Tres Leyes Tres - Informe

Instituto de Ciencia Política
de la Universidad de la República
Programa de Estudios Parlamentarios
Estudio del Proceso de Sanción de Tres Leyes Relevantes

Informe Preliminar
Daniel Chasquetti y Jorge Lanzaro
Ley Nº 16.211 del 1º de octubre de 1991 (Empresas Públicas)

Ley Nº 16.713 del 3 de setiembre de 1995 (Reforma Seguridad Social)
Ley Nº 17.243 del 29 de junio de 2000 (Ley de Urgencia I)
INDICE
Introducción 3
Capítulo I. Régimen institucional y coordenadas políticas 7
1. Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo: Asimetrías
institucionales y Balance de Poderes. 7
2. Régimen pluralista: relaciones de gobierno y sistema de partidos 9
3. Coordenadas políticas de la fase de reformas. 12
Capítulo II. Ley de Empresas Públicas 15
1. Perfil del gobierno: características de la coalición y liderazgo presidencial 19
2. Características de la Ley de Empresas Públicas. 19
3. El trámite de la ley de Empresas Públicas 21
3.1. El proyecto de Empresas Públicas en la Comisión del Senado 23
3.2. La consideración del proyecto sustitutivo en Sala. 26
3.3. La aprobación de la Ley de Empresas Públicas. 33
Capítulo III. Ley de Reforma de la Seguridad Social 39
2. Características de la Ley de Reforma de la Seguridad Social 44
3. El trámite de la ley de Seguridad Social 47
3.1.El proyecto de Seguridad Social en la Comisión del Senado 47
3.2..La consideración del proyecto sustitutivo en Sala 49
3.3.La aprobación de la Ley de Reforma de la Seguridad Social 54
Capítulo IV. Ley de Urgencia I 57
2. Características de la Primera Ley de Urgencia 62
3. El trámite de la Primera Ley de Urgencia 64
3.1.El proyecto de en la Comisión del Senado 65
3.2.La consideración del proyecto sustitutivo en Sala 67
3.3.La aprobación de la Primera Ley de Urgencia 70
Capítulo V. Conclusiones 75
2
Introducción
El presente estudio es parte de un programa de trabajo destinado a evaluar el proceso

legislativo y a presentar recomendaciones para su mejoramiento - en base a la observación
de tres leyes relevantes – realizado por el Instituto de Ciencia Política, en convenio con la
Cámara de Senadores y la Cámara de Representantes, con el auspicio de la Unión Inter-
Parlamentaria (UIP) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
La investigación tiene por objeto el trámite de elaboración de las tres leyes seleccionadas -
Ley Nº 16.211 de 1 de octubre de 1991 (Empresas Públicas), Ley Nº 16.713 de 3 de
setiembre de 1995 (Reforma de la Seguridad Social), Ley Nº 17.243 de 29 de junio de 2000
(Ley de Urgencia I) - en el entendido de que constituyen tres casos significativos, cuyo
estudio permite realizar observaciones acerca del proceso legislativo, en términos que
contemplan los objetivos específicos del Proyecto patrocinado por UIP-PNUD. De acuerdo
con las cláusulas del convenio respectivo, los resultados de este estudio serán discutidos en
un Taller de Trabajo, con la participación de legisladores y de funcionarios de ambas
Cámaras, a fin de preparar recomendaciones tendientes a perfeccionar los procesos
legislativos.
La investigación ha sido realizada por un equipo integrado por Daniel Chasquetti y Jorge
Lanzaro, en el marco del Programa de Estudios Parlamentarios del Instituto de Ciencia
Política.
Este mismo Programa de Estudios Parlamentarios del ICP realizó previamente un “Estudio
de la Producción Legislativa – 1985-2000” (Montevideo 2000), en base a otro Convenio
de Cooperación con el Poder Legislativo. Dicha investigación permitió alcanzar los
siguientes productos:
a) inventario del número total de leyes sancionadas en el período de referencia;
b) ordenamiento de ese conjunto en base a un “Indice de Importancia Política” (IDIP),
con una metodología de ponderación elaborada especialmente por el Instituto de
Ciencia Política;
c) efectividad del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en materia de iniciativas
3
legislativas sancionadas durante el período de estudio, ponderada según el índice de
importancia de las leyes;
d) desempeño de los partidos políticos, en términos de iniciativa legislativa, así como
en términos de cohesión y disciplina;
e) análisis del proceso de tramitación de las leyes consideradas (tratamiento en
comisiones, tiempo de diligenciamiento de los proyectos, desde su presentación a su
promulgación, disciplina de los conjuntos partidarios);
f) análisis de los vetos del Poder Ejecutivo.
Esta fue la primera investigación sobre la materia que se hizo en el Uruguay y tuvo buena
acogida, tanto en el medio nacional como entre los especialistas de otros países, puesto que
suministró informaciones novedosas e inéditas acerca de los aspectos referidos y porque
aportó elementos de juicio sobre el desempeño del Parlamento en nuestro sistema político.
En términos generales y sobre la base de datos empíricos, el estudio vino a desmentir la
idea de la “improductividad” del Parlamento, imagen que tiene una presencia palpable en el
“sentido común” y en los registros de opinión pública. Por el contrario, sirvió para
demostrar que el Poder Legislativo tiene una participación activa en los procesos de
gobierno, aun en el contexto de una tendencia histórica de larga data, que se ha
pronunciado en las últimas décadas y que genera una “asimetría” institucional marcada, en
favor del Poder Ejecutivo. Ello confirma una tradición histórica muy arraigada, que
distingue al Uruguay en el concierto de los países de América Latina.
Si bien significó un avance considerable, este trabajo apelaba a su vez a ulteriores

investigaciones, que permitieran profundizar en la línea de estudios emprendida, analizando
en forma más concreta los procesos legislativos y las modalidades de participación del
Parlamento. El presente proyecto - que desarrollamos en el año 2003, con el auspicio de la
UIP y el PNUD - lleva precisamente a dar un nuevo paso en dicha dirección.
En efecto, se analizan tres leyes de relevancia - sancionadas en períodos de gobierno

diferentes y en escenarios políticos diversos - que implican un procesamiento legislativo
denso, en ambas Cámaras y en el seno de las comisiones competentes, mediante una
participación activa del Parlamento y de las bancadas partidarias, con intervención de
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ministros y de otros jerarcas públicos, de asesores y especialistas, así como de
representantes de entidades sociales. En todos los casos, hay asimismo un desempeño
estratégico del Poder Ejecutivo (elaboración del proyecto inicial, trámite parlamentario,
reglamentación ulterior). Por lo demás, las tres normas constituyen piezas legislativas de
primera importancia, en virtud de su contenido, las innovaciones que establecen y sus
efectos en términos generales y sectoriales, tanto en lo que respecta a las instituciones
públicas y privadas, como a nivel económico y social. Esa importancia se manifiesta
igualmente en las proyecciones políticas de las tres leyes, el debate público que generan, las
relaciones entre ambos poderes de gobierno, el desempeño de los partidos y la participación
de otros actores.
Como adelanto de lo expuesto en el capítulo correspondientes a las conclusiones, cabe

señalar en primer término que el análisis de estos casos comprueba una bilateralidad
efectiva en la función de co-legisladores que compete constitucionalmente a los dos
poderes del estado, lo cual concuerda con las resultancias de nuestro anterior “Estudio
sobre la Producción Legislativa, 1985-2000”.
En segundo lugar, la investigación permite caracterizar distintos patrones (o modelos)

legislativos, que muestran diferencias apreciables en tres aspectos relevantes:
a) El cuadro político de las relaciones de gobierno: perfil del centro presidencial y estilo
de liderazgo, conformación del gabinete ministerial, distribución de las bancas y apoyos
parlamentarios con que cuenta la presidencia, coaliciones y “bloques” políticos, peso de
la oposición, pautas de competencia y cooperación.
b) El desempeño concreto del Poder Ejecutivo y sus agentes, tanto en lo que respecta a la
pauta de elaboración del proyecto – la definición política y la modelación temática de la
iniciativa- como en el trámite posterior, su capacidad “anticipatoria”, la regulación del
conflicto (arco de consenso-disenso, fuerzas de apoyos, veto players) y los procesos de
negociación.
c) El desempeño del Poder Legislativo – las Cámaras y las comisiones competentes - que
de acuerdo a las tipificaciones usuales en la materia, viene a ser de índole “pro-activa” o
“re-activa” – con capacidad de propuesta o de respuesta - sin que en ninguno de los
casos opere como instancia “complaciente”, meramente “homologatoria” de las
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iniciativas que llegan de la presidencia. En este rubro registramos en particular el grado
en que se presentan las tres alternativas que tiene el Parlamento (Comisiones o Plenario
de las Cámaras) – aceptación, modificación o rechazo - con respecto a las normas
incluidas en el proyecto originario del Poder Ejecutivo, así como las formas en que se
producen tales alternativas (posiciones en debate, alineamientos partidarios, cohesión y
disciplina en los sectores parlamentarios).
Los Capítulos II, III y IV de este Informe se dedican precisamente a analizar estas tres
dimensiones, para cada una de las leyes seleccionadas, lo que permite posteriormente
presentar los distintos patrones de proceso legislativo que resultan de tal análisis (Capítulo
V). Antes de eso, el Capítulo I hace una breve caracterización general del sistema político
uruguayo en el período al que se refiere esta investigación. En el Capítulo VI se resumen
las conclusiones generales del estudio.
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Capítulo I
Régimen institucional y coordenadas políticas.
A efectos de una mejor comprensión de las características peculiares de los procesos

legislativos que son objeto de esta investigación, es necesario consignar brevemente las
características de la fase histórica en la que vivimos y los rasgos que presenta el sistema
uruguayo en el período que comprende el estudio, tomando como punto de partida la
restauración de la democracia, que sobreviene con posterioridad a la dictadura, en 1985.
En primer término hay que destacar que en forma inmediata a la transición a la
democracia, el país ingresa en una “segunda” transición: un proceso de ajustes y reformas
estructurales, que afecta fundamentalmente a la economía y al estado, a través del cual se
trata de modificar las pautas de desarrollo que predominaron a lo largo del siglo XX.
Estamos pues en una fase crítica, de exigencias extraordinarias en lo que toca a la
producción de un nuevo orden normativo y en particular a los procesos de legislación.
Este ciclo, que es común a los demás países del continente y tiene de hecho
dimensiones universales, adquiere en el Uruguay características y ritmos distintivos, en
virtud del formato institucional del régimen de gobierno y de la configuración del sistema
de partidos.
1. Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo:
Asimetría Institucional y Balance de Poderes.
Uruguay no ha escapado a la tendencia universal, que ha ido concentrando

facultades políticas y recursos institucionales en el Poder Ejecutivo y en las demás unidades
de la administración. Más que simples órganos de “ejecución” tenemos como se sabe un
verdadero “poder gubernamental” (Maurice Duverger) - que se desarrolla como núcleo
central de producción política, replanteando el sistema en que se inscribe el Parlamento y
las modalidades de ejercicio de sus funciones.
Esta tendencia - que afecta a todos los sistemas democráticos y a todos los
regímenes de gobierno (presidenciales, semipresidenciales, parlamentarios) – responde a un
acoplamiento de factores, que aparecen como dos caras de una misma moneda. Por un
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lado, el desarrollo del estado “activo” y la multiplicación de las intervenciones del gobierno
en la economía y en la sociedad. Hay a este respecto una fase “expansiva”, que despunta
en los albores del siglo XX y se despliega a partir de la crisis de 1930 y en la segunda post-
guerra, durante el período de florecimiento de la “era keynesiana”. En las últimas décadas
el empuje “neo-liberal” ha tendido a reducir o a eliminar las actividades que fueron
entrando en el catálogo de la función pública a lo largo del siglo XX. Pero al mismo tiempo
y aun con un signo diferente, se han generado nuevas acciones y nuevos organismos – de
diseño político, de regulación y de evaluación. Por lo demás, en el caso uruguayo, la
dinámica política ha contenido o “bloqueado” los impulsos de privatización y el Estado
preserva todavía una posición estratégica en el campo de los servicios públicos y las
prestaciones sociales. De un modo u otro y a pesar de los cambios estructurales en curso,
se mantiene pues la primacía y la densidad institucional de las instancias ejecutivas.
Paralelamente se han ido limitando las facultades del Parlamento en materia fiscal,
acotando o cancelando su capacidad de iniciativa y su discrecionalidad en el ordenamiento
presupuestal, en la imposición de tributos, en las asignaciones de gasto público y los
compromisos de deuda. Tal desplazamiento de competencias se ha ido imponiendo a raíz
de la organización del estado y de sus cursos de acción. Pero es también el producto de
ajustes sucesivos en la normativa constitucional, que en el caso uruguayo, tienen su giro
inicial en la Carta de 1934 (Justino Jiménez de Aréchaga, “La Constitución Nacional”).
La Constitución de 1967 extiende este temperamento, mediante un refuerzo considerable de
las competencias del Poder Ejecutivo, en la conducción gubernamental y en la agenda
legislativa, incluyendo la alternativa de presentar proyectos de ley con declaratoria de
“urgente consideración”, con trámite abreviado y posibilidades de aprobación ficta. A su
turno, la Reforma de 1996 retoca las normas que regulan el levantamiento de los vetos y
aligera el trámite de las leyes de urgencia.
La fase de transición que estamos viviendo en las últimas décadas, pronuncia las
tendencias indicadas. La reforma del estado y la disciplina fiscal, los principios en materia
de presupuesto y de equilibrio económico, la redefinición del balance entre lo público y lo
privado, junto con los avances de la lógica de mercado - al término de la “era keynesiana”,
en los cauces de la “globalización” y el regionalismo – son fenómenos que implican otras
líneas de conducta en la política económica y en las políticas sociales, en la actividad de
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regulación, en el manejo de recursos y de gastos, en la producción de bienes y servicios
públicos. Con ello se modifican las formas de la política, el oficio de los partidos y los
patrones de legitimación, en un camino que refuerza las estructuras ejecutivas y sobre todo,
agudiza la centralización política de los procesos de decisión, generando una concentración
de autoridad, que beneficia a los ministerios más estratégicos y al centro presidencial.
De este conjunto de factores y de las modificaciones en la normativa constitucional,
surge otro cuadro de condiciones para el desenvolvimiento de los procesos legislativos, con
nuevos problemas en el quehacer político y en las relaciones institucionales. Hay
exigencias renovadas para la gestión del Poder Ejecutivo, en lo que toca a la preparación,
negociación e implementación de las iniciativas legales. Hay asimismo exigencias
renovadas y problemas de otro tipo, para la gestión del Poder Legislativo, particularmente
en lo que toca a los procesos de trabajo y a la organización, a los flujos de información y al
asesoramiento, la capacidad colectiva de las Cámaras y el desempeño particular de los
representantes y las bancadas, a las relaciones con la ciudadanía y la opinión pública.
2. Régimen pluralista: relaciones de gobierno y sistema de partidos.
Los acontecimientos evocados han determinado cambios en el catálogo de

competencias y en las prácticas de la legislatura. Pero no han rebajado la importancia del
Parlamento, que a pesar de los corrimientos registrados, sigue siendo un órgano decisivo en
lo que toca a la producción legislativa y constituye un lugar privilegiado para el despliegue
de dimensiones fundamentales de la política democrática: ejercicio de la soberanía e
instancia constituyente, representación de las posturas ciudadanas y articulaciones de
gobierno, recinto deliberativo y espacio de debate, cuerpo de control, asiento de las
opciones de partido y de los ejercicios de oposición, arena de compromisos y de alianzas.
La asimetría institucional entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento es pues
contrarrestada o balanceada, a consecuencia de dos factores: el régimen de gobierno y la
configuración del sistema de partidos.
1) En efecto, Uruguay tiene un régimen presidencial de gobierno, con una
separación de poderes efectiva, que mantiene mejor que otros un relativo equilibrio entre
los poderes del estado y le sigue reservando al Parlamento un sitial relevante, como cuerpo
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de representación, órgano de control político y co-partícipe en los procesos de gobierno.
Una minuciosa normativa constitucional viene a establecer un régimen pluralista en
la dinámica de poderes, que acota la autonomía de la presidencia y pone límites a los
andamientos unilaterales del Poder Ejecutivo. Las Cámaras tienen intervención preceptiva
en múltiples actos de naturaleza administrativa, venias de autorización y designaciones de
funcionarios de jerarquía (civiles y militares, diplomáticos y magistrados judiciales). El
dominio de reserva de la ley es muy amplio y a diferencia de lo que ocurre en otros países,
el Ejecutivo no tiene facultades para legislar ad referéndum en esos campos, por la vía de
decretos excepcionales (provisorios o de urgencia). Son además numerosos los asuntos
estratégicos, en las cuales se exigen mayorías especiales para la sanción de leyes (mayoría
absoluta, tres quintos, dos tercios).
De manera sobresaliente, cuando se trata del estado y los servicios públicos, hay un
“proteccionismo” político fuerte y largamente asentado (que viene de la Carta de 1917): la
materia está extensa y detalladamente regulada por las normas de rango constitucional y
cuando estas dejan margen para la regulación legal, exigen al mismo tiempo mayorías
especiales para la sanción de los textos aplicables. En los regímenes democráticos, sobre
todo cuando son plurales, suele ser de principio que se pongan barreras para que una
formación partidaria o una mayoría “circunstancial” (“arriesgada”) pueda por sí sola
reformar la constitución. En el Uruguay esta premisa política se aplica igualmente al
estado y existen ciertos “candados” constitucionales, que modelan los procesos de reforma
y los condicionan al logro de fórmulas “consensuales”.
Así pues, en lo que respecta a la función propiamente legislativa, el Parlamento ha
visto disminuida su capacidad de iniciativa, merced a la tendencia que hemos evocado y
que marca desde hace décadas los desarrollos constitucionales. No obstante, las Cámaras
preservan un margen de acción considerable, particularmente para obrar en forma
“reactiva” ante los proyectos presentados por el Poder Ejecutivo y generar innovaciones
que repercuten en los procesos legislativos y moldean sus productos. Este es precisamente
uno de los parámetros en base al cual puede evaluarse la productividad del Parlamento.
2) Este esquema jurídico ha sido aplicado en forma efectiva y “animado”
políticamente a raíz de la dinámica del sistema de partidos: el balance de poderes
institucionales que consagra la normativa constitucional es confirmado por el balance de
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poderes de partido.
Así ha ocurrido históricamente y por muchas décadas, durante el largo período de
predominio de los partidos tradicionales. Las dos grandes colectividades históricas - que
conformaron uno de los sistemas bipartidistas más antiguos del mundo - fueron los
“framers” que elaboraron la compleja geometría de “frenos y contrapesos” del diseño
constitucional uruguayo, estableciendo en particular – como reaseguro de una política
plural - la necesidad de contar con el concurso del Parlamento y el requisito de mayorías
especiales para determinadas resoluciones estratégicas.
Esto dio paso a una práctica sistemática en los cursos de gobierno – respaldado en
una cultura política bien arraigada - que revive plenamente con la vuelta a la democracia, a
partir de 1985, que es el período que abarca este estudio.
Pero en esta fase la dinámica política se cruza con dos grandes sucesos:
En primer término, entramos en la transición histórica a que hemos hecho referencia y
el proceso de reformas estructurales que se pone en marcha requiere de una productividad
política intensa, exigente y conflictiva, la cual se articula fundamentalmente en torno a
innovaciones jurídicas considerables y en concreto a la sanción de leyes de contenido
altamente estratégico. Las tres leyes analizadas en esta investigación tienen precisamente
ese perfil y es por ello, en gran medida, que han sido seleccionadas para este estudio
legislativo.
En segundo término, asistimos a una mutación mayor en el espectro de partidos, con un
realineamiento electoral duradero, que no implica – como en otros casos - la salida de
alguno de los integrantes del sistema, si no más bien un acrecimiento de la pluralidad. Del
bipartidismo tradicional pasamos a un multipartidismo moderado, con tres unidades
mayores, que tienden a conformar dos grandes bloques partidarios, en una estructura
bipolar.
La transformación del sistema comporta cambios en los patrones de competencia y de
cooperación, en las prácticas gubernamentales y en la sociabilidad de los partidos. Este
proceso acuna la Reforma Constitucional de 1996, que introduce modificaciones
sustanciales en el estatuto electoral y tiene efectos sobre el régimen de gobierno,
inaugurando a su vez una nueva etapa en la historia política nacional.
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Cuadro 1: Elecciones Nacionales - 1971-1999
1971 1984 1989 1994 1999 1999*
Partido Colorado 41% 41% 30% 32% 33% 54%

