Aula 03

CURSO ON-LINE NOES DE ADMINISTRAO ITEM 1
TEORIA E EXERCCIOS PARA AGENTE DE POLCIA FEDERAL

PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1
Aula 03
Ol, Pessoal!
Esta a terceira aula do curso de Noes de Administrao para a Polcia
Federal. Nela vamos estudar o seguinte item:
Aula 03 13/04: 1.2. Evoluo da administrao pblica no Brasil aps
1930.
O item pede apenas o perodo posterior 1930, mas vou falar um pouco
tambm do patrimonialismo que vigorava anteriormente.
Boa Aula!
Sumrio
1 ESTRUTURAO DA ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL ................................ 2
2 PATRIMONIALISMO ............................................................................................. 2
3 MODELO BUROCRTICO ....................................................................................... 7
3.1 A REVOLUO DE 1930 E A CONSTITUIO DE 1934 ...................................................... 7
3.2 REDEMOCRATIZAO E CONSTITUIO DE 1946 ......................................................... 13
3.3 JK E A ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO ..................................................... 15
3.4 INSTABILIDADE POLTICA NA DCADA DE 1960 ........................................................... 19
4 ADMINISTRAO GERENCIAL ............................................................................ 21
4.1 DECRETO-LEI 200/1967 .................................................................................... 21
4.2 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAO .......................................................... 25
4.3 RETROCESSO BUROCRTICO NA CF/88 .................................................................... 27
4.4 PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO ................................................ 31
4.5 GOVERNO LULA ................................................................................................ 37
5 QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 42
5.1 LISTA DAS QUESTES ........................................................................................ 52
5.2 GABARITO ...................................................................................................... 56
1 Estruturao da Administrao Pblica no Brasil
Vamos ver como o Bresser Pereira traa um panorama geral da evoluo da
administrao pblico no Brasil. O autor montou a seguinte tabela:
1821-1930 1930 - 1985 1985 -
Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Ps-Industrial
Estado (poltica) Oligrquico Autoritrio Democrtico (1985)
Estado (adm) Patrimonial Burocrtico Gerencial (1995)
De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produo agrcola
destinada ao comrcio internacional (caf, algodo, borracha) e era dirigida
por uma oligarquia patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que se
aproveitava do Estado para conquistar vantagens pessoais.
A partir de 1930 a economia se volta para a industrializao e o governo passa
a ser comandado a mos de ferro por Getlio Vargas no Estado Novo, durante
o qual se implantou no pas a administrao burocrtica. Aps a sada de
Vargas em 1945 h um perodo democrtico, mas em 1964 os militares
retornam ao poder, colocando o pas novamente sob os mandos de uma
ditadura.
Em 1985 ocorre a redemocratizao, a economia entra numa era ps-
industrial, em que os servios e a tecnologia da informao ganham extrema
importncia. Na administrao, em 1995 lanado o Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado, que implantaria a reforma gerencial no Brasil. No
entanto, aqui cabe uma observao. O prprio Bresser Pereira afirmou nesse
mesmo texto que o Decreto-Lei n 200 de 1967 pode ser considerado como o
primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Veremos isso mais
adiante.
2 Patrimonialismo
No Brasil, o patrimonialismo perdurou at a dcada de 1930 como a forma de
dominao predominante. No podemos dizer que ele est totalmente
superado. Quando um ministro confunde seu carto de crdito pessoal com o
carto corporativo do governo federal na hora de comprar uma tapioca, est
claro que o patrimonialismo ainda est bastante presente em nossa cultura, j
que permanece a confuso entre o patrimnio pblico e privado. Mas a partir
da dcada de 1930 que o pas passa a adotar uma administrao burocrtica.
Segundo Bresser:
O Estado brasileiro, no incio do sculo XX, era um Estado oligrquico e
patrimonial, no seio de uma economia agrcola mercantil e de uma
sociedade de classes mal sada do escravismo.
Portanto, vamos ver aqui um pouco da administrao pblica brasileira nesse
perodo anterior a 1930, da administrao colonial at a Repblica Velha. No
ltimo concurso do MPOG eles cobraram alguns itens sobre isso.
Apesar de na poca j existir no Brasil uma administrao relativamente
aparelhada, com a transferncia da sede do reino para o Brasil que se criam
as condies necessrias para constituio de um Estado Nacional.
Antes, prevalecia a enorme distncia entre a colnia e a metrpole, que,
juntamente com a lentido na troca de mensagens, criavam um vazio de
autoridade legal. Somente com a chegada da coroa portuguesa ao Brasil em
1808 que comear a ser formada uma verdadeira administrao pblica no
Brasil. Segundo Frederico Lustosa:
A transferncia da corte e mais tarde a elevao do Brasil a parte integrante
do Reino Unido de Portugal constituram as bases do Estado nacional, com
todo o aparato necessrio afirmao da soberania e ao funcionamento do
autogoverno. A elevao condio de corte de um imprio
transcontinental fez da nova administrao brasileira, agora devidamente
aparelhada, a expresso do poder de um Estado nacional.
No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia,
palavra que significa governo de poucos. A este pequeno grupo que
controlava o governo, Raymundo Faoro deu o nome de estamento
burocrtico. Um ponto importante aqui no confundir o uso do termo
burocracia sempre como uma referncia ao modelo burocrtico de
administrao defendido por Max Weber. O termo burocracia surgiu da
juno da palavra francesa bureau, que significa escritrio, com a palavra
grega kratos, que significa poder. Desde o XVII j se falava em burocracia
para se referir repartio pblica e aos grupos que administravam o governo.
Assim, quando a questo falar em estamento burocrtico, no devemos
associ-lo ao modelo racional-legal, mas sim ao grupo de burocratas que
controlava o Estado durante o perodo patrimonialista.
O estamento se diferencia da classe social porque, nessa, o critrio de
pertencimento o econmico, enquanto no estamento social, de status,
prestgios. Uma das diferenas principais entre os estamentos e as classes
sociais a mobilidade social. Nas classes, a mobilidade alta, j que as
pessoas podem mudar de classe adquirindo renda. Nos estamentos h baixa
mobilidade. Trata-se de grupos isolados, que se diferenciam pelo status que
possuem.
O instrumento de poder do estamento o controle patrimonialista do Estado,
traduzido em um Estado centralizador e administrado em prol da camada
poltico-social que lhe infunde vida. O patrimonialismo intrinsecamente
personalista, tendendo a desprezar a distino entre as esferas pblica e
privada. Vale muito mais o poder particular e o privilgio, em detrimento do
universalismo de procedimentos e da igualdade formal-legal. O distanciamento
do Estado dos interesses da nao reflete o distanciamento do estamento dos
interesses do restante da sociedade
O termo estamento burocrtico foi usado por Faoro para designar o grupo
aristocrtico-burocrtico de juristas, letrados, e militares, que derivavam seu
poder e sua renda do prprio Estado.
Para Raymundo Faoro, o pas no era dominado por uma oligarquia de
senhores de terra. A literatura clssica defende que essas oligarquias,
juntamente com a burguesia mercantil, constituam as classes sociais
dominantes. Faoro no as nega, mas afirma que foi reproduzida no pas a
lgica do sistema montado em Portugal do sculo XIV: um estamento
patrimonial, originalmente aristocrtico, formado pela nobreza decadente que
perde as rendas da terra, e, depois, vai se tornando cada vez mais burocrtico,
sem perder, todavia, seu carter aristocrtico.
Este estamento no mais senhorial, uma vez que a sua renda no
proveniente da terra. patrimonial porque ela retirada do patrimnio do
Estado, que em parte se confunde com o patrimnio de cada um de seus
membros. Os impostos so arrecadados das classes, particularmente da
burguesia mercantil, e so usados para sustentar o estamento dominante e o
grande corpo de funcionrios de nvel mdio a ele ligados.
So utilizados os termos sinecura e prebenda para descrever os
empregos pblicos, j que significam ocupao rendosa de pouco trabalho.
Sinecura significa sem cuidado, ou seja, no se tem muito esforo num
cargo pblico. Prebenda tambm traz o conceito de ocupao rendosa e de
pouco trabalho. justamente isso o que ocorre no patrimonialismo brasileiro,
em que os ocupantes de cargos pblicos recebem os cargos como presentes.
tradicional a ideia de que uma funo fundamental do Estado nessa poca
era garantir empregos para a classe mdia pobre ligada por laos de famlia ou
de agregao aos proprietrios rurais.
Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de
escravos se ocupavam da economia, este estamento dominava com relativa
autonomia o Estado e a poltica. Havia ali uma nova classe mdia, uma classe
burocrtica, em formao, mas naquele momento tratava-se antes de um
estamento de polticos e burocratas patrimonialistas, apropriando-se do
excedente econmico no seio do prprio Estado, e no diretamente atravs da
atividade econmica.
Faoro bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinha
ampla autonomia, que era isolada dos demais grupos da sociedade,
governando com ampla arbitrariedade. Jos Murilo de Carvalho discorda dele,
defendendo que faltava elite poltica patrimonialista brasileira do Imprio
poder para governar sozinha. Haveria uma aliana do estamento
patrimonialista com burguesia mercantil de senhores de terra e grandes
comerciantes. Tivemos assim um Estado Patrimonial-Mercantil no Imprio, que
se estender ainda pela Primeira Repblica.
A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas
famlias proprietrias de terra, vai ganhando aos poucos autonomia na sua
prpria reproduo. O que a caracteriza o saber jurdico formal,
transformado em ferramenta de trabalho e instrumento de poder. So todos
burocratas porque sua renda deriva essencialmente do Estado; so
patrimonialistas porque os critrios de sua escolha no so racional-legais, e
porque constroem um complexo sistema de agregados e clientes em torno de
si, sustentado pelo Estado, confundindo o patrimnio privado com o estatal. Os
critrios administrativos eram pessoais, e a preocupao com a eficincia da
mquina estatal, nula. Segundo Bresser:
essa elite poltica letrada e conservadora que manda de forma autoritria
ou oligrquica. No h democracia. As eleies so uma farsa. A distncia
educacional e social entre a elite poltica e o restante da populao, imensa.
E no meio dela temos uma camada de funcionrios pblicos, donos antes de
sinecuras do que de funes, dada a funo do Estado patrimonial de lhes
garantir emprego e sobrevivncia.
A proclamao da Repblica em 1889 no alterou profundamente as estruturas
socioeconmicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentrada
na economia agrcola de exportao, baseada na monocultura e no latifndio.
O que se acentuou foi a transferncia de seu centro dinmico para a
cafeicultura e a consequente mudana no polo dominante da poltica brasileira
das antigas elites cariocas e nordestinas para os grandes cafeicultores
paulistas.
A Constituio de 1891, bastante inspirada na Constituio dos EUA de 1787,
consagrou a Repblica, instituiu o federalismo e inaugurou o regime
presidencialista. A separao de poderes ficou mais ntida. O Legislativo
continuava bicameral, sendo agora formado pela Cmara dos Deputados e pelo
Senado, cujos membros passaram a ser eleitos para mandado de durao
certa. Ampliou-se a autonomia do Judicirio. Foi criado o Tribunal de Contas
para fiscalizar a realizao da despesa pblica. As provncias, transformadas
em estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram a ser eleitos,
ganharam grande autonomia e substantiva arrecadao prpria. Suas
assembleias podiam legislar sobre grande nmero de matrias.
A Repblica Velha durou cerca de 40 anos. Nesse perodo, no houve grandes
alteraes na conformao do Estado nem na estrutura do governo. Aos
poucos, foi se tornando disfuncional ao Brasil que se transformava, pela
diversificao da economia, pelo primeiro ciclo de industrializao, pela
urbanizao e pela organizao poltica das camadas urbanas. Surgiam novos
conflitos de interesse dentro dos setores dominantes, entre as classes sociais e
entre as regies, o que dificultava o pacto oligrquico. Alm disso, desde a
guerra contra o Paraguai (1864-70), o Exrcito passou a ser um ator poltico
cada vez mais importante, como arena de revoltas ou sujeito de aes
determinantes, perseguindo ideais modernizadores ou salvacionistas.
Com o tempo, o estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de
origem social mais baixa, como os militares do Exrcito. No podemos mais
falar com preciso de um estamento patrimonial j que uma caracterstica
dos estamentos a sua pequena permeabilidade. Aqui comea a nascer a
administrao pblica burocrtica, juntamente com o autoritarismo
burocrtico-capitalista que est emergindo atravs principalmente dos
militares e das revolues que promovem em nome de uma abstrata razo.
Vimos que o modelo burocrtico surgiu no mundo em virtude da maior
complexidade da sociedade decorrente do capitalismo e da democracia.
Contudo, no Brasil temos uma situao diferente. O modelo burocrtico no se
desenvolve em um momento democrtico, pelo contrrio, ele nasce durante o
Estado Novo, uma ditadura.
3 Modelo Burocrtico
A crise da bolsa de Nova York em 1929 e a recesso que se alastrou pelo
mundo obrigaram o Brasil a buscar novas formas de desenvolvimento, j que
no havia mercado para o caf, sobre o qual estava baseada quase toda nossa
economia. Como a recesso prejudicou tambm as exportaes dos outros
pases para o Brasil, o mercado interno, que havia se constitudo aps o fim da
escravido e incio da imigrao, e que se abastecia em grande medida pelas
importaes, se mostrou uma sada, principalmente como propulsor de uma
industrializao incipiente.
Dentro deste contexto, Getlio Vargas comanda um movimento revolucionrio
que vai marcar a reformulao completa do Estado brasileiro, abrindo caminho
para um amplo processo de modernizao social e industrial, que resultou na
incorporao da classe trabalhadora, de setores mdios urbanos e da incipiente
burguesia nacional. Este processo ser comandado com mo de ferro pelo
ditador, especialmente depois de 1937 com a implantao do Estado Novo.
