jurdico-administrativa. Atravs dela, a Administrao visa punir o
cidado pela prtica de um ilcito administrativo, necessariamente culposo.
20
A sano administrativa corresponde assim ao resultado do exerccio do poder sancionatrio da
Administrao sobre os administrados, estando estes ou no em relao de supremacia especial,
constituindo um importante meio da Administrao assegurar o seu regular funcionamento, no
sentido de conseguir atingir os objectivos a que constitucionalmente se encontra adstrita.
punitivo, de maneira a possibilitar ao administrado o indispensvel direito de audincia e de defesa de forma plena. (Ob.
cit., pgs. 186 e 187).
Semelhante tambm se pode considerar a situao francesa enunciada por Georges DELLIS, (Droit Penal et Droit
Administratif LInfluence des Prncipes du Droit Penal sur le Droit Administratif Rpressif, Paris, in LGDJ,
1997, pgs. 155-190), em que o carcter punitivo da medida administrativa tem sido exigido para a admissibilidade
da aplicao de garantias como o direito de audincia, pelo que h doutrina que procura equiparar o maior nmero
possvel dessas medidas s sanes administrativas de modo a estender a aplicao desses princpios que deveriam
ser indiscutveis.
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 11
20
Podemos indicar como pressupostos da sano administrativa os seguintes elementos: o comportamento humano,
por aco ou omisso; a tipicidade desse comportamento, enquanto subsumvel na hiptese prevista pela norma
legal sancionatria, preenchendo todos os elementos de facto nela prevista; a ilicitude, entendida enquanto
antijuridicidade, como desconformidade ao direito e s normas administrativas; e a culpa, enquanto elemento
subjectivo caracterizado pela vontade do agente de infringir a lei e a censurabilidade desse comportamento.
Refira-se, ainda, neste contexto, o esquema proposto por Marcelo PRATES, elucidativo do caminho a percorrer at
imposio da sano administrativa geral: Imposio por ato normativo, direta ou indiretamente, de um dever
administrativo certo e determinado (exigncia de ao positiva ou negativa) previso, igualmente por ato
normativo, de que o descumprimento a esse dever ser sancionado (criao da figura da infrao administrativa)
no cumprimento desse dever (realizao do ilcito administrativo) ausncia de justificao (apreciao da
espontaneidade da ao do administrado infrator no curso do procedimento administrativo sancionador, garantindo-
se-lhe direitos de audincia e de defesa) aplicao da sano administrativa geral, por meio de ato administrativo
expresso e fundamentado (ob. cit., pg. 105).
2.2. Poder sancionatrio da Administrao Pblica e o princpio da diviso de
poderes
Ao lado do ius puniendi estadual de carcter administrativo que identificmos, coexiste o poder
judicial, ao qual cabe a aplicao da justia, nos termos da Constituio da Repblica
Portuguesa (CRP).
Esta coexistncia parece fazer perigar o princpio da separao de poderes, essencialmente
quando a Administrao exerce o seu poder sancionatrio em nome da proteco de interesses
de ordem geral e no em autotutela.
Com efeito, a relao entre a capacidade sancionadora da Administrao e as competncias do
poder judicial potencialmente geradora de tenses.
O princpio da separao de poderes um princpio informador do Estado de Direito e constitui
uma conquista da Revoluo Liberal. A Administrao passou ento a prosseguir
essencialmente uma funo preventiva, enquanto que o poder judicial detinha o monoplio do
poder repressivo estatal.
10
10
Segundo Blanca LOZANO, Panormica General de la Potestad Sancionadora da la Administracion en Europa:
Despenalizacion y Garantia, in Revista de Administracin Pblica, n. 121, Enero-Abril (1990), pgs. 393-397, a
passagem do Estado Absoluto ao Estado Liberal ocorrido no sculo XIX deu origem, na maioria dos estados
europeus, a uma progressiva abolio do poder geral da Administrao pblica mediante a jurisdicionalizao dos
ilcitos administrativos.
Constituem excepes a este movimento de jurisdicionalizao a ustria e a Sua. Na ustria, a manuteno do
poder punitivo da administrao desde o absolutismo radica na concepo particular e meramente formal do
princpio da diviso de poderes neste pas: a distino entre jurisdio e administrao no substancial e rgida
mas somente formal-organizativa, sendo os juzes considerados funcionrios providos das garantias
constitucionais de independncia, insubstituveis e inamovveis no desempenho das suas funes judiciais, enquanto
os funcionrios dos restantes rgos administrativos no possuem aquelas garantias.