Partido Nacional 40% 35% 39% 31% 22% -
Frente Amplio 18% 21% 21% 31% 40% 46%
Nuevo Espacio - - 9% 5% 5% -
* Segunda vuelta entre Batlle (PC) y Vázquez (FA)
Fuente: Banco de Datos del Instituto de Ciencia Política.
3. Coordenadas políticas de la fase de reformas.
En el cuadro señalado resaltan por lo menos cuatro características sobresalientes,

que distinguen al Uruguay en el horizonte comparado.
Primero: los procesos de reforma estructural se tramitan mayormente en democracia
y no en régimen autoritario, como pudo ocurrir en otras comarcas y notoriamente en el caso
de Chile.
Segundo: mientras que en algunos países de la región, la política de las reformas se
hace sin los partidos o con partidos “colonizados”, mediante fórmulas “populistas” o “neo-
populistas”, en el Uruguay la política de partidos recupera su centralidad y la mantiene
plenamente, dando lugar nuevos patrones de competencia y cooperación.
Tercero: aun antes de la reforma de la Constitución de 1997, hubo procesos de
aprendizaje e innovación, que generaron experiencias inéditas de gobierno: de la
renovación inicial del “presidencialismo de compromiso”, en un escenario de política
“triangular”, pasamos a la puesta en obra de coaliciones de gobierno, dentro de un esquema
de política de bloques o de pluripartidismo bipolar. Se accede así a fórmulas que muchos
creían privativas del parlamentarismo y que ubican al Uruguay entre los países de América
Latina que hacen punta en el “presidencialismo de coalición” (junto a Brasil, Chile, Bolivia,
por citar las experiencias de coalición más consistentes).
Se registra aquí la “difícil combinación” entre presidencialismo y multipartidismo, en
un escenario en el que el jefe de gobierno tiene respaldos propios cada vez más reducidos:
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Cuadro 2 El partido y la fracción del Presidente: 1984-1999
Votación del ... 1984 1989 1994 1999
Partido ganador sobre el total de votos válidos 41,2% 38,8% 32,4% 32,8
Fracción del presidente sobre el total de votos válidos 31,4% 22,6% 24,7% 15,6
Fracción del presidente sobre el total de votos de su partido 76,1% 58,1% 76,3% 47,7
Fuente: Banco de Datos Electorales del Instituto de Ciencia Política.
Sin embargo, en vez de producir simples “bloqueos” o algún traspié democrático,

esta situación da lugar a procesos de gobierno más o menos trabajosos, pero relativamente
conducentes y lleva a implementar un reformismo “a la uruguaya”, gradualista y
“amortiguado” – con impulsos de privatización limitados por la propia pluralidad de
partidos y la competencia política.
Por último y en términos relevantes para la evaluación de los procesos legislativos:
a diferencia de lo que ocurre en países con mayor concentración de las decisiones en manos
del Poder Ejecutivo o de aquellos en que los Presidentes gobiernan “por decreto”, Uruguay
sigue siendo un caso ejemplar de “gobierno por legislación” en el sentido moderno del
término (Giovanni Sartori), con una pauta que se aplica de manera muy particular a las
iniciativas de reforma.
Aun dentro de las tendencias asimétricas de la división del trabajo político, nuestras
Cámaras siguen siendo un ruedo orgánico efectivo y abierto, de discusión y resolución de
las grandes cuestiones nacionales, a través de distintos tipos de actos de su competencia y
mediante la sanción de leyes, muy especialmente en lo que respecta a los procesos de
reforma.
Si bien las relaciones de partido se ventilan en cierta medida por conductos
paralelos y los dirigentes máximos se ubican por lo general fuera del Parlamento, sus
recintos albergan una muy buena parte de los intercambios políticos y de las decisiones
estratégicas, quedando aquí de manifiesto el nuevo alineamiento de los partidos y el juego
de sus fracciones internas. En particular, más allá de la existencia previa de acuerdos
interpartidarios y de coaliciones de gobierno, es éste el terreno en el que se llega – caso a
caso - a la construcción de mayorías, mediante procesos concretos y negociaciones
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trabajosas, que dan forma a los productos legislativos.
El análisis de las tres leyes seleccionadas para este estudio lleva a comprobar esta
afirmación. Por añadidura y a partir de la conjugación de los factores políticos
intervinientes, la investigación permite delinear distintos patrones de producción
legislativa, registrando similitudes, pero también diferencias significativas.
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Capítulo II
Ley de Empresas Públicas
Nº 16.211 del 1º de octubre de1991
La presidencia de Luis Alberto Lacalle, que se inicia en 1990 y termina en marzo de

1995, estuvo signada por una vocación ideológica de corte liberal, que informa el conjunto
de la acción de gobierno y marca una inflexión con respecto a la administración precedente.
En efecto, el primer gobierno de Julio María Sanguinetti (1985-90) - que inaugura el nuevo
ciclo democrático, a la salida de la dictadura - tuvo el sello de un liderazgo presidencial de
centro y pragmático, que se ajustó a las coordenadas específicas de una administración que
dio prioridad a las tareas de restauración democrática y cultivó un reformismo moderado.
En el año 1989 se advierte una curva en el registro de la innovación, merced al impulso
de los partidarios de una liberalización más neta de la economía y del estado. Movilizados
por la competencia electoral, con una impronta ideológica ferviente y un perfil
ostensiblemente “programático”, los dos candidatos de punta en la campaña presidencial de
aquel año, plantearon un giro de “alta política”, en contraposición explícita con el gradualismo
de los cursos precedentes. Este movimiento agitó la cuestión del cambio con intensidad, en
ancas de una "opción liberal", que se acompasaba con los embates doctrinarios que
prevalecieron a la entrada de los noventa y ponía por delante la liberalización de la economía,
las privatizaciones y la reforma del estado. Jorge Batlle lo hacía de un modo más “radical” y
urgente. Luis Alberto Lacalle lo hacía con mayor cautela, “buscando los vientos” y apelando
a fórmulas de coalición, pero en términos igualmente enfáticos y en procura de una
problemática "capacidad sísmica".
1. Perfil del gobierno: características de la coalición y liderazgo presidencial
Con esa impronta llega a la presidencia y forma inicialmente un gobierno de coalición,

con casi todos los sectores del Partido Nacional y del Partido Colorado (ocho ministros
blancos, cinco de los cuales responden directamente al presidente y ocupan las carteras
estratégicas; más cuatro ministros colorados, que responden a las tres fracciones mayores del
Partido Colorado). Aunque no hay estrictamente una dirección compartida, la conformación
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bipartidaria del gabinete da una base relativamente amplia al funcionamiento político del
gobierno y abre la posibilidad de ensanchar su respaldo parlamentario, que de largada es
limitado1.
Cuadro 3. Partidos y sectores de la “Coincidencia Nacional”:

Gabinete Senado * Diputados *
Partido Nacional 8 13 39
(66,6) (41,9) ( 39,4 )
Herrerismo 5 6 25
MNR 1 3 11
RENOVI 1 3 2
PLP 1 1 1
Partido Colorado ** 4 7 26
(33,3) ( 22,6% ) (25,3)
Foro Batllista 1 3 5
Batllismo Radical 1 2 12
UCB 2 2 9
* Entre paréntesis los porcentajes
** No se toma en cuenta a la Cruzada 94, fracción colorada que salió de la Coincidencia en abril de 1990
Esta coalición de gobierno, que durará menos de dos años, constituía una alianza
bastante frágil, afectada por varios focos de debilidad, a saber:
a) El partido triunfante en las elecciones no pasa la barrera del 40% de los votos – que se
considera como el umbral mínimo de una minoría “sustentable” – y tiene una
representación parlamentaria equivalente (ver Cuadro 3). El Partido Nacional recoge
casi tres puntos menos que el Partido Colorado en 1984, sin alcanzar por sí solo el
quorum necesario para bloquear el levantamiento de los vetos presidenciales.
b) La fracción del presidente representa algo más del 22% del total de votos válidos y algo
menos del 60% de los votos obtenidos por su propio partido.
c) Dentro de partido de gobierno hay una tensión marcada entre el sector del presidente
(herrerismo) – de fuerte tendencia liberal – y otro sector cuantitativamente importante
(MNR), más tradicional y de tendencia contrapuesta.
La misma fórmula presidencial esta atravesada por la discordia y el Vicepresidente de la
1
En rigor, el gobierno de Lacalle se desenvuelve en tres fases distintas: con cambios en la ecuación política y
en la composición del gabinete, de acuerdo con el sistema de relaciones y los vectores de apoyo
interpartidarios e intrapartidarios, en una movilidad que repercute sobre los círculos de coalición e insinua un
reflejo de "parlamentarización" del ejercicio presidencial. Aquí sólo nos ocupamos del primer período
(“primera Coincidencia”), basado en una coalición amplia con casi todos los sectores colorados, durante el
cual se tramitó la ley de Empresas Públicas.
16
República – que preside el Senado – se permite gestos de “autonomía” que poco se
compadecen con la disciplina de gobierno.
d) El Partido Colorado, que es el socio del Partido Nacional, está a su vez dividido en tres
grandes sectores y en particular, acusa los efectos de la rivalidad y la diferenciación
ideológica entre Batlle y Sanguinetti.
e) A esto hay que agregar que es la primera experiencia de asociación expresa entre los dos
viejos rivales tradicionales (por lo menos en el período actual y sin que el país tenga buena
memoria de los antecedentes de los años 1930 o 1940). Se inicia aquí un aprendizaje que
tendrá resultados más tarde y en otro cuadro político, pero en esta etapa el costo de
cooperar parece todavía muy alto, sobre todo para los colorados que no se acostumbran
fácilmente a estar en el llano y a arrimar sus votos a los blancos.
f) Los socios de la coalición sienten la presencia del tercero en discordia – los sectores de
izquierda agrupados en el Frente Amplio y en el Nuevo Espacio, que entre los dos
sumaron en 1989 el 30% de los votos - que genera ciertos incentivos para asociarse, pero
establece una competencia que tiene también efectos centrífugos.
Tenemos pues un gobierno de coalición que enfrenta varios factores problemáticos:
i) Es conducida por un sector, que apenas logra ser la minoría mayor en el espectro de
partidos y fracciones de partido y que no está en el centro - como ocurre en las coaliciones
más prósperas - sino que se ubica a la derecha o centro-derecha.
ii) El jefe de gobierno es protagonista de un liderazgo de tipo “programático” y promueve
una política que resulta atrevida para el arco político-ideológico uruguayo, apartándose del
gradualismo moderado. Por ello mismo y en la medida que acentúa sus perfiles, da
impulso a un reformismo más decidido, pero a la vez genera más resistencias y
oposiciones.
iii) El patrón de competencia “triangular” da pie a cierta cooperación y permite incluso
conformar por un tiempo un gabinete bipartidario, pero no deja de tener efectos
centrífugos.
Más allá de la contienda entre los dos partidos coaligados, afloran entonces las
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discrepancias al interior de cada uno de ellos, que “tiran hacia afuera”. Ello obstaculiza la
aproximación entre los sectores blancos y colorados de mayor afinidad ideológica (Lacalle-
Batlle), tal como hubiera podido ocurrir y de hecho ocurría en tiempos del bipartidismo,
cuando no existía, como existe ahora, un tercer partido que compite con los dos contrincantes
tradicionales e interviene en la competencia que se traba al interior de cada uno de esos
conjuntos. Estos dos sectores “vecinos” tienen caudales relativamente importantes en sus
respectivos partidos. Sin embargo, actuando solos no logran mantenerse en coalición, ni
alcanzan las mayorías requeridas para sancionar leyes de contenido reformista. Cada uno de
esos sectores debe responder a la competencia y a los requerimientos de sus contrincantes
internos, ubicados en posiciones más centristas o “tradicionales”, que de este sitio compiten a
dos bandas y miran también hacia la izquierda, teniendo en cuenta el desafío creciente que
viene desde estas tiendas. Esto se puede apreciar en la trabajosa relación del Herrerismo con
el Movimiento de Rocha, así como en las tensiones entre el grupo de Batlle y el grupo dirigido
por Sanguinetti, que es el primero en retirar su ministro del gabinete y salirse de la coalición
(mayo 1991).
Contando estas fracciones como actores relevantes y no simplemente los dos partidos
mayores, observamos de hecho un juego de seis participantes con posiciones cruzadas, en el
que estratégicamente cuenta sobre todo el desempeño de cuatro de ellos: dos sectores del
Partido Nacional (Herrerismo-MNR) y dos sectores del Partido Colorado (Batlle-Sanguinetti).
Este juego se va a poder apreciar en los dos capítulos del ciclo político de aquel
período, en los que se juega la suerte de la ley de Empresas Públicas:
a) En primer lugar, en el proceso de sanción de esta ley y muy particularmente en la

negociación parlamentaria, que modifica considerablemente los contenidos del proyecto
original del Poder Ejecutivo.
b) En segundo lugar, también va intervenir posteriormente, cuando a raíz de una iniciativa
auspiciada por la izquierda se realice un referéndum en contra de dicha ley y ésta resulte
derogada - por una mayoría “aplastante”, de dos tercios de votos (67%) - en base a una
coalición “negativa”, a la que concurren algunos de los sectores blancos y colorados que
en su momento hicieron posible la sanción de esa ley tan polémica.
18
2 - Características de la Ley de Empresas Públicas.
La propuesta de abocarse a una reforma de las empresas públicas, estuvo presente en la

campaña electoral de Lacalle y formó parte del paquete “genérico” que se planteó como
programa, en el trámite de armado de la coalición de gobierno. Sin embargo, como reza el
refrán popular, “del dicho al hecho, hay un gran trecho” y más allá del enunciado de los
propósitos importa registrar las formas concretas de implementación de la iniciativa, que
modelaron el proceso legislativo en sus distintas fases y que condicionaron en buena medida el
destino final de la ley.
Antes de analizar el trámite parlamentario y en lo que concierne a la fase preparatoria
del proyecto de ley remitido a las Cámaras – su “destilería” originaria -, es preciso consignar
al menos tres aspectos relevantes:
i) En primer lugar, el contenido de la ley es muy amplio y de hecho, peca por ser
extremadamente ambicioso. Esta es una circunstancia poco aconsejable desde el punto de
vista de la técnica legislativa, que recomienda que las piezas normativas se concentren en
materias determinadas. No es tampoco un buen criterio desde el punto de vista político, ya
que extiende demasiado el “rango de exposición” de la iniciativa: por tanto, dificulta el
armado de consensos y acrecienta los flancos de disenso. Al multiplicar las normas se
multiplican también los intereses afectados y los eventuales “actores de veto”.
En efecto, aunque la ley tiene un eje básico que radica en el impulso de privatización de
los servicios públicos, este designio se traduce en un conjunto de normas legales que
aplican fórmulas diversas a buena parte de los entes del estado. Allí se incluye la
autorización genérica para asociarse o transferir servicios públicos a terceros, así como una
serie de disposiciones de carácter general, orientada a regular dicha conseción (en sus
cinco primeros artículos y al final).
Asimismo, existen capítulos específicos para determinar la modalidad de transferencia de
servicios y la regulación de los regímenes de acción del andamiaje público en el nuevo
escenario desregulado. (particularmente en el caso de las telecomunicaciones y de la
energía eléctrica). También se destacan los capítulos especiales sobre la empresa de
telefonía ANTEL, aquellos destinados a la empresa de suministro de electricidad, UTE, y
19
a la reconversión de la aereonáutica PLUNA. También se destacan las normas dirigidas al
desmantelamiento y cancelación de la empresa pesquera ILPE.
El proyecto original del Poder Ejecutivo contenía además reglas que reformulaban las
potestades de acción de la Administración Nacional de Puertos, la prestación de servicios
portuarios y la desregulación de los servicios de estiba. Estas normas quedarían por el
camino en virtud de la negociación y los fuertes rechazos desatados durante el trámite
parlamentario.
Este patrón normativo pone en evidencia la vocación “fundacional” del gobierno de
Lacalle, y una aspiración abarcativa, respaldada según sus propios dichos, en el “mandato”
electoral y en el tejido de una coalición que debía suministrar los apoyos conducentes.
ii) El segundo elemento a destacar remite a las características del proceso decisorio que se
adopta. En el modelo de “coalición a la europea” que se postuló en la campaña electoral,
la toma de decisiones debía ser de tipo colegiado y asentarse en el seno del gabinete, como
locus de las relaciones de intercambio entre los distintos miembros de la sociedad de
gobierno. En los hechos sin embargo, el proceso decisorio distó mucho de ajustarse a esa
pauta: i) el presidente tenía un talante fuertemente “intervencionista” y cargado de
urgencia, que lo llevaba a participar de cerca en los asuntos más grandes y en los más
chicos, absorviendo la conducción directa de los proyectos mayores y de las gestiones más
cotidianas; ii) el casco duro del diseño político es el “equipo económico” (Ministro de
Economía, Oficina de Planeamiento (OPP) y de manera marcada, el presidente del Banco
Central): un grupo que oscila entre el estilo “tecnocrático” y la cofradía ideológica, que
trabaja con el presidente en forma inmediata y configura su círculo cerrado de influencia.
Con estos dos factores, el formato de decisión - en vez de ser “cooperativo” como lo
requerían las circunstancias - viene a ser más bien “competitivo”, es decir, dentro del
perímetro de la sociedad de gobierno, compite con (o compite “contra”): a) el gabinete y
las resoluciones de tipo colegiado; b) los intercambios del presidente con sus díscolos
correligionarios de la “cúpula blanca” (MNR, RENOVI); c) las tratativas del presidente
con los jefes colorados y en particular con el grupo de Sanguinetti, que fue siempre un
socio dificultoso y pronto dejará de formar parte de la coalición.
iii) El estilo de liderazgo del presidente y el mayorazgo del “equipo económico”, hicieron
pues que faltara una capacidad de “coordinación”, mayor y más efectiva, tanto en el seno
20
del gabinete, como en el círculo de los jefes de los distintos sectores, blancos y colorados,
que componían ese gabinete.
Como en cualquier esquema de coalición y mucho más en este – que significaba un

debut importante y debía lidiar con distancias marcadas - la gestión de gobierno requería una
estrategia fuertemente cooperativa y transaccional, a fin de regular las discrepancias y
construir consensos más firmes y transitivos. Dado que ello no ocurre cabalmente, ni a nivel
del Consejo de Ministros, ni en el arco exterior de las jerarquías partidarias que lo rodean,
habrá poca trasmisión hacia los cuadros intermedios y en particular, convocatoria débil y baja
“obediencia” en el circuito de los apoyos parlamentarios.
La negociación que no tuvo mucho espacio en el centro presidencial y en los ruedos
del Ejecutivo se replanteará más abiertamente en el Parlamento – en las Comisiones y en el
Plenario – haciendo valer la autonomía y la capacidad “reactiva” de los legisladores. El
proyecto original enviado por el gobierno llega a ser sancionado, pero en los recintos
parlamentarios se le aplican recortes y modificaciones importantes
Con el punto de partida de una coalición relativamente débil, un procesamiento de
gobierno que presenta las características evocadas, tuvo un producto terminal de baja cohesión
política, que fue derogado en el referéndum de 1992 y que en esa instancia tuvo el respaldo de
un porcentaje de votantes (25%) menor que el que había obtenido el Partido Nacional en las
elecciones de 1989 y que solo supera en tres puntos la votación que logró la fracción del
presidente.
3. El trámite de la ley de Empresas Públicas
La tramitación del proyecto de ley de reforma de las Empresas Públicas resultó ser
extremadamente complejo. La posibilidad de articular un consenso en torno a esta iniciativa
del gobierno presidido por Lacalle, quedó de manifiesto ya desde el momento en que el
proyecto ingresó al Parlamento. No obstante, se observan dos momentos claves en el
proceso de negociación y articulación de una mayoría favorable al proyecto: a) el trabajo en
la Comisión de Constitución y Legislación del Senado, integrada con dos miembros de la
Comisión de Hacienda; y b) la consideración en el pleno del Senado.
21
La Comisión encargada de estudiar el proyecto en el Senado invirtió 25 sesiones en
la consideración del proyecto, durante un plazo de algo más de ocho meses. El resultado
fue la elaboración de un proyecto sustitutivo. El pleno de la Cámara de Senadores, por su
parte, invirtió 14 sesiones casi continuas, para analizar y dar sanción al proyecto que
finalmente se transformaría en ley. Ese trámite pautado por dos etapas bien diferenciadas,
transformó al proyecto original en proyecto sustitutivo y a éste en el proyecto que
finalmente sería la ley. En ese proceso el original sufrió modificaciones sustantivas las
cuales fueron básicamente negociadas por tres actores el Herrerismo, el Movimiento
Nacional de Rocha y el Foro Batllista.
La Cámara de Diputados realizó un trámite apresurado de tan sólo tres sesiones
continuadas. Si bien la Comisión Especial creada invirtió casi dos meses en la
consideración del proyecto, los legisladores de los sectores integrantes del gobierno
impidieron en todo momento la realización de cambios o modificaciones a la iniciativa
sancionada por el Senado. Durante el debate en Sala, los legisladores de la oposición
manifestaron reiteradamente su malestar por la estrategia de la mayoría parlamentaria de
gobierno.
En suma, el trámite del proyecto de ley de reforma de las Empresas Públicas
enviado por el Poder Ejecutivo contó con dos grandes momentos de negociación y
alteración de su contenido. El cuadro 4 muestra un resumen del trámite parlamentario.
22
Cuadro 4. Tramitación de la Ley 16211
Fecha Trámite
13/09/1990 Aprobación en el Consejo de Ministro
18/09/1990 Ingreso del Mensaje. El proyecto se envía a la CCL del Senado integrada con 2 miembros de la CH
20/09/1990 Debate en sala sobre la integración de la Comisión. Se rechazan las alternativas propuestas.
24/09/1990 Se inicia el análisis y discusión en comisión
26/04/1991 La Comisión aprueba el proyecto sustitutivo por mayoría.
30/04/1991 La Comisión eleva a la Secretaría del Senado el proyecto sustitutivo y sus antecedentes.
23/05/1991 18° Sesión Extraordinaria. No se inicia la consideración. El Herrerismo solicita un cuarto intermedio.
28/05/1991 19° Sesión Extraordinaria. Informa de Posadas. Se reconsidera la forma de debate.
06/06/1991 22° Sesión Extraordinaria. Intervienen Korzeniak, Abreu y Raffo
11/06/1991 23° Sesión Extraordinaria. Intervienen Astori y Bouza
12/06/1991 24° Sesión Extraordinaria. Intervienen Blanco y Bruera
13/06/1991 25° Sesión Extraordinaria. Intervienen Irurtia, Ricaldoni y Gargano
18/06/1991 26° Sesión Extraordinaria. Interviene Cadenas Boix. Pedido de informe. Intervienen Araujo y Cassina
20/06/1991 27° Sesión Extraordinaria. Intervienen Arana, Pereyra, Batalla, Zumarán y Olazábal
25/06/1991 28° Sesión Extraordinaria. Intervienen Millor y Aguirre. Votación en general. Análisis artículo 1.
26/06/1991 29° Sesión Extraordinaria. Votación artículos 1 y 2.
27/06/1991 30° Sesión Extraordinaria. Votación artículos 3 (nuevo), 4, 5 y 6.
02/07/1991 31° Sesión Extraordinaria. Votación artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13.
03/07/1991 32° Sesión Extraordinaria. Votación artículos 17
04/07/1991 33° Sesión Extraordinaria. Votación artículos 14 al 16, y 18 al 32. Proyecto aprobado por Senadores.
09/07/1991 Proyecto ingresa a Diputados y pasa a Comisión Especial
18/09/1991 Se da cuenta del proyecto a la Secretaría de la Cámara de Representantes.
24/09/1991 49° Sesión Extraordinaria. Intervienen Morell, Piñeyrúa, Couriel, Bertachi, Atchugarry, Losada y Heber
Se vota el pase a la discusión en particular.
25/09/1991 50° Sesión Extraordinaria. Análisis artículo 1.
26/09/1991 51° Sesión Extraordinaria. Se votan los artículos restantes. Se aprueba la Ley de Empresas Públicas.
01/10/1991 El Poder Ejecutivo promulga la ley 16211
A continuación analizaremos este trámite a partir de la consideración de tres etapas,

la de la Comisión del Senado, la negociación en el pleno de la Cámara de Senadores y la
sanción en la Cámara de Representantes.
3.1 El proyecto de Empresas Públicas en la Comisión del Senado
El 18 de setiembre de 1990, la Presidencia de la Asamblea General recibió el