A administrao burocrtica surgiu no quadro da acelerao da industrializao
brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no
setor produtivo de bens e servios. Segundo o Plano Diretor:
A implantao da administrao pblica burocrtica uma consequncia
clara da emergncia de um capitalismo moderno no pas.
3.1 A REVOLUO DE 1930 E A CONSTITUIO DE 1934
Apesar de ser chamado de Revoluo de 1930, o movimento no representou
mudanas drsticas no sistema social, representando apenas um novo arranjo
poltico nas esferas de poder. Com efeito, depois de 1930 as oligarquias no
perderam a liderana poltica e a questo agrria manteve-se inalterada.
A reforma administrativa, ou civil service reform, d incio a implantao do
modelo racional-legal no Brasil, atravs de um grande esforo de Vargas para
normatizar e padronizar os principais procedimentos da administrao pblica,
sob grande influncia da administrao cientfica. Busca-se racionalizar os
processos administrativos, principalmente em trs reas consideradas o trip
da administrao burocrtica no pas:
Trip da implantao da administrao
burocrtica no Brasil
Administrao de materiais
Administrao de Pessoal
Administrao Financeira:
A primeira perna do trip, a administrao de materiais, deu seu primeiro
passo com a criao da Comisso Permanente de Padronizao em 1930 e da
Comisso Permanente de Compras em 1931.
Antes da Constituio de 1934, algumas carreiras j eram organizadas com
base em ingresso mediante concurso pblico. Este era o caso dos militares, da
diplomacia e do Banco do Brasil. No entanto, a generalizao das propostas
weberianas como modelo de organizao do servio civil federal deu-se a partir
da Constituio de 1934, que determinou:
Art. 170 - O Poder Legislativo votar o Estatuto dos Funcionrios Pblicos,
obedecendo s seguintes normas, desde j em vigor:
2) a primeira investidura nos postos de carreira das reparties
administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se- depois de
exame de sanidade e concurso de provas ou ttulos;
A dcada de 1930, perodo ps Crise de 1929, assistiu ao abandono do
liberalismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no
Brasil. Contudo, enquanto na maioria dos pases, como nos Estados Unidos e
na Europa, significava um mecanismo de defesa contra a depresso, no Brasil,
o intervencionismo estatal representou uma forma de levar adiante uma
estratgia nacional de desenvolvimento.
Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participao na economia.
Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administrao Direta
considervel e um exemplo deste fato foi o surgimento de trs Ministrios: de
Educao e Sade, de 1930, do Trabalho, Indstria e Comrcio, de 1931 e da
Aeronutica, de 1941.
Contudo, em setembro de 1937 divulgado nos jornais que o Estado-Maior do
exrcito havia descoberto um plano comunista de tomada violenta do poder:
o Plano Cohen. Em 10 de novembro de 1937 as portas do Senado e da
Cmara foram fechadas e guardadas por soldados, que impediam a entrada
dos parlamentares. O golpe de Estado estava dado. Nessa mesma manh
entrou em vigor a Constituio de 1937, mais uma constituio outorgada. Foi
chamada de polaca por ter sido inspirada na Constituio do regime
autoritrio vigente na Polnia.
Na administrao pblica, segundo Bresser, a reforma burocrtica brasileira
inicia-se de fato em 1936 quando criado o criado o Conselho Federal do
Servio Pblico Civil, que teria responsabilidade sobre a segunda perna do
trip. J em 1938 tal Conselho foi transformado no Departamento
Administrativo do Servio Pblico (DASP).
O DASP passou a ser o rgo executor e, tambm, formulador da nova forma
de pensar e organizar a administrao pblica. O DASP foi criado no incio do
Estado Novo, um momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava fora,
com o objetivo de realizar a revoluo modernizadora do pas, industrializ-lo,
e valorizar a competncia tcnica. Representou, assim, no plano
administrativo, a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da
burocracia clssica.
Entre as principais realizaes do DASP, so citadas:
Ingresso no servio pblico por concurso;
Critrios gerais e uniformes de classificao de cargos;
Organizao dos servios de pessoal e de seu aperfeioamento
sistemtico;
Administrao oramentria;
Padronizao das compras do Estado;
Racionalizao geral de mtodos.
O DASP ficou responsvel pelas trs pernas do trip de que falamos acima. Na
administrao dos recursos humanos, o DASP tentou formar uma burocracia
nos moldes weberianos, baseada no princpio do mrito profissional.
Em 1939 entrou em vigor o Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da
Unio, por meio do Decreto-Lei 1.713. Os cargos foram agrupados em classes
e estruturados em carreiras e o concurso passou a ser utilizado para o
provimento dos cargos. Contudo, no da noite para o dia que se consegue
implantar o concurso para todos os cargos. Segundo Luciano Martins, a
profissionalizao da administrao pblica a partir da criao do DASP deu
origem um duplo padro:
Para os altos escales da burocracia, foram adotados acessos mediante
concurso, carreiras, promoo baseada em critrios de mrito e salrios
adequados. Para os nveis mdio e inferior, a norma era a admisso por
indicao clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; o
critrio de promoo baseava-se no tempo de servio e no no mrito; e a
eroso dos salrios tornou-se intermitente.
Segundo o Plano Diretor:
No que diz respeito administrao dos recursos humanos, o DASP
representou a tentativa de formao da burocracia nos moldes weberianos,
baseada no princpio do mrito profissional. Entretanto, embora tenham
sido valorizados instrumentos importantes poca, tais como o instituto do
concurso pblico e do treinamento, no se chegou a adotar
consistentemente uma poltica de recursos humanos que respondesse s
necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administrao
pblica burocrtica se instalara), embora em processo de transformao,
mantinha ainda sua prpria fora no quadro poltico brasileiro. O
coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.
A terceira perna do trip que vimos acima a administrao financeira. O
DASP tambm teve entre as suas atribuies a elaborao da proposta do
oramento federal e a fiscalizao oramentria. Antes da reforma burocrtica
da dcada de 1930, o oramento era visto como uma mera enumerao de
receitas e despesas. Foi a implantao do modelo racional-legal que permitiu
que o oramento fosse visto como um instrumento de planejamento.
O DASP tinha um carter eminentemente burocrtico e era encarregado de
supervisionar os interventores. Tambm foi criado o DIP (Departamento de
Imprensa e Propaganda), grande arma ideolgica do Estado Novo que, alm de
ser rgo de censura, planejava a propaganda do governo e controlava a
opinio pblica. Sua atuao incluiu a implantao da Hora do Brasil. Todas as
lojas, restaurantes e outros locais de negcios deviam exibir a fotografia de
Vargas.
Outro aspecto importante da Era Vargas, que ir permanecer at o golpe
militar de 1964, o populismo. A caracterstica poltica mais marcante do
perodo entre 1930 e 1964 foi a presena efetiva das camadas urbanas no
processo poltico nacional. No era mais possvel que os polticos tomassem
qualquer deciso se considerar a opinio pblica.
De forma geral, o populismo conceituado como uma poltica do Estado que
buscou satisfazer as necessidades mais imediatas das camadas populares,
mantendo inalterada a estrutura de poder dominante. Segundo Bris Fausto:
O populismo foi um comportamento poltico, um estilo de poltica, uma
orientao de poltica pela qual o Estado, sobretudo, promoveu uma
tentativa, no plano econmico, de desenvolvimento nacional autnomo,
reunindo em torno de si diferentes classes sociais em alguns casos
especialmente a classe operria.
A principal caracterstica do relacionamento do Estado com as camadas
urbanas foi a manipulao. O Estado aparecia perante as camadas populares
na figura de um lder carismtico e paternalista, capaz de seduzir e empolgar a
grande massa. Ficaram famosos lderes populistas como Getlio Vargas, Jnio
Quadros, Adhemar de Barros, Carlos Lacerda e Leonel Brizola.
Ao satisfazer necessidades imediatas das camadas sociais e atuando em
organizaes como os sindicatos e associaes de bairros, o chefe populista
conseguia manobrar a massa. Podemos ento dizer que o populismo tinha um
carter ambguo, j que constitua um mecanismo de manipulao, mas ao
mesmo tempo satisfazia as camadas populares.
Segundo Francisco Weffort, o populismo acabou por:
Obscurecer a conscincia social dessas classes, impedindo assim que
participassem da vida em sociedade com independncia e autonomia de
estratgia poltica.
Uma vez que a participao popular no perodo popular ocorria dentro dos
limites colocados pelo lder populista, ela era relativa e limitada. Contudo, para
a grande massa populacional, as vantagens materiais proporcionavam uma
sensao de ter alcanado a esfera das decises polticas.
A dcada de 1930, perodo ps Crise de 1929, assistiu ao abandono do
liberalismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no
Brasil. Contudo, enquanto na maioria dos pases, como nos Estados Unidos e
na Europa, significava um mecanismo de defesa contra a depresso, no Brasil,
o intervencionismo estatal representou uma forma de levar adiante uma
estratgia nacional de desenvolvimento.
Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participao na economia.
Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administrao Direta
considervel e um exemplo deste fato foi o surgimento de trs Ministrios: de
Educao e Sade, de 1930, do Trabalho, Indstria e Comrcio, de 1931 e da
Aeronutica, de 1941. No entanto, tambm houve a criao de agncias
estatais descentralizadas, o que chamamos hoje de administrao indireta. A
maior parte destas agncias foi criada para a rea econmica. Bresser Pereira
observa que:
J em 1938, temos um primeiro sinal da administrao pblica gerencial,
com a criao da primeira autarquia, a partir da ideia de descentralizao
na prestao de servios pblicos para a administrao indireta, que estaria
liberada de obedecer a certos requisitos burocrticos da administrao
direta.
Assim, a burocracia pblica teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel
importante ao participar da criao das primeiras empresas de economia mista
que teriam um papel decisivo no desenvolvimento do pas. O pas passava
agora a contar com dois tipos de burocracia pblica moderna: a burocracia de
Estado e a burocracia das empresas estatais dois grupos que teriam entre si
seus conflitos, mas que seriam principalmente solidrios na busca, de um lado,
de maior poder e prestgio, e, de outro, de xito no projeto de
desenvolvimento nacional em curso.
O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com a
criao do DASP foi o mais adverso possvel, corrodo e dominado por prticas
patrimonialistas amplamente arraigadas. Para se proteger deste
patrimonialismo, o DASP nasceu como uma instituio insulada, que deveria
contrapor-se lgica do clientelismo e o personalismo no servio pblico e na
administrao do estado brasileiro. J vimos o conceito de insulamento
burocrtico, que corresponde ao isolamento das entidades burocrticas, que
deixam de ouvir os polticos e a sociedade e trabalham de forma auto-referida.
No entanto, com o crescimento do poder, o DASP passou a ser usado como um
instrumento poltico na tarefa de garantir a sustentao do poder ditatorial de
Vargas. O DASP passou a apresentar um alto grau de engolfamento social, que
pode ser entendido como a influncia externa exercida pela instituio.
Segundo Edson Nunes:
O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento
burocrtico com tentativas de institucionalizao do universalismo de
procedimentos. Criado para racionalizar a administrao pblica e o servio
pblico, o departamento preocupava-se com o universalismo de
procedimentos em assuntos relacionados com a contratao e a promoo
dos funcionrios pblicos. Nesse aspecto o DASP representava a frao
moderna dos administradores profissionais, das classes mdias e dos
militares, tornando-se um agente crucial para a modernizao da
administrao pblica. Embora jamais tenha completado sua misso, o
DASP deu inmeros passos positivos para a modernizao do aparelho de
Estado e para a reforma administrativa.
Mas o DASP possua uma outra face: o papel de conceber e analisar
criticamente o regime autoritrio. Como tal, implementou o insulamento
burocrtico e desempenhou vrias funes antagnicas ao universalismo de
procedimentos que ele prprio defendia, como agente de modernizao.
O insulamento burocrtico esteve presente em toda a evoluo da nossa
administrao pblica. Veremos que o mesmo ocorreu no governo JK e na
Ditadura de 1964.
Ao longo do Estado Novo, o DASP foi ganhando cada vez mais funes e poder,
o que resultou na sua hipertrofia no contexto do Estado, extrapolando a funo
de rgo central da administrao, assumindo caractersticas de agncia
central de governo com poderes legislativos, que abrigaria, de fato, a
infraestrutura decisria do regime do Estado Novo.
Falei acima em hipertrofia. Muitos alunos confundem este termo com
diminuio, pois o associam com o termo atrofia. Mas tomem cuidado, porque
ele significa justamente o inverso. Trofia significa ao de alimentar,
representa o desenvolvimento de um corpo, rgo, tecido ou membro. O
prefixo a, antes de trofia, significa negao, ou seja, um no crescimento. J
o prefixo hiper significa superiormente, muito, demais, para l de, ou seja,
trata-se de um crescimento desordenado, exagerado.
Foi isso que aconteceu com o DASP. Ele cresceu demais e se distanciou da sua
misso mais importante, que era modernizar a administrao pblica
brasileira. O DASP s veio a ser extinto em 1986, com o Decreto 93.211, que
criou a Secretaria de Administrao Pblica. Contudo, com a sada de Getlio
em 1945, o DASP perdeu grande parte de suas atribuies.
3.2 REDEMOCRATIZAO E CONSTITUIO DE 1946
O ano de 1943 marca o incio do declnio do Estado Novo. Eram cada vez
maiores as manifestaes pr-democracia. Foram influenciadas em parte pela
vitria dos Aliados na Segunda Guerra Mundial, ou seja, a vitria das
democracias contra os governos fascistas.
Vargas renunciou e decidiu apoiar Eurico Gaspar Dutra nas eleies, que saiu
vitorioso e o parlamentar que recebeu o maior nmero de votos foi Getlio
Vargas. Tinha incio um novo perodo na histria brasileira, marcado pelo
populismo e pelo liberalismo.
Na questo federativa, pela primeira vez em nossa histria tivemos um
equilbrio maior entre as esferas de governo. Os municpios ganharam
importncia com uma maior participao na cobrana e recebimento de
tributos, aumentando assim sua autonomia.