A esta manuteno do poder sancionador da administrao incidiu tambm de modo importante a insuficincia do
sistema para assumir a represso das contravenes de polcia (tribunais territoriais sobrecarregados). Na Sua, a
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 12
Com a passagem do Estado liberal para o Estado social, a Administrao voltou
11
a deter poder
sancionatrio, face ao crescente nmero de infraces resultado do intervencionismo estatal nas
diversas reas da vida social e aos movimentos generalizados de descriminalizao de certas
infraces de menor repercusso tica.
23
Alguma doutrina chegou mesmo a colocar problemas de constitucionalidade: Como conciliar
esta competncia com o princpio de separao dos poderes e com a atribuio aos tribunais do
monoplio da funo jurisdicional?.
24
Miguel Pedrosa M
ACHADO
25
questiona se as contra-ordenaes no constituiro um verdadeiro
atentado ao princpio da jurisdicionalidade e ao princpio de separao de poderes,
considerando necessrio saber se o facto de se infringir o princpio da jurisdicionalidade em
relao a infraces que, por muito que o seu nomen juris seja modificado, no deixam de ser
materialmente penais, ou no conforme Constituio, considerando a referncia expressa da
Constituio existncia de um direito de mera ordenao social demasiado vaga e de difcil
delimitao.
26
23
Antnio Domnguez VILA, Constituicin y Derecho Sancionador Administrativo, Madrid, Marcial Pons, 1997, pg.
106: a influncia das doutrinas alem e italiana na constituio do Direito Sancionador Administrativo foi determinante a
partir da entrada do sc. XX.
Esta jurisdicionalizao operada com a Revoluo Liberal quebrou depois da segunda guerra mundial, altura em que
cresceu o mbito das sanes administrativas nos pases onde tal poder era admitido e se observa uma proliferao
da legislao penal especial em outros, produzindo uma necessidade de despenalizao de condutas delitivas de
pouca relevncia social. Isto levou a doutrina alem a tentar demonstrar a existncia de um mbito sancionador
especificamente administrativo. Tambm em Itlia, a doutrina tentou delimitar um mbito sancionador
substancialmente administrativo.
24
Manuel da Costa ANDRADE, Contributo para o conceito de contra-ordenao (A experincia alem), in RDE
(1980/1981), pg. 118.
25
Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, Lisboa, UCP, 1984, in Scientia
Ivridica, 1986, pgs. 71, 106 e 114.
26
O mesmo autor refere, a propsito, a opinio do Dr. Maia Gonalves, aquando da discusso do projecto na
generalidade, a 5 de Dezembro de 1963, criticando a autonomizao do ilcito administrativo por insuficincia do
critrio do mnimo tico (limite fludo) e inconstitucionalidade pelo facto de se subtrair aos tribunais comuns a
apreciao do ilcito administrativo. Na mesma ocasio, o Prof. Gomes da Silva referiu tambm que pode tornar-
se uma porta aberta aos maiores abusos, desrespeitando a defesa da pessoa humana.
estrutura federal e a independncia dos cantes favoreceram a perpetuao de sistemas sancionatrios
independentes, confiados competncia administrativa.
11
Marcelo PRATES fala no retorno da Administrao ao poder punitivo e no no ingresso: ob. cit., pg. 26.
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 13
Eduardo Correia objectou com a necessidade de limitao do ilcito criminal administrativo pelo prprio
legislador, e no pelo intrprete ou aplicador do direito. Rejeitou a considerao de inconstitucionalidade, por no
estar em causa a criao de tribunais especiais, mas a atribuio s autoridades administrativas do poder de
imposio das penas. Em relao s objeces do Prof. Gomes da Silva, o Autor do Projecto afirmou a vigncia de
princpios de defesa da pessoa humana tambm em matria de contravenes (pg. 71).
Aps ter sido posta em causa a constitucionalidade orgnica do DL n. 232/79, publicado sem prvia autorizao da
Assembleia da Repblica, a mesma matria foi publicada atravs do Decreto-Lei n. 433/82, em 27 de Outubro de
1982, operando, segundo o autor, uma substituio de uma lei-quadro por outra de idnticas caractersticas. (pg.
69).