Mensaje del Poder Ejecutivo referido al “Proyecto de Ley de Empresas Públicas”
(Carp.N°304/90). El mismo fue destinado inmediatamente para su estudio a la Cámara de
Senadores y en particular a la Comisión de Constitución y Legislación (de ahora en más,
CCL) integrada con dos miembros de la Comisión de Hacienda (de ahora en más, CH) (Ver
el Diario de Sesiones C.SS. T.333:245).
23
Dos días después, el Frente Amplio en sesión plenaria del Senado solicitó la
creación de una Comisión Especial para el tratamiento del proyecto. El pedido se
fundamentó en la idea de que el proyecto era el más importante del periodo de gobierno y
que la modalidad de tratamiento escogida, dejaba a la oposición en una situación de sub-
representación (dos senadores sobre un total de nueve). Ante esta moción, los legisladores
oficialistas cerraron filas y mantuvieron su preferencia por el trámite definido2. El senador
Manuel Singlet del MNR propuso la creación de una Comisión integrada por todos los
miembros de ambas Comisiones (CCL y CH), lo cual permitiría ampliar la representación
de la oposición a cuatro miembros sobre un total de doce. A pesar de que el FA apoyó esta
moción, retirando la propuesta inicial, la mayoría oficialista mantuvo su preferencia por el
trámite en la Comisión integrada de nueve miembros. El resultado de la votación sobre la
propuesta del MNR fue negativo: 11 votos a favor en 26 presentes. La mayoría de
senadores del Partido Nacional (Herrerismo y Renovi) y la casi totalidad de senadores del
Partido Colorado (FB-UCB-BR) formaron la mayoría vencedora; los once votos contrarios
correspondían a los legisladores del FA, el Nuevo Espacio y el MNR.
De este modo, el día 20 de setiembre de 1990, la Comisión encargada de analizar el
proyecto quedó integrada por los senadores Abreu (PN/RENOVI), Cadenas Boix (PN-H),
Raffo (PN-H), Blanco (PC-UCB), Ricaldoni (PC-FB), Batalla (NE) y Korzeniak (FA-PS),
Ignacio de Posadas (PN-H) y Juan Carlos Bouza (PC-BR). El trabajo de la Comisión se
extendería durante siete meses, sesionando en veinticinco ocasiones.
2
El Presidente del Senado, Dr. Gonzalo Aguirre (PN-Renovi), manifestó su opinión contraria, lo cual originó
un ríspido debate sobre la conveniencia de modificar la forma de tratamiento. Los senadores del FA,
Korzeniak, Astori, Gargano y Jaime Pérez defendieron la propuesta de una Comisión Especial, en tanto que
los senadores Ricaldoni (PC-FB), Raffo (PN-H) y Santoro (PN-H) sostuvieron su inconveniencia.
24
Cuadro 5. Trámite en la Comisión del Senado
Sesión Fecha Trámite
20/09/1990 Se integra Comisión con los miembros de la CCL y dos miembros de CH. Sus integrantes son: Ignacio
de Posadas (PN-H), Juan C. Raffo (PN-H), Cadenas Boix (PN-H), Sergio Abreu (PN-Renovi),
Federico Bouza (PC-BR), Juan C. Blanco (PC-UCB), Américo Ricaldoni (PC-FB), José Korzeniak
(FA) y Hugo Batalla (NE).
1 24/09/1990 Director de la OPP, Conrado Hughes
Prosecretario de Presidencia, A. Durán.
2 25/09/1990 Autoridades de ANTEL: Rosario Medero (Presidenta); Gabriel Gurméndez (Director); A. Quinteiro
(Gerente General.).
Dirigentes del sindicato SUTEL: Dalmás, Longo, Carvajal, Toro y Luis Iguini.
3 26/09/1990 Autoridades de PLUNA: Washington Neme (Presidente); Dr. H. Prunell (Asesor).
Dirigentes del sindicato PLUNA: O. Díaz, M. Infrán, J. Delgado, E. Rodríguez y D. Suárez.
4 27/09/1990 Autoridades de ILPE: Alberto Scavarelli (Presidente); D. Castiglioni (Director); Cra. A. Bossi
(Asesor).
Dirigentes del sindicato ILPE, W. Artola, R. Colombo, A. Latorre, A. Auscarriaga e I. Pérez.
Dirigentes del sindicato AUTE: G. Rey, H. Alonso y W. Umpiérrez
5 01/10/1990 Autoridades de ANP: E. Baroffio (Presidente); M. Labat (Director).
Autoridades de ANSE: J. Fígoli Zabaleta (Director Gral.); M. Val Santalla (Asesor Letrado).
6 02/10/1990 Autoridades de UTE: Alberto Volonté (Presidente); Raúl Jude (Director); Omar Pérez (Director);
Renán Perazza (Director); Mario Reibakas (Director); Ing. A. Cutinella (Gerente Gral.); Pereyra Paz y
Varela Méndez (Asesores)
7 04/10/1990 Dirigentes del sindicato SUANP: J. Irigoyen, N. Louise y E. Etchepare
Dirigentes del sindicato de la Estiba: M. Díaz, C. Aindolfi, C. Torres, J. Bueno y W. Sosa
8 15/10/1990 Análisis y discusión
17 06/11/1990 Análisis y discusión. Capítulo VI sustitutivo.
19 11/12/1990 Análisis y discusión. Ingresa el proyecto sustitutivo y complementario del senador Juan C. Blanco.
Capítulo I presentado por el senador Ignacio de Posada
24 15/04/1991 Texto de artículos modificado.
Comparativo del texto aprobado por la comisión y las modificaciones propuestas.
25 26/04/1991 Comisión aprueba el proyecto sustitutivo (7 en 9)
A favor: Abreu, Cadenas Boix, Raffo, Posadas, Blanco y Ricaldoni (con salvedades)
En contra: Batalla y Korzeniak
En su primera sesión, la Comisión recibió al Director de la OPP, Cr. Conrado

Hughes y al Prosecretario de la Presidencia de la República, a los efectos de informar sobre
los contenidos y objetivos del proyecto de ley. Como lo muestra el cuadro 5, durante las
seis sesiones siguientes, se recibió la opinión de las principales autoridades de las empresas
públicas afectadas (ANTEL, UTE, ANP, ANSE, ILPE y PLUNA) y de las delegaciones de
sus respectivos sindicatos (SUTEL, AUTE, SUANP, Sindicato de la Estiba, Sindicato de
25
PLUNA y Sindicato de ILPE). También los miembros de la mayoría de la Comisión
mantuvieron continuos contactos con diputados asignados a la tarea de analizar el proyecto
en la Comisión Especial de la Cámara de Representantes.
El 26 de abril de 1991 la Comisión aprobó un proyecto sustitutivo que modificaba
sustantivamente el original remitido por el Poder Ejecutivo. El principal cambio fue la
supresión de los capítulos referidos a los servicios portuarios y los servicios de la estiba
(capítulos 4 y 5). Asimismo, los legisladores oficialistas, en especial Ignacio de Posadas,
redactaron algunos artículos sustitutivos fundamentales (1°, 2° y 3°), que permitieron el
acuerdo de los sectores colorados de la UCB y el BR.
En resumen, el proyecto sustitutivo quedaba dividido en seis capítulos: i)
Disposiciones Generales; ii) PLUNA; iii) Régimen de telecomunicaciones; iv) ILPE; v)
Disposiciones Especiales; y vi) Derogaciones.
El Capítulo I fue ampliamente modificado como se dijera antes, ya que los
elementos centrales de los siete artículos originales fueron concentrados en tres nuevos
artículos redactados por de Posadas. Fue, asimismo, redactado un cuarto artículo referido a
las limitaciones en la actuación de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. El
único artículo del Capítulo II (PLUNA) recibió modificaciones importantes en su redacción
y contenidos. El Capítulo III (Régimen de telecomunicaciones) se mantuvo prácticamente
sin modificaciones, aunque se realizaron cambios y correcciones en el artículo 12 (artículo
9 del nuevo proyecto). De los once artículos del Capítulo IV (ILPE), cuatro se mantuvieron
iguales y siete fueron modificados en su redacción y también en sus contenidos a solicitud
del Foro Batllista y de la UCB. En el Capítulo VII (Energía Eléctrica), sus dos artículos
fueron modificados, en tanto, que en el Capítulo VIII (Disposiciones Especiales), se
reformaron dos de sus tres artículos y se agregó uno nuevo. Por último, el único artículo del
Capítulo IX (Derogaciones) fue también modificado. El cuadro 6 resume la estructura del
proyecto sustitutivo a partir de los cambios señalados.
Cuadro 6. Proyecto sustitutivo de la Comisión

Estructura Artículos
Artículos nuevos 11
Artículos modificados 8
Artículos idénticos 11
Artículos anulados 36
Total artículos proyecto sustitutivo 30
26
3.2 La consideración del proyecto sustitutivo en Sala
De acuerdo a lo previsto por la Presidencia del Senado, el proyecto de la Comisión

debía ser tratado en la 18° Sesión Extraordinaria del Senado del 23 de mayo de 1991. Sin
embargo, su consideración debió esperar hasta el 28 de mayo, debido a la presentación y
aprobación de una moción de cuarto intermedio solicitada por la bancada del Herrerismo.
Según el miembro informante por la mayoría, Ignacio de Posadas (PN-H), en el pleno
habían surgido “observaciones y dudas en relación a este proyecto, algunas hace un par de
semanas, provenientes del Movimiento Nacional de Rocha y otras en el día de ayer del
Foro Batllista”. Por esta razón, de Posadas formulaba “una moción en el sentido de que el
Senado pase a cuarto intermedio (...) habilitando así un último plazo para zanjar ambas
cuestiones” (T.338:186).
Si bien la moción fue aceptada por todos los sectores representados en la Cámara,
las opiniones allí manifestadas dejaron en claro el endeble apoyo que tenía el proyecto en
ese momento. El Herrerismo y los sectores colorados del Batllismo Radical y la Unión
Colorada y Batllista constituían el apoyo real al proyecto; el Frente Amplio, el Nuevo
Espacio y la Cruzada 94 del Partido Colorado aparecían como los opositores. Por su parte,
el Movimiento Nacional de Rocha del Partido Nacional y el Foro Batllista del Partido
Colorado, eran los sectores, que sin manifestar su duda a aprobar en general la iniciativa,
mantenían reservas sobre el contenido de algunos artículos. El senador Américo Ricaldoni
(PC-FB) manifestó en esa ocasión que “...por supuesto estamos dispuestos a votar el
proyecto en la discusión general. Naturalmente, como corresponde, nos reservamos el
derecho de presentar en la discusión en particular nuestras propuestas alternativas que,
sin duda alguna, lo mejorarían” (T.338:188). Asimismo, el senador Carlos Julio Pereyra
(PN-MNR) reconoció tener algunas diferencias con los contenidos del proyecto y que por
ello, había sido invitado por el Presidente de la República para resolver las diferencias.
Según el senador, su sector había “informado sobre las objeciones y discutido con el sector
mayoritario del Partido Nacional. Al respecto, avanzamos en algunos terrenos y en otras
seguimos conversando en forma civilizada...” (T.338:189).
La obtención de tiempo por parte de la mayoría del Partido Nacional para intentar la
negociación con ambos sectores políticos, representaba una nueva oportunidad de salvar el
27
proyecto. Si bien no estaba en riesgo la sanción en general, sí existía la posibilidad de que
algunos artículos fueran rechazados.
Por consiguiente, la consideración del proyecto fue iniciada en la 19° Sesión
Extraordinaria del Senado, el día 28 de mayo de 1991, con la participación de los 31
componentes de la Cámara.
La sesión fue abierta por el miembro informante por la mayoría, el senador Ignacio
de Posadas. La fundamentación del proyecto sustitutivo estuvo basada en la situación de
estancamiento del país y en las dificultades que encontraba el gobierno para la reactivación
de la economía. En su opinión, el problema central radicaba en el rol interventor del Estado
y la aprobación del proyecto permitiría superar la ineficiencia que el mismo muestra en la
asignación de recursos. Luego de la extensa exposición del miembro informante, se
plantearon una serie de mociones tendientes a modificar la forma prevista del debate. El
Senado, finalmente, aprobó por unanimidad la moción del senador Millor (PC-C94) que
establecía el mismo régimen de intervención para todos los integrantes de la Comisión y,
además, para un senador por cada sector que no tuviese representación en ella.
Posteriormente, el Senado entró en cuarto intermedio.
El debate prosiguió en la 22° Sesión Extraordinaria el día 6 de junio de 1991. En
esta oportunidad, intervino el Presidente de la Comisión de Constitución y Legislación, el
senador José Korzeniak (FA-PS), quien analizó el proyecto de ley desde un perspectiva
jurídica, apuntando a demostrar su inconstitucionalidad. La estrategia de Korzeniak
buscaba demostrar que el proyecto era contrario a la Constitución de la República, debido a
que la misma establecía un modelo de intervención estatal que era radicalmente diferente al
que imponía el proyecto en consideración. Buscando mostrar cuan “profunda” era esa
contradicción, Korzeniak apeló a ejemplos extremos, como la posibilidad del pasaje a
privados de la facultad de emitir papel moneda, lo cual suscitó acaloradas respuestas por
parte de los senadores oficialistas. En particular, el miembro informante, Ignacio de
Posadas, calificó las afirmaciones del senador frenteamplista como “absurdas” y “fuera de
lugar”.
Posteriormente, hizo uso de la palabra el senador Sergio Abreu (PN-RENOVI),
quien sostuvo una lógica expositiva fundada en el pragmatismo que debería tener el país
28
para enfrentar el momento histórico3. Desde esta perspectiva, Abreu analizó las
condicionantes internas (inversión bruta en Uruguay) y externas (desarrollo tecnológico)
que influyen sobre la realidad nacional y obligan a aprobar un proyecto de ley de esas
características. Posteriormente, intervino el senador Juan Carlos Raffo (PN-H), quien
desarrolló una defensa política del proyecto y de las ideas que lo alentaron4. Para ello,
presentó abundante documentación sobre discursos del entonces senador, Luis Alberto
Lacalle, durante los últimos años de la década de los ochenta, un análisis pormenorizado de
las propuestas del Instituto Manuel Oribe para la campaña electoral de 1989, y la lectura de
secciones del Programa Único del Partido Nacional y de la Respuesta Nacional, programa
éste de la fórmula Lacalle-Aguirre. Asimismo, recordó que el Poder Ejecutivo, actuando
como colegiado, como está previsto en la Constitución, consideró este tema, lo aprobó por
unanimidad y lo remitió al Parlamento5. En la última parte de su intervención de Raffo
respondió las aclaraciones solicitadas por los senadores Cigliutti (PC-FB), y Millor (PC-
94). Ciglitti había afirmado que “la posición del Foro Batllista con respeto a la reforma de
las empresas públicas está dada por la actitud de Sanguinetti durante su gestión. Siendo
Presidente de la República envío Mensajes al Parlamento que tenían que ver con PLUNA e
ILPE, en términos casi idénticos y conceptualmente iguales a los que están incluidos en el
proyecto de ley. Posteriormente, su representante en el Gabinete, el señor Ministro de
Salud Pública, votó en el mismo sentido y nosotros también estamos colocados en la misma
posición. (...) Tenemos discrepancias en torno a algunos de los artículos que lo integran
pero no significa que haya sido rectificada la actitud y la conducta del señor Ministro de
Salud Pública. Su retiro del cargo no obedeció en absoluto a estos hechos, sino a otros que
han sido expresamente publicitados” (T.338:358). El senador Millor, por su parte, se
refirió al tema de desmonopolización de los servicios de ANTEL y mencionó que “el
Gobierno contrató a una Consultoría que no es latinoamericana, sino norteamericana: se
trata de la “Booz, Allen & Hamilton Inc.”. Y curiosamente, esta Consultoría recomienda
mantener el monopolio de ANTEL en al menos un 80% de las actividades que brinda...”
3
Afirmó Abreu: “A mi juicio, un tema de esta importancia necesita analizarse sobre la base del pragmatismo
en contraposición a la excesiva “ideologización” de las distintas opciones” (T.338:339).
4
Según Raffo el proyecto “no se alimenta de ideologías que están en boga en el mundo, sino de la
comprobación realista y pragmática de cómo opera el Estado sobre la realidad uruguaya” (T.338:352).
5
Raffo aseguró que: Nuestros compañeros de sector y de partido, como era lógico, compartieron la filosofía
del proyecto. Pero también estuvieron de acuerdo con él los Ministros provenientes de otros sectores, que no
eran de nuestro Partido...” (T.338:358).
29
(T.338:369). Culminada la intervención de Raffo, el Senado entró en cuarto intermedio.
Previamente, los senadores de Posadas, Carlos Julio Pereyra y Sergio Abreu habían
presentado a la mesa de la Cámara una moción con algunas modificaciones al proyecto, que
serían evaluadas durante la discusión en particular. Esta negociación representó una salida
para poder viabilizar la sanción del articulado. La clave estaba en el compromiso asumido
por el MNR que garantizaba una mayoría ajustada, pero mayoría al fin, y la unidad del
partido de gobierno en torno al “principal proyecto legislativo del periodo”. De esta forma,
el Foro Batllista quedaba afuera de la mayoría constituida ahora por el Partido Nacional y
las fracciones coloradas del Batllismo Radical y de la UCB.
En las 23°, 24° y 25° Sesiones Extraordinarias de los días 11, 12 y 13 de junio
intervinieron los senadores Astori (FA), Brause (PC-BR), Blanco (PC-UCB), Bruera (FA),
Irurtia (PC-94)), Ricaldoni (PC-FB) y Gargano (FA).
El senador colorado Juan Carlos Blanco fundamentó la posición de la Unión
Colorada y Batllista. Su intervención estuvo centrada en la pertinencia histórica del
proyecto y en las virtudes de buena parte de sus contenidos, sin por ello, dejar de expresar
algunas observaciones críticas de carácter general. El senador del Batllismo Radical,
Federico Bouza planteó la visión de su grupo al señalar que el proyecto recogía una
aspiración histórica de su sector. Desde su perspectiva, la reducción del peso del Estado y
el aumento de la libertad de los agentes privados serían la condición no sólo para salir de la
crisis económica, sino también para lograr una óptima integración al Mercosur.
Los senadores Astori, Gargano y Bruera expresaron la posición crítica del Frente
Amplio, la cual, en líneas generales, giró en torno a cuatro núcleos temáticos: a) la supuesta
inconstitucionalidad del proyecto, señalada ya por Korzeniak; b) la idea de que el proyecto
respondía únicamente a una perspectiva filosófica liberal y no a un diagnóstico sólido sobre
de la situación de las Empresas Públicas; c) la noción de que el Estado uruguayo no es
grande, ni en términos comparados con otros países, ni en relación a la economía uruguaya;
y d) la opinión de que ciertas Empresas Públicas están en crisis debido a la falta de
inversión de los gobiernos anteriores, y particularmente al manejo ineficiente de Directorios
altamente politizados y carentes de competencias técnicas.
En las mencionadas sesiones, que van del 11 al 13 de junio de 1991, la discusión en
general fue centrándose lentamente en la situación de ANTEL, en tanto éste era el núcleo
30
central de discrepancia con el Foro Batllista y la Cruzada 94. El 17 de junio, el senador
Hugo Batalla (NE) realizó un pedido de informe al Poder Ejecutivo sobre un estudio de la
Consultora Booz, Allen & Hamilton, contratado por el Gobierno, sobre la situación de
ANTEL. El mismo había sido mencionado por el senador Millor (PC-C94) en la 22° Sesión
de la Cámara y ahora había sido dado a conocer parcialmente por un medio de prensa. En la
26° Sesión Extraordinaria del 18 de junio, el senador Batalla informó al cuerpo sobre el
pedido de informe realizado y solicitó que éste fuera asumido por el Senado como tal, a los
efectos de lograr una remisión urgente del Ejecutivo. Ello originó de inmediato un debate
sobre la constitucionalidad de tal procedimiento. Los legisladores oficialistas reclamaron,
en tal sentido, el cumplimiento estricto del artículo 118 de la Constitución, que afirma que
sólo en caso de que el órgano al que se le pide información no respondiese, el legislador
tiene derecho a requerirle al Cuerpo que haga suya la solicitud. Luego de que casi la mitad
de los senadores expresaran su punto de vista al respecto, se pasó a considerar la solicitud
del senador Batalla, arrojando la votación un resultado positivo: 14 en 27 senadores
presentes. Votaron a favor los siete senadores del FA, los dos del Nuevo Espacio, los dos
de la Cruzada 94, dos senadores del Foro Batllista y el senador Zumarán del PN. Luego de
haber sido resuelto el tema, intervinieron los senadores Araujo (FA) y Cassina (NE),
pasando posteriormente el Senado a un cuarto intermedio.
En la 27° Sesión Extraordinaria del 20 de junio intervinieron los senadores Mariano
Arana (FA), Carlos Julio Pereyra (PN-MNR), Hugo Batalla (NE), Alberto Zumarán (PN-
PLP) y Walter Olazábal (FA), quienes siguieron los pronunciamientos más o menos
explícitos de cada uno de sus sectores, al tiempo que profundizaron en ciertos aspectos
neurálgicos del proyecto (Capítulo 1 y artículos referidos a ANTEL).
En la 28° Sesión Extraordinaria del 25 de junio, los senadores recibieron finalmente
el informe de la Consultora sobre ANTEL. De esta forma, el senador Millor (PC-C94), al
referirse entre otros temas, al monopolio de las telecomunicaciones, volvió a hacer alusión
a la opinión favorable del informe respecto a que un 80% del mismo siga en pie. A
continuación, hizo uso de la palabra el senador Gonzalo Aguirre (PN-RENOVI), quien
realizó una defensa acérrima del proyecto. Posteriormente, el Senado sancionó el proyecto
en general, con un resultado de la votación de 21 en 31. A favor votaron doce senadores del
Partido Nacional (todos excepto Zumarán) y nueve del Partido Colorado (todos excepto los
31
dos de la Cruzada 94). En la fundamentación del voto, el senador Ricaldoni volvió a
expresar la posición de reserva del Foro Batllista y su anticipado rechazo a algunos
artículos en particular. La discusión del articulado se inició en esa misma sesión, con un
debate cruzado en torno al artículo 1°, correspondiente a las Disposiciones Generales sobre
los Servicios Públicos, entre el Herrerismo y el Foro Batllista. En virtud de la profundidad
del tema y del número de oradores dispuestos a opinar sobre el artículo, el Senado resolvió
pasar nuevamente a cuarto intermedio.
En la 29° Sesión Extraordinaria se votaron favorablemente los artículos 1° y 2°
(sobre las facultades de autorizar o contratar a terceros para la prestación de servicios
públicos). Para ello, el Cuerpo debió en cada instancia votar negativamente los artículos del
proyecto sustitutivo de la Comisión, apoyando los artículos propuestos por el Herrerismo,
RENOVI y el MNR. La ajustada mayoría que posibilitó la aprobación (16 en 31) estaba
conformada por los doce senadores oficialistas del PN, los dos del Batllismo Radical y los
dos de la UCB.
En la 30° Sesión Extraordinaria del 27 de junio de 1991, se votaron los artículos 3,
4, 5 y 6. El artículo 3 era un artículo aditivo propuesto por el Herrerismo, RENOVI y el
MNR, destinado a evitar que por vía administrativa o de contrato, se suprima la posibilidad
de que un Ente prosiga prestando directamente un servicio. Su votación (16 en 28) mantuvo
el mismo alineamiento que en el caso de los dos primeros artículos. El artículo 4, que
obligaba a los Entes a presentar planes e información en los presupuestos quinquenales, fue
sancionado con el apoyo de los diez y seis votos oficialistas más el de un senador del Foro
Batllista (los otros dos senadores salieron de sala): 17 en 29, Afirmativa. Por último, el
artículo 5, último del Capítulo I, generó un largo debate y fue aprobado con la sola
oposición del Frente Amplio y el Nuevo Espacio (16 en 23). En esa misma sesión, el FA, el
NE y el senador Zumarán, presentaron un proyecto de ley alternativo.
32
Cuadro 7. Votación del proyecto. Cámara de Senadores.
Votación Afirmativo Negativo Presentes Ausentes
En general 21 10 31 0
Art.1 Comisión. Disposiciones Generales 0 31 31 0
Art.1 Sustitutivo Disposiciones Generales 16 15 31 0
Art.2 Comisión Disposiciones Generales 0 31 31 0
Art.2.Sustitutivo Disposiciones Generales 16 15 31 0
Art.3 Nuevo. Disposiciones Generales 16 12 28 3
Art.3 Aditivo. Disposiciones Generales 24 0 24 7
Art.6 Comisión. PLUNA 17 7 24 7
Art.7 Comisión. ANTEL 1 24 25 6
Art.7 Sustitutivo ANTEL 16 8 24 7
Art.8 Comisión ANTEL 0 28 28 3
Art.8 Sustitutivo ANTEL 19 9 28 3
Art.9 Comisión hasta numeral 3. ANTEL 16 14 30 1
Art.9 Sustitutivo numerales 4, 5 y 6 ANTEL 16 13 29 2
Art.10 Sustitutivo Numeral 1 y 2, literal a y b 16 12 28 3
Art.14 Nuevo ANTEL 28 11 29 2
Arts. 15, 16 y del 18 al 25 Comisión ILPE 18 9 27 4
Art.17 Comisión ILPE 0 25 25 6
Art.17 Sustitutivo ILPE 18 7 25 6
Art.17 Aditivo (Bouza) ILPE 25 0 25 6
Art.26 y 27 Comisión. Energía Eléctrica. 18 3 21 10
Art.26 Literal J Aditivo. Energía Eléctrica. 16 8 24 7
Art.28 Comisión. Disposiciones Especiales 16 7 23 8
Art.28 Literal B y H Comisión 0 23 23 8
Art.28 Literal B Sustitutivo. Disposiciones Especiales 16 7 23 8
Art.28 Literal H Sustitutivo. Disposiciones Especiales 14 9 23 8
Art.29 Comisión. Disposiciones Especiales. 15 6 21 10
En la 31° Sesión Extraordinaria del 2 de julio, se aprobaron los capítulos referidos a