Na administrao pblica, o fim do Estado Novo permitiu que houvesse um
retorno dos velhos componentes patrimonialistas e clientelistas. A reforma de
1936 havia sido imposta de cima para baixo, contrariando muitos interesses.
Com a deposio de Vargas, faltava Reforma Burocrtica o respaldo que o
regime autoritrio lhe conferia.
Vimos que a burocracia se desenvolve em virtude do capitalismo e da
democracia, que precisavam de uma administrao racional. No Brasil, o
capitalismo foi o propulsor da burocracia, mas a democracia no. Ela foi
implantada por um governo autoritrio. Na realidade, no Brasil, a democracia
sempre caminhou em sentido contrrio burocracia. Segundo Humberto
Falco Martins:
Sobretudo, dada a peculiaridade do nosso processo histrico de construo
nacional, a construo da ordem burocrtica se chocou com a construo da
ordem democrtica. S conseguimos fortalecer de forma mais significativa o
universalismo de procedimentos e a capacidade de realizao da burocracia
governamental em regimes autoritrios, ao arrepio da democracia
Tanto em 1945, com a sada de Vargas e o fim do Estado Novo, quanto em
1985, com o fim da ditadura, o retorno da democracia foi marcado por uma
acentuao das prticas patrimonialistas. Por um lado a redemocratizao
permitiu que Administrao ficasse mais responsvel perante o Congresso
Nacional. Por outro, os mesmos instrumentos foram distorcidos e utilizados
para fins clientelistas. Nos cinco anos seguintes a queda de Vargas, a reforma
administrativa seria conduzida como uma ao governamental rotineira e sem
importncia, enquanto prticas clientelistas ganhavam novo alento dentro do
Estado brasileiro.
Em 1951 Vargas eleito para um segundo mandato, o que permitiu uma
reao da burocracia a este retorno do clientelismo. Com a volta de Vargas ao
poder (1951-54), inicia-se uma fase de novas tentativas de retomada do
mpeto inicial. Dentro desta reao ocorreu a promulgao da Lei n 1.711 de
1951, que trazia o segundo Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da
Unio. Tal estatuto veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990, que
dispe do regime jurdico dos servidores civis da Unio.
Porm, a eleio de Vargas desagradou grande parte da burguesia industrial e
outros setores polticos. Em trs anos de governo Vargas tomou medidas
polmicas: reajustou o salrio mnimo, criou a Petrobrs e a Eletrobrs, enviou
ao Congresso a Lei dos Lucros Extraordinrios. Ao limitar o investimento de
capitais externos e se aproximar das massas populares, surgiram protestos de
grupos nacionais ligados ao capital estrangeiro, empresrios temerosos da
ascenso do proletariado, latifundirios descontentes com o contnuo fluxo de
trabalhadores rurais para as cidades, setores militares vinculados orientao
da Escola Superior de Guerra e elementos da classe mdia, defensores de uma
poltica mais conservadora. Todos viam em Vargas um inimigo comum.
As foras que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrtica no
eram mais apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas tambm as
foras comprometidas com o desenvolvimento econmico, que j estavam
presentes no prprio governo Vargas, teriam continuidade com Kubitschek
(1956-60) e se reorganizariam no regime militar (1964-84), uma vez que elas
viam o formalismo burocrtico como incompatvel com as necessidades do
pas.
3.3 JK E A ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO
Depois da queda de Vargas, o pas viveu em constante instabilidade poltica. A
eleio de Juscelino Kubitschek para presidente, com Joo Goulart como vice,
gerou enorme insatisfao em alguns grupos antigetulistas. Piorava ainda mais
a situao o fato de a chapa vencedora ter recebido apenas 36% dos votos. Os
trs meses antes da posse, que ocorreria em 31 de janeiro de 1936, forma
marcados por vrias tentativas de anulao das eleies. Os militares se
dividiram entre aqueles que queriam acatar as eleies e manter a ordem
constitucional e os que pretendiam a anulao da eleio e a exigncia de
maioria absoluta.
JK tomou posse na data marcada prometendo cinquenta anos de progresso
em cinco anos. Realmente, durante este perodo ocorreu a mais ampla e
profunda transformao econmica do pas, marcada por acelerada expanso
industrial. Enquanto Vargas adotava uma postura de desenvolvimento
nacionalista, JK optou pelo desenvolvimentismo, isto , uma poltica de
desenvolvimento dependente do capital externo. Outro aspecto importante
desse perodo foi o fortalecimento do Executivo, que se tornou proprietrio e
empresrios dos transportes e da produo e refino do petrleo, o principal
produtor de energia eltrica, o grande exportador de minrio de ferro, o
regulador do cmbio e o maior banqueiro do pas.
JK buscou implantar no Brasil a Administrao para o Desenvolvimento,
consubstanciada no Plano de Metas. A administrao para o desenvolvimento
foi um conjunto de ideias que surgiu a partir da dcada de 1950 que buscava
discutir os meios administrativos necessrios para alcanar as metas do
desenvolvimento poltico, econmico e social. Defendia que era necessrio
reformar o sistema administrativo para transform-lo em instrumento de
modernizao da sociedade. A ideia bsica a de que a administrao pblica
deve adaptar-se s tarefas estatais com o propsito de servir eficientemente o
desenvolvimento do pas.
Outro princpio desta corrente era a necessidade de planejar o
desenvolvimento, visando estabelecer prioridades de investimento de recursos
escassos para utiliz-los da melhor forma possvel. Assim, a ao do governo
deveria estar intimamente relacionada com o planejamento. Segundo
Humberto Falco Martins:
A velha Administrao para o Desenvolvimento se baseava em uma ideia
nacionalista, xenfoba e autctone de desenvolvimento a partir da qual se
buscava a independncia econmica da nao. Dicotomizava
desenvolvimento econmico (primordialmente relacionado industrializao
e crescimento do produto interno bruto) e desenvolvimento social
(associado distribuio da renda). O modelo preconizava um crescimento
centralizado, com nfase na composio das indstrias nacionais.
Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas
atuando como produtor direto inclusive de bens privados.
JK adotou a administrao para o desenvolvimento, que foi mantida pela
Ditadura. No entanto, temos que ter em mente que JK no se inseria neste
aspecto de averso ao capital internacional. Ele atraiu para o pas grandes
empresas, como as montadoras de automveis Ford, Volkswagen, Willys e
General Motors.
A aplicao da administrao para o desenvolvimento no Brasil resultou, tanto
no governo de JK quanto na ditadura, no crescimento (inclusive desordenado,
hipertrofia) da administrao indireta. Como se defendia a adequao da
administrao pblica s necessidades desenvolvimentistas do pas, eram
necessrias estruturas administrativas mais flexveis do que a rigidez do
modelo burocrtico implantado pelo DASP.
Durante a primeira reunio de seu ministrio, realizada no dia 1 de fevereiro
de 1956, Juscelino exps seu plano de governo por meio do Programa de
Metas e instituiu o Conselho de Desenvolvimento, rgo controlador da
economia, diretamente subordinado Presidncia, designando para integr-lo
os ministros de Estado, os chefes dos gabinetes Civil e Militar e os presidentes
do Banco do Brasil (BB) e do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico
(BNDE). A criao do Conselho foi a primeira medida tomada no contexto da
reorganizao administrativa voltada para a preparao e a implementao do
Programa de Metas. Sua atuao se dava atravs dos grupos executivos, que
funcionavam como braos do Conselho.
Quando, JK decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente
por meio da indstria automobilstica, completar a Revoluo Industrial
brasileira iniciada por Vargas, um obstculo se coloca a sua frente: a rigidez de
nossa burocracia que o DASP havia institudo. O governo JK diagnosticou a
incompatibilidade entre a estrutura burocrtica vigente e o novo projeto
nacional. Alm da sobrevivncia de valores tradicionais no ncleo da
burocracia, a implementao do Programa de Metas exigia estruturas flexveis,
no burocrticas e uma capacidade de coordenao dos esforos de
planejamento.
JK no era uma pessoa que batia de frente, ele tinha a tendncia a evitar
conflitos, a te mesmo por causa da falta de apoio poltico em alguns setores.
JK raramente tentara abolir ou alterar radicalmente as instituies
administrativas existentes. Preferiu uma atitude mais prtica, como a de criar
um novo rgo para solucionar um novo problema.
A estratgia de JK direciona-se ento para as estruturas paralelas, dotadas
de maior autonomia. Esta dicotomia entre dois setores da burocracia
estatutrio e paralelo j vinha de antes. Como vimos acima, em 1938 temos
a criao da primeira autarquia, dentro da ideia de que deveriam haver
estruturas com maior autonomia e flexibilidade voltadas para a prestao de
determinado servio. Foi dentro dessa lgica que se estruturaram as empresas
pblicas e a aplicao do desenvolvimentismo no Brasil. Assim, se por um
lado, a administrao pblica brasileira progredia, estimando-se que o nmero
de servidores selecionados segundo o mrito tenha subido de 4% em 1943
para 9% em 1952, o grande desenvolvimento da burocracia brasileira estava
realizando-se paralelamente, por meio das empresas estatais, de organizaes
como a FGV ou autarquias como o BNDES.
A via paralela revela-se mais flexvel e mais rpida. Ganha vulto a
aurtarquizao de rgos da administrao direta, mediante a criao de
vrias autarquias e sociedades de economia mista, mecanismos mais geis e
flexveis. A administrao do Plano de Metas de JK foi executada, em grande
parte, fora dos rgos administrativos convencionais. Considerando-se os
setores essenciais do plano de desenvolvimento (energia, transportes,
alimentao, indstrias de base e educao), apenas 5,1% dos recursos
previstos foram alocados na administrao direta.
Dentro desta lgica da administrao paralela, era necessria uma
coordenao dos esforos de planejamento. Esta coordenao poltica das
aes se fazia atravs de grupos executivos nomeados diretamente pelo
Presidente da Repblica. Eles funcionavam como braos do Conselho de
Desenvolvimento e formulavam as polticas pblicas para determinados setores
da economia. So exemplos o Grupo Executivo da Indstria Automobilstica
(GEIA) e o Grupo Executivo da Indstria de Construo Naval (Geicon).
Empregava-se nessas estruturas paralelas uma burocracia pblica no
estatutria, mas competente, recrutada segundo critrios de mrito. Segundo
Bresser, a burocracia gerencial que est surgindo, nem mal havia-se
formalizado a weberiana. Segundo Celso Lafer:
Os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementao do Programa de
Metas eram todos tcnicos de alto nvel, experimentados no apenas nas
tentativas anteriores de planejamento como tambm em cargos polticos
relevantes.
Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas aos
grupos multinacionais (empresrios com qualificao profissional, oficiais
militares), juntamente com a burocracia gerencial, que iriam pensar a
implementao do Plano de Metas. Faziam parte tambm dos grupos
executivos representantes dos rgos responsveis pela concesso de
subsdio. O objetivo era facilitar o acesso da indstria aos recursos
governamentais. Foi formada uma administrao paralela que coexistia com o
Executivo formal e permitia que os interesses multinacionais ignorassem os
canais tradicionais de formao de deciso, contornando assim as estruturas
de representao do regime populista.
Por confrontar o modelo do DASP, dos rgos de uma administrao direta
burocrtica, e por JK no ter apoio de muitos setores, essas entidades
paralelas tiveram que se isolar, constituindo mais um caso de insulamento.
Como eram entidades bastante qualificadas, em virtude de seus quadros
serem trazidos da iniciativa privada, elas passaram a ser classificadas como
ilhas de excelncia.
Com o tempo, o governo JK foi perdendo poder, fazendo com que essas
estruturas paralelas perdessem sua proteo. O resultado foi a sua absoro
pela administrao direta, pela administrao burocrtica. Contudo, apesar
desta incorporao das estruturas paralelas burocracia governamental,
instalara-se em diversos setores da administrao a convico de que a
utilizao dos princpios rgidos da administrao pblica burocrtica constitua-
se em um empecilho ao desenvolvimento do pas. Como o pas apresentava
um desenvolvimento econmico acelerado, permitia que as solues
encontradas para contornar o problema conseguissem empurrar o problema
com a barriga. No momento, entretanto, em que a crise se desencadeia, no
incio dos anos 60, a questo retorna
Os efeitos negativos do desenvolvimentismo foram sentidos ainda no final do
governo JK. A nfase na industrializao provocou o gradativo abandono da
agricultura, a expanso desordenada do crdito e a desvalorizao da moeda.
A inflao aumentou, elevando tambm os preos e os custos. Nem todas as
regies foram beneficiadas da mesma forma, contribuindo para acentuar os
desequilbrios j existentes. O incio da dcada de 1960 ser marcado pela
crise econmica.
3.4 INSTABILIDADE POLTICA NA DCADA DE 1960
Nas eleies de 1960, Jnio Quadros recebeu quase metade dos votos do pas
e tomou posse em 31 de janeiro de 1961. Nem sete meses depois, em 25 de
agosto, ele renuncia ao cargo, surpreendendo a todos. Nesse curto perodo de
tempo, ele tomou vrias medidas para combater a crise, aplicando um rigoroso
programa anti-inflacionrio, restringindo o crdito, aumentando impostos,
congelando salrios e reduzindo os vencimentos e vantagens dos militares.
Apesar das medidas terem repercutido bem no exterior, principalmente junto
ao FMI, internamente gerou reclamaes de pequenos e mdios empresrios,
das oligarquias tradicionais e das classes trabalhadoras.
Mas suas medidas mais polmicas foram no plano internacional. Ele procurou
adotar uma poltica externa independente, ou seja, sem seguir as regras pr-
EUA. Primeiro firmou acordos comerciais com pases como Bulgria, Hungria,
Romnia, Albnia. Restabeleceu a validade dos passaportes para esses pases,
mais URSS, China e Vietn do Norte. Por fim, concedeu a Che Guevara a
condecorao da Ordem do Cruzeiro do Sul.