O autor reconhece, no entanto, a existncia de multiplicidade de sanes em resposta extrema variedade de violaes dos
comandos normativos estaduais. Qualquer que seja a construo conceptual que justifique a
Costa A
NDRADE
27
responde, a propsito das contra-ordenaes, que apesar de tudo, tem-se
entendido que a referncia especificidade das sanes possui virtualidades para continuar a
extremar o direito penal e o direito das contra-ordenaes como experincias jurdicas distintas,
e a salvaguardar a constitucionalidade da competncia deferida Administrao..
Sobre tal questo se pronunciou o Tribunal Constitucional
28
, a propsito dos artigos 33. e 34.
n. 1 do j citado RGCO, considerando-os constitucionais, desde que esteja assegurada a
possibilidade de impugnao judicial (prevista no artigo 59. do mesmo diploma):
Garantido com efectividade e permanncia o direito de impugnao judicial das decises das
autoridades administrativas aplicadoras de uma coima, h-de concluir-se no sentido de as
normas agora sob anlise no atentarem por qualquer forma contra o princpio da reserva da
funo jurisdicional aos tribunais consagrado no artigo 205. da Constituio.
E, do mesmo modo, tais normas, tambm no afectam o disposto no artigo 211. do texto
constitucional, uma vez que aquelas autoridades administrativas no dispem, em caso algum,
de uma competncia criminal especializada, limitando-se a efectuar o processamento das
contra-ordenaes por forma a tornar-se possvel a imposio das respectivas coimas que, como
j se viu, detm natureza distinta da dos ilcitos criminais..
Ainda que se admita uma invaso inter poderes, como defende alguma doutrina, esta no pe em
causa o princpio da separao de poderes, nem as suas virtudes.
Para cumprir os objectivos aos quais se determinou (controlo estadual, diviso de poderes em
nome de uma maior imparcialidade e maior controlo, maiores garantias dos cidados,
autonomizao dos ilcitos, no se esgotam no direito penal os mecanismos sancionatrios do sistema jurdico
(pg. 88).
S existe uma contra-ordenao quando a lei formalmente a preveja, pelo que, segundo o autor, aquando da entrada
em vigor do DL n. 433/82, nenhuma contra-ordenao existia, remetendo para a posterior legislao especial os
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 14
juzos crticos sobre a conformidade das contra-ordenaes com as exigncias constitucionais: quando muito, a
lei-quadro merecer uma censura poltico-legislativa, por permitir que a esses problemas se chegue com facilidade.
(pgs. 113-115).
27 Costa ANDRADE, Contributo para o conceito de contra-ordenao, , cit., pg. 118.
28
Acrdo do Tribunal Constitucional n. 158/92 de 23/4/92, publicado no Dirio da Repblica, II srie, de
02/09/1992.
prossecuo do interesse pblico) o princpio da separao dos poderes no necessita de existir
na sua forma mais pura, desde que a possibilidade de impugnar judicialmente esteja sempre
salvaguardada.
A distino entre funo legislativa, funo executiva e funo judicial no surgiu
originariamente marcada pela pretenso de compreender e descrever exaustivamente as funes
do Estado, mas com um intuito claramente prescritivo e garantstico: a separao orgnico-
pessoal daquelas funes era imposta em nome da liberdade e da segurana individuais..
12
Alis, a invaso do poder administrativo sancionatrio no mbito do poder sancionatrio
judicial constitui uma opo clara do sistema, no sentido de uma melhor delimitao de
competncias, de modo a permitir que a Administrao Pblica possua meios para tornar a sua
actuao eficaz e efectiva, ao mesmo tempo que liberta os tribunais da sobrecarga de trabalho.
At a doutrina crtica do sistema institudo pelo Decreto-Lei n. 433/82, como o Prof. Cavaleiro
FERREIRA, apontando restries ao princpio da jurisdicionalidade e aumento de casos de
responsabilidade objectiva, reconhece que a sano administrativa punitiva de ilcitos de mera
ordenao social (contra-ordenaes) so, no momento que corre, tidas por instrumentos
adequados resposta a dar pelo aparelho punitivo do Estado celeridade da vida econmica e
social e hipertrofia da justia formal..
13
Seguindo PALIERO, o Direito Sancionador Administrativo constitui, assim, um elemento de
controlo social alternativo ao Direito Penal e destinado a complementar a tutela dos bens
jurdicos mediante a represso dos ilcitos de menor relevncia social. Esta funo de colaborar
12
Nuno PIARRA, A Separao dos poderes como Doutrina e Princpio Constitucional, um contributo para o estudo das
suas origens e evoluo, Coimbra Editora, 1989, pg. 247.