PLUNA y ANTEL. El artículo 6 referido a PLUNA fue votado a favor tal cual como venía
redactado de la Comisión, manteniéndose el alineamiento constatado en la votación del
33
artículo 5 de la sesión anterior (17 en 24). En esa votación y en las siguientes, se constató la
salida de sala de varios senadores, algunos pertenecientes a la UCB y otros al Foro
Batllista. Los artículos 7 y 8, referidos a ANTEL, fueron propuestos por el Herrerismo,
RENOVI y el MNR, lo cual exigió el rechazo de los artículos del proyecto de la Comisión.
El resultado de la votación fue afirmativo para ambos casos: 16 en 24 y 19 en 28. Los
restantes artículos del Capítulo destinado a ANTEL (9 al 13) fueron votados
afirmativamente por una mayoría ajustada similar a la que aprobara los artículos 1° y 2°. Su
sanción generó nuevos debates donde el Foro Batllista jugó un papel central.
En la 32° y 33° Sesión Extraordinaria se aprobaron los artículos restantes, no sin
antes debatir profundamente sobre diversos aspectos del proyecto como el régimen de
telecomunicaciones (artículo 14), el desmantelamiento de ILPE (artículo 17), el marco de
energía eléctrica (artículos 26 y 27), o las derogaciones previstas en el artículo 32. El
proyecto finalmente quedó sancionado el día 4 de julio de 1991 (Ver tabla de cambios en el
anexo).
3.3 La aprobación de la Ley de Empresas Públicas
Luego de su aprobación en el Senado el proyecto fue remitido para su trámite a la

Cámara de Representantes, la cual lo derivó para su estudio a la Comisión Especial. Este
cuerpo estuvo compuesto por trece diputados que representaban a todos los sectores
parlamentarios. Los integrantes de la Comisión eran: José Losada (PN-H), Antonio Morell
(PN-H), Carlos M. Garat (PN-H), Ana Lía Piñeyrúa (PN-MNR), Juan Raúl Ferreira (PN-
PLP), Oscar Amorim Supparo (PC-UCB), Alejandro Atchugarry (PC-BR), Wilson
Sanabria (PC-FB), Eduardo Rodino (PC-C94), Alberto Couriel (FA), José Díaz (FA), León
Lev (FA), y Carlos Bertachi (NE). Luego de dos meses de trabajo y tras haber recibido a
representantes de los Directorios y Sindicatos de las Empresas afectadas la Comisión
Especial sancionó favorablemente y por mayoría el proyecto aprobado en el Senado, y lo
elevó de inmediato a la Cámara.
La sanción final del proyecto de Empresas Públicas se tramitó en tres sesiones de la
Cámara de Representantes. La primera de ellas, fue la 49° Sesión Extraordinaria, realizada
el martes 24 de setiembre de 1991, bajo la Presidencia del diputado Adolfo Singer (PC-
34
BR). Al inicio se encontraban presentes 94 legisladores, aunque durante la mayor parte de
los debates, el quórum disminuyó hasta situarse en 34 diputados. En la principal votación
de la Sesión, la relativa al pasaje a la votación en particular6, participaron únicamente 51
legisladores.
De acuerdo a lo concertado en la Comisión Especial, los miembros informantes por
la mayoría eran Antonio Morell (PN-H), José Losada (PN-H), Ana Lía Piñeyrúa (PN-
MNR), y Oscar Amorín Supparo (PC-UCB); los miembros informantes por la minoría eran
Carlos Bertacchi (NE), Alberto Couriel (FA), León Lev (FA), José Díaz (FA) y Eduardo
Rodino (PC-94).
La sesión se inició con la exposición del Presidente de la Comisión Especial,
diputado Antonio Morell (PN-H), quien resaltó el hecho de que el proyecto había sido el
resultado de una larga negociación a lo largo de un año de debates7. Ana Lía Piñeyrúa (PN-
MNR) fue la segunda informante por la mayoría y se encargó de fundamentar la posición
de su sector8. Asimismo, Piñeyrúa procuró rebatir también la tesis de inconstitucionalidad
sostenida por Korzeniak (FA) en el Senado. A continuación intervino Alberto Couriel (FA),
informante en minoría, quien destacó que el FA había presentado un proyecto alternativo en
el Senado, que contaba con el apoyo de cuarenta y dos diputados. Describió también el
papel del Estado en las democracias desarrolladas, presentando datos estadísticos
comparados del Banco Mundial. Asimismo, atacó al gobierno por su escasa vocación de
debate sobre el tema y destacó la existencia de dos informes de consultorías internacionales
sobre PLUNA y ANTEL, que demostraban su viabilidad económica y que por esa razón,
habían sido escasamente divulgados. Finalmente, se quejó de la falta de flexibilidad del
gobierno para lograr un amplio acuerdo sobre un tema tan importante como la
transformación del Estado uruguayo. El segundo miembro informante por la minoría fue
6
En Diputados la “votación de pasaje a la discusión en particular” marca el fin de la discusión en general. Su
resultado es equivalente a la “votación del proyecto en general” que se realiza en el Senado.
7
Según Morell: “el proyecto en Comisión, idéntico al del Senado, es fruto de un acuerdo político largamente
discutido y elaborado...” y que “...en su extenso itinerario legislativo ha generado polémicas, ha suscitado el
interés de todos los partidos políticos (...) ha sufrido transformaciones desde su formulación original y
desgajamientos, o, más bien, se ha postergado la consideración por un tiempo de temas fundamentales que lo
integraban, poniéndose a tratamiento del plenario luego de un año de haber ingresado al Parlamento”
(T.661:321).
8
Según la diputada, el MNR había “intervenido activamente en lo que, a nuestro juicio, ha sido el
mejoramiento de este proyecto, porque entendemos que de esta forma cumplimos con una de las principales
funciones que debe ejercer todo legislador, tanto cuando se encentra en el gobierno como en la oposición”
(T.661:338).
35
Carlos Bertacchi (NE), quien inició su exposición criticando el método de tratamiento
privilegiado por la mayoría oficialista, al señalar que el proyecto de ley “no mereció en el
seno de la Comisión, ni por quienes integran el gobierno a través de la Coincidencia, la
más mínima modificación, el menor cambio...”9. Refiriéndose al contenido de la iniciativa,
Bertacchi afirmó que era “un proyecto de desmantelamiento urgente e irracional del
Estado, originado en determinadas concepciones políticas, ideológicas y filosóficas”
(T.661:352). Desde esta perspectiva, Bertacchi fustigó al gobierno por su concepción
neoliberal y por su distanciamiento del Programa único del Partido Nacional, presentado
durante la campaña electoral de 1989, hecho que suscitó una serie de violentas
interrupciones por parte de diputados nacionalistas dispuestos a contestar la alusión. El
diputado Alejando Atchugary (PC-BR), también miembro de la Comisión Especial, retomó
la línea argumental de la mayoría, realizando una larga exposición sobre la relación Estado-
Sociedad en la historia uruguaya. Su exposición concluía en que el problema central del
Estado uruguayo era su alta inoperancia y sus elevados niveles de ineficiencia. El diputado
José Losada (PN-H), miembro informante por la mayoría, realizó una fuerte defensa del
Programa del Partido Nacional y analizó una a una, las críticas que el proyecto de ley había
recibido durante su tratamiento parlamentario. Comparó en forma sumaria las
modificaciones que el proyecto recibió y se quejó del fracaso que suponía el no haber
alcanzado un gran acuerdo para la reforma del Estado. De todas formas, Losada señaló que
con esta iniciativa se reflejaría un abatimiento del déficit fiscal, se dinamizarían empresas
como PLUNA y ANTEL y se lograría un retorno monetario que sería invertido en
programas sociales y educación. A continuación, tomó la palabra el diputado Arturo Heber
Füllgraff (PN-H) con el objetivo de rebatir las apreciaciones realizadas por Couriel (FA)
sobre los informes de consultoría sobre PLUNA y ANTEL “supuestamente” ocultados por
el Poder Ejecutivo. Luego de finalizar la intervención, el Presidente de la Cámara, Adolfo
Singer (PC-BR), puso a consideración del cuerpo el pasaje a la discusión particular.
Esta decisión originó un nuevo debate sobre el procedimiento que seguía la
Presidencia del Cuerpo. Hicieron uso de la palabra los diputados León Lev (FA), Luis A.
Heber (PN-H), Antonio Guerra (PC-94), Juan Raúl Ferreira (PN-PLP) y Amorín Supparo
9
Según Bertacchi, los miembros de la minoría tuvieron “la clara sensación de que el partido se jugó fuera
de la cancha y de que su resultado era conocido antes de su comienzo. Se cumplió la etapa del pasaje por la
Comisión como un mero requisito reglamentario e ineludible” (T.661:351-352).
36
(PC-UCB). La discusión giró en torno a la conveniencia de pasar a la discusión en
particular, cuando varios diputados informantes de la minoría, que preveían intervenir en la
siguiente sesión (Lev, Díaz y Rodino), no habían hecho uso de la palabra. Finalmente y tras
un duro intercambio la Presidencia de la Cámara sometió a votación el pasaje a la discusión
en particular. Luego de ratificarse en tres ocasiones, la votación arrojó un resultado
afirmativo con 34 votos sobre un total de 51 miembros.
El análisis del artículo 1° del proyecto -considerado por todos los sectores como el
más importante de la ley-, se inició en la 50° Sesión Extraordinaria de la Cámara de
Diputados, realizada el miércoles 25 de setiembre, con la presencia de 95 legisladores. En
el debate defendieron su aprobación los diputados Luis Alberto Heber (PN-H), Wilson
Sanabria (PC-FB), Nereo Lateulade (PC-FB), Oscar Amorín Supparo (PC-UCB) y se
manifestaron en contra los diputados José Díaz (FA), León Lev (FA), Thelman Borges
(FA), Helios Sarthou (FA), Hugo Cores (FA), Carlos Bertacchi (NE), Héctor Lescano (NE-
PDC), Jorge Coronel (PN-MNR), Aldorio Silveira (PN-MNR) y Eduardo Rodino (PC-94).
El debate prosiguió en la 51° Sesión Extraordinaria realizada el jueves 26 de septiembre de
1991, con la participación de 94 legisladores. En esta oportunidad argumentó en favor de la
aprobación del artículo 1° la diputada Ana Lía Piñeyrúa (PN-MNR) y en contra los
diputados José Díaz (FA), León Lev (FA) y Helios Sarthou (FA).
La votación del artículo fue de tipo nominal a solicitud del Frente Amplio. Su
resultado fue afirmativo y contó con el apoyo de 53 legisladores y el rechazo de 39.
Cuadro 8. Votación nominal del artículo 1° Cámara de Representantes

Sectores Afirmativa Sectores Negativa
PN – H 25 FA 20
PN - MNR 7 NE 5
PN - RNV 2 PC - FB 8
PN - PLP 1 PC - 94 4
PC - BR 9 PN - MNR 2
PC - UCB 9
Total 53 Total 39
* 7 Legisladores se encontraban ausentes: 2 legisladores del MNR, 4 del NE, 1 del FA
Como se muestra en cuadro 8, la mayoría estuvo conformada por la casi totalidad de

los legisladores del Partido Nacional y los legisladores colorados del Batllismo Radical y la
Unión Colorada y Batllista. En contra del artículo votaron los legisladores del Frente
37
Amplio, Nuevo Espacio, Foro Batllista y Cruzada 94, además de los diputados Coronel y
Silveira del PN-MNR.
La consideración de los siguientes capítulos también generó intensos debates,
aunque de menor y rispidez que los constatados en el debate en general o en la
consideración del artículo 1°.
Cuando se analizó en particular el artículo sexto referido a ANTEL, el diputado
Lezcano (NE-PDC) propuso un artículo sustitutivo y luego un aditivo. Ambos fueron
rechazados por la mayoría del Cuerpo. Idéntico resultado tuvo la votación del aditivo al
artículo 11, también referido a ANTEL, propuesto por el FA y el NE. Los artículos 8, 11 y
14 fueron votados en bloque, al igual que los artículos 15, 16, 17, 19, 20, 21, 24 y 25; y los
artículos 26 y 27 (ver cuadro 9).
Cuadro 9. Votación de la ley 16211. Cámara de Representantes.

Votación Afirmativo Negativo Presentes Ausentes
En general * 34 19 53 46
Art. 1 Disposiciones Generales. 53 39 92 7
Art. 6 PLUNA 55 33 88 11
Art. 6 Sustitutivo (Lezcano) 29 57 86 13
Art. 6 Aditivo (Lezcano) 36 50 86 13
Arts. 7-8-11-12-13-14 ANTEL 52 35 87 12
Art. 9 ANTEL 53 31 84 15
Art. 10 ANTEL 54 34 88 11
Art. 11 Aditivo (FA-NE) 31 53 84 15
Arts. 15-16-17-19-20-21-24-25 ILPE 53 22 75 24
Art. 18 ILPE 53 22 75 24
Art. 22 ILPE 54 22 76 25
Art. 23 ILPE 54 23 77 22
Arts. 26-27 Energía Eléctrica 59 14 73 26
Art. 28 Disposiciones Especiales 50 20 70 29
* Votación de pasaje a la discusión en particular
38
El proyecto de ley sobre Empresas Públicas alcanzó su completa aprobación
parlamentaria el día 27 de setiembre de 1991 a las 7:15 AM. La Cámara aprobó por una
mayoría de 50 legisladores en 69 una moción orden que establecía la comunicación de la
resolución en el día al Poder Ejecutivo.
El Poder Ejecutivo promulgó la ley el 1° de octubre de 1991. Un referéndum,
realizado el 13 de diciembre de 1992, derogaría los artículos 1°, 2°, 3°, 10° y 32° de la ley.
39
Capítulo III
Ley de Reforma de la Seguridad Social

Nº 16.713 de 3 de septiembre de 1995.
La segunda pieza de análisis seleccionada para este estudio – la ley Nº 16.713 de 3

de septiembre de 1995 – al igual que la ley de Reforma de las Empresas Públicas, se aplica
a uno de los núcleos neurálgicos del sistema uruguayo, como lo es la seguridad social y en
particular, el régimen de jubilaciones: clave fundamental del estado de bienestar que se fue
construyendo desde principios del siglo XX, componente tradicional del estatuto de
ciudadanía social que con ello se edificó y elemento muy arraigado en la cultura política
nacional.
En ambos casos, el Parlamento tiene una participación relevante y una posición
“reactiva”, ante iniciativas que provienen del Poder Ejecutivo. Y en ambos casos, el
producto final difiere del proyecto originario. Sin embargo, la ley de Reforma de la
Seguridad Social es un cuerpo normativo de características distintas, que es objeto de un
procesamiento legislativo diferente y que tiene asimismo un destino y efectos diversos.
Estas diferencias provienen del cuadro de gobierno, de la propia estructura de la ley y de su
procesamiento político.
1. Perfil del gobierno: características de la coalición y liderazgo presidencial
El segundo mandato de Sanguinetti (1995-2000), difiere del primero por muchos

conceptos y es también distinto del que presidió su antecesor. El gobierno se apoya en una
coalición muy consistente, que comprende a todos los sectores del Partido Colorado del
Partido Nacional, en un esquema de amplitud excepcional. Ello se traduce en la composición
del gabinete ministerial y en la designación de los cuadros superiores de la administración, en
la configuración de la agenda de gobierno y en el diseño de las políticas, en la capacidad
procesal de las decisiones y en el tipo de tramitaciones parlamentarias
40
Cuadro 10. Partidos y sectores de la “Coalición de Gobierno”:
Gabinete * Senado ** Diputados **
7 11 32
Partido Colorado
(58,3) (35,5) (32,3)
PGP 1 1 1
Cruzada 94 - 1 4
Lista 15 1 1 2
4 10 31
Partido Nacional
(33,3) (32,3) (31,3)
Herrerismo 1 4 14
Corriente H-W 1 3 9
Propuesta Nacional 1 2 6
MNR 1 1 2
Fuente: Banco de Datos del Instituto de Ciencia Política
* Porcentajes de bancas de la Cámara entre paréntesis
** Un ministro era independiente
La fortaleza de esta coalición deriva en primer término del hecho de constituir una
asociación de “dos contra uno” (según la expresión de T. Caplow), que adoptan "una
estrategia común frente a otros sujetos pertenecientes al mismo sistema". En efecto, las
elecciones de 1994 dejaron un saldo impactante: la división de los votos en tres grandes
tercios, con los competidores mayores casi empatados y un cuarto agrupamiento que consigue
su cuota, en una tabla que confirma y pronuncia la pluralidad partidaria que se viene
perfilando desde 1971, reflejando el crecimiento sostenido que experimenta la izquierda en
las últimas décadas.
El Partido Colorado gana con el 32.2% de los votos, el Partido Nacional saca el
31.2%, el Frente Amplio-Encuentro Progresista llega al 30.6% y el “nuevo” Nuevo Espacio
consigue un 5.2%. El FA aumenta de manera significativa su cota a nivel nacional (18.3%
en su estreno de 1971, algo más del 21% en 1984 y en 1989), triunfa en Montevideo por
segunda vez, con mucha comodidad (44.1%) y duplica prácticamente su presencia en los
departamentos del interior (19.5% en el conjunto, contra alrededor del diez por ciento, en
las tres elecciones anteriores).
Mientras que en las elecciones de 1989, los dos partidos tradicionales en conjunto
reunieron el 70% de los votos, en las elecciones de 1994 descienden al 64%, en una
tendencia sistemática a la baja, que repercute igualmente en 1999.
41
Cuadro 11: Apoyo Electoral por Bloques (%) – 1971-1999.
PC + PN FA FA + NE
1971 81,2% 18,3% 18,3%
1984 76,3% 21,2% 21,3%
1989 69,2% 21,3% 30,2%
1994 63,6% 30,6% 35,8%
1999 55,1% 40,1% 44,7%
Ante ese resultado y el “potencial de amenaza” que generan las proyecciones de