Sua renncia veio depois que Carlos Lacerda afirmou que Jnio planejava um
golpe com o objetivo de reforar seu poder. Muitos acreditam que Jnio
renunciou para tentar conquistar o apoio popular e retornar ao poder ainda
mais forte. Em 1992, ele mesmo confessou que sua renncia foi um blefe, que
ele no acreditava que iriam aceitar sua renncia.
O vice de Jnio era Joo Goulart, que estava viajando na China. Nesse meio
tempo, o exrcito colocou as tropas de prontido em todo o pas e cercou o
palcio presidencial com tanques. A posse de Goulart causava muita
inquietao, pois desde a campanha ele defendia a necessidade de mudanas
constitucionais e uma srie de reformas. Contra ele estavam congressistas,
ministros militares, a cpula da Igreja Catlica, alm de outros setores
conservadores. Os militares aguardavam Goulart nos aeroportos.
Os ministros militares encaminharam uma mensagem ao Congresso para que
vetasse a posse de Jango. O Congresso negou-se. A soluo encontrada foi a
aprovao de uma Emenda Constitucional que instalava o regime
parlamentarista no Brasil. Jango assumiria a presidncia sem poderes para
elaborar leis, orientar a poltica externa ou fazer propostas de oramento.
Deveria dividir o Poder Executivo com o Conselho de Ministros.
A emenda trazia ainda a previso de um plebiscito para decidir se seria
mantido o parlamentarismo ou o retorno do presidencialismo. O plebiscito
acerca do sistema de governo foi realizado em 6 de janeiro de 1963. O
presidencialismo ganhou de longe. Assim, Goulart reassumiu plenamente os
poderes presidenciais presentes na Constituio de 1946 e teria ainda trs
anos de governo pela frente.
Quando Jango tem seus poderes restabelecidos, o pas vivia um de seus
momentos mais crticos: crise econmica, agitaes no campo, greves nas
cidades, cises partidrias e radicalizao poltica. O presidente pregava a
realizao das chamadas Reformas de Base, uma ampla proposta de
reformulao das estruturas administrativa, bancria, fiscal e agrria.
Na administrao pblica, ele nomeou, em 1963, o Deputado Federal Amaral
Peixoto como Ministro Extraordinrio para a Reforma Administrativa, com a
incumbncia de dirigir diversos grupos de estudos, encarregados da
formulao de projetos de reforma.
A Comisso Amaral Peixoto apresentou, ao final de 1963, quatro projetos
importantes, tendo em vista uma reorganizao ampla e geral da estrutura e
das atividades do governo. Contudo, com o incio da ditadura, o governo
Castello Branco retirou do Congresso todos os projetos de Goulart, inclusive
estes da Comisso.
Apesar disso, as bases para uma reforma ampla da administrao pblica
estavam lanadas, e o governo militar iria seguir o direcionamento da
Comisso na reforma do Decreto-Lei 200 de 1967.
A importncia da Comisso Amaral Peixoto no decorre nem de sua produo
imediata nem da implementao de medidas especficas, que, na verdade, no
houve. Decorreram dos diagnsticos propostas e medidas idealizadas que
passaram, desde ento, a fazer parte do acervo cientfico-administrativo
brasileiro. A partir daquele momento esse acervo , com frequncia, utilizado
pelos governantes e, pelo menos em parte, posto em prtica.
Outra medida importante do governo Joo Goulart, principalmente para o
pessoal que quer passar no concurso do MPOG, a criao, em 1962, do cargo
de Ministro Extraordinrio responsvel pelo Planejamento do pas, ocupado por
Celso Furtado, ento o primeiro Ministro do Planejamento. Antes, s existia na
estrutura governamental o Conselho de Desenvolvimento, que detinha
atribuies de coordenao e planejamento da poltica econmica, que passou
a ser subordinado ao Ministrio recm-criado
A mais polmica de todas as reformas era a agrria. O Legislativo era
composto por representantes dos latifndios, sendo contrrio a qualquer
mudana constitucional que permitisse a reforma. Eles acusavam Jango de
tentar instaurar o comunismo no pas. A emenda constitucional que daria incio
reforma foi rejeitada.
4 Administrao Gerencial
Segundo Bresser Pereira:
Em sntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez
burocrtica, podendo ser considerado como um primeiro momento da
administrao gerencial no Brasil.
Assim, apesar de ter sido uma tentativa (no deu certo), o DL200
considerado como o incio da administrao gerencial no pas. O objetivo da
reforma era substituir o modelo burocrtico por um mais flexvel, at mesmo
antecipando muito do que viria com o NPM. Vejam o que diz o Bresser Pereira:
Reconhecendo que as formas burocrticas rgidas constituam um obstculo
ao desenvolvimento quase to grande quanto as distores patrimonialistas
e populistas, a reforma procurou substituir a administrao pblica
burocrtica por uma administrao para o desenvolvimento: distinguiu
com clareza a administrao direta da administrao indireta, garantiu-se
s autarquias e fundaes deste segundo setor, e tambm s empresas
estatais, uma autonomia de gesto muito maior do que possuam
anteriormente, fortaleceu e flexibilizou o sistema do mrito, tornou menos
burocrtico o sistema de compras do Estado.
A reforma tinha um carter nitidamente descentralizador e buscava modernizar
a administrao pblica atravs da utilizao de instrumentos gerenciais de
gesto utilizados pela iniciativa privada.
4.1 DECRETO-LEI 200/1967
Ainda em 1964 o governo militar cria a Comisso Especial de Estudos da
Reforma Administrativa (Comestra), tendo Hlio Beltro como seu presidente e
principal inspirador das inovaes.
A administrao para o desenvolvimento, adotada por JK, continuar na
Ditadura, tanto Essa reforma ficou conhecida reforma desenvolvimentista
porque ela foi realizada no quadro do nacional-desenvolvimentismo, quando
todos os esforos do pas voltavam a centrar-se na industrializao depois da
crise da primeira metade dos anos 1960, e porque vinha, de alguma forma,
chancelar e dar mais coerncia experincia de descentralizao e de
montagem de uma administrao paralela que caracterizara esse
desenvolvimento no plano administrativo. Segundo Bresser:
Duas ideias so centrais: a distino entre a administrao direta e indireta
e, nesta, a criao de fundaes pblicas que passam a poder contratar
empregados regidos pela legislao aplicada s empresas privadas.
Alm de normatizar e padronizar procedimentos na reas de pessoal, compras
e oramentria (o mesmo trip da implantao da administrao burocrtica
no governo Vargas), o decreto estabelece cinco princpios fundamentais que
iro estruturar a administrao pblica:
Planejamento,
Descentralizao,
Delegao de autoridade,
Coordenao e
Controle;
Segundo o DL 200:
Art. 7 A ao governamental obedecer a planejamento que vise a
promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana
nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma
do Ttulo III, e compreender a elaborao e atualizao dos seguintes
instrumentos bsicos:
a) plano geral de govrno;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual;
c) oramento-programa anual;
d) programao financeira de desemblso.
O princpio do planejamento, que determina que sejam elaborados o plano
geral de governo, programas gerais, setoriais e regionais de durao
plurianual, o oramento-programa anual e, por fim, a programao financeira
de desembolso.
Art. 8 As atividades da Administrao Federal e, especialmente, a
execuo dos planos e programas de govrno, sero objeto de permanente
coordenao.
1 A coordenao ser exercida em todos os nveis da administrao,
mediante a atuao das chefias individuais, a realizao sistemtica de
reunies com a participao das chefias subordinadas e a instituio e
funcionamento de comisses de coordenao em cada nvel administrativo.
O princpio da coordenao buscava integrar os diversos ministrios e as
atividades que se relacionam com determinado projeto. No nvel superior, a
coordenao seria assegurada com reunies do Ministrio, reunies de
Ministros de Estado responsveis por reas afins, atribuio de incumbncia
coordenadora a um dos Ministros de Estado, funcionamento das Secretarias
Gerais e coordenao central dos sistemas de atividades auxiliares.
O princpio da descentralizao seria implantado em trs aspectos:
Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser
amplamente descentralizada.
1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais:
a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramente
o nvel de direo do de execuo;
b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando
estejam devidamente aparelhadas e mediante convnio;
c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou
concesses.
Neste ltimo aspecto, como o setor privado no estava preparado para receber
muitas das incumbncias do Estado, o resultado foi o crescimento da
administrao indireta. No devemos confundir esta descentralizao
administrativa com a centralizao poltica que ocorreu nas mos do governo
federal. Se por uma lado houve uma grande descentralizao para a
administrao indireta, no houve nenhuma descentralizao poltica, pelo
contrrio, ocorreu uma grande centralizao. Um exemplo a edio do Ato
Institucional N. 8, de abril de 1969, que determinou a implantao pelos
governos estaduais e municipais de reformas administrativas pautadas nos
mesmos princpios da reforma j dinamizada no Executivo federal.
Art. 11. A delegao de competncia ser utilizada como instrumento de
descentralizao administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez
e objetividade s decises, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas
ou problemas a atender.
A delegao de competncias tinha como objetivo aproximar os tomadores de
deciso das situaes que ensejam uma deliberao do poder pblico,
liberando a direo para as tarefas de controle, formulao e normatizao.
Art. 13 O contrle das atividades da Administrao Federal dever exercer-
se em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo,
particularmente:
a) o contrle, pela chefia competente, da execuo dos programas e da
observncia das normas que governam a atividade especfica do rgo
controlado;
b) o contrle, pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia das
normas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares;
c) o contrle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens da
Unio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e auditoria.
Art. 14. O trabalho administrativo ser racionalizado mediante simplificao
de processos e supresso de contrles que se evidenciarem como
puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.
Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e rgos responsveis em todos
os nveis e reparties da administrao pblica, sendo facilitado pela busca da
simplificao dos processos e pelo abandono dos controles que se mostrem
puramente formais. Com relao administrao indireta fica estabelecida a
necessidade de superviso ministerial. Segundo Bresser:
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi a
desconcentrao para a administrao indireta, particularmente para as
fundaes de direito privado criadas pelo Estado, as empresas pblicas e as
empresas de economia mista, alm das autarquias, que j existiam desde
1938.
Bresser fala em desconcentrao para a administrao indireta, mas o
correto seria descentralizao. O Estado brasileiro passou a ser representado
por quatro pilares bsicos: Administrao Direta, Autarquias, Empresas
Pblicas e Sociedades de Economia Mista. Da decorre a distino entre
administrao direta e indireta, prevalecente at os nossos dias. A primeira
integrada pelos ministrios e rgos da Presidncia da Repblica, inclusive os
autnomos; a segunda, pelas autarquias, empresas pblicas e sociedades de
economia mista. Posteriormente, as fundaes (que no pertenciam nem
administrao direta, nem indireta) foram includas na administrao
indireta, por fora do que disps a Lei 7.596/87.
A estratgia de descentralizao do governo autoritrio possua semelhana
com a criao da administrao paralela de JK. A criao e expanso da
administrao indireta foi uma tentativa de escapar dos rgos centralizados
para que se instalassem novos princpios de uma nova onda de eficincia no
setor pblico, evitando-se, deste modo, o enfrentamento de conflitos advindos
de um possvel reforma do sistema central.
As entidades da administrao indireta foram dotadas de elevado grau de
autonomia. Novamente aqui ocorrer o crescimento desordenado, a hipertrofia
da administrao indireta, o que tornaria virtualmente impossvel a retomada
do controle governamental, quer mediante o regime de superviso ministerial,
quer mediante a instituio de mecanismos de controle econmico-financeiro
atrelados s polticas sucessivas de ajuste macroeconmico.
A estratgia de descentralizao adotada pela reforma de 1967,
predominantemente identificada com a criao da administrao indireta,
decorreu a expanso da interveno estatal, que requereu a adoo de
padres de mercado concorrendo para a seleo e recrutamento de pessoal
dotado de habilidades especficas e, deste modo, ajudando a consolidar um
segmento de tecnocratas de importncia estratgica no mbito da
administrao descentralizada. Segundo o Decreto-Lei 200:
Art. 124. O pessoal tcnico especializado destinado a funes de
assessoramento superior da Administrao Civil ser recrutado no setor
pblico e no setor privado, selecionado segundo critrios especficos,
submetido a contnuo treinamento e aperfeioamento que assegurem o
conhecimento e utilizao das tcnicas e instrumentos modernos de
administrao, e ficar sujeito ao regime da Legislao Trabalhista.
Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicional
da burocracia central. Esse padro perdurou at os anos 90.
4.2 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAO
A emergncia do processo de abertura poltica no final da dcada de 70 foi
acompanhada da mobilizao de segmentos fortes do setor privado contrrios
centralizao burocrtica que, apesar da nfase na administrao indireta, se
acentuou na sequncia dos governos autoritrios. Por fora dessas presses,
em 1979, durante o governo do Presidente Figueiredo tenta dar uma resposta
para a sociedade.
Segundo Bresser:
Apesar de todos os avanos em termos de flexibilizao, o ncleo
estratgico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs
da estratgia oportunista ou ad hoc do regime militar de contratar os
escales superiores da administrao atravs das empresas estatais. Desta
maneira, a reforma administrativa prevista no DL 200 ficou prejudicada,
especialmente pelo seu pragmatismo. Faltavam-lhe alguns elementos
essenciais para que houvesse se transformado em uma reforma gerencial
do Estado brasileiro, como a clara distino entre as atividades exclusivas
de estado e as no-exclusivas, o uso sistemtico do planejamento
estratgico ao nvel de cada organizao e seu controle atravs de contratos
de gesto e de competio administrada. Faltava-lhe tambm uma clara
definio da importncia de fortalecer o ncleo estratgico do Estado.
De 1979 a 1982 a administrao pblica federal, embora enfrentando
problemas crnicos, abre duas novas frentes de atuao: a desburocratizao
e a desestatizao. No incio dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa de
reformar a burocracia e orient-la na direo da administrao pblica
gerencial, com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa
Nacional de Desburocratizao (PrND), cujos objetivos eram a revitalizao e
agilizao das organizaes do Estado, a descentralizao da autoridade, a
melhoria e simplificao dos processos administrativos e a promoo da
eficincia.