13
Miguel Nuno Pedrosa MACHADO, Anteprojecto de Reviso do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro (LeiQuadro do
Ilcito de Mera Ordenao Social), nos Limites da Lei n. 4/89 de 3 de Maro, in Separata da Revista Portuguesa de
Cincia Criminal, 2, 1992, pg. 297.
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 15
com a justia na preveno e punio dos ilcitos menores justifica o estabelecimento e
manuteno do poder sancionador da Administrao.
14
Aliado a esta ideia da existncia de um poder sancionador fora da esfera judicial que no colide
com o princpio da diviso de poderes, est o reconhecimento, no direito comparado e por parte
de certa doutrina, da unidade deste poder sancionador administrativo com o poder judicial,
constituindo duas faces do mesmo ius puniendi do Estado, que , assim, unitrio.
32
Consideramos que existe uma certa unicidade do ius puniendi do Estado, que nunca chegou
verdadeiramente a ser monoplio nem da Administrao nem do Juiz.
No entanto, ocorre um fraccionamento do mesmo, tanto em relao aos diversos poderes
(poder judicial e Administrao Pblica), como dentro da prpria Administrao, decorrente
no apenas da pluralidade das administraes
33
, mas tambm das diferentes relaes jurdicas
que se estabelecem entre administrao sancionadora e administrado infractor.
32
A Constituio Espanhola consagra esta homogeneizao do poder punitivo do Estado, submetendo as vrias
vertentes aos mesmos princpios informadores, cf. Domnguez VILA, ob. cit., pgs. 27 e 28: nas palavras deste autor,
na Constituio Espanhola, fica claro que se consolida com carcter definitivo o modelo de ius puniendi do Estado,
dividido em dois ordenamentos, o penal e o sancionador administrativo, o primeiro reservado ao poder judicial e
aplicado por meio de penas e o segundo por meio de sanes administrativas..
Mas esta coexistncia no perfeita nem equivalente, j que do prprio artigo 25., nos seus pontos 2 e 3 se
depreende a distinta funo e organizao punitiva de ambos, baseada fundamentalmente no carcter definitivo das
sentenas e na atribuio em exclusivo ordem penal e organizao judicial das penas mais aflitivas, como a
privao do direito fundamental da liberdade. No entanto, a equivalncia parece dar-se enquanto se deixa liberdade
do legislador ordinrio a atribuio a uma ou outra ordem do ius puniendi das condutas que socialmente se
entendam ilcitas ou punveis.
Concordamos com o autor, por isso sublinhmos, quando este afirma que () para a sua adaptao ao marco
constitucional e evitar o desordenado e hipertrofiado sistema normativo sancionador existente, necessrio
convert-lo num sistema normativo, coerente, com a adopo de um mtodo triplo, como : definir o enquadramento
e delimitao do sistema, dar-lhe contedo normativo e lev-lo prtica..
Torna-se preciso definir e plasmar numa lei, bsica para todas as administraes pblicas, os princpios
garantsticos, substantivos e procedimentais. Acto seguido, determinar que condutas esto reservadas ao sistema
judicial punitivo e quais podem passar a ser penalizadas por sano administrativa, devendo essas opes vincular
moralmente os futuros legisladores, para evitar que se efectuem pontuais mas infinitas excepes regra geral.
E por ltimo, deve-se abordar a configurao de um procedimento sancionador com exaustiva regulao das suas
fases e iter processual.
33
Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 26: Essa maior participao da Administrao no exerccio do jus puniendi,
especialmente notada na generalidade dos Estados ocidentais da segunda metade do sculo XX, ainda que por
caminhos variados, implicou a expanso do poder sancionador para alm da fronteira estatal, j que as autoridades
administrativas, ao contrrio das autoridades judiciais, desenvolvem as suas actividades e, por consequncia, fazem
uso dos seus poderes, tambm no plano infra-estatal (entidades autnomas, regionais ou locais), no plano supra-
estatal (entidades comunitrias), e at mesmo no plano extra-estatal (entidades corporativas), para os quais foram
14
Blanca LOZANO, Panormica General, cit., pg. 413.
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 16
inevitavelmente levadas as sanes administrativas.. O autor reconhece que o ius puniendi estatal assume diversas
formas, desde o poder jurisdicionalizado ao poder administrativo, falando de poder punitivo pblico, embora
consideremos o mesmo como poder partilhado, independente e com diferentes contornos.