crecimiento del Frente Amplio, los dos partidos tradicionales convergen en una coalición de
gobierno mucho más solidaria que las anteriores, mostrando que habían hecho un
“aprendizaje” de las experiencias pasadas (political learning) y que tenían una capacidad
considerable de reacomodo político (accommodation).
La coalición de gobierno es en sí misma una coalición de reforma: los partidos se
asocian para gobernar, pero se asocian asimismo con el designio explícito de poner en
práctica una agenda pactada de reformas. Estratégicamente, una reforma constitucional –
sancionada efectivamente en 1996 – que modifica el régimen electoral e introduce la
elección presidencial mayoritaria, en dos vueltas, con el propósito expreso de demorar la
llegada de la izquierda al gobierno o de condicionarla a una barrera de consenso más alta
que la que proponía el antiguo régimen de pluralidad (con elección presidencial por
mayoría simple). A ello se agregan otras reformas relevantes y en particular, con un rango
alto en la agenda política, la reforma de la seguridad social, punto "prioritario para resolver
antes que nada".
Este espíritu reformista es asumido por el conjunto de la coalición y será encarnado
por la jefatura del gobierno, pero no es simplemente un requerimiento del centro
presidencial hacia sus aliados, sino que también proviene de la capacidad de propuesta que
estos articulan y en particular de las iniciativas de su socio principal dentro del Partido
Nacional10.
10
Desde el sector mayoritario del Partido Nacional, que fue el que tuvo una voluntad de participación y de
"co-gobierno" más marcada, en los días previos al inicio del mandato, Alvaro Ramos - candidato a la
Vicepresidencia en la fórmula de Alberto Volonté y Ministro de Relaciones Exteriores en el nuevo gabinete -
recordaba que, para dar curso a las negociaciones preliminares, "se pusieron puntos de partida muy caros para
los nacionalistas": como la estabilidad "lograda por el Partido Nacional", la apertura económica, la
liberalización de los mercados agropecuarios y la consolidación de un complejo agroindustrial, la
profundización de los compromisos del Mercosur, la reforma del sistema educativo y la reforma de la
42
Con este perfil, la coalición tenía un grado de cohesión política importante y mucho
mayor que la que alcanzó a tener según vimos, la primera “coincidencia nacional”. Pudo así
ser definida como una "coalición vencedora conectada", según la nomenclatura de Arend
Lijhart: por el número de los partidos que la integran, sus bancas parlamentarias y también su
proximidad ideológica.
Esa proximidad, estaba dada más bien por la cercanía entre el presidente Sanguinetti y
el Dr. Alberto Volonté, presidente del Partido Nacional y líder de la fracción mayoritaria.
Hay aquí un enlace político inédito, que constituye el núcleo de animación bilateral de la
coalición.
Por lo demás, ese núcleo se ubica hacia el centro de la constelación de partidos y
fracciones de partido, postulando una liberalización efectiva, pero haciendo gala de una
disposición política moderada. Esto agrega otro punto a favor de la composición de
gobierno, ya que – como se sabe – las coaliciones que tienen su vértice en el centro, suelen
ser más exitosas y duraderas, enérgicas pero a la vez flexibles y con mayor flexibilidad para
tomar decisiones.
Esta pareja coalicional, así perfilada, aporta un eje de equilibrio y de consistencia
política, que se proyecta en tres direcciones: a) el fortalecimiento del liderazgo presidencial;
b) el balance con las fracciones ubicadas más a la derecha, dentro de cada uno de los partidos
asociados; y c) la regulación del conflicto con los actores partidarios externos e incluso con la
oposición, sea en búsqueda de compromisos positivos, sea en búsqueda de acotar los
disensos.
En esta composición se advierte de todos modos la fortaleza del centro presidencial,
que tiene dos puntales: a) El desempeño del Presidente Sanguinetti, que en esta nueva etapa
hace valer un estilo de liderazgo ya probado – más “posicional” que doctrinario, “conciliador”
y “negociador” – adepto al gradualismo y la moderación, en las gestiones de gobierno y en los
emprendimientos de reforma. b) El peso específico del Partido Colorado, que consolida su
unidad - o regula mejor sus divisiones - y más allá de los saldos electorales (que no le dan
mayor ventaja), sabe obrar como partido de gobierno y de hecho como partido del presidente,
actuando en calidad de resorte mayor de conducción, marcando la línea general y los ejes de
equilibrio político.
seguridad social, punto "prioritario para resolver antes que nada".
43
Hay aquí un juego doble, que pasa por el liderazgo presidencial, pero afirma a la vez
la pauta de coalición: con un vértice central en la jefatura de gobierno, relaciones “radiales”
y de distinto calibre con los dirigentes de los sectores asociados (colorados y blancos), más
una colegialidad que plasma en los procesos decisorios.
Esta dinámica se advierte en los “aprontes” del gobierno: el trámite preparatorio que
se desarrolló en el cuartel general de Sanguinetti, antes de la toma de posesión, a través del
cual se elaboran los acuerdos políticos y se organizó la distribución de cargos ministeriales
y administrativos entre los distintos sectores participantes. Hay que subrayar que hubo en
esta fase una serie de comisiones de trabajo bipartitas y técnicas, que trataron los temas más
relevantes de la agenda de gobierno y de reformas (notoriamente: política económica,
reforma educativa, reforma del estado, seguridad pública). Una de esas comisiones en
particular, estuvo precisamente dedicada a planear la reforma de la seguridad social.
El patrón decisorio “coparticipativo” obra también posteriormente, en el
desenvolvimiento regular de las tareas gubernamentales. Según los dirigentes de mayor
inclinación participativa del Partido Nacional, se inaugura así "una época de co-gobierno".
Sin perjuicio de ello y aun teniendo en cuenta la bilateralidad privilegiada con Volonté, en las
prácticas de la coalición hay que registrar de todos modos cierta “asimetría”, resultante de la
prioridad del Partido Colorado, del liderazgo del presidente y de la centralidad del casco duro
de su escudería de gobierno (particularmente: Secretaría de la Presidencia, Ministerio de
Economía y Oficina de Planeamiento). El patrón “coparticipativo” es también “directivo” y
está sujeto a una “coordinación” política activa, que viene del jefe del gobierno y de los
“hombres del presidente”.
De tal manera, en un desenvolvimiento de coordinaciones y transacciones, la
capacidad directiva y los propósitos de la jefatura sanguinettista se tienen que compaginar con
las aspiraciones, las iniciativas y los condicionamientos de sus socios, teniendo en cuenta
especialmente, la influencia del sector colorado de Jorge Batlle, el protocolo particular que
presenta Lacalle y los requerimientos de la agrupación de Volonté
Por otra parte - más allá del respaldo a la orientación política delineada en el contrato
inicial y de la confluencia básica de los dos partidos en referencia al tercero - los productos de
gobierno y en particular, cada uno de los productos de reforma, dan lugar a transacciones
nutridas y a menudo complicadas, a través de los diferentes itinerarios y niveles de
44
negociación: en reuniones de cúpula, en el trabajo de las comisiones y de los equipos técnicos,
en las órbitas ministeriales, en las secciones de los partidos asociados y en los procesos
legislativos.
Este acuerdo sin precedentes - ante el cual el Frente Amplio queda generalmente
como tercero en discordia y el Nuevo Espacio actúa varias veces como partido "de apoyo"
o como “minoría decisiva” - suministra un marco de amplitud para las tratativas de
gobierno, amparando un nuevo ciclo de producción política, de aprendizaje y
experimentación estratégica, que marca el sistema de relaciones, hacia adentro y hacia
afuera de la coalición. Combinando el designio programático con un pragmatismo
operativo, se encauza así la implementación de una agenda de reformas ambiciosa, que toca
a los nudos cruciales del ciclo de modernización: incluyendo materias en las que hubo
progresos durante las dos administraciones anteriores, abriendo la posibilidad de avanzar en
otras, cuyo tratamiento se demoró o fue "bloqueado".
2. Características de la Ley de Reforma de la Seguridad Social.
La ley Nº 16.713 tiene una importancia mayor para el Uruguay, por haber procedido a
una reforma de la seguridad social que había sido planteada anteriormente en varias
oportunidades (cuatro proyectos frustrados en la administración de Lacalle; un proyecto
sancionado, de carácter parcial, en la primera administración de Sanguinetti) y que toca como
dijimos, a uno de los nudos centrales del estado y del sistema político uruguayo y por cierto,
también de la economía del país: el régimen común de jubilaciones civiles.
Se trata de un producto legislativo de gran relevancia, que a nivel latinoamericano y en
las posiciones de los organismos multilaterales, ha reemplazado como “modelo” al sistema
chileno, que durante unos años había sido puesto como referencia ejemplar y adoptado como
tal, con gran novelería, por varios publicistas nativos y por algunos de los dirigentes políticos
uruguayos.
Importa pues sobremanera, resaltar las características de la ley y del proceso
preparatorio, que antecede al trámite parlamentario del proyecto, en la medida que estos
elementos hacen a las bondades del producto y particularmente a su suceso político.
45
El rasgo más sobresaliente en este sentido es que la ley establece un régimen de
pensiones que por su propio diseño es el que se ubica mejor en el sistema de preferencias de
las élites partidarias y de la ciudadanía uruguaya. Se trata en efecto de un régimen “mixto”,
por lo menos en tres sentidos:
a) Porque combina el régimen de reparto o de solidaridad inter-generacional con el
régimen de ahorro individual, en base a la articulación de “pilares” diferentes.
b) Porque establece franjas diferenciadas de aplicación obligatoria de cada uno de
esos regímenes, manteniendo en el régimen de reparto a quienes tienen ingresos más
bajos y previendo el régimen de ahorro individual para distintos tramos superiores, en
algunos casos con márgenes de opción voluntaria.
c) En fin, porque combina el mantenimiento del organismo central del estado (BPS),
con la incorporación de agencias Administradoras de Fondos de Pensiones (AFAP).
Pero además, incluso en este campo, que se abre a la actuación de las empresas
privadas, una de esas agencias es de propiedad pública (AFAP “República”) y es la
que cubre el mayor porcentaje de la porción del sistema que está librada al mercado.
El régimen así compuesto supone una liberalización moderada, con franjas privatistas
acotadas, en un esquema que lo hace más adecuado a los rasgos de la cultura uruguaya y
políticamente más viable. Esta es una diferencia principal con otras iniciativas, en este campo
y en otros, que perfilan propuestas de mayor grado de privatización.
El segundo rasgo, acoplado al primero, es que la ley sólo trata de jubilaciones y de las
jubilaciones comunes, estableciendo un régimen a futuro. Quiere decir que, siendo como es
ambiciosa, acota sin embargo su campo de aplicación y por tanto las eventuales oposiciones,
reduciendo el espectro de actores de veto, en forma anticipada y expresa. No quedan
afectados los jubilados civiles actuales, que configuran el grupo de presión corporativa más
grande y más temible. Tampoco quedan afectadas las instituciones y las poblaciones
jubilatorias especiales, que cubren sectores corporativos también poderosos (notarial,
profesionales universitarios, militares, policía). Al mantenerse el BPS quedan incluso
excluidos los funcionarios de este organismo y sus gremios, que pudieron ser, como en otros
casos y particularmente en el de la ley de Empresas Públicas, agentes de movilización
opositora.
46
El tercer punto a destacar, de una lista que podía ser más extensa, es el patrón de
negociación seguido para la preparación del proyecto remitido al Parlamento. A este respecto
se deben consginar los siguientes aspectos:
d) negociación fuertemente acotada a los actores políticos, que incluye la
participación de especialistas, pero no deja el proceso en manos “tecnocráticas”;
e) esta negociación está de hecho cerrada a los partidos – concentrada en el armado
de una voluntad política fuerte - sin abrirse a los actores sociales, como pretendían los
gremios y los dirigentes de la oposición;
f) negociación por círculos, que se refiere inicialmente a los representantes de los
sectores de la coalición, a través de una comisión de trabajo preparatoria y de una
comisión redactora bipartidaria (Foro Batllista, Manos a la Obra, Herrerismo, MNR,
con algunos integrantes de mayor militancia, como Renán Rodríguez (FB) y Rodolfo
Saldain (MNR), ex-presidente del BPS), en la que se suma la participación de la
Ministra de Trabajo y Seguridad Social (Partido Nacional) y la intervención estratégica
de la escuadra presidencial (Director de la OPP, Secretario y Pro-Secretario de la
Presidencia).
Tenemos pues un proyecto caracterizado por sus contenidos “mixtos” y por su campo
de aplicación acotado, que se distingue asimismo por la definición de los procedimientos de
negociación y del elenco de actores de esa negociación. Todo ello encuadrado en la estructura
coalicional que reseñamos y – lo que no es menor – llevado adelante, regulado y moderado,
por la conducción y coordinación que proviene del liderazgo del presidente y la capacidad del
centro presidencial.
En modo alguno, este proceso anula la vitalidad del trámite parlamentario. Por el
contrario, como a continuación se ve, este tiene rasgos “reactivos” importantes. Solo que en
este caso la acción legislativa viene amparada por un fuerte empuje, que es al mismo tiempo,
de elaboración técnica y de preparación política. El proyecto estará pues mejor provisto para
afrontar un segundo tiempo o un segundo círculo de negociación y de reelaboración, en las
comisiones y en el plenario de las Cámaras.
47
3. El trámite de la ley de Seguridad Social
El trámite legislativo de la ley de Seguridad Social fue resuelto por los legisladores
del gobierno sin grandes sobresaltos. Una primera fase del trámite se cumplió en la
Comisión de Asuntos Laborales y Seguridad Social (CALSS) integrada con la Comisión de
Hacienda (CH), donde se realizaron algunas modificaciones importantes. Una segunda fase
se desarrolló en el pleno del Senado donde el proyecto volvió a sufrir algunos cambios.
Finalmente, una tercera fase se cumplió en la Cámara de Representantes donde una mayoría
homologó lo actuado por el Senado.
Cuadro 12. Tramitación de la Ley 16713.

Fecha Trámite
06/06/1995 Ingreso del Mensaje. El proyecto se envía a la CALSS del Senado integrada con CH
09/06/1995 Se inicia el análisis y discusión en comisión
01/08/1995 La Comisión aprueba un proyecto sustitutivo por mayoría.
01/08/1995 PE envía un mensaje complementario
02/08/1995 31° Sesión Extraordinaria. Interviene el miembro informante Luis Brezzo. Posteriormente intervienen
Posadas, Sarthou, Michelini, Atchugarry y Gandini.
03/08/1995 32° Sesión Extraordinaria. Intervienen Korzeniak, Couriel, Gargano, Arismendi, Bergstein, Dalmás,
Fernández Faingold, Ricaldoni y Pereyra. Se vota en general (22 en 30).
Se inicia tratamiento y votación de artículos de los Capítulos 1, 2 y 3.
04/08/1995 33° Sesión Extraordinaria. Continúa el tratamiento y votación de artículos de los Capítulos IV y V, y de
los Títulos IV, V, VI, VII, VIII, IX
07/08/1995 34° Sesión Extraordinaria. Continúa el tratamiento y votación de artículos dejados para el final.
08/08/1995 35° Sesión Extraordinaria. Continúa el tratamiento y votación de artículos. Se sanciona el proyecto.
09/081995 Proyecto ingresa a Diputados y pasa a la CSS integrada con la CH
17/08/1995 Comisión aprueba el proyecto. El FA presenta un proyecto alternativo.
23/08/1995 42° Sesión Extraordinaria. Interviene los miembros informantes por la mayoría y la minoría, Lirio
Hernández y Enrique Pintado. Luego intervienen Chifflet, Aguiar, Barandiaran, Montaner, Carbone,
Pacheco Klein, Raffo, Cultelli, Díaz Maynard, Balbi, Matos, Lara, Rubio, Mujica, Bosch, Ibarra, Lago,
Baráibar, Posada, Atchugarry, Singer y Gamou. Se pasa a la discusión en particular (59 en 86).
Se votan los artículos en particular y se sanciona la ley.
3.1. El proyecto de Seguridad Social en la Comisión del Senado
El 6 de junio de 1995, la Presidencia de la Asamblea General recibió el Mensaje del

Poder Ejecutivo referido al “Proyecto de Reforma de la Seguridad Social”
(Carp.N°198/1995), el cual fue destinado para su estudio a la CALSS integrada con la CH.
De esta forma, el día 9 de junio la Comisión quedó integrada con los miembros de
las CALSS y de la CH: Luis Brezzo (PC-FB), Hugo Fernández Faingold (PC-FB), Luis
48
Hierro López(PC-FB), Luis Pozzolo (PC-FB), Jorge Batlle (PC-15), Jorge Gandini (PN-
Prop), Luis E. Mallo (PN-CHW), Ignacio de Posadas (PN-H), Luis A. Heber (PN-H),
Danilo Astori (FA), Susana Dalmás (FA), Alberto Couriel (FA), Helios Sarthou (FA) y
Rafael Michelini (NE). El trabajo de la Comisión se extendería durante casi dos meses, con
diez y nueves sesiones de trabajo (ver cuadro 13).

1 09/06/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez y Rodolfo Saldain.
Ministro interino de Trabajo y Seguridad Social, Mario Curbelo Mederos y asesor Carlos Guariglia
2 22/06/1995 Análisis de proyecciones a largo plazo del Sistema de Seguridad vigente según diversas hipótesis.
3 23/06/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez, Rodolfo Saldain, Jorge Camacho,
Tabaré Vera y Humberto Vieytes
Ministra de Trabajo y Seguridad Social, Ana Lía Piñeyrúa y asesor Carlos Guariglia
4 26/06/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez, Jorge Camacho, Tabaré Vera, Julio
Ramos y Humberto Vieytes
5 28/06/1995 Delegación de la Organización Nacional de Jubilados y Pensionistas del Uruguay; Directorio del BPS
Delegación del PIT-CNT; Asesores del Poder Ejecutivo
6 03/07/1995 Delegación del Plenario Nacional de Pensionistas y Jubilados
Delegaciones de las Asociaciones Civiles de Administración de Fondos de Ahorro Previsionales (SM-
ANCAP, SEMU-BROU, SERMAS-FOSE, CAFUCA-CASMU, FAS-ARU, SASF-UTE)
Delegación de Trabajadores Textiles afectados por el cierre de sus fábricas.
Delegación de la Asociación de Jubilados de Cargos Administrativos, Técnicos y de Dirección
Análisis de la Normativa Vigente
7 06/07/1995 Delegación de la Asociación de Trabajadores de la Seguridad Social, Delegación de la Federación
Uruguaya de Magisterio, Delegación del Consejo Superior Empresarial, Delegación de la Asociación
Rural del Uruguay, Delegación de la Federación Rural, Delegación de la Cámara de Industrias,
Delegación de la Cámara Nacional de Comercio
8 10/07/1995 Delegación de la Asociación de Dirigentes de Personal del Uruguay
Delegación de la Coordinadora de Jubilados y Pensionistas del Uruguay
Delegación del Movimiento de Ciudadanos Activos en Defensa de la Previsión Social
10 12/07/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez (OPP) y Carlos Guariglia (MTSS)
11 13/07/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez y Tabaré Vera
12 17/07/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez y Humberto Vieytes
13 19/07/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez, Tabaré Vera y Humberto Vieytes
14 20/07/1995 Representante del Instituto de Derecho del Trabajo y Seguridad Social, Héctor Hugo Barbagelata
16 25/071995 Consideración de la opinión de la Caja Notarial de Jubilaciones y Pensiones. Director de la OPP, Ariel
Davrieux y asesor Renán Rodríguez. Ministra de Trabajo y Seguridad Social, Ana Lía Piñeyrúa
19 01/08/1995 Análisis y discusión. Comisión aprueba un proyecto sustitutivo.
El trabajo de la Comisión se caracterizó por un lado, por desarrollar un trabajo

conjunto con los representantes del Poder Ejecutivo, y por otro, por recibir la opinión de los
49
diferentes sectores involucrados en la reforma de la Seguridad Social (Asociaciones de
Jubilados, Sindicatos, Directorio del BPS, etc.).
En once de las diez y nueve sesiones realizadas, participó o bien la Ministra de
Trabajo y Seguridad Social, Ana Lía Piñeyrúa, o bien el Director de la OPP, Ariel
Davrieux, además de sus asesores.
El proyecto sustitutivo no modificaba la estructura del proyecto del Ejecutivo, con
diez Títulos y treinta y seis Capítulos. Sin embargo, el proyecto sustitutivo modificó 53
artículos, incluyó 4 nuevos (sustitutivos) y anuló otro (ver cuadro 14). Si bien existieron
retoques a lo largo y ancho del proyecto, las principales modificaciones se concentraron en
el Título I “De las Disposiciones Generales”, el Título III “Del Primer Nivel de Cobertura”,
y el Título VIII “De la Administración y Control de os Fondos de Ahorro Previsionales”.