Hlio Beltro, ministro da desburocratizao, prope uma administrao
pblica voltada para o cidado. Seu Programa Nacional de Desburocratizao
foi por ele definido como uma proposta poltica visando, pela administrao
pblica, a retirar o usurio da condio colonial de sdito para investi-lo na de
cidado, destinatrio de toda a atividade do Estado. Portanto, a importncia
da criao do Ministrio grande, na medida em que busca ressaltar que o
contribuinte no um sdito do Estado, mas um cliente com direito a uma boa
prestao de servios pblicos.
Tnia Keinert afirma que a Administrao Pblica no Brasil passou por dois
paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do Pblico como estatal. Era
uma viso centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa
situao de inexistncia ou negao da sociedade civil. A partir de 1979, com a
crise do Estado, que as atenes se voltam para a sociedade e o pblico
passa a ser entendido como interesse pblico.
As aes do PrND voltaram-se inicialmente para o combate burocratizao
dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do
Programa Nacional de Desestatizao, num esforo para conter os excessos da
expanso da administrao descentralizada, estimulada pelo DL 200. A criao
do Ministrio da Desburocratizao pode ser considerada com um dos raros
movimentos de modernizao do regime militar direcionados para a
administrao direta.
O PrND, juntamente com mudanas promovidas pela rea econmica do
governo, fez parte dos esforos de reforma para recuperao da credibilidade
do regime autoritrio. Havia muitas crticas autonomia excessiva da
administrao indireta e possveis prticas de corrupo. Neste contexto,
ressalta-se como relevante a criao, em maio de 1979, da Secretaria de
Controle das Empresas Estatais (SEST), que efetivou o rompimento com a
natureza empreendedora, autnoma e descentralizadora das estatais
promovida pela reforma de 1967.
Portanto, podemos afirmar que esta nova reforma de 1979 apresentava trs
principais linhas:
Desburocratizao da administrao direta;
Desestatizao: papel suplementar do Estado no campo da iniciativa
privada
Maior controle das empresas estatais.
Vamos ver uma questo da ESAF:
1. (ESAF/MPOG/2009) Ao privilegiar o usurio do servio
pblico, o Programa Nacional de Desburocratizao marcou pelo
ineditismo, j que nenhum outro antes dele fora dotado de
carter social e poltico.
A questo CERTA. Foi tirada de Frederico Lustosa:
Diferentemente dos outros programas, o da desburocratizao privilegiava o
usurio do servio pblico. Da o seu ineditismo, porque nenhum outro
programa antes era dotado de carter social e poltico. Mas, ele tambm
inclua entre seus objetivos o enxugamento da mquina estatal, j que
recomendava a eliminao de rgos pouco teis ou cuidava para impedir a
proliferao de entidades com tarefas pouco definidas ou j desempenhadas
em outras instituies da administrao direta e indireta.
4.3 RETROCESSO BUROCRTICO NA CF/88
Com a redemocratizao do pas em 1985, o governo da transio assumiu
tendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases autoritrias e
forte intervencionismo econmico e social. A reforma administrativa foi includa
na agenda das reformas a serem promovidas pelo governo para o
restabelecimento da nova ordem democrtica.
No entanto, embora representasse uma grande vitria da sociedade, a
redemocratizao do pas trouxe consigo o loteamento dos cargos pblicos.
Segundo Bresser Pereira: da administrao indireta e das delegacias dos
ministrios nos Estados para os polticos dos partidos vitoriosos. Um novo
populismo patrimonialista surgia no pas. Segundo Humberto Falco Martins:
Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pblica em formular e
implementar polticas sociais e direcionar a administrao pblica para a
democracia foram sobrepostos pelo imperativo em tornar a administrao
pblica um instrumento de governabilidade, loteando reas e cargos em
busca do apoio poltico necessrio superao das dificuldades da
instabilidade poltica da transio.
O processo de expanso da administrao indireta decorrente da
descentralizao implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticado
como danoso ao Estado, que teria perdido o controle operacional da mquina
pblica por excesso de flexibilidade administrativa. A autonomia da
administrao indireta foi considerada excessiva e responsvel pelo
enfraquecimento dos mecanismos de controle administrativo. Deste modo, em
1986, o governo Sarney constituiu grupo de estudo para reforma
administrativa federal, tendo como objetivo central o fortalecimento da
administrao direta, por meio do restabelecimento de mecanismos de
controle burocrtico.
Extinto o DASP em 1986, o governo Sarney criou, no mesmo ano, a Secretaria
de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (Sedap), diretamente
ligada ao Presidente e que ficou encarregada dos esforos de modernizao e
racionalizao da administrao pblica federal. Foi criada a carreira de gestor
governamental, o rgo de treinamento do governo federal, a FUNCEP, foi
transformado na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e foi criado
o Cadastro Nacional do Pessoal Civil, precursor do atual SIAPE.
Como reao ao loteamento de cargos aps a redemocratizao e por
considerar que o excesso de flexibilizao concedido administrao indireta
era uma das causas da crise do Estado, a Constituio de 1988 d um passo
atrs na caminhada rumo administrao gerencial, representando um
retrocesso, j que traz de volta a rigidez burocrtica.
O regime militar ao invs de consolidar uma burocracia profissional no pas,
atravs da redefinio das carreiras e de um processo sistemtico de abertura
de concursos pblicos para a alta administrao, preferiu o caminho mais curto
do recrutamento de administradores atravs das empresas estatais. Com a
CF/88, se salta para o extremo oposto e a administrao pblica brasileira
passa a sofrer do enrijecimento burocrtico extremo. Segundo Bresser Pereira:
A Constituio ir sacramentar os princpios de uma administrao pblica
arcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica altamente
centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade ser dada
administrao direta ao invs da indireta.
Segundo Fernando Luiz Abrcio, para combater o legado do regime militar, as
mudanas mais profundas vieram com a Constituio de 1988. Os constituintes
mexeram em vrias questes atinentes administrao pblica. Entre estas,
trs conjuntos de mudanas podem ser destacados:
Em primeiro lugar, a democratizao do Estado, que foi favorecida com o
fortalecimento do controle externo da administrao pblica, com
destaque, entre outras mudanas, para o novo papel conferido ao
Ministrio Pblico (MP). Neste aspecto est, tambm, o reforo dos
princpios da legalidade e da publicidade;
A descentralizao foi outra demanda construda nos anos de luta contra
o autoritarismo e que ganhou enorme relevncia na Constituio de
1988. Aps 20 anos de centralismo poltico, financeiro e administrativo, o
processo descentralizador abriu oportunidades para maior participao
cidad e para inovaes no campo da gesto pblica, levando em conta a
realidade e as potencialidades locais. Impulsionadas por esta mudana,
vrias polticas pblicas foram reinventadas e disseminadas pelo pas;
Props-se, ainda, completar a chamada reforma do servio civil, por
meio da profissionalizao da burocracia. Nesta linha, houve aes
importantes, como o princpio da seleo meritocrtica e universal,
consubstanciada pelo concurso pblico. Em consonncia com este
movimento, o Executivo federal criou, em 1986, a Escola Nacional de
Administrao Pblica (Enap).
Bresser muito crtico desse terceiro aspecto, ele entende que era errado o
diagnstico de que era necessrio primeiro combater o patrimonialismo por
meio do fortalecimento de uma administrao burocrtica.
Como resultado, a CF88 ir fortalecer a administrao direta pela extenso das
mesmas regras previstas e estipuladas na Constituio para todos os ramos da
administrao, inclusive e principalmente para a administrao indireta, que
perde boa parte de sua agilidade e autonomia, principalmente em duas reas:
na gesto de pessoas e nos procedimentos de compras pblicas. Vamos ver
uma questo do CESPE:
2. (CESPE/IBAMA/2003) A Constituio de 1988 acertou ao
subordinar os entes descentralizados s mesmas regras de
controle formal da administrao central, visto que nesses os
nveis de corrupo so historicamente mais elevados.
O termo acertou bastante opinativo. A questo ERRADA porque as
bancas seguem a linha do Bresser Pereira, entendendo que foi um erro a
CF/88 subordinar a administrao indireta s mesmas regras da direta. Estas
entidades da administrao indireta so criadas justamente para dar maior
flexibilidade e autonomia gesto dos servios pblicos.
No que se refere gesto de pessoas, a administrao indireta foi obrigada a
adotar integralmente todos os procedimentos que regem a realizao dos
concursos pblicos, perdendo sua liberdade de contratar e demitir que o
regime celetista anteriormente utilizado propiciava, instaurando o regime
jurdico nico.
Quanto s compras pblicas, o processo licitatrio institudo pela Lei 8.666/93
dever tambm ser observado por toda a administrao indireta, apesar de
algumas excees concedidas s sociedades de economia mista e empresas
pblicas.
Apesar deste retrocesso, a CF/88 tambm trouxe coisas boas, uma delas foi a
descentralizao poltica. Vamos dar uma olhada em uma questo.
3. (CESPE/TCU/2008) A estruturao da mquina administrativa
no Brasil reflete a forte tradio municipalista do pas, cujo
mpeto descentralizante se manifesta, na Constituio de 1988,
reforado pela longa durao do perodo transcorrido entre 1964
e 1985, marcadamente caracterizado pela associao entre
autoritarismo e centralizao.
No acho correto afirmar que o pas tenha uma forte tradio municipalista,
mas a questo CERTA. Na realidade, ao longo de nossa histria se
alternaram perodos de descentralizao, como na Constituio de 1891, a
redemocratizao em 1945 e em 1988; com outros de centralizao, como o
Estado Novo e a Ditadura de 1964. No entanto, segundo o Plano Diretor:
Visando maior racionalizao no uso de recursos, a Constituio de 1988
assegurou como princpio administrativo a descentralizao da execuo
dos servios sociais e de infraestrutura, bem como dos recursos
oramentrios para os estados e municpios. Consequentemente, estes
ltimos aumentaram sua participao na repartio da carga tributria.
Entretanto, os avanos no sentido de conceder maior autonomia na
execuo de servios e de favorecer as unidades subnacionais caminham
lentamente, menos por falta de definio legal do problema, e mais pela
crena arraigada na cultura poltica brasileira de que cabe Unio promover
diretamente o desenvolvimento social do pas. Esta crena est em
contradio com a profunda tradio municipalista brasileira, que vem do
perodo colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, medida em que os
municpios, melhor dotados de recursos financeiros, vm assumindo
crescentes responsabilidades na rea social.
Assim, a CF/88 representou um movimento contrrio centralizao que
perdurou durante o perodo ditatorial. O Brasil o nico pas em que os
Municpios so considerados entes da federao. Abrucio afirma que:
Pela primeira vez na histria, os municpios transformaram-se em entes
federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico que os
estados e a Unio. No obstante essa autonomia, os governos locais
respeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade jurdica a Lei
Orgnica, por exemplo, no pode contrariar frontalmente a Constituio
estadual , e so, no mais das vezes, muito dependentes dos nveis
superiores de governo no que tange s questes polticas, financeiras e
administrativas.
Contudo, as conquistas da descentralizao no apagam os problemas dos
governos locais brasileiros. Apesar de ter ocorrido a descentralizao dos
recursos oramentrios, muitos municpios ainda no apresentam capacidade
tcnica, de recursos humanos ou de gesto para conseguirem desempenhar
adequadamente as tarefas complexas que lhes foram impostas.
4.4 PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidncia da Repblica. Ele
convoca ento Luiz Carlos Bresser Gonalves Pereira para assumir o Ministrio
da Administrao Federal e Reforma do Estado, que, no mesmo ano, viria a
propor uma reforma gerencial para a administrao pblica brasileira, o Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).
O Plano Diretor buscou traar um panorama da administrao pblica para, a
partir da, identificar as mudanas necessrias. O primeiro ponto apontado
que o resultado do retrocesso burocrtico de 1988 foi um encarecimento
significativo do custeio da mquina administrativa, tanto no que se refere a
gastos com pessoal quanto bens e servios, e um enorme aumento da
ineficincia dos servios pblicos.
O Plano Diretor entendia que a modernizao da gesto se daria atravs da
superao da administrao burocrtica e dos traos de patrimonialismo
existentes no setor pblico com a introduo da administrao gerencial,
contemplando:
Medidas da Administrao Gerencial no PDRAE
Descentralizao e autonomia gerencial com flexibilidade de gesto;
Atingimento de resultados sob a tica da eficincia, eficcia e efetividade
com a reorientao dos mecanismos de controle, no caso, de
procedimentos para resultado;
Foco no cidado, ao invs de auto-referida;
Controle social com a introduo de mecanismos e instrumentos que
garantam a transparncia, assim como a participao e controle por parte
do cidado.
O PDRAE adota muitos dos princpios das reformas gerenciais, entre eles o de
que o Estado deve transferir servios para a iniciativa privada. Segundo o
documento:
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio
do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo
desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e
servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse
desenvolvimento. No plano econmico o Estado essencialmente um
instrumento de transferncias de renda, que se torna necessrio dada a
existncia de bens pblicos e de economias externas, que limitam a
capacidade de alocao de recursos do mercado.
Para por em prtica essa nova viso acerca do papel do Estado, o documento
separou quatro segmentos de organizao do Estado, formas de
relacionamento com a sociedade, no que concerne distribuio de
responsabilidades:
Setores de Atuao do Estado segundo o PDRAE
Ncleo Estratgico: Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor
que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. ,
portanto, o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde
aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder
executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e
assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das
polticas pblicas. Aqui, as decises devem ser as melhores, atender ao
interesse nacional e ter efetividade. O regime de propriedade deve ser
necessariamente estatal.
Atividades Exclusivas: o setor em que so prestados servios que s o
Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do
Estado o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos,
temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social
bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas
sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado,
o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de
emisso de passaportes, etc. A propriedade s pode ser tambm estatal.