Por isso a Administrao, ao impor sanes a particulares com os quais no mantm nenhuma
relao jurdica especial, faz uso de um verdadeiro poder administrativo, poder administrativo
sancionador geral.
34
2.3. Factores de desenvolvimento do Direito Sancionador Administrativo
Em Portugal, o diploma legislativo que instituiu o ilcito de mera ordenao social, o
DecretoLei n. 232/79 de 24 de Julho, expe no seu prembulo os factores que levaram sua
criao: a superao definitiva do modelo do Estado liberal, por um lado, e o conhecido
movimento de descriminalizao, por outro.
A crescente interveno do Estado nos domnios da economia, sade, habitao, cultura,
ambiente, etc., juntamente com as novas tarefas de planificao, propulso e conformao da
vida econmica e social geraram a necessidade de uma aparelhagem de ordenao social a
que corresponde um ilcito e sanes prprias.
34 Trata-se de conceito usado por grande parte da doutrina e tambm por Marcelo PRATES.
Por isso no podemos deixar de discordar quando este autor considera este poder extrnseco e potencial, por
depender de prvia e expressa autorizao e regulao normativa, considerando que apenas o poder disciplinar se
poderia considerar intrnseco por ser necessrio ao bom funcionamento dos servios.
Consideramos que extrnseco, no sentido de funcionar por determinao e nos limites da lei, tambm o o poder
judicial, embora haja realmente uma diferena essencial: o poder judicial ficaria vazio de contedo se no possusse
poder sancionador.
A funo repressiva ou sancionadora no constitui objectivo principal nem nico da Administrao embora com a
descriminalizao e administrativizao de certas infraces ela assuma essa tarefa como prpria (logo, intrnseca) e
que, reconhecidamente, contribui para o bom funcionamento da actividade administrativa e para a prossecuo do
interesse pblico que ela visa.
O autor corrige ao dizer que apesar de extrnseco e potencial no deve ser visto como acessrio ou subpoder,
constituindo um poder administrativo autnomo, distinto do poder administrativo de polcia, contradizendo-se
mesmo ao afirmar que o fato de o poder punitivo geral exercido pela Administrao ser tomado como verdadeiro e
autnomo poder administrativo, para l de ser uma expresso do poder punitivo estatal, envolve o reconhecimento
de que a actividade sancionadora desenvolvida pela Administrao no mbito das suas relaes gerais goza de
prerrogativas de autoridade, carrega a finalidade e est sujeita aos limites genericamente impostos s diversas
manifestaes dos poderes administrativos. Trata-se, pois de atividade que persegue a realizao de interesses
pblicos, e no a realizao abstrata de justia, e que , tambm por isso, regulada pelo direito administrativo, sendo
apenas subsidiariamente influenciada por princpios e regras penais a bem dizer, por princpios e por regras
decorrentes do direito pblico sancionador. (pg. 39, itlico nosso).
Acrescenta infra, a propsito do papel regulador do Estado, que a sano administrativa torna-se cada vez mais um
instrumento de auxlio funo reguladora estadual.
Assim, podemos afirmar que, se a Administrao assume cada vez mais um papel regulador, o poder sancionador
administrativo torna-se cada vez mais intrnseco sua actividade, permitindo executar com eficcia as suas funes.
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 17
O movimento de descriminalizao liga-se ao fenmeno de hipertrofia do direito criminal face a
uma inflao de incriminaes.
A criao de um ordenamento sancionatrio novo e distinto do Direito Penal visou, segundo o
legislador de 1979, libertar o Direito Penal do nmero inflacionrio e incontrolvel de
infraces destinadas a assegurar a eficcia dos comandos normativos da Administrao, cuja
desobedincia se no reveste da ressonncia moral caracterstica do direito penal, reservando a
sua interveno para a tutela dos valores tico-sociais fundamentais e salvaguardar a sua plena
disponibilidade para retribuir e prevenir com eficcia a onda crescente de criminalidade,
nomeadamente, da criminalidade violenta.
O ordenamento institudo por este Decreto-Lei visou igualmente munir os rgos legislativos e
executivos de uma gama diferenciada de sanes ajustada natureza e gravidade dos ilcitos a
reprimir ou prevenir alm de encurtar a distncia que, a este propsito, separa a ordem
jurdica portuguesa do direito contemporneo vigente noutros Estados.