Artículos nuevos 4
Total artículos proyecto sustitutivo 191
2.2. La consideración en Sala del Proyecto Sustitutivo
El proyecto sustitutivo fue presentado a consideración en la 31° Sesión

Extraordinaria del Senado, el día 2 de agosto de 1995. Ese mismo día, el Senado recibió un
proyecto de ley del Poder Ejecutivo que incorporaba el beneficio de la cuota mutual a los
afiliados pasivos jubilados como trabajadores dependientes en actividades amparadas por el
Banco de Previsión Social. El proyecto constaba de 5 artículos y contaba con la firma de
todos los miembros del Consejo de Ministros. Esta iniciativa había sido negociada en la
Comisión por iniciativa del senador Michelini, y su presentación el mismo día del inicio del
trámite en Sala, suponía una nueva señal del Ejecutivo por consolidar la mayoría legislativa
avizorada en instancias anteriores (de la Comisión interpartidaria redactora de las Bases
para la Reforma de la Seguridad Social, del 24 de febrero de 1995, mayoría de la Comisión
integrada).
50
El informe en mayoría de la Comisión recomendaba la aprobación del proyecto y
mencionaba algunos aspectos generales: a) el proyecto no modifica ningún derecho
adquirido por los actuales pasivos está orientado a la equidad del actual sistema; b) se basa
esencialmente en los años de servicio y no en los años de aportes, c) se incorpora el
concepto de universalidad en materia de Previsión Social, comprometiéndose a legislar
antes del 31 de diciembre de 1996, en torno a las Cajas Bancarias, Notarial, de
Profesionales Universitarios, Militar y Policial; d) obligatoriedad del nuevo sistema para
los afiliados menores de 40 años, en tanto que los trabajadores mayores esa edad estarán
sujetos a un régimen de transición; e) se elimina el cálculo jubilatorio basado en los últimos
tres años de actividad; f) se transforma la jubilación en una prestación; g) régimen mixto de
reparto y ahorro individual obligatorio; h) creación del Registro de Historia Laboral; i)
creación de Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP), siendo una de ellas
formada por el BPS en forma conjunta o individual con otras instituciones del Estado; j)
contralor por parte del Banco Central de la actividad de las AFAPs; k) pago de cuota
mutual a jubilados de menores ingresos; El informe en mayoría contaba con la firma de los
legisladores de la Comisión pertenecientes al Partido Colorado, el Partido Nacional y el
Nuevo Espacio.
El informe en minoría, firmado por el senador del FA, Helios Sarthou, criticaba la
eliminación del principio de solidaridad y la inclusión del ahorro individual en el segundo
nivel de aportantes. Sarthou también señalaba que el proyecto estaba inspirado por una
concepción neo-liberal que no hacía otra cosa que cumplir con el compromiso asumido por
el gobierno en el año 1992, con la firma de una Carta de Intención con el Fondo Monetario
Internacional.
La sesión fue abierta por el miembro informante por la mayoría, senador Luis
Brezzo (PC-FB), quien puso énfasis en las razones que obligaban a una reforma de la
seguridad social11. Desde su perspectiva, el proyecto permitiría el desarrollo de un sistema
mixto, en sus dos acepciones, por ser de reparto y de ahorro individual, y por permitir la
participación del Estado y los privados, al tiempo que permitiría la resolución de buena
parte de los problemas que originan su transformación. A continuación, hizo uso de la
11
En palabras de Brezzo: “El aspecto financiero, el demográfico, la proliferación de normas legales y
reglamentarias, los síntomas clarísimos de evasión y la necesidad socioeconómica de introducir cambios
absolutamente necesarias, hacen que el Proyecto sea imprescindible” (T.368:93).
51
palabra el senador Ignacio de Posadas (PN-H) quien inició su exposición con un reproche al
Foro Batllista, sector del Presidente de la República, por no haber acompañado tres años
antes el proyecto de reforma enviado por el entonces Presidente Lacalle12. Asimismo,
manifestó ciertas reservas sobre el contenido del proyecto por sospechar que la economía
general del mismo no sería suficiente para atender tres grandes reclamos de la realidad: la
certeza de que los actuales pasivos continúen cobrando sus prestaciones, el cumplimiento
de las expectativas de los activos de poder jubilarse en algún momento, y la disminución de
los costos de seguridad social como política para la captación de inversiones extranjeras.
Tras la exposición de de Posadas tomó la palabra el miembro informante por la minoría,
Helios Sarthou, quien desarrolló las críticas ya expresadas en el informe en minoría. El
cuarto expositor de la Sesión fue el senador Rafael Michelini (NE), Presidente de la
Comisión de Asuntos Laborales y Seguridad Social del Senado. En su exposición,
Michelini expresó su apoyo al proyecto, sin dejar de manifestar sus diferencias13. A pesar
de ello, reivindicó el rol jugado por el Nuevo Espacio en las negociaciones y la obtención
del beneficio del pago de la cuota mutual a los jubilados de menores ingresos. Luego de un
cuarto intermedio, la Sesión se reinició con la palabra del senador Alejandro Atchugarry
(PC-15), quien analizó por un lado, la viabilidad jurídica de la reforma del sistema de
seguridad social a través de la ley, y por otro, las razones que motivan una reforma de este
tipo. En ambos casos, reclamó el derecho del parlamento a tramitar el proyecto a los efectos
de comenzar a resolver un problema básico para la economía nacional. El último expositor
de la Sesión fue el Senador Jorge Gandini (PN-Prop.), quien al igual que de Posadas,
recordó que el sector de gobierno no había facilitado la tramitación de los proyectos de
reforma enviados por el anterior gobierno. Los argumentos de Gandini siguieron la línea
enarbolada por sus antecesores respecto a las dificultades del sistema de reparto, el déficit
que genera éste sobre las cuentas nacionales, etc.
Al día siguiente se desarrolló la 32° Sesión Extraordinaria del Senado, que continuó
con la consideración del proyecto. Abrió el debate el senador José Korzeniak (FA) quien se
12
Afirmó de Posadas: “se nos piden los votos para aprobar aquello para lo cual le fueron negados al Partido
Nacional cuando éste era Gobierno en el período pasado” (T.368:97).
13
Michelini expresó: “No creo que alguien pueda decir que este es el proyecto que debería haberse hecho.
En lo personal pienso que si el Nuevo Espacio hubiera tenido más representación parlamentaria, se habrían
incluido otros elementos en esta iniciativa. No obstante, estimo que la propia instancia, el proyecto de ley, y
la discusión en sí mismos encierran una profunda crítica hcia los resultados obtenidos por el actual sistema”
(T368:109).
52
refirió a la cuestión formal del trámite de reforma, haciendo énfasis en las mayorías que
según su interpretación, exigiría la Constitución, para la aprobación de un proyecto de estas
características. En claro enfrentamiento con Atchugarry, Korzeniak manifestó su
desacuerdo con que el trámite de ley ordinaria posibilitara la aprobación de una reforma de
la seguridad social. El segundo expositor fue el senador Alberto Couriel (FA) quien fustigó
el proyecto a partir de la idea de que el diagnóstico “dramatista” del gobierno no era real. Si
bien reconoció la existencia de problemas, Couriel manifestó que el sistema está lejos de
entrar en crisis, y que el mismo debería ser reformado mediante un gran acuerdo social que
implemente mejoras sobre el sistema de reparto existente. Luego de Couriel intervino el
senador Gargano (FA), quien aseguró que el proyecto tenía tres ejes centrales: bajar el
gasto en materia de seguridad social, crear cuentas individuales para poder disponer de esos
ahorros con fines de inversión productiva, y rebajar los aportes patronales a los efectos de
reactivar la economía. Sin estar en desacuerdo pleno con esas líneas, se preguntó si el
proyecto en consideración, lograría esos objetivos, para contestarse que ello sería imposible
dada las inconveniencias propuestas por el mismo14. La cuarta expositora de la Sesión fue
la senadora Marina Arismendi (FA) quien también criticó al proyecto por estar inspirado en
compromisos del gobierno con organismos multilaterales y responder a una filosofía neo-
liberal. Estas expresiones generaron la réplica de algunos senadores colorados, las cuales
fueron contestadas por la senadora y por el senador Korzeniak. Posteriormente, tomó la
palabra la senadora Susana Dalmás (FA) quien enumeró las razones por las cuales votaría
en contra el proyecto en general: la incidencia del régimen de ahorro individual sobre el
conjunto del sistema, las tasas de reemplazo que generaría el nuevo sistema, la edad
mínima para jubilarse, la supuesta deformación del contrato de trabajo que establecería el
artículo 178 del proyecto, y la delegación al Poder Ejecutivo de la facultad de bajar aportes
patronales a las empresas y de la potestad de elaborar normas para reglamentar la forma de
justificación de los años de trabajo. Finalmente, hizo uso de la palabra el senador Fernández
Faingold quien abundó en el diagnóstico de crisis del sistema de reparto y agregó
argumentos favorables a la sanción del proyecto. Posteriormente, el Senado sancionó en
general el proyecto de ley por una votación de 22 senadores en 30 presentes. A favor
14
Respecto al proyecto Gargano expresó: Mi opinión es que, seguramente en un plazo no mayor de tres años,
su aplicación puede conducir a todo el sistema estatal de previsión social al colapso” (T.368:146).
53
votaron los legisladores del Partido Colorado, del Partido Nacional y del Nuevo Espacio.
Lo hicieron en contra ocho senadores del Frente Amplio (el senador Korzeniak no se
encontraba en sala). En el resto de la Sesión el Senado consideró en particular el articulado,
aprobando los Títulos I, y II.
En la 33°, 34° y 35° Sesión del Senado, realizada los días 4, 7 y 8 de agosto se votó
el resto de los artículos del proyecto. El proyecto sancionado contó con 193 artículos, pero
algunos capítulos fueron votados en bloque. En total se realizaron 133 votaciones en Sala,
de las cuales 124 tuvieron un resultado positivo. En 21 ocasiones se constataron
unanimidades o cuasi unanimidades15. El alineamiento político de la votación en general
(PC, PN y NE vs. FA) se reiteró en 78 ocasiones. Asimismo, se registraron 24 votaciones
donde el sector Asamblea Uruguay del FA acompañó la posición de la mayoría oficialista.
En una votación (art.94, inc.3) el NE y el MNR acompañaron al FA y en otra (art.170 inc.2)
el FA votó con el NE (ver cuadro 15).
Cuadro 15. Votación de la Reforma de la Seguridad Social. Cámara de Senadores

Tipo de Resultado Votaciones
Afirmativo 124
Negativo 7
Afirmativo con el voto contrario del FA 78
Afirmativo con el voto favorable de AU 24
Afirmativo por unanimidad o cuasi unanimidad 21
Total de votaciones 131
Los principales núcleos de discrepancia y debate se generaron en torno a una serie

de artículos dejados para el final (Ver tabla de cambios en el anexo). En ese grupo,
aparecen algunos aditivos y reforma propuestas en sala. Los artículos modificados en sala
fueron: artículo 2 (referido al ámbito subjetivo de aplicación) aditivo presentado por
Brezzo, 53 (condiciones de derecho del pensionario), 60 (regulación de las prestaciones),
61 (regulación del régimen aplicable a los afiliados con causal jubilatoria), 91 (protección
al trabajador ante despido), 92 inc.4 (definición de AFAPs), 94 inc.3 (requisitos para iniciar
actividades de las AFAPs), 183 (disminución del aporte patronal obligatorio), 187 (opción
de los jubilados beneficiarios con el pago de la cuota mutual), 188 (financiamiento del
beneficio de la cuota mutual para jubilados) y 189 (mandato al PE de la realización de un
15
Por cuasi unanimidades nos referimos al caso donde uno o dos diputados votan en contra del resto.
54
texto ordenado sobre las normas de seguridad social). Los dejados para el final, fueron: el
artículo 16, que se votó en forma nominal (referido a la clasificación de jubilaciones), 36
(clasificación de los servicios), 54 (financiamiento de las jubilaciones del segundo nivel),
64 (ámbito de aplicación del régimen de transición), 65 (opción de los afiliados al régimen
de transición), 84 (emisión de cheques del BPS como medio de pago), 123 inc.E
(inversiones permitidas a las AFAPs), 134 (control de las AFAPs por parte del Banco
Central), 143 (Afiliación previsional de las AFAPs), 184 (Disposiciones generales,
impuesto a las retribuciones personales), 185 (disposición transitoria) y 186 (de la cuota
mutual, su generación y condiciones de derecho).
2.3. La aprobación de la Ley de Reforma de la Seguridad Social

Luego de su sanción en Senadores, el proyecto fue enviado a la Cámara de
Representantes para su estudio. La Presidencia de esta Cámara lo derivó el día 9 de agosto
de 1995, a una Comisión integrada por la Comisión de Seguridad Social (CSS) y la
Comisión de Hacienda (CH). Este cuerpo estuvo integrado por catorce diputados
representantes de la mayoría de los sectores parlamentarios. Los integrantes de la Comisión
eran: Lirio Hernández (PC-FB), Julio Aguiar (PC-FB), Marta Montaner (PC-FB), Alfredo
Pifaretti (PC-FB), Alejandro Atchugarry (PC-15), Pablo Abdala (PN-MO), León Morelli
(PN-H), Álvaro Carbone (PN-Desafío), Gabriel Bariandarián (NE), Iván Posada (NE),
Guillermo Chifflet (FA), Enrique Pintado (FA), Leonardo Nicolini (FA), y Enrique Rubio
(FA).
La Comisión integrada trabajó intensamente durante un plazo muy breve (de una
semana), recibiendo en ese entonces a diferentes delegaciones de las principales
organizaciones de jubilados y pensionistas. Sin embargo, la mayoría oficialista, compuesta
por diputados del Partido Colorado y el Partido Nacional, recusó la idea de abrir el proyecto
para su análisis en profundidad y optó por la estrategia de dar un rápido trámite. El día 17
de agosto de 1995, la Comisión sancionó favorablemente y por mayoría el proyecto
sancionado en el Senado, y lo elevó a la Cámara para su inmediata sanción.
La sanción del proyecto se realizó en la 42° Sesión Extraordinaria de la Cámara de
Representantes el día 23 de agosto de 1995. En esa oportunidad, la bancada de diputados
55
del Frente Amplio presentó un proyecto alternativo de catorce artículos que apuntaba a
modificar parcialmente el sistema de reparto.
El debate se inicio con la exposición del miembro informante por la mayoría, el
diputado Lirio Hernández (PC-FB), quien recomendó la aprobación del proyecto sin
realizar modificaciones. Su exposición estuvo centrada en resaltar algunos de los aspectos
más sobresalientes del mismo, y de aclarar ciertas dudas desarrolladas por la oposición
durante el debate en el Senado. El diputado Atchugarry (PC-15), quien participó en el
debate en el Senado en suplencia del titular, Jorge Batlle, realizó diversas aclaraciones
durante el transcurso de la intervención de Hernández y de los siguientes expositores,
transformándose, de este modo, en el principal animador del debate. En segundo término,
hizo uso de la palabra el miembro informante por la minoría, diputado Enrique Pintado
(FA), quien comenzó criticando el diagnóstico que inspiraba al proyecto en consideración,
particularmente en lo relativo al déficit que el sistema generaría. Posteriormente, intervino
el diputado Guillermo Chifflet (FA), quien comenzó a realizar una crítica al proyecto
centrada en las responsabilidades de los “malos” administradores del sistema y culminó por
subrayar el hecho inocultable en Cámara, de que la mayoría no estaba dispuesta a modificar
una palabra del proyecto. El diputado Julio Aguiar (PC-FB) le siguió en el uso de la palabra
y posteriormente Gabriel Barandiarán (NE), ambos en defensa del proyecto, aunque desde
diferentes perspectivas. Las siguientes intervenciones no desplegaron argumentos que no se
hubiesen expresado ya en el debate en el Senado. A Marta Montaner (PC-FB) le siguió
Álvaro Carbone (PN-Desafío), Pacheco Klein (PC-UCB), Juan Carlos Raffo (PN-MO),
Díaz Maynard (FA), Pedro Balbi (FA), Lara (PN-MO), Enrique Rubio (FA), Carlos
Baráibar (FA) , Alejandro Atchugarry (PC-15), Iván Posada (NE), Carlos Gamouy (FA), y
Adolfo Singer (PC-15). Posteriormente se votó positivamente el pasaje a la discusión en
particular por 59 en 83 diputados presentes. La mayoría nuevamente fue conformada por el
Partido Colorado, el Partido Nacional y Nuevo Espacio.
En la sanción del articulado en particular se registró el mismo fenómeno que en el
Senado. En primer lugar, se votaron numerosos artículos en bloques por Capítulos. En
segundo lugar, se realizaron 73 votaciones de las cuales 18 resultaron por unanimidad o
cuasi unanimidad16. En tercer lugar, el alineamiento de la votación de pasaje de la discusión
16
En esta ocasión el concepto cuasi-unanimidad refiere a las votaciones donde hasta cinco diputados votan
56
general a la particular se repitió en 34 ocasiones. Finalmente, el grupo frenteamplista
Asamblea Uruguay, en 20 ocasiones votó con la mayoría de la Cámara (ver cuadro 16).
Cuadro 16. Votación de la Ley de Reforma de la Seguridad Social. Cámara de Diputados

Tipo de resultado Votaciones
Afirmativo 73
Afirmativo con el voto contrario del FA 34
Afirmativo con el voto a favor de AU 20
Afirmativo por unanimidad o casi unanimidad 18
En suma, la Ley de Reforma de la Seguridad Social quedó sancionada a las 00:49

hrs del día 24 de agosto de 1995. El Poder Ejecutivo promulgó la ley el 3 de setiembre de
1991.
contra el resto.
57
Capítulo IV
Ley de Urgencia I
Nº 17.243 de 29 de junio de 2000
La Constitución autoriza al Poder Ejecutivo a proponer a las Cámaras proyectos de

ley con “declaratoria de urgente consideración” (Artículo 168, numeral 7º, según una
norma que se introdujo en la reforma de 1966 y fue retocada en la reforma de 1996, para
abreviar los plazos). Estas proyectos de ley “de urgencia” tienen un plazo acotado para el
tratamiento en cada una de las Cámaras o de la Asamblea General y en caso de no mediar
un pronunciamiento expreso de los legisladores, el proyecto obtiene aprobación ficta o
automática, con la redacción originaria proveniente del Poder Ejecutivo. Cada Cámara
puede dejar sin efecto la declaratoria de urgencia, pero para ello se requiere el voto de los
tres quintos de sus componentes.
Este procedimiento se inscribe en la tendencia ya señalada, que busca reforzar la
posición de la Presidencia y del Poder Ejecutivo en el proceso legislativo, acotando las
facultades del Parlamento y pronunciando pues la asimetría institucional entre ambos
poderes del estado. En el caso particular, se trata de acelerar el tratamiento parlamentario
de los proyectos presentados por el Ejecutivo, recortando el margen de estudio y
deliberación, así como la posibilidad de una postergación o de un rechazo par défaut de
dichas iniciativas.
Esta fórmula excepcional es por principio de uso restrictivo, cuando media
efectivamente una situación que reclama medidas urgentes. Y por disposición expresa del
texto constitucional, no puede ser aplicada para el presupuesto (que ya tiene plazos
establecidos para su tratamiento), ni en la legislación sobre materias políticamente
estratégicas, que requiere la aprobación de mayorías parlamentarias especiales. Como
veremos, es discutible que estas dos restricciones hayan sido respetadas en los casos en que
se acudió a este procedimiento y cabe preguntarse si ello no se empleó como mecanismo de
by-pass, precisamente para legislar sobre materias que requieren mayorías especiales y en
las que no media una situación de urgencia.
58
El gobierno de Jorge Batlle, que se inició en el 2000, acudió por dos veces a este
procedimiento y amenazó con utilizarlo una tercera vez, sin que hasta el momento lo haya
hecho. Curiosamente, la fórmula no se empleó cuando efectivamente podía alegarse que el
país estaba en una situación urgencia, cuando estalló la crisis económica y el crack
bancario: la ley más importante que se sancionó para salir al paso a esa situación tuvo un
tratamiento ordinario y la rapidez con que se cumplió el trámite fue resultado de las
negociaciones políticas y no de un dispositivo de forceps jurídico.
De estas iniciativas surgieron las llamadas Ley de Urgencia I y II. En este estudio
analizamos la primera de ellas (Nº 17.243 de 29 de junio de 2000), con la denominación
oficial que se le asignó: “Mejora de los Servicios Públicos y Privados, de la Seguridad
Pública y de Fomento de las Actividades Productivas”.
1 - Perfil del gobierno: características de la coalición y liderazgo presidencial
Jorge Batlle llega a la presidencia a partir de la elección de 1999, en la que se

estrenó el régimen electoral establecido por la Reforma Constitucional de 1996. En la
primera vuelta, el Frente Amplio obtuvo el 40%; el Partido Colorado salió segundo con el
33%; el Partido Nacional tercero, con un 22%; y el Nuevo Espacio cuarto y a distancia con
una votación inferior al 5% del electorado. Batlle gana en el ballottage ante Tabaré
Vázquez en base a una coalición electoral entre el Partido Colorado y el Partido Nacional
(54% contra 46%) que se convierte inmediatamente en coalición de gobierno.
Las bancadas parlamentarias de cada partido y de cada sector quedaron establecidas
en la primera vuelta, de acuerdo con el régimen de representación proporcional. El Frente
Amplio es el partido mayor (40%) y los partidos tradicionales juntos consiguen el 54%,
guarismo sensiblemente inferior al que habían alcanzado en la elección de 1994 (63%). Si
bien el presidente obtuvo un respaldo mayoritario en la segunda vuelta, su partido solo
cuenta con el 33% de las bancas y su sector, la Lista 15, apenas alcanza el 16% del
Legislativo (que representa el 48% dentro de su partido).
La coalición con la que se inicia la presidencia de Batlle dura poco más de dos
años, hasta mediados de 2002, fecha en que el Partido Nacional decide salir del gobierno y
retira todos sus ministros. La Ley de Urgencia I fue sancionada durante el primer año de
gobierno y por tanto cabe referirnos a la coalición que por entonces estaba vigente. Según
59
las nomenclaturas usuales y en particular, el catálogo de Arend Lijphart, esta coalición
puede ser calificada como ideológicamente "conectada" y relativamente "homogénea", sin
perjuicio de la competitividad política interna que la atraviesa. Es asimismo una coalición
"vencedora" - en términos numéricos, algo más que "mínima" y ligeramente
"sobredimensionada".
Cuadro 17. Partidos y sectores de la Coalición de Batlle