Atividades No exclusivas: Corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizaes pblicas no estatais e privadas.
As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto,
est presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais,
como os da educao e da sade, ou porque possuem economias externas
relevantes, na medida em que produzem ganhos que no podem ser
apropriados por esses servios atravs do mercado. As economias produzidas
imediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo ser
transformadas em lucros. So exemplos deste setor: as universidades, os
hospitais, os centros de pesquisa e os museus. A situao ideal de
propriedade , nesse caso, a pblica no estatal.
Produo de Bens e Servios para o Mercado: Corresponde rea de
atuao das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas
para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por
exemplo, as do setor de infraestrutura. Esto no Estado seja porque faltou
capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque so
atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no
possvel, tornando-se necessrio no caso de privatizao, a regulamentao
rgida. Aqui a propriedade privada a regra.
O PDRAE no defendia que a administrao burocrtica deveria ser totalmente
eliminada. Segundo o Bresser Pereira:
Por outro lado, a combinao de princpios gerenciais e burocrticos dever
variar de acordo com o setor. A grande qualidade da administrao pblica
burocrtica a sua segurana e efetividade. Por isso, no ncleo estratgico,
onde essas caractersticas so muito importantes, ela dever estar ainda
presente, em conjunto com a administrao pblica gerencial. J nos
demais setores, onde o requisito de eficincia fundamental dado o grande
nmero de servidores e de cidados-clientes ou usurios envolvidos, o peso
da administrao pblica burocrtica dever ir diminuindo at praticamente
desaparecer no setor das empresas estatais.
Portanto, teramos ainda presente no ncleo estratgico um misto de
administrao burocrtica com gerencial. Conforme vamos descendo nos
setores, o peso da administrao burocrtica vai diminuindo e o da gerencial
aumentando
Para pr em prtica as reformas necessrias, o Plano foi pensado ento em
trs projetos bsicos:
O Projeto Avaliao Estrutural, que teria como objetivo analisar as
misses dos rgos e entidades governamentais, identificando
superposies, inadequao de funes e possibilidades de
descentralizao, visando dotar o Estado de uma estrutura
organizacional moderna e gil e permevel participao popular. Com
base na avaliao, ocorreria a proposta de extino, privatizao,
publicizao e descentralizao de rgos, e tambm de incorporao e
criao de rgos.
O Projeto Agncias Autnomas tinha como objetivo a transformao
de autarquias e de fundaes que exeram atividades exclusivas do
Estado, em agncias autnomas, com foco na modernizao da gesto.
As agncias autnomas so chamadas hoje de Agncias Executivas. Aqui
temos novamente a gesto por resultados, que se caracteriza pela
responsabilizao por resultados em troca da maior autonomia de
gesto. O instrumento utilizado o contrato de gesto. O plano no
falava ainda em agncias executivas, mas sim em agncias autnomas.
O Projeto Organizaes Sociais e Publicizao permitiria a
publicizao dos servios no exclusivos do Estado, ou seja, sua
transferncia do setor estatal para o pblico no-estatal, onde
assumiriam a forma de organizaes sociais. Tinha como objetivo
permitir a descentralizao de atividades no setor de prestao de
servios no exclusivos, a partir do pressuposto que esses servios sero
mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado,
forem realizados pelo setor pblico no-estatal. Entende-se por
organizaes sociais as entidades de direito privado que, por iniciativa
do Poder Executivo, obtm autorizao legislativa para celebrar contrato
de gesto com esse poder, e assim ter direito dotao oramentria.
Novamente aqui temos a gesto por resultados, j que as entidades que
obtivessem a qualidade de organizaes sociais gozariam de maior
autonomia administrativa, e, em compensao, seus dirigentes teriam
maior responsabilidade pelo seu destino, utilizando-se tambm do
contrato de gesto.
O PDRAE previa que as atividades no exclusivas deixassem de ser de
propriedade estatal, sendo transferidas para a propriedade pblica no-estatal.
Vamos ver uma definio do Bresser para setor pblico no-estatal:
O setor produtivo pblico no-estatal tambm conhecido por terceiro
setor, setor no-governamental, ou setor sem fins lucrativos. Por outro
lado, o espao pblico no-estatal tambm o espao da democracia
participativa ou direta, ou seja, relativo participao cidad nos
assuntos pblicos. Neste trabalho se utilizar a expresso pblico no-
estatal que define com maior preciso do que se trata: so organizaes
ou formas de controle pblicas porque esto voltadas ao interesse geral;
so no-estatais porque no fazem parte do aparato do Estado, seja
porque no utilizam servidores pblicos ou porque no coincidem com os
agentes polticos tradicionais.
Esta transferncia seria feita atravs de um programa de publicizao,
onde assumiriam a forma de organizaes sociais. O objetivo permitir a
descentralizao de atividades no setor de prestao de servios no
exclusivos, nos quais no existe o exerccio do poder de Estado, a partir do
pressuposto que esses servios sero mais eficientemente realizados se,
mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor pblico no-
estatal. Entende-se por organizaes sociais as entidades de direito privado
que, por iniciativa do Poder Executivo, obtm autorizao legislativa para
celebrar contrato de gesto com esse poder, e assim ter direito dotao
oramentria. Segundo Bresser Pereira:
As novas entidades recebero por cesso precria os bens da entidade
extinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-o em uma
categoria em extino e ficaro disposio da nova entidade. O oramento
da organizao social ser global; a contratao de novos empregados ser
pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho; as compras devero
estar subordinadas aos princpios da licitao pblica, mas podero ter
regime prprio. O controle dos recursos estatais postos disposio da
organizao social ser feito atravs de contrato de gesto, alm de estar
submetido superviso do rgo de controle interno e do Tribunal de
Contas.
A publicizao pode ser definida como o processo de descentralizao para o
setor pblico no-estatal da execuo de servios que no envolvem o
exerccio do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como
o caso dos servios de educao, sade, cultura e pesquisa cientfica. Por
exemplo, o Estado extingue uma fundao que administrava uma universidade
pblica e os bens desta universidade so transferidos para a gesto de uma
entidade privada, uma organizao social. O mesmo ocorre com os servidores,
que continuam sendo pagos pelo Estado, e os recursos oramentrios a ela
destinados.
Os servios no exclusivos so
aqueles que, embora no envolvendo
poder de Estado, o Estado realiza e/ou
subsidia porque os considera de alta
relevncia para os direitos humanos,
ou porque envolvem economias
externas, no podendo ser
adequadamente recompensados no
mercado atravs da cobrana dos
servios. Segundo Bresser Pereira:
No setor dos servios no exclusivos de Estado, a propriedade dever ser
em princpio pblica no-estatal. No deve ser estatal porque no envolve o
uso do poder-de-Estado. E no deve ser privada porque pressupe
transferncias do Estado. Deve ser pblica para justificar os subsdios
recebidos do Estado. O fato de ser pblica no-estatal, por sua vez,
implicar na necessidade da atividade ser controlada de forma mista pelo
mercado e pelo Estado.
A transformao dos servios no exclusivos estatais em organizaes sociais
se daria de forma voluntria, a partir da iniciativa dos respectivos ministros,
atravs de um Programa Nacional de Publicizao. Teriam prioridade os
hospitais, as universidades e escolas tcnicas, os centros de pesquisa, as
bibliotecas e os museus. Segundo Maria Sylvia:
Embora o Plano Diretor fale em publicizao e a prpria Lei n 9.637/98,
logo na ementa, fale em Programa Nacional de Publicizao para definir a
forma como se substituir uma entidade pblica por uma entidade privada
Economias Externas: so os efeitos gerados
por determinada atividade que beneficiam
pessoas ou empresas que no o executor de
tal atividade. Por exemplo, a despoluio de
um rio beneficia todos os municpios que se
situam abaixo do ponto escolhido. Estes
benefcios no resultam em maiores lucros
para aquele que realiza a despoluio.
qualificada como organizao social, no h qualquer dvida quanto a
tratar-se de um dos muitos instrumentos de privatizao de que o Governo
vem se utilizando para diminuir o tamanho do aparelhamento da
Administrao Pblica.
Contudo, nas provas, est errada a afirmao que diga que os bens sero
transferidos para as OS por meio de privatizao. Os bens so cedidos, e no
vendidos ou doados, retornando para o Estado caso haja a desqualificao da
OS. Portanto, temos que diferenciar publicizao de privatizao.
4.5 GOVERNO LULA
Em seu primeiro ano de mandato, o governo Lula lanou o Plano Gesto
pblica para um pas de todos. Tal documento partiu do pressuposto de que
tanto os desafios contextuais quanto as condies de funcionamento dos
Estados principalmente aqueles em desenvolvimento , exigem aes no
sentido de se buscar seu fortalecimento institucional. Alm disso:
O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor da
justia social; o de escassez clama por esforos de otimizao; o quadro
global competitivo requer um Estado regulador e uma gesto econmica
consistente; e a conquista da democracia exige um novo padro de
deliberao que considere o cidado como o foco da ao pblica.
O Plano tinha como objetivo principal fortalecer o Estado atravs de:
reduo do dficit institucional, definido como a ausncia do Estado
onde ele deveria estar atuando,
aumento da governana, que significaria promover a capacidade do
governo em formular e implementar polticas pblicas e em decidir, entre
diversas opes, qual a mais adequada.
aumento da eficincia, otimizando recursos (fazer mais e melhor com
menos);
transparncia e participao, assegurando, dessa forma, o
comprometimento da sociedade e a legitimao do processo.
A expresso dficit institucional bastante usada pelo Governo Lula para se
referir ausncia do Estado onde este deveria estar atuando. Ele resultado
de um processo histrico de construo nacional, que produziu um Estado
incompleto, cujas lacunas vo sendo progressivamente preenchidas pelo no-
Estado desde o crime organizado, que afronta a cidadania, ao mercado,
que ignora a equidade. O dficit se manifesta tanto na amplitude do
atendimento dado pelas instituies pblicas, quanto na qualidade desse
atendimento. Nas organizaes do Poder Executivo Federal, o Plano de Gesto
Pblica tinha como objetivo contemplar, no mdio e longo prazos:
a redefinio das estratgias,
a recomposio da fora de trabalho,
a reconfigurao das estruturas e processos
o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e
direcionadas para resultados.
A construo do novo modelo de gesto pblica deveria pautar-se nos
seguintes princpios ou premissas orientadoras:
O Estado como parte essencial da soluo, voltado reduo das
desigualdades e promoo do desenvolvimento;
O cidado como beneficirio principal. Trata-se de consider-lo membro
de uma comunidade cvica, organizada e plena de direitos e deveres,
ampliando-se a conscincia cidad, recriando-se a solidariedade e
definindo-se critrios de justia social; o cidado no um mero
consumidor de bens ou servios pblicos;
O Plano de Gesto Pblica como uma definio de Governo,
supraministerial, independentemente da origem das proposies iniciais,
das modificaes, das excluses e das incluses incorporadas durante o
processo de discusso. A proposta de gesto pblica deve ser construda
coletivamente, sendo o Presidente da Repblica o seu empreendedor
mximo;
Integrao do Plano de Gesto Pblica s demais polticas de Governo.
Com o endosso do Presidente da Repblica, o Plano adquire poder de
integrao de polticas. Ser um instrumento de gerao de resultados,
flexvel para permitir solues especficas para as diversas reas da ao
governamental, ao mesmo tempo em que impede a fragmentao e a
coexistncia de polticas, projetos, e programas concorrentes;
Envolvimento, mobilizao, incentivo e participao dos servidores e
demais atores envolvidos so fundamentais. A definio de estratgias de
interveno ou induo de processos de mudana deve ser baseada na
adeso das organizaes e setores, na capacitao e na motivao
intensivas, alm da troca constante de informaes. Superam-se, assim,
as transformaes baseadas predominantemente no carter legalista e
coercitivo, em favor de uma abordagem que resgate a formulao de
polticas de gesto baseadas em incentivos institucionais e pessoais;
Problemas em busca de solues. O Plano de Gesto Pblica ser
formulado a partir de diagnstico abrangente e sistemtico, que
identifique problemas e suas causas e no apenas seus sintomas.
Abrangente, para permitir a identificao de problemas sistmicos e
transversais; e contnuo, para dotar de maior racionalidade as decises
estratgicas sobre objetivos e aes;
Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha ser
feita em funo dos problemas identificados no diagnstico ao invs da
adoo, a priori, de modismos gerenciais que possam induzir
transplantao acrtica de ideias e solues.
As aes se concentrariam em trs frentes de atuao, paralelas, integradas e
complementares:
1. Modelo de Gesto dos Programas do PPA
2. Instrumentos de Gesto
3. Estruturao da Administrao Pblica Federal
As aes do Plano de Gesto Pblica estariam voltadas implementao e
redefinio dos programas quando da reviso do PPA , tendo como objeto,
principalmente:
a definio do papel do gerente do programa e suas interseces com os
quadros dirigentes;
a integrao em rede entre programas, organizaes e processos de
trabalho relativos aos mesmos;
o dimensionamento e a alocao de recursos necessrios gerao dos
resultados previstos pelos programas; e
o monitoramento e a avaliao de resultados.
No aspecto dos Instrumentos de Gesto, seriam considerados tanto
instrumentos consagrados pelas experincias pblicas e privadas, nacionais e
internacionais, quanto solues desenvolvidas para problemas de gesto
especficos. As escolhas priorizariam os problemas que se referiam
principalmente:
integrao interorganizacional, mediante a formao de redes para
tratamento de questes transversais, intergovernamentais e com
segmentos da sociedade civil;
coordenao governamental;
otimizao de recursos;
interlocuo e negociao; e
contratualizao de resultados.