15
Assim, na senda do legislador portugus em referncia ao ilcito de mera ordenao social,
podemos distinguir dois factores que levaram ao desenvolvimento do Direito Sancionador
Administrativo:
2.3.1. O Estado Social e o Estado Regulador
A emergncia do Estado de welfare, influenciada pela crise econmica do ps-guerra e pelo
pensamento keynesiano, significou uma expanso da actividade administrativa, tendo em vista a
prestao de servios sociais reclamada pelos cidados.
15
A propsito do caso espanhol, poderia justificar-se o crescimento do poder sancionador na existncia, durante
todo o sc. XIX, de uma enorme desordem judicial e na falta de um Estado-de-Polcia ou Estado-Administrao,
pois em Espanha nunca se produziu uma Revoluo Burguesa sem retorno, ao estilo europeu, nem se criou at finais
do sc. XIX um aparato administrativo generalizado, independente do militar ou do poltico. Foi decisiva a
tradicional ineficcia dos Tribunais penais que fizeram o legislador hispnico desconfiar do sistema judicial, uma
vez que o juzo de faltas (tipo penal por donde haviam de se regular as infraces administrativas e o seu
procedimento de imposio) no responde aos princpios de coordenao, eficcia, agilidade e rapidez que
caracteriza, ou deve caracterizar, a actividade administrativa.
Para uma compreenso da evoluo do direito sancionador administrativo espanhol, vide obra citada de Antnio Domnguez
VILA, pg. 19 ss.
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 18
O Estado, especialmente a partir da segunda guerra mundial, expandiu a sua interveno a
sectores como a promoo do bem-estar e da qualidade de vida, a efectivao dos direitos
econmicos, sociais e culturais, a valorizao e proteco do patrimnio cultural, a defesa da
natureza e do ambiente, a preservao dos recursos naturais, o ensino e o desenvolvimento
harmonioso do territrio (tarefas fundamentais do Estado plasmadas no artigo 9. da CRP) e
assumiu como suas tarefas que antes cabiam a entidades privadas.
Esta expanso da actividade administrativa face concepo de Estado-Providncia, levou
proliferao de legislao especial nas diversas reas de interveno social do Estado, com
consequente aumento de condutas consideradas antijurdicas ou ilcitas.
Esta mar de leis influencia profundamente os sistemas normativos tradicionais, incluindo o
sistema sancionador.
36
Ordenamentos como o austraco e o suo ampliaram o mbito do poder sancionador j
reconhecido Administrao naqueles pases, procurando modernizar o sistema administrativo
e incrementar as garantias dos cidados.
Nos restantes ordenamentos, o sistema sancionador penal mostrou-se insuficiente face a esta
responsabilizao estatal pelo cumprimento dos mais variados objectivos de carcter social,
econmico ou ambiental, consubstanciados na proliferao de condutas consideradas ilcitas,
pelo se tornou inevitvel devolver Administrao o poder sancionador. A Administrao
passou a ter de sancionar no apenas os ilcitos tidos por tipicamente administrativos como
outros da mais variada natureza.
37
36
Blanca LOZANO, Panormica General , cit., pg. 398.
37
Constituindo excepo a esta tendncia, cf. Blanca LOZANO, Panormica General , cit., pg. 405 ss, a
administrao activa em Frana s conservou poder repressivo no mbito das sanes disciplinares, s quais se pode
acrescentar determinadas sanes interditivas, como o encerramento provisrio de um estabelecimento ou a
privao do ttulo de conduo.
Mas em Frana, como no resto dos pases europeus, a multiplicao dos ilcitos de menor gravidade fez sentir a
necessidade de acelerar os trmites para a sua represso, a fim de evitar um bloqueio por excesso de trabalho dos
rgos de justia. Esta finalidade no foi prosseguida, como em Itlia, na Alemanha ou em Portugal, mediante um
processo despenalizador destinado a trasladar ilcitos penais de menor importncia para o mbito administrativo.
A busca de um processo repressivo mais eficaz para os ilcitos menores foi alcanada atravs de uma srie de
modificaes introduzidas dentro do prprio processo penal das contravenes, criando-se um subsistema penal
especial para os referidos ilcitos. Entre estas inovaes distinguem-se:
Blanca LOZANO declara a insuficincia do sistema sancionador penal ante a publicizao do
Direito.