Gabinete Senado * Diputados *
7 11 33
Partido Colorado
(53,8) (33,3) (33,3)
Lista 15 4 5 15
6 7 22
Partido Nacional
(46,2) (22,5) (22,2)
Herrerismo 3 5 17
Alianza - 2 3
Desafío Nacional 1 - 1
Independientes 2 - 1
* Porcentajes de bancas de la Cámara entre paréntesis
Sumando las bancadas del Partido Colorado y del Partido Nacional, el gobierno
tiene de partida un respaldo parlamentario considerable lo que le permite constituir
mayorías legislativas, votar ascensos militares, otorgar venias a diplomáticos y asegurarse
en principio, la posibilidad de mantener los vetos del Poder Ejecutivo. Cuenta asimismo
con los tres quintos que se requieren en el Senado para las venias de designación en primera
instancia de los directores de los entes y empresas estatales (justo 18 votos contando el
Vicepresidente), sin el concurso de los otros partidos. El que sí resulta necesario para la
integración de otros cuerpos (Suprema Corte de Justicia, Tribunal de Cuentas, Tribunal de
lo Contencioso Administrativo y con nuevas reglas, la Corte Electoral).
El gabinete estaba compuesto con nueve ministros colorados y cinco blancos. Entre
ellos, cinco respondían directamente al jefe del gobierno (más como "amigos del
presidente", que como políticos de carrera y en un caso, por su calidad de "técnico"). Tres
miembros del elenco colorado de gobierno pertenecían al Foro Batllista (Relaciones
Exteriores, Interior y Defensa) a lo que se suma el cargo estratégico de Director de
Planeamiento y Presupuesto. En la cuota del Partido Nacional había tres cargos para el
sector del ex presidente Lacalle (Herrerismo) y tres para las restantes tendencias.
60
El gobierno de Batlle así constituido, presentaba una veta más netamente liberal.
Habrá por tanto una política que tiende a una mayor liberalización en la economía y en lo
que toca a la reforma del estado. Pero aun así - por obra del cuadro político y del patrón de
competencia en el que se mueve – este gobierno no deja de tener visos “moderados”.
Paradójicamente, Jorge Batlle que fue - desde mediados de la década de 1960 y sobre todo
luego de la dictadura - el paladín de un programa “radical” y de las terapias de “shock”,
después de mucho bregar terminó por ajustarse a las lógicas “gradualistas” que modelan la
dinámica política uruguaya.
Con la estructura institucional definida en la reforma de 1996, las elecciones
presidenciales de 1999 afirmaron la "política de bloques". La competencia pluripartidista
termina encausándose a través de un alineamiento bipolar, no sin visos de polarización. El
“contrato” del Partido Colorado con el Partido Nacional sanciona la bipolaridad que el
nuevo formato institucional propone en la instancia del «ballottage» y en la formación
consecutiva de la coalición de gobierno. Cada bloque se configura entonces en campos de
"centro-derecha" y de "centro-izquierda" y desde allí formula sus propuestas y elabora sus
discursos. Asimismo, también al interior del "bloque" ganador se configuran competencias
entre los sectores y las visiones dominantes. Las posiciones "centristas" parecerían en
principio más desdibujadas y el "eje" Batlle-Lacalle, con todas sus interferencias, contó con
chance de imponer sus políticas. Sin embargo, algunos elementos permitieron contener
dichas tendencias. En principio, Batlle parece haber hecho cierto aprendizaje desde su
radicalismo liberal de comienzos de los noventa hasta una "moderación" relativa, nacida en
la campaña electoral, que no compromete sin embargo su visión ideológica respecto a las
rutas que el país debería seguir.
Pero el elemento básico que condiciona esa moderación se encuentra en la propia
estructura política de la coalición de gobierno, en el cuadro de relaciones de partido que
resulta de las elecciones de 1999 y en el patrón de competencia que lo anima.
A este respecto, hay que tener en cuenta fundamentalmente dos extremos:
a) El liderazgo de Batlle tiene características muy peculiares y aunque al principio
tuvo aciertos que levantaron su cota de popularidad, resultó en general bastante “errático”.
En concreto el centro presidencial ha sido relativamente débil y más allá de algunos
colaboradores más cercanos en su Secretaría, no contó con un equipo propio de
61
consistencia probada. Los ministros de confianza del presidente y otros altos funcionarios,
muestran claramente su falta de antecedentes en la profesionalidad política. El Ministro de
Economía, Alberto Bensión, que ejerció el mayorazgo en el gabinete hasta que fue
despedido a solicitud de los socios del presidente, era una figura “poco política”, de perfiles
“tecnocráticos” y de baja capacidad negociadora. Por tanto, el desempeño gubernamental
ha sido bastante “solitario” y no logró imponer la coordinación que la compleja ecuación
política requeriría. El gobierno tendía en todo caso un muy buen operador en el Senado –
Alejandro Atchugarry, que asumiría posteriormente la cartera de Economía y que durante el
período de crisis del 2002 se transformó en un verdadero Primer Ministro (con un respaldo
parlamentario propio, del que no goza necesariamente el presidente). El desempeño de este
Senador fue decisivo en el trámite legislativo de la Ley de Urgencia.
b) Al interior de la coalición y en la dinámica de gobierno, la influencia – más
liberal – que podría tener el eje Batlle-Lacalle, estuvo balanceado por el requerimiento
básico de preservar la integridad del Partido Colorado como núcleo central de la ecuación
política. Dentro de estas filas el contrapeso del Foro Batllista y del liderazgo de Sanguinetti
-que suele obrar en forma discreta y hasta sigilosa- ha sido sin embargo considerable. El
Foro Batllista tiene tantos senadores como el sector de Batlle (cinco y cinco) y un escaño
más si se cuenta al Vicepresidente de la República que preside la Cámara Alta. A su vez,
en la Cámara Baja el FB cuenta con tres diputados que el sector de Batlle lo cual le brinda
un plus en su capacidad de presión sobre la orientación del gobierno (18 a 15). Más allá de
los números, el Foro constituye una escuadra sólida y disciplinada, contando además con la
proyección nacional del ex-presidente Sanguinetti, que es además uno de los candidatos
posibles para las elecciones que vienen.
A ello hay que agregar los efectos sobre los rumbos de gobierno que tiene el mapa
parlamentario. El respaldo del gobierno coalicional fue muy justo y si bien le aseguraba a
Batlle la mayoría absoluta en ambas cámaras, no le permitía llegar a las mayorías
especiales que se exigen para buena parte de las leyes que afectan a la reforma del estado.
El Frente Amplio cuenta desde el 2000 con el 40% de las bancas y ha sido en general una
oposición renuente al compromiso legislativo. Más allá de la capacidad de veto que le
atribuye esta representación parlamentaria, hay que contar que contar el “potencial de
62
amenaza”, derivado de la posibilidad de acudir al recurso de referéndum, que agita la
izquierda y los sindicatos afines. Lo cual está ligado a su vez a los rastros de cultura
política y a los componentes de la opinión pública17. El Nuevo Espacio es un partido
“volante” con pretensión “bisagra”, de actuación pendular, que ha intervenido varias veces
como grupo de apoyo.
2. Caracterización de la Primera Ley de Urgencia
La Primera Ley de Urgencia es un producto legislativo que pone en evidencia las

características y las debilidades a que hemos hecho referencia.
En primer lugar, la urgencia no está determinada por una coyuntura de esa índole, es
más bien la urgencia del gobierno que se apura a presentar un proyecto de ley, para
aprovechar las ventajas del ciclo político inicial de su mandato y con la conciencia de que
tiene un apoyo parlamentario muy ajustado (que resulta ser, prácticamente, una mayoría
“arriesgada” o en situación de riesgo), que cualquier movimiento, disidencia o deserción
podía poner en peligro.
Responde también al talante del Presidente, preocupado por mostrar rápidamente
acciones “de impacto”. En un estilo que corresponde bien al “urgentismo” que ha exhibido
normalmente su principal socio blanco, el ex-presidente Lacalle, así como a la inquietud del
Partido Nacional que buscaba resultados prontos, ya que - prácticamente desde que
comenzó el gobierno – tenía planteada la alternativa abandonar en algún momento la
coalición, en vista de los requerimientos de la competencia política y de la consiguiente
necesidad de despegarse del Partido Colorado.
La declaratoria de urgente consideración trata pues de aprovechar una fortaleza
coyuntural, que podía ser pasajera y muestra en realidad una seria debilidad.
17
En el referéndum de 1992, más de dos tercios de los ciudadanos se pronunció en contra de la privatización
de las empresas públicas y en concreto de la venta de ANTEL. Un estudio de la empresa "Cifra", de
mediados de setiembre del 2000, muestra que a estas fechas llegan al 81% los uruguayos que piensan que las
grandes empresas públicas deben ser mayoritariamente de propiedad estatal, en un juicio compartido, de
manera bastante pareja, por el 90% de los que consideran de izquierda, el 82% de los que se consideran de
centro y el 71% de los que se consideran de derecha. En ese contexto, la opinión pública tiende de todos
modos a ver con mejores ojos la "desmonopolización" (el 50% de los encuestados estiman que es buena,
incluyendo aquí al 44% de los que se consideran de izquierda). A su vez, el 48% de los encuestados cree que
es buena la incorporación de capitales privados para desarrollar algunas áreas de las empresas públicas y el
35% considera que esa posibilidad es mala. ("Búsqueda", 28.09.2000).
63
Ello se manifiesta asimismo en el segundo rasgo sobresaliente del proyecto: se trata
de una ley “ómnibus”, que se vale de ese procedimiento excepcional, para cargar en el
mismo cuerpo normativo una miscelánea de disposiciones, que legislan sobre las más
diversas materias, las cuales no son en modo alguno “urgentes”, ni tienen vinculación entre
sí.
Se trata en realidad de una serie variopinta de componentes parciales de lo que sería
un programa amplio de gobierno, que se insertan muy forzadamente en un solo texto legal,
en varios casos, con títulos o sub-títulos pomposos, que parecen enunciados de “alta
política” y salvo excepciones, en realidad se reducen a algunas normas bastante puntuales.
Siguiendo el orden del articulado, la sola enumeración de algunas de las materias abordadas
ilustra sobre este punto y ahorra comentarios: normas tributarias y exoneraciones para la
industria, la producción agropecuaria y las empresas pequeñas y medianas, normas
programáticas sobre “defensa de la competencia”, sociedades anónimas de garantía
recíproca para facilitar el crédito, informática en la educación, terminal de contenedores del
puerto de Montevideo, uso privado de fías férreas estatales, racionalización de la gestión
presupuestal de las empresas públicas, sistema informático del estado, reducción de los
directorios de varios entes públicos, normas sobre el Poder Judicial y la Cooperativa de
Productores de Leche, descentralización regional, fondos de pensiones, sociedades
comerciales, creación del Ministerio de Deporte y Juventud (en base a un pedido del
Partido Nacional, que cuando sale posteriormente de la coalición pide que la baja de esta
nueva secretaría), normas sobre seguridad ciudadana y modificaciones a la legislación
penal (varias secciones enteras del Código Penal, incluyendo algunas innovaciones
importantes y algunas disposiciones que resultan poco serias en este contexto de
“urgencia”, como la tipificación del delito del “juego de la mosqueta”).
3. El trámite de la Primera Ley de Urgencia
El trámite de la primera ley de urgencia estuvo pautado por la tensión generada por
los plazos institucionales que establece este dispositivo. El hecho de tener un plazo
constitucional para analizar un proyecto de ley, provocó en los legisladores del gobierno
una notoria ansiedad por acelerar el trámite, y en los legisladores de la oposición, una
64
opinión crítica que ponía el mismo énfasis en lo procedimental como en lo sustantivo de la
propuesta. Los plazos de análisis fueron realmente breves, pues en la Comisión del Senado
se trabajó durante apenas diez días y el trámite general de la ley insumió solamente dos
meses y medio.
Cuadro 18. Tramitación de la Ley 17243.

Fecha Trámite
13/04/2000 Ingreso del Mensaje. El proyecto se envía a la CCL del Senado.
25/04/2000 Se inicia el análisis y discusión en Comisión
07/05/2000 La Comisión aprueba el proyecto por mayoría.
15/05/2000 16° Sesión Extraordinaria. Interviene el miembro informante Atchugarry. Posteriormente intervino
Enrique Rubio, miembro informante por la minoría y Laguarda,
16/05/2000 17° Sesión Extraordinaria. Intervienen Michelini, Fernández Huidobro, Couriel, Heber y Arismendi.
17/05/2000 18° Sesión Extraordinaria. Intervienen Núñez, Fau, Mujica, Malaquina y Cid,
18/05/2000 19° Sesión Extraordinaria. Intervienen Gargano, Millor, Nin Novoa y Larrañaga.
Michelini presenta una moción para levantar el carácter de urgencia del proyecto. Se vota: 13 en 19,
Negativa. Se vota el proyecto en general: 16 en 29, Afirmativa.
El FA presenta los artículos aditivos y sustitutivos.
Se inicia tratamiento del articulado. Se votan los arts. 1 al 16
19/05/2000 20° Sesión Extraordinaria. Continúa el tratamiento y votación de artículos. Se sancionan los restantes
artículos.
23/05/2000 Proyecto ingresa a Diputados y pasa a una Comisión Especial integrada por
13/06/2000 Comisión aprueba el proyecto.
15/06/2000 20° Sesión Extraordinaria. Interviene el miembro informante por la mayoría, Alejandro Falco, y la
miembro informante por la minoría, Silvana Charlone. Intervienen luego Mieres, Trobo, Baraibar,
Montaner, Ponce de León, Da Silva, Ronald Pais, Rossi, Berois, Bianchi y Agazzi.
16/06/2000 20° Sesión Extraordinaria (continuación). Intervienen Barrera, Gabriel Pais, Castro, Alvarez, Arregui,
Guarino, Topolanski, Fonticiella, Cardozo, Igorra, Zas Fernández, Castroman, Pérez Morad, Machado,
Legnani, Moreira, Conde, Amaro Cedrés, Bentancor, Falero, Obispo, Blasina, Osta, Máspoli, Gallo y
Bertolini. Se vota el pasaje a la discusión en particular: 53 en 99, Afirmativa.
20/06/2000 20° Sesión Extraordinaria (continuación). Se vota el articulado. Queda aprobado el proyecto.
Al igual que en las otras dos leyes, el trámite recorrió tres fases muy claramente
delimitadas, la Comisión del Senado, el plenario del Senado y la sanción en Diputados. En
las dos primeras, se produjeron instancias de negociación y modificación de la iniciativa.
En la tercera, la mayoría de gobierno forjó la aprobación de un modo homologatorio.
Analicemos entonces cada una de estas fases.
3.1. El proyecto en la Comisión del Senado
El día 13 de abril de 2000, la Presidencia de la Asamblea General recibió el

Mensaje del Poder Ejecutivo referido a la “Mejora de los Servicios Públicos y Privados, de
la Seguridad Pública y de Fomento de las Actividades Productivas” (Carp.N°145/2000), el
cual presentaba el carácter de “proyecto de urgente consideración” de acuerdo con el
65
numeral 7° del artículo 168 de la Constitución de la República. De inmediato, fue destinado
para su estudio a la Cámara de Senadores y en particular a la Comisión de Constitución y
Legislación (CCL) del Senado.
Los trabajos de la CCL se iniciaron el 19 de abril de 2000 con la participación de los
senadores Alejandro Atchugarry (PC-15), Ruben Correa Freitas (PC-FB), Yamandú Fau
(PC-FB), Guillermo García Costa (PN-H), Luis Alberto Heber (PN-H), Jorge Larrañaga
(PN-A), Enrique Rubio (FA), Manuel Núñez (FA) y Manuel Laguarda (FA). El trabajo de
la Comisión fue breve pero intenso. Durante nueve sesiones extendidas a lo largo de veinte
días, los senadores miembros analizaron y modificaron el proyecto, recibieron a los
representantes del Poder Ejecutivo (Ministerio de Economía, OPP, asesores, etc.) junto a
los senadores miembros de la Comisión de Hacienda, consultaron a prestigiosos expertos
en diversas materias, y desarrollaron un trabajo en una subcomisión especial (Ver cuadro
19).
66
1 24/04/2000 Se resuelve invitar a catedráticos a dar su opinión. Se acuerda trabajar en subcomisiones.
2 25/04/2000 Ministro de Economía y Finanzas, Alberto Bensión, y sus asesores, Gustavo Michelín, Jorge
Moucchantef, Fernando González y Mariela Carctagno; Director de la OPP, Ariel Davrieux y Director
General de Rentas, Joaquín Díaz; senadores miembros de la CH, Danilo Astori, Alberto Couriel y
Rafael Michelini.
3 26/04/2000 Ministro del Interior, Guillermo Stirling, Subsecretario, Daniel Borrelli y Director Gral. Ministerio,
Guillermo Maciel.
4 27/04/2000 Catedrático en Derecho Penal, Gonzalo Fernández
5 02/05/2000 Catedrático en Derecho Comercial, Sigbert Rippe
Análisis de los comentarios al proyecto de los Dres. Anibal Cagnoni y Milton Cairoli
6 03/05/2000 Catedrático en Derecho Administrativo, Carlos Delpiazzo.
Se encomienda redacción artículo 29 a Correa Freitas y Delpiazzo
Se votan por unanimidad artículos 1 y 3. Votación dividida del artículo 2
7 04/05/2000 Representantes de la Unión de Vendedores de Nafta
Trabajo en Subcomisiones
Se votan artículos hasta el 21 (algunos con modificaciones).
8 08/05/2000 Análisis del proyecto. Se votan nuevos artículos.
9 09/05/2000 Análisis del proyecto. Comisión sanciona el proyecto por mayoría.
Durante su labor, la Comisión realizó una serie importante de modificaciones, en

virtud de algunos señalamientos realizados por integrantes de las bancadas de la coalición.
El proyecto del Ejecutivo contaba originalmente con 95 artículos, pero el proyecto
sustitutivo emanado de la Comisión, terminó por tener 89. La Comisión procedió a anular 7
artículos (23, 24, 73, 75, 77, 80 y 82), ya sea por la vía de la fusión o simplemente, por el
desecho. También se crearon 13 artículos (10, 17, 27, 28, 29, 36, 37, 38, 39, 40, 49, 79, 81),
algunos completamente nuevos y otros sustitutivos. Asimismo, la Comisión modificó 22
artículos y dejó intactos 54 (ver cuadro 20).

Artículos nuevos 13
Total de artículos proyecto sustitutivo 89
Las principales modificaciones se concentraron en los Capítulos I y II (relativos a l

Fomento de la Inversión y el Empleo, y a la Agropecuaria); en las Secciones III, IV, V, VI
del Capítulo VIII (relativos al Sistema Informático del Estado, Organismos Públicos,
Servicios Públicos y Poder Judicial); y en los Capítulos XII, XIII y XV (relativos a la
Seguridad Ciudadana, Modificaciones al Código Penal y Creación del Ministerio de
67
Deportes y Juventud). Los artículos 2 y 3 (modificación de tributos al agro y facultad al
Ejecutivo para reducir los de la industria), al igual que los artículos 10 y 17 (rebaja de la
Contribución Inmobiliaria a los predios rurales y normas para la facilitación del crédito),
fueron los que generaron mayor polémica en el seno de la Comisión. La celeridad del
trabajo, las disputas y los consensos inducidos por los acuerdos partidarios caracterizaron el
trabajo de la Comisión. El proyecto sustitutivo fue sancionado el 9 de mayo de 2000 por
una mayoría compuesta por los senadores colorados y blancos de la coalición de gobierno.
3.2. La consideración Proyecto Sustitutivo en Sala
La consideración del proyecto sustitutivo de la Comisión se inició en la 16° Sesión

Extraordinaria del Senado del 15 de mayo de 2000. La sesión se inició con la intervención
del miembro informante por la mayoría de la Comisión, senador Alejandro Atchugarry
(PC-15), quien comenzó por reseñar el trabajo realizado en ese ámbito, prosiguió con una
descripción detallada de los principales aspectos del proyecto y culminó por solicitarle al
cuerpo su aprobación18. Atchugarry también defendió el carácter de urgente consideración
del proyecto, al considerar “que ese concepto es, en primer lugar, un tema de plazos, y en
segundo término, un tema político, y así lo establece la Constitución” (T.401:301).
A continuación, hizo uso de la palabra el senador Enrique Rubio (FA), miembro
informante por la minoría, quien inició su exposición recordando que los legisladores de su
partido “hicieron lo que no hizo la mayoría, es decir, redactar un informe” (T.401:309).
Vale señalar en este punto, que la presentación del proyecto sustitutivo no contó,
llamativamente y tal vez por lo exiguo de los plazos, con un informe en mayoría. La
minoría, en cambio, presentó no sólo un informe detallado con sus discordancias, sino
también entregó un listado con quince artículos aditivos y/o sustitutivos que presentaría en
Sala. Esta situación, desde luego, fue utilizada de diferente manera por uno y otro
informante. El de la mayoría, Atchugarry, atacó los argumentos de la posición minoritaria
presentados en su informe, y el de la minoría, Rubio, acusó al sector parlamentario de
18
En palabras de Atchugarry, el proyecto era “la primera herramienta que pide este Gobierno. No hay nuevos
impuestos. Se podrá decir que se está a favor o en contra de algunos artículos, pero todo apunta a un
concepto amplio, que es la mejora de la gestión, la disminución del peso de la carga impositiva y el aliento al
trabajo nacional” (T.401:308).
68
gobierno por no haber realizado el esfuerzo necesario para una consideración seria del
proyecto.
La exposición de Rubio señaló todos los reveses que el proyecto había generado,
dejando entrever un desempeño desordenado por parte del gobierno19. Sin embargo, sus
dardos estuvieron centrados particularmente en dos aspectos, el carácter de urgente y la
manifiesta diversidad del proyecto. Luego de señalar diferentes aspectos del proyecto,
relacionados con las sociedades comerciales, las administradoras de fondos, la
modificación y rebaja de algunos impuestos, la tipificación del delito del juego de la
“mosqueta”, etc., Rubio sostuvo que “uno puede hacer un esfuerzo y decir que todo esto es
urgente y que está vinculado. En realidad, las cosas de este mundo suelen estar vinculadas
por algunos aspectos o aristas, pero de ahí a concluir que tengan un vínculo que justifique
incluirlas en un proyecto de urgente consideración, creo que hay una distancia muy
grande” (T.401:310). Asimismo, Rubio se quejó de la celeridad que el carácter de urgencia
imprime al trámite, al describir la forma en como trabajó la Comisión: “se nos impuso un
régimen de trabajo que generó muchas tensiones y que no resuelve adecuadamente las
relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en materia de elaboración de
modificaciones legislativas, porque el tiempo de una semana (...) fue muy limitado y
exigido” (T.401:310). Finalmente, sobre el tema de la diversidad del proyecto afirmó:
“hubiera sido altamente conveniente para el Parlamento y el país, considerar en distintos
proyectos de ley las iniciativas que se desglosan de la ley de urgencia” (T401:310).
Posteriormente, Rubio comentó detalladamente cada capítulo y sección del proyecto
realizando críticas de diversas índole en los puntos no acordados. Luego de Rubio, hizo uso
de la palabra el senador Manuel Laguarda (FA), también miembro de la Comisión, quien
19
Afirmó Rubio:“El señor Presidente de la República solicitó opinión a nuestra fuerza política, que le fue
dada a través de un documento y de una entrevista que mantuvo con el Dr. Tabaré Vázquez. Nosotros
esperábamos que se hiciera algún tipo de modificación en la iniciativa original, pero eso no sucedió, salvo en
lo que hace a alguna cuestión no muy central. Posteriormente, llega el borrador, como iniciativa del Poder
Ejecutivo. Y hablo de borrador porque era casi tan borrador como el que recibió nuestra fuerza política,
dada la cantidad de erratas, repeticiones y manifiestos errores que contenía. Por su nivel de improvisación
demostraba que había recibido modificaciones hasta el último momento. No se puede decir que no fuimos
tolerantes en este proceso político, ya que, en realidad, en el Parlamento recibimos una docena de leyes con
el rótulo urgente consideración que incluía una veintena de problemas. Debemos reconocer que muchos se
corrigieron, porque en la Comisión hubo amplitud para incorporar elementos formales y algunos de
contenido que permitieron mejorar el proyecto en su presentación” (T.401:309).
69
realizó críticas en idéntica tónica que su antecesor. Posteriormente, la Cámara entró en
cuarto intermedio.
En la 17° y 18° Sesiones Extraordinarias del Senado del 16 y 17 de mayo de 2002,
se continuó con el tratamiento del proyecto. Hicieron uso de la palabra los senadores
discordantes, Rafael Michelini (NE), Fernández Huidobro (FA), Alberto Couriel (FA),
Marina Arismendi (FA), Manuel Núñez (FA), José Mujica (FA) y Alberto Cid (FA), y los
senadores de los sectores de la coalición, Luis A. Heber (PN-H), Yamandú Fau (PC-FB) y
Eduardo Malaquina (PC-FB). Las disertaciones transcurrieron, en mayor o en menor
medida, por los mismos derroteros argumentales trazados por los miembros informantes.
La diversidad del contenido de la ley, su carácter de urgencia y en particular, algunas
disposiciones, como la rebaja de aportes inmobiliarios para el sector rural, la autorización al
Ejecutivo para rebajar aportes patronales a la Seguridad Social, y la creación del Ministerio
de Deportes y Juventud, fueron los tópicos más citados.
Finalmente, en la 19° Sesión Extraordinaria del Senado, el proyecto recibió sanción
en general por parte la Cámara. Sin embargo, antes de la votación y luego de las
intervenciones de los senadores colorados Pablo Millor (PC-C94) y Wilson Sanabria (PC-
FB), fue considerado una moción de “levantamiento de la declaratoria de urgente
consideración”, presentada por el senador Rafael Michelini (NE). En sus propias palabras
Michelini solicitaba “que quede explícito quiénes queremos levantar el carácter de urgente
consideración del proyecto y estudiar cada uno de los temas con tranquilidad, y quiénes
creen –convencidos por sus argumentos- que no” (T.401:415). La moción fue puesta en
consideración del Cuerpo cuando se concluyó con las intervenciones previstas en la lista de
oradores (Rodolfo Nin Novoa (FA/EP) y Eduardo Larrañaga (PN-A), y arrojó un resultado
negativo: 13 en 29. A favor del levantamiento votaron los doce senadores del FA y el
senador Michelini del NE. En contra lo hicieron los senadores del Partido Colorado y del
Partido Nacional presentes en Sala. La votación en general del proyecto tuvo un resultado
afirmativo con un alineamiento partidario idéntico.
A continuación comenzó la consideración de los artículos en particular, previo
repartido de la redacción y fundamentación de los artículos aditivos y/o sustitutivos
propuestos por el FA y el NE.
70
Durante la votación del articulado sucedieron varios fenómenos interesantes de
detallar. Por un lado, como es habitual, se realizaron importantes cambios en Sala (Ver
anexo, cuadro de cambios). Por un lado, se propusieron y aprobaron algunos artículos
sustitutivos (artículos 35, 36 y 37) y se incluyeron algunos aditivos a los artículos 16, 25,
29 y 48 – propuestos por senadores colorados y blancos-, y 55 –propuesto por Atchugarry y
Rubio-. Por otro, se unifacaron y modificaron ciertos artículos (artículos 16 al 19 se
unificaron en uno, artículo 2 se modificó –propuesto por Atchugarry-, y artículo 62).
Desde otra perspectiva, la votación de los artículos muestra un núcleo alto de
consenso entre los partidos representados en el Senado (ver cuadro 21). Sobre un total de
87 votaciones registradas (algunos artículos se votaron en bloque), 57, fueron resueltas por
unanimidad o cuasi unanimidad (65%). Asimismo, en 16 votaciones se constataron
votaciones donde la oposición mostró un comportamiento dividido. Esto es, o bien el NE
votó con la mayoría, o bien lo hicieron algunos legisladores del FA, particularmente
aquellos de Asamblea Uruguay (Astori y Cid) o de la Vertiente Artiguista (Rubio y
Couriel).
Finalmente, debe señalarse que muchos de los artículos sustitutivos y/o aditivos
propuestos por el FA y el NE, fueron desactivados mediante la negociación en Sala, lo cual
resulta un elemento interesante. Únicamente ocho de estas propuestas fueron rechazadas
explícitamente por el Cuerpo; las restantes, o bien fueron negociadas, o bien fueron
retiradas o incorporadas a modificaciones mayores.
Cuadro 21. Votación de la Primera Ley de Urgencia. Cámara de Senadores