Na Estruturao da Administrao Pblica Federal seriam realizadas
intervenes no curto e no longo prazos, no sentido de se proceder:
recomposio da fora de trabalho do setor pblico, segundo as
necessidades e requisitos identificados, alm do redesenho dos sistemas
de cargos, carreiras, benefcios e concursos;
ao realinhamento de salrios, de carreiras, posies e condies
gerenciais da burocracia;
definio de requisitos e modalidades de capacitao tcnica e
gerencial permanente de servidores;
promoo da sade ocupacional e melhoria da qualidade de vida;
ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante, inclusive,
adoo de novas concepes institucionais, e o consequente
redimensionamento de recursos oramentrios, logsticos e de
tecnologias da informao, de forma intensiva e em bases confiveis;
integrao entre planejamento e oramento, tanto no que se refere
elaborao quanto execuo e avaliao oramentria;
redefinio de marcos regulatrios e consequente redefinio do
papel das agencias reguladoras;
ao aprimoramento dos mecanismos de controle e prestao de contas;
simplificao administrativa, reduzindo-se os requisitos de
formalidades processuais e tornando as decises mais geis e prximas
dos interessados;
definio de indicadores objetivos de desempenho organizacional, que
permitam uma contratualizao efetiva de resultados e a avaliao do
custo-benefcio, dotando o processo oramentrio de mais racionalidade;
ao estabelecimento de formas de interlocuo, participao e
atendimento ao cidado, que o informe a respeito de seus interesses
legtimos e proporcione uma prestao de servios condizente com altos
padres de qualidade; e
ao estabelecimento de altos padres de conduta tica e de transparncia
no trato de questes pblicas.
Estas trs frentes de atuao se aplicavam, em diferentes extenses, s
empresas estatais, na medida em que era necessrio integr-las ao projeto de
desenvolvimento do Pas. Partindo de um diagnstico que contemplaria mais
do que os aspectos econmico e financeiro, as empresas seriam avaliadas
segundo critrios de desempenho que considerariam tanto o interesse
empresarial quanto o interesse pblico. Poderiam ser propostos incentivos
como a concesso de maior autonomia decisria s empresas que
demonstrassem melhor desempenho.
O Plano entendia que muitas proposies exigiriam o aperfeioamento do
quadro legal, tais como a edio da Lei Orgnica da Administrao Pblica, da
Lei de Simplificao Administrativa e a Lei de Diretrizes de Cargos e Carreiras.
A construo do Plano seria de forma participativa e transparente, com amplo
processo de debate, envolvendo as organizaes e setores no mbito do
governo federal e os grupos interessados da sociedade civil. A identificao
prvia dos reais problemas e dificuldades da Administrao Pblica Federal se
daria mediante um diagnstico institucional abrangente.
O Plano foi ento inserido no PPA 2004-2007 como um programa
oramentrio. No entanto, ainda em 2004, o Secretrio de Gesto do
Ministrio do Planejamento, Humberto Falco Martins, principal responsvel
pela elaborao do Plano, pediu exonerao em virtude de desapontamento
com a falta de apoio ao Plano por parte da cpula do governo. Na sua carta de
exonerao ele afirmou que a Secretaria Executiva do Ministrio do
Planejamento anunciou que o Plano de Gesto seria "desconstrudo" e que se
deveriam focar apenas dois ngulos: a eficincia (porque eficcia e efetividade
j haviam sido solucionados) e a atuao sobre sistemas administrativos
centrais (compra, pessoal, sistemas).
Aps o perodo de vigncia do Plano, podemos observar algumas medidas que
foram adotadas. Uma das aes da estruturao da administrao pblica
federal era a recomposio da fora de trabalho do setor pblico, segundo as
necessidades, e o realinhamento de salrios, de carreiras, posies e condies
gerenciais da burocracia. Realmente houve um aumento no nmero de
servidores; contudo, esse incremento, que atende diretriz de recomposio
da fora de trabalho no setor pblico, ainda no foi suficientemente vigoroso a
ponto de repor os que se aposentaram no perodo.
5 Questes Comentadas
1. (CESPE/MTE/2008) O Estado oligrquico, no Brasil, identificado com a
Repblica Velha, e caracteriza-se pela associao entre as instituies
polticas tradicionais e as entidades da sociedade civil mobilizadas em torno
dos segmentos mais pobres e desprotegidos da populao, por meio de
fortes redes de proteo social.
O Estado Oligrquico foi caracterstico da Monarquia e da Repblica Velha,
marcada pela poltica do caf com leite, quando grupos de so Paulo e Minas
Gerais se revezavam no poder. Ele era caracterizado pelo patrimonialismo,
quando estes grupos tiravam suas rendas do Estado. No havia uma
associao em torno dos segmentos mais pobres e nenhuma rede de proteo
social.
Gabarito: E.
2. (CESPE/TRE-BA/2009) A poca em que predominava o patrimonialismo
no Brasil corresponde a um perodo de alta centralizao poltico-
administrativa no pas.
Acho essa questo equivocada. O patrimonialismo no Brasil pode ser dividido
em dois perodos: monarquia e repblica velha. No primeiro, tivemos sim
centralizao, como apontado pelo Caio Prado Junior; no segundo, houve
uma grande descentralizao com a criao do federalismo. Mas eles deram a
questo como certa.
Gabarito: C.
3. (CESPE/STM/2004) A dcada de 30 do sculo passado caracterizou-se
por uma significativa centralizao no nvel poltico e econmico. Nesse
perodo, assistiu-se ao fortalecimento do Estado intervencionista, cuja
expanso se deu mediante trs linhas de ao: criao de rgos e
departamentos formuladores de polticas pblicas; expanso dos rgos da
administrao direta; e expanso empresarial do Estado.
O modelo burocrtico foi implantado no Brasil a partir da dcada de 1930, por
meio de um governo autoritrio. Vargas lutava contra os poderes regionais,
principalmente coronelistas, por isso a forte centralizao poltica. O Estado
deixou de ser apenas regulador, sempre de acordo com interesses das classes
rurais, e passou a intervir na economia ajudando o desenvolvimento de uma
indstria nacional. Para isso, era preciso que o Estado crescesse, ento foram
criados rgos e ministrios da administrao direta.
Gabarito: C.
4. (CESPE/TRE-BA/2010) O perodo de 1937 a 1945, que ficou conhecido
como Estado Novo, caracterizou-se pelas aes do poder absoluto de Getlio
Vargas, que suspendeu os direitos individuais do povo e extinguiu partidos
polticos. Por outro lado, esse mesmo poder atendeu reivindicaes
trabalhistas como a limitao da jornada de trabalho, a instituio do salrio
mnimo e o reconhecimento do direito de frias remuneradas.
O governo Vargas, a partir do Estado Novo, foi ditatorial e extremamente
centralizador. Porm, ele foi responsvel pela introduo dos direitos sociais no
pas, que na poca se restringiam aos trabalhadores urbanos de carteira
assinada.
Gabarito: C.
5. (CESPE/INMETRO/2007) A criao do Departamento Administrativo do
Servio Pblico (DASP), na dcada de 30, representou um marco na busca
da racionalizao e do desenvolvimento de mtodos e procedimentos
padronizados para a atuao dos agentes pblicos.
A Revoluo de 1930, um contraponto s oligarquias regionais, teve como
desdobramento principal a criao do Estado administrativo no Brasil, atravs
de dois mecanismos tpicos da administrao racional-legal: estatutos
normativos e rgos normativos e fiscalizadores. O modelo racional-legal
comea a ser implantado no Brasil, atravs de um grande esforo de Vargas
para normatizar e padronizar os principais procedimentos da administrao
pblica.
Gabarito: C.
6. (CESPE/TCE-AC/2008) A funo oramentria, como atividade formal e
permanentemente vinculada ao planejamento, j estava consagrada na
gesto pblica brasileira quando da implantao do modelo de administrao
burocrtica.
Segundo o Plano Diretor:
Nos primrdios, a administrao pblica sofre a influncia da teoria da
administrao cientfica de Taylor, tendendo racionalizao mediante a
simplificao, padronizao e aquisio racional de materiais, reviso de
estruturas e aplicao de mtodos na definio de procedimentos. Registra-
se que, neste perodo, foi instituda a funo oramentria enquanto
atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento.
A questo errada porque, antes do DASP, a funo oramentria no estava
vinculada ao planejamento.
Gabarito: E.
7. (CESPE/SENADO/2002) As reformas daspeanas, no obstante seu efeito
racionalizador, no lograram desenvolvimento econmico, poltico ou social,
representando um caso clssico de um sistema fechado altamente insulado.
Vimos o conceito de insulamento burocrtico, que o estabelecimento de
barreiras institucionais para evitar presses polticas ou o encaminhamento de
demandas personalsticas e clientelsticas pela sociedade sobre os burocratas.
O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com a
criao do DASP foi o mais adverso possvel, corrodo e dominado por prticas
patrimonialistas amplamente arraigadas. Assim, o DASP nasceu como uma
instituio insulada, que deveria contrapor-se lgica do clientelismo e o
personalismo no servio pblico e na administrao do estado brasileiro.
Contudo, O DASP obteve sim xito em alguns setores da administrao
pblica. Podemos falar claramente em desenvolvimento econmico, poltico e
social.
Gabarito: E.
8. (CESPE/MCT/2004) A decadncia do DASP est associada a sua
hipertrofia como rgo operativo do regime varguista e ao conseqente
distanciamento do exerccio de funes administrativas.
Ao final do Estado Novo, o DASP sofria os efeitos perversos de sua hipertrofia e
desvirtuamento de funes, passando de rgo modernizador da administrao
pblica a brao operativo da ditadura, at mesmo com funes legislativas.
Gabarito: C.
(CESPE/TRE-ES/Analista Judicirio/2011) Em relao s reformas
administrativas empreendidas no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue os
itens a seguir.
9. Nesse perodo, a preocupao governamental direcionava-se mais ao
carter impositivo das medidas que aos processos de internalizao das
aes administrativas.
10. Entre os anos 1950 e 1960, o modelo de gesto administrativa proposto
estava voltado para o desenvolvimento, especialmente para a expanso do
poder de interveno do Estado na vida econmica e social do pas.
11. A instituio, em 1936, do Departamento de Administrao do Servio
Pblico (DASP) teve como objetivo principal suprimir o modelo
patrimonialista de gesto.
12. As tentativas de reformas ocorridas na dcada de 50 do sculo passado
guiavam-se estrategicamente pelos princpios autoritrios e centralizados,
tpicos de uma nao em desenvolvimento.
A questo 09 certa. Eram regimes ditatoriais, que impunham as reformas
administrativas de cima para baixo, se preocupao com a sua assimilao
pela administrao pblica.
A questo 10 certa. Vivamos o desenvolvimentismo, a ideia de colocar o
Brasil entre os pases industriais. E para isso se usava muito o estado como
empresrio, produtor direto de bens e servios.
A questo 11 certa. Tem um errinho, que o fato de o DASP ter sido criado
em 1938, mas esse erro est no Plano Diretor. O seu objetivo era instituir a
administrao burocrtica.
A questo 12 errada. J na dcada de 1950 o governo JK buscou a
descentralizao.
Gabarito: C, C, C, E.
13. (CESPE/MCT/2004) O conceito de administrao para o
desenvolvimento consistia no fortalecimento de estruturas estatais
responsveis pelo planejamento e pela implementao de projetos
desenvolvimentistas nos quais o Estado atuava como produtor direto de
bens e servios.
A administrao para o desenvolvimento defendia a modernizao e
fortalecimento das agncias estatais com o objetivo de fazer com que o Estado
facilitasse e estimulasse o desenvolvimento do pas.
Gabarito: C.
14. (CESPE/MCT/2004) A administrao paralela do governo JK assim se
denominava devido replicao, em Braslia, das estruturas federais que
existiam no Rio de Janeiro.
O Governo JK precisava de mais flexibilidade para implementar seu Plano de
Metas, flexibilidade esta que no era possvel na administrao direta. Por isso
ele criou uma srie de entidades da administrao indireta, que passaram a
administrar o Estado, por isso administrao paralela.
Gabarito: E.
15. (CESPE/IRBr/2005) Os Anos JK inauguraram uma forma inovadora de
administrao pblica em que grupos executivos, em ao paralela dos
ministrios e dos rgos administrativos tradicionais, puderam planejar e
propor, com muito mais desenvoltura, aes menos sujeitas s amarras
burocrticas.
A administrao paralela de JK era executada principalmente pelos grupos
executivos, que formulavam as polticas pblicas distantes dos rgos
burocrticos.
Gabarito: C.
16. (CESPE/MCT/2004) A estratgia da administrao para o
desenvolvimento teve como resultados, entre outros, a hipertrofia da
administrao indireta e um alto grau de insulamento burocrtico.
Tanto no Governo JK, como na Ditadura, ocorreu a administrao para o
desenvolvimento e em ambos os casos ocorrer um crescimento exagerado
da administrao indireta, que ser constituda de entidades insuladas, que se
isolam tanto dos polticos quanto da sociedade.
Gabarito: C.
17. (CESPE/SENADO/2002) rgos e entidades da administrao indireta
gozavam, sob os auspcios do DL 200, de variado grau de autonomia
gerencial, podendo, em alguns casos, aprovar seus prprios planos de
cargos e regras de contratao de pessoal.
A autonomia da administrao indireta era enorme, at mesmo em virtude do
preconceito que a ditadura tinha com os rgos da administrao direta, que
ficou relegada e enfraquecida.
Gabarito: C.
18. (CESPE/TCE-AC/2006) No incio dos anos 80 do sculo passado, com a
criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de
Desburocratizao, registrou-se uma nova tentativa de reformar o Estado na
direo da administrao gerencial.
No final da dcada de 1970, houve a criao do Ministrio da
Desburocratizao, que possibilitou um avano em direo a um repensar do
modelo burocrtico, modificando vrios pressupostos essenciais desse modelo
e fazendo que a mquina administrativa assumisse uma gesto mais moderna,
mais de acordo com tcnicas utilizadas por empresas privadas.
Gabarito: C.