38
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 19
Eduardo CORREIA afirmava que o mbito do ilcito administrativo tem vindo progressivamente
a enriquecer-se: comeando por abranger apenas algumas infraces policiais e contra a ordem
administrativa stricto sensu, pretende hoje abarcar todas as infraces de interesses, da mais
variada ordem, da administrao e mesmo algumas que como as contravenes
tradicionalmente se consideravam englobadas no mbito do direito
1- a no exigncia do princpio de reserva de lei no campo das contravenes (podem ser fixadas por via
regulamentar).
2- a ampliao do mbito das penas contravencionais, com a incluso de factos que at ento constituam
delitos menos graves. Ao mesmo tempo, atenuou-se a exigncia de culpa neste tipo de ilcitos, de tal
maneira que frequentemente no se requer o elemento psicolgico, fundando-se a imputao no critrio da
responsabilidade objectiva.
3- no mbito processual, onde mais se sentiu esta tendncia de simplificao, estabeleceu-se, junto ao
processo normal das contravenes, de um simplificado, o procedimento por ordonnance pnale,
introduzido no Cdigo de Processo Penal francs de 1972 tendant simplifier la procdure en matire de
contraventions:
Deste modo, as medidas de simplificao e agilizao do procedimento sancionador para os ilcitos de menor
gravidade tomaram-se no interior do sistema penal, no existindo um autntico direito sancionador administrativo.
A administrao francesa est, no entanto, presente no processo penal, pois pode, a ttulo excepcional e em
condies particulares, exercer a aco pblica para a prossecuo das contravenes que lesionam interesses a seu
cargo. E, noutros casos, pode intervir no processo, tanto como parte civil, tanto porque deve ser escutada
obrigatoriamente.
Alm disso, o exerccio de determinadas funes jurisdicionais est a cargo de rgos da administrao.
A administrao pode, em determinados supostos e sempre que o infractor o aceite voluntariamente, aplicar por si
mesma as sanes penais e extinguir assim a aco pblica por meio das instituies da transaction e da multa a
forfait.
A transaction , conforme o nome indica, uma forma de transaco reconhecida a certas administraes fiscais,
administrao das guas e bosques contravenes de grande voirie; administrao de Correios e radioteleviso;
administrao da competncia e consumo, etc., em que a administrao concede ao contraventor uma atenuao das
sanes que lhe foram impostas ou que lhe corresponderiam pela infraco cometida e renuncia a levar o assunto
aos tribunais. Por seu lado, o contraventor beneficirio da transaco, se a aceita, compromete-se a pagar ao tesouro,
a ttulo de sano, alm das custas eventualmente exigveis, a soma determinada pela administrao e renuncia
iniciao ou prossecuo de todo o procedimento contencioso relativo s penalidades objecto de transaco e aos
direitos a elas concernentes. (apesar da denominao desta figura, o contraventor no pode, na realidade, fazer mais
que aderir ou recusar a proposta e as suas possibilidades de incidir sobre a mesma so mnimas).
Relativamente s amende forfataire, denominada tambm oblation volontaire, uma instituio que permite ao
contraventor evitar o procedimento simplificado de ordonnance pnale pagando uma multa aos agentes da
administrao calculada segundo tarifas variveis segundo a natureza da infraco: foi introduzida em 1926 para
infraces de circulao e estendeu-se a outras contravenes leves (transportes pblicos, etc.).
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Panormica General , cit., pg. 397.
criminal de justia. De tal maneira que, hoje, o ilcito criminal administrativo abarca infraces
que, ao menos aparentemente, nos sugerem ser da mais heterognea natureza..
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 20
A partir da dcada de setenta, o Estado Positivo, produtor e prestador directo de bens e servios,
entra em declnio, surgindo as teorias que provam o falhano do Estado (tal como antes tinham
aparecido as que identificaram os falhanos do mercado).
16
Esta crtica do Estado Social surge associada, a nvel interno, ao aumento da despesa pblica e
lentido e ineficincia da estrutura administrativa burocrtica, encaradas como obstculos
iniciativa e criatividade e, a nvel externo, pelas exigncias econmicas e monetrias da
integrao europeia, no sentido de evitar um dfice excessivo, aliada a uma maior competio
internacional.
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A propsito, Giandomenico MAJONE, From de Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences of Changes in the Mode
of Governance, in Journal of Public Policy, Vol. 17, n. 2, May-August, 1997 e Lus de S