Afirmativo 79
Negativo 8
Afirmativo con el voto contrario del FA y el NE 6
Afirmativo con el voto favorable con el voto del NE o de legisladores del FA 16
3.3. La sanción de la Primera Ley de Urgencia

Al igual que en las anteriores dos leyes, la sanción de la ley en Diputados fue
tramitada en forma acelerada y con escaso análisis. El proyecto ingresó a la Cámara el día
71
23 de mayo de 2000, y pasó de inmediato a la Comisión Especial creada para analizar el
proyecto. Integraban la Comisión los diputados Alejandro Falco (PC-15),Daniel Bianchi
(PC-FB), Martha Montaner (PC-FB), Ronald Pais (PC-FB), Sebastián Da Silva (PN-H),
Ricardo Berois (PN-CHW), Jaime Trobo (PN-H), Silvana Charlone (FA), Ernesto Agazzi
(FA), Carlos Baráibar (FA), Martín Ponce de León (FA) y Víctor Rossi (FA).
La Comisión Especial sesionó trabajó intensamente durante casi un mes, sesionando
en once oportunidades y recibiendo en las mismas a distintas delegaciones del Poder
Ejecutivo (Ministro de Economía, Alberto Bensión, Ministro del Interior, Guillermo
Stirling, Ministro de Transporte y Obras Públicas, Lucio Cáceres, Ministro de Ganadería,
Agricultura y Pesca, Gonzalo González, Director de la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto, Ariel Davrieux), de la Suprema Corte de Justicia, de las Empresas Públicas
(Directorios de UTE, ANP), de la Dirección de Conaprole, de la Asociación de Obreros y
Empleados de Conaprole, de la Asociación Nacional de Productores de Leche, del
Sindicato Único de la ANP, de la Mesa de Gremiales Agropecuarias, del Colegio de
Abogados del Uruguay, del Agrupación de Profesionales Asesores de Seguros, etc., y
diferentes expertos en las variadas temáticas sobre las que versaba el proyecto. En la 11°
Reunión de la Comisión y cuando casi la totalidad del proyecto había sido sancionado por
la mayoría de legisladores del Partido Colorado y del Partido Nacional, la Cámara de
Senadores remitió una nota por la cual se comunicaba la existencia de un error en el
artículo 51, literal C. En buena medida, este hecho grafica la disposición con que los
delegados partidarios participaron en esa Comisión. Al igual que aconteció en la leyes
anteriores, la bancada gubernamental de coalición, definió como prioridad el
mantenimiento incambiado del proyecto de ley aprobado. La vasta agenda de la Comisión,
sirvió para debatir pero no para transformar el proyecto, que finalmente recibió su sanción
el día 13 de junio de 2000.
Su tratamiento en Sala, comenzó en la 20° Sesión Extraordinaria de la Cámara de
Representantes, el día 15 de junio, con la intervención del miembro informante Alejandro
Falco. A diferencia de lo acontecido en el Senado, en esta oportunidad la mayoría presentó
un informe detallado y bien fundamentado del proyecto. El mismo estaba dividido en
capítulos que aludían a la estructura más general del proyecto (Secciones y Capítulos) y
contaba con la firma de los legisladores colorados y blancos. Respecto al procedimiento
72
(diversidad de temas del proyecto y carácter de urgente consideración), crítica central de la
oposición, el informe afirmaba: “debemos decir que el mecanismo utilizado es el adecuado.
Adecuado en el plazo, puesto que la aprobación supondrá una puesta en práctica rápida de
soluciones, que es lo que las circunstancias determinan. Asimismo, la calificación de
urgente no debe circunscribirse exclusivamente al procedimiento o a la forma en el
tratamiento del proyecto, sino que debe ser abarcativa del contenido...”. Y más adelante se
afirma: “este proyecto contiene cuatro tipos de soluciones: En primer lugar, encontramos
soluciones sensibles, entre las que podemos ubicar los artículos referidos a la
desgravación de aportes patronales, a los que refieren a la seguridad ciudadana y las
modificaciones a la legislación penal; en segundo lugar, establece soluciones inteligentes,
que se encuentran en los artículos relacionados con el puerto de Montevideo y su playa de
contenedores (...); en tercer lugar, contiene soluciones oportunas, como las normas
relativas a Conaprole, a los Fondos de Ahorro Previsional y a las que facilitan el crédito;
por último, y no menos importante, este proyecto contiene soluciones prácticas y aquí
debemos incluir las relacionadas con el Poder Judicial, las referentes a las sociedades
comerciales, las que regulan las mejoras de la administración, etc.” (Rep.2877: 38).
El informe en minoría, firmado por legisladores del FA, contenía una
sistematización de las principales críticas, comenzando por aquellas referidas al
procedimiento: “se está transgrediendo el espíritu de la Constitución, cuando se nos remite
un conjunto de leyes en sentido sustantivo, caratuladas como una sola ley y utilizando el
procedimiento de urgencia. Las mayorías parlamentarias tienen derecho a refrendar a
nivel legislativo sus pactos políticos. Pero no podemos dejar de señalar nuestra oposición
cuando el instrumento adoptado es inadecuado. Pero además es claramente
inconveniente...” (Rep.2877: 47). El informe estaba acompañado de una serie de artículos
sustitutivos y aditivos, que en algunos casos simplemente reiteraban propuestas rechazadas
en el Senado, y en otras, establecían nuevas medidas sobre temas incluidos o no en el
proyecto.
Los miembros informantes de la Comisión, en mayoría y minoría, fueron Alejandro
Falco (PC-15), y Silvana Charlone (FA) y Pablo Mieres (NE). Durante la sesión hicieron
uso de la palabra los diputados Jaime Trobo (PN-H), Carlos Baráibar (FA), Marta
Montaner (PC-FB), Ignacio Ponce de León (FA), Sebastián Da Silva (PN-H), Ronald Pais
73
(PC-FB), Víctor Rossi (FA), Ricardo Berois (PN-H), Daniel Bianchi (PC-FB) y Ernesto
Agazzi (FA).
En la siguiente Sesión Extraordinaria se continuó con el debate y se culminó por
sancionar el proyecto. Hicieron uso de la palabra los diputados Jorge Barrera (PC-15),
Gabriel Pais (PC-15), Nora Castro (FA), Guillermo Alvarez (FA), Roque Arregui (FA),
Gustavo Guarino, Lucía Topolanski (FA), Ramón Fonticiella (FA), Julio Cardozo (PN-A),
Jaime Igorra (FA), Ricardo Castroman (FA), Dardo Pérez (FA), Ramón Legnani (FA),
Jorge Conde (FA), Amaro Cedrés (PC-15), Juan José Bentancor (FA), Ricardo Falero
(NE), Ruben Obispo (FA), Juan Máspoli (PC-FB), Luis Gallo (FA) y Luis Bertolini (PC-
15). Las características del debate siguieron los lineamientos generales expuestos ya en
Senadores. Los núcleos temáticos fundamentales, además de la norma procedimental
utilizada por el gobierno, fueron la rebaja de aportes patronales, la playa de contenedores
del puerto de Montevideo, las normas sobre Conaprole y la reformas al servicio público. El
pasaje a la discusión en particular fue afirmativo con un resultado de 53 a favor y 46 en
contra. Votaron a favor los legisladores del Partido Colorado y del Partido Nacional. En
contra lo hicieron los diputados del FA y del NE. Cuatro diputados oficialistas votaron en
forma contraria.
La discusión en particular reeditó en parte la polémica suscitada en el Senado y
alineamientos en las votaciones muy similares. Como puede observarse en el cuadro 22, de
las 70 votaciones realizadas sobre el articulado, 63 resultaron afirmativas y 34, casi la
mitad, fueron sancionadas por unanimidad. En 20 ocasiones la disciplina de la oposición
fue rota, al constatarse el apoyo de legisladores del FA y/o del NE a los artículos
sancionados. Asimismo, en 9 votaciones se manifestó un alineamiento perfecto entre el
conjunto de legisladores del FA y los del NE
Cuadro 22. Votación de la Primera Ley de Urgencia. Cámara de Diputados

Afirmativo 63
Negativo 7
Afirmativo con el voto contrario del FA y el NE 9
Afirmativo con el voto favorable con el voto de legisladores del NE o del FA 20
74
En síntesis, la primera Ley de Urgencia quedó sancionada 20 de junio de 2000. El
Poder Ejecutivo promulgó la ley el 29 de junio de 2000.
75
Capítulo V
Conclusiones
Capacidad “reactiva” del Parlamento
1) La primera conclusión del estudio, es que el Parlamento tiene en términos generales

una participación activa y simplemente “homologatoria” en el proceso legislativo.
Esto es verdad para los tres casos analizados, en los que el Parlamento muestra
efectivamente su capacidad “reactiva” frente a iniciativas provenientes del Poder
Ejecutivo.
2) No obstante, esta participación parlamentaria varía según sea el grado de solidez de la

coalición de gobierno y de una dimensión que depende a su vez de dicho factor, que
es la consistencia del proceso preparatorio del proyecto a nivel del Poder Ejecutivo.
3) En suma, todos los proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo son reelaborados en el
Parlamento. Pero aquellos que responden a una coalición más sólida y están mejor
preparados a nivel del gobierno, experimenta menos alteraciones en la travesía
parlamentaria. Los representantes de los partidos en las Cámaras se muestran mejor
dispuestos con respecto a los productos que vienen mejor elaborados y con más
consenso de parte de los representantes de los partidos en el Poder Ejecutivo.
4) Hay que tener en cuenta a este respecto que hay dos instancias parlamentarias en la
que se producen modificaciones: a) la Comisión de la Cámara de ingreso, que en los
tres casos es el Senado; b) y el plenario de la Cámara de ingreso.
5) La Comisión es la gran usina de trabajo y es en esta sede donde se produce las

mayores modificaciones. Veremos primero los resultados del procedimiento a nivel
de Comisión y luego los resultados del procedimiento en el Plenario.
76
Modificaciones en Comisión del Senado
6) La ley de Seguridad Social - que es la que está mejor armada y respaldada por una
coalición más sólida, con un proceso preparatorio mas denso - es la que sufre menos
modificaciones en la Comisión del Senado (70% de artículos sin alteración). La ley
de Empresas Públicas presenta precisamente el ejemplo inverso, que corrobora el
criterio expuesto: la respectiva Comisión del Senado descarta más de la mitad de los
artículos originarios del Poder Ejecutivo (54%), modifica casi la tercera parte (30%) y
deja en pie solo el 17% de los artículos originarios (Ver gráficos)20.
7) Sin embargo, la Primera Ley de Urgencia tiene un grado de mantenimiento de las

normas de origen proyectadas por el Poder Ejecutivo (56%), que no se compadece
con las características del proyecto, ni su grado preparación: sino que responde
precisamente a la “urgencia” política y a la disciplina partidaria de los miembros de la
coalición a nivel parlamentario. De todos modos, la Comisión descarta un 7% de los
artículos originarios del Poder Ejecutivo y modifica bastante más de un tercio (37%).
Modificaciones en el Plenario del Senado
8) En los tres casos, las Comisiones elaboraron proyectos sustitutivos, que incorporan
los cambios consignados. A su vez los proyectos de las Comisiones experimentan
nuevas modificaciones durante su tratamiento en el plenario del Senado.
Nuevamente, la ley de Seguridad Social es la que menos modificaciones recibe: el
plenario mantiene la mayor parte todos los artículos del proyecto salido de la
Comisión (87%), en la cual se cumplió un proceso de negociación que sirvió para
obtener el apoyo del Nuevo Espacio. Para las otras dos leyes, los proyectos salidos de
20
Para esclarecer la exposición hemos agrupado los artículos que recibieron algún cambio junto a los
artículos nuevos, en la categoría de “modificados”. Este es un problema metodológico típico de esta clase de
estudios. Cuando en la comisión o en el plenario de la Cámara se realizan cambios en el articulado de la ley,
se procesan sólo de dos formas: o se modifica la redacción original, o se sustituyen con artículos nuevos. Las
otras dos posibilidades son bastante lógicas y de fácil comprensión: o se anula el artículo o se lo deja como
está.
77
la Comisión tienen un tratamiento similar en el plenario del Senado (modificación de
alrededor de un tercio de los artículos y descarte entre 6% y 7%).
Reelaboración en Comisiones - Senado

0,5%
7,4%
29,8%
54,5% 36,8%
69,7%
28,8%
55,8%
16,7%
Empresas Públicas Seguridad Social 1° Ley Urgencia
Arts. No Modificados Artículos Modificados Arts.Anulados
Reelaboración en Sala - Senado

6,3% 1,0% 7,3%
13,0%
34,4%
37,5%
87,0%
65,6% 55,2%
Empresas Públicas Seguridad Social 1° Ley Urgencia
Arts. No Modificados Artículos Modificados Arts.Anulados
Bicameralismo “Atenuado”
9) En los tres procesos legislativos se registra una pauta similar en lo que toca al
bicameralismo – que tiene efectividad, porque la segunda Cámara – que es la Cámara
de Representantes - interviene y sanciona el proyecto, pero es a la vez “atenuado”,
porque se evita introducir modificaciones al proyecto aprobado por la Cámara de
origen, que es el Senado:
78
a) Existe en principio una mayoría compuesta por la fórmula de coalición, que
respalda el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo;
b) Esta mayoría no es puramente “transitiva” y por tanto no se aplica
automáticamente a la sede parlamentaria: en rigor la mayoría es recreada y
no solamente confirmada, a través del proceso de reelaboración del proyecto
del Poder Ejecutivo.
c) Este proceso se cumple en la Cámara de ingreso, que por expreso designio
político es el Senado: instancia de composición más reducida y en la que se
manejan mejor las negociaciones, los consensos y las disidencias.
d) Una vez cumplido este primer paso, el trámite en la segunda Cámara es un
buena medida “homologatorio” y los intentos para apartarse de este camino
son sistemáticamente rechazados por la mayoría.
Con respecto a la ley de Empresas Públicas y a la ley de Seguridad Social, es

interesante destacar que – para adelantar en ese camino - miembros de la Cámara de
Diputados, pertenecientes a los partidos en coalición participaron en las negociaciones
que tuvieron lugar en la Comisión del Senado.
79
ANEXO
Ley de Empresas Públicas

Estructura Proyecto de la Comisión Ley aprobada
Artículos nuevos 11 6
Artículos modificados 8 5
Artículos idénticos 11 21
Artículos anulados 36 4
Total artículos 30 32
Ley de Reforma de la Seguridad Social

Total artículos 191 192
Ley de Urgencia I
Total de artículos 89 89
80

Tres Leyes Tres - Informe

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Instituto de Ciencia Política

Estudio del Proceso de Sanción de Tres Leyes Relevantes

Daniel Chasquetti y Jorge Lanzaro

Ley Nº 16.211 del 1º de octubre de 1991 (Empresas Públicas)

El presente estudio es parte de un programa de trabajo destinado a evaluar el proceso

Si bien significó un avance considerable, este trabajo apelaba a su vez a ulteriores

En efecto, se analizan tres leyes de relevancia - sancionadas en períodos de gobierno

Como adelanto de lo expuesto en el capítulo correspondientes a las conclusiones, cabe

En segundo lugar, la investigación permite caracterizar distintos patrones (o modelos)

A efectos de una mejor comprensión de las características peculiares de los procesos

1. Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo:

Asimetría Institucional y Balance de Poderes.

Uruguay no ha escapado a la tendencia universal, que ha ido concentrando

2. Régimen pluralista: relaciones de gobierno y sistema de partidos.

Los acontecimientos evocados han determinado cambios en el catálogo de

Partido Colorado 41% 41% 30% 32% 33% 54%

3. Coordenadas políticas de la fase de reformas.

En el cuadro señalado resaltan por lo menos cuatro características sobresalientes,

Sin embargo, en vez de producir simples “bloqueos” o algún traspié democrático,

La presidencia de Luis Alberto Lacalle, que se inicia en 1990 y termina en marzo de

1. Perfil del gobierno: características de la coalición y liderazgo presidencial

Con esa impronta llega a la presidencia y forma inicialmente un gobierno de coalición,

Cuadro 3. Partidos y sectores de la “Coincidencia Nacional”:

Tenemos pues un gobierno de coalición que enfrenta varios factores problemáticos:

a) En primer lugar, en el proceso de sanción de esta ley y muy particularmente en la

La propuesta de abocarse a una reforma de las empresas públicas, estuvo presente en la

Como en cualquier esquema de coalición y mucho más en este – que significaba un

3. El trámite de la ley de Empresas Públicas

A continuación analizaremos este trámite a partir de la consideración de tres etapas,

3.1 El proyecto de Empresas Públicas en la Comisión del Senado

El 18 de setiembre de 1990, la Presidencia de la Asamblea General recibió el

En su primera sesión, la Comisión recibió al Director de la OPP, Cr. Conrado

Cuadro 6. Proyecto sustitutivo de la Comisión

De acuerdo a lo previsto por la Presidencia del Senado, el proyecto de la Comisión

En la 31° Sesión Extraordinaria del 2 de julio, se aprobaron los capítulos referidos a

3.3 La aprobación de la Ley de Empresas Públicas

Luego de su aprobación en el Senado el proyecto fue remitido para su trámite a la

Cuadro 8. Votación nominal del artículo 1° Cámara de Representantes

Como se muestra en cuadro 8, la mayoría estuvo conformada por la casi totalidad de

Cuadro 9. Votación de la ley 16211. Cámara de Representantes.

Ley de Reforma de la Seguridad Social

La segunda pieza de análisis seleccionada para este estudio – la ley Nº 16.713 de 3

1. Perfil del gobierno: características de la coalición y liderazgo presidencial

El segundo mandato de Sanguinetti (1995-2000), difiere del primero por muchos

Ante ese resultado y el “potencial de amenaza” que generan las proyecciones de

seguridad social, punto "prioritario para resolver antes que nada".

2. Características de la Ley de Reforma de la Seguridad Social.

Cuadro 12. Tramitación de la Ley 16713.

3.1. El proyecto de Seguridad Social en la Comisión del Senado

El 6 de junio de 1995, la Presidencia de la Asamblea General recibió el Mensaje del

Cuadro 13. Trámite en la Comisión del Senado

El trabajo de la Comisión se caracterizó por un lado, por desarrollar un trabajo

Cuadro 14. Proyecto sustitutivo de la Comisión

2.2. La consideración en Sala del Proyecto Sustitutivo

El proyecto sustitutivo fue presentado a consideración en la 31° Sesión

Cuadro 15. Votación de la Reforma de la Seguridad Social. Cámara de Senadores

Los principales núcleos de discrepancia y debate se generaron en torno a una serie

2.3. La aprobación de la Ley de Reforma de la Seguridad Social

Cuadro 16. Votación de la Ley de Reforma de la Seguridad Social. Cámara de Diputados

En suma, la Ley de Reforma de la Seguridad Social quedó sancionada a las 00:49

La Constitución autoriza al Poder Ejecutivo a proponer a las Cámaras proyectos de

1 - Perfil del gobierno: características de la coalición y liderazgo presidencial

Jorge Batlle llega a la presidencia a partir de la elección de 1999, en la que se