19. (CESPE/TCE-AC/2006) Apesar dos esforos reformadores, um dos
custos mais surpreendentes da transio democrtica de 1985 foi o
loteamento, entre os polticos dos partidos vitoriosos, de cargos pblicos da
administrao indireta e das delegacias estaduais dos ministrios.
Embora representasse uma grande vitria da sociedade, a redemocratizao
do pas trouxe consigo o loteamento dos cargos pblicos. Isso vai fazer com
que a CF seja ainda mais burocrtica, retrocedendo os avanos conquistados
com o DL 200.
Gabarito: C.
20. (CESPE/TCE-AC/2006) A Constituio de 1988 promoveu um avano
significativo na gesto pblica, concedendo mais flexibilidade ao aparelho
estatal.
A CF retrocedeu na caminhada rumo administrao gerencial, aumentando a
rigidez da administrao pblica.
Gabarito: E.
21. (CESPE/MCT/2004) A redemocratizao, em 1985, inaugurou nova fase
na modernizao da administrao pblica, na medida em que a
Constituio Federal de 1988 buscou criar um slido estado de bem-estar
social e uma burocracia governamental com feies ortodoxas.
Falar que a CF/88 inaugurou uma nova fase na modernizao um pouco
equivocado. Esse termo passa a noo de que ela trouxe avanos, e no
retrocessos. Segundo o Dicionrio Houaiss, modernizar significa:
1 tornar(-se) moderno, acompanhando a evoluo e as tendncias do
mundo atual
E a CF/88 esteve longe de acompanhar as tendncias da poca. Segundo
Bresser Pereira:
A Constituio de 1988 ignorou completamente as novas orientaes da
administrao pblica. Os constituintes e, mais amplamente, a sociedade
brasileira revelaram nesse momento uma incrvel falta de capacidade de ver
o novo. Perceberam apenas que a administrao burocrtica clssica, que
comeara a ser implantada no pas nos anos 30, no havia sido plenamente
instaurada. Ao agirem assim aparentemente seguiram uma lgica linear
compatvel com a idia de que primeiro seria necessrio completar a
revoluo mecnica, para s depois participar da revoluo eletrnica.
A Constituio realmente tentou criar um Estado de Bem-Estar Social,
ampliando significativamente os direitos sociais e os encargos do Estado. Alm
disso, retrocedeu tentando criar uma burocracia com feies ortodoxas. Apesar
do modernizao, a questo certa.
Gabarito: C.
22. (CESPE/TRE-TO/2005) Uma das principais estratgias modernizadoras
da gesto pblica no governo Collor consistiu no incentivo implementao
de programas de gesto da qualidade em organizaes pblicas.
Em 1991, o Governo Collor criou o Programa Brasileiro de Qualidade e
Produtividade (PBQP) que tinha como objetivo fomentar a utilizao de
tcnicas de qualidade nas empresas visando aumentar a produtividade,
reduzindo os custos e tornando-as competitivas em relao ao mercado
internacional.
Gabarito: C.
23. (CESPE/MCT/2004) O governo Itamar Franco buscou aprofundar as
estratgias desestatizantes do governo Collor.
O governo Itamar Franco tentou implantar uma reforma administrativa que se
caracterizou, inicialmente, pela reverso da reforma administrativa de Collor, o
que implicava na reorganizao da estrutura governamental nos moldes da
Nova Repblica, inclusive no que se refere finalidade de barganha poltica por
escales de governo. O governo Itamar Franco permaneceu incapaz dar incio
a um processo de ajuste estrutural na administrao pblica. A barganha
instrumental fortalecia-se pelos momentos delicados do impeachment.
Gabarito: E.
24. (CESPE/IBAMA/2003) A burocracia brasileira chegou a se consolidar, no
conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos.
Essa questo foi tirada do Plano Diretor:
A administrao pblica brasileira, embora marcada pela cultura burocrtica
e regida pelo princpio do mrito profissional, no chegou a se consolidar,
no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos.
Formaram-se grupos de reconhecida competncia, como o caso das
carreiras acima descritas, bem como em reas da administrao indireta,
mas os concursos jamais foram rotinizados e o valor de sua remunerao
real variou intensamente em funo de polticas salariais instveis. Os
instrumentos de seleo, avaliao, promoo e treinamento que deram
suporte a esse modelo esto superados.
Gabarito: E.
(CESPE/INMETRO/Analista Executivo/2011) Julgue os itens abaixo acerca
das reformas para a modernizao da administrao pblica brasileira.
25. O Decreto-lei n. 200/1967 caracterizou-se como uma tentativa do
governo federal de conferir maior efetividade ao governamental por
meio de intensa centralizao do aparelho estatal.
26. Por meio das mudanas desencadeadas pela reforma administrativa do
final da dcada de sessenta do sculo passado, pode-se perceber o claro
enfraquecimento do Estado desenvolvimentista e do Estado empresrio-
produtor.
27. A reforma da administrao pblica empreendida na dcada de trinta do
sculo passado representou, em todos os seus aspectos, o fortalecimento da
lgica patrimonialista de Estado.
A questo 25 errada porque o Decreto-Lei defendia a descentralizao
administrativa.
A questo 26 errada, a reforma do DL200 ainda se insere na administrao
para o desenvolvimento, com a implantao de um Estado empresrio.
A questo 27 errada, a reforma do governo Vargas era voltada para o
modelo burocrtico.
Gabarito: E, E, E.
(CESPE/INMETRO/Analista Executivo/2011) Julgue os itens abaixo acerca
dos modelos de gesto pblica adotados pelo Estado brasileiro.
28. Na administrao pblica burocrtica, o combate corrupo e ao
nepotismo patrimonialista, por meio do controle administrativo, sempre a
priori, visto que consiste em um princpio norteador desse tipo de
administrao.
29. No patrimonialismo, a res publica diferencia-se completamente errada
das res principis.
30. Apesar de a administrao pblica burocrtica ser, de uma forma geral,
ineficiente, os servios que oferece aos cidados/clientes so referenciais de
qualidade de prestao de servio.
A questo 28 foi dada como certa. No concordo com o sempre, pois sempre
existiram formas de controle a posteriori, a prpria prestao de contas uma
delas. Mas, quando fazem as questes, eles cometem esse tipo de erro.
A questo 29 errada. No entendi o diferencia-se completamente errada,
mas no patrimonialismo no h distino entre o patrimnio pblico e o
particular.
A questo 30 errada, alm da ineficincia, a burocracia pela falta de
qualidade, pois ela no voltada para o atendimento ao cidado.
Gabarito: C, E, E.
5.1 LISTA DAS QUESTES
1. (CESPE/MTE/2008) O Estado oligrquico, no Brasil, identificado com a
Repblica Velha, e caracteriza-se pela associao entre as instituies polticas
tradicionais e as entidades da sociedade civil mobilizadas em torno dos
segmentos mais pobres e desprotegidos da populao, por meio de fortes
redes de proteo social.
2. (CESPE/TRE-BA/2009) A poca em que predominava o patrimonialismo no
Brasil corresponde a um perodo de alta centralizao poltico-administrativa
no pas.
3. (CESPE/STM/2004) A dcada de 30 do sculo passado caracterizou-se por
uma significativa centralizao no nvel poltico e econmico. Nesse perodo,
assistiu-se ao fortalecimento do Estado intervencionista, cuja expanso se deu
mediante trs linhas de ao: criao de rgos e departamentos formuladores
de polticas pblicas; expanso dos rgos da administrao direta; e
expanso empresarial do Estado.
4. (CESPE/TRE-BA/Analista Administrativo/2010) O perodo de 1937 a 1945,
que ficou conhecido como Estado Novo, caracterizou-se pelas aes do poder
absoluto de Getlio Vargas, que suspendeu os direitos individuais do povo e
extinguiu partidos polticos. Por outro lado, esse mesmo poder atendeu
reivindicaes trabalhistas como a limitao da jornada de trabalho, a
instituio do salrio mnimo e o reconhecimento do direito de frias
remuneradas.
5. (CESPE/INMETRO/2007) A criao do Departamento Administrativo do
Servio Pblico (DASP), na dcada de 30, representou um marco na busca da
racionalizao e do desenvolvimento de mtodos e procedimentos
padronizados para a atuao dos agentes pblicos.
6. (CESPE/TCE-AC/2008) A funo oramentria, como atividade formal e
permanentemente vinculada ao planejamento, j estava consagrada na gesto
pblica brasileira quando da implantao do modelo de administrao
burocrtica.
7. (CESPE/SENADO/2002) As reformas daspeanas, no obstante seu efeito
racionalizador, no lograram desenvolvimento econmico, poltico ou social,
representando um caso clssico de um sistema fechado altamente insulado.
8. (CESPE/MCT/2004) A decadncia do DASP est associada a sua hipertrofia
como rgo operativo do regime varguista e ao conseqente distanciamento
do exerccio de funes administrativas.
(CESPE/TRE-ES/Analista Judicirio/2011) Em relao s reformas
administrativas empreendidas no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue os
itens a seguir.
9. Nesse perodo, a preocupao governamental direcionava-se mais ao
carter impositivo das medidas que aos processos de internalizao das aes
administrativas.
10. Entre os anos 1950 e 1960, o modelo de gesto administrativa proposto
estava voltado para o desenvolvimento, especialmente para a expanso do
poder de interveno do Estado na vida econmica e social do pas.
11. A instituio, em 1936, do Departamento de Administrao do Servio
Pblico (DASP) teve como objetivo principal suprimir o modelo patrimonialista
de gesto.
12. As tentativas de reformas ocorridas na dcada de 50 do sculo passado
guiavam-se estrategicamente pelos princpios autoritrios e centralizados,
tpicos de uma nao em desenvolvimento.
13. (CESPE/MCT/2004) O conceito de administrao para o desenvolvimento
consistia no fortalecimento de estruturas estatais responsveis pelo
planejamento e pela implementao de projetos desenvolvimentistas nos quais
o Estado atuava como produtor direto de bens e servios.
14. (CESPE/MCT/2004) A administrao paralela do governo JK assim se
denominava devido replicao, em Braslia, das estruturas federais que
existiam no Rio de Janeiro.
15. (CESPE/IRBr/2005) Os Anos JK inauguraram uma forma inovadora de
administrao pblica em que grupos executivos, em ao paralela dos
ministrios e dos rgos administrativos tradicionais, puderam planejar e
propor, com muito mais desenvoltura, aes menos sujeitas s amarras
burocrticas.
16. (CESPE/MCT/2004) A estratgia da administrao para o desenvolvimento
teve como resultados, entre outros, a hipertrofia da administrao indireta e
um alto grau de insulamento burocrtico.
17. (CESPE/SENADO/2002) rgos e entidades da administrao indireta
gozavam, sob os auspcios do DL 200, de variado grau de autonomia gerencial,
podendo, em alguns casos, aprovar seus prprios planos de cargos e regras de
contratao de pessoal.
18. (CESPE/TCE-AC/2006) No incio dos anos 80 do sculo passado, com a
criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de
Desburocratizao, registrou-se uma nova tentativa de reformar o Estado na
direo da administrao gerencial.
19. (CESPE/TCE-AC/2006) Apesar dos esforos reformadores, um dos custos
mais surpreendentes da transio democrtica de 1985 foi o loteamento, entre
os polticos dos partidos vitoriosos, de cargos pblicos da administrao
indireta e das delegacias estaduais dos ministrios.
20. (CESPE/TCE-AC/2006) A Constituio de 1988 promoveu um avano
significativo na gesto pblica, concedendo mais flexibilidade ao aparelho
estatal.
21. (CESPE/MCT/2004) A redemocratizao, em 1985, inaugurou nova fase na
modernizao da administrao pblica, na medida em que a Constituio
Federal de 1988 buscou criar um slido estado de bem-estar social e uma
burocracia governamental com feies ortodoxas.
22. (CESPE/TRE-TO/2005) Uma das principais estratgias modernizadoras da
gesto pblica no governo Collor consistiu no incentivo implementao de
programas de gesto da qualidade em organizaes pblicas.
23. (CESPE/MCT/2004) O governo Itamar Franco buscou aprofundar as
estratgias desestatizantes do governo Collor.
24. (CESPE/IBAMA/2003) A burocracia brasileira chegou a se consolidar, no
conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos.
(CESPE/INMETRO/Analista Executivo/2011) Assinale a opo correta a respeito
das reformas para a modernizao da administrao pblica brasileira.
25. O Decreto-lei n. 200/1967 caracterizou-se como uma tentativa do governo
federal de conferir maior efetividade ao governamental por meio de
intensa centralizao do aparelho estatal.
26. Por meio das mudanas desencadeadas pela reforma administrativa do final
da dcada de sessenta do sculo passado, pode-se perceber o claro
enfraquecimento do Estado desenvolvimentista e do Estado empresrio-
produtor.
27. A reforma da administrao pblica empreendida na dcada de trinta do
sculo passado representou, em todos os seus aspectos, o fortalecimento da
lgica patrimonialista de Estado.
(CESPE/INMETRO/2011) Julgue os itens abaixo acerca dos modelos de gesto
pblica adotados pelo Estado brasileiro.
28. Na administrao pblica burocrtica, o combate corrupo e ao
nepotismo patrimonialista, por meio do controle administrativo, sempre a
priori, visto que consiste em um princpio norteador desse tipo de
administrao.
29. No patrimonialismo, a res publica diferencia-se completamente errada das
res principis.
30. Apesar de a administrao pblica burocrtica ser, de uma forma geral,
ineficiente, os servios que oferece aos cidados/clientes so referenciais de
qualidade de prestao de servio.
5.2 GABARITO
1. E
2. C
3. C
4. C
5. C
6. E
7. E
8. C
9. C
10. C
11. C
12. E
13. C
14. E
15. C
16. C
17. C
18. C
19. C
20. E
21. C
22. C
23. E
24. E
25. E
26. E
27. E
28. C
29. E
30. E

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TEORIA E EXERCCIOS PARA AGENTE DE POLCIA FEDERAL

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